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Resumo: Este estudo busca avaliar o bem jurídico ambiental nas modalidades natural e artificial; determinar a sua propriedade; e evidenciar as razões político-legislativas pelas quais ele recebeu especial tutela do Direito. Cuida, ainda, dos órgãos legalmente responsáveis pelo controle externo desse bem.

Palavras-chave: Bem jurídico ambiental. Tutela. Controle externo.

O bem ambiental, sua propriedade e os tribunais de contas

Hamilton Antônio Coelho

Graduado em Direito pela UFMG. Pós-graduado em Direito Previdenciário pela Universidade Gama Filho. Especialista em Controle Externo pela PUC Minas. Mestrando em Direito Ambiental pela Escola Superior Dom Helder Câmara. Auditor do TCEMG.

O BEM AMBIENTAL, SUA PROPRIEDADE E OS TRIBUNAIS DE CONTAS

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1 INTRODUÇÃO

Em geral, os bens essenciais à vida são juridicamente reconhecidos e recebem a proteção do Direito. Alguns desses bens, exempli gratia, o ambiental, indispensável a todas as formas de vida do planeta e também à própria existência da Terra de modo a abrigar e proporcionar aos seus habitantes meios e condições para viver, são, no ordenamento legal brasileiro, tutelados pelo Direito.

Em razão da incessante degradação do meio ambiente — protegido e reconhecido na Constituição da República como fundamental à subsistência das espécies e da vida no planeta —, a sociedade passou a exigir, mormente no âmbito jurídico, proteção especial ao bem ambiental, que é finito.

Com base na crescente conscientização da sociedade, o homem se deu conta de que a ausência ou escassez do bem em discussão poderá dificultar ou mesmo extirpar qualquer forma de vida no planeta. Assim, não basta reconhecer o direito ao meio ambiente equilibrado, como fez o legislador constituinte no art. 225 da Constituição, ou mesmo impor à coletividade o dever de protegê-lo e mantê-lo íntegro para as atuais e futuras gerações, se os destinatários da norma não se convencerem da necessidade de preservação da natureza.

Vale dizer: a força puramente simbólica do direito ao meio ambiente equilibrado e sadio, desacompanhada de real efetivação no plano prático, induz à sensação de que inexiste proteção ao bem ambiental. De interesse da humanidade e de categoria inalienável, o bem ambiental tem base de sustentação no valor inerente à vida das espécies, animais e vegetais. Deve, portanto, ser explorado por todos os seres humanos com parcimônia, de forma sustentável, porque novas gerações estão por vir e, desde já, reclamam sua cota nessa apropriação.

Assim, ante as intoleráveis violações à integridade da ecosfera, não é à toa que se busca na Constituição o recurso extremo da tutela civil e penal, funcionando a proteção constitucional como balizadora na relação entre o homem e os biomas e como instrumento de defesa primordial dos bens ambientais.

De fato, dada a sua natureza transcendental e os atuais desafios ecológicos, o patrimônio ecossistêmico clama por intervenção estatal para responsabilizar, nos limites da legislação brasileira de proteção ambiental (Leis n. 3.924/61, 4.771/65, 6.938/81, 9.433/97, 9.605/98 e Decreto-Lei n. 221/67), sem prejuízo dos tratados internacionais ratificados pelo Brasil, conforme previsto no § 3º do art. 5º da Constituição de 1988, aqueles que venham a dar causa à sua degradação.

Baseando-se na doutrina da mínima ação estatal interventiva, tem-se que, nas relações tensionais de caráter ecológico que coloquem sob ameaça a integridade de bens jurídicos fundamentais, dentre os quais se inclui o meio ambiente, o princípio da intervenção mínima deve ceder espaço ao princípio da máxima intervenção estatal. Tal transição há de se realizar sem nenhuma colisão, de forma harmônica, de modo a inibir as ações humanas de degradação, destruição ou exploração predatória do bem jurídico ambiental.

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Assim, uma vez evidenciada a tutela jurídica do patrimônio ambiental, impõe-se a necessidade de identificar, conceituar e fixar a natureza desse bem juridicamente protegido.

2 BEM JURÍDICO

De início, pode-se afirmar ser bem tudo aquilo que, de alguma forma, é útil para o homem. Logo, é possível conceituar, sinteticamente, bem jurídico “como toda a utilidade física ou ideal” (GAGLIANO; PAMPLONA FILHO, 2006, p. 253) de interesse do homem e, por isso, tutelada pelo Direito. Mas não é só, pois a ideia de valoração é importante para os fins de conceituação e classificação dos bens juridicamente protegidos. Assim, tudo que tem utilidade e satisfaz alguma das necessidades individuais, coletivas ou difusas dos seres humanos, é um bem, que adquire juridicidade ao receber a proteção do Direito.

Gagliano e Pamplona Filho (2006, p. 254) definem bem jurídico como

a utilidade, física ou imaterial, objeto de uma relação jurídica, seja pessoal ou real. Ainda em uma perspectiva jurídica, porém em sentido estrito, bem jurídico costuma ser utilizado, por parte da doutrina, como sinônimo de coisa, bem materializado (objeto corpóreo).

A afirmação de que somente os bens escassos devem ser objeto de tutela não mais tem espaço no Direito moderno, pois existem bens não necessariamente escassos que recebem a proteção do Direito, como, por exemplo, a atmosfera: trata-se dos denominados bens livres.

Em que pese o presente estudo se ater ao bem jurídico ambiental, faz-se necessário, para melhor compreensão da matéria, trazer à baila a classificação civilista de bens. Em termos genéricos e sintéticos, os bens legalmente protegidos pela lei civil são organizados conforme as seguintes classificações: móveis, semoventes e imóveis; corpóreos e incorpóreos; fungíveis e infungíveis; consumíveis e inconsumíveis; divisíveis e indivisíveis; singulares e coletivos; comercializáveis e fora do comércio; principais e acessórios; públicos e particulares.

Quanto à natureza, os bens jurídicos qualificam-se em: individuais, coletivos ou difusos. Exemplificando, tem-se, para a primeira espécie, a proteção à vida; para a segunda, a saúde pública; e, finalmente, para a terceira categoria, destacam-se os que guarnecem o meio ambiente, de grande importância para a humanidade e cuja tutela tem por escopo a própria existência do homem no planeta. Os titulares desses bens são determinados na primeira categoria, determináveis na segunda e indeterminados na terceira.

Os bens podem ser ainda públicos ou privados. Numa exposição abreviada, pode-se afirmar, sem propagar heresia jurídica, que bens públicos são os que “pertencem” ao Estado e destinam-se ao uso e gozo do povo, enquanto os bens privados integram o patrimônio particular das pessoas, naturais ou jurídicas. Os bens públicos sujeitam-se ao controle interno da Administração Pública e ao controle externo estatal por meios de órgãos específicos, além de serem inalienáveis, impenhoráveis e imprescritíveis. De uso comum do povo, nos termos da declaração constitucional republicana, os bens jurídicos ambientais, que compõem o meio ambiente, são bens públicos que


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necessitam — ressalvados aqueles indispensáveis à sobrevivência do homem, como, por exemplo, o ar — de autorização estatal para serem apropriados economicamente.

A propósito, o Juiz Benjamim Silva Rodrigues, do Tribunal Constitucional de Portugal, dá-nos incontestável segurança quanto à natureza jurídica do bem ambiental no voto que proferiu nos autos do Processo n. 432/2002, cujo excerto transcrevo a seguir:

Que o ambiente é, hoje, um bem público resulta com insofismável certeza da extensa regulação que a lei lhe dispensa: o ambiente tornou-se, hoje, — como que a par do direito de propriedade —, objecto de protecção contravencional e criminal (arts. 46º e 47º da Lei n. 11/87 [...]) e de responsabilidade extracontratual (arts. 40º, n. 4 e 41º da mesma Lei). Por outro lado, trata-se de um bem público cuja defesa cabe prevalentemente ao Estado, mas que é levada a cabo essencialmente através das autarquias locais — arts. 37º a 40º da Lei n. 11/87. Dada a especial natureza de tal bem público, pois interfere directa e imediatamente com a qualidade de vida de todos aqueles que se inserem nele, e numa relação de grande intensidade e tensão, entendeu a lei que não podia descurar, no quer que fosse, a sua defesa. Por isso, para que o atavismo daqueles que gerem a coisa pública não conduzisse a que ele fosse e permanecesse ofendido, a lei cometeu também a sua defesa a todos os cidadãos, membros da comunidade, erigindo-o, assim, à categoria de direito subjectivo público.

