O ESTADO BRASILEIRO NA CRISE DO CAPITAL: existe um modelo virtuoso de políticas públicas?

Samuel Costa Filho1

RESUMO O artigo trata da questão do modelo virtuoso de crescimento econômico brasileiro que, ao redistribuir renda, diminuiu as desigualdades sociais no Brasil durante o governo de Luiz Inácio Lula da Silva. Inicia apresentado o papel do Estado na economia capitalista, para, em seguida, avaliar a dinâmica da economia e das políticas públicas realizadas no Brasil neste período. No final, defende que não existe este modelo virtuoso e que se faz necessário a construção de projeto nacional com padrão nacional e popular, priorizando os investimentos, geração de emprego e com uma política de distribuição de renda adequada. Palavras-chave: Políticas Públicas. Brasil. Governo Lula. ABSTRACT The article deals about the question of the virtuous economic growth model which as it redistributes wealth diminishes social inequalities in Brazil during Luiz Inácio Lula da Silva’s government. It starts presenting the role of the government in a capitalism economy, to afterwards analyze the dynamic of the economy and the public policies performed in Brazil during this period. In the end, it defends that there is no virtuous model and it is necessary to build a national project with a national and popular standart, prioritizing investiment, employment generation and with a adequate wealth distribution policy. Keywords: Public policies. Brazil. Lula government.

1 INTRODUÇÃO

A economia mundial capitalista continua vivenciando o processo da forte crise

financeira global e o efeito das medidas de política econômica que impediram uma severa

depressão global. Os Estados, na crise atual, já realizaram diferentes programas e medidas

objetivando o resgate do sistema financeiro, tendo gasto volumosa quantidade de dólares,

que estabilizou ou impediu uma grande depressão. No Brasil, de início, predominou a ideia

1 Estudante de Pós Graduação. Universidade Federal do Piauí. smcst9@superig.com.br

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de que não seríamos atingidos por este tsunami global, com a difusão da tese do

descolamento. Porém, a crise do capitalismo globalizado pôs em xeque a propalada

eficiência dos mercados e, como nos anos 1930, contou com a atuação do Estado para

salvar o sistema capitalista e garantir sua sobrevivência.

Diante desta situação, fica claro que os fundamentalistas de mercado erraram sobre

tudo que faziam e pregavam; o que parece não importar muito para os economistas de

mercado, os liberais e os conservadores, mesmo a história atual mostrando o imenso

fracasso da aplicação das suas recomendações de política econômica. Estes especialistas

continuam a dominar o discurso no campo político, econômico e ideológico e, no Brasil, os

falcões do orçamento continuam a reivindicar cortes nos gastos públicos.

Nessa realidade de crise, a economia brasileira passou a ser apresentada

internacionalmente como que vivendo um momento mágico, fruto das políticas virtuosas

decorrentes do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, passando a ideia de que o Brasil é o

melhor dos BRICs (Brasil, Rússia, Índia e China), e atualmente é aceito por muitos

economistas que a economia brasileira conseguiu ingressar em um círculo virtuoso de

crescimento baseado no aumento de emprego e de salários, políticas sociais virtuosas e

redistribuição de renda, e dinamismo baseado na expansão do mercado interno.

O objetivo desse artigo é discordar dessa perspectiva. Para este fim, a presente

comunicação, além desta introdução, está dividida em cinco seções. A seguir, trata da

questão do papel do Estado na economia capitalista contemporânea; na seção três, aborda

a dinâmica da economia mundial; a quarta discorre sobre a dinâmica e o crescimento da

economia brasileira na última década e seu suposto modelo virtuoso; e, por fim, apresenta a

conclusão.

2 O PAPEL DO ESTADO

O papel do Estado na sociedade capitalista pode ser compreendido e analisado por

diferentes posições teóricas. Przeworski (1995) analisa três posições básicas: o Estado

respondendo às preferências dos cidadãos; procurando realizar seus próprios objetivos; e

representando o interesse dos que possuem a riqueza produtiva. Outra maneira de abordar

as teorias básicas de compreensão do Estado implica em realizar um estudo da

compreensão histórica, compreensão normativa e compreensão contratualista. Nas ciências

econômicas existem as abordagens liberais ortodoxas, keynesiana e marxista. Os

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economistas liberais ortodoxos não aceitam a participação do Estado na atividade

econômica; para os keynesianos é necessária a atuação do Estado para resolver os

problemas decorrentes da instabilidade do capitalismo; e para os marxistas o Estado é

elemento constitutivo na dinâmica do sistema capitalista, com papel relevante desde sua

gênese, no seu desenvolvimento, e que contribui para a manutenção do sistema capitalista.

