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Notas para um debate sobreo princpio da eficincia1

Paulo Modesto

1. Princpio da eficincia eEstado democrtico e social

Na sociedade contempornea, a administrao pblica permanececumprindo um papel central e estratgico na conformao social. Afirmaristo recusar a iluso das aparncias. Embora submetido a uma dietaorgnica, o Estado contemporneo no interrompeu o seu crescimentoenquanto instituio social, ampliando continuamente a sua intervenonos domnios do mundo-da-vida (Habermas). Nas sociedades dos nossosdias, o crescimento do papel do Estado convive com a diminuio doaparelho do Estado decorrente dos sucessivos processos de privatizao.

O Estado concretizado em estruturas burocrticas (Estado-aparato) atualmente muito menos significativo do que o Estado percebido em suadimenso normativa e econmica. Esse um dado importante do nossotempo histrico. O Estado hoje manipula uma parte expressiva do produtointerno bruto nacional. Fomenta e tributa, executa e delega servios, regulaa atividade econmica e cultural em dimenses nunca vistas, controla,reprime e estimula, produzindo e reproduzindo tanto a riqueza quanto aexcluso social. Numa expresso de sntese: a organizao nacionalcentral na transferncia de recursos entre os diversos grupossociais. O Estado no foi reduzido ao mnimo, nem uma instituio emprocesso adiantado de decomposio, como alguns sugerem. Ao contrrio,amplia seus tentculos continuamente, penetrando em quase todas asdimenses da vida privada, tornando-nos cada vez mais dependentes desuas regulaes e controles; amplia persistentemente a sua participaono produto bruto nacional, numa sanha incansvel por novos recursos;endivida-se de forma incontida, sem, entretanto, demonstrar capacidadepara tratar adequadamente problemas sociais de vulto.

Revista doServioPblico

Ano 51Nmero 2Abr-Jun 2000

Paulo Modesto professorde DireitoAdministrativoda UniversidadeFederal da Bahia(UFBA) e daUniversidadeSalvador(UNIFACS).Vice-Presidentedo Institutode DireitoAdministrativoda Bahia.ConselheiroTcnico daSociedadeBrasileira deDireito Pblico(SBDP).Ex-AssessorEspecial doMinistro daAdministraoFederal eReforma doEstado

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o crescimento do Estado, no a sua diminuio, a causa imediatados graves problemas de legitimao que atormentam o Estado contem-porneo. Porm, ao mesmo tempo, importante frisar, o Estado indispensvel, pois a nica organizao, operando em larga escala, capazde conter os interesses privados em limites socialmente razoveis e apta aintervir intensivamente sobre a coletividade, associando eficincia eeqidade.

Reclama-se do Estado, cada vez com maior impacincia, para queotimize o seu agir e conduza em termos adequados a realizao dos finsprezados pela comunidade. Questiona-se a omisso no agir, a aptido doagir e a qualidade do agir estatal. Essas exigncias no so dirigidas a umEstado liberal, mas a um Estado democrtico e social, executor e fomen-tador da prestao de servios coletivos essenciais. o Estado social queno pode descuidar de agir com eficincia, justificando os recursos queextrai da sociedade com resultados socialmente relevantes. Essasexigncias hoje no so mais percebidas em termos meramente polticosou econmicos. Foram positivadas, entronizadas no sistema jurdico,juridicizaram-se como exigncias do ordenamento nacional.

Entretanto, no so exigncias apenas negativas, teis para censurar,ou recusar a validade de comportamentos que contravenham aos valorespor ela expressados, pois tambm so vlidas positivamente, para imporao administrador a observncia de cautelas e procedimentos que permitama otimizao possvel na obteno dos bens jurdicos prometidos pelo orde-namento. Exige-se do Estado celeridade e simplicidade, efetividade e efi-cincia na obteno de utilidades para o cidado, na regulao da condutapblica e privada, na vigilncia ao abuso de mercado, no manejo dosrecursos pblicos. Hoje essas so pautas de comportamento exigveis doadministrador para a validade e legitimidade da ao estatal. So imposi-es normativas, com carter principiolgico, condensadas sob o rtulode princpio da eficincia, referido expressamente na cabea do art. 37 daConstituio da Repblica, com a redao dada pela emenda constitu-cional no 19, de 1998. Trata-se de tema ainda carente de maior exploraoentre ns, mas cuja considerao parece urgente.