Vive-se o chamado período de reflexão ecológica no que se refere ao grau de importância dos bens ambientais. Exemplo de bem ambiental que antes não ostentava a importância que hoje possui é a Catharanthus roseus, popularmente conhecida como vinca-de-gato ou maria-sem-vergonha, vegetal do qual se extrai a vincristina, substância utilizada na fabricação de medicamentos que combatem o câncer. Esse exemplo, aparentemente ingênuo ou de pouca importância, ilustra o valor de tutelar e preservar todo e qualquer bem ambiental, pois algo aparentemente sem importância hoje pode ser amanhã vital para a sobrevivência humana.

O bem ambiental tem ainda o atributo de ser de uso comum do povo e fundamental à qualidade de vida dos seres vivos, sendo, portanto, classificado como juridicamente relevante, objeto de proteção estatal e tutelado pelo Direito Constitucional, Administrativo, Civil e Penal. Por consequência, o detentor de um bem natural poderá ser responsabilizado administrativa, civil e penalmente ante o descumprimento de obrigações de natureza ambiental a ele impostas pela legislação jus-constitucional de proteção ao meio ambiente.

Percebe-se que o Direito, ao tutelar o bem ambiental, tem como finalidade última resguardar e proteger a vida na Terra. Assim, avaliar os bens ambientais como escassos, compreendendo a sua importância para a biota e, em especial para a espécie humana, a necessidade de sua manutenção e conservação, com foco não apenas no campo econômico, mas sobretudo no social, é tarefa desta e das futuras gerações.

3 BEM JURÍDICO AMBIENTAL

Afirmou-se alhures que bem é tudo que possui utilidade para o homem. No Direito, a ideia de valoração tem implicações técnicas específicas e é indispensável para fins de tutela, que pode ser

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positiva (exemplo: o nióbio, mineral absolutamente essencial na fabricação de foguetes espaciais, satélites, etc.) ou negativa (lançamento de resíduo do nióbio, que é tóxico, em rios, mares ou oceanos, causando dano à fauna e à flora ou impedindo o desenvolvimento desse ecossistema aquático). A existência de determinado bem, escasso ou não, dotado de valor no contexto social humano, fará surgir o interesse estatal na sua defesa. Então, da conjugação dos três elementos (bem, valor e interesse), se extrai a proteção legal, que equivale à normatização da proteção estatal.

Em sentido lato, parte da doutrina sustenta que, até a promulgação da Carta Federal de 1988, duas eram as categorias de bens: os privados e os públicos. Para os adeptos dessa tese, o legislador constituinte, inspirado pela Declaração de Estocolmo de 1972, teria inaugurado nova espécie no ordenamento jurídico brasileiro, qual seja: o bem ambiental, de natureza jurídica difusa, essencial à qualidade e à existência da vida, e de uso comum do povo, que dele pode desfrutar, desde que observados os limites constitucionais e infraconstitucionais.

Esses são os ensinamentos do Professor Rui Carvalho Piva (2000, p. 115-116), que, apoiado na doutrina de Fiorillo, sustenta que a Constituição da República criou um terceiro gênero de bem (difuso), de natureza jurídica (de uso comum do povo) inconfundível com os bens públicos e privados.

Todavia, com a devida vênia, entende-se, apoiado em regramento da própria Constituição Brasileira, não ser essa a melhor definição da natureza jurídica dos bens ambientais. De fato, a Constituição da República caracteriza o meio ambiente como bem de uso comum do povo. Ora, em idêntica senda, o Código Civil Brasileiro (CCB), no art. 99, I, abriga regra segundo a qual os bens de uso comum do povo são bens públicos. Confiram-se os dispositivos mencionados, a começar pelo art. 225, caput, da Constituição Federal: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

Já no art. 99, I, do CCB, encontramos o seguinte comando: “São bens públicos: I — os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças”.

Sem dúvida alguma, esses bens, exemplificados na lei civil pelos rios, mares, estradas, ruas e praças são bens ambientais, sendo os dois primeiros de categoria natural e os demais, artificial.

Não se pode desconhecer esta realidade jurídica, a não ser que se admita a inconstitucionalidade da referida disposição legal, tese que, sob o prisma da intelecção sistêmica do ordenamento jurídico, configuraria disparate hermenêutico. Trata-se de constatação que se buscará delinear com mais clareza a partir de normas da própria CR, em outro tópico deste trabalho, dedicado à propriedade dos bens públicos ambientais.

Por ora, retome-se à assertiva segundo a qual, se o bem ambiental é de uso comum do povo, e se os bens de uso comum do povo são públicos, não há que se falar em uma terceira categoria de bens. O interesse difuso apenas cria para o “macrobem” meio ambiente (gênero), que é público


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e imaterial, um regime jurídico protetivo específico. São assuntos inconfundíveis: a primeira categoria cuida da classificação de bens, a segunda, da sua tutela, que, por se tratar de patrimônio de uso comum de todos, é especial e diferenciada.

O “microbem” ambiental (espécie), que compõe o meio ambiente, como o solo, os animais, etc., pode ser apropriado e submetido à titularidade estatal ou particular sem perder a característica de bem difuso, que lhe é peculiar (PURVIN, 2010, p. 51-208).

Reitere-se que o meio ambiente sadio, enquanto objeto de direito difuso, recebe o atributo de “macrobem” e assume imaterialidade. Por outro lado, os bens isoladamente considerados — como a água, a mata ciliar, etc. — revestem-se de materialidade. Logo, material ou imaterial, o bem ambiental será sempre difuso para fins de proteção, mas não para o de classificação ou categorização.

A dicotomia entre público e privado, além de tradicional, didática e de rápida e fácil intelecção, encontra, no nosso sistema jurídico, base legal no Código Civil e na própria Constituição Federal, ilação que se extrai, por exemplo, das disposições insertas nos arts. 20 e 26, visto que, se os bens ali listados são de propriedade estatal, são necessariamente públicos. Diante disso, a tese de inconstitucionalidade da disposição civil que classifica como públicos os bens ambientais de uso comum do povo perde força.

Outra vereda argumentativa é a de que os bens públicos podem ser desafetados para fins de alienação, tese que, relativamente ao patrimônio público de uso comum do povo, mostra-se desarrazoada em face do regime jurídico especial a que referidos bens se submetem, o que os difere dos dominicais e dos de uso especial.

O Professor Toshio Mukai, a respeito disso, sinteticamente, preleciona que

Se a simples desafetação legal fosse suficiente para a alienação dos bens de uso comum do povo, seria possível, em tese, a transformação em bens dominicais de todas as ruas, praças, vielas, áreas verdes etc., de um município e, portanto, de seu território público todo, com a consequente alienação (possível) do mesmo, o que, evidentemente, seria contra toda a lógica jurídica, sendo mesmo disparate que ninguém, em sã consciência, poderia admitir (MUKAI, 2002, p. 414-415).

E mais, segundo essa doutrina administrativista, materializada a absurda hipótese, cometer-se-ia lesão ao bem público de uso comum. Ora, é de senso comum que não há plausibilidade jurídica na desafetação do bem público mar territorial, por exemplo, ou mesmo do meio ambiente, a fim de que sejam despojados da prerrogativa da inalienabilidade e impenhorabilidade, transformando-os em bens dominicais e, em razão disso, disponíveis. Nesse sentido concluiu o Superior Tribunal de Justiça (STJ), no Recurso Especial n. 28.058 (92.025543-4), oriundo de São Paulo:

os bens de uso comum do povo possuem função “ut universi”. Constituem um patrimônio social comunitário, um acervo colocado à disposição de todos. Nesse sentido, a desafetação desse patrimônio prejudicaria toda uma comunidade de pessoas, indeterminadas e indefinidas, diminuindo a qualidade de vida do grupo. Não me parece razoável que a própria Administração diminua sensivelmente o patrimônio social da comunidade.