Qualquer que seja o método empregado para explicar o Estado, faz-se mister utilizar

a história, pois esta demonstra o papel decisivo dos Estados nacionais na formação e no

processo da revolução capitalista. O capitalismo contou com a atuação e regulação do

Estado no processo de desenvolvimento econômico dos últimos 250 anos (CHANG, 2009).

A reestruturação produtiva ocorrida no final do século XX afetou os países desenvolvidos e

em desenvolvimento, segundo modalidades que, em cada caso, decorreram de

especificidades históricas, política e social de cada nação, trazendo consequências sociais e

um novo entusiasmo pela empresa privada e modificando não somente a evolução do

capitalismo, mas também a sua ideologia dos últimos trinta anos.

A teoria ortodoxa captou este momento e realizou um grande ataque contra o Estado

com diferentes correntes e argumentos, pregando a realização de reformas do Estado. Um

primeiro grupo de reformas - designadas reformas de primeira geração - representa um

liberalismo extremado e objetiva desmantelar o Estado do Bem-Estar Social e o Estado

Desenvolvimentista. Distintas correntes liberais difundem a defesa do Estado mínimo,

apresentam as falhas do Estado, as políticas de troca de favores e os caçadores de

privilégios e renda, e como as agências reguladoras priorizam os interesses dos regulados,

de modo que é nefasta a intervenção do Estado.

Transformações do capitalismo acomodaram os interesses do capital financeiro

levando a um crescimento exagerado da estrutura financeira em relação à produtiva,

priorizando o crescimento do pagamento de juros e estimulando a aplicação dos recursos na

esfera financeira, elevando, assim, a instabilidade típica do capitalismo e provocando crises

periódicas que chegaram até a ameaçar a defesa e o interesse da propriedade privada e do

capital nos países que seguiram fielmente o receituário neoliberal. A liberalização e a

descentralização desenfreada além de provocar a fragilização institucional aumentaram o

desemprego, a pobreza e a exclusão social. Neste contexto, a ortodoxia foi forçada a indicar

reformas de segunda geração do Estado. Os neoinstitucionalistas pregam a constituição do

Estado gerencial, na linha da eficiência na administração pública; e os adeptos da nova

economia política apresentaram a necessidade de recriar a configuração jurídico-

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institucional e definir um Estado capaz de instituir e regular os mercados privados e apoiar

políticas sociais focalizadas (AFFONSO, 2003).

Na abordagem ortodoxa impera um discurso ideológico de que o Governo na

sociedade capitalista representa a verdadeira democracia pluralista, é neutro e serve aos

interesses da maioria, onde diferentes grupos de interesses e o povo definem as políticas

públicas. Todavia, o Estado é, antes de tudo, um agente constituinte e constitutivo do

próprio sistema capitalista; é um agente político que garante o equilíbrio e a reprodução do

sistema, garantindo o próprio triunfo do capital, atuando em seu favor, mesmo que tenha

que sacrificar a propalada eficiência. O Estado capitalista desempenha o tipo de papel que a

determinação e a realidade específica histórica do capitalismo exigem. (OLIVEIRA, 2009). A

aparente autonomia relativa do Estado acontece e atua sobre o “fio da navalha”, atendendo

aos princípios da acumulação de capital e da legitimação do governo perante a sociedade.

Então, diferentes contextos e realidades históricas concretas determinarão a existência de

diferentes tipos de atuação do Estado para garantir a reprodução do capital.

3 A DINÂMICA DA ECONOMIA BRASILEIRA A PARTIR DOS ANOS 1990

Na década de 1990, apoiada em uma campanha originária de organismos mundiais -

Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial e Organização Mundial do Comércio

(OMC) - a hegemonia neoliberal impôs aos países em desenvolvimento uma única via de

orientação, denominada de pensamento único, assentada em recomendações do Consenso

de Washington. No Brasil, um grupo de profissionais ortodoxos ajudou a disseminar a

ideologia e a apologia da perfeição dos mercados financeiros e as recomendações de

política econômica. Inicialmente, sua hegemonia penetrou no Brasil durante os governos de

Fernando Collor de Mello e Itamar Franco, mas foi na gestão de Fernando Henrique

Cardoso (FHC) que, de forma acrítica, a sociedade brasileira passou a aceitar de modo

passivo estudos e campanhas que escondiam estratégias adversas aos interesses da

própria sociedade. Esse receituário incorporava uma desqualificação das ações do Estado,

um ataque às políticas sociais - taxadas de populistas -, e criminalização das lutas e dos

movimentos sociais. O governo brasileiro passou a realizar uma política liberal de ajuste

macroeconômico e de reforma do Estado assentada na liberalização e desregulamentação

dos mercados de trabalho e financeiro, na política de privatização das empresas estatais e

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serviços públicos, na mudança das abrangências e operação das políticas sociais rumo a

políticas focalizadas e abandono da política de governo para o desenvolvimento.

