n úm e r o d o ac ó r d ã o - estadão

14/04/2018 Pesquisa Jurisprudência

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/2520420173.PROC%2520/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDA

Número do Acórdão:ACÓRDÃO 718/2018 - PLENÁRIO

Relator:ANDRÉ DE CARVALHO

Processo:025.204/2017-3

Tipo de processo:REPRESENTAÇÃO (REPR)

Data da sessão:04/04/2018

Número da ata:11/2018

Interessado / Responsável / Recorrente:3. Interessados: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas - Selog e OTC.DOCOrganização, Tecnologia e Custódia de Documentos - Eireli (CNPJ: 04.361.968/0001-02).

Entidade:Ministério da Cultura, Ministério do Trabalho e Instituto Nacional de Colonização e ReformaAgrária - Incra.

Representante do Ministério Público:não atuou.

Unidade Técnica:Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).

Representante Legal:Henrique Gustavo Ribeiro Jácome (OAB/DF 17.354) e outros, representando a OTC.DOCOrganização, Tecnologia e Custódia de Documentos - Eireli.

Assunto:Representação acerca de supostas irregularidades ocorridas em pregão para a contratação deserviços em acervo bibliográfico e arquivístico. Análise de oitiva.

Sumário:REPRESENTAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO. MINISTÉRIO DA CULTURA (ÓRGÃO LICITANTE).MINISTÉRIO DO TRABALHO E INCRA (ÓRGÃOS PARTICIPANTES). SERVIÇOS EM ACERVOBIBLIOGRÁFICO E ARQUIVÍSTICO. MATÉRIA JORNALÍSTICA SOBRE A CONTRATAÇÃO DEEMPRESA POR VALOR MUITO SUPERIOR AO OFERTADO PELO LICITANTE MELHORCLASSIFICADO, APÓS A FASE DE LANCES. EXIGÊNCIAS DE QUANTITATIVOS EXCESSIVOS,SUPERANDO NÃO APENAS A DEMANDA DOS ENTES PARTICIPANTES, MAS TAMBÉM ADEMANDA DO ÓRGÃO LICITANTE. INCOERÊNCIA NAS EXIGÊNCIAS DE ALOCAÇÃO DEPESSOAL EM FACE DAS DEMANDAS DÍSPARES DOS DEMAIS PARTICIPANTES. POSSIBILIDADEDE PARCELAMENTO DO OBJETO. INADEQUAÇÃO DAS PESQUISAS DE MERCADO.CONCESSÃO DE CAUTELAR SUSPENSIVA SOBRE OS ATOS DECORRENTES DO CERTAME.OITIVAS. ANÁLISE DAS MANIFESTAÇÕES. INSUFICIÊNCIA DOS ARGUMENTOS APRESENTADOS

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PELO MINISTÉRIO DA CULTURA PARA JUSTIFICAR AS EXIGÊNCIAS DE QUALIFICAÇÃOTÉCNICA ADOTADAS, DIANTE DA REDUÇÃO DA COMPETITIVIDADE DO CERTAME E, TAMBÉM,DA MAJORAÇÃO DOS PREÇOS PROPOSTOS. CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA. FIXAÇÃO DEPRAZO PARA A ANULAÇÃO DO CERTAME. DETERMINAÇÕES, ENTRE OUTRAS, PARA A DEVIDAINSTAURAÇÃO DE TCE. PROSSEGUIMENTO DO FEITO PELA AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEISPELAS FALHAS APURADAS NESTE FEITO. DILIGÊNCIAS PELA SELOG. MONITORAMENTO.

Acórdão:Vistos, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela Secretária deAquisições Logísticas – Selog a partir de matéria veiculada pela imprensa, em 26/8/2017, coma notícia de que o Ministério da Cultura teria desclassificado as quatro propostas maisvantajosas no Pregão Eletrônico 15/2017 destinado à contratação de serviços em acervobibliográfico e arquivístico, por intermédio do registro de preços, possibilitando, então, acontratação da OTC.DOC – Organização, Tecnologia e Custódia de Documentos sob o valortotal de R$ 32.952.400,00 com o excedente, assim, de 616% em relação à melhor propostaapresentada no certame;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, anteas razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente representação, com fulcro no art. 237, inciso VI, do RITCU, para, nomérito, considerá-la procedente;

