notas sobre dados para a gestão do programa estadual de ... · 12/5/2015 · - coletar dados sobre...

UNICAMP - Fóruns Permanentes – Perspectivas do governo eletrônico: desafios

para o aprimoramento da administração pública e das relações governo-sociedade

Limeira, 12/05/2015

Ramon Santoro Leonardi - Especialista em Políticas Públicas

Departamento Estadual de Trânsito de São Paulo (DETRAN-SP)

1

Notas sobre dados para a gestão do

Programa Estadual de Segurança Viária de

São Paulo (2015-2025)

19/05/2015: 1ª Revisão – Rascunho

11/05/2015: 1ª Versão – Rascunho. Este artigo foi escrito para ser apresentado no Fórum

Permanente da UNICAMP - Perspectivas do Governo eletrônico: desafios para o

aprimoramento - 12/05/2015 - Limeira/SP

Seja qual for o tema, dados e informações compõem a matéria prima fundamental

para uma gestão de políticas publicas que busque resultados, ou seja, são essenciais para a

formulação, o acompanhamento da execução e a avaliação de seus efeitos. Portanto, a relação

entre “dados e informações” e “gestão da politica de segurança viária” não poderia ser diferente

da indispensabilidade.

No Brasil, apesar do elevado número de mortes causadas por acidentes de trânsito

- mais de 40.000 por ano - o tema segurança viária raramente ocupa uma posição

proeminente nas agendas políticas, independente do nível federativo analisado (nacional,

estadual, municipal). Contudo, recentemente é possível verificar uma tendência de ampliação

do destaque dado ao tema.

Parte dessa tendência é explicada pela relação do Brasil com o contexto

internacional de enfrentamento do problema. Acidentes de trânsito matam anualmente mais de

um milhão de pessoas em todo o mundo. Além disso, há uma tendência de crescimento do

número anual de mortes e, segundo a Organização Mundial da Saúde (OMS), se nada for feito,

as mortes no trânsito serão a quinta principal causa de morte em 2030 (2013, p. vii). Foi diante

desse grave cenário e de prognósticos pouco otimistas que a Organização das Nações Unidas

declarou em assembleia que o período de 2011-2020 seria encarado como a Década de Ação

pela Segurança no Trânsito (Resolução da Assembleia Geral, 64/255 de 10 de maio de 2010).

O Brasil, além de ser um dos países signatários da resolução 64/255, sediará em novembro de

2015 a Segunda Conferência de Alto Nível Global sobre Segurança no Trânsito, em que será



Limeira, 12/05/2015



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feito o balanço intermediário das ações da década, portanto; portanto a política nacional de

segurança estará no centro das atenções (Brasil, 2015).

Dentre o conjunto de ações planejadas e executadas durante a Década de Ação pela

Segurança no Trânsito pelos organismos internacionais, a OMS passou a elaborar e disseminar

uma série de relatórios e manuais de apoio aos técnicos e tomadores de decisão envolvidos no

enfrentamento do problema. Um dos principais manuais aborda justamente a coleta e o

aperfeiçoamento de dados para a gestão da segurança viária. De acordo com a OMS,

dados confiáveis e precisos também são necessários para identificar

corretamente problemas, fatores de risco e áreas prioritárias, e para formular

estratégias, definir metas e monitorar o desempenho. O diagnóstico e a gestão

dos principais problemas relacionados a acidentes de trânsito devem ser

continuados e baseados em dados reais, de maneira que ações adequadas sejam

tomadas e os recursos sejam alocados apropriadamente. Sem isso, é impossível

haver uma redução significativa e sustentável tanto do nível de exposição da

população ao risco de acidentes quanto da gravidade dos mesmos

(Organização Mundial da Saúde, 2012, p. viii).

No Estado de São Paulo, o tema da segurança viária repercutiu de maneira difusa e

não homogênea durante a primeira metade da década de ação. Contudo, recentemente foi

dado um passo importantíssimo em direção à coordenação de esforços entre diferentes órgãos e

agências do governo, com o objetivo da redução do número de mortos e feridos no trânsito: a

promulgação do Decreto 61.138 de 26 de fevereiro de 2015, que “Institui Grupo de Trabalho

para proceder à elaboração de Programa de Segurança Viária e dá providências” (São Paulo,

2015, caput). A criação de um grupo de trabalho intersetorial para a elaboração de um

Programa de Segurança Viária estadual reflete um amplo crescimento da importância do tema

na agenda governamental, ao passo que torna clara a influência da declaração da ONU na

agenda paulista, mencionando-a logo em suas considerações iniciais.