Os economistas ortodoxos e os liberais garantiam que esse projeto de esvaziamento

do papel do Estado e das políticas sociais levaria o Brasil a um crescimento econômico

sustentado, com elevação no nível de ocupação e emprego; pregavam que a abertura

comercial e a internacionalização da economia brasileira permitiriam a modernização do

parque produtivo e a consequente redução do desemprego. Esses economistas

comandaram a implantação desse novo modelo no Brasil, que se revelou um verdadeiro e

grande fracasso: o desemprego e o emprego precário tornaram-se crônicos; a exclusão e a

pobreza urbana expandiram-se na periferia das grandes e médias cidades; e houve uma

involução das condições de vida da grande maioria da população brasileira. A aplicação das

medidas liberais enfraqueceu o Estado brasileiro e elevou a instabilidade macroeconômica.

A política econômica do primeiro Governo Lula foi inicialmente uma política

econômica passiva, que objetivava apenas a conquista da estabilidade econômica, para

obter superávit primário, via redução dos gastos do setor público, com níveis de

investimento público medíocre; e, para esse fim, usou, simultaneamente, três diferentes

alegações junto à sociedade brasileira. Uma, na área econômica, manteve a “continuidade

virtuosa” que rendeu elogios à gestão de Pedro Malan e Armínio Fraga; para a militância

petista, acentuava a existência de uma “herança maldita”; e, devido à contradição entre os

discursos (herança maldita e política econômica conservadora), enfatizou uma terceira

afirmativa “Não vamos olhar para o passado; vamos falar do futuro.” (BENJAMIN, 2003).

Em 2007 foi lançado o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), que apareceu

como medida de retomada da tradição dos planos econômicos e ação do Estado em favor

do investimento e do emprego. Acontece que, mesmo após o início da crise global, o

governo brasileiro demorou não somente a adotar as medidas de natureza contracíclica,

como também somente aceitou as políticas heterodoxas após pressão de conjunto da

sociedade e devido a respostas e decisões econômicas dos países desenvolvidos e dos

organismos internacionais - FMI e Banco Mundial (KLIASS, 2011).

Todavia, diante da crise capitalista, os BRICs começaram a ocupar espaço

internacional e já se fala que existe um novo contexto internacional; e a economia brasileira

é apontada como caso de sucesso, tanto no campo das políticas econômicas como na

aplicação de políticas públicas na área social.

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4 EXISTE UM MODELO VIRTUOSO DE DEFESA DO SOCIAL?

Parece existir um consenso de que o governo Lula utilizou um modelo econômico

com políticas públicas que promoveram a inclusão social; uma política de transição

procurando erradicar a pobreza, reduzir as desigualdades sociais e reverter os vetores de

exclusão social, de maneira que o governo Lula construiu um círculo virtuoso de

crescimento. Porém, a política de superávit primário, câmbio flexível e metas de inflação

atende ao capital financeiro. A política monetária do Banco Central do Brasil (Bacen) do

regime de metas, com elevadas taxas de juros no Brasil, reduz a demanda agregada e a

taxa de crescimento econômico, eleva em demasia o deficit público, aumenta o diferencial

entre taxa de juros doméstica e taxa de juros internacional, provocando permanente

valorização do real em relação ao dólar. Neste contexto, ocorre uma elevada entrada de

dólares para aplicação em ativos financeiros no Brasil que reforça, novamente, a elevação

da moeda doméstica frente às moedas internacionais, levando à necessidade de emitir mais

títulos públicos, os quais provocam novamente um crescimento na dívida interna pública

(CARCANHOLO, 2011).

Esta política tem impactos no setor produtivo da economia nacional em virtude da

valorização do real provocar perda de competitividade da indústria e das exportações

brasileiras. A necessidade de compra e acúmulo de reservas é outro elemento que força um

impressionante esforço fiscal devido à política de juros do Bacen, que transfere recursos

para os credores da dívida pública, ou seja, à camada mais rica da população - no período

2002-2009, representou, em média, 6,7% do produto interno bruto (PIB) -, concentrando

renda no País e mostrando um comportamento e estrutura de despesas do setor público

excessivos e inadequados (FONSECA, 2011). O governo do presidente Lula recebeu uma

dívida interna de R$ 841,0 bilhões (56,91% do PIB), que, ao fim de 2009, estava em R$

2,037,6 bilhões (65,20% do PIB). A economia do Brasil, desde FHC, é prisioneira dessa

armadilha, cujos principais beneficiários são os bem de vida e o mercado financeiro,

continuando a apresentar um patamar extremamente baixo do investimento, mesmo após o

lançamento do PAC, com graves deficiências na área de infraestrutura (transporte,

comunicações, energia), que limitam, em longo prazo, o crescimento econômico brasileiro e

revelam que o desempenho econômico recente do Governo manteve-se atrelado à defesa e

ao interesse do capital rentista e dos negócios de commodities.

