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O APOIO PARA A INCLUSÃO: A ÊNFASE FORA DA ESCOLA
Raquel Fröhlich – UNISINOS
A partir da década de 1990, as políticas públicas educacionais vêm apresentando
movimentos no que se refere à escolarização dos sujeitos com deficiência. Assim, diferentes
entendimentos e formas de atendimento circularam – e circulam – nas legislações que
regulamentam e organizam os processos de inclusão escolar no Brasil.
Desde a reconfiguração da Educação Especial em modalidade escolar – a partir da Lei
de Diretrizes e Bases da Educação nº 9394 de 1996 –, até a indicação e proliferação de
serviços especializados que garantiriam apoio à efetivação da inclusão escolar, é fato que a
inclusão está posta e é marcada, organizada e regulamentada em várias políticas educacionais
que garantem às pessoas com deficiência a matrícula e a frequência na escola comum. Assim,
a possibilidade de problematizar alguns efeitos que as políticas de inclusão vêm produzindo
no cenário educacional, torna-se um desafio que ultrapassa uma demarcação binária a favor
ou contra, ou ainda, para além do politicamente correto. A produtividade de uma discussão
enredada a essa temática, aliada ao entendimento de que a inclusão é um imperativo e uma
necessidade de nossos tempos, perpassa a forma de como as políticas de inclusão vêm
estabelecendo maneiras de garantir e efetivar a permanência dos sujeitos com deficiência nas
escolas comuns, através de diferentes formas de apoio.
O objetivo deste texto é problematizar as formas de apoio, encontradas nas políticas de
inclusão, que vêm sendo organizadas para garantir a efetivação da inclusão escolar nas
escolas brasileiras. Para tanto, foram analisadas políticas que normatizam e regulamentam a
Educação Especial e a educação inclusiva no Brasil: Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional – Lei nº 9394 de 1996; Diretrizes Nacionais para a Educação Especial na Educação
Básica (2001); Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva da Educação Inclusiva
(2008); Resolução nº 4 - Diretrizes operacionais do Atendimento Educacional Especializado
de 2009 e Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência – Lei nº 13.146 de 2015. Os
documentos foram analisados valendo-se do conceito foucaultiano da governamentalidade.
Ao retirar e organizar excertos dos documentos acima citados é possível apontar que várias
formas de apoio para a inclusão escolar são engendradas a partir da década de 1990 até os dias
atuais, sendo que e o apoio “terceirizado” é a forma de apoio mais recorrente nos
documentos analisados.
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O texto que segue está dividido em quatro partes: na primeira, apresento uma
discussão sobre alguns movimentos realizados pelas políticas educacionais ao deslocarem
entendimentos da Educação Especial para a inclusão escolar, a partir da década de 1990. Na
segunda parte, apresento a forma de entendimento e leitura da qual me aproprio para ler as
políticas de inclusão deste tempo: a governamentalidade. Na terceira parte, descrevo
brevemente as políticas tomadas, neste texto, como material de pesquisa, e os movimentos
que realizei para encontrar as algumas formas de apoio à inclusão escolar mais recorrentes
que se constituem nas políticas de inclusão. Na quarta parte, discuto algumas implicações
relacionadas ao apoio terceirizado, visto que é a forma de apoio que atravessa as políticas de
inclusão desde a década de 1990. Por último, e na tentativa de concluir alguns pensamentos
apresentados, retomo as principais ideias discutidas no texto e aponto algumas implicações
que o apoio “terceirizado” apresenta ao se associar à educação inclusiva.
Da Educação Especial para a Inclusão Escolar: movimentos e tensionamentos
Não é possível negar a condição real da inclusão no sistema educacional brasileiro.
Mas mais do que uma realidade, a inclusão é uma necessidade do nosso tempo, da nossa
sociedade. Para além de um discurso pró ou contra a inclusão, trata-se de
[...] tomá-la como um imperativo, forjado na Modernidade a partir da noção de
exclusão, ou seja, trata-se de entendê-la como uma invenção de um tempo moderno
e que ganha o maior destaque na Contemporaneidade devido, entre outros aspectos,
às desigualdades acentuadas entre sujeitos, suas formas de vida e condições
econômicas, culturais, sociais, religiosas, individuais, etc. (LOPES; FABRIS, 2013,
p. 13).