2. Temrio possvel para um debatesobre o princpio da eficincia

Pode-se polemizar sobre se o princpio da eficincia novo ou antigo;se uma exigncia inerente ao Estado de Direito Social ou se foi entronizadoartificialmente no ordenamento constitucional brasileiro pela emenda cons-titucional no 19/98; se esse princpio podia ser reconhecido no diploma

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constitucional de 1988 ou se foi o resultado do avano de alguma ideologialiberal no direito constitucional brasileiro. Pode-se discutir se essa exignciade eficincia produzir ou no efeitos concretos imediatos ou ainda se suacompreenso deve ser diferenciada em relao aos contedos que lheso dados por outras disciplinas no rol das cincias humanas. Pode-seindagar se as referncias a esse princpio no ordenamento jurdico de outrospases, revelado pelo direito comparado, ao apelar para signos semelhantes,auxilia ou no na compreenso do alcance do princpio da eficincia nodireito brasileiro. Porm, no se pode, em qualquer caso, recusar a positi-vidade, a operatividade e a validade jurdica do princpio da eficincia sobo argumento de que o seu conceito foi tradicionalmente desenvolvido pelasociologia e pelas cincias econmicas. Todos sabemos que os princpiosjurdicos so normas, prescries, dirigem-se a incidir sobre a realidade,referindo sempre algum contedo impositivo.

O termo eficincia no privativo de nenhuma cincia; um termoda lngua natural, apropriado pelo legislador em sua acepo comum oucom sentido tcnico prprio. So os juristas, como agentes ativos noprocesso de construo do sentido dos signos jurdicos, os responsveisdiretos pela explorao do contedo jurdico desse princpio no contextodo ordenamento normativo nacional.

No plano do direito comparado, como se sabe, fala-se em exignciade boa administrao (ou bom andamento da administrao), em princpioda eficcia, em princpio da racionalizao administrativa, em princpio dano burocratizao e em economicidade. No vou focar as diferenas eas semelhanas entre esses signos normativos do direito comparado. Outrosj o fizeram com grande proveito, como Egon Bockman Moreira, queridoamigo e jurista de olhar analtico, em recente estudo sobre o princpio daeficincia e sua repercusso no processo administrativo (Processo Admi-nistrativo, Princpios Constitucionais e a Lei 9.784/99. No prelo). Nessecampo, vale a pena ordenar os conceitos, desconfiando das nomencla-turas, porque nem sempre as semelhanas nominais traduzem semelhanasde contedo. Essa pode ser uma das vias do debate que se inicia na doutrinanacional, mas no ser realizada aqui, dado o carter necessariamentesumrio dessa exposio.

3. O princpio da eficincia comoprincpio constitucional positivo

comum dizer-se que o princpio da eficincia ingressou na ordemconstitucional brasileira, como princpio geral da administrao pblica,com a emenda constitucional no 19/98, que o introduziu expressamente nocabea do art. 37.

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Essa afirmao pode ser contestada sob diferentes perspectivas.Em primeiro lugar, admite uma desconfirmao formal, literal, no nvel dotexto constitucional, pois a prpria redao original da lei fundamental de1988 contemplava de forma expressa a exigncia de eficincia na adminis-trao pblica em diferentes disposies. Em outro plano, menos superficial,no plano estruturante dos princpios constitucionais, a afirmao tambmmerece reparos.

3.1. Base constitucional do princpioda eficincia na Constituio de 1988

O texto original da Constituio Federal de 1988, ora de formaexplcita, ora de forma implcita, refere a exigncia de eficincia comouma obrigao constitucional da administrao pblica em diversasnormas. Ressaltarei as que me parecem mais evidentes.

No art. 74, II, por exemplo, desde 1988, reza a lei maior que osPoderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,sistema de controle interno com a finalidade de: (...) II - comprovar alegalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia da gestooramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da adminis-trao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidadesde direito privado. Porm, mais do que isso, constatada alguma irregulari-dade nos aspectos controlados, devem os responsveis comunic-laimediatamente ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabili-dade solidria (art. 74, 1o). Ora, se a eficcia e a eficincia so quali-dades do agir administrativo avaliadas obrigatoriamente no controle jurdicoda atividade de todo rgo da administrao direta e das entidades daadministrao indireta, em qualquer dos poderes e, em caso de irregularidade,sujeitam os responsveis a sanes jurdicas, so obrigaes jurdicas,imposies constitucionais , exigncias gerais vinculantes para o administradorpblico. Numa palavra, so princpios jurdicos de prossecuo obrigatria,pois os princpios, na boa definio de Robert Alexy, so exigncias deotimizao: normas que determinam que algo seja realizado na maiormedida possvel, dentro do contexto jurdico e real existente (1993: 86).