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O crescimento brasileiro foi beneficiado pelo vigor da conjuntura internacional e

devido a algumas medidas de estímulo interno realizadas pelo governo (sequência de baixa

das taxas de juros pós-2005, política de expansão do crédito, elevação da renda da camada

mais baixa da população e recuperação dos investimentos das empresas estatais), sem

esquecer a política keynesiana conjuntural de combate à recessão em decorrência da crise

internacional e o objetivo do Partido dos Trabalhadores (PT) de vencer as eleições à

presidência da República em 2010. Assim, conforme salienta Barbosa (2011), não existe

este modelo virtuoso de crescimento econômico com redistribuição de renda, a economia

brasileira não dispõe de uma estratégia de desenvolvimento de longo prazo que seja capaz

de ao mesmo tempo resolver seus dilemas de competitividade e atacar adequadamente as

questão sociais.

As políticas sociais do setor público brasileiro se distinguem em políticas sociais de

governo e políticas sociais de Estado. As políticas sociais de Estado são relativamente

protegidas dos cortes de recursos para o pagamento da dívida interna. O governo Lula

manteve a filosofia dos programas sociais de FHC, que incorrem no mesmo erro grave de

desconsiderar as relações entre as classes sociais no capitalismo (capital e trabalho) e de

ficar restrito ao âmbito das classes trabalhadoras e de seus rendimentos, com políticas

sociais focalizadas e flexíveis - coerente com as recomendações das reformas do Estado de

segunda geração (FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007). Nessa linha, a política de

Desvinculação de Receitas da União (DRU) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

engessa o Estado e desvia e libera recursos orçamentários da área social para uso no

pagamento da dívida pública, apresentando os gastos da seguridade social como privilégios.

O perfil do gasto público na administração Lula, de janeiro de 2003 a dezembro de

2010, revela que o Governo arrecadou 27,82% do PIB e gastou 32,01%. O gasto com

Serviço da Dívida foi 8,12% do PIB; Transferências Constitucionais e Voluntárias para

Estados e Municípios, 5,39% do PIB; Previdência-INSS totalizou 6,72% do PIB; Custo com

Pessoal montou em 4,87% do PIB; e as rubricas Saúde (1,81%), Defesa (1,58%), Educação

(1,42%) e as demais atividades da União 2,10% foram os menores (BERGAMINI, 2010).

Desse modo, os gastos com juros do setor público somente em 2010, em torno de R$ 172

bilhões, representou mais de 13 vezes os R$ 13,1 bilhões previstos para o programa Bolsa

Família. Assim, os êxitos na área social ocorreram não devido à política de governo, e são,

na sua maioria, políticas de Estado, decorrendo da notável transferência de renda, fruto da

Constituição de 1988 - Constituição que o PT não assinou (FAGNANI, 2011).

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5 CONCLUSÃO

Nas últimas décadas, o predomínio do consenso neoliberal e a necessidade

inescapável de usar a taxa de juros para o pagamento de juros fez com que FHC aplicasse

as reformas de primeira geração no Estado, recomendadas pelos principais organismos

internacionais. O governo de Lula não revelou atitude progressista; diferenciando-se do

governo FHC, apenas aplicou o receituário de reforma de segunda geração no Estado,

medida também pregada pelo Consenso ortodoxo dos organismos internacionais, mas

objetivando adequar o Estado para manter o pagamento de juros (viabilizando a

acumulação) e estimular políticas sociais focalizadas, tipo Bolsa Família (viabilizando a

legitimação da ação pública). O governo Lula manteve o tripé da política econômica de

lógica rentista que dominou a economia brasileira nos dois últimos governos, sempre em

detrimento dos gastos sociais e dos investimentos públicos.

Todavia, não devemos nos conformar com as teorias dos países avançados que

chegam prontas para o nosso consumo. Necessitamos entender o que se passa na

economia mundial, latino-americana e brasileira, criar uma opção adequada para a nação e

construir uma estratégia econômica de desenvolvimento econômico de longo prazo. O

problema no Brasil é que não existe uma opção hegemônica que favoreça a nação. O País

necessita criar um padrão de desenvolvimento com estabilidade que promova,

corroborando o pensamento de Braga (2009), o progresso industrial e tecnológico, que

desestimule a especulação e que tenha sentido redistributivo, nacional e popular,

priorizando os investimentos, a geração de emprego e com uma política de distribuição de

renda adequada.

REFERÊNCIAS

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OLIVEIRA, Fabrício Augusto. Economia e política das finanças públicas no Brasil. São Paulo: Hucitec. 2009. PRZEWORSKI, Adam. Estado e economia no capitalismo. Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 1995.