O texto do decreto paulista, por si só, permitiu um avanço essencial para o

enfrentamento do problema, ao aproximar órgãos estratégicos, como

I - a Secretaria de Governo, a quem caberá a coordenação dos trabalhos;

II - a Secretaria da Educação;

III - a Secretaria da Saúde;

IV - a Secretaria da Segurança Pública;

V - a Secretaria de Logística e Transportes;

VI - a Secretaria de Planejamento e Gestão, por meio do Departamento

Estadual de Trânsito - DETRAN;

VII - a Secretaria dos Transportes Metropolitanos;

VIII - a Secretaria dos Direitos da Pessoa com Deficiência.

(id., ibid., Art. 2º)



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3

Além disso, o decreto definiu parâmetros mínimos, mas abrangentes, para a

confecção do plano, determinando ao grupo de trabalho instituído a missão de elaborar

propostas sobre:

1. metas de redução de óbitos e feridos em decorrência de acidentes de

trânsito e respectivas análises;

2. pilares de atuação;

3. desenho de fluxo e mapeamento de melhorias da segurança viária;

4. modelo de gestão da segurança viária;

5. parceiros apoiadores do Programa;

6. definição de plano de ação para os próximos 10 (dez) anos.

(São Paulo, Decreto 61.138/2015, Art. 1º, Parágrafo único)

O decreto ainda conta com o intrigante artigo 4º, que estipula um prazo deveras

otimista para a elaboração de um plano decenal: 90 dias a partir da promulgação do decreto, ou

seja, a elaboração de um plano a ser publicado até 27/05/2015. Por mais inadequado que possa

parecer, o efeito do estabelecimento de um prazo aparentemente curtíssimo só poderá ser

realmente avaliado após a divulgação do próprio plano.

Dados para a gestão da Segurança Viária no Estado de São

Paulo

Desde 2003, no Estado de São Paulo morrem anualmente mais de 7.000 pessoas

em decorrência de acidentes de trânsito, segundo dados do Ministério da Saúde1 (Brasil,

2015b). Contudo, apesar da gravidade do impacto social, não existe atualmente em São Paulo,

no nível estadual, um sistema de dados de segurança viária, assim como não há uma agência ou

órgão publico dedicado exclusivamente à questão. Na prática, a segurança viária é tratada

setorialmente, cada órgão trabalhando de maneira compartimentada, restringindo-se a sua

jurisdição e a suas atribuições legais, sem grandes articulações multissetoriais ou ações conjuntas

coordenadas.

Portanto, não é possível afirmar que em São Paulo não existem de dados úteis para

o estabelecimento de uma política ou de um sistema de segurança viária. Há, na verdade, uma

grande quantidade de informação, porém fragmentada entre diferentes órgãos e sistemas

concebidos para finalidades específicas de seus respectivos órgãos, nenhum cuja finalidade

principal seja segurança viária.

1 Considerando-se os Óbitos de Residentes no Estado de São Paulo, cuja causa básica foi codificada entre V01-

89, pela Classificação internacional de Doenças (CID 10).



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4

Sistemas de dados de trânsito, capazes de proporcionar condições adequadas para

formulação, execução e avaliação de resultados de políticas publicas de segurança viária, devem

atender a quatro requisitos mínimos, tal como sugerido na publicação da OMS, Sistemas de

dados: um manual de segurança viária para gestores e profissionais da área (2012):

- coletar dados sobre a maioria dos acidentes fatais e de uma proporção

significativa dos acidentes causadores de lesões graves;

- fornecer detalhes sobre o veículo, o usuário e do ambiente de trânsito para

auxiliar no processo de identificação das causas e das medidas corretivas

necessárias;

- incluir informações precisas sobre a localização exata do acidente;

- fornecer resultados confiáveis que subsidiem a tomada de decisão baseada

em evidências concretas. (p. 7)

Neste sentido, os órgãos públicos estaduais capazes de produzir e fornecer as

informações necessárias para atender aos requisitos da OMS estão distribuídos por cinco

secretarias: Gestão Pública e Planejamento; Governo; Logística e Transporte; Saúde; e

Segurança Pública. Estas abrigam órgãos como: Instituto Médico Legal (IML); Instituto de

Criminalística; Corpo de Bombeiros; Diretoria de Telemática da Policia Militar; Polícia Militar

Rodoviária; Departamento Estadual de Trânsito de São Paulo (DETRAN-SP); Agência

Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte de Estado de São Paulo (ARTESP);

Departamento de Estradas e Rodagem do Estado de São Paulo (DER); e o Centro de

Informações Estratégicas em Vigilância em Saúde. Confira o organograma na figura 1 abaixo,

para verificar a relação de subordinação entre os órgãos e secretarias.