Ademais, como entender, sem pressupor implcita a obrigaoconstitucional geral de assegurar a eficincia na gesto pblica, a autoriza-o constitucional dada ao Tribunal de Contas para avaliar a legitimi-dade e economicidade da atuao administrativa em geral, ao lado docontrole de legalidade, no art. 70 da Constituio Federal? Reflita-seque os Tribunais de Contas esto constitucionalmente autorizados arealizar auditorias operacionais, distintas das auditorias contbil,financeira e patrimonial, pelo art. 71, inciso VII, da Constituio, peranteos rgos e entidades da administrao pblica, o que no teria sentido

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se o administrador fosse livre para ser eficiente e ineficiente, semque a ineficincia importasse em violao do direito.

Por fim, de forma explcita, o texto original da Constituio de 1988,no 7o do art. 144, reza que a lei disciplinar a organizao e o funciona-mento dos rgos responsveis pela segurana pblica, de maneira agarantir a eficincia de suas atividades. razovel entender que apenasos servios de segurana pblica sujeitam-se a obrigao constitucionalde organizao adequada e atuao eficiente? No vale aqui o que sedisse do princpio da motivao, no referido na cabea do art. 37 daConstituio Federal, mas considerado princpio geral implcito em decor-rncia do regime republicano e de encontrar-se previsto, como exignciaexplcita, no art. 93, X, da Constituio, para todas as decises administra-tivas dos tribunais? De outra parte, a obrigao de prestar servio adequado,exigido no art. 175 da Constituio, porventura deve ser interpretada comodirigida apenas aos concessionrios e permissionrios de servio pblicoprivados? So provocaes que suscito como estmulo para a reflexodos mais doutos e para fundamentar uma avaliao mais serena do que setem dito sobre essa modificao formal no rol de princpios constitucionaisgerais referentes administrao pblica.

Ressalto ainda que, tambm na doutrina jurdica, bem antes daemenda constitucional no 19, o princpio da eficincia no era desconhecido.Hely Lopes Meirellles j apontava entre os poderes e deveres do adminis-trador pblico o chamado dever de eficincia, o qual chegou a denominaro mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contentaem ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivospara o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comu-nidade e de seus membros. Segundo o mesmo autor, o princpio daeficincia impe que todo agente pblico deve realizar as suas atribuiescom presteza, preciso, perfeio e rendimento funcional. Para Hely LopesMeirelles, o dever de eficincia corresponde ao dever de boa adminis-trao da doutrina italiana (1995: 90).

A jurisprudncia dos tribunais, antes da emenda constitucionalno 19/98, igualmente prestou homenagens ao princpio da eficincia emmatria administrativa. So referncias ainda tmidas constantes de decisesdo Supremo Tribunal Federal2 e do Superior Tribunal de Justia.3

Porm, o princpio da eficincia, alm disso, pode ser percebidotambm como uma exigncia inerente a toda atividade pblica. Se enten-demos a atividade de gesto pblica como atividade necessariamenteracional e instrumental, voltada a servir ao pblico, na justa proporo dasnecessidades coletivas, temos de admitir como inadmissvel juridicamenteo comportamento administrativo negligente, contraprodutivo, ineficiente.No se trata de uma extravagncia retrica. Raciocnio semelhante vem

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sendo adotado h anos pela doutrina alem, que chega a afirmar ser oprincpio da eficincia um princpio constitucional estrutural pr-dadoou, como parece melhor, uma decorrncia necessria da clusula do EstadoSocial. Para alguns, como para o professor Joo Carlos Gonalves Loureiro,o princpio da eficincia percebido inclusive como uma decorrncia daidia de Justia. No seu dizer: um mnimo de eficincia uma exignciaque integra a idia de Justia (1995: 147).

Em verdade, ao contrrio de contrastar com o princpio da legalidade,ou legitimar sua atenuao, penso que o princpio da eficincia pode serpercebido como componente da prpria legalidade, percebida sob um ngulomaterial e no apenas formal. Refiro-me legalidade material exploradaexcelentemente entre ns, h anos, pelo Prof. Celso Antnio Bandeira deMello, nomeadamente, quando trata do dever de atuao tima ou excelentedo administrador nas hipteses de discricionariedade (1992: 33-36).

