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ador:

Dr. Carlos AAguiar de MMedeiros

2

Banca Examinadora

Prof. Dr. Carlos Aguiar de Medeiros

Prof. Dr. Franklin Leon Peres Serrano

Prof. Dr. Cláudio Schuller Maciel

3

À Crítica na Economia.

4

AGRADECIMENTOS

Quero agradecer às pessoas que contribuíram para essa dissertação e, principalmente, que participaram da minha vida durante o mestrado. Agradeço-lhes não apenas pelo que fizeram por mim, mas por seu caráter e personalidade e pela amizade, confiança e bem-querer. Por isso dedico a cada uma algumas palavras:

Caros professores, Carlos Medeiros, meu orientador, obrigada por tudo que me ensinou e pelo carinho ao longo desses meses em que faço parte do grupo de Economia Política da UFRJ. Eu conheci a linha

de pesquisa de desenvolvimento econômico através de seus textos e aulas e a forma que penso hoje é completamente influenciada pelo seu trabalho. Além de um mestre excelente, você é

um homem inteligente, íntegro, gente boa e um grande amigo. Franklin Serrano, decerto você mudou a minha vida naquele dia em que te procurei para conhecer as atividades do grupo de Economia Política. Mostrou-me o que é ser heterodoxo e entender as diferenças entre as escolas de macroeconomia. Acho que você tem uma capacidade de compreensão e simplificação das coisas impressionante. E o mais legal é que você rompeu com a hierarquia professor–aluno com naturalidade e logo se tornou um amigo muito querido. José Luís Fiori, sinto-me privilegiada por conviver contigo e ouvir suas teorias sobre poder e riqueza. É encantadora a sensação de compreensão do mundo que o seu pensamento desperta

e é muito interessante ouvir suas colocações a respeito dos fatos. Maria Malta, Fábio Freitas, Mário Possas, Frederico Rocha, Denise Gentil e Carlos Pinkusfeld, vocês são muito importantes na minha formação e vida acadêmica, tenho grande carinho por todos.

Sociedade brasileira,

Agradeço aos brasileiros que, mesmo não deliberadamente, financiaram meus estudos na Universidade Federal do Rio de Janeiro. Por ser estudante de universidade pública e bolsista

da CAPES, sou beneficiada pelo nosso sistema de tributação, que tal como o regime macroeconômico, reforça as desigualdades sociais. Comprometo-me a compensar, ainda que

seja em um infinitesimal, o esforço e a exploração dos trabalhadores. Luto e lutarei pela implementação de políticas econômicas que priorizem o desenvolvimento e a distribuição de

renda, em prol de uma sociedade mais justa e próspera.

Colegas do IBGE,

André Cavalcanti e Andréa Bastos, muito obrigada pela assistência no levantamento dos dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística que fundamentaram a dissertação.

Vocês foram muito gentis e prestimosos.

5

Amigos do IE, Beth e Ronei, obrigada pelo apoio na secretaria de pós-graduação e pela simpatia de sempre. Bia, Tiago e Roberto, camaradas da biblioteca, lhes agradeço pela cordialidade e assistência nesses meses de mestrado, nos quais devo ter batido o recorde de retirada de livros. Flávia e Letícia, secretárias da diretoria, obrigada pelo apoio e gentileza. Srs. Antônio, Sinésio, Luís, Marino e Dona Ana, o IE não é o mesmo sem o sorriso aberto de vocês.

Camaradas do Crítica Econômica,

Isoca, Xandão, Summa, Fê, Vivi, Keller, Foca, Esther, Théo e todos os demais, nosso Crítica Econômica revelou-se um grupo muito promissor, capaz de intervir no debate

econômico e divulgar uma visão de economia heterodoxa e de esquerda que, eu acredito, em breve revolucionará nosso país. O Crítica é tão importante para mim quanto a Academia, sinto

um prazer enorme em participar de nossas discussões acaloradas seguidas de celebrações variadas, viagens, dança, literatura e muitas risadas. É um grande alento saber que existem

corações tão grandes dispostos a melhorar o mundo. Fê, você é uma co-autora muito jóia, competente e objetiva.

Vivi, obrigada pela ajuda com os dados e discussões sobre o investimento público. Esther, seu apoio no cálculo de deflatores foi salvador.

Turma do mestrado e amigos do Rio,

Meus caros Martha (guria amada), Renato, Jacó, Michelle, Ian, Lelê, Laura, Daniel, Felipe Goldin, Gabi Egler, Rodrigo, Nalin, Julia, Beth, Shanna e Guth, são vocês que fazem da minha vida no Rio uma delícia.

Minhas amigas queridas de São Paulo, Sá, Fabi, Lara, Luciana, Roberta e Camilla, nossa amizade é tão valiosa que venceu os 400 km de distância e tornou-se ainda mais profunda e verdadeira nesses anos de mestrado. Adoro todas vocês e agradeço pela parceria, amizade, alegrias e momentos que passamos juntas. Que bom que vocês me visitam regularmente, pois me sinto reconfortada quando estou com quem

me conhece tão bem; vocês me dão segurança para seguir meus ideais.

Minhas novas irmãs,

Sálua, você é uma amiga admirável, tem uma lucidez enorme sobre o mundo e um coração grande e acolhedor. Conviver contigo me fez crescer muito. Sua alegria e bom humor contagiam e você tem o dom de envolver as pessoas, pois conduz facilmente a relação com aqueles que você confia. Desejo-te uma vida maravilhosa e tenho certeza que seu presente e o futuro serão muito felizes. Conte comigo sempre, minha querida amiga. Déa, me sinto privilegiada por ter te conhecido e morarmos juntas, pois você me ensinou a ser

uma pessoa melhor. A sua percepção aguçada sobre as situações faz com que seus comentários sejam sempre interessantes. Você é capaz de conseguir tudo que quer. Desejo a ti

uma vida muito feliz e realizada em todos os planos, emocional, profissional e social. Conte comigo sempre, minha querida amiga.

6

Minha família,

Agradeço a todos os tios e tias, primos e primas e avós. Vocês me deram uma infância linda, uma adolescência tranqüila e me ajudaram a ser a mulher que sou. O amor e apoio que me dão são uma dádiva. Gostaria de dedicar algumas palavras em especial para: Vovó Jacy, tenho enorme admiração por ti e um amor incomensurável. Muito obrigada pela dedicação, carinho e paciência. Você é uma mulher maravilhosa, que me ensinou a amar a vida com muita força. Tia Márcia e Tio Fábio, vocês são os melhores padrinhos do mundo. Na verdade, são mais do que isso, são meus segundos pais, que participaram de tudo que vivi. Amo muito vocês e quero que nunca esqueçam que podem contar comigo para tudo que precisarem.

Meus amores, André, Tuco, Deco, Osvaldo, tenho um orgulho tão grande de ti que me emociono sempre quando penso em você. Não conheço ninguém tão esperto, bonito, simpático, boa gente e amoroso. Você é o meu irmão, amigo, companheiro de aventuras, conselheiro e saco de pancadas. Ainda bem que perdoou todas as vezes que te roubei no par ou ímpar. Você se tornou um homem admirável, íntegro, generoso e perseverante. Sei que a sua vida será bastante feliz e que conseguirá tudo o que quiser.

Pai, eu te amo muito. Sua voz calma e terna me alegra, teu olhar macio e carinhoso me conforta, teu abraço me faz bem. Admiro sua bondade e simplicidade, inteligência e

generosidade, você e o Tuco são meus melhores amigos. Orgulho-me das suas conquistas e te agradeço por você sempre ter me protegido tanto, mas na dose certa, com liberdade para

aprender a viver. É muito bom saber que você me apóia e defende sempre. Pois saiba que é recíproco, você está permanentemente em meus pensamentos.

Mãe, eu te amo muito. Você é uma mãe maravilhosa, linda, inteligente, sensível e minha melhor amiga. Me orgulho bastante de como você batalha pelo que quer. Gosto muito de te ouvir e estar com você. Conhecemo-nos tão bem que parece que você sabe o porquê de tudo que acontece comigo. Obrigada pelo grande amor que você tem por mim e que sempre demonstrou, o que me tornou uma pessoa bastante segura para perseguir todos os meus sonhos. Levo-te nos meus pensamentos, sempre.

A Deus, esta energia que move o universo e integra o Tudo, que se manifesta na natureza e nos pensamentos de maneira pura e contundente, desnudando os mais diferentes sentimentos. Através do jardim de minha casa na Granja, do ir e vir das ondas do mar, de um fim de tarde

em Copacabana, entre outros, nos desperta a força para viver, a confiança no presente e a esperança de um futuro melhor.

Viva o amor, a paz e a (r)evolução!

Com muito carinho, Titi

7

SUMÁRIO

AGRADECIMENTOS 04

SUMÁRIO 07

ÍNDICE DE TABELAS 10

ÍNDICE DE GRÁFICOS 12

RESUMO 14

1. INTRODUÇÃO 15

2. INVESTIMENTO PÚBLICO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO:

PERSPECTIVA TEÓRICA

18

2.1.O desenvolvimento sob uma perspectiva keynesiana e estruturalista 18

2.2.Investimento público e desenvolvimento econômico 23

2.3.Investimento em infra-estrutura e desenvolvimento econômico 27

2.4.Política econômica, empresas públicas e desenvolvimento econômico 32

2.5.Síntese do capítulo 36

3. INVESTIMENTO PÚBLICO NO BRASIL ENTRE 1950 E 2006 E O

DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

39

3.1. A escalada do investimento público: do final da “industrialização

restringida” ao lançamento do primeiro Plano Econômico de

Desenvolvimento - 1950 a 1967

46

3.1.1. Cenário macroeconômico e atuação do Estado 46

3.1.2. Decomposição da formação bruta de capital fixo nos setores

institucionais

52

3.1.3. Receitas, despesas e financiamento do setor público 55

3.1.4. Formação bruta de capital fixo em máquinas e equipamentos e 58

8

em construção

3.1.5. O investimento público nos setores de infra-estrutura 59

3.2. Os anos de grande investimento público: Primeiro e Segundo Plano

Nacional de Desenvolvimento - 1968 a 1979

61



institucionais

65


3.2.4. Formação bruta de capital fixo em máquinas e equipamentos e

em construção

72


3.3. Da crise da dívida ao final do Governo Sarney: crise do investimento

público - 1980 a 1989

77



institucionais

81



em construção

88


3.4. Derrocada do investimento público: abertura comercial e financeira e

desestatização - 1990 a 2006

93



institucionais

98

9



em construção

103

3.4.5. O investimento público nos setores de infra-estrutura e as

privatizações

106

3.5. Síntese do capítulo 114

4. CONCLUSÕES 118

REFERÊNCIAS 121

FONTES DE DADOS 128

ANEXOS 129

A) Notas metodológicas sobre a base de dados e a apresentação dos gráficos

e tabelas

130

i) Conteúdo e formação da base de dados 130

ii) Exposição dos dados 139

B) Tabelas de correlações 141

C) Histórico das privatizações no Brasil 142

10

ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 1- Apresentação esquemática dos efeitos do investimento público e do investimento em infra-estrutura do lado da oferta e da demanda.

39

Tabela 2 – Variação do PIB real, do PIB da Indústria de Transformação, da Formação Bruta de Capital Fixo e a parcela da FBCF sobre o PIB no Brasil por período histórico – 1950/ 2006. Em percentuais, R$ constantes de 1980.

40

Tabela 3 – Formação Bruta de Capital Fixo por investidor – Setor Público (Administração Pública e Empresas Estatais Federais) e Setor Privado –, Parcela da FBCF do Setor Público sobre o total e FBCF por tipo (Construção e Máquinas e Equipamentos) – 1950/ 2006. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980 (exceto parcela da FBCF sobre o PIB no Brasil).

41

Tabela 4 - FBCF em Construção e Máquinas e Equipamentos, por setor institucional – 1950/ 1967. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

58

Tabela 5 - Investimentos das Estatais e da Administração Pública (AP) como proporção dos PIBs nacional e regionais – 1970 e 1975. Em percentuais.

67


73

Tabela 7 - Grupos Estatais: Defasagem Acumulada de Preços – 1980/ 1984. Em percentuais, a partir do IGP.

87

Tabela 8 - Variação real de Preços e Serviços Públicos – 1985/ 1989. Em percentuais, a partir do IGP.

87


89

Tabela 10 - Investimento das Empresas Estatais Não Financeiras - 1980/ 1989. Em percentuais do PIB.

91

Tabela 11 - Evolução dos Resultados Fiscais e das Despesas com Juros e Investimentos Fixos do Setor Público – 1995/ 2003. Em percentuais do PIB.

102

Tabela 12 - FBCF em Construção e Máquina e Equipamentos, por setor institucional – 1990/ 2005. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

104

Tabela 13 - Formação Bruta de Capital Fixo no Brasil, total e setores selecionados - 1971/ 2000. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

105

Tabela 14 - Investimento das Empresas Estatais Não Financeiras – 1990/ 2000. Em percentuais do PIB.

108

Tabela 15 - Evolução da Cobertura dos Serviços de Água e Esgotos no Brasil – 1970/ 2000. Em percentuais do total de domicílios.

112

Tabela 16 – Séries Históricas de Variáveis Macroeconômicas Selecionadas: Brasil – 1950/ 2006.

136

Tabela 17 – Carga Tributária bruta, Despesa Primária do Governo e Formação Bruta de Capital do Setor Público: Brasil – 1950/ 2005. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

137

11

Tabela 18 – Formação Bruta de Capital Fixo das Empresas Estatais do Governo Federal e composição da Formação Bruta de Capita Fixo total em Construção e Máquinas e Equipamentos: Brasil – 1950/ 2005. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

138

Tabela 19 – Correlações entre Formação Bruta de Capital Fixo - total, público e privada -, Produto Interno Bruto e Produto da Indústria de Transformação – 1950/ 2002.

141

Tabela 20 - Privatizações no Brasil – 1988/ 2000. 142

12

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Variação Real da Formação Bruta de Capital Fixo total, do Setor Público e Privado – 1950/ 2002. Em percentuais, R$ constantes de 1980.

45

Gráfico 2 – Formação Bruta de Capital Fixo Total, do Setor Público e Privado – 1950/ 2006. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

45

Gráfico 3 – Variação real anual do Produto Interno Bruto, do Produto da Indústria da Transformação (valor adicionado) e da Formação Bruta de Capital Fixo – 1950/ 1967. Em percentuais, R$ constantes de 1980.

47

Gráfico 4 – Formação Bruta de Capital Fixo Total e dos Setores Público e Privado – 1950/ 1965. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

48

Gráfico 5 – Variação real da FBCF dos Setores Privado e Público – 1950/ 1965. Em percentuais, R$ constantes de 1980.

53

Gráfico 6 – Participação do Setor Público na Formação Bruta de Capital Fixo (em percentuais da FBCF) e Composição da Formação Bruta de Capital Fixo do Setor Público entre Administração Pública e Estatais (em percentuais do PIB) – 1950/ 1967. R$ constantes de 1980.

53

Gráfico 7 – Carga Tributária Bruta e Composição da Despesa Primária da Administração Pública em FBCF, Custeio, Transferências e Assistência Previdenciária – 1950/ 1967. Em percentuais do PIB corrente.

55

Gráfico 8 – Participação da Formação Bruta de Capital Fixo das Empresas Estatais do Governo Federal por setores de atividade econômica – 1950/ 1967. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

60


62


63


66


67


70


75

Gráfico 15 – Variação real anual do Produto Interno Bruto, do Produto da Indústria da Transformação (valor adicionado) e da Formação Bruta de Capital Fixo –

78

13

1980/ 1989. Em percentuais, R$ constantes de 1980.


79


82


83


86


90


95


97


98

Gráfico 24 – Variação real da FBCF dos Setores Privado e Público – 1996/ 2002. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

100


101


106

14

RESUMO Essa dissertação de mestrado investiga as relações entre investimento público e desenvolvimento econômico no Brasil entre 1950 e 2006, a partir de uma abordagem keynesiana e estruturalista. O grande declínio da formação bruta de capital de origem pública, principalmente das empresas estatais, é uma das causas do baixo crescimento do país desde a década de oitenta, já que este tipo de investimento é essencial para sustentar o ciclo de demanda da economia e constitui-se em demanda autônoma para o setor privado diversificar as inversões em atividades mais intensivas em capital e tecnologia. Atesta-se que o menor investimento por parte do Estado, notavelmente em infra-estrutura, ocasionou a redução do investimento privado, afetando negativamente o produto da indústria da transformação e o produto interno bruto. Por ser uma variável determinada politicamente, o comportamento do investimento público depende dos grupos de interesse no poder e, em conseqüência, do regime macroeconômico adotado por eles.

PALAVRAS-CHAVE: Desenvolvimento, Investimento Público, Infra-estrutura.

ABSTRACT

This dissertation thesis investigates the relationship between public investment and economical development in Brazil from 1950 until 2006, based on a structuralist and Keynesian approach. The great drop of public gross capital formation, mainly from state-owned enterprises, is a cause of the low Brazilian growth rate since the eighties, once this kind of investment is essential to sustain economy’s demand cycle and it is an autonomous demand for the private sector to diversify its investments in more capital and technology intensive activities. It is attested that the lower public investment, notably in infrastructure, have occasioned the reduction of the private investment, negatively affecting the industrial product and the gross national product. Considering that it is a variable politically determined the behavior of public investment depends on the groups of interests in power and, consequently, on the macroeconomic regime adopted by them.

KEYWORDS: Development, Public Investment, Infrastructure.

JEL: H54

15

1. INTRODUÇÃO

Do pós-guerra ao início da década de oitenta, a economia brasileira caracterizou-se por

altas taxas de expansão, lideradas pela ativa participação do Estado na economia. Em

contraposição, desde a “mudança de modelo” de Estado, fundado em mais intensa integração

à economia mundial e menos intervenção estatal, o país vivenciou baixo crescimento do

produto interno bruto e do produto industrial. Paralelamente, a partir da década de oitenta, o

alto patamar de investimento público do período anterior reduziu-se vertiginosamente,

sobretudo após as privatizações.

O objetivo da presente dissertação de mestrado é apresentar as relações entre

investimento público e o desenvolvimento econômico no Brasil entre 1950 e 2006,1 a partir

de uma análise histórica e com base em uma abordagem keynesiana e estruturalista. Pretende-

se analisar se as tendências observadas neste tipo de investimento antecederam as tendências

verificadas no investimento privado, no produto industrial e no produto interno bruto entre

1950 e 2006 no Brasil.

A relevância e a motivação para pesquisar sobre investimento público em infra-

estrutura estão relacionadas ao retorno do debate econômico sobre o tema após o insucesso

em termos de desenvolvimento das políticas ortodoxas neoliberais que predominaram no

governo brasileiro a partir da década de noventa. Desde então, a decisão de investimento

público no setor teve que considerar, também, as imposições da política macroeconômica para

privilegiar a receita fiscal, modernização e “eficiência” das empresas estatais, preparando-as

para serem privatizadas. Conforme afirma MEDEIROS (2007a):

“A questão do investimento público ressurge nos dias atuais com particular intensidade não somente no Brasil, mas nas economias que, como as latino-americanas, adotaram estratégias de ajuste fiscal monitoradas pelo FMI e cortaram drasticamente seus níveis de investimento público. Não sendo uma despesa

1 A delimitação temporal inicia-se em 1950 porque foi quando se deu o primeiro grande salto na infra-estrutura (Plano SALTE) e porque o Sistema de Contas Nacionais está disponível a partir desta época.

16

constitucional, nem uma transferência obrigatória, nem regulado por uma relação contratual, as despesas de investimento variam segundo as prioridades macroeconômicas e a estrutura de interesses dominantes na economia, assumindo, portanto, uma dimensão política”. (MEDEIROS, 2007a, p. 11)

A queda nos investimentos em infra-estrutura culminou em grandes gargalos que

emperram o desenvolvimento, além de intensificarem as desigualdades regionais e setoriais.

Contudo, são escassas as pesquisas acadêmicas sobre o tema e ainda mais raras as de

abordagem heterodoxa.

No capítulo 2, apresenta-se a noção de desenvolvimento econômico adotada no

trabalho e o papel do investimento público neste processo. Discutem-se, ainda, a importância

do investimento em infra-estrutura, das políticas econômicas e das atividades das empresas

estatais. No capítulo 3, descrevem-se as fases da economia brasileira desde o pós-guerra e

examina-se a relação entre o crescimento e o investimento público analisando a trajetória das

variáveis a partir do referencial apresentado no capítulo anterior. Dividiu-se o período de

1950 a 2006 em quatro fases e em cada uma delas analisa-se a evolução do investimento

público detalhadamente, seu financiamento, a participação das empresas estatais, a sua

composição entre as atividades econômicas e suas conexões com o investimento privado para,

assim, verificar sua relação com o crescimento do produto da indústria de transformação e

com o produto total.

A realização da proposta do trabalho necessariamente envolveu a coleta,

sistematização e interpretação de séries históricas das variáveis econômicas relacionadas ao

tema. A montagem de um banco de dados completo e coeso foi uma das principais etapas

desta pesquisa. A tarefa foi difícil porque em geral as séries de investimento público não estão

disponíveis separadamente do investimento privado, ainda mais com o nível de especificidade

que seria necessário para uma análise profunda (a composição entre empresas estatais e

administração pública, entre investimento em construção e em máquinas e equipamentos e

entre as atividades econômicas tais como indústria da transformação, mineração, financeira e

17

de infra-estrutura). Felizmente, logrou-se a formação de um banco de dados bastante

completo e homogêneo. No Anexo A são apresentados sucintamente, no item i) o conteúdo e

a formação da base de dados utilizados para os propósitos deste estudo; no item ii) o enfoque

escolhido para reportar os dados e as principais relações entre as variáveis. Como essas

informações não são necessárias para o entendimento da análise, elas se encontram no anexo,

mas recomenda-se sua leitura porque contém algumas deduções importantes para a

compreensão do tratamento do investimento público no Brasil.

Finalmente, as conclusões, que estão no capítulo 4, apontam e sintetizam as principais

contribuições realizadas pelo presente trabalho.

18

2. INVESTIMENTO PÚBLICO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO:

PERSPECTIVA TEÓRICA

Esse capítulo apresenta as relações entre investimento público e o desenvolvimento

econômico. Na primeira seção discute-se o conceito de desenvolvimento considerado na

dissertação. Na seção seguinte, a relação entre o investimento público e o desenvolvimento é

caracterizada. Na terceira, trata-se da importância do investimento em infra-estrutura para o

desenvolvimento. Na seção 2.4, discorre-se sobre como o Estado, a atividade empresarial do

governo e as políticas públicas, especialmente de indústria, tecnologia, comércio e

financiamento se inserem no processo de desenvolvimento. A seção final resume o capítulo e

separa os efeitos do investimento público e do investimento em infra-estrutura sobre a oferta e

a demanda na economia.

2.1. O desenvolvimento sob uma perspectiva keynesiana e estruturalista

O objetivo desta seção é estabelecer o conceito e os determinantes de desenvolvimento

econômico, sob uma perspectiva da teoria do crescimento e de determinação do nível de renda

e emprego a partir da demanda e na tradição histórico-estruturalista. Nessa abordagem,

impera o Princípio da Demanda Efetiva (PDE) formulado por Keynes e Kalecki,2 um dos

arcabouços teóricos mais importantes para compreender o funcionamento da economia. Em

sua forma geral, conforme apresenta POSSAS (1999), o PDE estabelece que numa economia

mercantil qualquer transação de compra e venda implica apenas uma decisão autônoma: a de

gastar. Desta afirmação cabe destacar que existe uma relação unívoca de causalidade no

2 POSSAS (1987) lembra que Kalecki não se refere ao PDE com esta denominação; ela está implícita.

19

princípio, qual seja, a de que os gastos determinam as receitas.3 A demanda induz e cria a

oferta, que se ajusta tanto no curto quanto no longo prazo às variações dos seus componentes

autônomos (o padrão de financiamento, relações sociais entre capital e trabalho, padrão de

concorrência) e induzidos (mecanismo acelerador que ajusta o estoque de capital).4

O investimento é a variável chave para a dinâmica do crescimento e mudança

estrutural capitalista. O modelo de KALECKI (1954) supõe que o investimento em capital

fixo5 em uma economia com estrutura estável é determinado, com certo hiato temporal, pelo

nível de atividades e pela taxa de variação do mesmo. Ou seja, ele é composto pelos lucros

retidos das empresas (ou a capacidade de auto-financiamento),6 pelos ajustes conjunturais dos

lucros brutos e dos estoques de capital líquido induzidos pela demanda, e finalmente, por uma

variável exógena que representa os “fatores de desenvolvimento”, tais como crescimento

populacional, juros de longo prazo, inovações e, conforme se destaca essa dissertação, pelo

investimento público. A transição de uma situação estática para a tendência ascendente de

longo prazo depende, assim, dos “fatores de desenvolvimento”.

No caso das inovações, SERRANO (2001) alerta que o problema de considerar que a

tendência de longo prazo do investimento autônomo (“pelo menos nos países centrais”)

ocorreria como resultado do progresso técnico é que não se considera que os empresários não

inovadores vão reagir à parcela de mercado roubada e reduzir seu investimento. Ou seja,

como o investimento privado é totalmente induzido, dever-se-ia entender a tendência do

investimento a longo prazo como

“uma onda de investimento em inovações, que possivelmente será não-justificada no agregado, como um aumento exógeno da taxa de investimento induzida da economia, o que tem o mesmo efeito que uma expectativa de maior crescimento futuro da

3 REIS (2008). 4 SERRANO (1988). 5 Pode-se tomar o investimento em capital fixo pelos dispêndios que se enquadram nos três tipos que BIELSCHOWSKY (2002) enumera: a) aqueles que aumentam a eficiência operacional via inovações de processos; b) aqueles que aumentam a satisfação e a diversificação da clientela via inovação de produtos; c)aqueles que expandem a capacidade produtiva através de uso de novas máquinas e equipamentos ou da construção civil. 6 POSSAS (1999).

20

demanda efetiva para que não esqueçamos que o investimento, incorporando inovações ou não, sempre deverá ser relacionado ao nível e taxa de crescimento esperado da tendência demanda efetiva, devido a operação do acelerador ou ajuste do estoque de capital”. (SERRANO, 2001, p. 23)

No modelo de acumulação sraffiano, o nível de produto a longo prazo depende do

“supermultiplicador”, 7 que é a relação entre os gastos improdutivos e a diferença entre a

parcela dos lucros e a taxa de investimento induzido. Os gastos improdutivos são o consumo

dos capitalistas, o consumo dos trabalhadores mais ricos que podem gastar riqueza,

investimento residencial, gastos das firmas que não afetam capacidade produtiva diretamente,

gastos do governo e exportações.8 Quanto maiores os gastos improdutivos (nível), quanto

maior a taxa de investimento induzido e quanto menor a parcela dos lucros, maior será o

supermultiplicador e, conseqüentemente, maior o produto. A taxa de investimento induzido

aumenta quando as expectativas sobre o futuro forem mais otimistas, mas elas não são sempre

crescentes. O investimento em inovação não gera, neste modelo, variação permanente na taxa

de crescimento do produto. Assim, do ponto de vista do fluxo circular da renda, o

investimento é sempre exógeno, tal que a quantidade de capacidade gerada em cada período

depende das condições técnicas e da demanda esperada de longo prazo.

Assim, a taxa de crescimento a longo prazo da economia é afetada pelos fatores que

expandem os diversos componentes dos gastos improdutivos autônomos, alargando,

conseqüentemente, as oportunidades de investimento.9

A partir desse quadro teórico, toma-se o desenvolvimento econômico por um processo

de mudança estrutural decorrente da acumulação de capital que permite elevar a

produtividade do conjunto da economia, sustentando altas taxas de crescimento no médio e

7 O termo supermultiplicador apareceu primeiramente em HICKS (1950) para juntar os efeitos multiplicador e acelerador. A aplicação neste trabalho refere-se à teoria sobre o supermultiplicador sraffiano desenvolvida na tese de doutorado de SERRANO (1995). O codinome “sraffiano” procede das premissas específicas do modelo, quais sejam, distribuição exógena, preços normais e capacidade produtiva e grau de utilização planejados. 8 Os gastos improdutivos são a diferença entre a demanda final e o consumo induzido da folha salarial (GAREGNANI, 1962, apud SERRANO, 2001). 9 Assim a taxa de crescimento não depende simplesmente das decisões autônomas dos investidores. (SERRANO, 2001, p. 32)

21

longo prazos. Por mudança estrutural, entende-se a transformação dos coeficientes técnicos

das funções de produção e da matriz insumo-produto de um país.

Os países que obtiveram grande desenvolvimento sustentado no pós-guerra o fizeram

graças, principalmente, à expansão da produção industrial. De acordo com a primeira lei de

KALDOR (1966) apud LIBANIO (2007), a indústria de transformação é o motor do

crescimento. Segundo o autor, observou-se uma evidente relação entre o crescimento

industrial nos países desenvolvidos após a segunda guerra mundial e o desempenho positivo

da economia como um todo.10 A relação positiva não se resume ao impacto decorrente da

grande parcela que o produto industrial representa sobre o total produzido, mas também à

constatação de que quanto maior a taxa de crescimento da produção industrial, maior será a

taxa de crescimento da economia. Esta relação se deve ao impacto que a atividade industrial

exerce sobre a demanda e sobre a produtividade da economia, na medida em que desloca o

trabalho dos setores de baixa produtividade para a indústria e pela existência de retornos

crescentes estáticos e dinâmicos. Como afirma LIBANIO (2007), os retornos estáticos são

economias de escala internas às firmas, enquanto os dinâmicos são resultados de economias

externas, aprendizado, mudança tecnológica “induzida” etc.11 A relação positiva entre o

produto e a produtividade do trabalho no setor industrial constitui-se na segunda lei de

Kaldor, conhecida também como Lei de Verdoon.

Resumidamente, um impulso na demanda induz ao aumento de produto e implica

ganhos de produtividade devido à redução nos custos unitários do trabalho derivados dos

retornos crescentes. Os impactos sobre o crescimento dependem dos regimes

macroeconômicos, do marco regulatório e das restrições externas. Se os ganhos de

10 “Kaldor’s first law (…) was first estimated by Kaldor in a cross section of developed countries over the period 1952-54 to 1963-64”. (LIBANIO, 2007, p. 3) 11 LIBANIO, 2007, p. 4.

22

produtividade forem repassados aos preços, melhoram a competitividade das exportações,12

levando à nova expansão do produto. Além do efeito direto sobre o produto, os ganhos

advindos das vantagens tecnológicas podem reduzir o coeficiente de importação, o que afeta o

nível do produto ao aumentar a propensão doméstica a gastar.

DE LONG & SUMMERS (1992) apud MEDEIROS (2007a) afirmam que os países

em desenvolvimento que mais cresceram durante anos sucessivos foram aqueles que mais

investiram em máquinas e equipamentos, porque esses bens provocam aumento do grau

médio de tecnologia da economia (através do progresso técnico incorporado) e demandam

pesquisa tecnológica e provisão de serviços complementares, que são o núcleo da mudança

tecnológica e industrial. Nos países periféricos em fase inicial de crescimento, a importação

de máquinas e equipamentos é o tipo de investimento em inovação mais importante para a

expansão da produtividade industrial por causa das necessidades de adaptação, reposição e

manutenção desses bens. Tendo em vista os problemas no balanço de pagamentos,

posteriormente,

“a produção local de máquinas e equipamentos afirma-se como o núcleo estratégico do processo de industrialização na medida em que ela torna o subsistema industrial menos dependente de divisas e em tecnologia. Com efeito, a exportação de manufaturas desacompanhada de investimentos domésticos revelou-se um elo frágil para o crescimento no longo prazo”. (MEDEIROS, 2007a, p. 3)

Assim, a indústria possui efeitos dinâmicos sobre as demais atividades econômicas e

reúne atividades difusoras de inovação e progresso técnico, de modo que o ritmo da expansão

do produto industrial exerce liderança sobre o crescimento do produto total.13 O

desenvolvimento da indústria de bens de capital amplia o efeito dinâmico da economia por

conta dos maiores impactos de encadeamento que geram, com aumento geral do investimento,

promovendo o crescimento hacia dentro. 12 “A faster growth of exports leads to a higher growth rate of autonomous demand and thus to faster growth of long-period output and capacity through the supermultipliers”. (CESARATTO et alli, 2003, p. 29) 13 E ainda, “nos períodos de alto crescimento e introdução de novos produtos, a existência de um pool de mão-de-obra qualificada e de esforços em pesquisa e desenvolvimento (P&D) gera externalidades e amplia os efeitos positivos dos investimentos”. (MEDEIROS, 2007ª, p. 4)

23

Se o investimento é a variável-chave para o desenvolvimento e segue a expansão dos

componentes autônomos, o investimento público constitui parcela importante desse montante

e é essencial para conduzir o ciclo de crescimento da economia. A seção a seguir apresenta as

relações do investimento público e do investimento em infra-estrutura com o investimento

privado, explicitando os mecanismos pelos quais o primeiro eleva a formação bruta de capital

fixo (FBCF) em geral da economia e promove o desenvolvimento.

2.2. Investimento público e desenvolvimento econômico

A primeira pontuação importante a estabelecer é de que o investimento público,

enquanto um tipo de gasto público, possui um papel ainda mais específico do que o gasto

público em geral. Enquanto os gastos públicos constituem-se em um componente da demanda

agregada e determinam a intensidade do supermultiplicador, o investimento público

representa, também, criação de capacidade produtiva. Entretanto, ao contrário do

investimento privado, ele é autônomo, pois depende da decisão das autoridades do governo de

responder ou não a uma necessidade induzida pela expansão econômica. É, portanto, uma

variável política. Nas palavras de MEDEIROS (2007a):

“Não sendo uma despesa constitucional, nem uma transferência obrigatória, nem regulado por uma relação contratual, as despesas de investimento variam segundo as prioridades macroeconômicas e a estrutura de interesses dominantes na economia, assumindo, portanto, uma dimensão política. Este aspecto é muito importante para o entendimento das conexões entre crescimento econômico e investimento público”. (MEDEIROS, 2007a, p. 11)

A postura das políticas econômicas em relação aos investimentos públicos depende

dos interesses predominantes e da vertente econômica subjacente nas políticas do governo.

Teoricamente, há duas possibilidades de interpretação sobre a relação entre investimento

público e privado: a existência de complementaridade (crowding in) ou substituição

(crowding out). Embora os dois fenômenos possam ocorrer simultaneamente, em geral o

24

investimento público e o privado guardam uma relação de complementaridade, não

necessariamente linear e proporcional. Ainda que seja difícil provar empiricamente a relação

de causalidade, pois em geral há endogeneidade ou efeitos de retroalimentação entre o

investimento público e o produto, a abordagem aqui empregada considera que em economias

operando abaixo do pleno emprego o investimento público arrasta o investimento privado.