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É de se ver, pois, que o Estado “não pode alienar, doar, dar em comodato, emprestar” os bens públicos de uso comum do povo. Vale realçar: enquanto “macrobem”, o meio ambiente é de uso comum do povo e, apesar de ser público, não está sujeito à titularidade plena do Poder Público, como se verifica nos de uso especial ou dominicais, pois o uso não é individual, mas de todos. Sendo indeterminados os seus titulares, constitui bem difuso.

A impossibilidade de alienação dos bens ambientais pelo Poder Público decorre exatamente do seu caráter fundamental à qualidade de vida dos seres vivos. Já o “microbem” ambiental poderá assumir a qualidade de particular, de uso individual, mas deverá sempre, em razão do interesse público, cumprir conjuntamente as funções social e ambiental (arts. 5º, XXIII; 170, III; 173, § 1º, I; 182, § 2º; 184 e 186), sob pena de se ver descaracterizado o meio ambiente protegido.

Conclui-se que o meio ambiente, enquanto bem ambiental maior, exibe os seguintes atributos jurídicos: 1) de uso comum do povo, desprovido, portanto, de titularidade plena, pois o seu uso não é individual, e sim de todos, o que equivale à existência de titulares indeterminados; 2) fundamental à qualidade de vida dos seres vivos, por conseguinte juridicamente classificado como relevante, uma vez que os bens ambientais encontram-se intimamente ligados à dignidade da pessoa humana (CR, art. 1º, III) e ao direito à vida (CR, arts. 5º, 227 e 230).

Finalmente, e à guisa de reflexão, cabe pontuar que caberá ao moderno Direito Internacional normatizar a responsabilidade, compartilhada entre os países soberanos, pela defesa dos bens ambientais com o fim de se alcançar o tão almejado meio ambiente sadio, propício à boa qualidade da vida na Terra. Só assim será possível assegurar o desenvolvimento sustentável, condição indispensável para se viver, em âmbito global, num verdadeiro Estado Democrático de Direito Ambiental. É oportuno lembrar que, conforme sustentado pelo Ministro do STJ José Delgado, no Recurso Especial n. 588.022 (2003/0159754-5), a preservação dos bens ambientais, físicos ou artificiais, por ser de interesse da humanidade, não se fecha dentro das fronteiras geográficas delineadas pelo homem, verbis: “A conservação do meio ambiente não se prende a situações geográficas ou referências históricas, extrapolando os limites impostos pelo homem. A natureza desconhece fronteiras políticas. Os bens ambientais são transnacionais.”

Percebe-se que esta linha doutrinal busca, como consequência última, formatar um direito transnacional que “desterritorialize” o meio ambiente, que deve ser sadio e ecologicamente equilibrado para todos, em qualquer canto do planeta. Pode-se prever que, num futuro bem próximo, o direito nacional será absorvido pelo Transnational Law (JESSUP, 1965, p. 12), quando não mais haverá que falar em Direito Internacional.

4 MATERIALIDADE E IMATERIALIDADE DOS BENS AMBIENTAIS

Para tratar da materialidade e imaterialidade dos bens ambientais, busca-se nos ensinamentos do Professor Rui Carvalho Piva a concepção e abrangência dessa questão. Para tanto, faz-se imprescindível mencionar a proposta conceitual desse autor,


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bem ambiental é um valor difuso, imaterial ou material, que serve de objeto mediato nas relações jurídicas de natureza ambiental. Trata-se de um bem protegido por um direito que visa assegurar um interesse transindividual, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato. Se é um bem de uso comum, não há titularidade plena, pois o uso não é individual, mas de todos (PIVA, 2000, p. 114).

Da análise do conceito apresentado, podemos retirar as seguintes inferências: o bem meio ambiente, enquanto direito de todos, é de interesse difuso (alheio, pois, à titularidade plena) e de conteúdo imaterial, isto é, desprovido de materialidade e, consequentemente, impalpável. Porém, como ocorre com os demais bens imateriais juridicamente protegidos (exemplo: as tradições artísticas e musicais da cultura brasileira), o bem ambiental tem valor e conteúdo econômico, constituindo, assim, parte do patrimônio imaterial do povo. Logo, o uso do “macrobem” meio ambiente enquanto exercício do direito ao ambiente sadio e equilibrado não se dá no plano individual, sendo promovido por todos os indivíduos, nacionais ou não, simultaneamente.

Imaterial significa não material, incorpóreo, impalpável, etc., sendo oportuno e de bom alvitre explicitar que, legalmente, o imaterial não traduz a ideia de inexistente, como, exempli gratia, ocorre com a sombra de uma árvore, que é imaterial, mas existente.

Percebe-se que a visão jurídica do imaterial é diferente do conhecimento popular e do senso comum, pois os bens imateriais, destacando-se, como modelo, o bem ambiental maior, (o meio ambiente constituído pelos recursos ambientais, nominados pela doutrina de “microbens”), apesar de não serem palpáveis, têm existência e valor econômico, servindo, assim, de objeto em relações jurídicas, nomeadamente no saibro da proteção dos interesses difusos.

A propósito, cabe registrar que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) promoveu a valoração dos ativos ambientais brasileiros, possibilitando estimar o patrimônio ecológico nacional em termos econômicos. A iniciativa, inédita no mundo, enfrentou o encargo de calcular o valor financeiro de cada uma das espécies vegetais e animais encontradas no País e avaliou o conjunto dos bens naturais brasileiros em cerca de quatro trilhões de reais, quantia equivalente a quase quatro vezes o Produto Interno Bruto (PIB) apurado à época.

Por sua vez, os recursos ambientais, cognominados “microbens” naturais ou artificiais, são os que encerraram relação de contato com a matéria; portanto, concretos, reais e perceptíveis pelos sentidos humanos. A dimensão semântica da palavra “material”, do latim materiale, aponta para a materialidade, sendo corpóreos, tangíveis e visíveis os bens ambientais dessa classe.

As conclusões alcançadas sedimentam dedução de que os recursos ambientais (rios, mares, florestas, etc.) são materiais, vale dizer, sempre concretos, ao passo que o conceito de bem jurídico imaterial alcançaria apenas os direitos subjetivos (à vida, saúde, governabilidade honesta, liberdade, meio ambiente saudável, contrabalançando o desenvolvimento com a sustentabilidade).

É seguro concluir que o meio ambiente sadio e equilibrado, direito de caráter difuso, é imaterial, enquanto os “microbens” da natureza são materiais, e ainda que o meio ambiente incorpóreo é gênero do qual são espécies os bens ambientais corpóreos, naturais ou artificiais.

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Portanto, na visão estrutural do Direito Ambiental, o meio ambiente, como o todo dos bens ambientais, assume caráter dúplice, material e imaterial ao mesmo tempo. Já o direito de gozo e fruição de um meio ambiente sadio e equilibrado reveste-se de imaterialidade, particularidade inocorrente nos bens ambientais corpóreos, a exemplo do solo, águas, gases, vegetais, animais, etc., que ostentam materialidade. Material ou imaterial, os bens ambientais são de suma importância, pois guarnecem os biomas e garantem a perpetuação das espécies na Terra.

5 ESPÉCIES DE BENS AMBIENTAIS

Os bens ambientais são constituídos por recursos naturais e artificiais, sendo os primeiros provenientes da natureza e os segundos oriundos da ação do homem, ambos importantes para a sobrevivência da humanidade. Em que pese parte da doutrina dividi-los em naturais, artificiais, culturais e do trabalho, opta-se aqui por categorizá-los em naturais e artificiais.