Ser predicado da legalidade material, entretanto, no um privilgiodo princpio da eficincia. O princpio da moralidade, da impessoalidade,da publicidade, entre outros, podem ser tambm encartados na abordagemampliada do princpio da legalidade. O princpio da eficincia compe umadas faces materiais do princpio da legalidade da administrao pblica,destacado pela Constituio por razes pragmticas e polticas.

A literatura jurdica e administrativa mais recente, no entanto, temsobrecarregado o princpio da eficincia de expectativas e antemas,atribuindo-lhe aptides revolucionrias, muitas delas incompatveis comos demais princpios indicados, como se a introduo desse signo nacabea do art. 37 da Constituio Federal modificasse intensamente oncleo do regime jurdico administrativo. Para alguns, entusiastas danovidade do princpio, este marca um novo momento da administra-o pblica, caracterizado pela ruptura com o modelo de organizaoauto-referida, pois permitiria que a administrao pblica cuidasse menosdos meios e processos e mais dos resultados externos do seu labor. Paraoutros, a consagrao do princpio da eficincia significa uma vitria daideologia neoliberal, traduzindo um perigoso retrocesso na ordem consti-tucional inaugurada em 1988, capaz de provocar um grave abalo de suasestruturas e contribuir para o rompimento do Estado de Direito. Exageros parte, com pleno respeito aos que pensam em contrrio, entendo queessas duas leituras da lei maior esquecem o essencial. Nunca houveautorizao constitucional para uma administrao pblica ineficiente.A boa gesto da coisa pblica obrigao inerente a qualquer exerccioda funo administrativa e deve ser buscada nos limites estabelecidospela lei. A funo administrativa sempre atividade finalista, exercida emnome e em favor de terceiros, razo pela qual exige legalidade, impes-soalidade, moralidade, responsabilidade, publicidade e eficincia dos seus

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exercentes. O exerccio regular da funo administrativa, numa democraciarepresentativa, repele no apenas o capricho e o arbtrio, mas tambm anegligncia e a ineficincia, pois ambos violam os interesses tutelados nalei. A atividade de administrao, doutrina h dcadas Gianinni, obriga aprossecuo da miglor cura degli interesi alieni.

Por entender assim, combati desde o primeiro momento a introdu-o dessa alterao na cabea do art. 37 durante o processo de discussoda proposta de emenda constitucional no 173 no Congresso Nacional,sustentando entre outros argumentos que a proposta do relator na Cmarados Deputados era desnecessria e redundante. No entanto, pragmatica-mente, quando a sua adoo era inevitvel, pela dinmica do processopoltico, propugnei no Senado Federal para que a redao final no regis-trasse a expresso imprpria qualidade dos servios prestados e sim oenunciado eficincia, argindo ento a impropriedade de incluir a primeiraredao entre os princpios gerais da administrao, por ela referir direta-mente apenas um setor da administrao pblica (a esfera da prestaode servios pblicos), quando todos os demais princpios ostentavam umalcance geral. Por outro lado, anotava que o texto proposto pelo relatorcontemplava uma clara redundncia com o art. 175 da Constituio daRepblica, j ocupado com a exigncia de qualidade na prestao dosservios pblicos. Pesou em favor da segunda redao, tambm, a suareferncia explcita em diversos dispositivos constitucionais e a terminologiaque acompanha o tema no direito comparado. Esses fatos so desmis-tificadores e apenas por essa razo merecem ser referidos. Porm,demonstram tambm, aliados aos argumentos anteriores, que precisoanalisar o princpio da eficincia em articulao com o sistema constitucionalestabelecido desde a promulgao da Constituio de 1988. Somente assimparece possvel explorar, com olhar mais atento, o contedo especfico doprincpio da eficincia.

O tema obriga a uma nova reflexo, ainda que sucinta sobre o con-tedo a extrair da enunciao do princpio.

3.2. Contedo do princpio da eficincia

certo que o princpio da eficincia ressente-se ainda de uma limi-tada considerao na doutrina especializada. No entanto, parece urgentedelimit-lo para que o seu contedo prescritivo no seja invocado de modoesprio. A explorao do seu contedo pode ser til tambm para quecertos abusos administrativos fiquem melhor evidenciados e possam serbanidos da vida brasileira. Exemplos no faltam: compras de remdiosespecficos em excesso, com subseqente vencimento do prazo de validade;construes iniciadas ao lado de obras inacabadas de mesma finalidade;compras superfaturadas; construes nababescas; subsdios injustificveis

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a setores econmicos especficos, sem contrapartidas sociais; comprasde produtos tecnologicamente defasados. Os exemplos poderiam ser multi-plicados at a exausto.