9.2. determinar, nos termos do art. 71, IX, da Constituição de 1988 e do art. 45 da Lei 8.443, de1992, que, no prazo de 15 (quinze) dias contados da ciência desta deliberação, o Ministério daCultura adote as medidas cabíveis para resultar na efetiva anulação do Pregão Eletrônico15/2017 e de todos os atos dele decorrentes;

9.3. determinar, nos termos do art. 45 da Lei 8.443, de 1992, que, nas futuras licitações, oMinistério da Cultura se abstenha de incorrer nas seguintes irregularidades:

9.3.1. adoção do mínimo de 50% do somatório da demanda de todos os participantes, comoparâmetro para a fixação dos quantitativos mínimos exigidos para fins de comprovação dequalificação técnica, restringindo a competitividade do certame, com reflexos naeconomicidade do pregão e com ofensa ao art. 37, XXI, da Constituição de 1988 e ao art. 3º, §1º, I, da Lei 8.666, de 1993;

9.3.2. pesquisa de preços com base unicamente na solicitação de 3 (três) propostas defornecedores, com inobservância, assim, à orientação dada pela então IN 5/2014 do Ministériodo Planejamento, Desenvolvimento e Gestão no sentido de que, na realização da pesquisa depreços com vistas à formulação do orçamento estimado, sejam priorizados os parâmetrosdisponíveis no Painel de Preços e as contratações similares realizadas pelos demais entespúblicos, dando ênfase, principalmente, às anteriores contratações similares no próprio órgãoou entidade;



9.3.3. exigência de declaração dos responsáveis técnicos pela empresa, como teria ocorrido,por exemplo, nos itens 9.7.2 e 9.7.3 do edital do Pregão Eletrônico 15/2017, de modoincompatível com o modelo de contratação previsto, já que poderia dar origem a diversoscontratos com o órgão gerenciador, com os participantes e até mesmo com eventuais não-participantes, inviabilizando o desempenho das atividades a eles atribuídas pelo instrumentoconvocatório;

9.3.4. ausência de parcelamento do objeto, separando os serviços inerentes à área dearquivologia daqueles relativos à área de biblioteconomia, com vistas ao melhoraproveitamento das condições do mercado e à ampliação da competividade, devendoregistrar as justificativas para a eventual impossibilidade dessa medida nos autos docorrespondente procedimento licitatório;

9.3.5. aceitação de participações e adesões em licitações destinadas a registro de preços, semconsiderar, principalmente, o modelo de licitação escolhido e as peculiaridades para aexecução dos serviços em cada instituição federal;

9.3.6. ausência de avaliação sobre a manutenção das exigências de comprovação referentes àqualificação técnico-profissional, a exemplo do ocorrido nos itens 9.7.2 e 9.7.3 do edital doPregão Eletrônico 15/2017, ofendendo o art. 30, § 6º, da Lei 8.666, de 1993;

9.4. determinar que, no prazo de 20 (vinte) dias contados da ciência desta deliberação, oMinistério da Cultura adote as seguintes medidas:

9.4.1. apresente ao TCU as informações sobre a anulação do Pregão Eletrônico 15/2017,acompanhadas dos correspondentes elementos comprobatórios, em cumprimento ao item 9.2deste Acórdão;

9.4.2. informe o TCU sobre os serviços em execução e já executados em relação ao Contrato19/2017 (decorrente do referido Pregão Eletrônico 15/2017) , encaminhando as cópias detodos os correspondentes documentos comprobatórios;

9.4.3. apresente ao TCU as informações sobre a eventual adesão, ou não, de outros órgãos eentes públicos à ata de registro de preços resultante do referido Pregão Eletrônico 15/2017,encaminhando as cópias de todos os correspondentes documentos comprobatórios;

9.4.4. informe o TCU sobre o eventual estudo para a realização novo certame com vistas àsubstituição ou ao prosseguimento do aludido Pregão Eletrônico 15/2017 com a adoção deobjeto idêntico, assemelhado ou semelhante;