É preferível, sim, a dicotomia entre natural e artificial; neste se inserindo o cultural e o do trabalho como subespécies, pois o que não é natural é artificial, vale dizer, oriundo da ação criadora ou transformadora do homem. Por conseguinte, existem tão somente dois meios ambientes: o natural, constituído pela fauna, flora, atmosfera, solo, água; enfim, dos elementos bióticos e abióticos — seres vivos e não vivos de um ecossistema (art. 225, §1º, I, VII e art. 3º, I e V, da Lei n. 6.938/81); o artificial, fruto da ação humana (arts. 7º, XXII, 182, 200, VIII, e 216 da CR).

Nessa senda, a Professora Beatriz Sousa Costa (2010, p. 57) não deixa dúvida quanto à divisão do meio ambiente entre natural e artificial, a conferir: “Meio ambiente é o conjunto de elementos naturais e artificiais partilhados com os seres humanos e não humanos, necessários ao desenvolvimento e à sobrevivência dessas espécies de forma harmônica e solidária.”

Essa conceituação aparta os elementos naturais e artificiais, para extrair os bens ambientais. Assim, são bens ambientais naturais, consoante o art. 225 da CR, c/c o art. 3º, I, da Lei n. 6.938/81, a fauna, flora, atmosfera, solo, água; vale dizer: elementos bióticos e abióticos, seres vivos e não vivos de um ecossistema.

Entre os elementos artificiais encontram-se os bens ambientais construídos ou alterados pela ação do ser humano, ou seja, bens ambientais artificiais, os quais, por força do art. 182, da CR, são compostos pelo espaço urbano construído, tais como: conjuntos de edificações, ruas, praças, sistemas de saneamento, sistemas de transporte, salubridade visual e sonora. Vale ressaltar que a Lei n. 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade), é o principal instrumento legal de tutela do meio ambiente artificial.

Na classificação proposta pela Professora Beatriz Costa (2010) pode-se buscar ainda a origem do bem ambiental cultural, cuja base legal tem assento nas disposições dos arts. 215 e 216 da CR. Tais bens compreendem toda a cultura, história e identidade de um povo, constituindo, assim, o conjunto de bens que possuem valor histórico, artístico, arqueológico, etc.


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Entre os bens artificiais, tem-se ainda o bem ambiental do trabalho, previsto nos arts. 7º, XXII, e 200, VIII, da CR, e integrante do meio ambiente do trabalho, consistente não apenas em segurança e saúde do trabalho como sustentam alguns doutrinadores, mas também pelas edificações, utensílios, máquinas, equipamentos, aspectos de ordem física e biológica, condições, leis, influências e interações que integram o local de trabalho.

Portanto, evidenciada essa dicotomia, pode-se afirmar, à guisa de reforço, que se extraem do “macrobem” meio ambiente os “microbens” ambientais naturais, independentes da ação do ser humano para ter existência, e os artificiais, que adquirem forma por meio da atuação modificativa e interativa do homem com a natureza. Destes são subespécies os “microbens” ambientais culturais e os do trabalho.

Com base nesse contexto e parafraseando o legislador da Lei Ambiental n. 6.938/1981, mais especificamente a redação do seu art. 3º, cabe trazer à baila a seguinte conceituação:

bem ambiental, natural ou artificial, é a utilidade benéfica e necessária, proveniente de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, advindas de obras, atos e eventos culturais e procedente do local de trabalho do homem, que mantém, de forma favorável e equilibrada, a existência de todas as formas de vida na Terra.

Note-se que o conceito é amplo, mas redigido de forma que alcance o bem ambiental natural (original) e também o artificial. Exemplo de bem ambiental natural: a água, em todas as suas formas e condições de acondicionamento; a atmosfera, com todos os gases; os vegetais; os animais; o solo; as rochas; o fundo dos rios, lagos e mares, etc. Já no campo do artificial (bens não naturais), temos, em rol não exauriente: as cidades; os imóveis de valor histórico, tais como castelos, igrejas, casas, praças, ruas, conjuntos urbanos; o patrimônio cultural, artístico e religioso; os acervos arqueológicos, as cidades, templos, cemitérios e túmulos antigos; pinturas, esculturas, vasilhame cerâmico e artesanatos. Como bens artificiais imateriais citamos as antigas literaturas, músicas, línguas e costumes ancestrais e históricos.

Como se percebe, os bens ambientais são aqueles que podem ser fruídos diretamente pelos seres vivos, que os encontram no meio ambiente natural, ou aqueles transformados pelo homem mediante técnicas de produção. Naturais ou artificiais, fato é que eles estão umbilicalmente ligados à sobrevivência e ao bem-estar dos seres vivos. Os naturais, quando utilizados como insumos para a transformação ou na produção dos artificiais, geram benefícios econômicos, mas a sua extração de forma desordenada, ignorando o manejo sustentável, causará desequilíbrio ecológico em razão do impacto negativo na natureza; daí a necessidade de fiscalização estatal quando da remoção de qualquer recurso natural do meio ambiente.

6 A CIDADE COMO BEM AMBIENTAL

Entre os bens até aqui examinados, destacam-se as cidades que incorporaram, a um só tempo, bens ambientais naturais e artificiais, adquirindo, assim, fundamental importância para a vida humana moderna. Faz-se o estudo em separado desse bem ambiental artificial, em razão de

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ter ele o poder de atenuar o impacto ambiental negativo na natureza, justamente em virtude da verticalização, fenômeno que permite a concentração de pessoas num espaço geográfico relativamente pequeno, quando comparado com o território como um todo. É dizer: quanto menos esparsa a ocupação territorial, menor o impacto ambiental.

A propósito, o Professor Celso Antonio Pacheco Fiorillo, no artigo “Direito a cidades sustentáveis no âmbito da tutela constitucional do meio ambiente artificial”, preparado visando à 2ª edição do livro Inovações em direito ambiental, assim conclui, acerca das cidades, como bem ambiental não natural:

Com a edição da Constituição Federal de 1988, fundamentada em sistema econômico capitalista que necessariamente tem seus limites impostos pela dignidade da pessoa humana (art. 1º, III e IV), a cidade — e suas duas realidades, a saber, os estabelecimentos regulares e os estabelecimentos irregulares — passa a ter natureza jurídica ambiental, ou seja, a partir de 1988 a cidade deixa de ser observada no plano jurídico a partir de regramentos adptados tão-somente aos bens privados ou públicos, e passa a ser disciplinada em face da estrutura jurídica do bem ambiental (art. 225 da CF) de forma mediata e de forma imediata, em decorrência das determinações constitucionais emanadas dos arts. 182 e 183 da Carta Magna (meio ambiente artificial). Portanto, a cidade, a partir da Constituição Federal de 1988, passa a obedecer à denominada ordem urbanística dentro de parâmetros jurídicos adaptados às necessidades do final do século XX e início do século XXI.

Assimila-se dessa doutrina que, de fato, as cidades, congregadoras de bens ambientais naturais, artificiais, culturais e do trabalho, devem, nos limites previstos na Constituição da República (arts. 1º, III e IV; 5º, caput; 6º; 7º, XXII c/c com os arts 200; 182 e 183, todos combinados com o art. 225), cumprir a função social a elas legalmente imposta, propiciando aos habitantes de seu território saúde, educação, trabalho, cultura, lazer, moradia, segurança pública, igualdade de tratamento entre os munícipes, garantia aos direitos de propriedade, liberdade, maternidade, infância, assistência aos necessitados, entre outros direitos assegurados.

7 A VIDA HUMANA COMO BEM JURÍDICO AMBIENTAL

O meio ambiente é reconhecido e protegido pela Constituição Brasileira e por outros instrumentos normativos esparsos, que proclamam como dever de todos a proteção ao bem jurídico vida das espécies, no intuito de preservar a inviolabilidade e a integridade física dos seres vivos, indicando, inclusive, os meios necessários para fazê-lo.

Nesse sentido, a legislação ambiental tutela bens que se encontram dispersos na natureza, tais como os animais e vegetais, e que formam o meio ambiente juridicamente protegido. O Direito age então para afastar a conduta contrária ao ecossistema, preservando ou restaurando o bem ambiental perturbado.