3.2.1. Instrumentalidade

O princpio constitucional da eficincia um princpio instrumental,como todos os princpios da administrao pblica. Nenhum princpio dedireito administrativo tem valor substancial auto-suficiente. Integra-se comos demais princpios, no podendo sobrepor-se a eles ou infirmar-lhes avalidade. No h nisso maior novidade. Os princpios so normas queexigem ponderao, concordncia prtica, aplicao tpica, complemen-tao, como h anos nos ensinou Canaris. Por isso, o princpio da eficincia,como todo princpio, no possui carter absoluto, mas irradia efeitos emquatro dimenses: cumpre uma funo ordenadora, uma funo herme-nutica, uma funo limitativa e funo diretiva. Estud-lo em todas essasdimenses permitir determinar melhor os seus contornos, tarefa queincumbe doutrina jurdica, mas exige um esforo que obviamente exce-der os limites de tempo estabelecidos para esta sesso.

3.2.2. Pluridimensionalidade

Trata-se tambm de princpio pluridimensional, segundo algunsautores, de um princpio que no deve ser reduzido mera economicidadeno uso dos recursos pblicos, vale dizer, a uma relao quantitativa entreo uso dos meios e o atingimento dos fins estabelecidos, consoante oemprego tradicional das cincias econmicas.

Penso que, no sistema jurdico brasileiro, em face das normas referidas,o princpio da eficincia diz mais do que a simples exigncia de economicidadeou mesmo de eficcia no comportamento administrativo. Entendo eficciacomo a aptido do comportamento administrativo para desencadear os resul-tados pretendidos. A eficcia relaciona, de uma parte, resultados possveis oureais da atividade e, de outro, os objetivos pretendidos. A eficincia pressupea eficcia do agir administrativo, mas no se limita a isto. A eficcia , juridica-mente, um prius da eficincia.

A imposio de atuao eficiente, do ponto de vista jurdico, referea duas dimenses da atividade administrativa indissociveis:

a) a dimenso da racionalidade e otimizao no uso dos meios;b) a dimenso da satisfatoriedade dos resultados da atividade admi-

nistrativa pblica.No apenas uma ou outra exigncia, mas as duas idias conjugadas.

Eficincia, para fins jurdicos, no apenas o razovel ou correto aproveita-mento dos recursos e meios disponveis em funo dos fins prezados,

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como corrente entre os economistas e os administradores. A eficincia,para os administradores, um simples problema de otimizao de meios;para o jurista, diz respeito tanto a otimizao dos meios quanto qualidadedo agir final. Recorde-se que o administrador pblico est obrigado a agirtendo como parmetro o melhor resultado, consultando-se o princpio daproporcionalidade (Juarez Freitas, 1999: 85-86).

Na primeira dimenso do princpio da eficincia insere-se aexigncia de economicidade, igualmente positivada entre ns, sendo odesperdcio a idia oposta imediata. Trata-se aqui da eficincia comoqualidade da ao administrativa que maximiza recursos na obteno deresultados previstos. Na segunda dimenso, cuida-se da eficincia comoqualidade da ao administrativa que obtm resultados satisfatrios ouexcelentes, constituindo a obteno de resultados inteis ou insatisfatriosuma das formas de contraveno mais comum ao princpio.

A primeira face ou dimenso do princpio enfatizada por diversasdisposies constitucionais (em especial, o art. 39, 7o, e art. 74, II, daConstituio Federal). Enfatizam o segundo aspecto as disposies sobreavaliao de resultado, em especial o referido no art. 37, 3o avaliaoperidica, externa e interna, da qualidade dos servios e a necessidade delei para disciplinar a representao contra o exerccio negligente ou abusivode cargo, emprego ou funo na administrao pblica. Vale, neste ponto,conferir tambm o prescrito nos art. 41, 3o e 41, 1o, III e 247.