9.5. determinar, nos termos do art. 157 do RITCU, que, no prazo de até 90 (noventa) dias, aunidade técnica promova a diligência junto ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento eGestão, além do eventual levantamento no âmbito da própria Selog, com vistas a obterinformações completas e detalhadas sobre os dispêndios orçamentários anuais efetuados emcada órgão e entidade federal nos últimos 10 (dez) exercícios financeiros, evidenciando osvalores empenhados, liquidados e pagos, além da eventual inscrição em restos a pagar, na



aludida gestão de acervo bibliográfico e arquivístico no âmbito de toda a administração diretae indireta federal, com a evidenciação, ainda, dos dispêndios com as subsequentes locaçõesde salas ou mesmo de prédios para o armazenamento ou a guarda de todo o correspondentematerial, entre outras despesas públicas correlatas; devendo, a partir daí, a unidade técnicaanalisar as referidas informações e, por intermédio da Segecex, submeter a subsequenteproposta de específica ação de controle ao Ministro-Relator;

9.6. determinar, nos termos do art. 8º da Lei 8.443, de 1992, que, diante dos indícios desobrepreço e superfaturamento na parcial execução do contrato resultante do aludido PregãoEletrônico 15/2017, além da inusitada condução de dois procedimentos licitatórios para aaquisição de serviços similares com preços distintos no bojo do Pregão 15/2017 e do Pregão7/2016, o Ministério da Cultura promova a devida instauração de tomada de contas especial(TCE) com o intuito de identificar os responsáveis e de quantificar o correspondente dano aoerário, devendo informar o TCU sobre os atos de identificação de todos os aludidosresponsáveis e de quantificação do referido dano ao erário, no prazo de até 45 (quarenta ecinco) dias contados da ciência desta deliberação, além de informar o efetivo resultado daconclusão da aludida TCE, no prazo de até 150 (cento e cinquenta) dias contados da ciênciadesta deliberação;

9.7. determinar que, no prazo de 20 (vinte) dias contados da ciência desta deliberação, oMinistério do Trabalho e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incraadotem as seguintes medidas:

9.7.1. apresentem ao TCU as informações sobre o eventual prosseguimento, ou não, narespectiva participação junto à ata de registro de preços resultante do referido PregãoEletrônico 15/2017, encaminhando as cópias de todos os correspondentes documentoscomprobatórios;

9.7.2. informem o TCU sobre os eventuais serviços em execução e já executados a partir dopossível contrato resultante do referido Pregão Eletrônico 15/2017, encaminhando as cópiasde todos os correspondentes documentos comprobatórios;

9.8. determinar que a Selog adote as seguintes medidas:

9.8.1. envie a cópia deste Acórdão ao Ministério do Trabalho e ao Instituto Nacional deColonização e Reforma Agrária – Incra, salientando que o referido Pregão Eletrônico 15/2017deve restar anulado pelo item 9.2 deste Acórdão, para ciência e eventuais providências, semprejuízo de informar que a presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que afundamenta, está disponível para a consulta no endereço www.tcu.gov.br/acordaos, de talsorte que, se requerido, o TCU poderá fornecer as correspondentes cópias, em mídia impressa,aos interessados e aos responsáveis arrolados nestes autos;

9.8.2. envie a cópia deste Acórdão ao Ministério da Cultura e à OTC.Doc Organização,Tecnologia e Custódia de Documentos, para ciência e eventuais providências, sem prejuízo deinformar que a presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamenta,



está disponível para a consulta no endereço www.tcu.gov.br/acordaos, de tal sorte que, serequerido, o TCU poderá fornecer as correspondentes cópias, em mídia impressa, aosinteressados e aos responsáveis arrolados nestes autos;

9.8.3. promova, nos termos dos arts. 157 e 250 do RITCU, a audiência dos gestores doMinistério da Cultura responsáveis pelas falhas condução do referido Pregão Eletrônico15/2017, após submeter a correspondente proposta de audiência ao Ministro-Relator, noprazo de até 30 (trinta) dias contados da ciência desta deliberação; e

9.8.4. promova o monitoramento das determinações prolatadas pelos itens 9.2, 9.4, 9.5, 9.6 e9.7 deste Acórdão, dispensando a unidade técnica de promover o monitoramento dadeterminação proferida pelo item 9.3 deste Acórdão.