A vida do homem, animal que integra o meio ambiente, encontra-se ligada a outros bens ambientais, como, por exemplo, o bem-estar e o desenvolvimento das demais espécies animais e vegetais. Isso posto, se a vida dos animais que compõem o planeta, sejam eles racionais ou não, é


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legalmente protegida, por qual razão há dúvida quanto à classificação do homicídio como crime ambiental?

Ora, é crime ambiental maltratar, ferir, mutilar ou matar um animal silvestre, como, por exemplo, uma onça-pintada. Porém, quando semelhantes condutas delituosas são dirigidas ao ser humano, que integra o reino animal, encontramos dificuldade de qualificá-las como crimes contra o ecossistema.

Pode-se até argumentar que a vida do homem já recebe proteção legal especial, frente ao que se indaga: será mesmo? Trata-se de dúvida que conduz à discussão de ser o Direito Ambiental microssistema dos demais ramos do Direito, exempli gratia, do Penal, já que se trata da destruição de vida humana, ou se estar-se-ia caminhando para a inversão do sistema, pois a vida humana, também infinitamente valiosa para o meio ambiente, não poderia ficar à margem da tutela legal ambiental.

Ora, ausente de dúvida, tem-se que o Direito Ambiental, na qualidade de futuro sistema macrorregulatório, absorverá não só a subsistência do homem mas também todos os aspectos inerentes à sua qualidade de vida como bens jurídicos ambientais, de modo a repelir ações que venham a colocar em risco o meio ambiente equilibrado e ecologicamente sadio. Diante disso, é inarredável a construção de um macrossistema de direito ambiental, que tenha por objetivo a proteção da vida animal, inclusive a do homem.

De fato, o Direito Ambiental deve intervir também na preservação da espécie humana, punindo como conduta negativa ecológica não só o homicídio mas qualquer outra ação que coloque em risco ou perigo o homem, já que atos dessa natureza carregam em si alto grau de nocividade para o meio ambiente.

Insiste-se, é crime ambiental, nos termos do art. 225 da Constituição Federal, aniquilar ou desequilibrar a sadia qualidade de vida dos seres, pouco importando serem eles irracionais ou não; vale dizer: ceifar a vida humana afeta as circunstâncias de vida dos demais seres vivos.

A classificação da vida humana como bem ambiental certamente influenciará no comportamento do homem enquanto animal racional, causando impacto relevante na interação com o meio ambiente e, consequentemente, com os demais organismos vivos do planeta, gerando efeitos positivos no ecossistema.

8 PROPRIEDADE DOS BENS AMBIENTAIS

Uma questão polêmica no Direito Ambiental, principalmente depois da Constituição de 1988, que vem dividindo entendimentos na doutrina, diz respeito à propriedade dos macro e “microbens” ambientais.

De um lado, há os que defendem não haver titularidade plena, por se tratar de bens de todos, logo difusos, afastando-se, assim, a possibilidade de serem públicos (como se o público não fosse de todos) ou privados. De fato, alguns bens ambientais, deixaram de ser privados e tornaram-se

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públicos, como, por exemplo, a água. Doutro lado, há aqueles que sustentam a natureza pública e privada dos bens da natureza.

A propósito, a propriedade no Direito Ambiental tem sido apontada como um dos mais relevantes temas da atualidade, conforme se depreende da obra A propriedade no Direito Ambiental (PURVIN, 2010, p. 50-51), que é marcada por uma conceituação complexa em razão do princípio da função social da propriedade em sua dimensão ambiental.

É a própria Carta de 1988 (art. 20) que atribui à União a propriedade dos lagos, rios federais, terrenos marginais e praias fluviais, ilhas fluviais e lacustres nas zonas de fronteira, praias marítimas, ilhas oceânicas e as costeiras que estejam sobre o domínio da União, recursos naturais da plataforma continental, mar territorial, terrenos de marinha e acrescidos, potenciais de energia hidráulica, recursos minerais, cavidades naturais subterrâneas e sítios arqueológicos, terras indígenas e as devolutas indispensáveis à preservação ambiental.

E mais, dispõe, no art. 176, que

as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

Não bastasse, há, ainda, dualidade de propriedade de bens ambientais entre o Poder Público e o particular, a verificar: o subsolo pertence à União, podendo qualquer um, não apenas o proprietário do solo, ter a concessão de exploração, evidenciando, assim, proprietários distintos do solo e subsolo.

Já no art. 26 da Constituição, encontra-se o rol de bens ambientais pertencentes aos estados, tais como as águas superficiais, subterrâneas, emergentes e em depósito, as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no domínio deles, as ilhas fluviais e lacustres que não estiverem sob domínio da União.

O Ministro Herman Benjamim, do STJ, anota, no Recurso Especial n. 1.071.741 — SP (2008/0146043-5), que “bem de uso comum do povo é uma das modalidades de propriedade, pública, é verdade, mas nem por isso menos propriedade”.

A propriedade de tais bens, ao contrário do que se poderia supor, é pública, pois, depois da Constituição da República de 1988, não há águas, e muito menos recursos hídricos, sob dominialidade (propriedade) particular.

Ao tornar propriedade pública as águas e afastar o domínio privado sobre elas, buscou o legislador constituinte, além de proteger esse bem ambiental, evitar a poluição e contaminação, fixando diretrizes voltadas para a exploração sustentável desse recurso natural.

Logo, os particulares, antigos proprietários de águas, poços artesianos, cacimbas, veios d’água, açudes, lagoas, barragens, nascentes, etc. (art. 8º do Decreto n. 24.643/34 — Código de Águas), são atualmente meros usuários, necessitando, pois, de licenciamento ambiental do Poder Público para


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a exploração comercial do bem, mormente se a atividade for potencialmente poluidora, restrição que tem por escopo racionalizar o uso do líquido.

Relativamente à propriedade pública de alguns bens ambientais, é fazer letra morta da própria Constituição Republicana a sua negação. O “microbem” ambiental (o solo, os animais, etc.), componente do “macrobem” meio ambiente, pode ser apropriado e submetido à titularidade estatal ou particular, mas nem por isso perde a característica de bem difuso (PURVIN, 2010, p. 51-208). Independentemente da classificação, deverá, nos termos da legislação de regência, cumprir função social e ambiental.

Quanto a isso não resta dúvida, pois, nas palavras da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2012, p. 23),

a propriedade pública tem função social tanto quanto a propriedade privada, inclusive função sócio-ambiental. Os bens de uso comum do povo e os de uso especial têm uma função pública que lhes é inerente. Embora eles tenham uma finalidade específica definida no Código Civil, eu defendo que o Estado pode dar-lhes outras utilidades, e normalmente dá tantas utilidades quantas forem compatíveis com a destinação do bem. Quanto aos bens dominicais, que estão no domínio privado do Estado, entendo que lhes é aplicável, até mesmo, a desapropriação sancionatória. Ora, o Estado deve respeitar os princípios da função social de sua propriedade, sob pena de sujeitar à desapropriação para fins de reforma agrária. Só porque é bem do Estado não se pode exigir o cumprimento de sua função social? Nesse caso, os princípios que se aplicam aos bens particulares e aos bens públicos são os mesmos.

Percebe-se que a doutrinadora, quanto à desapropriação da propriedade pública por ausência de função social e ambiental, coloca os bens de uso comum do povo e os de uso especial a salvo, em razão de sujeitarem-se à finalidade específica e serem de interesse público, especificidades que não os isentam de cumprir a função socioambiental. O mesmo não ocorre com os bens dominicais, que integram o patrimônio “privado” do Estado e, por isso, podem ser alienados, desde que cumpridas as exigência legais.

O legislador do Código Civil foi criterioso ao determinar:

Art. 1.228 [...]