Percebido em suas duas dimenses bsicas, o princpio da eficincia,como referia Hely Lopes Meirelles, pode ser equiparado ao princpio tradi-cional da boa administrao. Na administrao prestadora, constitutiva,no basta ao administrador atuar de forma legal e neutra, fundamentalque atue com eficincia, com rendimento, maximizando recursos e produ-zindo resultados satisfatrios. Compras de material hospitalares para 30anos sem sentido til, em razo de perda do prazo de validade; constru-es de obras faranicas, sem a correspondente reserva de recursos;contrataes em excesso etc., so provas de que o princpio til e poderser invocado em diversas situaes para responsabilizar autoridades irres-ponsveis e levianas na gesto da coisa pblica.

A obrigao de atuao eficiente, portanto, em termos simplificados,impe:

a) ao idnea (eficaz);b) ao econmica (otimizada);c) ao satisfatria (dotada de qualidade). certo que o princpio da eficincia fortalece o chamado controle

a posteriori de resultados. No h tambm aqui uma inovao absoluta,pois j o decreto-lei 200/67 submetia toda atividade do Poder Executivoao controle de resultados (arts 13 e 25, V), fortalecia o sistema de mrito(art. 25, VIII), sujeitava a administrao indireta tanto a superviso

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ministerial quanto eficincia administrativa (art. 26,III) e recomendavaa demisso ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente oudesidioso (art. 100). Porm, esse dado no infirma, no nega, o controlede legalidade estrita que deve e pode conviver com o controle de resul-tados. Sobre o histrico do tema, confira-se o trabalho de Jayme Baleeiroe Renan Baleeiro (1999: 62).

3.3.3. Conceito

Diante do que vem sendo dito, pode-se definir o princpio daeficincia como: a exigncia jurdica, imposta administrao pblica equeles que lhe fazem as vezes ou simplesmente recebem recursos pblicosvinculados de subveno ou fomento, de atuao idnea, econmica esatisfatria na realizao das finalidades pblicas que lhe forem confiadaspor lei ou por ato ou contrato de direito pblico.

4. Concluso

O princpio da eficincia, embora no seja novo em nosso sistemajurdico, merece ser revigorado. Sobre uma adequada considerao desseprincpio, podem ser renovados diversos institutos do direito pblico. Elepermite oferecer nova legitimao aplicao abrangente e geral do direitopblico na disciplina da administrao pblica e permite um controle maisefetivo da competncia discricionria de agentes pblicos. Desconsiderara sua importncia no contexto dos demais princpios do Estado Social,apenas pode satisfazer os que advogam a chamada fuga para o direitoprivado, que Ramn Parada, com bom humor, diz que mais parece umadebandada para o direito privado (1998: 30).

equivocado pensar que apenas o direito privado e os entes privadospossam assegurar e impor padres de eficincia nos servios oferecidosao cidado e que a exigncia de atuao eficiente no tenha sentido jurdico.No direito pblico, mudam a natureza dos resultados pretendidos e a formade realizao da atividade, mas a necessidade de otimizao ou obtenoda excelncia no desempenho da atividade continua a ser um valor funda-mental e um requisito da validade jurdica da atuao administrativa.

Pode ser esse o papel do princpio da eficincia: revigorar o movi-mento de atualizao do direito pblico, para mant-lo dominante no Estadodemocrtico e social, exigindo que este ltimo cumpra efetivamente atarefa de oferecer utilidades concretas ao cidado, conjugando eqidadee eficincia . No uma sntese fcil, mas uma sntese possvel tambmpara o direito administrativo, que vem traduzindo essas aspiraes na utiliza-o crescente de formas de agir consertadas, no autoritrias, fomentadoras,

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negociadas, distantes do padro de agir da administrao do Estado liberal,policialesco, centrado na limitao e disciplina dos interesses privados sobformas imperativas, sancionadoras, hierarquizadas, soberanas. Encontrarum novo equilbrio entre os interesses fundamentais tutelados pelo direitoadministrativo, evitando tanto a prepotncia quanto a impotncia do Estado, o desafio posto doutrina do nosso tempo e o resultado possvel de umdebate ainda muito longe de ser concludo.

Notas

1 Texto base da exposio feita no painel sobre o tema O Princpio da Eficincia: desafiosconcretos no XXIII Congresso Brasileiro de Direito Administrativo, realizado em30/09/1999, na cidade de Florianpolis, Santa Catarina. Pensado inicialmente para aber-tura do painel, em forma de provocao para o debate subseqente, o texto foi ampliadona exposio oral em razo da modificao da composio da mesa, tendo o autordeixado a presidncia do painel, para integr-lo na condio de painelista. O painel foiainda composto pelos eminentes professores Diogo de Figueiredo Moreira Neto (RJ) ePaulo Roberto Ferreira Motta (PR).