Quórum: 13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, BenjaminZymler e Bruno Dantas. 13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos BemquererCosta e André Luís de Carvalho (Relator). 13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

Relatório:

Trata-se de representação formulada pela Secretária de Aquisições Logísticas – Selog a partirde matéria veiculada pela imprensa, em 26/8/2017, com a notícia de que o Ministério daCultura teria desclassificado as quatro propostas mais vantajosas no Pregão Eletrônico15/2017 destinado à contratação de serviços em acervo bibliográfico e arquivístico, porintermédio do registro de preços, possibilitando, então, a contratação da OTC.DOC –Organização, Tecnologia e Custódia de Documentos sob o valor total de R$ 32.952.400,00com o excedente, assim, de 616% em relação à melhor proposta apresentada no certame.

2. O aludido pregão eletrônico buscou atender, também, ao Instituto Nacional de Colonizaçãoe Reforma Agrária (Incra) e ao Ministério do Trabalho (MTrab) .

3. A unidade técnica registrou que, à exceção da 1ª colocada, que teve a sua propostarecusada por não tê-la enviado no prazo estipulado, as três outras empresas desclassificadasnão teriam atendido aos requisitos de qualificação técnica estabelecidas nos itens 9.7.1 e 9.7.3do edital, quando, em suma, exigiriam que a licitante demonstrasse a execução de 50% daquantidade de metros lineares para os serviços de tratamento arquivístico do acervodocumental, de transferência ordenada de documentos e de armazenamento e guardadocumental, em conformidade com as métricas fixadas no termo de referência.

4. De igual modo, a unidade técnica suscitou que, ao exigirem a integral disponibilidade dosprofissionais envolvidos para a prestação dos serviços licitados, os itens 1.2.3.4.1 e 1.2.3.5.1 dotermo de referência teriam incorrido em aparente antinomia, já que os profissionais deveriamprestar os aludidos serviços nos três órgãos envolvidos com a referida licitação.



5. Em análise de cognição sumária, ficou constatado que os suscitados excessos poderiam, defato, ter restringido ou até mesmo direcionado o espectro de seleção das propostasapresentadas pelos licitantes, configurando, assim, a fumaça do bom direito, enquanto operigo na demora decorreria da homologação do certame e as subsequentes adesões aocorrespondente registro de preços, e, assim, foi deferida a correspondente medida cautelar nosentido de que o Ministério da Cultura suspendesse a prática de todos os atos inerentes aoPregão Eletrônico até que o TCU decida sobre o mérito desta representação, tendo sidodeterminada, ainda, a oitiva do referido ministério, dos órgãos participantes do registro depreços e da empresa vencedora do certame para que se pronunciassem sobre todos osindícios de irregularidade no Pregão Eletrônico n.º 15/2017 e, especialmente, sobre asexigências para a qualificação técnica contidas nos itens 9.7.1, 9.7.2 e 9.7.3 do correspondenteedital.

6. De todo modo, após a análise final do feito, em face das manifestações do Ministério daCultura (Peças 18) , do Ministério do Trabalho (Peça 17) , do Incra (Peças 20-22) e da OTC.DOC(Peça 19) , o auditor da Selog consignou o seu parecer conclusivo à Peça 31, com a anuênciado diretor e do titular da Selog (Peças 32 e 33) , nos seguintes termos:

“INTRODUÇÃO

Trata-se de representação interposta pela Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas– Selog que, a partir de notícia veiculada na imprensa, tomou conhecimento de supostasirregularidades relacionadas ao Pregão Eletrônico 15/2017, promovido pelo Ministério daCultura – UASG 420001, que teve por objeto ‘registro de preços para a contratação de empresaespecializada na prestação de serviços, em acervo Bibliográfico e Arquivístico’, com valorestimado de R$ 43.796.050,00.

Além do promotor da licitação, houve a participação do Instituto Nacional de Colonização eReforma Agrária (Incra – UASG 22201) e do Ministério do Trabalho (UASG – 380918) . Aproposta vencedora foi a ofertada pela empresa OTC.DOC Organização, Tecnologia e Custódiade Documentos, pelo valor total de R$ 32.952.400,00.