Assim,

“a hipótese de um efeito complementar (“crowding in”) do investimento público sobre o investimento privado considera, portanto, que a expansão do estoque de capital público expande o capital total numa proporção maior do que um. Mas isto depende da circunstância de que outros componentes da demanda agregada não estejam sendo comprimidos de forma a não neutralizar o efeito positivo”. (MEDEIROS, 2007a, p. 13)

De um lado, o investimento público tem efeitos complementares ao investimento

privado, afeta a produtividade geral da economia e antecipa os ciclos de investimento, se

houver planejamento econômico. Por outro lado, o investimento público desloca a estrutura

produtiva para setores intensivos em capital, através das políticas de compras das empresas

estatais e dos investimentos do governo em infra-estrutura em benefício dos produtores

internos.14 Assim, o investimento público impacta o montante e a alocação dos investimentos

em geral. O volume e a composição dos investimentos públicos são cruciais para a taxa do

investimento, para a sua distribuição setorial e para a produtividade do conjunto da economia.

CARNEIRO (2007) considera essencial o papel do investimento público no crescimento

sustentado, “na medida em que atua em áreas complementares ao investimento privado

atendo-se a determinadas áreas de maior risco ou menor rentabilidade as quais ficariam

descobertas na sua ausência” (idem, p. 31).

14 HIRSCHMAN (1958) já dizia que o investimento público é crítico, principalmente, porque incita o investimento em “atividades diretamente produtivas” (ADP), ou seja, pelo seu efeito sobre a oferta. Para o ADP se concretizar são necessários incentivos como a existência de oferta de recursos ou a formação de atividades intermediárias, que desenrolam efeitos em cadeia, qualificados pelo autor como a produção líquida de novos recursos e a força ou a probabilidade de criação de novas indústrias (ou ampliação de investimentos). O surgimento de uma indústria induz a formação de indústrias satélites e gera economias de escala, provocando aceleração industrial. Segundo o autor, a ausência de interdependência ou de encadeamento é um dos maiores problemas das economias subdesenvolvidas.

25

As teorias macroeconômicas tradicionais, aplicadas nos documentos e discursos das

instituições multilaterais internacionais desde os anos oitenta, consideram que os

investimentos públicos são aceitáveis apenas em casos de “falhas de mercado” e de condições

de financiamento que não prejudicam os “fundamentos fiscais”, pois:

“Exceto em circunstâncias em que os retornos fiscais ultrapassem os custos do empréstimo, os investimentos públicos exercem através de seu impacto na dívida pública um efeito negativo sobre a taxa de juros gerando um processo de deslocamento (“crowding out”) do investimento privado (FMI, 2004). Portanto, na abordagem combinada do Banco Mundial e do FMI, ainda que seus efeitos sobre a produtividade sejam reconhecidos, os investimentos públicos em infra-estrutura não causam ou explicam o crescimento e o impacto final depende, essencialmente, do seu financiamento de forma a não gerar pressões sobre a dívida pública. (MEDEIROS, 2007a, p. 16)

MEDEIROS (2007a) explica que esse raciocínio nega a premissa de que o

investimento público possui impacto superior ao retorno apropriado pelo ente executor por

causa das externalidades que gera na economia. Para os ortodoxos, deve-se submeter o

investimento público aos mesmos critérios do investimento privado – lucratividade e

eficiência – o que rejeita a natureza pública destes investimentos (e que, portanto, devem

contemplar elementos estratégicos de longo prazo para o desenvolvimento da nação) e é

contraditório ao próprio argumento de falhas de mercado que eles apresentam para a

intervenção do Estado.15 Além disso, os ortodoxos partem da premissa de que a taxa de juros

interna é determinada pela dívida pública, por isso a política de estabilização requereria uma

retração de investimentos públicos caso as demais despesas do governo fossem mais

“engessadas”. Assim, para os que compartilham da visão de substituição entre investimento

público e privado, o aumento dos investimentos públicos pode contribuir para o desequilíbrio

fiscal, o que implicaria endividamento crescente, que, por sua vez, pressionaria a elevação da

15 Para um exame completo das críticas aos argumentos neoclássicos contra políticas industriais do Estado, investimento público e atuação das empresas estatais, ver CHANG (2003). Por exemplo, ele argumenta que as premissas dos modelos neoclássicos - como retornos decrescentes, competição perfeita, inexistência de diferenciação e não-especificidade do capital - não valem.

26

taxa de juros.16

Em primeiro lugar, tal como rebatem AFONSO & BIASOTO JR. (2007a), isso não

acontece nos países em desenvolvimento.17 E, mais importante, a teoria econômica por detrás

desse raciocínio é a inversa da admitida pela macroeconomia keynesiana e estruturalista.

Nesta última visão, como “não existe qualquer mecanismo que induza o pleno emprego de

fatores de produção, a política macroeconômica pode influenciar o desempenho da economia

não apenas no curto prazo, mas também no longo prazo na medida em que desloque o produto

potencial da economia”.18 Por isso o nível de produto depende do montante e da taxa de

expansão dos gastos autônomos.

Em economias abertas e sujeitas à restrição externa, a taxa de crescimento compatível com o equilíbrio externo é inferior à definida pelo grau de ocupação dos fatores produtivos e, portanto, a taxa de crescimento depende de ações que interfiram na estrutura produtiva e nas elasticidades de exportação e importação. (MEDEIROS, 2007c, p. 6)

Uma vez que o investimento público se enseja como uma demanda autônoma da

economia, ele é capaz de promover o crescimento econômico e expandir os investimentos

privados, caso não haja plena ocupação dos fatores de produção. Então, se o investimento

público também possui os efeitos de sustentar a demanda e gerar economias externas

dinâmicas que podem conduzir à mudança estrutural, a mera verificação de seu impacto sobre

a produtividade total dos fatores (PTF) não permite o entendimento completo de sua

importância. Portanto, a forma de examinar o investimento público usada como referência

nesta dissertação abrange os seus efeitos complementares ao investimento privado no que se

refere ao lado da demanda e da oferta, considerando principalmente a mudança estrutural.

16 AFONSO & BIASOTO JR., 2007a, p. 112. 17 “Se esse preceito pode ser aplicado a regiões mais desenvolvidas e a setores que já têm um mercado cativo e sólido, não se pode dizer o mesmo de investimentos em regiões menos desenvolvidas e em setores de maior risco”. (AFONSO & BIASOTO JR., 2007a, p. 97) 18 MEDEIROS, 2007a, p. 5.

27

Os estudos empíricos19 comumente encontram uma elasticidade positiva e consistente

entre as variações de investimento público (muitas vezes com enfoque apenas no setor de

infra-estrutura), o crescimento do PIB e da produtividade, mas geralmente não tratam de

compreender os mecanismos específicos em que tais relações se colocam e de identificar os

efeitos dinâmicos sobre a estrutura da indústria. 20 A seção 2.3 esboça o tratamento destas

questões especificamente no caso do investimento em infra-estrutura, estabelecendo seus

efeitos sobre a oferta e a demanda na economia, utilizando-se, também de alguns resultados

dos estudos empíricos tradicionais.

2.3. Investimento em infra-estrutura e desenvolvimento econômico

Em um plano mais geral, o objetivo social e politicamente legítimo da infra-estrutura,

tomando como referência MACIEL (2006), refere-se ao aprimoramento do bem-estar da

população, ao efetivar o acesso universal aos serviços relevantes para a vida das pessoas.

“Atividades ou serviços infra-estruturais conformam requisitos básicos para o desenvolvimento sustentado de uma economia; doutra parte, sua disponibilidade universal para o conjunto da população é um elemento de expressão do nível civilizatório avançado. Com efeito, as infra-estruturas compõem, juntamente com a ordenação macroeconômica, o sistema político-institucional e as características sócio-econômicas dos mercados nacionais, o elenco de fatores sistêmicos da competitividade internacional, a qual deve ser construída por ações públicas ou privadas”. (MACIEL, 2007, p. 277, grifos do autor)

19 As diferentes metodologias para entender os efeitos do investimento público foram assim classificadas pelo relatório do FMI (2004, p. 32): a) objetivam a relação com o produto, partindo de funções de produção agregadas, nas quais o capital público entra como insumo e pode afetar a produtividade de outros insumos, b) partem de uma função custo ou função lucro para avaliar se o capital público reduz os custos e/ ou aumenta a rentabilidade das firmas; c) objetivam a relação do investimento público com crescimento econômico e com as diferenças de renda per capita dos países, sendo que alguns destacam o efeito da infra-estrutura; d) ou estudos que examinam a propriedade das séries temporais de produto, investimento, produtividade, dentre outras variáveis, muitas vezes estabelecendo a relação de causalidade a priori para realizar testes econométricos, em geral, dos vetores auto-regressivos. 20 A dificuldade para encontrar uma teoria consistente sobre o investimento público, principalmente na sua vertente sobre infra-estrutura, também foi enfrentada por MEDEIROS (2007a) e BIELSCHOWISKY (2002). Esse autor comenta que faltam referências teóricas e empíricas sobre os efeitos do investimento em infra-estrutura privado e público, especialmente estudos aplicados para o caso brasileiro após as privatizações.

28

Do ponto de vista geopolítico, a infra-estrutura é essencial para a integração e

demarcação do território. No que se refere às condições de trabalho e de operação das firmas,

conforme NATAL (2006) relembra, a infra-estrutura pode ser considerada parte do “processo

de trabalho”21 descrito por Marx em “O Capital”, necessário para a realização da própria vida.

“O processo de trabalho se converte, através de seus vários componentes, em substrato do

processo de valorização do capital”.22 A infra-estrutura se constitui em um fator distributivo

de renda pessoal, funcional e regional, já que sua implementação acompanha o

desenvolvimento das forças produtivas e das relações de poder que as mesmas guardam.

De acordo com MACIEL (2006), as atividades de infra-estrutura são caracterizadas

pela elevada escala, integração e indivisibilidade; exigem a construção de vastas redes de

distribuição e implicam custos fixos de instalação elevados. A oferta de infra-estrutura deve

ser ininterrupta e sua operação e a gestão dos volumosos recursos requerem profissionais.

Além disso, ao assegurar a disponibilidade de insumos de uso geral, a infra-estrutura possui o

papel de estabilizar as expectativas dos agentes, reduzindo a incerteza e induzindo o

investimento nos demais setores da economia. (CARNEIRO, 2007)

COUTINHO & FERRAZ (1994) acrescentam que a infra-estrutura é fundamental para

a promoção das condições sistêmicas da competitividade industrial porque proporciona

externalidades positivas às empresas. Esses fatores permitem maior rentabilidade ao

investimento privado uma vez deprimem os custos de produção. Em que se pese a discussão

da seção 2.1 sobre a centralidade do investimento no processo de desenvolvimento, “tanto no

fato da sua ampliação constituir aumento simultâneo da oferta e da demanda agregadas,

quanto em ser o veículo privilegiado de introdução de inovações tecnológicas e, portanto, do

21 “Os elementos componentes do processo de trabalho são: 1) a atividade adequada a um fim, isto é, o próprio trabalho; 2) a matéria a que se aplica o trabalho, o objeto de trabalho; 3) os meios de trabalho, o instrumental de trabalho” (MARX, 1890 [1980], cap. 5, p. 202). A infra-estrutura pode ser considerada, assim, um meio de trabalho, definido como “uma coisa ou um complexo de coisas que o trabalhador insere entre si mesmo e o objeto de trabalho e lhe serve para dirigir sua atividade sobre esse objeto” (ibidem, p. 203). 22 MARX, [1975], apud NATAL, 2006, p. 4.

29

crescimento da produtividade”,23 o investimento público

“soluciona, em abstrato, uma questão crucial relativa à especificidade da infra-estrutura e que vai muito além do risco regulatório: o elevado risco econômico implícito na atividade e que ou independe ou subordina o primeiro. Em geral, essa atividade envolve investimentos muito altos nos quais estão presentes fortes indivisibilidades, além de implicarem custos de implantação incertos. Os prazos de amortização são também dilatados comparativamente à atividade industrial” (CARNEIRO, 2007, p. 40)

As particularidades do investimento em infra-estrutura levam a uma maior incerteza

sobre os lucros, sendo que uma parte dos projetos no setor nem chega a ser lucrativa ou

demora muito para se tornar. A inexistência ou a baixa taxa de retorno durante um longo

período de tempo é uma motivação importante para o setor público, “cuja ação não se pauta

por critérios privados de retorno”,24 ser o responsável por tais investimentos.

E ainda, conforme a discussão de ciclos longos de PEREZ (2002),25 a difusão de cada

nova revolução tecnológica26 requer a formação de infra-estrutura apropriada. As novas

indústrias do setor de vanguarda e a infra-estrutura correspondente afetam toda a estrutura

industrial porque modificam a forma de se realizar as atividades, o que implica um novo

paradigma tecno-econômico.27 Adentrar em novos paradigmas significa, portanto, mudanças

profundas no padrão de investimentos e guarda relação direta com a configuração e operação

do mercado de capitais. Cabe às políticas públicas elencarem as atividades de infra-estrutura

23 CARNEIRO, 2007, p. 14. 24 Ibidem, p. 40. 25 Cada revolução tecnológica (ver nota 26) inicia um ciclo longo onde há a substituição massiva de tecnologia; mudanças na vida e habilidades das pessoas e firmas; aumento de investimentos na indústria e em infra-estrutura necessários para a propagação do novo paradigma tecnológico; bolha no mercado financeiro que explode e gera uma crise. Esta obriga a formação de novas instituições e, a partir de então, começa a golden age, etapa em que a produção se acelera, com aumento de investimentos e quase pleno emprego. Em seguida, o ciclo avança na busca de mais lucros e mercados em outros países, conforme a maturidade do mercado onde se passa a revolução. O período para a exaustão do ciclo antigo é indefinido. Em geral quando um ciclo começa o outro ainda é muito dominante: a mudança requer duas ou três décadas de transição turbulentas. Foram cinco revoluções tecnológicas em duzentos anos. (PEREZ, 2002) 26 “A technological revolution can be defined as a powerful and highly visible cluster of new dynamic Technologies, products and industries, capable of bringing about an upheaval in the whole fabric f the economy and of propelling a long-term upsurge of a development. It`s a strong interrelated constellation of technical innovations, generally including an important all-pervasive low-cost input, often a source of energy, sometimes a crucial material, plus significant new products and processes and a new infrastructure”. (PEREZ, 2002, p. 8) 27 A autora se refere a paradigma no sentido kuhniano: “it defines the model and the territory for ‘normal’ innovative practice, promising success to those that follow the principles incarnate in the core industries of the revolution”. (PEREZ, 2002, p. 9)

30

mais estratégicas a serem realizadas em prol do desenvolvimento.28

Destarte, o investimento público em infra-estrutura antecipa e conduz o

desenvolvimento, desde que haja a decisão de efetivá-lo e capacidade de financiamento.

Naturalmente, a partir do investimento inicial, verifica-se o efeito de retroalimentação

(quando a economia cresce, o governo tem condições de gastar mais, devido ao aumento da

arrecadação), que sustenta a continuidade do ciclo de crescimento.

Do ponto de vista empírico, inclusive em trabalhos tradicionais, apura-se uma

complementaridade entre o investimento em infra-estrutura e o produto e a produtividade.29

Os estudos de AUERBACH (1989, 1990) apud MEDEIROS (2007a) detectaram a existência

de uma relação positiva entre os investimentos em infra-estrutura física e o investimento total,

a lucratividade e produtividade do setor privado da economia dos EUA. Sua hipótese, então

comprovada, era de que a redução dos investimentos em infra-estrutura a partir de meados dos

anos sessenta foi a principal responsável pelo declínio do desempenho da produtividade da

economia americana desde os anos setenta. O autor encontrou, também, uma elasticidade

positiva entre investimento público em infra-estrutura e o PIB e entre investimento público e

investimento privado. A razão para a relação positiva, em sua interpretação seria a de “que o

investimento público em infra-estrutura provê um serviço produtivo necessário e externo às

empresas”, “através de seu impacto direto sobre a formação de capital” e de “seu impacto

sobre a produtividade”.30 ASCHAUER (1997) apud SILVA (2006) examinou os efeitos do

investimento público nos EUA entre 1970-1990 e constatou que a elevação de um desvio-

padrão nos investimentos públicos incrementou a taxa de crescimento do produto em 1,6% ao

28 Conforme argumentava HIRSCHMAN (1958), as atividades de infra-estrutura são passiveis de ser priorizadas com mais facilidade do que outros tipos de investimento público. 29 No entanto, vale lembrar, conforme discutido anteriormente, que “ainda que a importância dos investimentos públicos em infra-estrutura para a produtividade da economia seja amplamente acolhida, a sua contribuição positiva é apresentada sempre de forma subordinada ao seu financiamento e às restrições macroeconômicas. (...). Estes parâmetros condicionam de muitas formas as trajetórias industriais e tecnológicas”. (MEDEIROS, 2007a, p. 2) 30 MEDEIROS, 2007a, p. 13.

31

ano e do emprego em 0,5% ao ano.31

CALDERÓN & SERVÉN (2004) também encontraram uma relação positiva entre o

investimento público, no caso em infra-estrutura, e o crescimento nos países latinos. Contudo

a causalidade é explicada conforme a linha tradicional, isto é, os impactos positivos do

investimento público se manifestam através de menores custos de produção e ganhos de

produtividade, que acarretam em maiores investimentos privados. Sob uma perspectiva um

pouco mais abrangente, BELLOC & VERTOVA (2004) afirmam que os canais da

complementaridade entre investimento público em infra-estrutura e o investimento privado

envolvem não apenas os incrementos na PTF, mas também o aumento da demanda (maior

mercado) e das expectativas de lucros.

Outro exemplo de trabalho mais tradicional é o de CANDIDO JR. (2006), que

investiga as relações dinâmicas entre investimento público e produto e entre o primeiro e a

PTF na Argentina, Brasil e Chile, entre 1970 e 2000. O resultado de seu teste econométrico

apontou a existência de uma relação de longo prazo positiva entre investimento público e

produto em todos os países. Quanto à relação de longo prazo entre investimento público e a

PTF, apurou-se um resultado positivo apenas no caso do Chile, que o autor atribui à maior

magnitude da elasticidade produto-investimento público (em comparação ao Brasil e à

Argentina) e às “diferenças de produtividade ou eficácia dos investimentos públicos”.32

Por sua vez, MONTEIRO NETO (2006) utilizou uma abordagem mais próxima à

presente discussão. O autor também encontrou conexões diretas entre o investimento público

e o produto no Brasil desde 1970, inclusive quando analisou o investimento e o produto

regionais. Ele destacou o investimento público como um dos elementos mais importantes para

a FBCF no Brasil a partir da segunda guerra mundial, tanto do ponto de vista quantitativo

quanto qualitativo. Isso porque o investimento público se manteve à frente da demanda

31 SILVA, 2006, p. 9. 32 CANDIDO JR., 2006, p. 38.

32

agregada, o que incentivava a reestruturação de setores produtivos existentes e formação de

novos, através de sua atuação direta nos setores para os quais o investimento privado pouco se

interessou ou não tinha condições para atuar. FERREIRA E MALIAGROS (1999) analisaram

o período entre 1964 e 1994 e também comprovaram uma relação positiva entre investimento

público em infra-estrutura e o PIB, sendo que os setores de maior impacto foram energia,

transportes e telecomunicações.33

Em continuação à análise da relação entre investimento público e desenvolvimento, a

próxima seção esclarece os mecanismos por meio dos quais as políticas econômicas e a

atuação empresarial direta do Estado impactam na dinâmica de crescimento.

2.4. Política econômica, empresas públicas e desenvolvimento econômico

As esferas de intervenção do Estado sobre o processo de desenvolvimento estão aqui

divididas em políticas econômicas e empresas públicas (atividade empresarial direta do

governo).34 As políticas econômicas são analisadas de um ponto de vista mais geral,

destacando apenas a política fiscal (que abrange os investimentos públicos) e a política

industrial e tecnológica.35

A difusão dos ciclos tecnológicos nos países da periferia é defasada porque, em geral,

os capitais das regiões nucleares esperam a fase de maturidade da economia em que estão para

dirigirem-se à periferia. Desse modo, o desenrolar do novo ciclo nos países industrialmente 33 Este trabalho, bastante rico em informações, é revisitado com freqüência no capítulo 3. 34 “Nesta perspectiva, a macroeconomia possui grande interação com as dimensões estruturais da economia. Esta concepção que distingue a macroeconomia keynesiana estruturalista discrepa essencialmente das concepções usuais sobre o crescimento econômico, onde a macroeconomia possui valor enquanto um quadro de referência externo que através de regras e mecanismos de coordenação sobre variáveis monetárias e fiscais garantem estabilidade dos preços para que os agentes privados tomem suas decisões de investimento”. (MEDEIROS, 2007ª, p. 5) 35 A definição para política industrial adotada é a de CHANG (2003): “we propose to define industrial policy as a policy aimed at particular industries (and firms as their components) to achieve the outcomes that are perceived by the state to be efficient for the economy as a whole”. (idem, p. 112, grifos do autor)

33

atrasados depende, em grande parte, das políticas públicas (PEREZ, 2002). Tais políticas são

defensáveis, também, considerando-se o problema da complementaridade dos setores

industriais, das externalidades do investimento público, do tamanho do mercado e da restrição

externa. Retomando o argumento de ROSENSTEIN-RODAN (1943) apud CHANG (2003), a

descontinuidade tecnológica poderia ser superada através de políticas públicas que efetuassem

um planejamento social capaz de promover o “big push”, com expansão balanceada de várias

indústrias. Esta expansão geraria renda e alargaria a demanda, o que ampliaria os mercados e

as perspectivas de lucros do setor privado. Este processo incorreria em linkages horizontais

sobre outras atividades econômicas e melhoraria as habilidades do trabalho na manufatura. No

que se refere à restrição externa, conforme PREBISCH (1949), a superação dos problemas do

balanço de pagamentos nos países atrasados dependeria de políticas públicas de comércio

internacional. Dever-se-ia promover a exportação e inverter o excedente em atividades

industriais mais capital-intensivas, bem como estabelecer uma política de importações em

prol dos bens que viabilizassem a industrialização, para que se reduzisse progressivamente o

coeficiente importado. Segundo o autor, o progresso técnico e o aumento da produtividade

agrícola e industrial conduziriam ao aumento de salário real, reduzindo a distância entre o

centro e a periferia e dinamizando o mercado interno, deslocando para dentro o motor do

crescimento da economia.

Portanto, o papel das políticas públicas na questão do crescimento econômico

sustentado é, de um lado, sustentar e ampliar o nível de demanda efetiva (e mercado) com os

investimentos públicos, e de outro, realizar investimento produtivo nas áreas estratégicas para

o desenvolvimento, na busca de industrialização e mudanças estruturais na direção da

vanguarda tecnológica. Isso permitiria o aumento da produtividade e, conseguintemente, dos

salários reais.36

36 No artigo sobre economias desenvolvidas e subdesenvolvidas (1965), Kalecki afirma que o principal problema da economia capitalista subdesenvolvida não é a deficiência de capacidade produtiva, mas a restrição de capital.

34

Tendo em vista as conexões sintetizadas no item anterior, a política macroeconômica

influencia a economia no curto e longo prazo, pois pode deslocar o produto potencial da

economia através dos ajustes da capacidade produtiva. MEDEIROS (2007a) afirma que a

política macroeconômica impacta diretamente o nível e a taxa de aceleração do produto,

porque as políticas fiscal e monetária interferem em variáveis como os juros e o crédito (custo

de oportunidade do capital), a taxa de câmbio (que reflete os preços relativos dos bens

comercializáveis), os salários reais e o investimento público, impactando a estrutura produtiva

e a produtividade da economia. Dependendo do regime, poderá resultar um alto crescimento,

pois

“A idéia fundamental é que devido ao impacto da taxa de câmbio, da taxa de juros, do regime salarial e dos gastos públicos sobre a taxa de crescimento das exportações, importações, consumo e provisão de infra-estrutura, um regime macroeconômico pode influenciar variáveis reais da economia, contribuindo ou inibindo o seu desempenho”. (MEDEIROS, 2007ª, p. 6)

Por seu turno, a política industrial é crucial tanto do ponto de vista estático quanto

dinâmico, conforme argumenta CHANG (2003). No caso estático, a intervenção do Estado é

importante porque o mecanismo de mercado possui falhas de coordenação que são custosas à

sociedade, inclusive às firmas. As falhas de coordenação podem emergir da competição

imperfeita, dos monopólios naturais, dos retornos crescentes dos fatores, da diferenciação, das

barreiras à entrada, da não especificidade do capital etc. Desse modo, CHANG (2003) conclui

que nos casos de falha de coordenação, as políticas industriais, tecnológica e anti-truste

devem ser concretizadas ex ante porque, primeiro, conferem credibilidade ao sistema, o que

encoraja o investimento privado; segundo, porque o Estado representa o interesse nacional,

que é o ponto focal para a determinação das políticas; e terceiro porque as políticas públicas

podem garantir a oferta nos casos onde a demanda não é previsível e nos quais o investimento

privado não se aventuraria.

Já no caso dinâmico, a política industrial faz-se necessária para conduzir a mudança

35

estrutural que induz aumentos de produtividade à economia. Para CHANG (2003), as

mudanças tecnológicas endógenas são intencionais.37 Conforme aponta o autor, a alocação do

capital é mais importante do que elevar sua formação no agregado, pois existe um caráter

estratégico nessa decisão que culmina em maior ou menor avanço no desenvolvimento. O

caráter estratégico oriunda daquela discussão sobre como elevar a produtividade da economia,

direcionando a produção para setores industriais tecnológico-intensivos. Se os custos de

transação impedem estes tipos de contratos, a intervenção do governo via políticas públicas

ou atividade produtiva direta é conveniente. O papel da política industrial seria, então,

coordenar as mudanças, encorajar as experiências que geram inovações e novos investimentos

e preservar a diversidade das fontes de inovação (via mercado de capitais, subsídios à

Pesquisa & Desenvolvimento [P&D], universidades e centros de pesquisa).38

CHANG (2003) afirma que no caso das indústrias nascentes, a intervenção motiva-se

principalmente pelos ganhos dinâmicos, enquanto na fase de maturidade, pelos ganhos

estáticos. Assim, “a razão para a interferência no mecanismo de mercado e nas preferências

dos consumidores (...), manifesta-se certa e especialmente nos movimentos tardios, onde o

desenvolvimento industrial é incipiente”.39

No que se refere às empresas públicas, pode-se elencar cinco principais motivações

para sua existência, seguindo a abordagem daquele autor. A primeira motivação seria, sob um

mercado de capitais incompleto, a existência de vantagens absolutas e/ ou comparativas em

atividades cujas escalas mínimas de eficiência são grandes demais para que o setor privado se

sentisse atraído a investir. A segunda seria os monopólios naturais, que se formam na maioria

dos setores de infra-estrutura. A terceira seria o caráter estratégico que podem desempenhar,

pois há investimentos cruciais para o desenvolvimento nacional que somente o setor público

37 “Economic mutation – or ‘industrial mutation’ in Schumpeter’s language (Schumpeter, 1987: p. 83) – is often subject to intentional changes”. (CHANG, 2003, p. 129) 38 Ibidem, p. 135. 39 HIRSCHMAN, 1958, p. 179.

36

efetivaria, pois sua decisão de investir deve considerar todas as externalidades que afetam a

economia. A quarta motivação seria a produção de tecnologia e a acumulação de capital

domésticas, diminuindo a dependência em relação ao capital externo. Finalmente, o montante

e a forma de alocação, os agentes envolvidos e o local, bem como a política de preços dos

bens produzidos por empresas públicas, podem ser utilizados como ferramenta de

redistribuição de renda.

Enfim, as empresas públicas até podem balizar suas atividades pela lucratividade e

eficiência, mas seus fins são muito mais abrangentes, passando pelas questões distributivas,

pelos objetivos de emprego e inflação do governo, pela melhoria da produtividade e

promoção do investimento privado, sustentar ciclo de demanda, incentivar a constituição de

ofertantes locais para seus insumos, entre outros. Vale destacar, que o Estado revela-se mais

atuante na atividade empresarial direta à medida que domina não apenas setores tradicionais,

como a infra-estrutura, mas também outros setores capital-intensivos, como mineração e

indústrias de transformação de bens intermediários, que não se configurariam autonomamente

por causa dos custos afundados e da escala mínima de produção.

2.5. Síntese do capítulo

Este capítulo realizou uma revisão teórica a respeito da relação entre o investimento

público e o desenvolvimento a partir da teoria de determinação do emprego e do produto

fundamentada no princípio da demanda efetiva e na tradição histórico-estruturalista. Em que

se pese que o investimento é a variável crucial para o crescimento, entende-se por

desenvolvimento a sustentação de altas taxas de crescimento deflagrada pela expansão da

produção no setor industrial. Esta expansão direciona-se às atividades capital e tecnológico

37

intensivas, que elevam a produtividade total da economia e propiciam uma reestruturação

produtiva mais dinâmica e autônoma.

Concluiu-se que o investimento público e privado são complementares, porque as

economias de escala internas e externas que o investimento público propicia induzem maior

investimento privado, conforme forem as políticas macroeconômicas e a restrição externa. As

economias estáticas advêm da redução dos custos de produção do setor privado que os

serviços do investimento público rendem, impactando, portanto, a produtividade e a oferta das

firmas. As economias dinâmicas têm efeitos para frente e para trás na cadeia produtiva. Elas

são geradas através de três mecanismos principais. Do lado da demanda, o investimento

público ocasiona investimento privado induzido, primeiramente, pelo tradicional efeito do

multiplicador e, em segundo lugar, pela expansão e a integração físicas do mercado interno,

principalmente através da infra-estrutura. Do lado da oferta, o investimento público e a

política de compras das empresas estatais constituem-se em demanda autônoma que incentiva

o uso de capacidade ociosa ou a extensão da capacidade produtiva de setores que de outra

forma não teriam estímulos para serem produzidos.

Se o investimento público demanda insumos como construção civil e máquinas e

equipamentos, e ainda, se as políticas públicas de subsídios e crédito beneficiarem a produção

doméstica, desloca-se a estrutura produtiva para setores mais intensivos em capital e

tecnologia. A indústria capital-intensiva, por seus efeitos de encadeamento, eleva a

produtividade e dinamiza a economia. Se os ganhos de produtividade forem acompanhados de

elevação dos salários reais, constitui-se, assim, a marcha ao desenvolvimento.

Por fim, ressaltou-se que o grau de consonância entre as políticas macroeconômicas e

as políticas industriais, tecnológicas e de infra-estrutura do setor público implica um melhor

ou pior desempenho econômico. As políticas públicas, além de possuírem um papel

estratégico para o desenvolvimento, têm também um importante papel distributivo, que será

38

mais ou menos justo do ponto de vista social de acordo com os grupos de interesse que

detiverem o poder.

O quadro abaixo apresenta os principais efeitos do investimento público e da infra-

estrutura sobre a demanda e oferta na economia, resumindo a exposição teórica do capítulo.

Tabela 1- Apresentação esquemática dos efeitos do investimento público e do

investimento em infra-estrutura do lado da oferta e da demanda.

Oferta Demanda Investimento público

a) Induz reestruturação produtiva da indústria para os setores que são insumos de sua produção, em geral, capital-intensivos, conduzindo uma mudança estrutural na economia para setores que geram mais economias externas

c) Gera investimento induzido pelo efeito multiplicador, pois é um dos componentes da demanda.

Investimento em infra-estrutura

a) Idem b) Reduz custos e eleva a produtividade

geral da economia

c) Idem d) Integra e alarga fisicamente os

mercados, possibilitando aumento do investimento induzido

Fonte: Elaboração própria.

39

3. INVESTIMENTO PÚBLICO NO BRASIL ENTRE 1950 E 2006 E O

DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

Esse capítulo tem por objetivo analisar a evolução do investimento público no Brasil e

sua relação com o desenvolvimento econômico entre 1950 e 2006. Para a melhor

compreensão dos dados, dividiu-se o período em quatro fases: a) 1950 a 1967; b) 1968 a

1979; c) 1980 a 1989; e d) 1990 a 2006. A divisão do tempo está de acordo com os ciclos de

crescimento da economia e ao tipo de atuação do Estado, à condução e à direção do

investimento público e às fontes disponíveis para financiar este gasto, tal qual examinado com

detalhes nas seções dedicadas às respectivas fases da história.

Em cada uma delas, são avaliados cinco tópicos, sob forma de subseções.

Primeiramente, o cenário macroeconômico em conjunto com o modelo de atuação do Estado,

contemplando a evolução do crescimento do produto interno bruto (PIB), do produto da

indústria da transformação e da formação bruta de capital fixo (FBCF), destacando a FBCF

pública. Na segunda subseção, analisa-se a decomposição da FBCF pública entre os setores

institucionais privado e público, separando a participação das empresas estatais e da

administração pública. A forma de financiamento, as receitas e despesas do governo são o

conteúdo da terceira subseção. A quarta mostra a segmentação do investimento em máquinas

e equipamentos e em construção, apresentando também o crescimento de alguns setores

industriais. A quinta e última subseção destaca a composição da formação de capital fixo das

empresas estatais federais entre infra-estrutura (telecomunicações, energia e transportes),

indústria da transformação e mineração. Na seção 3.4.5. realiza-se uma investigação adicional

sobre as privatizações, que estão intimamente relacionadas ao desempenho do setor de infra-

estrutura e com o modelo de crescimento que se escolheu para o país desde então.

As duas tabelas abaixo apresentam a média, desvio padrão e os valores máximo e

40

mínimo de algumas variáveis sob análise. Na tabela 2, observa-se a variação do PIB real, do

PIB da indústria de transformação, da FBCF e a parcela da FBCF sobre o PIB no Brasil em

cada fase histórica. A tabela 3 exibe a FBCF do setor público (administração pública e

empresas estatais federais) e do setor privado, a parcela da FBCF do setor público sobre o

total e a FBCF em construção e máquinas e equipamentos também por período histórico, entre

os anos 1950 e 2006.40

Tabela 2 – Variação do PIB real, do PIB da Indústria de Transformação, da Formação

Bruta de Capital Fixo e a parcela da FBCF sobre o PIB no Brasil por período histórico –

1950/ 2006. Em percentuais, R$ constantes de 1980.

Variação do PIB real (%)

Variação do PIB real ind. Transformação (%)

Variação da FBCF real (%)

FBCF/PIB (%)

1950-1967 Média 6.23 7.65 7.05 18.34 Desvio Padrão 2.97 5.21 10.12 1.96 Máximo 10.98 16.80 25.79 21.63 Mínimo 0.79 -4.70 -14.23 14.43 1968-1979 Média 8.93 9.89 10.81 22.85 Desvio Padrão 2.91 4.45 7.35 1.61 Máximo 13.71 16.62 24.32 25.55 Mínimo 4.84 2.27 -1.14 20.60 1980-1989 Média 3.01 1.89 0.52 18.55 Desvio Padrão 4.61 7.04 11.97 2.45 Máximo 9.11 11.28 22.50 23.52 Mínimo -4.40 -10.39 -17.05 16.26 1990-2006 Média 2.27 1.59 1.41 14.58 Desvio Padrão 2.50 4.96 7.39 1.04 Máximo 5.72 9.28 14.10 16.28 Mínimo -4.14 -9.46 -10.75 12.83

Fonte: Elaboração própria a partir de IBGE e IPEA.

40 Para saber como foi a evolução destas variáveis e a forma em que foram reunidas e tratadas, vide o anexo A sobre a base de dados.