A possibilidade de problematizar a temática das políticas de inclusão escolar envolve a
percepção de diferentes movimentos que tais políticas operam, e operaram, no que se refere à
escolarização dos sujeitos com deficiência, pois “se hoje pensamos e discutimos a
possibilidade/necessidade da inclusão escolar, é porque somos atravessados por diferentes
acontecimentos e situações que nos possibilitam pensar dessa maneira e não de outra”.
(SILVA; HENNING, 2014, p. 845).
A década de 1990 certamente foi um marco no que se refere aos movimentos e ao
estabelecimento de políticas que garantiram uma “escola para todos” e isso não é novidade. É
a partir desta década que percebemos a proliferação de dispositivos legais, internacionais e
nacionais, que regulamentariam outras formas de educar os sujeitos com deficiência. É nesse
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período que as políticas educacionais apontam para um deslocamento nas formas de
entendimento e atuação da Educação Especial: de um sistema paralelo destinado a alguns
sujeitos, para uma modalidade dentro de um sistema maior de educação geral, que perpassa os
diferentes níveis deste sistema. Além disso, as políticas vão especificando os serviços e
apoios necessários, cada vez mais detalhados, para garantir a permanência dos sujeitos com
deficiência na escola comum.
Américo, Carniel e Takakashi (2014), apontam que até 2001 as legislações dão ênfase
nas concepções de Educação Especial e Educação Inclusiva. Após 2001 a ênfase encontra-se
na superação das limitações estruturais e funcionais (programas para formação de professores,
investimentos nas Salas de Recursos - SR, etc.), e indicando a organização e provimento de
diferentes serviços para que os alunos com deficiência tenham condições de se manterem na
escola comum.
Ao analisar o percurso histórico das políticas de Educação Especial no Brasil de 1961
a 2011, Júnior e Tosta (2012) apontam movimentos que balizam o atendimento educacional
das pessoas com deficiência. Entre os movimentos ressaltam: a predominância do discurso
médico orientando as ações para os sujeitos com deficiência, o abandono da condição
substitutiva da Educação Especial em relação à educação geral comum, a oferta do
Atendimento Educacional Especializado - AEE nas SR, bem como formação adequada dos
professores da Educação Especial.
Garcia e Michels (2011) apontam que no período de 1991 a 2011, a Educação Especial
passou por reformas que alteraram sua definição. Além disso, redefiniu-se o público a qual se
destina esta modalidade e a sua organização no que se refere aos serviços.
Mendes, Vilaronga e Zerbato (2014) ressaltam que ao mesmo tempo em que as
normativas garantem a escolarização dos sujeitos com deficiência na escola comum, também
apontam para os serviços de apoio para a inclusão escolar. Tais autoras salientam que na
atualidade há um entendimento das políticas de inclusão como rede de serviços de apoio.
A proliferação das políticas de inclusão escolar, a partir da década de 1990, permite
compreender a forma como as mesmas vêm legislando sobre as práticas de educação inclusiva
em nossa atualidade. Percebo que de um movimento mundial inicial, que aponta esforços em
garantir a escolarização comum para os sujeitos com deficiência, a legislação brasileira tem,
ao longo do tempo, organizado mecanismos legais e normativos para atender tal
compromisso. Tais mecanismos vão emergindo nas políticas, cada vez mais pormenorizadas e
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específicas, que apontam a oferta de serviços de apoio, pela Educação Especial, e a
articulação de outros setores, externos à escola, para a manutenção de tais sujeitos no ensino
comum. Dessa forma, algumas práticas vão se estabelecendo como condição e necessárias
para a efetivação da inclusão escolar. Conforme Lopes e Fabris (2013, p.110) “a inclusão
como um imperativo de Estado, mais do que se apresentar como algo que se impõe a todos,
necessita contar com normativas para fazer valer e legislar sobre as práticas”.