HISTÓRICO

A matéria jornalística que motivou a presente Representação (peça 1) , publicada em 26/8/2017,relatava que, após a desclassificação de quatro concorrentes, a empresa OTC.DOC Organização,Tecnologia e Custódia de Documentos teria sido declarada vencedora do certame, com valor616% superior ao ofertado pelo licitante melhor classificado após a fase de lances.

Na instrução inicial (peça 3) , a Selog, após analisar a ata da sessão pública do Pregão Eletrônico15/2017, verificou que as desclassificações, à exceção do licitante inicialmente em primeirolugar, que não enviou sua proposta no prazo estipulado, ocorreram em razão das exigências dequalificação técnica. A segunda colocada (Redxcorp Produção e Locação Eireli – EPP) foieliminada por não comprovar atendimento aos itens 9.7.1.2 (dois anos) , 9.7.1.2.4 (letras ‘a’ a ‘e’), 9.7.2.1.1, 9.7.2.1.2 e 9.7.3.1.2 do edital; a terceira colocada (TCI BPO Tecnologia, Conhecimento



e Informação S/A) , por não atender aos itens 9.7.1.2.4 (letras ‘a’, ‘b’, ‘c’ e ‘e’) , 9.7.2.1, 9.7.2.1.2 e9.7.3 do edital; e a quarta colocada (PA Arquivos Ltda.) , por não atendimento aos itens 9.7.1.2.4(letras ‘b’ e ‘c’) , 9.7.2.1.1, 9.7.2.1.2, 9.7.3.1.1, 9.7.3.1.2 e 9.6.1 do edital.

Verificou-se que o edital exigiu dos licitantes comprovação de execução de 50% das quantidadesde metros lineares estimadas no Termo de Referência para os serviços de tratamento arquivísticode acervo documental, transferência ordenada de documentos e armazenamento e guardadocumental (item 9.7.1.2.4, ‘a’, ‘b’ e ‘d’) , tomando por base o somatório dos serviçosdemandados pelo Ministério da Cultura, pelo Ministério do Trabalho e pelo Incra. Comoresultado, no caso dos participantes, tais exigências foram até superiores a suas demandasindividuais e, no caso do gerenciador, excederam a 50% de sua própria estimativa. Além disso, aSelog destacou que, conforme a Súmula 263 do Tribunal, as exigências deveriam se limitar àsparcelas de maior relevância técnica e valor significativo.

Em relação à qualificação técnico-operacional, questionou-se a exigência de responsáveistécnicos nas áreas de arquivologia e biblioteconomia (itens 9.7.2 e 9.7.3 do edital) , restrição quedeveria ser justificada não só por razões de ordem técnica, mas também pela significância dosvalores envolvidos, tendo em vista o que prescreve o art. 30, § 1º, da Lei 8.666/1993. Aindaquanto aos referidos profissionais, o Termo de Referência previu disponibilidade em tempointegral para a prestação dos serviços, desde a assinatura do contrato até o final dos trabalhos, oque levou a Selog a questionar como tais profissionais poderiam atuar em tempo integral emtrês contratos firmados por diferentes órgãos.

Com fundamento do § 2º do art. 276 do Regimento Interno do TCU, foi proposta a oitiva préviado Ministério da Cultura, para que se pronunciasse acerca dos indícios de irregularidadereferentes ao Pregão Eletrônico 15/2017, bem como a diligência do órgão, para queencaminhasse estudos técnicos e pareceres que deram suporte à contratação, documentaçãoapresentada pelos licitantes no decorrer do certame, informações sobre contratações efetivadas apartir da ata de registro de preços firmada em decorrência dessa licitação, além de outrasinformações que o órgão entendesse cabíveis.

O relator, Ministro André Luís de Carvalho, em seu Despacho (peça 5) , entendendo presentes ospressupostos necessários, determinou a suspensão cautelar da prática de todos os atos inerentesao Pregão Eletrônico 15/2017, incluídos os subsequentes atos de adesão à ata ou mesmo decondução dos correspondentes contratos públicos, até o Tribunal decidir sobre o mérito destaRepresentação. Também determinou a oitiva do Ministério da Cultura, dos órgãos participantesdo registro de preços e da empresa declarada vencedora do certame, além de diligência aoMinistério da Cultura, para a obtenção de elementos destinados à análise destes autos.