2 O controle administrativo do ensino pblico permite a interferncia oficial na direodos educandrios particulares, para afastar os diretores sem eficincia. No constituidiminuio moral esse afastamento, pois nem todo cidado ilibado tem competnciapara dirigir e administrar. (STF, RMS-2201 / DF, Relator Ministro Abner de Vasconcelos- convocado, publicado no DJ DATA-22-07-54. Julgamento 07/01/1954 - TribunalPleno).

3 ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AO CIVIL PBLICA. 1. O MinistrioPblico est legitimado para propor ao civil pblica para proteger interesses coletivos.2. Impossibilidade do juiz substituir a Administrao Pblica determinando que obrasde infra-estrutura sejam realizadas em conjunto habitacional. Do mesmo modo, quedesfaa construes j realizadas para atender projetos de proteo ao parcelamento dosolo urbano. 3. Ao Poder Executivo cabe a convenincia e a oportunidade de realizar atosfsicos de administrao (construo de conjuntos habitacionais etc.). O Judicirio nopode, sob o argumento de que est protegendo direitos coletivos, ordenar que taisrealizaes sejam consumadas. 4. As obrigaes de fazer permitidas pela ao civilpblica no tm fora de quebrar a harmonia e independncia dos Poderes. 5. O controledos atos administrativos pelo Poder Judicirio est vinculado a perseguir a atuao doagente pblico em campo de obedincia aos princpios da legalidade, da moralidade, daeficincia, da impessoalidade, da finalidade e, em algumas situaes, o controle do mrito.6. As atividades de realizao dos fatos concretos pela administrao dependem dedotaes oramentrias prvias e do programa de prioridades estabelecidos pelogovernante. No cabe ao Poder Judicirio, portanto, determinar as obras que deve edificar,mesmo que seja para proteger o meio ambiente. 7. Recurso provido. (STJ, RESP 169876/

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SP ; RECURSO ESPECIAL (98/0023955-3); fonte: DJ; data: 21/09/1998; pg: 00070,relator: Ministro JOS DELGADO (1105), data da deciso: 16/06/1998, orgo julgador:T1 - PRIMEIRA TURMA, deciso por unanimidade: dar provimento ao recurso.).

RMS - ADMINISTRATIVO - ADMINISTRAO PBLICA - SERVIDORPBLICO - VENCIMENTOS - PROVENTOS - ACUMULAO - A administraopblica regida por vrios princpios: legalidade, impessoalidade, moralidade e publici-dade (Constituio, art. 37). Outros tambm se evidenciam na carta poltica. Dentreeles, o principio da eficincia. A atividade administrativa deve orientar-se para alcanarresultado de interesse pblico. Da, a proibio de acumulao de cargos. As excees sejustificam. O magistrio enseja ao professor estudo terico (teoria geral) de uma rea dosaber; quanto mais se aprofunda, no mbito doutrinrio, mais preparado se torna parao exerccio de atividade tcnica. No h disperso. Ao contrrio, concentrao de ativi-dades. Alm disso, notrio, h deficincia de professores e mdicos, notadamente noslocais distantes dos grandes centros urbanos. O Estado, outrossim, deve ensejar oportu-nidade de ingresso em seus quadros, atento aos requisitos de capacidade e comporta-mento do candidato, para acolher maior nmero de pessoas e amenizar o serssimoproblema de carncia de trabalho. Nenhuma norma jurdica pode ser interpretada semcorrespondncia a justia distributiva. A constituio no probe o aposentado concorrera outro cargo pblico. Consulte-se, entretanto, a teleologia da norma. O direito nopode, contudo, contornar a proibio de acumular cargos, seja concomitante, ou suces-siva. A proibio de acumulao de vencimentos e proventos decorre do princpio queveda acumulao de cargos. A eficincia no se esgota no exerccio da atividade funcional.Alcana arco mais amplo para compreender tambm a eficincia para a carreira. (STJ,ROMS 5590/df; recurso ordinrio em mandado de segurana (95/0016776-0); fonte: DJ;data: 10/06/1996, pg. 20395; relator Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, data da deci-so: 16/04/1996; rgo julgador: sexta turma; deciso por unanimidade: negar provi-mento ao recurso).