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Figura 1 - Organograma das secretarias e órgãos públicos do Estado de São Paulo, produtores

de dados fundamentais para politicas de segurança viária.

O DETRAN-SP possui desde 2013 um órgão de assessoria ligado ao gabinete da

presidência chamado Observatório, cuja função principal é consolidar dados e gerar análises

que sirvam de subsídios para a formulação e avaliação de políticas públicas na área de trânsito.

Desde sua criação o Observatório estuda as possibilidades da integração de dados de diferentes

órgãos com o objetivo de compor um sistema de segurança viária (Oka; Sanda; Santoro

Leonardi, 2014). Até o presente momento, as análises do observatório permitem detalhar os

sistemas de seis dos órgãos detentores de dados úteis à segurança viária. O quadro 1 abaixo

sintetiza as características dos sistemas de seus respectivos órgãos, quanto a suas finalidades de

criação e às informações relativas a acidentes, bem como pessoas e veículos neles envolvidos, tal

como levantado pelo Observatório do DETRAN-SP



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Quadro 1 - Órgãos públicos e seus respectivos sistemas de dados, segundo finalidade de

desenvolvimento e informações de acidentes, pessoas e veículos neles envolvidos

Órgão Sistemas Finalidade Acidentes Pessoas Veículos

Polícia Civil (1) Registro Digital de

Ocorrência (RDO); (2)

Infocrim

Relatório de

ocorrência

policial

Condição de

luminosidade;

endereço da

ocorrência; data e

hora; descrição do

evento

Histórico

criminal; endereço

de residência;

detalhes

biográficos;

envolvimento no

acidente;

informações sobre

o motorista

Identificação;

características do

modelo; seguro

Diretoria de

Telemática da

Polícia Militar

Sistema de Informações

Operacionais da Polícia

Militar

(SIOPM)

Despacho de

viaturas para

atendimento

ocorrências de

emergência

Coleta de dados

no local da

ocorrência;

condições do local

de ocorrência;

localização da

ocorrência; data e

hora

Informações

básicas do estado

de saúde;

envolvimento;

informações sobre

o motorista

Identificação;

características do

modelo;

Comando do

Corpo de

Bombeiros



Militar (SIOPM) - Módulo

de ocorrências do Corpo de

Bombeiros

Despacho de

viaturas para

atendimento

ocorrências de

emergência;

Prevenção de

acidentes em

geral

Coleta de dados

no local da

ocorrência;


de ocorrência;

localização da

ocorrência; data e

hora

Informações

básicas do estado

de saúde;

envolvimento;

informações sobre

o motorista; uso

de equipamento

de segurança

Identificação;

características do

modelo; danos;

avaliação de

condição; detalhes

do licenciamento;

seguro

Comando de

Policiamento

Rodoviário



Militar (SIOPM) - Módulo

de ocorrências da Polícia

Militar Rodoviária

Despacho de

viaturas para

atendimento

ocorrências de

emergência;

fornecimento de

dados para análise

de segurança nas

rodovias estaduais

Coleta de dados

no local da

ocorrência;


de ocorrência;

localização da

ocorrência; data e

hora; croqui

detalhado

Informações

básicas do estado

de saúde;

envolvimento;

informações sobre

o motorista; uso

de equipamento

de segurança

Identificação;

características do

modelo; danos;

avaliação de

condição; detalhes

do licenciamento;

seguro

Departamento

Estadual de

Trânsito de

São Paulo

(DETRAN-

SP)

Sistemas estaduais de:

Registro Nacional de

Veículos Automotores

(RENAVAM), Registro

Nacional de Carteiras de

Habilitação (RENACH),

Registro Nacional de

Infrações (RENAINF)

Gestão de

registros; emissão

de documentos

Não coleta dados

sobre acidentes de

trânsito

Informação dos

condutores;

Histórico de

infrações

Identificação do

modelo;

Características do

modelo; detalhes

do licenciamento;

histórico de

infrações

Centro de

Informações

Estratégicas em

Vigilância em

Saúde


sobre Mortalidade (SIM)

Finalidades legais,

documentais e

epidemiológicas

ligadas ao evento

óbito

Endereço do local

e data e hora de

falecimento (não

da ocorrência em

si); modais

envolvidos;

Endereço de

residência;

envolvimento no

acidente (não

detalhado);

detalhes

biográficos;

sequência causal

do óbito

Não coleta dados

de veículos

Fonte: DETRAN/SP. Observatório



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A partir da leitura do quadro acima é possível verificar a viabilidade de extração de

informações valiosas, ou seja, localizar espacialmente os acidentes, contabilizar mortos e feridos

graves, identificar municípios ou regiões criticas, analisar os perfis das vítimas mais frequentes,

dentre tantas outras possibilidades.

O Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM) é ligado ao Sistema Único de

Saúde (SUS) e, portanto, alimentado por todos os entes da federação; a partir de seus dados é

possível calcular o índice de mortalidade no trânsito por 100.000 habitantes para os municípios

de todo o Brasil. O exemplo abaixo é uma implementação de mapa interativo do Google

Maps, alimentados por dados do SIM sobre vítimas fatais de acidentes de transportes terrestres

(V01-89, CID10) e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) sobre as

populações municipais. O mapa interativo exibe os índices de mortalidade por 100.000

habitantes residentes nos municípios com população acima de 50.000.

Figura 2: Taxa de óbitos de vítimas de acidentes de trânsito por 100.000 habitantes, segundo os

Municípios do Estado de São Paulo com populações maiores de 50.0002.

Uma característica importante dos dados do SIM é a possibilidade de download da

base de dados desidentificados em sua completude, sem agregação dos registros. Isso permite a

realização de análise multivariáveis, ou seja, a execução de análises básicas para a construção dos

2 Fonte: Sim/SUS; IBGE. Considera óbitos por local de residência codificados pelo SIM entre V01-89, segundo

a Classificação Internacional de Doenças (CID-10), ocorridos em 2012. Considera a população estimada pelo

IBGE para o ano de 2012. Dados disponíveis via Google Fusion Table:

https://www.google.com/fusiontables/DataSource?docid=10Rb_Wn5YfSbOa8ykhsAN8aGOg8b1yo3YOk5Hu

3KJ . Confira mapa interativo em:

https://www.google.com/fusiontables/embedviz?q=select+col5+from+10Rb_Wn5YfSbOa8ykhsAN8aGOg8b1

yo3YOk5Hu3KJ&viz=MAP&h=false&lat=-22.872675699932028&lng=-

47.6954394453125&t=1&z=7&l=col5&y=3&tmplt=4&hml=KML

https://www.google.com/fusiontables/DataSource?docid=10Rb_Wn5YfSbOa8ykhsAN8aGOg8b1yo3YOk5Hu3KJ

https://www.google.com/fusiontables/DataSource?docid=10Rb_Wn5YfSbOa8ykhsAN8aGOg8b1yo3YOk5Hu3KJ

https://www.google.com/fusiontables/embedviz?q=select+col5+from+10Rb_Wn5YfSbOa8ykhsAN8aGOg8b1yo3YOk5Hu3KJ&viz=MAP&h=false&lat=-22.872675699932028&lng=-47.6954394453125&t=1&z=7&l=col5&y=3&tmplt=4&hml=KML






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perfis das vítimas fatais. Na tabela abaixo, usada como exemplo, é examinada a distribuição dos

casos segundo variáveis como escolaridade, sexo e faixa etária.

Tabela 1 - Vítimas fatais de acidentes de transportes terrestres, por escolaridade e sexo,

segundo faixa etária - 2012 - Estado de São Paulo.

Faixa etária

Escolaridade / Sexo

Nenhuma 01-03 04-07 08-11 12 ou mais s/i s/i Total

F M F M F M F M F M F M

Menor que 1 ano

8 13

21

01-05

1

32 32

65

06-10 4 10 11 27 4 5

11 13

85

11-15

1 1 13 20 56 9 8

1 18 25

152

16-20

8 27 38 185 60 245 13 22 35 141

774

21-30 1 5 14 59 44 371 87 613 52 105 83 410

1.844

31-40 1 14 18 96 50 305 60 311 23 101 58 386

1.423

41-50 3 25 22 135 47 248 34 165 18 53 57 313

1.120

51-60 8 13 25 98 40 184 17 117 8 40 56 245

851

61-70 8 18 25 74 29 105 10 52 12 20 45 131 2 531

Maior que 70 30 32 53 82 47 97 10 29 5 7 53 115 1 561

Sem informação

1

8 90 3 102

Total 55 120 177 611 319 1.556 287 1.540 131 349 464 1.914 6 7.529

Fonte: SIM/SUS

Nota-se que das vítimas fatais de acidentes de transporte terrestre residentes em

São Paulo, sobre as quais há informação disponível sobre escolaridade, 62,5% (3.216 / 5.144)

são homens entre 16-60 anos, cuja escolaridade varia de “nenhuma” até “11 anos de

escolaridade” (ensino médio incompleto). Essa informação é extremamente relevante, por

exemplo, para subsidiar campanhas de comunicação e confecção de material informativo.