§ 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

Então, de acordo com a referida disposição civilista, que tem suporte nos arts. 5º, XXIII, e 186 da Constituição da República, “a função social é cumprida quando a propriedade [...] atende, simultaneamente”, entre outros requisitos, o aproveitamento racional e adequado; utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente, obrigação legal que, segundo Di Pietro, abrange também a propriedade pública, o que é verdade.

Cabe ainda dizer que a propriedade particular de bens ambientais é inconteste. Ora, se o bem ambiental é de interesse difuso e uso comum de todos, como então conciliar o domínio privado

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com essas especificidades? Mais uma vez, insiste-se, não há nenhum paradoxo ou contrassenso jurídico. O que é de todos é o uso (do meio ambiente equilibrado) e não a propriedade. Assim, o povo tem direito difuso sobre ele para usufruir de vida sadia, o que não se confunde com a sua propriedade, que pode ser pública ou privada.

Tome-se a hipótese do proprietário de uma fazenda, mata ou floresta (mas não de rio, lago ou outros recursos hídricos, pois não há que falar em dominialidade, no sentido de propriedade, sobre águas, as quais, em sua totalidade, pertencem à União ou aos Estados membros): ele não poderá destruir a natureza que circunda os limites de sua propriedade particular, uma vez que o seu direito constitucional, em razão da função social e ambiental, implica não só negativo constitutivo sobre o bem, manifestado em não destruir, poluir, degradar ou mortificar, mas também constitutivo positivo para o povo, revelado no “direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado [...] e essencial à sadia qualidade de vida” de todos os seres. Nota-se que o proprietário particular do bem ambiental é, a um só tempo, destinatário dos referidos constitutivos negativo e positivo.

A propósito, assevera Paulo de Bessa Antunes (2004, p. 68) que

a Constituição Federal estabeleceu que, mesmo no domínio privado, podem ser fixadas obrigações para que os proprietários assegurem a fruição, por todos, dos aspectos ambientais de bens de sua propriedade. A fruição, contudo, é mediata, e não imediata. O proprietário de uma floresta permanece proprietário da mesma, pode estabelecer interdições quanto à penetração e permanência de estranhos no interior de sua propriedade. Entretanto, está obrigado a não degradar as características ecológicas que, estas sim, são de uso comum, tais como a beleza cênica, a produção de oxigênio, o equilíbrio térmico gerado pela floresta, o refúgio de animais silvestres etc.

Não há, pois, como negar a coexistência de bens públicos e privados, todos de interesse difuso e, nessa magnitude, segundo a doutrina (ANTUNES, 2004, p. 67), o uso mediato, nos limites do meio ambiente sadio e equilibrado, é de todos.

9 PROTEÇÃO UNIVERSAL DOS BENS AMBIENTAISExaminar-se-á, de maneira perfunctória, a doutrina do Professor Philip Jessup, da Universidade de Yale, que, ao lançar, na metade do século passado, a “lei moderna das nações” e a “transnational law”, disseminou os conceitos de Direito Transnacional e Multinacional, até então imperceptíveis, tese que suscitou, nas academias de Direito norte-americanas e da comunidade mundial, grande inquietação, natural naquele tempo, considerando que a teoria sugeria a codificação de um Direito Supranacional, porquanto era avançado para a realidade internacional da época.

Das análises temáticas propostas pelo mestre norte-americano (JESSUP, 1948, p. 41), apreende-se que, do seu ponto de vista, “a velha concepção de soberania do Estado não foi consistente com os superiores interesse da comunidade internacional”, para, daí, alimentar a tese da inclusão, em declaração de direitos transnacionais, de “todas as normas que regulam atos ou fatos que transcendem fronteiras nacionais” (JESSUP, 1965, p. 21) aplicáveis à comunidade de Estados soberanos, sem se esquecer do indivíduo.


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O novo Direito Transnacional, em oposição ao superado Direito Internacional, tutelaria interesses das nações soberanas e dos indivíduos que integram as sociedades, globalmente considerados, doutrina que, atualizada para os nossos dias, compreenderia também os interesses coletivos e difusos que transcendessem as fronteiras dos países.

Em que pese ser uma doutrina avançadíssima para aquela época e que ainda se mostra atual, a discussão precisa ser retomada e aprofundada para definir os pilares que sustentarão o Direito Ambiental Internacional na proteção do meio ambiente e, por via reflexa, dos bens ambientais, que demandam amparo universal, motivo pelo qual é desejável buscar um Direito Universal, e não meramente transnacional.

Os bens ambientais, em razão do avanço tecnológico adquirido pela humanidade, não se cingem aos que se encontram na Terra, mas abrangem todo o universo. Temos o Sol como bem ambiental, pois sem a luz e o calor por ele irradiados não haveria o meio ambiente que conhecemos. A energia solar é um imperioso bem ambiental para os seres vivos do nosso planeta.

Acompanhando essa tendência evolucionária, o Professor Celso Antonio Pacheco Fiorillo, em artigo intitulado “Energia solar como bem ambiental”, publicado em Estudos em Geociências e Direito, no site do Instituto Geodireito, é enfático ao sustentar a tese de que o Sol, em face do Direito brasileiro, é bem ambiental, verbis:

Como massa de gás e por via de consequência compreendida juridicamente como atmosfera, a estrela sol é definida juridicamente como recurso ambiental não só em face do que estabelece a Lei 6.938/81(art. 3º, V) como em virtude do que determina a Lei 9.985/00 (art. 2º, IV) restando evidente sua natureza jurídica constitucional de bem ambiental submetendo-se destarte a energia solar aos mandamentos constitucionais do direito ambiental e evidentemente às determinações infraconstitucionais aplicáveis.

Os satélites artificiais, que se encontram orbitando o ambiente espacial próximo à Terra, são típicos bens ambientais não naturais que se encontram fora do meio terrestre; daí a necessidade de se instituir não um Direito Transnacional, com jurisdição multinacional entre os membros da comunidade internacional, conforme sugerido por Philip, mas um Direito Universal, que transcendesse o espaço geográfico dos Estados soberanos e, com força cogente ultraterrena, protegesse os bens ambientais que se encontram no espaço interior e exterior do planeta.1

A concepção da vigência de legislação transnacional limitada ao espaço territorial das nações soberanas é ultrapassada e não corresponde às exigências do mundo moderno, em razão do que deve ser elastecida para abranger também o espaço aéreo extraterreno.

Por imposição constitucional, compete à República Federativa do Brasil, nas relações internacionais, a missão de cooperar com os povos para o progresso da humanidade, verbis:

Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:

[...]

IX — cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;

1 O dito anteriormente se aplica também às naves espaciais, tripuladas ou não.

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A ideia constitucional de cooperação entre os povos nas relações internacionais, para o progresso da humanidade, inserida no art. 4º, IX, exibe caracteres de comando principiológico multinacional na formulação e execução de políticas de interesse da humanidade como um todo, como, por exemplo, aquelas relativas à tutela do meio ambiente, cuja fiscalização reclama a cooperação das entidades de controle da Administração Pública — tribunais judiciais e de contas, em parceria com os ministérios públicos, o comum e o de contas.

10 ÓRGÃOS INDEPENDENTES DE PROTEÇÃO DO BEM JURÍDICO AMBIENTE

Os tribunais, judiciais ou de contas, ao lado dos ministérios públicos, comum ou especial, encontram-se, no topo da pirâmide governamental, livres de subordinação ou hierarquia — embora sujeitos a controles e limites constitucionais — e são, na estrutura político-organizacional da República, os responsáveis pela fiscalização, controle e cumprimento da legislação relativa ao meio ambiente.

Nessa perspectiva triangular, é possível argumentar que os únicos competentes para julgar crimes ambientais com efeitos de coisa julgada, irreformável por força do estabelecido no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, são os tribunais que compõem o Poder Judiciário. Não se deve, afinal, confundir ato jurisdicional com ato judicial, nem olvidar que os tribunais de contas, na interpretação e aplicação da lei, exercem jurisdição constitucional a eles atribuída, por meio de atos não judiciais mas jurisdicionais, sujeitos à correção pelo Poder Judiciário quando produzidos sem observância dos princípios e garantias constitucionais do processo consagrados na Declaração Universal dos Direitos do Homem e na Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San José) como inerentes ao ser humano.