Na próxima seção, apresento uma possibilidade de leitura e entendimento das políticas
de inclusão na atualidade: a governamentalidade. Apoiada nas discussões de Michel Foucault,
tal conceito permite olhar para as normativas educacionais como “universais” em sua
abrangência e produtoras de determinados entendimentos – sobre inclusão - e efeitos em toda
a população.
A leitura das políticas através do “óculos” da governamentalidade.
Pensar e problematizar as políticas de inclusão escolar e o apoio na atualidade
pressupõe a possibilidade de entendê-las como algo fabricado e necessário ao nosso tempo. A
atmosfera contemporânea é inclusiva, pois sua proliferação nos diferentes setores e espaços
tem constituído diferentes formas de ser e de viver na atualidade. Assim, trabalhar com o
conceito de governamentalidade enquanto grade de inteligibilidade parece-me muito
produtivo, pois permite olhar para as políticas de inclusão escolar compreendendo seu
funcionamento na atualidade, percebendo os efeitos que as mesmas produzem na vida de toda
a população.
Foucault desenvolve o conceito da governamentalidade ao longo do seu curso
Segurança, território, população (2008), no Collège de France, em 1978. Nestes escritos, o
autor “expressa a preocupação com a condução das condutas das diferentes populações,
através de um conjunto de práticas que acionam mecanismos de controle, vigilância,
segurança e condução” (FRÖHLICH, 2016, p. 3). Portocarrero (2004) salienta que a
governamentalidade estabelece uma relação entre segurança, população e governo, a partir do
século XVIII, momento este em que a população torna-se um problema político e econômico.
Nesse momento, a preocupação é
[...] com uma população que precisa ser regulada, que tem variáveis específicas
(natalidade, fecundidade, alimentação, habitação) aos quais se situam no ponto de
interseção dos movimentos próprios à vida e os efeitos particulares das instituições.
(PORTOCARRERO, 2004, p. 183).
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Foucault (2008) enfatiza a governamentalidade “como uma forma de vida que tem na
população o alvo de suas ações, [...]” (FRÖHLICH, 2016, p. 4). Lockmann (2013) salienta
que é possível compreendê-la “como pensamos a ação de governar, ou ainda, de como as
tecnologias de governo são empreendidas a partir de uma racionalidade política que as
coloca em operação numa época dada” (LOCKMANN, 2013, p. 56). Assim, a
governamentalidade permite analisar as relações que existem entre como se governa nos
diferentes tempos e condições históricas.
O uso da governamentalidade implica considerar que as formas de condução da
conduta estão articuladas a regimes de verdade que constituem determinadas formas de
racionalidade, que, por sua vez, também produz regimes de verdade. Isso interpela
diretamente os modos de vida de todos os sujeitos que conduzem suas condutas de acordo
com tais regimes de verdade e os assumem e torna-os como princípios naturais das formas de
existência. Lockmann (2013) acrescenta que se trata “de entender como diferentes formas de
condução da conduta, tanto dos outros quanto de si mesmo, encontram-se vinculadas a
determinados regimes de verdade, a determinadas formas de manifestação e de ritualização da
verdade” (LOCKMANN, 2013, p. 61).
Assim, posso pensar que na atualidade a racionalidade política que opera na condução
das condutas produz verdades em relação aos sujeitos, como por exemplo, a inclusão escolar.
Tal exemplo é uma das verdades que circulam em nosso tempo que são tomadas como
naturais e acabam conduzindo as condutas de todos e produzindo as formas de existência na
atualidade. Dessa forma, ao estabelecer verdades sobre a inclusão escolar, as políticas
engendram formas de entendimento e organizam formas de apoio à escolarização das pessoas
com deficiência na escola comum.
Na próxima seção, apresento algumas considerações sobre as políticas que serviram
como material empírico e os movimentos realizados sobre os materiais para encontrar as
formas de apoio mais recorrentes que pautam a inclusão escolar no Brasil.
As políticas de inclusão escolar e a constituição de formas de apoio.