Outro exemplo de análise imprescindível para políticas públicas de segurança viária

é a localização espacial dos acidentes, pois é a partir dela que se identificam os locais onde

ocorrem os acidentes e localizam-se os pontos críticos, ou seja, locais onde há maior

probabilidade de ocorrência de óbitos e ferimentos graves. A partir dos dados registrados pelo

resgate do Corpo de Bombeiros é possível produzir mapas de concentração de pontos ou de

“manchas de calor”. O exemplo abaixo apresenta as duas formas de visualização para os

acidentes de transito ocorridos no ano de 2013 no município de Limeira/SP. No primeiro

deles é possível verificar a concentração de acidentes com os diferentes tipos de modais:



Limeira, 12/05/2015



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automóveis, motocicletas, bicicletas, veículos pesados, ônibus e pedestres. Nos outros mapas

seguintes é possível visualizar manchas de calor onde ocorrem as maiores concentrações de

acidentes, primeiramente com motocicletas (mais ocorrências, cores mais acentuadas) e, na

sequência, acidentes envolvendo pedestres (menos ocorrências, cores menos acentuadas).

Figura 3: Localização dos acidentes de trânsitos com vítimas atendidos pelo Corpo de

Bombeiros do Estado de São Paulo – Mapa de Pontos - Limeira/SP – 20133


Bombeiros do Estado de São Paulo, envolvendo motocicletas – Mapa de Calor - Limeira/SP

– 20134

3 Fonte: Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo. Dados disponíveis via Google Fusion Table:

https://www.google.com/fusiontables/DataSource?docid=1ylrZio3_6W3o923cvvnjhlGko4IK0r4o-dvpT-1L .

Confira mapa interativo em: https://goo.gl/9mkGqx 4 Fonte: Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo. Dados disponíveis via Google Fusion Table:

https://www.google.com/fusiontables/DataSource?docid=1ylrZio3_6W3o923cvvnjhlGko4IK0r4o-dvpT-1L

Confira mapa interativo em: https://goo.gl/0UnsNf


https://goo.gl/9mkGqx


https://goo.gl/0UnsNf

https://www.google.com/fusiontables/embedviz?q=select+col6+from+1ylrZio3_6W3o923cvvnjhlGko4IK0r4o-dvpT-1L&viz=MAP&h=false&lat=-22.56952263595075&lng=-47.40641956847719&t=1&z=14&l=col6&y=2&tmplt=2&hml=TWO_COL_LAT_LNG



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Bombeiros do Estado de São Paulo, envolvendo pedestres – Mapa de Calor - Limeira/SP –

20135

Apesar da importância, da alta qualidade e da relevância das analises que esses dados

possibilitam realizar, a não integração dos dados entre os sistemas deixa algumas lacunas. Por

um lado, o SIM registra todo o tipo de morte, seja por causa natural ou externa; mas, dentre as

causas externas registradas, há um percentual de mortes mal codificadas ou codificadas de forma

imprecisa. Portanto, algumas mortes no trânsito são registradas no SIM com códigos

“genéricos” para causas externas ou acidentes sem detalhamento de modal ou circunstância;

isso se deve ao fato de que, entre a ocorrência do acidente até a análise do óbito, a informação

sobre o evento causador foi perdida de alguma forma. Por outro lado, o Corpo de Bombeiros

não possui informações precisas sobre quais acidentes realmente geraram vitimas fatais, já que

não possuem um sistema com interface para o recebimento de dados hospitalares ou mesmo

diretamente do SIM. Portanto, geralmente, a maioria dos acidentes registrada pelo Corpo de

Bombeiros lista vítimas cujos ferimentos são classificados entre leves ou graves, dificilmente

registrando-se óbitos, a não ser por aqueles óbitos que ocorreram já no local do acidente, ou

por ventura, durante a remoção das vítimas. Uma vez que não há acompanhamento sistemático

da evolução das condições de saúde das pessoas resgatadas e encaminhadas a hospitais, as vitimas

resgatadas pelo corpo de bombeiros que eventualmente morrem durante o tratamento,

dificilmente são registradas como vítimas fatais.

O cruzamento das informações do SIM e do Corpo de Bombeiros pode preencher

em grande medida as lacunas de ambos os sistemas de informação. Por um lado o SIM se

tornaria mais preciso no detalhamento de óbitos de pessoas que foram resgatadas pelo Corpo de

5 Fonte: Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo. Dados disponíveis via Google Fusion Table:

https://www.google.com/fusiontables/DataSource?docid=1ylrZio3_6W3o923cvvnjhlGko4IK0r4o-dvpT-1L .