41

Tabela 3 – Formação Bruta de Capital Fixo por investidor – Setor Público

(Administração Pública e Empresas Estatais Federais) e Setor Privado –, Parcela da

FBCF do Setor Público sobre o total e FBCF por tipo (Construção e Máquinas e

Equipamentos) – 1950/ 2006. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980 (exceto parcela

da FBCF sobre o PIB no Brasil).

FBCF por investidor (% do PIB) FBCF por tipo (% do PIB) Setor Público (% do PIB) Setor

privado (% do PIB)

Setor público/ FBCF total

(%) FBCF/ PIB (%)

Administração pública

Estatais federais

Setor público total Construção Máquinas e

equipamentos 1950-1967

Média 18.34 4.35 1.22 5.58 12.70 31.07 11.40 6.57 Desvio Padrão 1.96 0.71 0.74 1.02 2.56 7.69 1.32 0.82

Máximo 21.63 5.67 2.37 7.79 16.58 46.18 13.55 8.05 Mínimo 14.43 3.30 0.25 3.84 8.05 20.89 8.45 5.49

1968-1979 Média 22.85 4.21 4.30 8.31 14.68 36.02 13.65 8.83

Desvio Padrão 1.61 0.91 1.74 1.74 1.42 6.15 0.95 0.97 Máximo 25.55 5.96 7.26 11.73 16.75 47.17 14.68 10.52 Mínimo 20.60 2.39 2.11 5.96 12.66 28.10 11.94 7.37

1980-1989 Média 18.55 2.25 2.94 5.19 13.36 27.85 12.51 5.52


1990-2006 Média 14.58 2.08 1.14 3.22 11.75 21.64 8.66 5.07


Fonte: Elaboração própria a partir de IBGE e IPEA.

Durante os períodos de 1950 a 1967 e 1968 a 1979, o Estado brasileiro foi

desenvolvimentista, quando se operavam políticas de sustentação da demanda, harmonizando

o regime macroeconômico com a atividade empresarial do governo.41 Na primeira fase, que

se inaugura nos anos finais da “industrialização restringida”42 e perdura até o lançamento do

primeiro Plano Econômico de Desenvolvimento (PED), a atuação do Estado foi a solução

41 Entre 1950 e 1980, “o elevado e sustentado crescimento econômico” foi liderado pelo setor industrial, graças ao processo de industrialização conduzido pelo Estado e ao desenvolvimento das exportações industriais. O Estado constituiu-se no indutor do crescimento, por meio da proteção ao mercado interno e do regime macroeconômico adotado, com destaque para a manutenção de uma taxa real de câmbio competitiva. (MEDEIROS, 2007a, p. 18) 42 Termo cunhado por CARDOSO DE MELLO (1984) para designar o período entre 1933 e 1955, fase em que “o capital industrial passa a responder por parcelas cada vez maiores da renda nacional, embora, no limite, o crescimento econômico ainda dependa dos saldos comerciais gerados pelas exportações de produtos primários”. (NATAL, 2006, p. 10)

42

natural para a criação das bases da infra-estrutura brasileira. Conforme mostra a tabela 2, a

variação do PIB real entre 1950 e 1967 em média foi de 6,23% ao ano. No mesmo período, a

indústria da transformação variou anualmente em média 7,65%, valor bem próximo (e

fortemente correlacionado, tal qual se investiga na subseção 3.1.1) da variação anual da

FBCF, 7,05%, cujo montante, em média equivaleu a 18,34% do PIB. A tabela 3 exibe que a

FBCF do setor público equivaleu a 31,07% do total, sendo a maior parte efetuada pela

administração pública.

A fase de 1968 a 1979 abrange o primeiro e o segundo Plano Nacional de

Desenvolvimento, quando se verificam as mais altas taxas de crescimento do século passado

no Brasil. Neste período o país teve uma variação média do PIB de 8,93% ao ano e do PIB da

indústria de transformação de 9,89% ao ano. O crescimento médio anual da FBCF foi

10,81%, com participação em relação ao PIB de 22,85%, de forma que o setor público foi

responsável por 36,02% da FBCF, sendo a maior parte executada pelas empresas estatais

federais. O desenvolvimento da economia brasileira se fundamentou na diferenciação da

estrutura produtiva, com adensamento de cadeias (CARNEIRO, 2007). O “motor central” era

a incorporação de novos segmentos produtivos, enquanto a fronteira tecnológica mantinha-se

relativamente estável no plano internacional.43 Não obstante, “a intervenção estatal teve papel

crucial (...) para a implantação e a consolidação de setores na economia brasileira que, de

outro modo, não poderiam se instalar somente pela ação do capital privado”. (MONTEIRO

NETO, 2006, p. 24)

A terceira fase estudada, inaugurada em 1980, é um ponto de inflexão importante na

história econômica, pois “a crise da dívida externa dos anos 80, a abertura da economia e as

privatizações dos anos 90 mudaram inteiramente o regime macroeconômico e o regime de

43 Nas interpretações de TAVARES (1998) e CARDOSO DE MELLO (1998) apud CARNEIRO (2007), os blocos de inversões sucessivos criavam o dinamismo da economia, não se restringindo à estrutura de demanda prévia.

43

crescimento vigente”.44 Extraindo-se as médias do período, o crescimento real do PIB foi de

3,01% e o da indústria de transformação 1,89%. A FBCF manteve-se em baixos patamares de

crescimento, variando anualmente apenas 0,52% e com participação sobre o PIB de 18,55%.

Os investimentos públicos equivaleram a 27,85% do total. O setor de infra-estrutura sofreu

queda acentuada, uma vez que era fortemente dependente das empresas governamentais.

Como reflexo desses movimentos, observou-se, também, queda nos investimentos privados.

O Brasil enfrentou maior vulnerabilidade e deterioração crescente do balanço de pagamentos,

do setor público e da indústria, a qual ficou atrasada tecnologicamente (não incorporou os

setores de ponta do novo paradigma).

De 1990 a 2006 se iniciam e intensificam os processos de abertura comercial e

financeira e desestatização, acarretando em grande declínio do investimento público45 para a

média anual de 3,22% do PIB. Em março de 1990 foi lançado o Programa Nacional de

Desestatização, que causou uma forte queda na participação do investimento das empresas

estatais em relação ao PIB e que não foram inteiramente substituídos pelo setor privado. Entre

1968 e 1979, a FBCF média das empresas estatais alcançava 4,30% do PIB, na fase 1980/

1989 foi de 2,94%, enquanto que entre 1990 e 2006 esse indicador reduziu-se para apenas

1,14% (ver tabela 3). O desempenho econômico foi ainda menor do que o da “década

perdida”, com variação média do PIB real de 2,27% ao ano. O PIB da indústria de

transformação variou anualmente apenas 1,59% e a FBCF 1,41%, representando 14,58% do

PIB.

O capítulo 2 apresentou quais eram os efeitos do investimento público no crescimento,

especificando sua interação com o investimento privado. No presente capítulo, investiga-se se

esses efeitos se verificaram no Brasil desde os anos cinqüenta. O anexo B apresenta as

44 MEDEIROS, 2007, p. 21. 45 No Brasil e na maioria dos países latino-americanos, no fina do século XX o modelo de Estado menos intervencionista e o conseqüente declínio dos investimentos públicos em infra-estrutura resultaram da acomodação às diversas crises do período via programas de ajuste fiscal, muitos deles com o acompanhamento do Fundo Monetário Internacional.

44

correlações ente PIB, PIB da indústria da transformação e FBCF privada e pública. Há

correlação positiva entre as variáveis na maior parte das comparações realizadas, contudo a

autora decidiu não destacar esses resultados porque as correlações são afetadas por uma

grande gama de consonantes e, portanto, não convém retirar conclusões definitivas a partir

delas.46 Assim, se privilegia a análise dos dados a partir de tabelas e gráficos com base no

conhecimento dos fatos históricos e na abordagem de interpretação econômica apresentada

anteriormente.

O gráfico 1 mostra como as variações do investimento público e do privado estiveram

positivamente relacionadas ao longo dos anos, bem como com as variações do investimento

total em capital fixo. As variáveis guardaram estreita conexão ao longo de quase todo o

período, exceto em meados dos anos setenta e ao final da década de noventa. Os dados

parecem mostrar como a tendência verificada no investimento público corresponde

exatamente ou antecipa, em alguns anos, as tendências da FBCF privada e total.

A observação das parcelas de investimento total, público e privado sobre o PIB ano a

ano leva à mesma conclusão de que as três variáveis evoluem conjuntamente na maioria dos

anos, conforme exibe o gráfico 2.

As próximas seções investigam essas relações profundamente em cada fase do tempo,

revelando as informações necessárias para a construção de um argumento consistente a

respeito de como a FBCF do setor público (e, em particular, em infra-estrutura) se relaciona

com o desenvolvimento.

46 Considera-se recomendável realizar uma análise econométrica na continuidade dessa pesquisa no programa de doutorado.

45

Gráfico 1 – Variação Real da Formação Bruta de Capital Fixo total, do Setor Público e

Privado – 1950/ 2002. Em percentuais, R$ constantes de 1980.

‐40.0

‐20.0

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

1951

1952

1953

1954

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Variação da FBCF (R$ 1980)‐ Setor Público Variação da FBCF (R$ 1980) ‐ Setor Privado Variaçao FBCF (R$ 1980) ‐ Total

Fonte: Elaboração própria a partir de IBGE e IPEA. Setor público não inclui estatais estaduais e municipais, pois não foi possível extraí-las da FBCF privada. Dados de 2003 a 2006 não estavam disponíveis.

Gráfico 2 – Formação Bruta de Capital Fixo Total, do Setor Público e Privado – 1950/

2006. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

0

5

10

15

20

25

30

1950

1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

FBCF ‐ setor público ( % PIB) FBCF ‐ setor privado ( % PIB) FBCF/PIB R$ 1980 em %

Fonte: Elaboração própria a partir de IBGE e IPEA. Setor público não inclui estatais estaduais e municipais, pois não foi possível extraí-las da FBCF privada. Dados de 2003 a 2006 não estavam disponíveis para todas as variáveis. Dados da repartição da FBCF entre setores público e privado entre 1966 e 1968 indisponíveis.

46

3.1. A escalada do investimento público: do final da “industrialização restringida” ao

lançamento do primeiro Plano Econômico de Desenvolvimento - 1950 a 1967

A fase de 1950 a 1967 vivenciou o impulso essencial para a industrialização do país,47

fortemente conduzida pelo Estado e que provocou uma melhoria pequena melhoria na

distribuição de renda.48

3.1.1. Cenário macroeconômico e atuação do Estado

O gráfico 3 exibe o crescimento do PIB real, do PIB da indústria da transformação e

da FBCF. A variação do PIB real evoluiu pari-passu com a do PIB da indústria da

transformação. Nos primeiros anos da década de cinqüenta, as variáveis tiveram uma

aceleração uniforme, em patamar superior a 5% de variação anual, com uma queda em 1956,

para depois crescer nos anos do Plano de Metas (1956-1960). A variação da FBCF, por sua

vez, tem comportamento mais descolado das outras duas variáveis, mas sua tendência parece

antecipar os movimentos do PIB e do PIB da indústria de transformação. Até 1964, o ritmo de

crescimento diminuiu tanto que em 1963 a variação do produto da indústria da transformação

foi negativa e a do PIB foi praticamente nula, o que pode estar correlacionado com a grande

queda de FBCF de 1961. Entre 1964 e 1967 as variações da indústria da transformação

mostraram-se mais relacionadas às variações da FBCF, defasadas em um ano, e a trajetória de

crescimento do PIB voltou a ascender.

47 A partir do governo de Juscelino Kubitschek houve uma inflexão importante na economia brasileira, qual seja, o ganho de importância relativa na composição do PIB dos setores industrial e de serviços, a despeito da menor participação relativa do setor agropecuário (entre 1950 e 1955, o valor adicionado do produto agropecuário e do produto industrial correspondiam a cerca de 25% do PIB total cada e, respectivamente, 17% e 33% em 1960). 48 Tomando como referência a distribuição funcional, a remuneração do trabalho passou de 42,8% da renda interna bruta a custa de fatores em 1950, para 46,6% em 1960 e 46,65% em 1970 (Fonte: IBGE).

47

Gráfico 3 – Variação real anual do Produto Interno Bruto, do Produto da Indústria da

Transformação (valor adicionado) e da Formação Bruta de Capital Fixo – 1950/ 1967.

Em percentuais, R$ constantes de 1980.

6.84.9

7.34.7

7.8 8.8

2.9

7.710.8 9.8 9.4 8.6

6.6

0.63.4 2.4

6.74.2

12.7

5.3 5.6

9.3 9.311.1

5.5 5.4

16.8

12.910.6 11.1

8.1

‐0.2

5

‐4.7

11.7

2.2

25.8

8.6

‐5.1

6.1

‐3.0

10.3

16.5

8.6

14.9

‐1.6

‐14.2

15.4

7.8

‐2.5

9.6

19.6

3.1

‐20

‐15

‐10

‐5

0

5

10

15

20

25

30

1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967

PIB ‐ var. real anual

PIB ‐ indústria ‐ transformação ‐ valor adicionado ‐ preços básicos ‐ var. real anual

Variaçao real da FCBF total

Fonte: Elaboração própria a partir de IPEA.

O gráfico 4 mostra que entre 1950 e 1965 a FBCF oscilou entre valores de 21,63% a

14,43% do PIB real. Suas variações apresentam-se bastante parecidas às da FBCF do setor

público nos anos cinqüenta, mas nem tanto entre 1959 e 1965. A FBCF do setor público foi

tornando-se mais significativa ao longo do período, variando entre 3,84% e 7,79% do PIB

real. Em ambos os gráficos, constata-se que as tendências observadas nas séries de produto e

FBCF não perduram por mais de cinco anos, exibindo um “zigue-zague” que também ocorre

nas fases seguintes. Estas oscilações no investimento e, assim, no crescimento, sinalizam uma

primeira indicação de que o desenvolvimento econômico, entendido como a sustentação de

taxas de crescimento no médio e longo prazo, parece não ter se consolidado.

488

Gráf

1950

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49

O governo Vargas (1950-1954) implementou o plano SALTE em 1951 (objetivava

sanar problemas da saúde, alimentação, transportes e energia), que causou elevação nos gastos

da administração pública e ampliou a concessão de crédito. Foram realizados grandes projetos

de infra-estrutura com apoio, a partir de 1952, do então criado Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico (BNDE). Esses anos foram o período final da “industrialização

restringida”.51 Segundo CARDOSO DE MELLO (1982), a acumulação nesse período se

moveu assentada na produção industrial, endogenamente estimulada, contudo

“a industrialização se encontra restringida porque as bases técnicas e financeiras da acumulação são insuficientes para que se implante, num golpe, o núcleo fundamental da indústria de bens de produção, que permitiria à capacidade produtiva crescer adiante da demanda, autodeterminando o processo de desenvolvimento industrial”. (idem, p. 110, grifos do autor)

Inaugurou-se, em seguida, um novo padrão de desenvolvimento que enfrentaria o

desafio de formular o esquema de acumulação e em que nasceria a indústria pesada de bens

de produção no país. Entre os fatores condicionantes da industrialização que partiram do

governo, destacam-se a atuação direta de empresas públicas, a mobilização de fontes de

financiamento, os incentivos fiscais e os subsídios (PÊGO FILHO et al, 1999 apud SILVA,

2006).

No governo de Juscelino Kubitschek, o recém criado Conselho de Desenvolvimento

elaborou o Plano Qüinqüenal de Metas (1956), cujos objetivos principais eram ampliar a

participação do setor público na formação de capital e estimular o investimento privado,

gerando emprego para elevar o padrão de vida da população. De fato, o plano foi uma

tentativa vigorosa que apontava para a inserção do Brasil no contexto capitalista internacional

da época, atendendo aos interesses das grandes multinacionais e de parte das grandes

empresas privadas nacionais. Eram 30 metas a serem cumpridas em 5 anos, muitas delas

oriundas de diretrizes do plano SALTE e do relatório da CMBEU, com foco em energia, importação de máquinas e equipamentos e matérias-primas, teve efeitos muito diferentes, por exemplo da valorização sem política seletiva dos anos noventa. 51 CARDOSO DE MELLO e TAVARES elaboraram este conceito, que abrange os anos entre 1933 e 1955.

50

transporte, alimentação, indústrias de base e educação.52 A construção de Brasília, que

contribuiu sobremaneira para a FBCF, principalmente em construção, não fazia parte do

Plano de Metas. A política cambial durante o Plano de Metas manteve taxas múltiplas de

importação até 1957, quando foram simplificadas por um sistema de proteção específica para

as diferentes categorias de produtos.53 Este regime beneficiou especialmente as importações

essenciais com menores tarifas ad valorem, enquanto estas eram mais elevadas para produtos

com similar nacional.

Assim, no período de 1957 a 1960, o PIB cresceu 9,43% ao ano54 e a maioria das

metas se concretizou, inclusive as de infra-estrutura.55 O Estado passou a exercer uma

substancial demanda por investimento, induzindo investimento privado, de forma a sustentar a

demanda efetiva.56 O interregno entre 1961 e 1964 foi de baixo crescimento e perda do

dinamismo do processo de industrialização, com inflação alta (IPC-FIPE variou 43,5% em

1961, 61,7% em 1962, 80,5% em 1963 e 85,6% em 1964). A interpretação da recessão deste

período gera muito debate, tentando relacioná-la a causas estruturais e/ ou aos programas de

52 Em 1948, a Comissão Técnica Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU) publicou um relatório sobre o desenvolvimento econômico do Brasil, que propunha que suas bases deveriam ser a formação interna de capital, aumento médio da produtividade e atração de capital privado internacional, que perpassavam, necessariamente, pela implantação de infra-estrutura. FERREIRA & MALIAGROS (1999) afirmam que devido a mudanças na política americana para a América Latina em 1953, a Comissão Mista foi extinta e o financiamento dos projetos foi interrompido. “Dos 41 projetos aprovados (US$ 387 milhões), foram financiados apenas US$ 186 milhões. Destes quase um terço (US$ 60 milhões) foi destinado a Brazilian Traction Light & Power Company Ltda. (Light), empresa de energia elétrica com atuação na região sudeste”. (FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 3) Como este fundo continha poucos recursos, ele foi revisto pela CEPAL-BNDE, que elaborou um relatório apontando a evolução dos diferentes setores da economia e as prioridades e gargalos. Este programa não foi implementado, mas foi reutilizado no Plano de Metas, quatro anos depois. 53 O modus operandi era a co-existência de duas taxas, uma para a categoria de importados especiais – bens de consumo restritos e produzidos nacionalmente -, e outra para os gerais – matéria-prima, equipamentos, bens que não eram supridos internamente -. O regime de leilões persistiu, exceto para as categorias “preferenciais” como papel, trigo, petróleo e fertilizantes. As categorias ad valorem foram de zero a 150%, dependendo da categoria (procurava-se beneficiar o similar nacional e as importações essenciais). As exportações continuaram classificadas em quatro categorias, cada uma com uma bonificação distinta. (ORENSTEIN & SOCHACZENSKI, 1990, p. 174) 54 Fonte: IPEA a partir de IBGE. Vide tabela 1. 55 Vide ORENSTEIN & SOCHACZENSKI (1990) para encontrar as metas e os resultados do Plano de Metas. 56 “O investimento público se constituía em variável decisiva para a indústria de bens de capital, mantendo um elevado nível de atividade deste setor até o início da crise dos anos sessenta” (ORENSTEIN & SOCHACZENSKI, 1990, p. 184)

51

estabilização.57 Sem dúvida, a instabilidade política foi um fator fundamental para a

instabilidade econômica do período. De fato, nota-se, inclusive observado o gráfico 1, que as

sucessivas trocas de governo estão relacionadas com os “zigue-zagues” do investimento

público. Assim, seguindo a orientação desse trabalho, uma possível causa de inflexão no

crescimento deste início dos anos sessenta pode ter sido o arrefecimento da FBCF em relação

aos anos anteriores, conforme exibe o gráfico 4.

Em novembro de 1964, na ditadura militar, o então lançado Plano de Ação Econômica

do Governo (PAEG) pretendia recuperar o crescimento do PIB, conter progressivamente a

inflação, assegurar os níveis de investimento e emprego, corrigir o déficit no balanço de

pagamentos e a restrição da capacidade de importar (RESENDE, 1990). Estes objetivos

faziam parte de uma estratégia política de validação da ditadura militar recém iniciada. A

política de investimentos públicos almejava fortalecer a infra-estrutura econômica e social,

incentivar o investimento privado e atenuar as desigualdades setoriais e regionais. A política

cambial estava orientada para diversificar as fontes de suprimento e incentivar as exportações,

de forma a viabilizar o equilíbrio no balanço de pagamentos. Aplicou-se, também, uma

política de estímulo ao capital estrangeiro e cooperação técnica com agências internacionais.

O plano logrou crescimento de 4,2% ao ano e a contenção da inflação, além de ter lidado com

os entraves de financiamento e expansão tecnológica. Segundo RESENDE (1990), houve

aumento do re-investimento dos lucros das empresas devido ao arrocho salarial,58 de

incentivos fiscais e da dinamização do mercado de capitais. A participação do Estado na

economia aumentou, notadamente nos setores de infra-estrutura de transportes, comunicação

e energia, conforme mostra a seção 3.1.5.

57 Para os estruturalistas, à medida que a industrialização avançava para setores mais capital-intensivos e que requeriam uma escala maior do que poderia ser assumida pelo mercado interno, o investimento paralisava. 58 A indexação dos salários, então implementada, foi uma forma de diminuir o poder de barganha dos trabalhadores, pois a regra afastou os sindicatos da negociação de salários e diminuição do salário real, já que a inflação não se comportou conforme o esperado.

52

3.1.2. Decomposição da formação bruta de capital fixo nos setores institucionais

Na introdução do capítulo, a tabela 2 exibe que a FBCF do setor público equivaleu em

média a 31,07% do total entre 1950 e 1967, sendo a maior parte efetuada pela administração

pública. O gráfico 5 exibe que as tendências de crescimento do setor privado acompanham as

variações do investimento público na primeira década, mas depois não. As variações da FBCF

do setor público acompanham exatamente às variações da FBCF da administração pública

(vide gráfico 6), pois muitas empresas estatais estavam sendo criadas na época e ainda

participavam pouco do total investido pelo governo federal.59 A base da FBCF das estatais

era, desse modo, muito pequena e por isso as taxas de crescimento variam tanto, sendo que os

anos em que caem bastante são, geralmente, de transição de governo (1955-1956, 1961-1962

e 1963-1964).

TREBAT (1983) afirma que a propriedade e a operação públicas de indústrias críticas

como a petroquímica, aço, eletricidade e telecomunicações encorajava as empresas privadas a

investirem, tanto pela demanda autônoma gerada pela atividade do governo, quanto pela

expansão e sustentação da demanda efetiva, além dos ganhos de produtividade.

“Ao exercer uma demanda autônoma de investimento de montante substancial, o setor público esteve em condições de sustentar uma demanda efetiva suficientemente alta para manter sob controle o ciclo econômico. Tal evidência sugere que o investimento público se constituía em variável decisiva para a indústria de bens de capital, mantendo elevado o nível de atividade deste setor até o início da crise dos anos sessenta”. (ORENSTEIN & SOCHASCENSKY, 1990, p. 184)

59 Na década de cinqüenta foram criadas 15 estatais federais, a maioria em eletricidade, consolidando um total de 91 empresas (TREBAT, 1983, p. 37). Por exemplo, a Companhia Hidroelétrica do São Francisco (CHESF, 1951) e a Petróleo Brasileiro (Petrobrás, 1953) decorreram do plano SALTE. Durante o Plano de Metas, o Estado consolidou seu papel de fornecedor de infra-estrutura, conforme destacam ORENSTEIN & SOCHASCENSKY (1990). Sob seu controle estavam os setores do aço (Companhia Siderúrgica Nacional, Companhia Siderúrgica Paulista - COSIPA, Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais - Usiminas), petróleo (Petrobras), ferro (CVRD), soda cáustica (Companhia Nacional de Álcalis), energia elétrica (CHESF, FURNAS), ferrovia (Rede Ferroviária Nacional - RFFSA), navegação de cabotagem (Lloyd Brasileiro, Companhia de Navegação Costeira), rodovias (através do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER - e do Departamento de Estradas de Rodagem Estaduais – DER-E) etc.

53

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1951 1952 195

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53 1954 1955

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1961 1962 196

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63 1964 1965

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1967. R$

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10

15

20

25

30

35

40

45

50

al (%)

os não foram

54

Assim, o crescimento da produtividade era fortemente condicionado pelo investimento

das empresas estatais e da política de compras públicas porque contribuía para a “expansão

dos investimentos em máquinas e equipamentos – o principal mecanismo de modernização

tecnológica no Brasil – e da sua produção doméstica”.60

As políticas do governo estimularam o investimento privado também de outras

maneiras. A primeira delas era através da reserva de mercado possibilitada pela política

cambial. A lei de similares e o câmbio preferencial, a política de crédito de longo prazo do

BNDE e do Banco do Brasil a juros baixos (que acabavam sendo negativos por causa da

inflação) para equipamentos prioritários eram outros mecanismos de incentivos.61

Ao longo do período, estabeleceu-se o “tripé” do modelo econômico do Estado

Desenvolvimentista, com o setor público presente nas atividades de grandes investimentos

sem retorno de curto-prazo (indústria de base e infra-estrutura), o grande capital privado nas

atividades de mão de obra intensiva (alimentos, têxtil, metal-mecânico) e as multinacionais

nas de maior intensidade de capital (química, eletrônica, automobilística, mineração). As

relações “para a frente” entre FBCF pública e privada derivaram da formação e ampliação da

demanda efetiva, via o efeito multiplicador, ocasionadas pela expansão e integração dos

mercados, e derivaram, também, da questão estratégica do planejamento econômico. Por sua

vez, as relações “para trás” eram deflagradas pela política industrial, através das políticas de

compra das empresas estatais e da demanda gerada pelos investimentos do governo em infra-

estrutura de recursos produtivos locais, principalmente máquinas e equipamentos, e também

do efeito sobe os preços dos bens e serviços públicos, em geral, reduzindo os custos do setor

privado. Estes efeitos dos investimentos e da sua alocação dependiam, conforme afirma

MEDEIROS (2007a), “de um regime monetário, cambial e fiscal favorecedor do alto

crescimento”.

60 MEDEIROS, 2007a, p. 19. 61 ORENSTEIN & SOCHASCENSKY, 1990, p. 170.

55

3.1.3. Receitas, despesas e financiamento do investimento público62

Algumas inflexões importantes nas contas do setor público brasileiro aconteceram

entre 1950 e 1967. O gráfico 7 mostra a evolução, em percentuais do PIB, da despesa primária

da administração pública, destacando a participação dos componentes FBCF, custeio e

transferências e assistência previdenciária. É possível observar, também a evolução da carga

tributária bruta em proporção do PIB. O que se depreende dos dados, primeiramente, é o

descolamento das despesas primárias, em ritmo de aceleração, em relação à carga tributária

bruta, que se manteve inferior à primeira e somente se acelerou quando da reforma do PAEG.

Os gastos em custeio mantiveram-se relativamente estáveis. A FBCF da administração

pública63 em termos do PIB decresceu até 1956, mas depois voltou a ascender, enquanto as

transferências e assistência previdenciária se elevaram mais significativamente apenas durante

os anos de PAEG.

Gráfico 7 – Carga Tributária Bruta e Composição da Despesa Primária da

Administração Pública em FBCF, Custeio, Transferências e Assistência Previdenciária –

1950/ 1967. Em percentuais do PIB corrente.

62 As fontes de financiamento da administração direta do governo são a arrecadação tributária, o endividamento - que pode ser tanto interno, quanto externo, por meio de títulos ou de dívida contratual -, e a emissão monetária. No caso da atividade empresarial do governo, há a fonte adicional das receitas operacionais ou receitas próprias das empresas estatais, advindas da venda de produtos e de serviços (SILVA, 2006). 63 Portanto, exclui as estatais.

56

4.1 3.5 3.2 3.1 3.1 2.7 2.6 3.8 4.4 3.7 4.0 3.7 4.0 3.6 3.7 4.7 4.0 4.6

3.6 3.7 4.0 4.1 3.8 4.0 4.64.7 4.3

3.9 3.8 4.3 4.7 4.0 4.15.1 5.7

6.4

11.4 10.9 11.013.3

11.2 11.5 12.712.2 11.6

10.6 11.5 11.5 11.2 11.9 11.110.7 10.6

11.314.415.7 15.4 15.2 15.8

15.016.4 16.7

18.717.9 17.4

16.4 15.8 16.117.0

19.7 22.121.6

19.218.2 18.4

20.6

18.2 18.4

20.321.1 21.5

19.020.0 20.6 21.1 21.1 20.4

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10

15

20

25

1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967

FBCF Transferências e assistência previdenciária

Custeio Carga tributária bruta (% PIB)

Despesa Primária Total

Fonte: Elaboração própria a partir de IBGE. Custeio inclui gastos com pessoal, encargos patronais e compras de bens e serviços. Carga tributária bruta equivale a impostos, taxas e contribuições.

Os investimentos do plano SALTE foram financiados pelas receitas cambiais, emissão

de moeda e por empréstimos externos – particularmente, aqueles para projetos de infra-

estrutura liberados pelo Eximbank em 1950, como acordado pela CMBEU.64 Os

investimentos em infra-estrutura eram liderados pelo Estado sob o argumento de que os altos

riscos e o controle de tarifas dos serviços de utilidade pública dificultavam que esses

empreendimentos fossem feitos pelo setor privado.65 O ciclo tecnológico internacional da vez

- do petróleo, indústria automobilística e outros bens domésticos duráveis - chegou no Brasil

apenas após a instalação desta infra-estrutura. É possível que os dispêndios desta infra-

estrutura tenham se dado por pressão do capital internacional, principalmente das empresas

multinacionais americanas em busca de novos mercados e posições monopolistas para os seus

produtos. Aliás, a industrialização liderada pelo Estado, que puxava o crescimento e era

64 Empréstimo de US$ 300 milhões, o que equivaleu à metade do total da dívida registrada em 1949 (Fonte: ABREU, 1990, pp. 141, 399). 65 De acordo com FERREIRA & MALIAGROS (1999), o controle das tarifas de energia elétrica, transportes, telefones, gasolina e outros “era considerado desejável para encorajar o crescimento industrial e subsidiar o consumidor”, mas não acompanhavam o ritmo da inflação. Logo, “o capital privado absteve-se de expandir suas instalações” e “a única alternativa que restava era o Estado entrar gradualmente no campo” de infra-estrutura. (FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 3)

57

condicionada à política cambial, dependia de capital e tecnologia das multinacionais.66

De acordo com ORENSTEIN & SOCHACZENSKI (1990), no Plano de Metas,

contava-se com o financiamento dos investimentos oriundo 50% do governo, 35% de fundos

privados e 15% de agências públicas. Os capitais externos, facilitados pela Instrução 113 da

SUMOC de 1955, foram importantes para financiar a FBCF.67 LESSA (1981) apud idem

afirma que as componentes internas do financiamento daquele plano teriam sido

principalmente a emissão de meios de pagamento e a concessão de crédito bancário. A

reforma tributária de 1964 elevou consideravelmente a arrecadação via aumento de impostos

e alteração das fontes de financiamento, implementando a emissão de títulos da dívida

pública. Em 1960-1964 o déficit público era financiado quase totalmente por emissão de

moeda, já em 1966, quase totalmente por títulos da dívida pública.68 A reforma bancária

determinou a criação do Banco Central e do Conselho Monetário Nacional, para fortalecer o

sistema de crédito e melhorar os instrumentos de política monetária.69

Com relação ao financiamento das estatais, do PAEG até 1975, como as tarifas

públicas seguiam uma política realista, mais da metade provinha das receitas próprias das

mesmas. Especificamente no caso de infra-estrutura, FERREIRA & MALIAGROS (1999)

afirmam que nos anos cinqüenta, o BNDE foi o agente de financiamento mais importante,

direcionando para as empresas uma média anual de 76,8% de seus empréstimos entre 1953-

66 CÁRDENAS et alli (2006) rejeitam o termo Industrialização por Substituição de Importações (ISI) para designar o desenvolvimento de alguns países no século XX, pois não abarca totalmente a importância que o Estado desempenhou na época e porque não houve industrialização total em muitos casos. O termo mais adequado é industrialização liderada pelo Estado (“state-led industrialization”), preferido no presente texto. 67 Por exemplo, a média anual de investimento direto estrangeiro entre 1950 e 1955 de US$ 64 milhões passou para mais do que o dobro US$ 148 milhões entre 1956 e 1960 (Fonte: elaborado pela autora a partir de Banco Central do Brasil). A dívida externa registrada aumentou em torno de 11% ao ano de 1955 até 1967, com picos em 1958, 1959, 1963, 1966 e 1967. (Fonte: elaborado pela autora a partir de ABREU, 1990, p. 404) 68 RESENDE, 1990, p. 218. 69 A lei 4728 de 1965 regulamentou o desenho institucional do sistema financeiro delimitando as funções dos bancos comerciais, de investimento e de desenvolvimento, as sociedades de crédito e de financiamento, as sociedades corretoras e distribuidoras de títulos de valores e as sociedades de crédito imobiliário (SCIs). A lei 4380 criou o Banco Nacional da Habitação (BNH), que geria o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) criado em 1966; e novos programas de seguro social, como o Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP), que na prática eram poderosas formas de captação privada. (RESENDE, 1990, p. 228-229)

58

1956, privilegiando o setor elétrico.

“A partir de 1956, as atividades do BNDE foram de vulto suficiente para influenciar de forma decidida a formação de capital. A proporção dos empréstimos (do BNDE) em moeda nacional para a FBKF era 3,3% em 1956, atinge o pico de 7,4% em 1959 e cai para 6,2% em 1960. O volume de empréstimos feitos pelo Banco em moeda estrangeira em relação à entrada global de capitais no país, que era de somente 1,9% em 1953 atingiu o pico de 86,6% em 1958 e caiu para 78,4% em 1960”. (FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 7)

3.1.4. Formação bruta de capital fixo em máquinas e equipamentos e em construção

A FBCF em construção superou a FBCF em máquinas e equipamentos todos os anos.

Depreende-se da tabela 4 que o investimento no setor de construção representou maior parcela

do PIB durante os anos de aceleração industrial, que também coincidem com os anos de maior

FBCF em construção da administração pública. A importância relativa de cada componente

da FBCF variou pouco durante os anos sob análise.

Tabela 4 - FBCF em Construção e Máquinas e Equipamentos, por setor institucional –

1950/ 1967. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

Ano Construção Máquinas e equipamentos Outros Total

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Fonte: Elaboração própria a partir de IBGE.

59

O maior peso da construção civil sobre o PIB ocorreu durante o plano SALTE, acima

de 13% ao ano, enquanto o da FBCF em máquinas e equipamentos foi nesta época, em 1959,

acima de 8%. Conforme discutido no capítulo 2, a FBCF em máquinas e equipamentos é

importante para a consolidação de uma estrutura industrial que insere mais dinamismo à

economia e sua formação está intimamente relacionada com a expansão dos investimentos em

infra-estrutura, que no caso brasileiro foram executados pela esfera pública. A atuação do

governo foi, assim, fundamental para iniciar a superação do problema típico da economia

retardatária, o do atraso tecnológico,70 e resolver a questão da “industrialização restringida”.