Como apresentei anteriormente, mesmo que de forma breve, há uma proliferação de
normativas, a partir da década de 1990, no que se refere à inclusão escolar. Tal proliferamento
pontua a progressiva necessidade de normatizar práticas e condições cada vez mais
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específicas para a efetivação da escolarização comum dos sujeitos com deficiência. Assim, é
possível visualizar a organização de diferentes formas de apoio que visam à garantia desses
processos nas escolas brasileiras.
Para este texto, foram selecionados alguns documentos legais que, desde a década de
1990, permitem visualizar os movimentos da Educação Especial para a Educação Inclusiva:
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei nº 9394 de 1996; Diretrizes Nacionais
para a Educação Especial na Educação Básica de 2001; Política Nacional de Educação
Especial na Perspectiva da Educação Inclusiva de 2008; Resolução nº 4 - Diretrizes
operacionais do Atendimento Educacional Especializado de 2009 e Lei Brasileira de Inclusão
da Pessoa com Deficiência – Lei nº 13.146 de 2015. Tais documentos expressam e, ao mesmo
tempo, produzem determinadas práticas inscritas em uma racionalidade contingente. Lasta
(2015) aponta que tais documentos carregam dados e informações importantes sobre a
inclusão escolar do nosso tempo, no momento em que tratam “do funcionamento, das ações,
das metas, dos serviços, das estratégias” (LASTA, 2015, p. 52), enfim, de toda uma rede que
se organiza para atender as pessoas com deficiência nas escolas comuns.
Não tenho a intenção de descrever detalhadamente cada política analisada. Porém, é
importante ressaltar alguns aspectos que marcam e atravessam tais documentos. De forma
geral, todos os documentos expressam uma preocupação no estabelecimento de um “sistema
educacional inclusivo” (BRASIL, 2015, s/p). Os documentos reforçam a educação como
direito de todos e o AEE como direito e necessidade dos alunos com deficiência. Também é
possível visualizar, de forma geral, as mudanças de entendimento sobre o que é a Educação
Especial e suas formas de atuação. Isso permite estabelecer determinadas formas de organizar
e implementar a inclusão escolar no país.
Para dar visibilidade as formas mais recorrentes de apoio inscritas nas políticas de
inclusão, foi necessário rastrear, recortar e classificar excertos dos documentos, a partir da
palavra apoio. Assim, a recorrência das formas de apoio presentes a partir da década de 1990
enfatizam o apoio “terceirizado”, o apoio oficial, o apoio financeiro e o apoio pedagógico
formativo.
O apoio “terceirizado” aparece com grande força em todas as normativas desde a
década de 1990 até os dias atuais. Sua recorrência indica a possibilidade, e necessidade, de
encaminhamentos dos alunos com deficiência para outros profissionais de fora da escola
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como forma de justificar/condicionar sua permanência na escola comum. Na próxima seção
procuro problematizar alguns efeitos possíveis desses encaminhamentos para fora da escola.
Nos documentos analisados existe uma ênfase no apoio oficial, ou seja, na
proliferação das normativas legais correspondentes à inclusão escolar. Tais normativas vão
estabelecendo medidas e dando condições de operacionalizar e regular de forma cada vez
mais especifica algumas condições para que a inclusão escolar se efetive, conforme exemplo:
Impulsionando a inclusão educacional e social, o Decreto nº 5.296/04
regulamentou as Leis nº 10.048/00 e nº 10.098/00, estabelecendo normas e
critérios para a promoção da acessibilidade às pessoas com deficiência ou com
mobilidade reduzida. Nesse contexto, o Programa Brasil Acessível, do Ministério
das Cidades, é desenvolvido com o objetivo de promover a acessibilidade urbana e
apoiar ações que garantam o acesso universal aos espaços públicos. (BRASIL, 2008,
p. 5, grifos meus).