Confira mapa interativo em: https://goo.gl/aIzuYd


https://goo.gl/aIzuYd



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Bombeiros, ao passo que o Corpo de Bombeiros aperfeiçoaria suas informações sobre a eficácia

do sistema de resgate, bem como poderia fornecer informações extremamente precisas sobre a

ocorrência de acidentes fatais em geral. Com efeito, tal cruzamento de dados não beneficiaria

apenas a tomada de decisão em politicas de segurança viária, mas sim, quaisquer análises cujo

objeto fosse acidentes ou violências em geral.

O principal desafio nesse tipo de estudo, que envolve combinação de registros de

diferentes sistemas, é a necessidade do uso de técnicas avançadas de pareamento de registros

(linkage), uma vez que não há campo identificador comum entre as bases de dados. O SIM não

registra número de documentos de identificação, como carteira de identidade (RG), Cadastro

nacional de pessoa física (CPF) ou carteira nacional de habilitação (CNH), tal como são

registrados pelas autoridades policiais. Assim, torna-se fundamental a capacidade de comparar

de modo informalizado aqueles campos de identificação menos precisos, como “nome” e

“nome da mãe”, bem como informações biográficas, como data de nascimento, data de óbito,

local de residência. Com efeito, é importante ressaltar a necessidade de se manter uma equipe

dedicada, altamente capacitada e com profundos conhecimentos dos bancos de dados, já que

pareamentos requerem modelagem de dados e cruzamentos banco a banco.

Após um eventual pareamento entre dados do SIM e do Corpo de Bombeiros,

dados de outros sistemas podem ir sendo gradualmente incluídos nos estudos de pareamento,

aumentando ainda mais a qualidade da informação. Nesse sentido, uma vez que alterações nos

sistemas e bancos de dados dos órgãos são previsíveis, conforme aumenta o número de sistemas

manipulados, torna-se mais evidente a necessidade de capacitação contínua e do domínio dos

processos de pareamento pela equipe permanente.

Possibilidades da gestão da segurança viária no Estado de

São Paulo

O aprimoramento da qualidade das informações sobre segurança viária que os

órgãos estaduais já detêm significaria um avanço e ampliaria as capacidades desses órgãos em

formular, monitorar e avaliar políticas públicas nesse tema. No entanto, independente do

movimento de melhoria constante da qualidade e da disponibilidade de dados para a realização

de políticas de segurança viária, as linhas de ação que produzem resultados em termos de

redução no número de vítimas graves e fatais são amplamente conhecidas e estão registradas na

literatura. Os principais fatores de riscos que levam a acidentes com feridos e vítimas fatais no

mundo todo são conhecidos: dirigir em alta velocidade, dirigir sob o efeito de álcool, não usar



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o capacete em motocicletas, não usar cinto de segurança; e não usar de dispositivos de

contenção infantil (“cadeirinha”) (Organização Mundial da Saúde, 2013, p. 23).

Recomendações sobre as formas de abordar o problema, bem como fatores críticos

de sucesso também são conhecidas. A OMS lista cinco pilares fundamentais para orientar a ação

dos governos nacionais: (1) Gestão da segurança do trânsito; (2) Infraestrutura mais segura e

mobilidade; (3) Veículos mais seguros; (4) Usuários mais seguros; e (5) Atendimento às vítimas

(p. 2). Porém, em face ao gigantismo do Brasil e da estrutura institucional/normativa conferida

pelo Código de Trânsito Brasileiro (CTB), Lei 9.503/1997 (Brasil, 1997), traduções e

adaptações ao cenário nacional devem ser feitas.

O Sistema Nacional de Trânsito (SNT) (id., ibid., Art. 1º, § 2º) fornece o

arcabouço para atuação dos três níveis federativos sobre a matéria trânsito, porém com algumas

imperfeições. Quanto à definição de atribuições aos órgãos que compõe o SNT, há algumas

sobreposições, desequilíbrios entre atribuição de responsabilidades e disponibilidade de recursos

para executá-las, e algumas imposições que acabam excluindo pequenas localidades do próprio

SNT, o que significa na prática a manter um cenário de incapacidade de fiscalização de

infrações nesses municípios com poucos recursos para se estruturarem e atingir as exigências do

sistema para integrá-lo. Cada uma dessas questões merece um estudo detalhado do SNT e uma

avaliação sistematizada dos resultados do desempenho dessa institucionalidade diante da

segurança viária que ela proporciona. No entanto isso foge ao escopo desse artigo. Cabe aqui

apenas apontar algumas sugestões de adaptação das recomendações internacionais para o

contexto federativo brasileiro.