A indústria de bens de capital teve maior crescimento entre 1955 e 1960, em média 26,4% ao

ano,71 puxada pelo setor de materiais de transporte, que cresceu 35% ao ano.72

3.1.5. O investimento público nos setores de infra-estrutura

A atividade empresarial do governo adquiriu mais importância progressivamente a

partir do plano SALTE. Dados consistentes a respeito da FBCF em cada setor de infra-

estrutura por parte da administração pública não foram encontrados, todavia o gráfico 8

apresenta a FBCF nos diferentes setores, incluído os de infra-estrutura, das empresas estatais

federais. Notadamente, a FBCF que mais cresceu foi o da indústria da transformação, com um

primeiro pico em 1954, uma trajetória ascendente a partir de 1956 até 1962 e outro pico em

1965. Esse comportamento do setor de indústria da transformação deveu-se aos investimentos

do Plano de Metas, que se concentraram no setor industrial, com destaque para a produção

química e mineral, onde se incluíam a produção e o refino de petróleo e a extração de minério

de ferro. Os outros setores que se destacaram foram o de energia e o de transportes, este

último com maior parcela em proporção ao PIB em 1958 e 1959. 70 CARDOSO DE MELLO (1983). 71 ORENSTEIN E SOCHASCENSKY, 1990, p. 174. 72 NATAL, 2006, p. 13.

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61

Sobre a infra-estrutura de transportes, vale ressaltar a consolidação da transição do

padrão ferroviário para o rodoviário a partir de 1955, com base na discussão de NATAL

(2006). Até 1955, o sistema radial de ferrovias voltava-se às exportações e constituía-se em

uma expressão da economia cafeeira oligárquica, não atendendo plenamente às novas

demandas do setor industrial. Em outras palavras, a urbanização e o crescimento econômico

em marcha contrastavam com as ferrovias, porque estas não eram do interesse das novas

articulações políticas no governo. Assim, de 1950 a 1970, a parcela do setor rodoviário sobre

o total de carga transportada pelos diferentes modais evoluiu de 49,6% para 69,8%.74

Conforme o gráfico 8 revela, entre 1961 e 1965, o investimento em transportes diminuiu em

relação a 1958 e 1959, estagnando em 0,30% do PIB.

3.2. Os anos de grande investimento público: Primeiro e Segundo Plano Nacional de

Desenvolvimento - 1968 a 1979

A tabela 2 mostra que entre 1968 e 1979 o Brasil teve uma variação média do PIB de

8,93% ao ano e do produto da indústria de transformação de 9,89% ao ano. O crescimento

médio anual da FBCF foi 10,81% e a participação da mesma em relação ao PIB em obteve

média de 22,85%. O setor público foi responsável por 36,02% da FBCF, sendo a maior parte

executada pelas empresas estatais federais. O processo de industrialização conduzida pelo

Estado se expandiu significativamente devido às altas taxas de crescimento do investimento,

que culminaram na maior aceleração sustentada do produto da história brasileira no século

XX. As subseções a seguir apresentam a análise do período mais detalhadamente.

74 “A parcela do investimento do DNER como proporção do investimento da União no período 1947-50 atingiu em média 20,7%, em 1951-55 aumentou para 37,5% e em 1956-60 atingiu o pico de 60,0%. Quanto à parcela dos investimentos dos Departamentos de Estradas de Rodagem Estaduais (DER-E) em relação aos investimentos estaduais, foram destinados no período 1956-60 em média 71,9% (34,9% em 1947-50 e 55,7% em 1951-55)”. (FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 4)

62


A evolução do crescimento do PIB entre 1968 e 1979 registrou altas taxas de variação

anuais, oscilando entre 4,84% e 13,71%.




9.8 9.5 10.4 11.3 11.914.0

8.2

5.2

10.3

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14.2

11.2 11.9 11.914.0

16.6

7.8

3.8

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6.1 6.9

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1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979





Como é possível verificar no gráfico 9, o desempenho do PIB guarda, de um lado,

relação praticamente idêntica com o do PIB da indústria da transformação, tal qual aconteceu

entre 1950 e 1967. De outro lado, a variação do PIB também está bastante correlacionada com

a variação da FBCF, diferentemente do que se comprovara na fase anterior. A taxa de

variação real da FBCF mais acentuada foi em 1973, 20,0%, data do auge do I Plano Nacional

de Desenvolvimento (PND). As variações mais baixas da FBCF foram entre 1977 e 1979, já

como sinal do arrefecimento do II PND.

63

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64

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subsídios e incentivos fiscais, principalmente para a agricultura e o setor exportador.78 E

ainda, contribuíram para o crescimento o financiamento a prazo de bens de consumo duráveis,

o BNH e as obras públicas. O crescimento médio do PIB de 10,16% ao ano e da FBCF de

15,47%79 proporcionou baixas taxas de desemprego80 e avançou apoiado no re-investimento

de lucros, com aproveitamento da capacidade ociosa, da ampliação dos incentivos fiscais e de

crédito,81 do arrocho salarial,82 entre outros. De forma geral, a massa de salários cresceu

menos do que a renda e a inflação, já que os aumentos de produtividade não foram

devidamente compensados,83 o que favorecia a acumulação de capitais e elevação da taxa de

lucros.84

A despeito da crise do petróleo ao final de 1973 e da piora nos termos de troca,85 a

77 O PED foi completado por outros documentos como o “Metas e Bases para a ação do Governo” em 1970 e o I Plano Nacional do Desenvolvimento, divulgado em 1972 (LAGO, 1990, p. 254). 78 Entre 1967 e 1973, as exportações cresceram 13,1% em volume e 24,6% em valor, com maior diversificação da pauta e dos países destino. A política cambial entre de 1968 a 1979 foi de mini-desvalorizações, com câmbio real fixo, mas nominal flutuante. Houve evolução positiva dos termos de troca, também em função da expansão do mercado mundial. No entanto, o coeficiente de abertura da economia manteve-se baixo em relação aos dos outros países. (LAGO, 1990, p. 276) 79 Os anos que estão sendo computados como “milagre” neste trabalho vão de 1968 a 1973. Apesar do PED ter sido lançado em julho de 1967, ele não foi incorporado na seção 3.2 porque o crescimento do PIB foi de 4,2%, ou seja, os efeitos do plano ainda não se sentiam. 80 LAGO (1990, p. 291) afirma que a taxa de desemprego em 1973 foi 3% a 4,9% no meio urbano e 0,4% a 2,3% no rural. 81 O governo controlava diretamente as taxas de juros, fixando o teto ou redutores sobre as taxas médias. Promoveu também incentivos aos bancos comerciais, através da manipulação do compulsório ou do redesconto e outros créditos concedidos aos bancos, para abaixarem os juros dos empréstimos. Os juros reais dos empréstimos para a agricultura e para a exportação, principalmente os concedidos pelo BNDE ou pelo Banco do Nordeste, muitas vezes eram negativos. O governo incentivou o aumento de eficiência do sistema bancário concedendo vantagens fiscais às fusões e aquisições e benefícios à formação de conglomerados, que geraram maior concentração do mercado. (LAGO, 1990, p. 256) 82 A essência da política salarial manteve-se como a do PAEG. Em 1968, revisaram a fórmula de cálculo do reajuste, que vigorou até 1974, feito pela média dos salários dos últimos 24 meses mais a inflação esperada para os próximos 12. Este mecanismo, que usava índices de preços que subestimavam o aumento do nível geral de preços, não permitiu o crescimento do salário real médio. (LAGO, 1990, pp. 284-285) 83 Os salários de trabalho qualificado obtiveram ajustes superiores ao crescimento da produtividade (pois as regras do reajuste os beneficiavam), todavia os salários de trabalho não qualificado sofreram o arrocho mais veementemente e eram sub-reajustados. 84 Sobre a distribuição de renda, o índice de Gini passou de 0,497 em 1960 para 0,562 em 1970, enquanto a participação na renda dos 5% mais ricos passou de 28,3% para 34,1% nos mesmos anos (LAGO, 1990, p. 290). Sobre a distribuição funcional, a variação foi menos significativa, pois correspondeu a 46,65% da renda interna bruta a custos de fatores em 1970 e 45,1% em 1974 (IBGE). 85 Ao final do “milagre”, o cenário internacional era de crescimento da economia mundial de 7% ao ano (CARNEIRO, 2002, p. 295), com expansão do comércio mundial. Os países industrializados adotaram câmbio

65

taxa anual de investimento, em média 24,04% do PIB entre 1974 e 1979, possibilitou o

crescimento de 6,75% ao ano, com ênfase nas indústrias básicas, notadamente nos setores de

bens e capital, eletrônica pesada, insumos básicos, continuando o processo de substituição de

importações. Esses investimentos do II PND e a abundância de capital externo86 mantiveram

o desenvolvimento sem desvalorizar o câmbio, o que impediria importações de bens e capital

e matérias-prima.

A política de comércio externo criou tarifas, restrições quantitativas, encargos

financeiros e maior taxa de importação, reprimindo certos importados de forma dirigida e

habilitando, assim, a política de desenvolvimento industrial. Entre 1974 e 1979, a balança

comercial manteve-se deficitária e a conta corrente também, exacerbada pela remessa de

lucros e pagamento de juros. A manutenção dos incentivos às exportações, o II PND –

segundo CARNEIRO (1990) - e o sobre-endividamento – conforme argumenta MEDEIROS

(2007c) - causaram a deterioração financeira do Estado.87

A evolução muito aproximada da FBCF, da variação do produto da transformação e

do PIB comprovam a grande inter-relação entre essas variáveis, propiciada pela política

industrial, cambial, fiscal e monetária do período. A subseção por vir investiga a relação entre

investimento público e privado.


O gráfico 11 exibe a evolução da participação do setor público na FBCF de 1968 a

1979. Em média o setor público foi responsável por 36,02% da FBCF, mas a parcela dele flutuante, em um contexto de aumento dos salários reais e inflação. Houve expansão do crédito bancário e uma nova onda de inovações financeiras. 86 A média anual de IDE quase quadruplicou, comparando-se 1968-1973 a 1974-1979, passando de US$ 473 milhões para US$ 1703 milhões. (Fonte: cálculo próprio a partir de Banco Central do Brasil) 87 “O crescimento veloz, horizontal, e tecnologicamente passivo dos anos 1968/73 teve abrupto fim em 1974. Dali por diante, em marcha forçada, a economia subiria a rampa das indústrias capital-intensivas e tecnológico-intensivas. A nova arremetida e em particular os investimentos integrantes da safra 74 garantiram cinco anos de crescimento a uma taxa média elevada”. (CASTRO, 1985, p. 77, grifos do autor)

66

sobre o PIB oscilou bastante ao longo do período, com tendência negativa entre 1977 e 1979 e

positiva entre 1974 e 1976. Nos anos do “milagre”, a variação da FBCF total sagrou-se

superior à do PIB e nos anos do II PND ocorreu o oposto.

Gráfico 11 – Participação do Setor Público na Formação Bruta de Capital Fixo (em

percentuais da FBCF) e Composição da Formação Bruta de Capital Fixo do Setor Público

entre Administração Pública e Estatais (em percentuais do PIB) – 1968/ 1979. R$

constantes de 1980.

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38.57

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1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979

FBCF ‐ administração pública (% PIB) FBCF ‐ estatais federais ( % PIB)

FBCF ‐ setor público ( % PIB) Parcela da FBCF setor público sobre FBCF total (%)

Fonte: Elaboração própria a partir de IPEA. A FBCF das empresas estatais de Estados e Municípios não foram incluídas no setor público porque essas informações não estão disponíveis.

A informação mais interessante do gráfico é, sem embargo, a crescente participação

das empresas estatais na composição da FBCF, superior à administração pública a partir de

1974. Em 1976, a FBCF das estatais atingiu seu maior valor relativo da história: 7,26% do

PIB. A maior participação das empresas estatais deveu-se à expansão de escala das já

existentes, à proliferação de empresas e ao surgimento de grandes holdings setoriais.88 De

88 O decreto 200 de 1967 possibilitava a criação de empresas estatais para estimular a eficiência administrativa e o lucro, relaxando restrições salariais. Surgiram holdings setoriais com o crescimento da escala das estatais de eletricidade, comunicação etc. (monopólios naturais). Nesse período começaram a operar a Telebrás, a Eletrobrás e a Embratel. Na década de sessenta, foram criadas 39 empresas estatais federais, sendo a maior parte

67

acordo com TREBAT (1983), elas adquiriram crescente papel pró-cíclico durante o

“milagre”, constituindo-se em um elemento-chave no modelo de desenvolvimento brasileiro.

Hermann (2005) apud SILVA (2006) afirma que para o PED atender à prioridade de

consolidação da infra-estrutura sem comprometer o ajuste fiscal que estava em curso,

ampliou-se a atuação das empresas estatais nesses investimentos, em detrimento da

administração direta. 89 A partir de 1974, as estatais mantiveram altos os investimentos

anuais, com melhor distribuição regional.90

O gráfico 12 mostra que os investimentos das estatais variaram em direção oposta ao

privado. Rejeitando-se o argumento ortodoxo de crowding out, no qual a substituição de

investimento privado por público deriva da elevação do custo do investimento ocasionado

pela deterioração das contas públicas (teoria neoclássica), acredita-se que tal comportamento

deveu-se ao papel de sustentar o ciclo assumido pela política de investimentos do governo

nessa época e que acarretava, com defasagem de um período, numa reação do investimento

privado na mesma direção.

Gráfico 12 – Variação real da FBCF dos Setores Privado e Público – 1971/ 1979. Em

percentuais, R$ constantes de 1980.

em mineração e na indústria da transformação. Só no primeiro qüinqüênio da década de setenta, surgiram mais 115 empresas (TREBAT, 1983, p. 37) 89 Hermann (2005) apud SILVA (2006) esclarece que no cômputo do resultado fiscal do governo as empresas estatais não eram incluídas. 90 Tabela 5 - Investimentos das Estatais e da Administração Pública (AP) como proporção dos PIBs nacional e regionais – 1970 e 1975. Em percentuais.

ANO Região Norte Região Nordeste Região Sudeste Região Sul Região Centro-Oeste Brasil AP Estatais Total AP Estatais Total AP Estatais Total AP Estatais Total AP Estatais Total AP Estatais Total

1970 12,3% 4,6% 17,0% 7,2% 3,8% 11,0% 4,5% 4,8% 9,4% 5,0% 5,0% 10,0% 10,9% 4,7% 15,6% 5,3% 4,7% 10,1% 1975 13,2% 6,5% 19,7% 4,4% 9,7% 14,1% 4,2% 7,5% 11,6% 3,0% 4,3% 7,3% 17,7% 6,7% 24,4% 4,8% 7,1% 11,9%

Fonte: MONTEIRO NETO, 2006, p. 27.

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69

público gerou ganhos de produtividade superiores ao da indústria total nesse período. Além

disso, o aumento da produtividade das empresas deve ter contribuído para o aumento da

produtividade geral dos fatores, comprovando o efeito tradicional do investimento público,

notadamente em infra-estrutura, sobre a função de produção.

3.2.3. Receitas, despesas e financiamento do setor público

A partir das reformas do PAEG, a carga tributária bruta do governo brasileiro

manteve-se em um patamar próximo a 25% do PIB, como se pode inferir do gráfico 13. Por

sua vez, a despesa primária em proporção do PIB, após a elevação ao final dos anos sessenta,

exibiu uma tendência de queda até 1979. Analogamente, os itens da despesa destacados,

FBCF, custeio e transferências e assistência previdenciária, também apresentaram maior

participação sobre o PIB em 1969 e depois diminuíram.

A FBCF do setor público, conforme demonstra o gráfico 6 da seção 3.2.1, foi bastante

expressiva. O setor de infra-estrutura recebeu os maiores aportes destes investimentos

públicos, de acordo com o papel do governo no “tripé” do Estado desenvolvimentista

estabelecido ao final dos anos cinqüenta. Os recursos provinham não apenas da tributação,

mas também da emissão de títulos da dívida e empréstimos externos para as estatais. As

principais fontes de recursos das estatais em 1974-1975 eram: lucros e depreciação (recursos

internos) - que representavam 50,5% do total de recursos; as receitas vinculadas do tesouro -

12,3%; os subsídios do tesouro - 10,2%; os empréstimos de logo prazo internos

(principalmente do BNDE) - 8,3%; a subscrição de ações - 1,8%; e os empréstimos externos

de longo prazo - 16,9%. (TREBAT, 1983, p. 88)

70




4.39 5.37 4.42 4.28 3.88 3.71 3.86 3.95 4.03 3.30 3.15 2.47

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10.288.21 7.07 7.31 6.68 6.08 6.72 7.20 7.24 8.13 7.80

11.05

10.89

11.3211.10 10.77

9.91 9.3310.19 10.49

9.43 9.68 9.90

24.325.9 26.0 25.3 26.0 25.0 25.1 25.2 25.1 25.5 25.7

24.7

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27.3

24.723.3 22.7

21.5 21.423.5 23.3

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1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979

FBCF Transferências e Assistência previdenciária


Despesa Primária Total


Os instrumentos financeiros e monetários do PAEG orquestraram um amplo conjunto

de estímulo aos investimentos, seguindo a orientação da industrialização. Entre 1967 e 1973,

houve um afrouxo de liquidez, com aumento do crédito e crescimento real dos meios de

pagamento. E ainda, o governo operava uma política de incentivos fiscais contundente, pois

representavam 21,6% da arrecadação.93 Sobre o financiamento do setor privado, LAGO

(1990) afirma que os empréstimos aumentaram 23,5% ao ano entre 1967 e 1973, mais da

metade deles oriundos do BNDE, que até 1967 financiava apenas o setor público. As fontes

de crédito principais do setor da construção civil e da habitação eram o BNH, as Cooperativas

Habitacionais, as Associações de Poupança e Empréstimos (APE) e a Caixa Econômica. Para

operações de capital de giro, recorriam-se mais às financeiras, aos bancos de investimento,

bancos comerciais e o Banco do Brasil. Para capital de investimento, ao BNDE, ao

93 LAGO, 1990, p. 264.

71

Financiamento de Máquinas e Equipamentos (FINAME),94 Banco do Brasil e BNH. O crédito

ao consumidor provinha principalmente das financeiras e de letras de câmbio. Por sua vez, o

crédito para agropecuária e exportações era oriundo do Banco do Brasil (67,4%) e dos bancos

comerciais. O sistema de crédito privado também expandiu muito e em 1973 representava

55,1% da oferta de crédito, enquanto em 1964 representava 44,2%. (LAGO, 1990, pp. 260-

262)

Ainda na época do “milagre”, também houve aumento do IDE, sendo 77% para a

indústria da transformação, em 1973. Os fatores para o crescimento do IDE foram os

incentivos do governo, a política cambial que favorecia remessas de lucros e repatriações, os

incentivos às exportações, a retomada da política industrial e um regime político que para

certos grupos internacionais representava menor risco para os eu capital.95 Já no II PND, o

IDE foi pouco relevante.

A dívida externa registrada evoluiu 25,7% ao ano entre 1968 e 1979. Em 1967 ela era

fundamentalmente pública (73,1%), em 1973 era 64,1% privada96 e em 1979 tornou a ser

pública (67,6%). DAVIDOFF CRUZ (1984) afirma que entre 1969 e 1973, a dívida externa

bruta evoluiu de US$ 4,4 bilhões para US$ 12,6 bilhões de dólares, enquanto de 1974 a 1979

o aumento foi de US$ 17,2 para US$ 49,9 bilhões. Até 1973, o endividamento foi um

resultado da disponibilidade de liquidez internacional, num momento de aquecimento da

demanda doméstica, mas não se destinavam a cobrir o saldo da balança comercial. De acordo

com DAVIDOFF CRUZ (1984), os recursos externos supriram uma parte da demanda por

crédito do setor privado, graças à maior facilidade de captação externa proporcionada pelas

modificações no sistema de financiamento e pelo arcabouço institucional.97 Já entre 1974 e

1976, durante um novo ciclo de liquidez internacional, impulsionado pelos petrodólares, as

94 O FINAME possuía dois programas de crédito, utilizados principalmente para fomentar a indústria de bens de capital, o de longo prazos (8 anos) e especial (15 anos), com juros bastante baixos. (LAGO, 1990, p. 261) 95 Idem, p. 282. 96 Ibidem, p. 278. 97 Destacando-se a lei 4.131/62 e a Resolução do Banco Central nº 63/69. (Davidoff Cruz, 1984)

72

empresas estatais tornaram-se as maiores captadoras de recursos externos. Segundo TREBAT

(1983, p. 205), em 1972-1973, o grau de autofinanciamento das empresas estatais

correspondeu a 45% e o das empresas privadas era entre 50 e 60%. O endividamento externo

não se constituiu como o motor principal do investimento das estatais durante o “milagre”.

Isso seria verdade no período seguinte, o do II PND, pois conforme afirmam FERREIRA &

MALIAGROS (1999), a retração das receitas próprias causadas pela defasagem tarifária após

1975 foi solucionada com empréstimo externo, vis-à-vis um cenário de liquidez de capitais no

exterior.

À guisa do ciclo financeiro internacional nos anos setenta,98 conforme descreve

MEDEIROS (2006), o expediente dos empréstimos externos para financiamento, mesmo que

no Brasil tenha sido para fins produtivos, tratou-se de um sobre-endividamento. Em 1979,

quando aumentaram os juros internacionais, todo o esquema de sobre-endividamento que os

países periféricos “engoliram” entrou em erupção e levou-os à profunda crise.

O sobre-endividamento brasileiro - agravado com a elevação dos juros internacionais

em 1979 -, a manutenção dos incentivos às exportações e os investimentos do II PND foram

as causas mais expressivas da deterioração financeira do Estado.


Analisando a evolução dos investimentos em construção e em máquinas e

equipamentos entre 1968 e 1979, percebe-se que a proporção entre eles manteve-se, entre

55% e 65% e entre 35% e 45% do total, respectivamente. Corroborando a análise da seção

3.2.2., nota-se uma queda da FBCF da administração pública em ambos segmentos a partir de

98 Caracterizava-se pelo predomínio dos empréstimos bancários sobre as “finanças diretas”, devido à grande liquidez em dólares que a elevação do preço do petróleo e a desregulação do sistema bancário causaram. Em decorrência, houve fortalecimento dos bancos, através de inovações como o regime de juros flutuantes (o tomador adquire o risco do empréstimo) e até de redução de soberania, como significou, na prática, a aprovação da lei de “Imunidade soberana”. Ver MEDEIROS (2007).

73

1975. Entre 1971 e 1976, a FBCF em máquinas e equipamentos teve o desempenho mais

expressivo do período, puxando os incrementos da FBCF total destes anos.



Ano Construção Máquinas e equipamentos Outros Total Administração

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1968 4.02 9.67 13.69 0.99 6.39 7.37 0.23 21.30 1969 4.90 8.56 13.46 1.07 6.48 7.54 0.22 21.22 1970 3.90 8.05 11.94 0.94 7.48 8.43 0.23 20.60 1971 3.93 8.11 12.04 0.65 8.36 9.01 0.22 21.27 1972 3.44 9.23 12.67 0.80 8.47 9.26 0.24 22.18 1973 3.43 10.44 13.87 0.84 8.44 9.27 0.26 23.40 1974 3.65 10.82 14.47 0.69 9.12 9.81 0.31 24.59 1975 3.70 10.98 14.68 0.62 9.90 10.52 0.34 25.55 1976 3.83 10.81 14.64 0.64 9.14 9.78 0.44 24.86 1977 3.07 11.21 14.29 0.54 8.09 8.63 0.47 23.39 1978 2.79 11.13 13.91 0.51 8.09 8.60 0.82 23.33 1979 2.04 12.04 14.09 0.34 7.43 7.77 0.68 22.54


Até 1970, o crescimento acelerado da indústria da transformação baseou-se em

utilização de capacidade ociosa e depois em adição de capacidade, tanto nos setores públicos,

quanto privados, exceto no setor de bens de capital. Ao longo de todo o período, o produto da

indústria da transformação variou em média 9,89%, enquanto o da construção civil variou

11,05%.99 Esse grande aquecimento da indústria de construção civil teve a ver com os

investimentos públicos em infra-estrutura e também com o setor de residências, por causa da

política nacional de habitação e do surgimento das sociedades de crédito imobiliário.

Diferentemente da fase passada, o crescimento da indústria de transformação assemelhou-se

ao da construção civil, movimentando-se na mesma direção ano a ano. Isso pode ter

acontecido porque o crescimento da FBCF em construção estabeleceu efeitos de “arrasto” ou

“linkages” positivos sobre os setores de cimento, siderurgia e de máquinas e equipamentos.

(LAGO, 1990, p. 240)

99 Fonte: IPEA.

74

Somente no “milagre”, a produção dos segmentos da indústria de bens de capital

cresceu em média 18,1%, da indústria mecânica expandiu 17,1% ao ano, de material de

transportes 21,2%, de materiais elétricos e de comunicações 15,8%. Os bens de consumo em

geral cresceram 11,9%, sendo que o crescimento do setor de bens de consumo durável foi de

23,6%, motivado pela ampliação do crédito ao consumidor (volume e acesso), pelos longos

prazos de financiamento, pelos juros controlados, pela formação de consórcios etc. O setor de

bens não duráveis teve taxa de crescimento de 9,4% ao ano, dentre os quais os

eletrodomésticos expandiram 22,6% e o setor de transporte 24%.100

“Os investimentos do governo em infra-estrutura contribuíram para a consolidação do setor de bens de capital (que abrange segmentos dos gêneros industriais mecânica, material de transporte, material elétrico e de comunicações e metalurgia, tal como definidos pelo IBGE) e especialmente de bens de capital sob encomenda”. (LAGO, 1990, p. 240)

Dados do IBGE revelam que a proporção de FBCF em máquinas e equipamentos

nacional evoluiu de uma parcela entre 67% e 75% do total na primeira metade dos anos

setenta, para participações entre 80 e 85% na segunda metade, por causa da política de

compras das estatais.


Haja vista o planejamento estratégico e o modelo de atuação do Estado retratados, o

crescimento da FBCF das empresas estatais federais foi espetacular (ver o gráfico 14).101 É

interessante notar que, em contraste com o que se observou entre 1950 e 1965, a indústria da

transformação, que inicialmente ganhou importância, a partir de 1976 já não era o principal

setor de investimentos públicos. Os setores de energia, comunicações e transportes receberam

grande incremento de investimentos, sendo que o aporte de investimentos das estatais federais 100 LAGO, 1990, p. 241. 101 Atenta-se para o fato de que o gráfico 14 e os outros gráficos do mesmo assunto nas seções 3.1, 3.3 e 3.4 estão em escalas diferentes, sendo a do primeiro mais ampla.

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Isso aumentou o grau de dependência de certos setores da indústria com o setor elétrico”.

(FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 11)

No setor de telecomunicações, destaca-se a criação da Telebrás em 1972, “entidade

federal destinada a planejar e coordenar as atividades de telecomunicações, bem como captar

recursos financeiros destinados à implantação e expansão do sistema”.103 Até 1977, o sistema

Telebrás realizou vultosos investimentos, tal que o número de telefones instalados aumentou

103,2 % no período 1972-77 (versus o crescimento de 43,5% entre 1968 e 1972), com

melhoria na qualidade do sistema. (FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 15)

Sobre o setor de transportes, no período entre 1967 a 1973, o rodoviarismo esteve no

auge.104 Quando do lançamento do I PND, faltavam recursos para os necessários corredores

de exportação. Os investimentos em ferrovias diminuíram e estas continuaram sendo

utilizadas apenas em atividades especializadas105 e transporte urbano. As rodovias eram

necessárias para o crescimento econômico através da expansão e integração de mercados, para

que os militares esvaziassem conflitos e garantissem a segurança do território e do

patrimônio, além de reforçarem a imagem do “Brasil-potência”. Neste período foram

construídas, por exemplo, a ponte Rio-Niterói, a rodovia Transamazônica, a rodovia Cuiabá-

Santarém e a perimetral norte.

Já o II PND foi “o primeiro ensaio crítico oficial ao padrão rodoviário-automobilístico”

(NATAL, 2006, p. 27). O plano apresentava um discurso contra os modais intensivos em

petróleo e o transporte individual. Adversamente, o gerenciamento dos modais alternativos

era bastante difícil e o rodoviarismo continuou intenso. Em 1975, o transporte hidroviário

103 FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 40. Os autores relatam que cada Estado da federação passou a ter uma empresa representativa (concessionária) após a lei e, gradativamente, o sistema Telebrás foi assumindo a execução dos serviços telefônicos operados por várias entidades telefônicas independentes. Antes, o sistema privado estava desestimulado por causa das tarifas controladas e porque o decreto-lei nº 162 de 1967 estabeleceu competência exclusiva à União para outorgar concessão dos serviços públicos de telecomunicações. 104 Em 1970, transportavam 69,8 % da caga nacional, de acordo com FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 17. 105 A partir de 1973, com o aumento de minério de ferro transportado pela Estrada de Ferro Vitória-Minas (EFVM) e com o aumento da carga geral transportada pela RFFSA, o setor se recuperou, participando de 19,9 % na carga transportada em 1974. (FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 17)

77

representava 12,5% do transporte de carga e os investimentos nos portos federais atingiram,

na década de setenta, um valor 373,8% superior à década anterior, graças aos recursos

vinculados para o setor portuário regulamentados na reforma fiscal de 1967.106

A urbanização, a integração nacional, o aumento das exportações e das safras agrícolas,

a marcha para o interior, o crescimento das empresas de engenharia e de construção civil, bem

como a presença de determinados grupos de interesses nacionais e internacionais no Estado,

foram os principais elementos que fomentaram a implantação do setor de infra-estrutura por

parte do setor público. O seu padrão de investimentos, a despeito de ter impulsionado o

crescimento do período, resultou, também, na formação de periferias, no crescimento das

cidades de porte médio e na reafirmação política dos grupos representantes das empreiteiras,

grande capital industrial nacional e multinacionais americanas.

Na década de oitenta, os investimentos em infra-estrutura diminuíram de forma

generalizada, o que culminou na deterioração da matriz que levou décadas para se formar,

conforme será investigado na seção a seguir.

3.3. Da crise da dívida ao final do Governo Sarney: crise do investimento público – 1980 a

1989

Nos anos oitenta, no Brasil e em outros países da América Latina, a grande ruptura no

padrão do crescimento econômico deu-se em paralelo com a transformação do papel do

Estado. No plano internacional, as inovações financeiras, com abertura dos mercados de

capitais e de bens e maior dominância das finanças privadas eram as características do

período.

106 FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 27.

78


A partir dos anos oitenta a participação do valor adicionado no setor de serviços sobre

o PIB passou de uma média de contribuição de 54,5% entre 1980 e 1985 para mais de 60%

em 1989.107 Esse movimento deveu-se principalmente à estagnação das atividades industriais

e ao crescimento dos setores de serviços como bancos, financeiras, imobiliárias, entre outros,

que conjuntamente com os movimento imigratórios internos, geraram hipertrofia dos grandes

centros urbanos.




9.2

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0.83

‐2.93

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0.96

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‐16.33

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1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989





O gráfico 15 mostra a evolução do PIB real, do PIB real da indústria da transformação e da

FBCF real. Assim como na subseção 3.2.1, as três variáveis exibem grande relação entre si.

107 Fonte: IPEA.

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89

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80

o exterior108 e a menor propensão média a consumir, com alternância de ciclos breves de

recessão e expansão, provocaram uma taxa de crescimento do produto semelhante à da

população. Segundo CARNEIRO (2002), a restrição externa109 foi a principal responsável

pelo constrangimento do desenvolvimento, por causa da estreita relação que travou com a

deterioração das finanças públicas, a piora dos termos de troca brasileiros e o estancamento da

dinâmica de crescimento puxada pela FBCF do setor público.

Enquanto no II PND houve absorção de recursos reais e financeiros, a partir de 1979 a

absorção minguou (utilizando-se reservas) e em 1982 – com a ruptura do mercado

internacional de crédito após a moratória do México – inaugurou-se o período de

transferências.110 O balanço de pagamentos tornou-se deficitário (pois ainda que as

importações tenham diminuído muito, as exportações também se retraíram por causa da

recessão mundial), levando o governo a recorrer ao FMI e a outras instituições internacionais

para evitar suspensões unilaterais de pagamentos. Concederam um empréstimo de cerca de 6

bilhões de dólares ao Brasil, com a contrapartida de expandir as exportações e adotar metas

internas contracionistas, principalmente no que se referia ao gasto público.

Até 1985, o aumento das exportações, com maior participação de manufaturas na

pauta, estimulou o uso de capacidade ociosa da indústria e zerou o saldo do balanço de

108 Na terminologia de CARNEIRO (2002), as transferências reais significam saldo positivo em transações de bens e serviços e transferências financeiras significam que a somatória da entrada de capitais com a renda líquida enviada ao exterior é positiva. 109 O conceito de restrição externa envolve duas dimensões: a comercial e a financeira. A definição de abertura financeira é a facilidade com que os residentes podem adquirir ativos e passivos denominados em moeda estrangeira e do acesso de não residentes ao mercado financeiro doméstico. Ela se processa em dois campos, o da liberalização dos movimentos de capitais e o da permissão de transações monetárias e financeiras em moeda estrangeira no espaço nacional. (PRATES, 2006, p. 133) 110 Na fase entre 1979 e 1982, o racionamento do crédito por parte dos bancos estrangeiros implicou uma absorção de recursos reais maior do que a de recursos financeiros. A absorção dos recursos reais era possível, em parte, através das reservas. Em 1982 o mercado voluntário de crédito se esgotou e as importações passaram a ser financiadas totalmente com as reservas. A composição do déficit em transações correntes passou de 41,4% proveniente de transações reais e 51,6% de rendas de capital, em 1979, para 9,4% e 82,7% respectivamente, em 1982. A transformação do perfil do déficit foi causada pelos déficits comerciais após o choque do petróleo e, principalmente, pelo aumento dos juros americanos. (CARNEIRO, 2002, p.123)

81

pagamentos, enquanto a dívida externa bruta total cresceu anualmente cerca de 14%.111 O

ajuste externo, assim, deveu-se ao esfriamento da absorção interna e aos investimentos do II

PND, por terem possibilitado os superávits comerciais. O mandato do presidente José Sarney

(1985-1990) atravessou os anos de melhor desempenho do PIB nessa fase, todavia com alta

inflação e sem deflagrar um ciclo de desenvolvimento. Diversos planos de estabilização e

pacotes fiscais foram implementados,112 mas eles contiveram a inflação apenas

temporariamente.113 Em 1988, a nova Constituição, até hoje em vigor, introduziu mudanças

importantes nos gastos públicos, conforme se discute na seção 3.3.3.

Por suposto, o regime macroeconômico adotado pelo Brasil estava em sintonia com as

tendências neoliberais impostas sobre os países periféricos, que também beneficiavam a elite

financeira, núcleo do grupo de interesses em ascensão no poder.