Impende, pois, destacar que, em face de prática lesiva a direito difuso ou à ordem legal como um todo, o Ministério Público, comum ou especial, tem importante reserva de competência atribuída pela Constituição.

Tudo isso remete à ideia de que, nos âmbito de suas competências constitucionais, os tribunais de justiça, os tribunais de contas e os ministérios públicos têm a seu encargo, por força de normas da Carta da República, a proteção do meio ambiente em todas as suas formas, cabendo-lhes repelir toda e qualquer conduta danosa aos bens jurídicos ambientais.

Ao lado da necessidade de recompor o meio ambiente lesado, a preocupação desses órgãos superiores de proteção aos bens jurídicos ecológicos não se deve voltar apenas para a ação punitiva — embora seja a sanção, em determinadas situações, o único meio de repelir efetivamente o crime ambiental —, mas também para aquelas ações essencialmente pedagógicas, vale dizer, determinar e apontar os meios corretos para que sejam evitados e corrigidos possíveis danos ambientais.

A esse respeito, tem-se, ausente de dúvida, que o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), afeto ao Ministério Público, confere ao controle estatal do meio ambiente uma feição eminentemente


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pedagógica e proativa, afastando-o do caráter meramente punitivo ou da ineficaz ação reparatória, que muitas vezes fracassa em reconduzir o ambiente ao seu estado natural.

Nessa mesma linha, estão os tribunais de contas atentos às políticas públicas ambientais prejudiciais ao meio ambiente, sem estarem à procura de impropridades a fim de aplicar multas às autoridades administrativas, buscando, pedagogicamente, em suas inspeções e auditorias ambientais, apontar meios de correção das falhas detectadas para que sejam evitadas no futuro, certos de que o seu papel maior nessa missão é o de educar para prevenir, sempre com os olhos postos na promoção do meio ambiente saudável.

Têm, então, as cortes de contas, por incumbência legal, o dever de fiscalizar a instituição e a implementação das políticas públicas ambientais, consideradas sob o ponto de vista da eficiência, da eficácia e dos resultados alcançados, fomentando ações governamentais destinadas à proteção do meio ambiente e à busca do desenvolvimento sustentável. Estudos, cursos, congressos, palestras, painéis, etc. são, ao lado do Termo de Ajustamento de Gestão (TAG), apenas alguns exemplos de ações pedagógicas adotadas pelos tribunais de contas para a educação ambiental.

Outro exemplo de ação pedagógica é a própria fiscalização, instrumento de controle externo das cortes de contas, de cunho preventivo, que segue planejamento anual, no qual são previstas inspeções in loco nas sedes dos órgãos dos quais emanam políticas ambientais, oportunidades de erradicar ações públicas danosas ao meio ambiente.

Nesse mesmo sentido, as auditorias ambientais nos órgãos encarregados de expedir licenciamento ambiental têm por fim averiguar o cumprimento das determinações legais por parte das instituições públicas, buscando primordialmente evitar fraudes e atos descompromissados com o meio ambiente, inibindo agressões e danos aos bens ambientais.

Na esfera constitucional, dúvida não há quanto à harmonia e a complementaridade entre as competências do Judiciário, do Tribunal de Contas e do Ministério Público para salvaguardar o bem jurídico meio ambiente. O Judiciário sentencia, mediante provocação e com força de coisa julgada judicial, sobre as contendas ambientais, impondo, se necessária, reparação ecológica. O Tribunal de Contas atua de ofício ou por provocação para decidir, com força de coisa julgada jurisdicional, sobre as ações de governo relacionadas à política pública ambiental, dispondo, para tanto, do TAG, de natureza pedagógica, a fim de inibir atuais e futuras atividades potencialmente ofensivas ao meio ambiente, aplicar multa e/ou determinar que autoridade administrativa restitua ao Estado o que foi despendido para recuperar o meio ambiente degradado em razão de sua gestão. O Ministério Público propõe medida judicial perante os tribunais de justiça, ou jurisdicional no âmbito das cortes de contas para, no zelo pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado — uma das mais nobres atribuições do Parquet —, atender os anseios diretos da sociedade e tutelar o bem jurídico-constitucional, que é o meio ambiente. As ações pedagógicas e corretivas integram igualmente as atribuições do Ministério Público, tendo o legislador colocado à sua disposição o TAC, procedimento que pode versar sobre práticas que ameacem a integridade do meio ambiente.

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Assim, três grandes e importantes instituições do Estado Democrático de Direito Brasileiro atuando em prol da preservação e manutenção dos elementos naturais e artificiais do meio ambiente.

Todavia, independentemente de serem o controle e a fiscalização do meio ambiente, bem público de uso comum, exercidos pelo Poder Judiciário mediante provocação, pelo Ministério Público por meio de ações administrativas e judiciais, ou pelo Tribunal de Contas, no que se refere à avaliação das políticas públicas ambientais, não se pode perder de vista que a sociedade é também responsável, por ditame constitucional, pela proteção ambiental, tendo o legislador colocado à sua disposição inúmeros instrumentos de natureza processual e administrativa, tais como denúncia, audiência pública nos processos de política governamental ambiental, ações popular e civil pública, etc.

Ora, considerado no texto constitucional maior como de uso comum do povo, o bem jurídico público sob comento é de grande relevância para a humanidade e, dadas a sua indivisibilidade, a indeterminação de seus titulares e, ainda, por ultrapassar a linha de demarcação dos interesses individuais, é objeto de interesse difuso.

Logo, por força do disposto no art. 129, III, da Constituição da República, o bem jurídico ambiental encontra-se sob a proteção do Ministério Público, que, além da ação penal ambiental, conta com o inquérito e ação civil públicos para promoção de sua defesa, a conferir:

Art. 129 São funções institucionais do Ministério Público:

[...]

III — promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Igualmente, cabe ao Tribunal de Contas, no âmbito jurisdicional administrativo, a guarda do meio ambiente, detendo, ao lado do Ministério Público, atribuições de controle externo das ações (públicas e privadas para este, públicas para aquele) causadoras de danos ambientais, o que pode ser constatado, de forma muito nítida, com base na competência reservada no art. 70, parágrafo único, conjugado com o art. 71, III, da Carta da República, às cortes de contas.

Para espelhar de forma precisa o conjunto de atribuições ambientais das cortes de contas, convém transcrever a norma constitucional que demarca a competência jurisdicional desse órgão de controle para questões ecológicas, donde sobressai o seu poder legal de fiscalizar e julgar, verbis:

Art. 70 [...]

[...]

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.


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Já o art. 71 da CR/88 dispõe:

Art. 71. O controle externo [...] será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

[...]

II — julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

[...]

IV — realizar [...] inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

[...]

VIII — aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

[...]

IX — assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade.

Observe-se que, nos termos do parágrafo único do art. 70, toda e qualquer pessoa, pública ou privada, que utilizar, guardar, gerenciar ou administrar bens públicos, estará sujeita ao controle externo do Tribunal de Contas, por força do comando inserto no art. 71, II, o qual, por meio de auditorias e inspeções, poderá julgar irregulares as contas ofertadas ou tomadas, bem assim aplicar multa proporcional ao dano causado, além de assinar prazo para que providências sejam adotadas na direção do exato cumprimento da lei, na hipótese de constatação de ilegalidade. Nesse caso, tem ele atribuições constitucionais para proceder à auditoria e fiscalização das políticas públicas ambientais por ocasião do julgamento das contas anuais dos administradores públicos, a fim de averiguar possível dano.

Então, categorizado como de natureza pública e qualificado de interesse difuso, o bem jurídico de natureza ambiental será fiscalizado pelo Tribunal de Contas, que, por força de peculiares atribuições, poderá designar equipe de auditoria e ou de inspeção para examinar a degradação e, no exame das contas do gestor responsável, verificar se a política governamental adotada com relação ao meio ambiente impactou positiva ou negativamente o ecossistema. Nas auditorias e inspeções ambientais, os tribunais de contas podem, de impulso oficial, produzir prova, instaurar e instruir o processo para o fim de sancionar o jurisdicionado lesador da ordem jurídica ambiental.