Talvez o principal fator crítico para o sucesso apontado pelo Plano de Ação para a

Década de Ação pela Segurança no Trânsito (2013) é a coordenação dos trabalhos através de

uma Agência Líder. Para a OMS,

Os países precisam de uma agência líder para a segurança viária, que deve ter

a autoridade para tomar decisões, gerenciar recursos e coordenar os esforços

de todos os setores governamentais participantes, incluindo os relativos à

saúde, transporte, educação e aplicação da lei. Agências líderes podem assumir

a forma de uma autarquia, ou de um comitê, ou de um gabinete

representando vários órgãos governamentais diferentes (p. 27, tradução

nossa6).

6 No original, em inglês: Countries need a lead agency for road safety, which should have the authority to make

decisions, manage resources and coordinate efforts of all participating governmental sectors, including those of

health, transport, education and law enforcement. Lead agencies may take the form of a designated stand-alone

bureau, or a committee or cabinet representing several different government agencies.



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Contudo, uma agência nacional brasileira seria inviável. O Conselho Nacional de

Trânsito (CNT) é o principal braço normativo do SNT e o Departamento Nacional de

Trânsito (DENATRAN) é seu núcleo executivo. Por atribuição legal deveriam coordenar os

órgãos no âmbito federal e articular todo o sistema através dos diferentes níveis federativos.

Contudo, avançar para além do cumprimento do papel normativo, ou seja, exercer um papel

de coordenação e articulação tem sido difícil de colocar em prática dede a criação o SNT em

1997.

No âmbito federal, mesmo que essa articulação fosse muito exitosa, seus efeitos

seriam limitados, se levarmos em conta o horizonte de atuação dos entes federais que compõem

ao SNT. O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e Departamento

de Polícia Rodoviária Federal (DPRF) possuem um escopo de atuação bem delimitado, restrito

às rodovias federais, que em alguns estados como São Paulo, representam algo em torno de

0,5% da malha rodoviária total (São Paulo, 2014). Por sua vez, a Agência Nacional de

Transportes Terrestres (ANTT) tem um escopo de atuação que extrapola o trânsito, que inclui

a regulamentação e a fiscalização do transporte ferroviário, dutoviário, multimodal, bem como

a supervisão de terminais; no que compete ao transporte rodoviário, além da supervisão da

malha federal, supervisiona especificamente a prestação de serviços dos transportes de

passageiros e cargas.

Se no nível federal a articulação de atores tem um histórico de difícil

implementação e se limita em termos de abrangência, no nível intergovernamental ela continua

significando um desafio praticamente intransponível.

Portanto, faz pouco sentido pensar numa agência líder em nível federal, já que essa

não teria a governabilidade ou o ferramental para atuar em frentes de ação como fiscalização,

engenharia e infraestrutura, ou educação para o trânsito. Porém, se a adoção de uma agência

líder em nível central não aprece ser algo exequível e relevante, no nível estadual a

recomendação ganha novo sentido e parece ir de encontro aos benefícios apontados pela OMS.

São muitas as razões para essa recomendação ser adotada no nível estadual: (i) as

polícias militares, que são o principal órgão fiscalizador de trânsito, estão sob o comando direto

dos estados; (ii) sistemas de resgate as vítimas, como aqueles mantidos pelos Corpos de

Bombeiros, são de nível estadual; (iii) grande parte da malha rodoviária do país é estadual (em

especial, no caso de São Paulo); (iv) os Estados tem condição de prover fundos para engenharia

e obras estruturais em municípios pequenos, sem recursos próprios reservados para essa

finalidade; (v) os Estados tem condição de criar e manter grupos de profissionais altamente

especializados para fazer análises de políticas públicas, e com isso apoiar as demais localidades na



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formulação, execução e avaliação que visam diminuir o número de mortos e feridos no

trânsito. Portanto os elementos descritos pela literatura como eficazes estão em grande parte

sob a governabilidade do Governo do Estado. Se retomarmos os cinco pilares de atuação

recomendados pela a OMS (cf. acima) fica evidente como seria interessante pensar em Agências

Líderes Estaduais.

O decreto 61.138/2015 que cria o grupo de trabalho para a confecção do

Programa de Segurança Viária aponta na direção da criação de grupos de trabalho intersetoriais,

no formato de comitês, como sugere a recomendação da OMS. Todavia, o decreto determina

a confecção intersetorial do plano em si e não é claro quanto à perenidade de um grupo do

mesmo tipo para a execução do plano. Resta esperar que essa recomendação da OMS esteja

presente de algum modo no texto do plano decenal paulista.

Outro tópico não mencionado pelo decreto 61.138/2015 é a essencialidade da

existência de leis severas e da sua aplicação mediante a fiscalização, principalmente

(Organização Mundial da Saúde, 2013, p. 37). De acordo com o SNT, a fiscalização do

trânsito é basicamente bipartida entre “circulação e paradas em vias”, de atribuição dos entes

municipais e, os demais motivos de infração, como alcoolemia e documentação, são de

atribuição das polícias militares estaduais, mediante celebração de convênio com municípios.