“A combinação entre dívida pública de curto prazo a ativos privados denominados em dólar se deu simultaneamente a uma política macroeconômica restritiva voltada para gerar superávits comerciais requeridos para a transferência financeira. Estas mudanças no padrão de acumulação e na composição de riqueza conferiram poder a uma nova coalizão de interesses favorecendo as finanças e as exportações”. (MEDEIROS, 2007c, p. 14)


O gráfico 17 mostra a trajetória descendente da participação do setor público na

FBCF, principalmente por causa da diminuição dos investimentos das estatais federais. Se

111 CARNEIRO & MODIANO (1990), CARNEIRO (2002). Nos anos seguintes, de 1985 a 1989 seu crescimento não chegou a 2% ao ano. 112 Conforme resume FIORI (1993), de Figueiredo a Collor a economia brasileira passou por 8 planos econômicos, 14 políticas salariais, 18 mudanças das regras de câmbio, 54 modificações das regras de controle de preços, 11 índices de cálculo de inflação, 5 congelamentos de preços, 21 propostas de negociação da dívida externa, 19 decretos governamentais pela austeridade de gastos, 4 trocas de moeda. 113 Entre 1986 e 1990 a causa da inflação era a financeirização dos preços. Para FRENKEL (1979) apud CARNEIRO (2002), a raiz da inflação decorria da instabilidade do câmbio e dos juros, o que volatilizava os preços das matérias-primas, levando as empresas a aumentar suas margens de lucro. Os aumentos intermitentes das margens de lucros das grandes empresas eram o fator predominante da aceleração da inflação – uma vez que seu poder de mercado era alto, sobretudo diante da dificuldade de importar (ALMEIDA & NOVAIS, 1989, apud CARNEIRO, 2002). A maior incerteza quanto aos preços, as expectativas de congelamentos e os atrasos nas correções levaram a reajustes cada vez mais curtos das margens de lucro. A perda da noção de preços relativos propiciou o uso dos juros de curto prazo – das Letras do Banco Central (LBC), remuneradas pelos juros do overnight - como critério de reajuste.

82

dantes eram muito mais importantes como componente da FBCF do governo, detendo dois

terços da FBCF pública, passaram a ser até menos significante do que a FBCF da

administração pública, tal qual ocorrera na década de cinqüenta, tempo em que muitas

empresas estatais estavam sendo constituídas.


percentuais da FBCF) e Composição da Formação Bruta de Capital Fixo do Setor Público

entre Administração Pública e Estatais (em percentuais do PIB) – 1980/ 1989. R$

constantes de 1980.

2.34 2.36 2.13 1.68 1.81 2.253.03 2.56 2.37 1.98

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1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

FBCF ‐ administração pública (% PIB) FBCF ‐ estatais federais ( % PIB)

FBCF ‐ setor público ( % PIB) Parcela da FBCF setor público sobre FBCF total (%)

Fonte: Elaboração própria a partir de IPEA. A FBCF das empresas estatais de Estados e Municípios não foram incluídas no setor público porque essas informações não estão disponíveis.

Tomando as médias do período, o setor produtivo estatal teve uma queda anual de

investimento de 6,21%, enquanto a administração pública e o setor privado tiveram um

crescimento, respectivamente, de 2,81% e 1,65% nesses dez anos da história brasileira. Como

resultado, o setor privado passou a ser mais significativo na FBCF total. Por sua vez, o gráfico

18 revela que as variações do investimento público e privado tiveram a mesma direção em

quase toda a década, exceto em 1989.

83

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84

afirmam que os processos de abertura comercial inaugurados na década de oitenta, quando as

exportações foram lastreadas na desvalorização cambial, produziram espaços para

investimentos “fragmentados”, proporcionando “graus de liberdade” para que a dinâmica e os

motores da expansão da capacidade produtiva e da produção se tornassem privados.114

Contudo esses espaços “fragmentados” não foram integralmente preenchidos pelo

investimento privado e a tônica do crescimento liderado supostamente por este setor mostrou-

se muito fraca, conforme a seção 3.4. investiga.

Para entender o comportamento declinante do investimento público, a próxima seção

apresenta a questão do financiamento.

3.3.3. Receitas, despesas e financiamento do setor público

No Brasil, a ruptura do financiamento externo ao final dos anos setenta e começo dos

oitenta significou, conforme já explicado, transferências de recursos para o exterior e um novo

comportamento do setor público. Tal comportamento refletiu uma mudança no poder a favor

dos grupos financeiros e rentistas, conforme se discute adiante. O governo, por um lado,

intensificou as políticas para viabilizar o superávit comercial, tais como renúncia fiscal e

subsídios para o setor exportador. De outro lado, arcou como ônus dos juros da dívida e

arrochou gastos. Assim, o setor público tinha dois problemas para solucionar: obter superávit

no balanço de pagamentos, garantindo divisas para pagamento das dívidas, que compunham o

segundo problema – o déficit no orçamento (CARNEIRO, 2002).

A grande deterioração das transações correntes no início dos anos oitenta implicou

queima de reservas porque os empréstimos voluntários não eram suficientes para realizar o

serviço da dívida. CARNEIRO (2002) explica que para enfrentar as condições restritivas do

114 AFONSO & BIASOTO JR., 2007a, p. 72.

85

crédito voluntário por parte de bancos estrangeiros, o setor público, através das resoluções do

Banco Central, operou um “esquema” dos empréstimos a partir de 1974 até 1982 que ficou

conhecido como “estatização da dívida”.115 Os bancos nacionais tomavam empréstimos no

exterior e repassavam-nos a prazos mais longos internamente, principalmente para as

empresas estatais. Contudo este processo esgotou-se a partir do momento em que as estatais já

não podiam mais endividar-se e não tinham mais como aumentar receitas nem tampouco

aumentar a taxa de investimento.116

Após 1981 as finanças públicas passaram a ser observadas pelo resultado operacional

do governo, que descontava as parcelas de correção monetária e cambial da divida da

Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP). Tal como mencionado

anteriormente, até então as empresas estatais não entravam na apuração dos resultados do

setor público.117 A limitação do crescimento do investimento nominal das estatais em 66%118

possibilitou que o governo promovesse o ajuste do contínuo endividamento líquido do

governo derivado da crescente carga de juros reais implícita na dívida pública.

As receitas tributárias do governo nos anos oitenta equivaleram, em média, a 24,86%

do PIB. A evolução das receitas, demonstrada no gráfico 19, foi ascendente entre 1980 e 1983 115 O processo de estatização da dívida deu-se da seguinte forma. O Banco Central do Brasil era o responsável pela renegociação da dívida e receptor do capital dos novos empréstimos e também das amortizações e débitos de curto prazo. Os acordos estabeleciam que as dívidas vincendas, tanto do setor público quanto do privado, seriam automaticamente refinanciadas. O setor privado pré pagou a dívida, depositando-a em moeda doméstica no Banco Central. Mas este emprestava para o setor público tais depósitos, inclusive para as empresas estatais, isto é, o Banco Central remanejou os recursos financeiros e financiou os juros que teriam de ser pagos pelo setor público, contraindo o passivo dos empréstimos privados. 116 FERREIRA & MALIAGROS (1999) afirmam que apenas os setores de energia elétrica e siderurgia detinham quase 50% do estoque da dívida das estatais em 1980 e 58% em 1985. 117 “O cálculo das necessidades de financiamento do setor público (NFSP) segue metodologia criada pelo FMI para a contabilização das contas fiscais dos países membros. Essa metodologia focaliza o cálculo do déficit público pela variação do endividamento governamental – incluindo todas as despesas e abrangendo todas as esferas do setor público, isto é, governo central (Tesouro Nacional, Banco Central e Seguridade Social), governos estaduais e municipais e empresas estatais nos três níveis da federação. Por esta metodologia, valores negativos, ou seja, necessidades de financiamento negativas representam superávit, considerando como superávit: receitas – gastos”. (SILVA, 2006, p. 36) 118 Outras medidas de contenção de gastos foram a centralização sobre o Tesouro dos recursos orçamentários dos órgãos de administração direta e o controle semanal das contas pela Comissão de Programação Financeira. Houve contração da liquidez real de crédito, com limitação do cheque especial e fixação de um teto para expansão nominal dos empréstimos. Buscou-se e conseguiu-se aumentar a arrecadação via maior tarifa do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) e das correções das faixas de imposto de renda. (CARNEIRO & MODIANO, 1990, p. 327-328).

86

e de 1985 para 1986. Provavelmente porque, no primeiro caso, promoveu-se um forte arrocho

fiscal como uma das medidas para sair da crise e, em 1986, por causa do reaquecimento da

economia e do represamento temporário da inflação. As despesas primárias da administração

pública mantiveram-se aquém das receitas até 1987, diferentemente do que ocorrera no

período entre 1968-1979, quando superaram as receitas tributárias, principalmente devido ao

aumento das despesas de custeio. A FBCF evoluiu tal qual as despesas primárias, exceto em

1989.




2.34 2.65 2.44 1.90 2.03 2.60 3.18 3.28 3.43 2.94

7.69 8.40 8.90 8.97 8.62 7.69 8.36 7.76 7.61 7.98

9.119.52 10.39 10.36 9.19 10.48

11.44 12.84 13.5516.73

24.4 25.2 26.2 26.824.2 23.8

26.524.3 23.4 23.7

23.0 23.3 24.3 24.121.6 22.4

24.5 25.3 25.9

29.0

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20

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30

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1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

FBCF Transferências e Assistência previdenciária


Despersa Primária Total

Fonte: Elaboração própria a partir de IBGE. Custeio inclui gastos com pessoal, encargos patronais e compras de

bens e serviços. Carga tributária bruta equivale a impostos, taxas e contribuições.

Segundo CARNEIRO (2002), entre 1981 e 1984, o governo apresentou superávit

primário e déficit operacional, devido a elevação dos juros da dívida interna e externa,

exacerbada, ainda, pela maxidesvalorização de 1983. Entre 1985 e 1989, a dívida interna

87

guardou certa estabilidade em 39% do PIB, resultado dos congelamentos de preços ocorridos

no Plano Bresser e Verão.119

A defasagem dos preços e tarifas públicas se agravou na segunda metade da década,

conforme mostram as tabelas 7 e 8.

Tabela 7 - Grupos Estatais: Defasagem Acumulada de Preços – 1980/ 1984. Em

percentuais, a partir do IGP.

Grupos 1980 1981 1982 1983 1984 Petrobras -4,5 0,5 -5,5 5,0 10,4 Sidebras -7,0 -15,0 -10,1 -12,0 -26,8 Eletrobras -19,0 -17,7 -19,8 -26,0 -28,0 Telebras -5,9 -13,9 -16,3 -34,3 -42,5 CVRD -2,6 -8,8 -3,3 -19,0 -28,3 Portobras -23,1 -17,2 -3,5 -9,0 -17,7

Fonte: CARNEIRO, 2002, p. 185.

Tabela 8 - Variação real de Preços e Serviços Públicos – 1985/ 1989. Em percentuais, a

partir do IGP.

1985 1986 1987 1988 1989 Acumulado Energia elétrica 18,85 -10,7 31,7 -3,4 -23,3 -7,8 Derivados do petróleos -25,4 Gasolina -27,9 3,1 -10,6 2,1 -45,1 -15,2 Diesel -32,3 -35,5 18,6 4,2 -28,4 -21,1 Óleo combustível -27,8 -37,5 23,5 -13,0 -33,0 -12,4 Produtos siderúrgicos -0,8 -37,9 10,5 -6,4 -13,1 -8,7 Correios e telégrafos -4,8 2,6 23,3 -14,6 3,8 0,5 Transporte ferroviário 16,2 -43,0 50,7 13,6 -1,1 8,3 Serviços portuários 46,1 -43,0 26,3 -3,7 -52,2 -22,1

Fonte: CARNEIRO, 2002, p. 185.

Após 1985 a receita operacional das estatais se recuperou devido às políticas de

discriminação de preços e de vendas antecipadas de produtos e serviços. Isso permitiu a

antecipação de receitas futuras, bem como a operação de projetos de investimentos iniciados

anteriormente e a expansão de vendas ao exterior (estimulada pela política de incentivos às

119 CARNEIRO, 2002, p. 201.

88

exportações e as desvalorizações cambiais).120

A Constituição Federal de 1988 enrijeceu os gastos do governo federal porque

aumentou as vinculações das receitas (92% comprometido), porém excluiu os setores de infra-

estrutura, cortando uma série de fundos diretamente atrelados às empresas estatais. Ora, tal

decisão, de natureza política, refletiu uma orientação menos intervencionista do Estado em

atividades empresariais diretas. A nova lei repercutiu fortemente sobre a FBCF do setor

público. Por exemplo, em transporte, FERREIRA & MALIAGROS (1999) afirmam que “os

investimentos federais em transporte decresceram 44,3% no período 1989/ 90. Os

investimentos no setor portuário e rodoviário tiveram uma queda de 89,0% e 65,3%,

respectivamente”.121 No entanto, fixou-se o repasse das receitas da união para estados e

municípios em 25%, o que conferiu a essas esferas maior liberdade para realizar investimento

em atividade empresarial.122


A tabela 9 revela que a queda dos investimentos em construção ao longo dos anos

oitenta aconteceu tanto por parte da administração pública quanto das empresas e famílias. A

FBCF em máquinas e equipamentos se retraiu ano a ano, principalmente no setor empresarial,

sinalizando a deterioração do perfil dos investimentos. Para SUZIGAN (1988) apud

CARNEIRO (2002), no que se refere aos bens de capital, o setor sob encomenda ficou menos

dinâmico e o em série mais ativo, o que caracteriza um investimento de modernização sem

alteração substantiva da capacidade produtiva. O crescimento da produção se deu através de

120 PÊGO FILHO et al, 1999 apud SILVA, 2006, p. 31. 121 FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 18. 122 Segundo SILVA (2006, p. 42), a descentralização dos recursos em favor dos estados e municípios não foi compatibilizada com a transferência de responsabilidades por despesas de fluxo contínuo (como saúde, educação etc.), fazendo com que estes entes da federação tivessem uma parcela maior de recursos livres para gastar em investimentos.

89

uso de capacidade ociosa. O dinamismo que restou nos investimentos estava presente nos

setores de exportação e de bens de consumo. Alguns setores industriais obtiveram maior

inserção no mercado internacional.123 Conforme ocorria desde 1950, a orientação

exportadora, pelos seus baixos patamares e pela especialização em setores pouco intensivos

em capital e tecnologia, não serviu para dinamizar a economia.



Construção Máquinas e equipamentos Outros Total Administração

pública Empresas e


pública Empresas e

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1980 2.04 12.53 14.57 0.30 7.77 8.07 0.88 23.52 1981 2.01 11.92 13.94 0.34 6.63 6.97 0.70 21.61 1982 1.76 11.68 13.44 0.37 5.74 6.11 0.50 20.05 1983 1.36 10.19 11.55 0.27 4.79 5.06 0.52 17.14 1984 1.40 9.63 11.03 0.34 4.66 5.00 0.23 16.26 1985 2.03 9.21 11.24 0.35 4.54 4.89 0.37 16.49 1986 2.39 10.87 13.26 0.60 4.33 4.92 0.63 18.81 1987 2.11 10.66 12.77 0.41 4.17 4.58 0.46 17.81 1988 1.96 9.47 11.43 0.44 4.75 5.20 0.44 17.07 1989 1.48 10.38 11.86 0.35 4.06 4.40 0.46 16.73


Assim, a ampliação da produção da indústria de transformação em apenas 1,89% ao

ano, com grandes oscilações (vide gráfico 15), deve ter raiz na queda enorme da FBCF em

máquinas e equipamentos. O ano de 1986 se destaca como o de melhor desempenho, fruto do

plano Cruzado, cujos efeitos possibilitaram o aumento de 33,2% da produção de bens de

consumo duráveis124 e 17,8% da indústria de construção civil.125


123 No caso de segmentos como o alimentar, têxtil, calçados, couro e madeira, a maior inserção se deveu ao aumento de competitividade real. Já nas indústrias intermediárias desenvolvidas durante o II PND, como celulose e metalurgia, a exportação constituiu-se em uma estratégia para que não ficassem ociosas perante o arrefecimento da demanda interna. 124 MODIANO, 1990, p. 362. 125 Fonte: IPEA.

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91

Tabela 10 - Investimento das Empresas Estatais Não Financeiras - 1980/ 1989. Em

percentuais do PIB.

CVRD Telebrás Petrobras Eletrobras Outras Total 1980 0.15 0.41 1.01 0.83 1.51 3.91 1981 0.36 0.5 1.34 0.88 1.50 4.58 1982 0.44 0.54 1.55 0.79 1.17 4.49 1983 0.30 0.47 1.29 0.65 0.95 3.66 1984 0.38 0.44 1.07 0.88 0.56 3.33 1985 0.41 0.41 1.00 0.73 0.43 2.98 1986 0.26 0.46 1.00 0.56 0.45 2.73 1987 0.14 0.5 1.01 1.09 0.53 3.27 1988 0.14 0.57 0.82 0.8 0.59 2.92 1989 0.16 0.71 0.57 0.66 0.39 2.49 Fonte: GIAMBIAGI, 2004b, p. 44. Exclui Petrobrás no exterior e Itaipu binacional.

Em termos relativos, a FBCF das estatais federais foi preponderante na indústria da

transformação de 1980 a 1982, em energia entre 1983 e 1988, em comunicações em 1989. O

salto inicial dos gastos em energia deve ter sido causado pela continuidade dos investimentos

iniciados ao final do II PND, pois esta era uma atividade prioritária.

As empresas de telecomunicações mantiveram um nível de investimentos estável ao

longo do período, com um pequeno acréscimo nos terminais telefônicos instalados. A

utilização mais intensiva dos terminais, vis-à-vis a estagnação dos investimentos, ocasionou

piora nos indicadores de qualidade, conforme FERREIRA & MALIAGROS (1999).

Sobre transportes, os investimentos em rodovias de forma geral foram comprimidos,

levando à deterioração da malha rodoviária e suas conseqüentes perdas econômicas. Como o

uso da capacidade ociosa da indústria se ampliou, bem como a exportação de minérios e

gêneros agropecuários, houve aumento absoluto do transporte de carga em ferrovias. Tal

crescimento contínuo da carga transportada conviveu com parcos investimentos, o que

resultou no sucateamento da infra-estrutura, aliviado um pouco com a construção da ferrovia

Carajás. Com a construção de terminais marítimos de transporte de minério de ferro e

petróleo, as hidrovias também se recuperaram, bem como o setor dutoviário, pois a Petrobras

expandiu a construção dos sistemas de dutos para o transporte de combustíveis entre os

centros consumidores e as refinarias. Nos portos, a retração do investimento em 42,6 % esteve

92

muito associada à defasagem das tarifas portuárias.126 Apenas em 1982 houve um aumento de

investimentos devido à construção do terminal de minério de ferro da CVRD em Ponta

Madeira (Maranhão). A atividade portuária, a exceção dos portos da CVRD, passou a

caracterizar-se por menor eficiência operacional e altos custos em comparação a outros países.

(FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 20)

Como a infra-estrutura confere competitividade à indústria e conduz à mudança

estrutural,127 com a deterioração desses investimentos, se vislumbrava, no curto prazo, a

degradação das condições operacionais, principalmente dos serviços relacionados às

exportações, e no longo prazo, a estagnação da capacidade e do volume de produção. Isso

porque a diminuição dos investimentos públicos, que funcionam como demanda autônoma da

economia, não invocaram altas taxas de inversões do setor privado, principalmente nos

setores capital-intensivos.

3.4. Derrocada do investimento público: abertura comercial e financeira e desestatização -

1990 a 2006

A crise dos anos oitenta foi interpretada por muitos como um problema do modelo de

gestão do Estado, cuja solução seria substituí-lo pelo modelo neoliberal, no qual a

concorrência se colocaria como o motor do desenvolvimento econômico. A

internacionalização,128 apoiada nas inovações na área de tecnologia de informação, propagou

e intensificou as aberturas comercial e financeira dos países da América Latina, que aderiram

126 “Entretanto, a movimentação de carga teve um aumento de 46,9%. Com a continuidade da política anti-inflacionária de restringir os reajustes tarifários, em 1990 já existia uma defasagem tarifária acumulada de 74%”. (FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 27) 127 Vide capítulo 2. 128 Seguindo o procedimento de REIS & CARDOSO (2007), o termo internacionalização é usado em substituição ao termo globalização, que está carregado de ideologia e não apresenta nitidez conceitual, conforme sugestão de CHESNAIS (1996).

93

às políticas macroeconômicas do Consenso de Washington.129


No Brasil, começava o mandato de Fernando Collor de Mello, que iniciou a abertura

comercial130 e financeira.131 A Política Industrial de Comércio Exterior (PICE) lançou o

Plano Nacional de Desestatização (PND*)132 e implementou reformas tarifárias e de comércio

exterior, focalizando a diminuição das restrições de importações.133 O PND* pretendia

promover um novo desenho industrial e do perfil dos gastos públicos.134 A política de

comércio externo foi um dos principais fatores para a transformação da estrutura produtiva e

da inserção externa brasileira.135

Isso porque nos anos noventa, principalmente após 1994, os investimentos se

configuraram de forma a tornar a pauta exportadora concentrada em commodities agrícolas e

industriais, produtos de baixa intensidade tecnológica e intensivos em trabalho e/ ou recursos

129 Em 1989 o Consenso de Washington divulgou uma lista de medidas para os países periféricos entrarem em trajetória de desenvolvimento sustentado, cujo teor principal era de disciplina fiscal, liberalização financeira e redução da participação do Estado (CASTRO, 2004). 130 A abertura não melhorou a posição brasileira no comércio externo e a dinâmica da indústria dependia do mercado interno, mas a produção passou a ser menos diversificada e mais dependente de importação de máquinas e matérias-primas. A exportação de bens duráveis e de bens de capital se elevou um pouco por causa da especialização intra-industrial e do mercado regional sul-americano. Vale sublinhar que nas exportações do setor de bens de capital predominaram os bens seriados ou de montagem, que são menos intensivos em tecnologias do que os customizados.(CARNEIRO, 2007) 131 As dimensões principais da abertura financeira no Brasil foram a maior conversibilidade da conta de capitais e a desnacionalização do setor bancário. O marco regulatório financeiro brasileiro adaptou-se às tendências internacionais como securitização e flexibilização do fluxo de capitais, impactando significativamente as captações domésticas. As remessas de lucros na década de noventa mantiveram-se em níveis elevados, mesmo com o baixo crescimento econômico. 132 O asterisco é para não confundir com Plano Nacional de Desenvolvimento. 133 Os controles qualitativos foram substituídos por controle tarifário com tarifas cadentes gradualmente em quatro anos para atingir a alíquota modal de 20%. Os regimes especiais de importação mantidos foram apenas a zona franca de Manaus, drawback e bens de informática (CASTRO, 2004) 134 A lei n° 8.031, de 12 de abril de 1990, foi revogada pela lei nº 9.491, de 1997, que instituiu modificações no programa original. 135 CARNEIRO (2002) nomeia a especialização promovida pela abertura de “especialização regressiva”, porque ocasionou diminuição nas relações intra-setoriais da indústria e perda de densidade nacional das cadeias produtivas nos setores tecnológico-intensivos. Por outro lado, a indústria intensiva em mão-de-obra teve que passar a concorrer com os importados asiáticos tanto no mercado interno, quanto no externo, onde, aliás, lhe foi impossível se manter.

94

naturais (PRATES, 2006). Por seu turno, as importações brasileiras concentram-se em

produtos tecnológico-intensivos, pois mesmo durante os momentos de apreciação não se

verificou industrialização por substituição de importações nestes setores, dadas as escalas de

produção necessárias e as patentes das multinacionais. E ainda, a indústria intensiva em mão-

de-obra teve que concorrer com os importados asiáticos tanto no mercado interno, quanto no

externo, onde, aliás, lhe foi impossível se manter. A produção industrial tornou-se menos

diversificada e mais dependente desses importados. CARNEIRO (2002) nomeia a

especialização promovida pela abertura de “especialização regressiva”, porque ocasionou

diminuição nas relações intra-setoriais da indústria e perda de densidade nacional das cadeias

produtivas nos setores tecnológico-intensivos.

A conjuntura do início do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (FHC) era

de aquecimento da economia devido ao aumento do consumo resultante do plano Real. A

inflação arrefeceu, porém somente passou a ter um valor anual inferior a 10% em 1997.136 As

pré-condições para o ajustamento envolveram o financiamento externo abundante,137

superando a escassez de divisas da década de oitenta e do início dos anos noventa, o aumento

das reservas e a redução das dívidas interna e externa até 1994.138 Mas o caráter mais volátil

dos fluxos internacionais de capital ocasionou diversas crises especulativas, que pressionavam

o câmbio fixo, levando a perdas de reservas. A cada nova crise especulativa, usava-se o

136 A estabilização tardou porque os preços dos bens não comercializáveis demoraram mais para desacelerar. A recomposição dos preços relativos entre bens transacionáveis e não transacionáveis se deveu, fundamentalmente, à abertura comercial, ao câmbio valorizado e às privatizações. Estes fatores causaram, em geral, queda do preço dos produtos industrializados e aumento do preço de serviços públicos e privados. A alimentação foi o setor com maior declínio relativo de preços, juntamente com vestuário, cuidados pessoais, recreação e artigos de casa. A privatização e a indexação das tarifas de serviços de infra-estrutura ao IGP fizeram com que o aumento relativo dos preços dos serviços públicos tivesse sido o mais expressivo, seguido por educação e saúde privadas. (FARHI, 2006) 137 Em 1989, o Plano Brady foi lançado para promover a reestruturação da dívida externa de 32 países, que no Brasil foi levada a cabo em 1992 e 1993. CASTRO (2004) afirma que o plano consistia em abater os encargos da dívida em troca de bônus, para aumentar a liquidez e a poupança internas, desde que fossem implementadas as contrapartidas estabelecidas no Consenso de Washington. 138 A dívida líquida do setor público encontrava-se no nível de 30% do PIB em 1994, o valor mais baixo da década, e a dívida externa também se reduzira devido aos empréstimos do plano Brady e ao acúmulo de reservas. (CARNEIRO, 2002, p. 363)

95

expediente dos juros para manter o câmbio.139 Além da deterioração da balança comercial, o

déficit de serviços aumentou, com elevação das remessas de lucros e dos pagamentos de juros

de curto prazo.

Assim, o desempenho econômico entre 1990 e 2006 foi inferior ao da “década

perdida”, com variação média do PIB real de 2,27% ao ano. O gráfico 21 mostra como o PIB,

o produto da indústria da transformação e a FBCF variaram conjuntamente ao longo do

período em baixos patamares.




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PIB ‐ var. real anualPIB ‐ indústria ‐ transformação ‐ valor adicionado ‐ preços básicos ‐ var. real anualVariaçao real da FCBF total


A FBCF obteve variação negativa em seis anos da série, o PIB da indústria da

transformação também obteve em três anos e o PIB em dois anos (1990 e 1992). A fase de

pior desempenho vai de 1990 a 1994, quando o PIB cresceu em média 1,24% ao ano, com

139 Por exemplo, em outubro de 1997, durante a crise asiática, os juros nominais do Brasil saltaram de 21% para 43%, ou durante a crise russa em setembro de 1998, os mesmos foram de 19% para 42%. (GIAMBIAGI, 2004a)

96

menor participação da indústria no crescimento. Durante a primeira fase do Plano Real140 até

a desvalorização de 1999, o crescimento médio real do PIB foi 2,50% ao ano, mas as

trajetórias das variáveis decresceram, expressando como foi se tornando cada vez mais

custoso manter a âncora cambial.141 De 2000 em diante as variáveis possuem uma trajetória

levemente ascendente, com um desempenho mais notável em 2004.

Os anos noventa caracterizaram-se, também, pela maior participação do setor de

serviços no valor adicionado do produto, variando entre 64,5% e 77,5% ao longo do

período.142 O nível de valor adicionado da indústria manteve-se abaixo dos 30% a partir do

plano Real (enquanto nos anos oitenta era em média 46%) por conta da retração da FBCF,

puxada pela redução do investimento público. Não obstante, o valor adicionado do setor

primário registrou as marcas mais baixas desde 1950.143 Sob o ponto de vista de que a

industrialização está no bojo do desenvolvimento, estes fatos revelam que o país caminhava

na contra-mão do progresso econômico.

O gráfico 22 mostra os efeitos do PND*, principal motivo para a forte queda da FBCF

ao longo dos períodos. Se as privatizações tivessem se refletido em manutenção ou aumento

dos investimentos conforme o discurso da época esperava, não se observaria uma trajetória de

franca diminuição da FBCF.

“é importante observar que o processo de privatização explica boa parte do recuo das taxas de investimento das empresas estatais. Por outro lado, o espaço não foi ocupado por aumento do investimento do setor privado como um todo (embora em alguns

140 O diagnóstico de inflação suposto no Plano Real era o desequilíbrio das contas públicas. O pacote fiscal, com o Plano de Ação Imediata (PAI) e o Fundo Social de Emergência (FSE), fracassou nos objetivos de contenção de gastos, mas não foi pré-condição para o ajustamento. O plano usou a âncora cambial como o mecanismo mais importante para a estabilidade do valor interno da moeda. Como a âncora significou a fixação do poder de compra nominal da moeda ante uma canastra de bens, em sua maior parte, comercializáveis, ela estabilizou apenas uma parte dos preços. Porém o câmbio tornou-se o indexador de toda a economia vis-à-vis a importância do dólar como reserva de valor. 141 De acordo com o argumento heterodoxo, o valor externo da moeda e o câmbio dependem, essencialmente, das condições de financiamento do balanço de pagamentos, o que desatrelaria o câmbio do comportamento da inflação doméstica. Para os heterodoxos, a relação entre déficit público e inflação apenas ocorre em caso de pleno emprego e, ainda assim, não imediatamente. Note que esta visão é oposta à dos ortodoxos, para quem o câmbio reflete as variações dos preços internos, em geral resultantes do desequilíbrio de financiamento do setor público. Para mais detalhes, ver CARNEIRO, 2002, pp. 359-360. 142 Fonte: IPEA. 143 Idem.

977

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2006. A média 1990/ 2002 fora apenas 3,22% do PIB (vide tabela 3). Esse regime fiscal

contracionista era o sustentáculo da política cambial e o cumprimento das metas de

inflação,145 com juros elevados.


A vertiginosa queda da participação do setor público na FBCF derivou tanto da

redução do investimento das empresas estatais, quanto da administração pública.

Comparando-se os períodos, em 1968/ 1979, a FBCF real média das estatais federais era de

4,30% do PIB, 2,94% em 1980/ 1989 e entre 1990 e 2006 esse indicador foi reduzido para

apenas 1,14% (ver tabela 3).


percentuais da FBCF) e Composição da FBCF do Setor Público entre Administração

Pública e Estatais (em percentuais do PIB) – 1990/ 2006. R$ constantes de 1980.

2.76 2.67 2.54 2.32 2.62 1.92 1.84 1.62 2.301.36 1.61 1.73 1.72

1.10 2.46

1.94 1.46 0.93

1.13 1.28 1.40 0.64

0.55 0.53 0.59 0.80

3.86

5.134.48

3.78 3.563.05 3.12 3.02 2.93

1.91 2.14 2.32 2.52

24.76

34.9432.92

27.19

23.61

19.60 20.2618.52 18.18

12.8714.32 15.69

18.39

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15.00

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25.00

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

FBCF ‐ administração pública (% PIB)

FBCF ‐ estatais federais ( % PIB)

FBCF ‐ setor público ( % PIB)

Parcela da FBCF setor público sobre FBCF total (%)

145 Esta política, ortodoxa, tem por princípios aqueles que levam ao equilíbrio geral, como a neutralidade da moeda, expectativas racionais, preços flexíveis, o salário real é o determinante da oferta de trabalho e a existência de um viés inflacionário das políticas do governo (FARHI, 2006).

99

Fonte: Elaboração própria a partir de IPEA. A FBCF das empresas estatais de Estados e Municípios não foram incluídas no setor público porque essas informações não estão disponíveis, bem como os dados de 2003/

2006.

Os relatórios sobre ajuste fiscal formulados pelo FMI (2004, 2005) afirmam que as

reformas e a liberalização nos setores de infra-estrutura na América Latina não compensaram

a queda do investimento público pelo investimento privado,146 contudo atribuem a solução à

flexibilização dos outros gastos públicos e à maior eficiência nos investimentos públicos,

respeitando às prioridades, mantendo as metas de equilíbrio fiscal (ver subseção a seguir). O

argumento aqui defendido é o de que sem a mudança desse regime macroeconômico, será

difícil aumentar o investimento público.

O não restabelecimento do crédito constituiu-se em outro fator que contribuiu para que

o investimento privado não substituísse os investimentos das estatais. Durante o período, o

investimento privado caracterizou-se pela desverticalização, especialização e terceirização

(BIELSCHOWSKY, 2002). Estes movimentos geraram abandono de ativos e desemprego,

além de terem retirado o Brasil da ponta tecnológica. Entre 1991 e 1994 houve queda nos

investimentos de forma generalizada.147 Entre 1995 a 1998, houve melhoria nos

investimentos, com um mini-ciclo de modernizações, ou seja, predomínio do investimento

para aumento da eficiência operacional via inovações de processos. A indústria orientou-se

principalmente para o mercado interno, diante do contexto favorável de crescimento da

demanda que o Plano Real possibilitou, juntamente com o aumento de transações no

Mercosul, que beneficiou principalmente o setor de bens de consumo. Contudo, o mini-ciclo

146 “The share of public investment in GDP, and especially the share of infrastructure investment, has declined during the last three decades in a number of countries, particularly in Latin America. Since the private sector has not increased infrastructure investment as hoped for, significant infrastructure gaps have emerged in several countries. These gaps may adversely affect the growth potential of the affected countries and limit targeted improvements in social indicators”. (FMI, 2004, p. 3) 147 “Esse primeiro ciclo de ajustes em busca de sobrevivência no novo contexto concorrencial foi suficientemente vigoroso para dar claras indicações (...) de que já estavam em curso as quatro tendências que iriam caracterizar a história posterior do setor: forte aumento da produtividade, grande redução do emprego, acentuada ampliação das importações e enfraquecimento do setor de bens de capital e demais segmentos intensivos em tecnologia”. (BIELSCHOWSKY, 2002, p. 37)

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101

1998, para diminuir a partir de então. Assim, o declínio relativo das despesas realizou-se à

base da redução do custeio e da FBCF, a despeito do aumento das transferências e assistência

previdenciária. As receitas diminuíram relativamente no ciclo de “expansão” da década

(1994-1997) por causa do desemprego e da informalidade. Entre 1999 e 2003, o Plano de

Estabilização Fiscal (PEF) possibilitou que o governo federal elevasse o superávit primário

através de aumento das receitas mais do que proporcional ao de despesas correntes.148 Um

dos eixos importantes da estabilidade fiscal foi a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF), que conteve os gastos das esferas públicas em prol de uma adequação às receitas.