O excerto acima demonstra como as legislações vão sendo esmiuçadas e produzem,
através de novas normativas, formas de se efetivar a inclusão escolar. Assim, as legislações se
proliferam e se desdobram em diferentes regulamentações, decretos, resoluções, de modo a
responder as demandas e as necessidades que vão sendo identificadas como parte do processo
de implantação das políticas de inclusão escolar. Como exemplo aponto a Resolução nº 2 de
2009 que institui as diretrizes operacionais para o AEE na educação básica. Essa resolução
descreve, quase que como um manual operativo, a forma como o AEE deve ser oferecido nos
sistemas educacionais, preferencialmente nas SR.
O apoio financeiro aparece nas políticas como forma de estabelecer certas medidas e
garantias de previsão e distribuição de recursos financeiros para que a inclusão escolar se
efetive. O exemplo abaixo ilustra essa possibilidade:
Essa política inclusiva exige intensificação quantitativa e qualitativa na formação de
recursos humanos e garantia de recursos financeiros e serviços de apoio
pedagógico públicos e privados especializados para assegurar o desenvolvimento
educacional dos alunos. (BRASIL, 2001, p. 29, grifos meus).
O apoio financeiro vai regulando maneiras de financiar a educação inclusiva. Um
exemplo desta regulação de ordem financeira é o duplo cômputo das matrículas de alunos
com deficiência estabelecida através do Decreto nº 6571 de 2008 que institui a política
pública de financiamento no âmbito do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB.
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O apoio pedagógico formativo indica a necessidade de se estabelecer projetos e
programas de formação para professores que atuam com alunos com deficiência, em SR ou na
própria sala de aula comum, conforme excerto abaixo:
[...] formação e disponibilização de professores para o atendimento educacional
especializado, de tradutores e intérpretes da Libras, de guias intérpretes e de
profissionais de apoio. (BRASIL, 2015, s/p, grifos meus).
O exemplo demonstra a preocupação de indicar como normativa legal a necessidade
de formação, inicial e continuada, para a atuação em funções e espaços específicos – como a
SR – e na sala comum, através de princípios que orientam a educação inclusiva. Como efeito
de tais normativas, podemos encontrar o Programa Educação Inclusiva: direito à diversidade
(BRASIL, 2005), que objetivou a formação de gestores e professores para sistemas
educacionais inclusivos.
Várias são as formas de apoio encontradas nas políticas de inclusão. Todas engendram
ações e estratégias para que a inclusão se efetive como uma realidade nos contextos escolares.
Na próxima seção apresento de forma mais pontual o apoio “terceirizado” e alguns possíveis
efeitos em relação aos processos de escolarização dos sujeitos com deficiência.
O apoio “terceirizado” e a desresponsabilização da escola
Como disse anteriormente, o apoio “terceirizado” é a forma de apoio que atravessa as
políticas de inclusão desde a década de 1990 com grande força. Como apresento no exemplo
abaixo, existe uma preocupação, e necessidade, de indicar serviços de fora da escola para
garantir a inclusão escolar.
[...] quando os recursos existentes na própria escola mostrarem-se insuficientes para
melhor compreender as necessidades educacionais dos alunos e identificar os apoios
indispensáveis, a escola poderá recorres a uma equipe multiprofissional.
(BRASIL, 2001, p. 34, grifos meus).
A provisão de serviços “terceirizados” para o apoio a inclusão tem sido uma constante.
Lockmann (2010) aponta que são enfatizados inúmeros encaminhamentos dos alunos com
deficiência para serviços de diferentes áreas, externos à escola. Tais serviços aparecem como
“essenciais” ou como uma condição para que esse aluno se mantenha na escola comum.
Scheid (2007) aponta que os saberes clínicos constituíram-se, até meados do século
XVI, como responsáveis pelo conhecimento das pessoas com deficiência e definem, até hoje,
formas e possibilidades educativas para tais sujeitos. A autora aponta que os discursos
clínicos, ao compreenderem diferentes aspectos da constituição dos sujeitos com deficiência,
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acabam indicando intervenções a serem realizadas por professores e familiares. Assim, tais
saberes clínicos acabam conduzindo processos pedagógicos. Porém, a importância dada a tais
saberes “[...] isenta o professor, de certa forma, do seu compromisso com a construção do
conhecimento” (SCHEID, 2007, p. 72).