Nesse sentido é crucial que o Programa de Segurança Viária reconheça o papel fundamental da

Polícia Militar na aplicação da lei, contemplando o direcionamento de recursos necessários para

a manutenção e expansão de seu papel-chave.

Outro aspecto interessante para a criação de uma agencia líder de segurança viária

no nível estadual é a possibilidade de contornar a ausência de uma normatização clara e

eficiente que aborde a troca de informações e dados entre órgãos públicos. A Lei de Acesso a

Informação representou um grande avanço no acesso a informações públicas por parte dos

cidadãos. Porém, nem essa lei ou as peças normativas que a regulamentam são claras quanto às

trocas de informações pessoais entre órgãos públicos (Brasil, Lei 12.527/2011, Decreto

7.724/2012; São Paulo, Decreto 58.052/2012). Esses intercâmbios de dados requerem

agilidade para que as informações possam ser usadas para a tomada de decisão em tempo hábil,

mas também exigem um tratamento especial que seja transparente quanto ao conteúdo e a

forma de trafego desses dados e, sobretudo, que assegure o direito à privacidade das pessoas

sobre as quais foram produzidos os dados.

Atualmente, essa troca de informações entre órgãos públicos - por mais corriqueira

que seja - é geralmente feita caso a caso, a partir de decisões hiper-centralizadas que envolvem

secretários, presidentes de autarquias, ou mesmo o próprio governador. Os instrumentos legais



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que dão suporte legal a esses fluxos são convênios ou termos de cooperação técnica (quando

não há repasse de recurso envolvido). As soluções de TI necessárias para viabilizar essas trocas

também são desenvolvidas ou custeadas caso a caso, o que deixa pouco espaço para

reaproveitamento de investimentos ou para a adoção de soluções escaláveis. Seria importante,

não apenas para as políticas de segurança viária, que a matéria fosse disciplinada pelo executivo

ou pelo legislativo, de forma a garantir procedimentos que asseguram confidencialidade,

privacidade e segurança dos dados, mas também celeridade e objetividade aos processos de

solicitação de informação e construção de rotinas de intercâmbio de dados mais duradouras. O

processo decisório poderia receber um enfoque mais técnico e caminhar na direção da

profissionalização da gestão de politicas públicas, conferindo e reconhecendo uma maior

autonomia dos centros de processamento e análise de informações.

Finalmente, o reconhecimento da importância dos municípios nas políticas de

segurança viária é um aspecto fundamental que deve constar no programa paulista de segurança

viária. A adesão ao SNT e a celebração de convênios com a polícia militar são prerrogativas

municipais, na prática elas viabilizam ou inviabilizam a existência da fiscalização de trânsito, ou

seja, da aplicação da lei. Além disso, em se tratando de vias urbanas, a atribuição de cuidar da

infraestrutura, da engenharia das vias e da sinalização é totalmente municipal. Nesse aspecto, é

interessante que o Estado possa dispor de seus recursos e apoiar os municípios; através da

criação ou disponibilização de um fundo para segurança viária seria possível fomentar e apoiar

municípios a margem do SNT que desejam integrar-se, apoiar aqueles já incluídos a

desenvolver seus programas municipais de segurança viária e apoiar iniciativas com potencial

para gerar resultados na redução de mortos e feridos.

A importância da ação em nível municipal tem sido demonstrada pelos resultados

apurados do Projeto Vida no Trânsito, uma iniciativa da Bloomberg Philanthropy e da Global

Road Safety Partnership (GRSP) da Cruz Vermelha, em parceria com o Ministério da Saúde.

As cinco cidades piloto da implementação Brasileira do projeto - Belo Horizonte/MG,

Campo Grande/MT, Curitiba/PR, Palmas/TO e Teresina/PI - em apresentado tendências de

redução constante no número de mortos, o que demonstra o impacto, a eficiência e a

sustentabilidade do projeto (Lima, 2014).

Nesse sentido, seria importante ao Governo do Estado conceber sua política de

segurança viária de forma assumir seu papel estratégico na fiscalização, na coordenação política

intersetorial e no provimento de dados que subsidiem a realização de projetos e ações que

visem à redução do número de vítimas e de mortos, além disso, é essencial que se crie uma

institucionalidade que permita ao Estado estimular e apoiar ações eficazes e sustentáveis nos

municípios. Considerados esses aspectos, o Governo do Estado de São Paulo iniciaria um



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processo contínuo e sustentável de preservação de milhares de vidas que são perdidas

anualmente no trânsito.

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