3.73 2.59 3.16 3.06 3.20 2.54 2.31 1.98 2.43 1.94 2.13 2.03 2.11 1.54

9.228.90 9.78 11.62 11.71 12.73 12.70 12.64

14.37 14.65 14.18 13.40 13.95 14.30

19.2917.90 17.06

17.66 16.5119.60 18.49 18.20

18.80 18.8916.71

15.59 16.10 15.15

27.94

24.38 25.15 25.9228.87

30.6428.63 28.58 29.33

31.7430.36

31.87 32.35 31.9032.9931.10 31.79 33.04 31.77

35.4133.93 33.25

36.00 35.81 34.82 32.55 33.05

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

FBCF Transferências e Assistência previdenciáriaCusteio Carga tributária bruta (% PIB)Despesa Primária total


A deterioração da FBCF do setor público foi ainda mais severa quando consideradas

148 “A elevação das receitas entre 1999 e 2003 é da ordem de 1 ponto percentual em relação ao PIB (incluindo todas as esferas do setor público, a carga tributária se elevou em mais de 5 pontos percentuais do PIB no período)”. (SILVA, 2006, p. 49)

102

apenas as aplicações realizadas em infra-estrutura. O investimento fixo do setor público nestas

atividades (incluindo as empresas estatais), que já era baixo em 1995 (apenas 2,4% do PIB),

diminuiu em quase 60% até 2003, quando mal superou a casa de 1% do PIB (vide tabela 11).

Já o superávit primário do setor público subiu de 0,3% para 4,25% do PIB entre 1995 e 2003,

bem como as despesas com juros, que se elevaram de 6,9% para 8,5% do PIB, no mesmo

período. “Fica claro que o sucesso do ajuste fiscal brasileiro teve como contrapartida uma

depressão dos investimentos fixos, ainda mais daqueles aplicados em infra-estrutura”

(AFONSO & BIASOTO JR., 2007a, p. 86). Houve aumento do passivo externo bruto (de

50,6% em 1992 para 88,4% em 2000)149 e a dívida pública interna cresceu bastante (20

pontos do PIB) entre 1994 e 2000, por causa dos altos juros e, após 1999, da desvalorização.

Tabela 11 - Evolução dos Resultados Fiscais e das Despesas com Juros e Investimentos

Fixos do Setor Público – 1995/ 2003. Em percentuais do PIB.

Ano Primário Nominal (ou Global) Juros Nominais Investimentos fixos FBCF em Infra-Estrutura 1995 0,33 -6,63 6,96 4,35 2,45 1996 -0,09 -5,45 5,35 4,25 2,63 1997 -0,90 -5,63 4,73 4,16 2,52 1998 0,01 -6,96 6,97 4,09 2,03 1999 2,92 -5,29 8,20 2,76 1,29 2000 3,24 -3,37 6,61 2,71 1,12 2001 3,34 -3,30 6,64 3,21 1,27 2002 3,54 -4,18 7,72 3,47 1,29 2003 3,89 -4,65 8,54 2,71 1,02

Fonte: AFONSO & BIASOTO JR., 2007ª, p. 87. Setor público compreende administração pública e empresas estatais das três esferas de governo. Infra-estrutura considera o conjunto formado por transportes, energia,

comunicações e saneamento.

O primeiro motivo importante para a redução dos investimentos federais no final dos

anos oitenta e início dos noventa reside naquela mudança implementada na Constituição

Federal de 1988. A partir de então, os outros determinantes mais importantes são os relativos

ao regime macroeconômico. Mas tal redução dos investimentos como forma de obter o

superávit fiscal foi possível, logicamente, porque os resultados da atividade empresarial do 149 E ainda, foi elevada a participação do passivo total de curto prazo sobre as reservas (de 105,5% para 231,2%). As transferências de recursos líquidos foram tão altas que o custo líquido do passivo sobre as exportações se elevou de 21,7% em 1992 para 33,4% em 2000. (CARNEIRO, 2002, p. 301)

103

governo são incluídos no cálculo dos resultados operacionais.150 As autoridades brasileiras

solicitaram ao FMI a não inclusão dos investimentos fixos no cálculo. Após dois anos de

negociação, aceitaram a redução da meta de superávit fiscal em 0,15% do PIB para um

conjunto específico de investimentos.151 O fundo concordou, também, com certo relaxamento

nos investimentos da Petrobras (FMI, 2004). Naturalmente essas pequenas concessões não

ajudaram a expandir a FBCF do setor público, sobretudo por causa da permanência do regime

fiscal.

Por outro lado, o governo Lula procurou contrabalancear as medidas restritivas ao

investimento através do BNDES e das Parcerias Público-Privadas (PPPs). O banco lançou

novos programas para o setor de bens de capital, como o financiamento da compra de

máquinas e equipamentos de produtores nacionais, a adequação do Programa de Pré-

embarque (para incentivar exportações de bens de capital) e o Programa de Financiamento a

Supridores Nacionais de Equipamentos, Materiais e Serviços Vinculados (para incentivar a

produção interna), mas que não geraram resultados de forte incremento nos investimentos. Do

mesmo modo, até 2006 as PPPs não se concretizaram.


A análise da composição da FBCF entre os anos de 1990 e 2005 revela um fato

marcante, qual seja, que a diminuição da FBCF do setor privado, das famílias e do setor

público sobre o PIB consagrou-se basicamente no setor de construção (na tabela 12). O setor

de máquinas equipamentos, apesar de uma queda durante a primeira fase do plano Real, após

150 AFONSO & BIASOTO JR. (2007a, p. 102) atentam para o fato de que a mensuração de déficits em mais de 80% dos países latino-americanos, e não apenas no Brasil, assumiu um perfil mais abrangente do que o verificado em outras situações regionais. Apenas 15% dos países da OCDE usam nas estatísticas fiscais um conceito abrangente de setor público não-financeiro. Na maioria dos países, a informação fornecida diz respeito às administrações públicas, em seus diversos níveis. 151 GIAMBIAGI, 2004b, p. 41.

104

2000 era mais expressivo em relação ao PIB do que em 1990. Vale notar que esse aumento

não se deveu à administração pública, que retraiu a sua FBCF em máquinas e equipamentos.

De acordo com dados do IBGE, ao longo do período aumentou bastante a participação de

material importado na FBCF de máquinas e equipamentos, evoluindo de 11,85% em 1990

para 28,10% em 2003. Entre 1997 e 2000, a parcela importada da FBCF de bens de capital foi

superior a 40%, devido à reestruturação produtiva interna e ao novo padrão de inserção

externa ocasionados pela abertura comercial e financeira.

Tabela 12 - FBCF em Construção e Máquina e Equipamentos, por setor institucional –


Ano Construção Máquinas e equipamentos Outros Total Administração

pública Empresas e


pública Empresas e

famílias Total

1990 2.18 7.81 9.99 0.63 4.55 5.17 0.40 15.57 1991 1.72 7.97 9.69 0.38 4.22 4.60 0.40 14.68 1992 1.99 7.08 9.07 0.35 3.32 3.67 0.88 13.62 1993 1.80 7.58 9.39 0.40 3.24 3.64 0.87 13.90 1994 1.94 7.81 9.75 0.39 3.99 4.38 0.94 15.06 1995 1.40 8.29 9.69 0.31 4.57 4.89 0.99 15.56 1996 1.63 8.74 10.37 0.29 3.94 4.22 0.80 15.40 1997 1.44 9.69 11.13 0.26 4.10 4.37 0.78 16.28 1998 1.72 9.59 11.31 0.32 3.70 4.07 0.75 16.13 1999 1.13 9.18 10.30 0.23 3.52 3.76 0.79 14.85 2000 1.39 6.04 7.43 0.16 6.24 6.40 1.15 14.98 2001 1.34 5.53 6.87 0.32 6.45 6.78 1.14 14.78 2002 1.41 5.07 6.48 0.26 5.81 6.07 1.15 13.70 2003 0.92 4.75 5.67 0.29 5.71 6.01 1.16 12.83 2004 - - 5.83 - - 6.38 1.11 13.32 2005 1.16 4.47 5.63 0.25 6.39 6.64 1.05 13.32

Fonte: Elaboração própria a partir de IBGE. Dado de 2006indisponível.

Por causa do maior coeficiente de importação, as máquinas e equipamentos

registraram uma trajetória de crescimento dos preços menos acelerada do que os demais bens

de capital e os bens de consumo. Segundo CARNEIRO (2007), tais vantagens se reduziram

parcialmente após 1999, por causa da desvalorização do câmbio e voltaram a valer à medida

que houve apreciação. O saldo total do período foi de melhora relativa do preço desses bens

em relação ao conjunto de preços da economia.

“Dado o grau de abertura da indústria de bens de capital e sua modernização, fica

105

sugerido que para além de variação cíclicas nos seus preços, decorrente das flutuações da taxa de câmbio, o problema crucial dos preços relativos está associado a perda de competitividade decorrente do ritmo de crescimento e da escala de produção dessa indústria o que por sua vez está associado a ausência de políticas de desenvolvimento do setor”. (CARNEIRO, 2007, p. 4)

O setor de construção civil, de fato, obteve variações negativas em seu produto em

sete anos do período entre 1990 e 2006, o que implicou um crescimento médio de 0,96%. Os

anos em que esta indústria cresceu mais foram os de recuperação doméstica: 1994, 1997 e

2004.152 Houve um progressivo descolamento da performance da construção civil residencial

e não residencial, sendo que “entre 2004 e 2006 essa divergência de trajetória se agravou em

razão da continuidade da contenção do investimento em infra-estrutura e da incipiente

recuperação da construção civil residencial”.153

A tabela a seguir, expõe o decréscimo de alguns setores industriais selecionados. O

investimento em quase todos, exceto “outros”, tornou-se menos significativo em relação ao

PIB. O peso da FBCF na indústria de transformação e no setor de infra-estrutura caíram mais

de 50%.

Tabela 13 - Formação Bruta de Capital Fixo no Brasil, total e setores selecionados -


Setor 1971-1980 1981-1989 1990-1994 1995-1996 1997-1998 1999 2000 Ind. de transformação 6,85 4,20 2,61 2,65 3,07 2,95 3,25 Ind. extrativa mineral 0,25 0,24 0,12 0,15 0,14 0,12 ND Petróleo 0,95 0,88 0,39 0,35 0,36 0,45 0,51 Infra-estrutura 5,42 3,62 2,16 1,79 2,77 2,70 2,58 Construção residencial 4,95 4,71 4,03 3,99 4,24 3,97 3,60 Outros 2,08 2,92 3,73 6,42 4,14 4,81 5,23 Total 23,5 18,0 14,9 17,0 16,4 16,1 16,5

Fonte: BIELSCHOWSKY, 2002, p. 29. ND = Não disponível.

152 Fonte: IPEA. 153 CARNEIRO, 2007, p. 16.

106

3.4.5. O investimento público nos setores de infra-estrutura e as privatizações

O PND* realizou 33 privatizações de estatais federais entre 1990-1994,

principalmente nas áreas de siderurgia, petroquímica e fertilizante.154 O gráfico 26 demonstra

a evolução dos investimentos das estatais federais em diferentes atividades, que em sua

maioria tiveram trajetórias descendentes e abaixo de 1% do PIB. A indústria da transformação

voltou a ser a atividade com maior parcela da FBCF, tal qual o foi no começo da

industrialização, porque inclui a Petrobras. O setor de energia também obteve um pico de

investimento em 1998 e, em seguida, estagnou em 0,2% do PIB. O setor de transportes, o qual

teve parte negociada em concessões, manteve um patamar bastante baixo de investimentos. Já

as telecomunicações foram o item mais importante da FBCF das estatais federais entre 1990 e

1997, quando os investimentos públicos zeraram por causa das privatizações. Verifica-se,

também, a supressão dos gastos em mineração em 1997, quando as reformas deste setor foram

concluídas.155

Gráfico 26 – Participação da Formação Bruta de Capital Fixo das Empresas Estatais do

Governo Federal por setores de atividade econômica – 1990/ 2002. Em percentuais do

PIB, R$ constantes de 1980.

154 Para mais detalhes sobre as privatizações, o anexo C contém o histórico entre 1988 e 2000, apontando o ano, valor e os compradores das empresas vendidas. 155 No setor de mineração, a privatização da Companhia Vale do Rio Doce foi a maior operação. No setor de Petróleo e gás, não se privatizou a Petrobras e promoveu-se uma recuperação dos investimentos a partir de 1998. Até então, BIELSCHOWSKY (2002) afirma que a Petrobrás apenas colhia os frutos de investimentos anteriores, sem aumentar capacidade produtiva, o que pode estar relacionado à intenção de privatização da empresa naquela época.

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108

Tabela 14 - Investimento das Empresas Estatais Não Financeiras – 1990/ 2000. Em

percentuais do PIB.

CVRD Telebrás Petrobras Eletrobras Outras Total 1990 0.11 0.52 0.47 0.34 0.21 1.65 1991 0.07 0.76 0.62 0.45 0.21 2.11 1992 0.09 0.85 0.62 0.46 0.19 2.21 1993 0.07 0.75 0.54 0.32 0.06 1.74 1994 0.05 0.68 0.43 0.23 0.07 1.46 1995 0.05 0.58 0.42 0.15 0.06 1.26 1996 0.06 0.88 0.39 0.18 0.05 1.56 1997 0.00 0.86 0.38 0.23 0.08 1.55 1998 0.00 0.55 0.36 0.31 0.07 1.29 1999 0.00 0.00 0.4 0.3 0.05 0.75 2000 0.00 0.00 0.54 0.2 0.05 0.79 2001 0.00 0.00 0.72 0.22 0.05 0.99 2002 0.00 0.00 0.82 0.25 0.06 1.13 2003 0.00 0.00 0.89 0.19 0.03 1.11 2004 0.00 0.00 0.94 0.22 0.07 1.23 2005 0.00 0.00 1.01 0.24 0.07 1.32 2006 0.00 0.00 1.15 0.25 0.07 1.47

Fonte: GIAMBIAGI, 2004b, p. 44. Exclui Petrobrás no exterior e Itaipu binacional. Dados de 2006 são previsões.

A “explosão dos investimentos”158 em telecomunicações, que entre 1992 e 1995

aumentaram em média 57,1% em relação a 1987 e 1991,159 foram direcionados

principalmente para a telefonia celular, introduzida no início dos anos noventa. Em 1991, a

Telebrás representava 91% do serviço de telefonia no Brasil, um sistema composto de 27

operadoras estaduais e uma operadora internacional (Embratel). A estratégia do governo era

modernizar, ampliar a rede e estabelecer um novo marco regulatório, com o claro objetivo de

preparar o setor para a privatização.160 Tal estratégia foi levada a cabo pelo ministro das

telecomunicações Sérgio Motta, mesmo comprometendo o ajuste fiscal. Assim o ministério

conseguiu o desbloqueio dos investimentos das suas estatais e também o aumento das tarifas

públicas.161 De acordo com BIELSCHOWSKY (2002), a revitalização pela qual a Telebrás

158 BIELSCHOWSKY, 2002, p. 75. 159 FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 16. 160 BELLUZZO & ALMEIDA (1999) apud CARNEIRO (2002, p. 351) 161 O aumento das tarifas foi possível também por razões microeconômicas, como a elevada rentabilidade da telefonia celular, os ganhos de escala advindos da expansão da rede, a contenção de custos das operadoras e a expansão acelerada do mercado vis-à-vis a demanda não atendida da telefonia celular e fixa; e a aceleração do progresso técnico, como a digitalização, a tecnologia de difusão e a informática. Este último aspecto é

109

passou não ocorreu nos processos de privatização do setor em outros países da América

Latina. Os investimentos continuaram se concretizando quando passaram a ser comandados

pelo setor privado,162 mas arrefeceram na nova década. Houve novas fusões no setor então

privatizado, mantendo-se, assim, o monopólio, só que privado.

Na energia, o investimento médio da década diminuiu para a metade do que era nos

anos oitenta e para um terço dos anos setenta.163 Para BIELSCHOWSKY (2002), a crise

energética de 2001 afirmou três consensos, quais sejam, o de que a reforma do setor fora

ruim, o de que a transição também o fora e, finalmente, sobre a importância de não se

desperdiçar energia. A baixa oferta relacionava-se à baixa FBCF no setor, que incrementou a

capacidade instalada em taxas inferiores ao crescimento do consumo. Isto levou à

reformulação dos planos de investimentos das hidrelétricas e em gás natural. A privatização

do setor de energia elétrica foi interrompida em 2001.164 Segundo aquele autor, o fim dos

anos noventa passou por um “limbo das decisões”165 de investimento, um momento em que a

lógica pública para a atividade de energia elétrica fora abandonada e a privada não

funcionava, pelos seguintes motivos:

“Primeiro, (a transição) não foi acompanhada de cuidados com o fato do sistema ser hidrelétrico e desprovido de reservas”e com o fato “de que o investimento em expansão tem

particularmente relevante, pois tem a ver com o surgimento de uma “autêntica onda inovadora schumpeteriana” (BIELSCHOWSKY, 2002, p. 78), correlata ao ciclo longo das telecomunicações (PEREZ, 2002). 162 Em julho de 1998, a Telebrás foi privatizada e a área de telefonia fixa foi dividida em três operadoras. A telefonia celular foi vendida separadamente e dividida em oito companhias. “A Embratel, operadora de longa distância com serviços domésticos e internacionais, também foi vendida. Para estimular a competição no setor, o governo criou um regime de duopólio na telefonia celular entre as operadoras da banda A (que adquiriram os ativos das celulares estatais) e as operadoras da banda B (que necessitavam construir suas próprias redes). Da mesma forma nas empresas de telefonia fixa e a Embratel, a competição está entre as operadoras que herdaram os ativos do sistema Telebrás e as “empresas espelho”, que irão partir do nada para implementar suas instalações”. (FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 30). 163 Entre 1990 e 1994, a parcela de investimentos das estatais no setor elétrico reduziu para 23,3%, sendo que quase a metade desse montante destinava-se ao projeto Xingó. (FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 11) 164 CARNEIRO (2007) argumenta que por causa de certas características da matriz energética brasileira, o “Governo Lula optou por um modelo distinto no qual se destacam uma maior presença das empresas públicas e a opção por um patamar de preços módico”. Tais características seriam, pela predominância (90% da oferta) da hidroeletricidade, volume elevado de investimento por unidade de geração, prazo de amortização dilatado, indivisibilidades”, e ademais, “as geradoras mais antigas tanto pela posição geográfica quanto pela amortização dos investimentos tem custos de produção reduzidos ante aqueles enfrentados pelas novas geradoras mais distantes e compostas de novos equipamentos”. E ainda, o setor estatal é responsável por dois terços das instalações de geração e transmissão. (CARNEIRO, 2007, p. 42) 165 BIELSCHOWSKY, 2002, p. 91.

110

prazos de construção muito longos – principalmente em hidrelétricas, mas também em termelétricas, já que, no caso brasileiro, há necessidade de construção de dutos de gás e longo percurso”. “Segundo, (...) o contexto é de muita incerteza para o setor privado, que dá claros sinais de cautela e que prefere aguardar o processo de privatização – e a introdução definitiva do novo sistema regulatório -”. “Terceiro, a transição coincidiu com a prioridade máxima à política antiinflacionária, nela incluída a minimização do déficit do setor público e a preparação para maximizar receitas fiscais da privatização”. (BIELSCHOWSKY, 1998 in 2002, pp. 91-92)

Em 2000, o capital privado já representava 25% da geração elétrica, mas não houve

adição de capacidade no setor, “assim os investimentos continuaram sendo realizados de

modo quase exclusivo pelas empresas estatais”.166 As leis 10.847 e 10.848 e seus respectivos

decretos de março de 2004 sistematizaram as novas diretrizes para o setor de energia. Para

MACIEL (2006), a implementação de um novo “modelo”, com a criação da Empresa de

Planejamento Energético (EPE) e a contratação de longo prazo, prestigiou o planejamento

integrado setorial, melhorou os mecanismos de segurança do suprimento e universalizou do

acesso aos serviços. “Não obstante, sua real adequação para propiciar a expansão do sistema e

evitar uma alta drástica de tarifas ainda está por ser testada, através dos leilões para a

concessão de novos empreendimentos e da resolução de oferta adequada de gás natural”.

(MACIEL, 2006, p. 298)

Ao final dos anos noventa, o diagnóstico da infra-estrutura no setor de transporte após

as reformas iniciadas em 1993 apresentava os prós da modernização dos portos e da

concessão das rodovias. No caso dos portos, o modelo de gestão continuou centralizado no

governo federal, seu financiamento e estrutura tarifária geravam altos custos para o usuário,

mas não remuneravam os investimentos e havia falta de manutenção e articulação entre as

166 CARNEIRO, 2002, p. 354. Além disso, em energia elétrica, os problemas de financiamento são mais complexos, relacionados aos maiores prazos de maturação dos novos investimentos, e faltavam condições básicas para o investimento. Essas condições básicas tratam-se da possibilidade de sustentar o mercado no longo prazo, como por exemplo a forma dos contratos, principalmente de project finance, e aos problemas de operação dos leilões de energia. Para a análise completa, ver CARNEIRO (2006).

111

unidades portuárias.167 Os tradicionais óbices à utilização das ferrovias permaneceram, como

a capacidade reduzida, a baixa velocidade e a falta de competitividade em geral. Elas foram

integralmente privatizadas em 1997, mas não lograram melhoria das condições e ampliação

da estrutura. FERREIRA & MALIAGROS (1999) descrevem que a parcela de carga

transportada por rodovias atingiu 56,1% em 1994, a de ferrovias 21,4% e de hidrovias 18,4%.

Os elementos negativos do diagnóstico da infra-estrutura eram a insuficiente conservação das

rodovias não concessíveis, a precariedade e a má regulação de algumas concessões, a lenta

expansão e conservação das ferrovias e o caos aéreo. Assim, o sistema de transporte brasileiro

manteve a filosofia intermodal subdesenvolvida,168 predominantemente rodoviário (transporte

de 62% da carga)169 e de baixa qualidade e eficiência. A baixa FBCF no setor (vide gráfico

22) ensejou um cenário, em que não apenas a “qualidade da infra-estrutura de transporte

brasileira tornou-se altamente preocupante, comprometendo a competitividade sistêmica da

economia”,170 mas que poderia significar no longo prazo a estagnação econômica.

O setor de saneamento básico, cujo impacto social é o mais direto e fundamental,

continuou carecendo de mais inversões.171 Na primeira metade da década de noventa,

apuraram-se baixos investimentos no setor, por causa das restrições ao incremento tarifário e

de crédito para o setor público, pela reduzida capacidade de alavancagem das estatais e

prestadoras de serviços públicos, pelo lento crescimento dos investimentos privados e pelas

indefinições institucionais. A partir de 1995, ocorreu uma “bolha inversora”, com melhoria de

alguns índices descritivos da infra-estrutura, como os retratados na tabela 15. Houve, assim,

incremento da cobertura dos serviços de água e esgotos no Brasil, mas ela ainda refletia uma

167 O nível anual médio de investimentos entre 1990 e 1994 (R$ 77,8 milhões) foi de apenas 20% do valor da década de oitenta. No entanto, a movimentação de carga cresceu 13,1% naquele período, o que aumentou os problemas da rede portuária. (FERREIRA & MALIAGROS, 1999, p. 27) 168 NATAL (2006). 169 BIELSCHOWSKY, 2002, p. 108. 170 Idem, p. 107. 171 A despeito de sua importância, são poucos os trabalhos que estudam esse setor. Foram destacadas apenas as informações relativas a 1990/ 2000, provenientes de BIELSCHOWSKY (2002).

112

grande iniqüidade regional e entre as classes de renda.172 O modelo estatal se manteve, com

predomínio absoluto de empresas públicas na prestação destes serviços e financiamento via

fundos públicos, porém com maior autonomia municipal.

Tabela 15 - Evolução da Cobertura dos Serviços de Água e Esgotos no Brasil – 1970/

2000. Em percentuais do total de domicílios.

Indicadores 1970 1980 1990 2000 Abastecimento de água - domicílios urbanos – rede de distribuição 60,5 79,2 86,3 89,8 - domicílios rurais – rede de distribuição 2,6 5,0 9,3 18,1 Esgoto sanitário - domicílios urbanos – rede de coleta 22,2 37,0 47,9 56,0 - domicílios urbanos – fossas sépticas 25,3 22,9 20,9 16,0 - domicílios rurais – rede de coleta 0,45 1,4 3,7 3,3 - domicílios rurais – fossas sépticas 3,2 7,2 14,4 9,6

Fonte: BIELSCHOWSKY, 2002, p. 125.

Levando em consideração todo o processo de privatização e o declínio do

investimento público em infra-estrutura, alguns comentários se fazem relevantes. O primeiro a

ser apontado, conforme argumenta GIAMBIAGI (2004a), é o de que os objetivos teóricos das

privatizações no primeiro mandato de FHC - reordenar a posição estratégica do Estado,

reduzir a despesa pública, retomar o investimento e modernizar estas empresas e fortalecer o

mercado de capitais – contrastaram com a prática, que foi mesmo desonerar o ajuste fiscal e

financiar a conta corrente. CARNEIRO (2006) afirma que ao longo da década de noventa, as

privatizações renderam mais de 100 bilhões de dólares, o que representou cerca de 18% do

PIB, usados principalmente para manter o regime monetário-cambial e para esterilizar os

“esqueletos” (da ordem de 4,3% do PIB). Mesmo assim, a relação dívida/PIB continuou se

elevando, principalmente por causa dos juros.

O segundo comentário é o de que a solução de privatizar revelou-se despropositada,

172 Em 1999 o acesso de 40% população da população mais pobre aos serviços de saneamento no Brasil era de 32,3%, enquanto dos 10% mais ricos era de 80,1%. Detalhando a divisão regional, o acesso dos 40% mais pobres era de 5,8% no Norte, 11,5% no Nordeste, 22,6% no Centro-Oeste, 66,7% no Sudeste e 30,9% no Sul. Em contrapartida, o acesso dos 10% mais ricos da população era de 23,4% no Norte, 53,6% no Nordeste, 60,4% no Centro-Oeste, 93,7% no Sudeste e 70,6% no Sul. (BIELSCHOWSKY, 2002, p. 127).

113

não somente porque suas premissas eram equivocadas (e assim, os resultados foram

insatisfatórios, sem lograr aumento da FBCF), mas como também porque a desvalorização de

1999 retirou a urgência da privatização. Ou seja, ela foi usada apenas como medida para

manter um regime macroeconômico recessivo e insustentável, de acordo com os interesses do

capital internacional.

“As políticas neoliberais implementadas no Brasil nos anos 1990, particularmente nas duas gestões de Fernando Henrique Cardoso, acolheram “modelos” macroeconômicos que reafirmaram o quadro de gestão estatal patrimonialista e de submissão de acumulação interna à lógica do capital financeiro internacional, derivado da década anterior. Todavia, aprofundando radicalmente a consolidação do ideário neoliberal, as ações governamentais centraram-se fortemente em concessões dos serviços infra-estruturais ao setor privado”. (MACIEL, 2006, pp. 279-280).

O terceiro é o de que medidas de caráter de curto-prazo e sem planejamento

estratégico, na maioria das vezes, são fracassadas e agravam as dificuldades de um país para

se desenvolver. A regulação de vários setores após a privatização foi mal feita e173 resultou,

por exemplo, na crise energética e em aumento das tarifas ao consumidor. Enquanto isso, os

gargalos de infra-estrutura permaneceram e travaram o setor produtivo privado. Desse modo:

“A insuficiência (de infra-estrutura) indica uma deterioração da produtividade sistêmica da economia em razão do papel desses investimentos na criação de externalidades e redução de custos. (...) a lógica do investimento foi modificada suprimindo a estratégia de crescimento da oferta à frente da demanda”. (CARNEIRO, 2007, p. 69)

Finalmente, conclui-se que as conexões entre o investimento público em infra-

estrutura e o desenvolvimento vão para além da “competitividade” que ela confere ao setor

privado. Assim como se observou no passado, os efeitos do investimento público em geral e

em infra-estrutura são de sustentação do ciclo e propulsão da FBCF privada em setores

tecnológico intensivos, caso o regime macroeconômico e as políticas das empresas estatais 173 Um dos aspectos da má qualidade dos contratos diz respeito a tarifação e sua adequação ao plano de estabilização. Como os contratos de privatização impunham a indexação dos preços dos serviços aos índices de inflação que melhor capturavam as oscilações cambiais, o IGP. Assim, a estabilização tardou também porque os preços dos bens não comercializáveis demoraram mais para desacelerar. Essa indexação das tarifas de serviços de infra-estrutura ao IGP fez com que o aumento relativo dos preços dos serviços públicos tivesse sido o mais expressivo de todos, seguido por educação e saúde privadas. A abertura comercial e o câmbio valorizado também contribuíram, em geral, para a queda do preço dos produtos industrializados e para o aumento do preço de serviços públicos e privados. (CARNEIRO (2002), FARHI (2006))

114

estejam em linha com tais direcionamentos. Por outro lado, conforme se comprovou a partir

dos anos oitenta, a falta de investimento público acarreta em deterioração da FBCF, porque

diminui a demanda efetiva e o efeito multiplicador, restringe o mercado, não aumenta a

produtividade geral da economia e elimina demandas autônomas que instigam à inversão em

capacidade produtiva. O declínio dos investimentos e, portanto, das taxas de crescimento,

poderiam se reverter através de intervenções políticas em prol do investimento público.

3.5. Síntese do capítulo

A análise da relação entre investimento público no Brasil e o desenvolvimento

econômico entre 1950 e 2006 realizou-se neste capítulo a partir da investigação detalhada de

quatro fases, determinadas de acordo com os ciclos de crescimento da economia e com o tipo

de atuação do Estado e do comportamento do investimento público.

As variações do investimento público e do privado estiveram positivamente

relacionadas ao longo dos anos. A FBCF, o produto da indústria de transformação e o PIB

guardaram estreita conexão por quase todo o período, exceto em meados dos anos setenta,

quando o II PND implementou uma política de investimentos super agressiva para sustentar a

demanda, e ao final da década de noventa, quando a implementação do Plano Real e as

privatizações, sob contexto de abertura, deram novo fôlego, porém efêmero, ao investimento

privado. Conforme visto, as taxas de crescimento dessas variáveis apresentaram uma trajetória

em “zigue-zague”, causada principalmente pelas transições políticas e pelos momentos mais

críticos da restrição externa.. Como o processo desenvolvimento foi definido pela sustentação

de altas taxas de crescimento no médio longo prazo, com mudança estrutural para setores

industriais mais intensivos em tecnologia e capital, pode-se dizer que aquele foi prejudicado

115

pelas variações do investimento público.

De 1950 a 1979, o Estado desenvolvimentista operou políticas keynesianas de

sustentação da demanda, harmonizando o regime macroeconômico com a atividade

empresarial do governo. A conjugação do alto investimento público com as outras políticas

econômicas a favor da industrialização logrou a expansão dos investimentos privados e,

assim, as médias da variação do PIB real, do PIB indústria da transformação e da FBCF foram

elevadas desde o pós-guerra até o final da década de setenta. As decisões políticas e jurídicas

facilitaram o aumento do investimento público, por isso houve enorme expansão das empresas

estatais e a construção de mecanismos variados para o seu financiamento, destacando-se a

vinculação de tributos às suas receitas. Paralelamente, na maior parte do período o regime

macroeconômico operava políticas pró expansão da FBCF doméstica, como a política de

câmbio seletiva, a política fiscal expansionista e a política monetária com juros baixos e pró-

crédito. Tal comportamento do governo deveu-se aos grupos no poder internos, notadamente

grandes industriais e empreiteiras, e externos, correspondentes aos setores líderes do ciclo

tecnológico mundial da época, o automobilístico e o de bens duráveis. Esses setores eram

dominados por empresas multinacionais que precisavam que a infra-estrutura necessária para

a expansão de seu mercado nos países em desenvolvimentos fosse realizada por parte do

Estado, já que ela não se constituiria autonomamente por parte do setor privado.

No período desenvolvimentista, o “tripé” do modelo econômico do Estado

Desenvolvimentista era marcado pela presença do setor público nas atividades de grandes

investimentos sem retorno de curto-prazo (indústria de base e infra-estrutura), do capital

privado das grandes empresas nacionais nas atividades de mão de obra intensiva (alimentos,

têxtil, metal-mecânico) e das multinacionais nas de maior intensidade de capital (química,

eletrônica, automobilística, mineração). As relações “para a frente” entre FBCF pública e

privada derivaram da formação e ampliação da demanda efetiva, via o efeito multiplicador

116

ocasionados pela expansão e integração dos mercados, e derivaram, também, da questão

estratégica do planejamento econômico. Por sua vez, as relações “para trás” eram deflagradas

pela política industrial, através das políticas de compra das empresas estatais e da demanda

autônoma de recursos produtivos locais, principalmente máquinas e equipamentos. E ainda,

como o setor de bens e capital insere maior dinamismo à economia, o investimento público

contribuiu para o aumento da produtividade geral de fatores, comprovando o efeito tradicional

do investimento público em infra-estrutura sobre a função de produção.

O crescimento dos investimentos públicos em indústria da transformação era uma

particularidade crucial do Estado Desenvolvimentista, que aprofundou sua dominação sobre a

configuração do sistema produtivo do país e sua capacidade de sustentação da demanda e

alívio da restrição externa. A atuação do governo foi, destarte, fundamental para iniciar a

superação do problema típico da economia retardatária, o do atraso tecnológico, e assim

resolver a questão da “industrialização restringida”.

Nos anos oitenta, no Brasil e em outros países da América Latina, a grande ruptura no

padrão do crescimento deu-se em paralelo com a transformação do papel do Estado. Por

suposto, o regime macroeconômico adotado pelo Brasil estava em sintonia com as tendências

neoliberais impostas sobre os países periféricos, que também beneficiavam a elite financeira,

núcleo do grupo de interesses no poder que substituiu coalizão anterior. Tal regime

macroeconômico progressivamente eliminou os mecanismos de intervenção na economia e de

expansão do investimento público. Por exemplo, incluiu-se as empresas estatais na

contabilidade da NFSP em 1981, desvincularam-se as receitas das mesmas na Constituição de

1988, além do uso de sua política de preços de forma arbitrária para a contenção da inflação, o

que arruinou a sua capacidade de auto-financiamento e exacerbou o problema do

endividamento. Assim, os investimentos públicos sofreram queda acentuada e, como reflexo

desse movimento, houve declínio dos investimentos privados. A perda de dinamismo interno

117

intensificou a vulnerabilidade da economia, com deterioração crescente do balanço de

pagamentos, do setor público e da indústria, a qual ficou atrasada tecnologicamente. O baixo

crescimento da FBCF ocasionou uma trajetória decrescente nas taxas de crescimento do setor

industrial da economia e, por conseguinte, do produto como um todo.

De 1990 a 2006, as privatizações causaram grande declínio da participação do

investimento das empresas estatais em relação ao PIB, que não foram inteiramente

substituídos pelo setor privado. A busca do ajuste fiscal valeu-se principalmente da redução

dos investimentos fixos, notadamente das empresas estatais, destacando os setores de

indústria da transformação, energia e transportes. Outrossim, o episódio da recuperação dos

investimentos do setor de telecomunicações em meio ao Plano Real, preparando-o para a

privatização, demonstra que realmente o investimento público contém um forte componente

político e que é usado privilegiando os grupos no poder relacionados.