Mendes, Vilaronga e Zerbato (2014) apontam que as políticas de inclusão escolar no
Brasil dão prioridade e acabam estimulando a oferta de serviços de apoio fora dos espaços
escolares. As autoras salientam que as políticas de inclusão continuam a “[...] priorizar e
estimular serviços de apoio baseados no atendimento educacional especializado fora da sala
de aula comum, ofertado em salas de recursos ou em instituições especializadas” (MENDES;
VILARONGA; ZERBATO, 2014, p. 17).
Os serviços de apoio oferecidos por diferentes profissionais e fora da escola são
importantes; porém, responsabilizar tais serviços pela aprendizagem, ou ainda, como
estratégia única de intervenção educativa, coloca o “problema” da inclusão, centrado no aluno
com deficiência, e “a responsabilidade pela escolarização desses alunos acaba recaindo
majoritariamente sobre os professores especializados [...]” (MENDES; VILARONGA;
ZERBATO, 2014, p. 29). Assim, fica esmaecida a necessidade da escola em operar com
mudanças necessárias para a educação de tais sujeitos.
É possível discutir que as políticas que normatizam e regulamentam as práticas de
inclusão escolar no Brasil têm, de certa maneira, indicando a possibilidade de
responsabilização pelo sucesso ou não da inclusão escolar aos atendimentos externos à escola
dos alunos incluídos. Assim, tal conduta de “terceirização” da inclusão escolar faz com que a
escola comum se desresponsabilize de suas funções de ensino e de garantia de determinadas
aprendizagens. Dessa forma, o apoio “terceirizado” acaba sendo naturalizado como uma
estratégia de intervenção educativa para as pessoas com deficiência em idade escolar.
Considerações Finais
As políticas educacionais vêm sofrendo mudanças a partir da década de 1990,
principalmente ao que se refere à universalização e obrigatoriedade da escola, bem como ao
atendimento escolar em espaços comuns para as pessoas com deficiência. Desde a
reconfiguração da Educação Especial em modalidade de ensino, as políticas de inclusão vêm
regulando, de forma cada vez mais específica, as formas de entender os processos de inclusão
e de atender os sujeitos com deficiência nas escolas comuns.
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Ao analisar alguns documentos normativos, e compreendendo as políticas de inclusão
dentro de uma grade que as organiza como formas de conduzir condutas e de permitir uma
“leitura” das mesmas como necessárias na atualidade, devido a sua abrangência e efeitos, é
possível perceber o que circula como verdade a respeito das formas de entendimento da
inclusão escolar. Além disso, é possível encontrar o estabelecimento de uma rede de apoio
que se torna “essencial” para a efetivação das mesmas.
Assim, diferentes formas de apoio aparecem, nos documentos analisados, como
recorrentes na possibilidade de fazer acontecer a inclusão nas escolas comuns: o apoio oficial,
o apoio financeiro, o apoio pedagógico formativo, e o apoio “terceirizado”. Este último é o
mais recorrente e atravessa as políticas de inclusão escolar desde a década de 1990.
O apoio “terceirizado” indica a necessidade de serviços e profissionais de diferentes
áreas, externas a escola, para que seja garantida e efetivada a inclusão escolar. Essa indicação
pode possibilitar um esmaecimento da responsabilização pedagógica com alunos com
deficiência por parte da escola e um aumento significativo de encaminhamentos para
avaliação e tratamento extraescolares. Isso permite à escola apontar como um dos “problemas
da inclusão” o aluno com deficiência e seu encaminhamento para “fora” de seus muros como
uma possibilidade de solução. Ao encaminhar os alunos para serviços especializados –
importantes e necessários para a efetivação da inclusão escolar – tal forma de apoio acaba
sendo naturalizado como uma estratégia de intervenção educativa para as pessoas com
deficiência em idade escolar. Tal possibilidade impede da escola em (re)pensar seus processos
organizativos e metodológicos para que o “problema da inclusão” não seja centrado somente
no aluno, e que possa ser percebido dentro de um sistema escolar que vêm falhando em seu
objetivo maior: educar com qualidade todos os alunos.
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