Referncias bibliogrficas

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ResumoResumenAbstract

Notas para um debate sobre o princpio da eficinciaPaulo Modesto

O princpio da eficincia recebe pleno sentido no Estado Social, pois nele que oEstado precisa justificar os recursos que extrai da sociedade com resultados socialmenterelevantes. No Brasil dos nossos dias, enquanto o Estado-aparato diminui, em decorrnciados sucessivos processos de privatizao, o Estado percebido em sua dimenso normativae econmica no cessa de crescer, acirrando demandas por celeridade, simplicidade,efetividade e eficincia na atuao estatal. Essas exigncias so hoje pautas de compor-tamento exigveis do administrador pblico para a validade e legitimidade da ao adminis-trativa, condensadas sob o rtulo de princpio da eficincia, referido expressamente nacabea do art. 37 da Constituio da Repblica, com a redao dada pela Emenda Consti-tucional no 19, de 1998. No texto so enfrentadas vrias dimenses do problema, desde oconceito jurdico de eficincia, como as bases do princpio da eficincia na prpria redaooriginal da Constituio de 1988. Ressalta-se a instrumentalidade e a pluridimensionalidadedo princpio da eficincia, bem como a necessidade de revaloriz-lo no conjunto dos demaisprincpios jurdicos, como uma das formas de evitar tanto a prepotncia quanto a impo-tncia do Estado, desafio posto ao direito administrativo do nosso tempo.

Apuntes para un debate sobre el principio de la eficienciaPaulo Modesto

El principio de la eficiencia adquiere sentido pleno en el Estado Social, ya que es en lque el Estado necesita justificar los recursos que extrae de la sociedad, presentando resul-tados socialmente relevantes. En el Brasil de nuestros das, mientras el Estado-aparatodisminuye, como consencuencia de los sucesivos procesos de privatizacin, el Estado,percibido en su dimensin normativa y econmica, no cesa de crecer, intensificndose lasexigencias en materia de rapidez, simplicidad, efectividad y eficiencia de la actuacin delEstado. Dichas exigencias constituyen actualmente pautas de comportamiento exigibles aladministrador pblico para la validez y legitimidad de la accin administrativa, condensadabajo el rtulo de principio de la eficiencia, expresamente referido en el encabezamiento delart. 37 de la Constitucin de la Repblica, con la redaccin dada por la Enmienda Consti-tucional no 19, de 1998. En el texto, se analizan varias dimensiones del problema, desde elconcepto jurdico de eficiencia, hasta las bases del principio de la eficiencia en la propiaredaccin original de la Constitucin de 1988. Se destaca la instrumentalidad y lapluridimensionalidad del principio de la eficiencia, as como la necesidad de revalorizarladentro del conjunto de los dems principios jurdicos, como una de las formas de evitartanto la prepotencia como la impotencia del Estado, desafo planteado al derecho adminis-trativo contemporneo.

Notes towards a debate on the efficiency principlePaulo Modesto

The efficiency principle assumes its full significance in the Social State, since it is theprinciple by which the State must justify the extraction of resources from society andobtain socially relevant results. Though the State apparatus is currently diminishing inBrazil, as a result of the successive privatizing processes, the State, when taken from aneconomic and normative dimension, has not ceased to grow, and thus demands for rapidaction, simplicity, effectiveness and efficiency with regard to state intervention have

Revista doServioPblico

Ano 51Nmero 2Abr-Jun 2000

Paulo Modesto professorde DireitoAdministrativoda UniversidadeFederal da Bahia(UFBA) e daUniversidadeSalvador(UNIFACS).Vice-Presidentedo Institutode DireitoAdministrativoda Bahia.ConselheiroTcnico daSociedadeBrasileira deDireito Pblico(SBDP).Ex-AssessorEspecial doMinistro daAdministraoFederal eReforma doEstado

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increased. These requirements are now also called for in public administrators so as tolegitimize and validate administrative action, being condensed under the name of the efficiencyprinciple, as explicitly stated in Art. 37 of the Constitution of the Republic, according tothe text set forth by the Constitutional Amendment No.19 of 1998. The text deals withvarious dimension of the problem, such as the judicial concept of efficiency, as well as theunderpinnings of the efficiency principle as stated in the original text of the 1988Constitution. Also dealt with are the instrumental and multidimensional aspects of theefficiency principle, and the need to reassess its relevance and importance within the realmof all other judicial principles, in order to impede both the excessive authority and impotenceof the state - a challenge currently faced by administrative law of our time.

Contato com o autor: paulomodesto@yahoo.com