Como a infra-estrutura confere competitividade à indústria e conduz à mudança

estrutural, com a deterioração desses investimentos desde 1980 até 2006 se vislumbravam, no

curto prazo, a degradação das condições operacionais produtivas, e no longo prazo, um

estancamento na demanda efetiva. A produção industrial passou por um processo de

especialização regressiva, com diminuição nas relações intra-setoriais e perda de densidade

nacional das cadeias produtivas nos setores tecnológico-intensivos, que desse modo ficaram

mais dependentes de produtos importados.

Portanto, a análise da história econômica brasileira revela que o investimento público

relacionou-se positivamente com o desenvolvimento econômico entre 1950 e 2006.

118

4. CONCLUSÕES

As conclusões da presente dissertação de mestrado sobre a relação entre investimento

público e desenvolvimento no Brasil foram tomadas a partir da teoria de determinação do

emprego e do produto fundamentada no princípio da demanda efetiva e na tradição

estruturalista apresentada no capítulo 2.

Concluiu-se que o investimento público e privado são complementares, pois suas taxas

de variação ao longo da história no país seguiram as mesmas tendências na maior parte do

tempo. As economias de escala internas e externas que o investimento público propicia

induziram maior investimento privado, dados a restrição externa e o regime macroeconômico.

Os mecanismos principais de indução são quatro, metade sob a demanda e metade sob a

oferta. Do lado da demanda, o investimento público ocasiona investimento privado induzido,

primeiramente, pelo tradicional efeito do multiplicador e, em segundo lugar, pela expansão e

a integração físicas do mercado interno, principalmente através da infra-estrutura. Do lado da

oferta, os serviços propiciados pelo investimento da atividade empresarial do governo e pela

administração pública reduzem os custos de produção do investimento privado e elevam a

produtividade geral da economia. E ainda, o investimento público e a política de compras das

empresas estatais constituem-se em demanda autônoma que incentiva o uso de capacidade

ociosa ou a extensão da capacidade produtiva de setores que de outra forma não teriam

estímulos para serem produzidos.

A análise dos investimentos públicos no Brasil entre 1950 e 2006 do capítulo 3

comprovou o resultado esperado de seus efeitos para trás e para frente sobre os investimentos

privados. Sempre que houve uma expansão da FBCF direcionada para as atividades capital e

tecnológico intensivas, impactou-se diretamente e positivamente o produto industrial e, assim,

as taxas de crescimento do PIB e o processo de desenvolvimento econômico. Desse modo, a

119

FBCF, o produto da indústria de transformação e o PIB guardaram estreita conexão ao longo

de quase todo o período, exceto em meados dos anos setenta, quando o II PND implementou

uma política de investimentos agressiva para sustentar a demanda, e ao final da década de

noventa, quando a implementação do plano Real e as privatizações, sob contexto de abertura,

deram novo fôlego, porém efêmero, ao investimento privado. As taxas de crescimento

apresentaram oscilações, que sinalizam que o desenvolvimento econômico ocorreu até certo

grau, porém não se instalaram as bases para sua sustentação definitiva.

Demonstrou-se que a formação, ainda que incompleta, da indústria capital intensiva,

por seus efeitos de encadeamento, dinamizou a economia através do aumento da

produtividade e seus efeitos de arrasto sobre outros setores. No entanto, nem sempre os

ganhos de produtividade foram acompanhados de elevação dos salários reais e, portanto, o

desenvolvimento não implicou redistribuição acentuada da renda.

Conforme visto, no Brasil entre 1950 a 1979, as decisões políticas e jurídicas

facilitaram o aumento do investimento público, por isso houve enorme expansão das empresas

estatais e a construção de mecanismos variados para o seu financiamento, destacando-se a

vinculação de tributos às suas receitas. Paralelamente, na maior parte do período o regime

macroeconômico operava políticas pró expansão da FBCF doméstica, como a política de

câmbio seletiva, a política fiscal expansionista e a política monetária com juros baixos e pró-

crédito. Em adição, foram uma particularidade crucial do Estado Desenvolvimentista as

maiores taxas de investimento público em indústria da transformação, pois o governo

aprofundou sua dominação sobre a configuração do sistema produtivo do país e sua

capacidade de sustentação da demanda e alívio da restrição externa. A atuação do governo foi,

destarte, fundamental para iniciar a superação do problema típico da economia retardatária, o

do atraso tecnológico, e assim resolver a questão da “industrialização restringida”.

Nos anos oitenta no Brasil, a grande ruptura no padrão do crescimento deu-se em

120

paralelo com a transformação do papel do Estado. O regime macroeconômico fundamentado

no receituário liberal progressivamente eliminou os mecanismos de intervenção na economia

e diminuiu o investimento público. Por exemplo, incluiu-se as empresas estatais na

contabilidade da NFSP em 1981, desvincularam-se as receitas das mesmas na Constituição de

1988, além do uso de sua política de preços de forma arbitrária para a contenção da inflação, o

que arruinou a sua capacidade de auto-financiamento e exacerbou o problema do

endividamento. De 1990 a 2006, as privatizações causaram grande declínio da participação do

investimento das empresas estatais em relação ao PIB. A deterioração dos investimentos

públicos em infra-estrutura redundou em menor competitividade e dinamismo do setor

produtivo nacional. Como conseqüência desses eventos e do regime macroeconômico, houve

declínio dos investimentos privados, re-especialização produtiva em setores menos intensivos

em capital, o que implicou uma maior vulnerabilidade da economia, com deterioração

crescente do balanço de pagamentos, do setor público e da indústria, a qual ficou atrasada

tecnologicamente. Assim, ao longo dos anos, a diminuição do peso relativo e das taxas de

crescimento da FBCF ocasionaram uma trajetória decrescente nas taxas de crescimento do

produto industrial e do PIB.

Vale ressaltar que, em cada época, a forma de atuação do Estado moldou-se de forma

conveniente aos grupos de interesses nacionais e internacionais (os da vanguarda do ciclo

tecnológico) no poder. As políticas públicas, além de seu papel estratégico para o

desenvolvimento, têm também o importante papel distributivo, que se revela mais ou menos

justo do ponto de vista social de acordo com os grupos de interesse que detiverem o poder.

121

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http://www.ibge.gov.br/

http://www.imf.com/

http://www.ipeadata.gov.br/

129

ANEXOS

130

ANEXO A – Notas metodológicas sobre a base de dados e a apresentação dos gráficos e

tabelas

Este anexo apresenta em i) o conteúdo e a formação da base de dados utilizados para

os propósitos deste estudo, e em ii) o enfoque escolhido para reportar os dados e as principais

relações entre as variáveis, com o objetivo de facilitar e conduzir a análise sobre o

investimento público no Brasil entre 1950 e 2006, corpo do capítulo 3 do presente trabalho.

i) Conteúdo e formação da base de dados

A base de dados constitui-se em um arquivo de computador do programa Excel do

Microsoft Office com várias pastas de trabalho. Elas estão uniformizadas e a lógica das

informações coletadas respeita os tópicos considerados interessantes para a análise econômica

de cada fase da história, de forma que as subseções do capítulo 3 descrevem e analisam as

informações “pasta a pasta” do banco de dados.

A primeira pasta, “cenário macroeconômico” possui as séries relativas ao Produto

Interno Bruto (PIB), Formação Bruta de Capital, deflatores implícitos do PIB e da FBCF,

taxas de inflação, juros e câmbio, balança de pagamentos e detalhamentos da balança

comercial de bens. O balanço de pagamentos é proveniente do Banco Central do Brasil,

disponível no sítio da internet da instituição. A série de juros foi adquirida no sítio da internet

do Fundo Monetário Internacional, no banco de dados do International Financial Statistics.

Foi dada preferência a esta fonte porque possui uma das poucas séries de juros brasileiros que

cobre o período integralmente. As séries do Índice de Preços ao Consumidor, do deflator

implícito do PIB e da FBCF foram obtidas no sítio da internet do Instituto de Pesquisa

131

Econômica Aplicada (IPEA).174 A série do PIB e seus desdobramentos gerais, a preços de

mercado, a preços básicos, por atividade econômica – agropecuária, indústria e serviços, tal

como as séries de formação bruta de capital, total e fixo, provêm do IPEA e do Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). As duas fontes se complementam, pois, apesar

do IBGE ser a instituição responsável por disponibilizar as Contas Nacionais, em alguns casos

o ipeadata disponibiliza as séries de forma mais fácil e atualiza-as mais sistematicamente.

A FBCF é a proxy utilizada para o investimento, tal qual se usa na literatura em geral.

Ela representa “o valor dos bens duráveis adquiridos no mercado ou produzidos por conta

própria e destinados ao uso, em unidades de produção, por período superior a um ano”.175 Na

metodologia do IBGE:

A FBCF inclui: bens duráveis novos e usados quando utilizados pela primeira vez no País – imóveis (prédios residenciais e não-residenciais, outras obras de construção civil) e móveis (meios de transporte, máquinas e outros bens de capital), o valor dos serviços ligados à instalação dos bens de capital, bens e serviços incorporados aos terrenos, bens e serviços incorporados aos bens de capital usados com a finalidade de melhorá-los e aumentar o tempo de vida útil, gastos inerentes à transmissão de propriedades de terrenos, edifícios e/ou outros bens de capital usados e ativos intangíveis, compras liquidas de cessão de bens de capital usados pelas unidades produtoras. Devido à impossibilidade de se identificar os gastos das administrações públicas com as construções militares não-residenciais, estas foram incluídas na FBCF. Variação do rebanho reprodutor e de gado leiteiro e outros animais de serviços não foi incluída por dificuldade em sua identificação dentro do rebanho, sendo tratada como variação de estoques. Ficam excluídos da FBCF: pequenos equipamentos e material durável de pequeno valor não contabilizados pelas empresas como investimento, bens de consumo duráveis adquiridos pelas famílias e despesas com pesquisas e desenvolvimento. Devido às dificuldades de identificação, os equipamentos e meios de transportes para fins militares estão incluídos nos gastos com a formação bruta de capital fixo das administrações públicas. A valoração dos bens e serviços mercantis que entram na FBCF é feita a preços de compra para os produtos adquiridos e a custo de produção para a produção por conta própria. (IBGE, 2004, p. 30)

É importante ressaltar que as séries longas do PIB, FBCF e outras variáveis do banco

de dados a serem descritas no decorrer desta seção são oriundas de uma fonte do IBGE

denominada “Estatísticas do Século XX”. Este produto é gratuito e contém estatísticas do

século passado produzidas pelo IBGE e outros órgãos públicos. As séries estão divididas em

174 Na realidade o sítio disponibiliza a série do deflator implícito do PIB apenas a partir de 1970, mas as observações referentes a 1950-1969 foram obtidas juntamente aos funcionários do IPEA. 175 IBGE, 2004, p. 30.

132

duas partes: a primeira parte apresenta arquivos das estatísticas populacionais, sociais,

políticas e culturais; a segunda inclui 326 séries históricas das estatísticas econômicas,

organizadas em 6 temas, e que apresentam os valores correntes em reais (R$) ou em

percentual do PIB corrente na maioria dos casos. Os temas são atividade econômica, contas

nacionais, finanças públicas, moeda e crédito, rendimentos e preços e setor externo.

Notadamente, a parte de contas nacionais lista as séries do sistema antigo (1947 a 1989) e

novo (1990 a 2000) em dois arquivos separados, contando também com mais quatro arquivos

com variáveis específicas sobre a formação bruta de capital fixo e estoque de capital, setor

público, PIB por unidades da federação e distribuição da renda.

As estatísticas-chaves deste produto do IBGE para o objetivo da presente pesquisa

constavam principalmente no arquivo de finanças públicas e no sub-arquivo das contas

nacionais relativo ao setor público. A preocupação central da autora era investigar o

investimento público nas mais diversas variantes, inclusive algumas mais difíceis de obter,

como a separação dos gastos de infra-estrutura por setor e também a separação dos gastos

privados e públicos, classificados entre administração direta176 e atividade empresarial. A

despeito das poucas opções disponíveis, elas foram consideradas satisfatórias para o

tratamento do tema da dissertação.

Sobre as séries de dados de FBCF das empresas estatais, faz-se necessário ressaltar

que é difícil obtê-las e completá-las para todos os anos desejados. A metodologia adotada pelo

IBGE hoje em dia, talvez em ajustamento à base teórica dos modelos econômicos ortodoxos,

não discrimina separadamente as informações das empresas estatais. Atualmente a FBCF e

suas divisões se classificam nas unidades institucionais administração pública, empresas não-

financeiras, empresas financeiras, famílias e instituições sem fins lucrativos a serviço das

176 Segundo IBGE (2004): “O setor das administrações públicas abrange a atividade governamental exercida através de organismos da administração centralizada ou descentralizada, nos âmbitos federal, estadual e municipal, de outras entidades públicas com funções típicas de governo ainda que com constituição jurídica distinta e de entidades para-estatais que têm como principal fonte de receita recursos tributários vinculados arrecadados pelo governo”. (IBGE, 2004, p. 27)

133

famílias.177 De acordo com o anexo estatístico das contas nacionais “a definição da

classificação dos setores institucionais reflete, de fato, um compromisso entre os objetivos de

análise de comportamentos homogêneos e as limitações derivadas da disponibilidade de

informações” (IBGE, 2004, p.27). No caso das empresas estatais, considera-se que elas não

apresentam comportamentos (e tampouco finalidades) homogêneos em relação às empresas

privadas. No entanto, não parece razoável admitir que sua adição à instituição das empresas

privadas deva-se a “limitações derivadas da disponibilidade de informações”, pois o setor

público, supostamente, possui informações disponíveis e sistematizadas. Portanto, o

“compromisso” por detrás das contas está mais além do que o descrito e tem a ver com a

orientação de Estado Mínimo e privatizações da corrente neoliberal, seguida por grande parte

dos economistas que estabeleceram a metodologia das contas nacionais.

Com relação à atualização das estatísticas do século XX para os anos de 2001 a 2006,

utilizaram-se as séries do IPEA quando disponíveis (com o cuidado de verificar se as séries do

IPEA eram equivalentes às do IBGE no restante dos anos). As séries que também não estão

disponibilizadas pelo IPEA, não foram completadas com dados de outras fontes, para evitar a

proliferação das mesmas, o que na maioria das vezes resulta em inconsistência dos dados. No

caso das informações sobre o setor público, cruciais para a análise, conseguiu-se ampliar

algumas para os anos de 2001, 2002 e 2003 através das pesquisas do IBGE da Empresa

Pública (EPU) e da Administração Pública (APU). Elas estão disponíveis no sítio do IBGE na

área de “Finanças Públicas do Brasil” e também em “Despesas Públicas por Funções”, mas de

177 Definições de acordo com o anexo estatístico do IBGE: - empresas não-financeiras: unidades institucionais cujo objetivo é a produção de bens e serviços mercantis não-financeiros; - empresas financeiras: unidades institucionais que se dedicam, principalmente, à intermediação financeira ou a atividades financeiras auxiliares; - administrações públicas: unidades institucionais que, além de cumprirem suas responsabilidades políticas e seu papel de reguladores da economia, produzem bens e serviços não-mercantis e redistribuem renda e riqueza; - famílias: conjunto das pessoas físicas da economia, sendo suas principais funções a oferta de mão-de-obra e o consumo e, enquanto empresários, produzir bens e serviços mercantis; - instituições sem fins lucrativos a serviço das famílias – ISFLSF: entidades legais que produzem serviços não-mercantis para as famílias com recursos provenientes, principalmente, de contribuições voluntárias das famílias. (IBGE, 2004, p. 26)

134

forma confusa e não uniforme. Por este motivo, parte dos dados usados da EPU não provém

da internet, mas foram obtidos junto ao corpo técnico do instituto, para comparar com as

estatísticas do século XX e estudar a junção das séries. Tanto a EPU quanto a APU são

produtos que mostram as despesas e receitas das empresas públicas e da administração

pública, respectivamente, das três esferas da união, por atividade econômica e por regiões do

Brasil. Estas pesquisas duraram de 1975 a 2003, de forma que muitas das séries sobre FBCF

das estatais se detêm em 2002 ou 2003.

A segunda pasta da base de dados refere-se ao financiamento do governo, ou seja,

dados do IBGE da carga tributária bruta, despesas primárias, dívida interna e externa e a

poupança por origem do capital. Na terceira pasta, sobre investimento em máquinas/

equipamentos e construção, estão as séries de FBCF nestes tipos de investimento das três

esferas de administração pública – federal, estadual e municipal – de 1950 a 2000. Está

também a série completa dos componentes da formação de capital, FBCF (separando

máquinas e equipamentos/ construção) e variação de estoques, a série sobre a composição

nacional versus importada da FBCF em máquinas e equipamentos de 1970 a 2004 do IPEA e,

finalmente, a composição destes investimentos entre famílias e empresas não financeiras,

também do IPEA. Infelizmente, não se encontrou dados sobre a FBCF em máquinas e

equipamentos/ construção das empresas estatais para todo o período. A quarta pasta exibe o

estoque de capital (bruto e líquido) dos setores privado e público e a FBCF discriminada entre

estatais federais e administração pública. É importante frisar que não se encontrou série

isolada da FBCF do setor privado, pois a série encontrada pela autora refere-se à FBCF de

empresas e famílias. Para separar os investimentos privados realizou-se uma aproximação

destes dados usando o resíduo, tal qual feito por AFONSO & BIASOTO JR. (2007a),

subtraindo-se a FBCF das empresas estatais federais da série de FBCF das empresas e

famílias. Assim, obteve-se a FBCF do setor privado mais estatais estaduais e municipais.

135

Portanto as séries de FBCF das empresas estatais são deficientes porque não incluem as

estaduais e municipais, contudo as federais representam uma porção grande do montante.

A quinta pasta refere-se aos dados do IBGE de investimentos das estatais federais nos

setores de infra-estrutura de 1950 a 2002 (sendo os dados dos quatro últimos anos

provenientes da EPU), os investimentos por setor das estatais das três esferas de 1995 a 2003

(EPU) e a despesa da União por ministérios de 1950 a 2000. A sexta pasta contém o PIB por

região e estados da Federação. Ela também objetivava separar os dados de FBCF por estados,

mas não se encontrou as séries relacionadas, apenas uma tabela de MONTEIRO NETO

(2006). Finalmente, a pasta restante detalha o PIB de alguns segmentos do setor industrial.

Abaixo, as tabelas 16, 17 e 18 mostram algumas séries longas selecionadas, que são

discutidas período a período no terceiro capítulo.

136

Tabela 16 – Séries Históricas de Variáveis Macroeconômicas Selecionadas: Brasil – 1950/ 2006.

Var

iaçã

o do

PI

B r

eal (

%)

Var

iaçã

o do

PI

B r

eal i

nd.

Tra

nsfo

rm.(%

)

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F pú

blic

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ões d

e be

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serv

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rviç

os

(% P

IB

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Bal

ança

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Tra

nsaç

ões

corr

ente

s - U

S$

Bal

ança

de

Cap

ital e

fin

ance

ira

– U

S$ m

ilhõe

s

1950 ND 12.7 ND 17.58 6.01 11.58 34.17 6.00 7.60 9.20 93 -111 1951 3.70 5.30 25.79 15.50 5.03 16.29 23.60 6.00 11.27 9.60 -494 266 1952 7.14 5.60 8.63 14.80 5.04 16.58 23.33 6.00 9.87 7.07 -725 708 1953 5.00 9.30 -5.08 15.10 4.47 15.08 22.88 6.00 5.60 6.60 -12 41 1954 7.94 9.30 6.10 15.80 4.79 14.42 24.95 6.00 6.82 6.67 -236 236 1955 8.82 11.10 -3.05 13.50 4.15 12.97 24.26 6.00 6.84 7.62 -35 34 1956 2.70 5.50 10.34 14.50 3.84 14.55 20.89 6.00 5.81 6.76 -23 190 1957 7.89 5.40 16.53 15.00 6.11 13.76 30.75 6.00 6.16 5.57 -300 309 1958 10.98 16.80 8.64 17.00 6.36 13.09 32.71 8.00 6.09 5.72 -265 425 1959 9.89 12.90 14.92 18.00 5.83 14.51 28.65 8.00 6.58 5.95 -345 345 1960 9.00 10.60 -1.60 15.70 6.59 11.77 35.89 8.00 6.40 5.32 -518 493 1961 9.17 11.10 -14.23 13.10 6.38 8.05 44.20 8.00 6.19 5.79 -263 390 1962 5.88 8.10 15.36 15.50 6.17 9.54 39.27 8.00 8.02 6.66 -453 472 1963 0.79 -0.20 7.77 17.00 5.32 11.48 31.68 8.00 9.02 8.64 -171 210 1964 3.94 5.00 -2.55 15.00 5.31 10.45 33.69 8.00 5.62 6.52 81 134 1965 2.27 -4.70 9.56 14.70 7.79 9.08 46.18 12.00 5.40 7.61 284 -35 1966 6.67 11.70 19.60 15.90 12.00 5.77 6.49 -31 47 1967 4.17 2.20 3.12 16.20 22.00 5.78 5.72 -276 49 1968 9.33 14.20 24.32 18.70 22.00 6.72 5.96 -582 680 1969 9.76 11.20 9.35 19.10 5.96 15.26 28.10 21.00 6.72 6.71 -364 936 1970 10.56 11.90 7.33 18.80 7.95 12.66 38.57 20.00 7.45 7.03 -839 1281 1971 11.06 11.86 14.63 19.90 6.99 14.28 32.86 20.00 8.19 6.46 -1630 2173 1972 12.22 13.95 17.02 20.30 8.25 13.93 37.18 20.00 8.86 7.27 -1688 3793 1973 13.71 16.62 20.00 20.40 6.65 16.75 28.43 18.00 9.01 7.84 -2085 4111 1974 8.16 7.75 13.64 21.80 8.77 15.82 35.68 18.00 13.29 7.67 -7504 6531 1975 5.25 3.81 9.33 23.30 9.21 16.33 36.06 18.00 11.02 7.22 -6999 6374 1976 10.28 12.12 7.32 22.40 11.73 13.13 47.17 25.33 9.40 7.01 -6426 8499 1977 5.08 2.27 -1.14 21.30 10.41 12.98 44.50 28.33 7.91 7.25 -4826 6151 1978 4.84 6.11 4.60 22.30 8.85 14.48 37.94 31.50 7.88 6.69 -6983 11884 1979 6.92 6.86 3.30 23.40 6.69 15.85 29.68 33.58 9.33 7.24 -10708 7624 1980 9.11 9.11 13.83 23.60 6.59 16.93 28.00 47.33 11.19 8.96 -12739 9610 1981 -4.40 -10.39 -12.15 24.30 6.51 15.10 30.14 89.74 10.01 9.62 -11706 12746 1982 0.92 -0.17 -6.38 23.00 6.11 13.94 30.48 120.66 8.59 7.90 -16273 12101 1983 -2.96 -5.84 -17.05 19.90 5.25 11.89 30.62 203.23 9.66 12.24 -6773 7419 1984 5.40 6.17 0.00 18.90 4.48 11.78 27.55 257.32 8.79 15.04 95 6529 1985 8.02 8.36 9.59 18.00 4.70 11.80 28.49 281.65 7.50 21.03 -248 197 1986 7.42 11.28 22.5 20.00 5.24 13.57 27.84 105.22 7.85 7.85 -5323 1432 1987 3.45 0.96 -2.04 23.20 4.89 12.92 27.44 424.38 7.43 9.91 -1438 3259 1988 0.00 -3.43 -4.17 24.30 4.51 12.56 26.44 1192.87 6.13 11.57 4180 -2098 1989 3.15 2.88 1.09 26.90 3.60 13.13 21.49 6404.97 5.45 8.93 1032 629 1990 -4.14 -9.46 -10.75 20.66 3.86 11.72 24.76 15778.60 6.96 8.20 -3784 4592 1991 0.94 0.15 -4.82 18.11 5.13 9.55 34.94 847.54 7.91 8.68 -1407 163 1992 -0.37 -4.21 -7.59 18.42 4.48 9.14 32.92 1574.28 8.39 10.87 6109 9947 1993 4.66 9.28 6.85 19.28 3.78 10.12 27.19 3284.44 9.10 10.5 -676 10495 1994 5.35 8.14 14.1 20.75 3.56 11.50 23.61 4820.64 9.16 9.51 -1811 8692 1995 4.4 4.93 7.87 20.54 3.05 12.51 19.60 53.37 9.58 7.92 -18384 29095 1996 2.11 0.08 1.04 19.26 3.12 12.28 20.26 27.45 9.06 7.12 -23502 33968 1997 3.33 2.49 9.28 19.86 3.02 13.27 18.52 25.00 9.73 7.36 -30452 25800 1998 0.00 -4.84 -0.94 19.69 2.93 13.20 18.18 29.50 9.57 7.43 -33416 29702 1999 0.31 -1.86 -7.62 19.10 1.91 12.94 12.87 26.26 11.95 10.40 -25335 17319 2000 4.29 5.69 5.15 19.44 2.14 12.83 14.32 17.59 12.74 10.83 -24225 19326 2001 1.32 0.70 0.00 17.03 2.32 12.46 15.69 17.47 13.5 12.18 -23215 27052 2002 2.61 2.44 -4.9 16.39 2.52 11.18 18.39 19.11 12.58 14.10 -7637 8004 2003 1.27 1.85 -5.15 15.28 ND ND 23.37 12.08 14.99 4177 5111 2004 5.72 8.47 9.78 16.10 ND ND 16.24 12.55 16.43 11679 -7523 2005 3.03 1.25 2.97 16.27 ND ND 19.12 11.52 15.12 13985 -9464 2006 3.71 1.98 8.65 16.80 ND ND 15.27 11.72 14.65 13621 15982

Fonte: Elaboração própria. Séries históricas do Produto Interno Bruto, Formação Bruta de Capital Fixo, Balança comercial provenientes de IBGE e IPEA. Taxa de juros provém do Fundo Monetário Internacional, Saldos das Balanças de conta corrente e de capitais provêm do

Banco Central do Brasil. (1) Exclui empresas estatais dos estados e municípios. ND = não disponível

137

Tabela 17 – Carga Tributária Bruta, Despesa Primária do Governo e Formação Bruta de Capital do Setor Público: Brasil – 1950/ 2005. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

DESPESA PRIMÁRIA DO GOVERNO (% DO PIB) (1) (2)

Car

ga

trib

utar

ia

brut

a to

tal

(% P

IB)

Con

sum

o

Subs

ídio

s

Tra

nsfe

rênc

ias

assi

sten

ciai

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idên

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Out

ras

tran

sfer

ênci

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FBC

F - a

dm.

Públ

ica

fede

ral

FBC

F - a

dm.

Públ

ica

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FBC

F - a

dm.

Públ

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FBC

F - a

dm.

Públ

ica

Tot

al

Des

pesa

pr

imár

ia d

a A

dm. P

úblic

a T

otal

1950 14.42 11.36 0.21 3.55 0.00 2.63 1.24 0.25 4.12 19.25 1951 15.74 10.92 0.11 3.73 0.00 1.83 1.40 0.23 3.47 18.23 1952 15.40 10.99 0.12 4.05 0.00 1.56 1.39 0.29 3.24 18.40 1953 15.20 13.28 0.10 4.13 0.00 1.61 1.16 0.31 3.08 20.59 1954 15.82 11.22 0.10 3.81 0.00 1.67 1.18 0.27 3.11 18.25 1955 15.05 11.54 0.12 4.03 0.00 1.47 1.01 0.26 2.74 18.42 1956 16.41 12.67 0.43 4.60 0.00 1.33 0.97 0.29 2.59 20.29 1957 16.66 12.22 0.39 4.72 0.00 2.03 1.43 0.34 3.80 21.14 1958 18.70 11.61 1.13 4.32 0.00 2.24 1.83 0.33 4.41 21.46 1959 17.90 10.62 0.84 3.94 0.00 2.18 1.22 0.26 3.66 19.05 1960 17.42 11.51 0.76 3.75 0.00 2.21 1.54 0.22 3.98 20.00 1961 16.38 11.54 1.05 4.31 0.00 2.12 1.36 0.24 3.72 20.62 1962 15.76 11.20 1.16 4.69 0.00 2.12 1.60 0.28 4.00 21.05 1963 16.05 11.90 1.54 3.99 0.00 1.59 1.48 0.58 3.65 21.08 1964 17.02 11.14 1.47 4.12 0.00 1.47 1.69 0.52 3.68 20.42 1965 19.71 10.66 1.45 5.11 0.00 1.93 2.25 0.56 4.73 21.95 1966 22.13 10.61 0.95 5.68 0.00 1.70 1.80 0.54 4.04 21.28 1967 21.62 11.35 0.81 6.44 0.00 2.05 1.62 0.94 4.62 23.21 1968 24.30 11.05 0.73 6.67 0.00 1.62 1.67 1.10 4.39 22.83 1969 25.91 10.89 0.71 10.28 0.00 2.07 2.13 1.17 5.37 27.25 1970 25.98 11.32 0.77 8.21 0.00 1.58 1.86 0.98 4.42 24.73 1971 25.26 11.10 0.81 7.07 0.00 1.82 1.39 1.08 4.28 23.26 1972 26.01 10.77 0.69 7.31 0.00 1.69 1.38 0.81 3.88 22.65 1973 25.05 9.91 1.17 6.68 0.00 1.62 1.44 0.65 3.71 21.46 1974 25.05 9.33 2.16 6.08 0.00 1.62 1.57 0.67 3.86 21.42 1975 25.22 10.19 2.69 6.72 0.00 1.82 1.32 0.80 3.95 23.55 1976 25.14 10.49 1.55 7.20 0.00 1.92 1.26 0.85 4.03 23.27 1977 25.55 9.43 1.50 7.24 0.00 1.25 1.23 0.82 3.30 21.46 1978 25.70 9.68 1.87 8.13 0.00 1.05 1.26 0.84 3.15 22.83 1979 24.66 9.90 1.92 7.80 0.00 0.79 0.94 0.74 2.47 22.09 1980 24.45 9.11 3.83 7.69 0.00 0.71 0.91 0.72 2.34 22.97 1981 25.18 9.52 2.74 8.40 0.00 0.99 0.94 0.72 2.65 23.31 1982 26.24 10.39 2.58 8.90 0.00 0.71 1.06 0.66 2.44 24.31 1983 26.84 10.36 2.84 8.97 0.00 0.72 0.78 0.40 1.90 24.06 1984 24.19 9.19 1.77 8.62 0.00 0.66 0.84 0.52 2.03 21.61 1985 23.83 10.48 1.68 7.69 0.00 0.54 1.27 0.80 2.60 22.44 1986 26.50 11.44 1.55 8.36 0.00 0.89 1.51 0.79 3.18 24.53 1987 24.25 12.84 1.42 7.76 0.00 1.15 1.26 0.87 3.28 25.30 1988 23.36 13.55 1.31 7.61 0.00 1.15 1.29 0.99 3.43 25.90 1989 23.74 16.73 1.38 7.98 0.00 1.00 1.31 0.63 2.94 29.03 1990 27.94 19.29 0.75 9.22 0.00 0.88 0.99 1.86 3.73 32.99 1991 24.38 17.90 1.71 8.90 0.00 0.68 1.05 0.86 2.59 31.10 1992 25.15 17.06 1.78 9.78 0.00 0.61 1.35 1.19 3.16 31.79 1993 25.92 17.66 0.70 11.62 0.00 0.63 1.51 0.93 3.06 33.04 1994 28.87 16.51 0.35 11.71 0.00 0.71 1.36 1.13 3.20 31.77 1995 30.64 19.60 0.55 12.73 0.00 0.63 0.68 1.22 2.54 35.41 1996 28.63 18.49 0.44 12.70 0.00 0.53 0.64 1.14 2.31 33.93 1997 28.58 18.20 0.43 12.64 0.00 0.57 0.73 0.67 1.98 33.25 1998 29.33 18.80 0.40 14.37 0.00 0.55 1.30 0.59 2.43 36.00 1999 31.74 18.89 0.32 14.65 0.00 0.38 1.05 0.51 1.94 35.81 2000 30.36 16.71 0.31 14.18 1.49 0.52 0.77 0.84 2.13 34.82 2001 31.87 15.59 0.32 13.40 1.21 0.50 0.87 0.66 2.03 32.55 2002 32.35 16.10 0.20 13.95 0.68 0.37 0.79 0.96 2.11 33.05 2003 31.90 15.15 0.21 14.30 0.59 0.25 0.54 0.75 1.54 31.79 2004 32.82 ND ND ND ND ND ND ND ND ND 2005 33.83 ND ND ND ND ND ND ND ND ND

Fonte: Elaboração própria. Séries históricas provenientes de IBGE e IPEA. (1) Exclui empresas estatais dos estados e municípios; (2) Exclui dívida pública, impostos sobre a produção e inversões financeiras. ND = não disponível

138

Tabela 18 – Formação Bruta de Capital Fixo das Empresas Estatais do Governo Federal e composição da Formação Bruta de Capita Fixo total em Construção e Máquinas e Equipamentos: Brasil – 1950/ 2005. Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980.