Vale dizer, o Tribunal de Contas atuará diretamente sobre a autoridade administrativa formuladora e executora da política pública ambiental, ou de forma indireta na coleta de provas para, por meio de representação ao Ministério Público de Contas, ver inaugurada, se cabível no sentir deste, a ação judicial reparadora ao meio ambiente contra a autoridade administrativa.

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Note-se que o Judiciário, parcela do Estado julgadora por excelência, não detém, diferentemente das cortes de contas, competência de controle externo para, por meio de fiscalização, inaugurar e desenvolver, de ofício, a relação jurídico-processual, investigando in loco a verdade material dos fatos, sem a qual é impossível buscar a responsabilização e restauração do bem ambiental. Ganha a sociedade, pois os processos de contas, em função dos procedimentos afetos às atividades dos órgãos de controle externo, tendem a ter tramitação mais célere. Isso porque o processo judicial, em razão de sua natureza dispositiva, ao contrário do processo jurisdicional dos tribunais de contas, que é inquisitivo, reclama a iniciativa das partes quanto à produção de provas e ao desenvolvimento processual.

Em idêntica seara encontra-se o Ministério Público, outro indispensável órgão de controle, fiscal da execução da lei, que, a par de poder produzir provas e impulsionar o processo, carece de atribuição julgadora. E não é só, as cortes de contas, no âmbito de suas ações de controle, contam com o Ministério Público de Contas, órgão especializado, voltado para as questões que envolvem a competência daquelas. Avulta-se, assim, a responsabilidade dos órgãos de controle externo perante a República quanto à integridade do meio ambiente, visto que lhes toca o encargo de prover resposta ágil e eficaz a agressões perpetradas por agentes públicos contra o patrimônio ambiental.

A despeito do que foi afirmado, convém não olvidar que o legislador constituinte de 1988, no que concerne ao desempenho das atribuições dos tribunais de contas — e em razão da natureza das atividades por eles desenvolvidas, relacionadas ao controle externo dos atos e gestão pública —, desatou algumas amarras procedimentais, ainda existentes nos demais órgãos de controle da República, justamente para conferir agilidade às suas ações, sem prejuízo do devido processo legal, atento ao fato de que os órgãos de controle atuam de maneira complementar, sem nenhuma sobreposição ou exclusão de competência na questão ambiental.

Uma das linhas marcantes do legislador constituinte de 1988, ao conferir vultosa competência jurisdicional ao Tribunal de Contas, incluindo, entre muitas, a atribuição de tomar as contas daquele que utilize, guarde, gerencie ou administre bens públicos, foi a de desonerar os tribunais judiciais de determinadas atribuições, tomando, porém, o cuidado de reservar a eles o controle da legalidade das decisões proferidas pelas cortes de contas. Buscou-se aí a inserção de um modelo de controle “desjudicializado”, sem quebra da reserva judicial prevista no inciso XXXV do art. 5º da Constituição da República, pois, de fato, num Estado Democrático de Direito, “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

Em tópico próprio, cuidou-se da vida humana como bem ambiental. Quanto ao tema, resta ainda enfrentar a competência dos tribunais de contas frente ao crime praticado contra o bem jurídico ambiental vida humana.

Ora, a questão é muito simples: limitado às políticas públicas ambientais, o ato da autoridade administrativa que, em decorrência delas, direta ou indiretamente, viesse a dar causa a morte humana, e que, porventura, ensejasse indenização por parte do Poder Público, motivada por ação de reparação ambiental, danos morais e ou materiais, seria objeto de controle externo ecológico


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do Tribunal de Contas para compelir o causador do dano a restituir aos cofres públicos os valores despendidos pelo Estado. O controle externo exercido sobre atos de gestão pública ambiental com impacto direto sobre a integridade física de um ou mais indivíduos seria análogo àquele relativo às demais práticas administrativas com reflexos no ecossistema.

Assim, chega-se à convicção de que o Direito moderno caminha para a realidade vinculada ao meio ambiente, punindo como crime ecológico o ato de arrebatar o bem jurídico ambiental vida animal, em todas as suas modalidades, com o objetivo último de garantir e incrementar a qualidade ambiental.

Pode-se concluir que o modelo dual de distribuição de competência, em que dois órgãos atuam sobre uma mesma matéria, sem conflito, busca desafogar um deles, in casu o Poder Judiciário, que será, por exemplo, chamado a atuar na eventualidade de o Tribunal de Contas, em sua apreciação das prestações de contas governamentais, expedir ato decisório contrário à Constituição da República.

Desde então, todo e qualquer ato governamental de gestão ambiental contrário à ordem jurídica, na vereda da lesão ao bem jurídico ambiental, será objeto de exame pelas cortes de contas, nos limites de sua competência jurisdicional.

11 CONCLUSÃO

Pode-se afirmar que os bens ambientais, indispensáveis à vida saudável na Terra, aclamados como objetos de direito fundamental, têm no Direito Constitucional Ambiental o instrumento válido para a sua proteção, que não se limita à seara negativa, ligada à sanção, mas institui também, e sobretudo, o amparo positivo, consubstanciado na prevenção, em medidas de caráter educativo e de incremento da consciência ecológica geral, podendo os tribunais de contas colaborar proficuamente nesse campo de atuação tutelar do meio ambiente, bem jurídico maior que se parte em tantos outros bens de suma importância à preservação da vida.

A divisão entre bem ambiental natural e artificial, de inafastável constatação fática, exalta o homem como o único animal capaz de transformar a natureza bruta. Todavia, nem sempre a natureza se mantém passiva, pois acaso a impactação humana seja forte o suficiente para desequilibrar a natureza ambiental, composta de bens ambientais naturais e não naturais, ela própria buscará desimpactar os efeitos advindos, valendo-se às vezes de ações violentas o suficiente para contrariar interesses do agressor, o homem. Já disseram alhures: “o homem impacta a natureza e ela impacta o homem”. Portanto, o estado de equilíbrio entre a ação humana (na fruição dos bens ambientais) e reação da natureza é que determinará o desenvolvimento sustentável; vale dizer: a ação predatória do homem sobre a natureza conduzirá ao extermínio da humanidade.

Lançando olhar profundo sobre a propriedade dos bens ambientais, é possível sustentar que, se o público é de todos, então a universalidade de bens das entidades políticas pertence, em última

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análise, à coletividade. Pouco importa se os bens encontram-se afetados ou não, como os especiais e dominicais, já que os de uso comum do povo como o mar territorial e o meio ambiente, entre outros, não podem, em razão do regime especial a que estão submetidos, ser desafetados para o fim de penhorabilidade e alienabilidade. Noutras palavras: o Estado, enquanto gestor dos bens públicos, pode dispor quando muito de alguns deles, desde que autorizado pelos mandatários do povo, os parlamentares, e comprovada a finalidade pública.

A limitação ao direito de propriedade, pública ou privada, o domínio exclusivo do Estado sobre alguns bens ambientais (por exemplo, sobre a água), e a natureza, bem de interesse público, em razão do caráter difuso que lhe é peculiar, submete os bens da natureza a regime especial, diferenciando-os dos demais bens públicos.

Resumindo, a vida e os prazeres que ela proporciona somente são possíveis mediante a fruição parcimoniosa dos bens ambientais, por todos, num meio ambiente equilibrado.

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Abstract: This paper seeks to catalog and evaluate the legally protected environmental interests in its natural and artificial categories; establish their property, as well as to point out the political and legislative reasons for which they are granted specific protection by Law. It also deals with government agencies responsible for their external control.

Keywords: Legally protected environmental interests. Protection. Government accountability.

Data de recebimento: 22 jun. 2012

Data de aceite para publicação: 12 jul. 2012

o bem ambiental, sua propriedade e os tribunais de contas · jus-constitucional de proteção ao...

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