FBCF das estatais federais (% PIB) Componentes da FBCF (% PIB)

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(%)

1950 0.03 0.03 0.07 0.07 0.08 0.05 0.34 10.99 6.06 0.03 1951 0.01 0.03 0.03 0.11 0.03 0.02 0.25 13.02 7.80 0.01 1952 0.05 0.07 0.03 0.12 0.02 0.03 0.31 13.55 7.50 0.05 1953 0.01 0.05 0.13 0.19 0.03 0.05 0.47 13.24 5.86 0.01 1954 0.01 0.03 0.04 0.87 0.01 0.02 1.00 11.08 7.70 0.01 1955 0.01 0.16 0.05 0.39 0.03 0.03 0.68 10.22 6.45 0.01 1956 0.01 0.03 0.05 0.34 0.04 0.06 0.54 11.69 6.29 0.01 1957 0.05 0.06 0.07 0.55 0.05 0.18 1.09 12.40 7.05 0.05 1958 0.02 0.13 0.08 0.42 0.04 0.63 1.32 12.16 6.98 0.02 1959 0.02 0.26 0.09 0.65 0.05 0.61 1.69 12.00 8.05 0.02 1960 0.03 0.26 0.16 1.06 0.12 0.26 1.95 11.42 6.63 0.03 1961 0.02 0.21 0.14 1.41 0.07 0.39 2.28 8.45 5.68 0.02 1962 0.01 0.20 0.05 1.39 0.08 0.35 2.12 9.78 5.65 0.01 1963 0.02 0.38 0.05 0.83 0.09 0.34 1.72 10.34 6.19 0.02 1964 0.02 0.34 0.05 0.70 0.07 0.19 1.44 9.98 5.49 0.02 1965 0.04 0.30 0.09 1.58 0.13 0.21 2.37 11.00 5.58 0.04 1966 11.58 7.06 1967 12.30 6.16 1968 13.69 7.37 1969 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 13.46 7.54 0.00 1970 0.52 0.74 0.11 0.73 0.00 0.98 3.11 11.94 8.43 0.52 1971 0.16 0.83 0.15 0.78 0.17 0.27 2.41 12.04 9.01 0.16 1972 0.21 0.88 0.11 2.06 0.31 0.27 4.01 12.67 9.26 0.21 1973 0.18 0.69 0.13 1.04 0.16 0.12 2.39 13.87 9.27 0.18 1974 0.96 0.68 0.12 1.58 0.29 0.68 4.43 14.47 9.81 0.96 1975 0.36 0.91 0.31 2.17 0.23 0.83 4.89 14.68 10.52 0.36 1976 2.35 1.11 0.12 2.29 0.08 1.21 7.26 14.64 9.78 2.35 1977 1.04 2.06 0.46 1.85 0.49 0.75 6.80 14.29 8.63 1.04 1978 0.89 0.81 0.18 1.46 0.24 1.84 5.55 13.91 8.60 0.89 1979 0.49 0.75 0.04 1.08 0.06 1.79 4.30 14.09 7.77 0.49 1980 0.49 1.14 0.08 1.62 0.19 0.63 4.25 14.57 8.07 0.49 1981 0.48 0.85 0.10 1.66 0.34 0.66 4.15 13.94 6.97 0.48 1982 0.51 1.19 0.13 1.21 0.43 0.46 3.98 13.44 6.11 0.51 1983 0.44 1.27 0.12 0.90 0.28 0.48 3.56 11.55 5.06 0.44 1984 0.41 0.81 0.08 0.41 0.41 0.46 2.67 11.03 5.00 0.41 1985 0.40 0.69 0.12 0.42 0.41 0.36 2.45 11.24 4.89 0.40 1986 0.42 0.76 0.07 0.49 0.15 0.28 2.21 13.26 4.92 0.42 1987 0.38 0.87 0.07 0.64 0.08 0.25 2.32 12.77 4.58 0.38 1988 0.38 0.61 0.08 0.42 0.11 0.51 2.14 11.43 5.20 0.38 1989 0.47 0.47 0.12 0.26 0.12 0.13 1.62 11.86 4.40 0.47 1990 0.36 0.28 0.07 0.20 0.08 0.07 1.10 9.99 5.17 0.36 1991 0.64 0.37 0.04 0.23 0.06 0.04 1.42 9.69 4.60 0.64 1992 0.61 0.34 0.04 0.20 0.06 0.05 1.34 9.07 3.67 0.61 1993 0.54 0.23 0.09 0.18 0.04 0.06 1.17 9.39 3.64 0.54 1994 0.50 0.17 0.06 0.13 0.04 0.01 0.93 9.75 4.38 0.50 1995 0.48 0.14 0.01 0.17 0.05 0.03 0.90 9.69 4.89 0.48 1996 0.75 0.18 0.05 0.32 0.04 0.03 1.38 10.37 4.22 0.75 1997 0.78 0.17 0.10 0.31 0.00 0.04 1.48 11.13 4.37 0.78 1998 0.05 0.42 0.03 0.59 0.00 0.05 1.34 11.31 4.07 0.05 1999 0.02 0.22 0.05 0.23 0.00 0.02 0.55 10.30 3.76 0.02 2000 0.02 0.16 0.04 0.29 0.00 0.01 0.53 7.43 6.40 0.02 2001 0.03 0.18 0.03 0.33 0.00 0.01 0.59 6.87 6.78 0.03 2002 0.04 0.19 0.03 0.46 0.00 0.05 0.80 6.48 6.07 0.04 2003 5.67 6.01 2004 5.83 6.38 2005 5.63 6.64

Fonte: Elaboração própria. Séries históricas FBCF em infra-estrutura das estatais federais provenientes de IBGE – estatísticas do século XX até 1998 e do IBGE – EPU entre 1999 e 2002. Séries da FBCF máquinas e equipamentos e construção vêm do IPEA. ND = não disponível.

139

ii) Exposição dos dados

Esta seção destina-se a explicar a forma em que os dados foram selecionados e

apresentados na análise sobre a relação entre investimento público e desenvolvimento

econômico.

O uso de variáveis agregadas sobre o PIB foi recorrente no estudo porque confere ao

leitor a dimensão a respeito do montante da variável em comparação com a economia.

Inicialmente, os dados estavam todos em termos nominais, pois boa parte das séries é assim

disponibilizada pelas fontes de dados. Mas esse procedimento não elimina o problema de

deflacionamento das séries, por isso todos os dados de FBCF sobre PIB são apresentados em

termos reais, sendo que o PIB real e a FBCF real foram calculados a partir dos seus

respectivos deflatores em R$ de 1980. Quando se intencionou mostrar a intensidade e a

direção dos ciclos econômicos, privilegiou-se as taxas de variação dos valores reais, que são

interessantes para a comparação de tendências.

A primeira etapa da análise histórica parte do cenário macroeconômico e detalha o

comportamento das principais variáveis econômicas nas fases: 1950 a 1967; 1968 a 1979,

1980 a 1989 e 1990 a 2006. Em cada uma delas, são avaliados cinco tópicos fundamentais

que constroem o argumento da dissertação. Primeiramente, o cenário macroeconômico em

conjunto com o modelo de atuação do Estado, contemplando a evolução do crescimento do

produto interno total, do produto industrial por setor, da formação bruta de capital fixo

(privada e pública, nacional e estrangeira), do investimento público total e em infra-estrutura.

A relação entre PIB e investimento ficou mais clara comparando as taxas de crescimento

anuais deles e do valor adicionado da indústria da transformação, conforme nos gráficos 3, 9,

15 e 21. Os pesos dos setores institucionais sobre a FBCF são retratados através dos dados da

140

evolução da FBCF total, privada e pública sobre o PIB nos gráficos 2, 4, 10, 16 e 22.

O segundo tópico, ou subseção, mostra a composição da FBCF entre administração

pública e empresas estatais federais, em proporção do PIB, contrapondo-as com a parcela do

governo sobre a FBCF total nos gráficos 6, 11, 17 e 23. Em seguida, apresentam-se alguns

dos gráficos mais importantes do trabalho (1, 5, 12, 18 e 24), quais sejam, os que revelam a

taxa de variação da FBCF pública e privada, porque a partir deles discute-se a

complementaridade entre eles e a trajetória de desenvolvimento da economia. Quando

disponível a informação, detalha-se a composição regional desses investimentos apresentada

por Monteiro Neto (2006), em percentuais do PIB regional, com tabelas em notas de rodapé.

As receitas e despesas do governo e a questão do financiamento são contempladas na terceira

subseção. Nos gráficos 7, 13, 19 e 25 compara-se as despesas primárias, subdivididas em

categorias de gastos, com a carga tributária total ano a ano, em termos do PIB. Estes são os

únicos casos em que as variáveis estão em termos do PIB nominal, pois não havia um deflator

específico para cada item de receita e despesa tributária.

A segmentação do investimento em máquinas e equipamentos e em construção, entre

famílias e empresas não financeiras, com valores expressos em termos do PIB, é exibida nas

tabelas 4, 6, 9 e 12 e são importantes para entender o perfil da inversão em bens de capital. A

subseção final de cada seção do capítulo 3 expõe os investimentos das empresas públicas em

infra-estrutura (comunicações, energia, transportes), indústria da transformação, mineração e

finanças a partir dos dados dos gráficos, 8, 14, 20 e 26.

141

ANEXO B – Tabelas de Correlações

No cálculo de correlações entre séries em valores correntes, a FBCF dos setores

privado e público guardam estreita correlação, bem como a FBCF e o crescimento do PIB

total e da indústria da transformação, exceto entre 1969 e 1979, conforme revela a tabela 19.

No caso do cálculo a partir das variáveis em termos reais, metade das comparações atesta a

existência de correlação (na primeira e na última fase). Já no cálculo a partir das variações,

quase nenhuma correlação é obtida, exceto nos anos oitenta.

Tabela 19 – Correlações entre Formação Bruta de Capital Fixo - Total, Público e

Privada -, Produto Interno Bruto e Produto da Indústria de Transformação – 1950/

2002.

1950-1965 1969-1979 1980-1989 1990-2002 Correlações entre as séries em valores correntes FBCF privada com pública 0.98 1.00 1.00 0.96 FBCF total com pública 0.99 -0.19 1.00 0.96 FBCF total com privada 1.00 -0.20 1.00 1.00 PIB com pública 0.99 -0.20 1.00 0.96 PIB total com privada 0.99 -0.21 1.00 1.00 PIB total com FBCF total 1.00 1.00 1.00 0.99 PIB ind. transformação com pública 0.99 -0.19 1.00 0.96 PIB ind. transformação com privada 1.00 -0.20 1.00 1.00 PIB ind. transformação com FBCF total 1.00 1.00 1.00 0.99 Correlações entre as séries em valores constantes de 1980 FBCF privada com pública 0.75 1.00 0.53 -0.83 FBCF total com pública 0.88 -0.49 0.73 -0.71 FBCF total com privada 0.97 -0.49 0.97 0.98 PIB com pública 0.88 -0.49 -0.21 -0.78 PIB total com privada 0.89 -0.49 0.56 0.90 PIB total com FBCF total 0.94 0.98 0.39 0.88 PIB ind. transformação com pública 0.82 -0.28 0.50 -0.23 PIB ind. transformação com privada 0.48 -0.28 -0.34 0.24 PIB ind. transformação com FBCF total 0.62 0.81 -0.11 0.22 Correlações entre as séries das variações ao ano em valores constantes de 1980 FBCF privada com pública -0.29 -0.75 0.67 -0.42 FBCF total com pública 0.14 0.25 0.82 0.00 FBCF total com privada 0.90 0.45 0.98 0.89 PIB com pública 0.09 0.34 0.67 0.02 PIB total com privada -0.24 0.21 0.91 0.77 PIB total com FBCF total -0.22 0.78 0.90 0.87 PIB ind. transformação com pública 0.09 0.34 0.67 0.02 PIB ind. transformação com privada -0.09 0.23 0.93 0.72 PIB ind. transformação com FBCF total -0.25 0.76 0.91 0.82

Fonte: Elaboração própria a partir de IBGE e IPEA. Setor público não inclui estatais estaduais e municipais, que estão adicionados em setor privado, calculado pelo resíduo da FBCF de empresas e famílias menos FBCF da administração pública e das estatais federais. Dados de 1966 a 1968 e 2003 a 2006 indisponíveis para FBCF estatais federais, portanto não foram incluídos no cálculo. Em vermelho, estão destacados os casos em que não há correlação.

142

ANEXO C - Histórico das privatizações no Brasil.

Tabela 20 - Privatizações no Brasil – 1988/ 2000.

Ano Companhia Setor Share (%) vendido

Valor de venda U$ milhoes

Notas Financeiras Tipo de comprador(es)

Nome dos compradores e informações adicionais

1988 Vendas do BNDES 250.00 Investidores locais

1997 Tecon I - terminal container

251.10 Venda privativa Investidores locais

1997 Shares residuais em várias companhias


1989 Cofavi Aço 100.0 8.00 Investidores locais Duferco

1991 Usiminas Aço 60.0 1480.30 Leilão, oferta pública:

Investidores locais e estrangeiros

Investidores locais e estrangeiros; Nippon (13.8%)

1991 Cosinor Aço 89.8 13.60 Leilão; pago em certificados de privatização

Investidores locais Gerdau (99.8%)

1992 Acesita Aço 74.0 465.40 Leilão Investidores locais e estrangeiros

1992 CST Aço 89.0 347.40 Leilão Investidores locais e estrangeiros

Kawasaki Aço (13%)

1992 Piratini Aço 72.5 106.70 Leilão Investidores locais Gerdau (89.8%)

1992 Cosinor Aço 10.0 1.40 Investidores locais Empregados

1993 CSN Aço 81.9 1285.00 Leilão, oferta pública


Consórcio

1993 Açominas Aço 99.9 598.50 Leilão Investidores locais e estrangeiros

1993 Cosipa Aço 60.0 359.90 Leilão Investidores locais e estrangeiros

1994 Usiminas Aço 16.2 480.70 Oferta pública Investidores locais

1994 Cosipa Aço 23.9 225.80 Leilão, Oferta pública

Investidores locais

1994 CSN Aço 8.8 210.30 Leilão Investidores locais e estrangeiros

Consórcio

1994 Companhia Vale do Rio Doce (CVRD)

Aço 137.90 ADRs Investidores locais e estrangeiros

1997 SABESP Água e saneamento

373.90 Oferta pública

1994 Embraer Avião 60.4 192.10 Leilão Investidores locais e estrangeiros

1997 Banerj Bancos 291.00 Leilão Investidores locais Banco Itaú

1997 Banco Meridional Bancos 75.6 241.50 Venda privativa Investidores locais Banco Bozano Simonsen

1997 Credireal Bancos 99.9 111.30 Venda privativa Investidores locais Banco de Crédito Nacional (BCN) comprou 89.9% e empregados (10%)

1998 Embratel Participações S.A.

Cabo de longa distância

51.79% das ações com voto

2276.00 Leilão Investidores estrangeiros

MCI International; EUA (100%)

1990 VASP Cia. aérea 60.0 44.00 Assumiram dívida de U$703 milhões

Investidores locais Wagner Canhedo, empregados

1997 CEG (e a subsidiária Riogas)

Distribuição de Gás

57.0; 83.6 576.00 Venda privativa Investidores estrangeiros

Consórcio com Enron Corp, Gas natural da Espanha, Iberdrola Investimentos da Espanha e Pluspetrol Energy of Argentina.

1997 Comgás Distribuição de Gás


1996 Light Serviços de Eletricidade

Eletricidade 59.8 2390.70 Leilão Investidores locais e estrangeiros

EDF (11.4%), AES (11.4%), Houston Industries (11.4%)

1996 Hidroelétrica Serra da Mesa

Eletricidade 172.00 Leilão Investidores locais

143

1996 Companhia Energética de Minais Gerais (CEMIG)

Eletricidade 156.00

1997 Light Eletricidade 237.60 Venda privativa Investidores locais

1998 Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia - Coelba

Eletricidade 183.90 Oferta pública de ações - Venda dos shares minoritários

Investidores locais Oferta pública de ações comuns e preferenciais

1998 Companhia de Eletricidade do Estado do Rio De Janeiro - Cerj

Eletricidade 150.80 Venda dos shares minoritários

Investidores locais Oferta pública de ações

1998 Centrais Elétricas de Minas Gerais - Cemig

Eletricidade 96.90 Venda dos shares minoritários

Investidores locais Oferta pública de ações comuns e preferenciais

1999 Companhia energética de São Paulo (Cesp)-Paranapanema

Eletricidade 685.00 Venda Investidores estrangeiros

Duke Energy (EUA)

1999 Cesp Tiete Eletricidade 38.7 469.00 Venda

1999 Eletricidade e Serviços S.A. (Elektro)

Eletricidade 215.90 Venda Enron International

1999 Companhia Paranaense de Energia (COPEL)

Eletricidade 6.0 138.10 Venda

1999 Celb Eletricidade 83.7 45.50 Venda

1998 Companhia Paranaense de Energia - Copel

Eletricidade –Cia. de distribuição

113.00 Venda dos shares minoritários

Investidores locais Brasil (100%)

1996 Companhia de Eletricidade do Rio de Janeiro (CERJ)

Eletricidade Distribuidor

70.3 587.50 Leilão selado Investidores estrangeiros

Chilectra (Chile); Endesa (Espanha), EDP (Portugal)

1996 Copel Eletricidade Distribuidor

5.8 88.40 Leilão

1998 Manaus Energia S.A. - MANAUS

Eletricidade Serviços

Leilão Investidores locais

1998 Boa Vista Energia S.A.


Investidores locais

1998 Cia Entrepostos e Armazéns de São Paulo


1998 Centrais Elétricas de Rondônia S.A.


1998 Companhia Energética do Piauí


1998 Companhia de Eletricidade do Acre


1998 Centrais Geradoras do Sul do Brasil S/A - GERASUL


50.01% 800.40 Leilão Investidores estrangeiros

Ocirala Participações S/A (Tractebel Sul S.A.) - Bélgica

1998 Centrais Geradoras do Sul do Brasil S/A - GERASUL


79.00 Oferta pública Investidores locais

1997 Companhia de Eletricidade de Bahia (COELBA)

Energia 65.6 1590.00 Venda privativa Investidores estrangeiros

Consórcio liderado pela Iberdrola da Espanha (incluí o fundo de pensão Previ)

1997 Companhia Norte-Nordeste de Distribuição de Energia Elétrica (CNN)

Energia 1490.00 Propostas Investidores locais e estrangeiros

Consórcio liderado por Votorantim, Bradesco e Camargo Correa. Incluí comunidades alternativas dos EUA e o fundo de pensão Previ

1997 Companhia Centro-Oeste de Distribuição de Energia Elétrica (CCO)

Energia 1370.00 Propostas Investidores estrangeiros

Grupo liderado por AES Corporation dos EUA

1997 Companhia Energética de Minas Gerais (CEMIG)

Energia 32.9 1060.00 Propostas Investidores estrangeiros

Consórcio liderado por AES Corporation dos EUA e Southern Electric

1997 Cachoeira Dourada Energia 78.9 756.50 Leilão Investidores estrangeiros

Group led by ENDESA of Chile

1997 Companhia Elétrica do Rio Grande do Norte (Cosern)

Energia 77.9 609.40 Propostas Investidores locais e estrangeiros

Consórcio: Coelba (liderado por Bahia Energia). Iberdrola da Espanha

144

comprou 65.64% através da Coelba.

1997 Empresa Energética de Mato Grosso do Sul (Enersul)

Energia 55.4 564.50 Propostas Investidores locais Recém privatizada Espírito Santo e Escelsa -- Consórcio Doméstico

1997 Empresa Energética de Sergipe (Energipe)

Energia 86.4 526.30 Propostas Investidores locais Cataguazes-leopoldina (Consórcio Doméstico)


Energia 15.0 459.70 Oferta pública, ADRs

1997 Centrais Elétricas Mato-grossenses (CEMAT)

Energia 86.9 352.70 Propostas Investidores locais Consórcio (compreendeu Grupo Rede e Inepar)


Energia 8.3 89.60 Oferta pública Leilão no Rio em ações

1997 Companhia Energética de Brasília (CEB)

Energia Distribuidor

18.4 73.60 Leilão Investidores locais Consórcio Local: grupo de bancos brasileiros incluindo Garantia e Bradesco.

1998 Eletropaulo Metropolitana - Eletricidade de São Paulo S/A

Energia Elétrica - Cia. de distribuição


1776.60 Leilão Investidores locais Light (100%); Brasil (100%)

1998 Elektro Eletricidade e Serviços S.A. - Elektro


46.6% 1273.60 Leilão Investidores estrangeiros

Enron International ; EUA (100%)

1998 Companhia Energética do Ceara - COELCE



867.70 Leilão Investidores locais e estrangeiros

Distriluz Consórcio: Enersis-Chilectra (26%), Endesa (37.5%), Cerj (36.5%); Brasil (36.5%), Chile (26%), Espanha (37.5%)

1998 Empresa Bandeirante de Energia - EBE




CPFL (Votorantin, Bradesco e Camargo Correa) (44%), Eletricidade de Portugal - EDP (56%); Brasil (44%), Portugal (56%)

1998 Centrais Elétricas do Para - Celpa


54.98% 387.80 Leilão Investidores locais QMRA Participações S.A.: Grupo Rede (65%), Inepar (35%); Brasil (100%)

1995 Escelsa Energia Utilidades

50.0 387.40 Leilão Investidores locais Iven Consórcio (bancos brasileiros e fundo de pensão)

1997 Companhia Paulista de Forca e Luz (CPFL)

Energia/ Eletricidade

57.6 2730.00 Propostas Investidores locais VBC Energia Consórcio (Grupo Votorantim, Bradesco e Camargo Correa)

1996 Paraná Oeste Ferrovias 25.70 Leilão Concessão de 30 anos

1996 Rede Sudeste Ferrovias 870.60 Leilão Concessão de 30 anos

1996 Rede Centro-Leste Ferrovias 316.10 Leilão Concessão de 30 anos

1996 Rede do Sul Ferrovias 208.50 Leilão Concessão de 30 anos

1996 Rede do Norte Ferrovias 63.40 Leilão Concessão de 30 anos

1996 Rede Tereza Cristina Ferrovias 17.90 Leilão Concessão de 30 anos

1997 Rede do Nordeste Ferrovias 14.60 Leilão Investidores locais Consórcio: Vivunha, Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), Companhia Vale do Rio Doce (CVRD),e Bradesco.

1998 Malha Paulista Ferrovias – transportes e serviços


Consórcio: Ferropasa - Ferronorte Participações S.A. (36%), Cia. Vale do Rio Doce (17%), Shearer Empreend. Part. S.A. (14%), Fundos de pensão (12%), Chase Latin American Equity Associates (4%), outros (17%); Brasil (96%), EUA (4%)

1991 Mafersa Ferrovias & 90.0 48.40 Leilão; pago em Investidores locais

145

equipamentos de ônibus

debêntures e ações

1992 Fosfértil Fertilizantes 88.3 182.00 Leilão; Investidores locais e estrangeiros

Investidores locais e estrangeiros; Consórcio Fertifos (68.5%)

1992 Goiasfértil Fertilizantes 100.0 13.10 Leilão Investidores locais Fosfértil (90%); empregados

1992 Indag Fertilizantes 35.0 6.80 Leilão; pago com certificados de privatização

Investidores locais Grupo IAP (100%)

1993 Ultrafertil Fertilizantes 100.0 205.60 Leilão Investidores locais Fosfertil (90%),empregados

1994 Arafertil Fertilizantes 33.3 10.80 Leilão Investidores estrangeiros


1998 Banco do Estado de São Paulo S.A.

Financeiro Investidores locais

1998 Banco do Estado de Minas Gerais - Bemge

Financeiro 88.1% das ações com voto

494.40 Leilão Investidores locais Banco Itaú S.A.; Brasil (100%)

1998 Banco do Estado de Pernambuco S.A. - BANDAEPE

Financeiro - Bancos



ABN Amro Bank; Holanda (100%)

1999 Banco do Estado da Bahia (Baneb)

Financeiro - Intermediação (Bancos)

94.0 146.00 Venda Investidores locais Bradesco

1999 Sistemas e Processamento de Dados-DATAMEC S.A.

Indústria da transformação

47.30 Venda Investidores locais Unisys Brasil S.A.

1997 Metrô de São Paulo Metrô 265.20 Venda privativa Investidores locais Opportans Consórcio

1994 Caraíba Mineração 100.0 5.80 Leilão Investidores locais Empregados (20%)

1997 Companhia Vale do Rio Doce (CVRD)

Mineração 41.7 3298.90 Leilão Investidores locais Valepar: Consórcio liderado pela Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) (39%); Opportunity Management (24%); 4 fundos de pensão (25%); e Antionsbank Corporation of South Africa (125)

1999 Comgás- Companhia de Gás de São Paulo

Mineração (petróleo e gás)

63.8 955.00 Venda Investidores locais e estrangeiros

ADRs

1994 Shares minoritários Miscelânea 395.50 Leilão Investidores locais

1998 Petrobras (ações) Petróleo

1997 Petróleo Brasileiro SA Petróleo e gás 1.3 387.80 ADRs Investidores locais e estrangeiros

1992 Copesul Petróleo/ Petroquímica

62.9 797.10 Leilão; oferta pública;


Consórcio

1992 Petroflex Petróleo/ Petroquímica

100.0 234.10 Leilão, oferta pública;


Consórcio

1992 Álcalis Petróleo/ Petroquímica

100.0 81.40 Leilão; Investidores locais Grupo Fragoso Pires (99.9)%; empregados

1992 PPH Petróleo/ Petroquímica

19.0 59.40 Leilão; Investidores locais e estrangeiros

Consórcio

1992 Polisul Petróleo/ Petroquímica

100.0 56.80 Leilão; Investidores locais e estrangeiros

Consórcio

1992 Nitriflex Petróleo/ Petroquímica

40.0 26.20 Leilão; Investidores locais Itap (100%)

1992 CBE Petróleo/ Petroquímica

23.0 10.90 Leilão; Investidores locais Unigel (50.9%); Monsanto (48.3%)

1993 Oxiteno Petróleo/ Petroquímica

15.2 53.90 Leilão; US$2.7 em dinheiro


Investidores locais e estrangeiros, Dresdner (8.9%)

1993 Copesul Petróleo/ Petroquímica

10.0 30.60 Investidores locais Empregados

1994 PQU Petróleo/ Petroquímica

58.9 287.50 Leilão Investidores locais e estrangeiros

Investidores locais e estrangeiros, Sindicato (13%)

1994 Politeno Petróleo/ Petroquímica

24.9 44.90 Leilão Investidores locais Conepar (35%), Suzano (35%)

1994 Copesul Petróleo/ 9.1 33.80 Oferta pública Investidores locais

146

Petroquímica

1994 Coperbo Petróleo/ Petroquímica

23.0 25.90 Leilão Investidores locais Petroflex (71.5%)

1994 Ciquine Petróleo/ Petroquímica

31.4 23.70 Leilão Investidores locais Conepar (66.7%)

1994 Polialden Petróleo/ Petroquímica

13.6 16.70 Leilão Investidores locais Conepar (66.7%)

1994 Acrinor Petróleo/ Petroquímica


Consórcio

1993 Poliolefinas Petroquímica 31.5 87.10 Leilão Investidores locais Odebrecht (62.9%)

1995 Petroquímica do Nordeste (Copene)

Petroquímica 32.8 270.40 Leilão Investidores locais Nordeste Química SA, Fundos de pensão

1995 Salgema Indústrias Químicas S.A.

Petroquímica 29.3 139.20 Leilão Investidores locais e estrangeiros

Participação estrangeira envolvida

1995 Petroquímica de Camaçari (CPC)

Petroquímica 20.8 99.60 Leilão Investidores locais e estrangeiros


1995 Pronor Petroquímica S.A.

Petroquímica 35.3 63.60 Leilão Investidores locais Grupo Mariani

1995 Nitrocarbono S.A. Petroquímica 33.4 29.60 Leilão Investidores locais Grupo Mariani

1995 Química do Recôncavo (CQR)

Petroquímica 36.9 1.70 Leilão Investidores estrangeiros


1995 Brasileira de Poliuretanos (CBP)

Petroquímica 23.7 0.00 Leilão Investidores locais Investidores locais

1996 Polibrasil Petroquímica 25.7 99.40 Leilão Investidores locais e estrangeiros

Shell (25.7%), Investidores locais

1996 Polipropileno Petroquímica 34.2 81.20 Leilão Investidores locais

1996 EDN Petroquímica 26.7 16.60 Leilão Investidores locais e estrangeiros

Dow Chemicals (53.6%), outros

1996 Deten Petroquímica 7.0 12.10 Leilão Investidores locais

1996 Koppel Petroquímica 49.6 3.10 Leilão Investidores locais

1996 Copesul Petroquímica 1.0 Leilão

1999 Porto de Salvador (CODEBA)

Portos 21.00 Venda Investidores locais Wilport Operadores Portuários

1998 Anhanguera-Bandeirantes Rodovia

Rodovia 1351.00 Concessão (20-anos)

Investidores locais Grupo Jaraguá

1998 Anchieta-Imigrantes Rodovia em São Paulo

Rodovia 87.00 Concessão (20-anos)

Investidores locais Primav

1997 Companhia União de Seguros

Seguros 71.4 33.80 Leilão Investidores locais Bradesco Seguros

1991 Celma Serviços aéreos 89.1 91.10 Leilão; Investidores locais e estrangeiros

Investidores locais e estrangeiros; Pratt & Whitney (10.8%)

1998 Companhia Docas do Rio de Janeiro - CDRJ

Setor portuário 79.00 Lease (25 anos) Investidores locais Tecon-1 Consórcio; Cia Siderúrgica Nacional CSN - Brasil (100%)

1998 Terminal Roll-On Roll-Off do Porto do Rio de Janeiro Companhia Docas Do Rio de Janeiro

Setor portuário 26.50 Lease (25 anos) Investidores locais Rio Veículos Consórcio: Multiterminais Alfandegados do Brasil (50%), Multivale Terminais e Serviços Ltda. (35%), Fundo Mutuo de Invest. Em Ações Cart. Livre (15%); Brasil (100%)

1998 Terminal de Capuaba - Berços 203/204/205 Companhia Docas do Espírito Santo

Setor portuário 26.20 Lease (25 anos) Investidores locais Cia. Vale do Rio Doce - CVRD; Brasil (100%)

1998 Companhia Docas do Espírito Santo - Codesa

Setor portuário 9.40 Lease (25 anos) Investidores locais Peiú Consórcio: Brasil (100%)

1998 Porto de Angra dos Reis - Companhia Docas do Rio de Janeiro

Setor portuário 7.90 Lease (25 anos) Investidores locais Angraporto Consórcio: Ferrovia Centro Atlântica (90%), Asema Multilift Oper. Portuárias Ltda. (5%), Moinho Sul Mineiro S.A. (5%); Brasil (100%)

1992 SNBP Navegação 100.0 12.00 Leilão; Investidores locais Consórcio

147

1997 Telebrás/ concessões de celular

Telecom 316.00 Concessão Investidores estrangeiros

1996 Companhia Rio-grandense de Telecomunicações (CRT)

Telecomunicações


Telefônica (Espanha); CTC (Chile); Telefônica de Argentina; Citicorp (EUA); RBS Participações (Brasil)

1998 Companhia Rio-grandense de Telecomunicações - CRT

Telecomunicações

50.12% 1017.60 Leilão Investidores locais e estrangeiros

Telefônica do Brasil Holding: Telefônica de Espanha e afiliados CTC, Tasa e Citicorp (83%), Rede Brasil Sul Participações - RBS (17%); Brasil (17%), Espanha (83%)

1999 Eletronet Telecomunicações

51.0 157.00 Venda

1998 Telesp Celular Participações S.A. - Área 1 & 2

Telecomunicações/ Telefones celulares – Banda A



Portel.com Participações (Portugal Telecom) (100%)

1998 Tele Sudeste Celular Participações S.A. - Área 3

Telecomunicações/ Telefones celulares- Banda A



Telefônica Internacional (Tisa) (92.98%), Iberdrola Investimentos (6.98%), NTT Mobili Communications (0.02%), Itochu Corporation (0.02%); Espanha (99.96%), Japão (0.04%)

1998 Telemig Celular Participações S.A. - Área 4




Telpart Participações S.A.: Telesystem International Wireless Inc. (48%), Opportunity (21%), Fundos de pensão(18%), Outros (13%); Canadá (48%), Brasil (52%)

1998 Tele Celular Sul Participações S.A. - Áreas 5 & 6

Telecomunicações/ Telefones celulares- Banda a



UGB Participações (Globopar/Bradesco), Bitel Participações (Stet Mobile Holding NV); Brasil (50%), Itália (50%)

1998 Tele Nordeste Celular Participações S.A. - Área 10




UGB Participações (Globopar/Bradesco), Bitel Participações (Stet Mobile Holding NV); Brasil (50%), Itália (50%)

1998 Tele Centro-Oeste Celular Participações S.A. - Área 7



377.90 Leilão Investidores locais PROPOSTAS S.A.; Brasil (100%)

1998 Tele Leste Celular Participações S.A. - Área 9




Iberdrola Energin S.A. (62%), Telefonica Internacional S.A. (Tisa) (38%); Espanha 100%

1998 Tele Norte Celular Participações S.A. - Área 8




Telpart Participações S.A.: Telesystem International Wireless Inc. (48%), Opportunity (21%), Fundos de pensão (18%), Outros (13%); Canadá (48%), Brasil (52%)

1998 Banda B Celulares/ Rio de Janeiro e Espírito Santo (Área 3)

Telecomunicações/ Telefones celulares- Banda B

1330.00 Concessão Investidores locais e estrangeiros

Algar Consórcio- Brasil (80%) e Coréia (20%)

1998 Banda B Celulares/ Paraná e Santa Catarina (Área 5)



Global Telecom Consórcio - Brasil (65%) e Japão (35%)

1998 Banda B Celulares/ Minas Gerais (Área 4)



Vicunha Telecom Consórcio- Brasil (57%) e Itália (43%)

1998 Banda B Celulares/Rio Grande do Sul (Área 6)



Telet Consórcio- Brasil (51%); Canadá (40%); EUA (9%)

148

1998 Banda B Celulares/Amazonas, Roraima, Amapá, Pará e Maranhão


50.90 Concessão Investidores locais Tele Centro Oeste Consórcio- Brasil (100%)

1998 Telesp Participações S.A.

Telefonia fixa Serviços



Telebrasil Sul Participações S.A. Consórcio: Telefônica S.A. e Subsidiárias (56.6%), Telecom de Portugal (23%), Iberdrola Investimentos (7%), Banco Bilbao Viscaya (7%), RBS Participações (6.4%); Espanha (70.6%); Portugal (23%), Brasil (6.4%)

1998 Tele Norte Leste Participações S.A.



2949.00 Leilão Investidores locais Construtora Andrade Gutierrez (21.2%), Inepar S.A. Ind. E Construções (20%), Macal Inv. E Participações Ltda. (20%), Fiago Participações S.A. (18.7%), Brasil Veículos Cia de Seguros (10.05%), Cia de Seguros Aliança (10.05%); Brasil (100%)

1998 Tele Centro Sul Participações S.A.




Solpart Participações S.A.: Timepart Part. Ltda (62%), Stet International (19%), Techold Part S.A. (Opportunity/Previ/Sistel) (19%); Brasil (81%), Itália (19%)

1998 Empresa Brasileira de Aeronáutica - Embraer

Transporte aéreo

0.30 Venda dos shares minoritários

Investidores locais Oferta pública de ações

1998 Companhia Fluminense de Trens Urbanos - Flumitrens

Transporte de trens

240.40 Concessão Investidores estrangeiros

Bolsa 2000 Consórcio: Construcciones y Auxiliar de Ferrocariles, Red Nacional de los Ferrocariles Espanoles; Espanha (100%)

1998 Companhia de Navegação do Estado do Rio de Janeiro (Conerj)

Transporte Marítimo/ navegação

90% das ações com voto

29.40 Leilão Investidores locais Construtora Andrade Gutierrez (40%), Wilson Sons de Adm. Com.Ltda. (20%), Auto Viação 1001 Ltda. (20%), RJ Administração e Participações S.A. (20%); Brasil (100%)

1997 Rio de Janeiro Metro Transportes 265.20 Venda privativa Investidores locais

1997 RFFSA (ramo do leste)

Transportes Concessão Investidores locais e estrangeiros

1998 Terminal Garagem Menezes Cortes

Transportes 99.99% 67.40 Leilão Investidores locais e estrangeiros

Shoppincar Consórcio: Mercator fundo de investimento limitado (80%), Prece (20%); Brasil (20%), EUA (80%)

1998 Companhia de Saneamento do Paraná - Sanepar

Tratamento de água

35.16% 216.70 Oferta pública (Venda dos shares minoritários)


Vivendi (41.5%), Andrade Gutierrez (37.9%), Cia. Paranaense de Energia - Copel (20.6%); Brasil (58.5%), França (41.5%)

1997 ESCELSA Utilidades 140.30 Leilão Investidores locais

1999 Várias empresas Vários 2475.20 Vários

Fonte: Banco Mundial, dados das transações de privatizações 1988-2000.

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