EXAME TÉCNICO

As comunicações processuais foram devidamente realizadas, conforme peças 7, 8, 9 e 10 desteprocesso. As respostas do Ministério do Trabalho, do Ministério da Cultura, da empresa OTC.DOCOrganização, Tecnologia e Custódia de Documentos e do Incra constam das peças 17 a 22.



Ministério da Cultura

O Ministério encaminhou sua manifestação por meio do Ofício SEI nº 493/2017/SE-MINC (peça18) . Nesse expediente, informa que os quesitos da oitiva foram abordados pela área técnica noDESPACHO CODIN Nº 0388442/2017 (peça 23) , que demonstraria a observância de todas asdeterminações e princípios legais e técnicos que regem os processos de aquisições públicas.

No citado documento, aponta que, na análise inicial (peça 3) , os textos retirados da ata dopregão se referiam apenas ao item 1 e às empresas desclassificadas, não tendo sido apresentada,em nenhum momento, a quantidade total de empresas participantes do certame.

Estranha o fato de a Selog ‘se basear em apenas uma reportagem jornalística para solicitar aparalisação de processo de aquisição de fundamental importância à Administração Pública sem,sequer se aprofundar aos fatos do processo que, por determinação legal, são de domínio econhecimento públicos’. Afirma que o Auditor Federal de Controle Externo responsável pelainstrução inicial teria, em coro com a matéria jornalística, utilizado os termos ‘dispensou’ e‘escolheu’, dando impressão de que a eliminação das empresas teria sido opção do Ministério.

Questiona a alegada diferença de 616% entre a proposta inicialmente melhor classificada e acontratada. Afirma que, em estrito cumprimento à Constituição Federal, à Lei 8.666/1993 e àsdemais determinações legais, a comissão de licitação teria exercido os princípios basilares queregem as aquisições públicas, selecionando, dentro do binômio comprovação de qualificaçãotécnica e melhor preço, a proposta mais vantajosa para a Administração. Alega ter avaliadocuidadosamente os documentos apresentados pelas empresas classificadas e, caso qualquer dasquatro empresas desclassificadas houvesse apresentado a documentação exigida, seria declaradavencedora. E, caso a OTC.DOC não tivesse apresentado a documentação exigida, ela seriadeclarada inabilitada.

Relata que, embora não tenha sido objeto de menção na reportagem, tampouco naRepresentação da Selog, houve participação de nove empresas e não apenas de cinco. Destacaque seis empresas teriam ofertado valores acima ou muito próximos de R$ 30 milhões e, poranalogia, com base no § 1º do art. 48 da Lei 8.666/1993, afirma que as três primeiras colocadasdeveriam ser consideradas inexequíveis. Alega, entretanto, que tal hipótese sequer teria sidocogitada no processamento do certame e que caberia às empresas, independentemente dosvalores ofertados, apenas atender às exigências de qualificação para terem suas propostasacolhidas.

Aponta que o licitante classificado em primeiro lugar não encaminhou sua proposta, no valor deR$ 4.423.266,50, mesmo após concessão de prazos adicionais. Assim, lamenta a preferência dojornalista em dar ênfase apenas ao valor final mais barato, ignorando os procedimentos legaisque a Administração Pública deve seguir para se contratar com isonomia e lisura, conforme osditames legais.

A empresa classificada em segundo lugar, que ofertou o valor de R$ 7.794.610,00, não possuiriaos serviços pretendidos dentre suas linhas de fornecimento cadastradas no Portal de Compras do



Governo Federal. Além disso, verificação realizada no site da empresa indicaria ausência deexperiência no objeto pretendido. Independentemente de sua atividade social, a empresa teriasido convocada, mas análise promovida pela área técnica teria identificado que os documentosde qualificação técnica apresentados comprovavam prestação de serviços diversos do objeto dopregão, basicamente digitalização e microfilmagem, sem menção a serviços de arquivologia,biblioteconomia, guarda, transferência ou disponibilização de documentos e acervosbibliográficos.

A empresa classificada em terceiro lugar (TCI BPO Tecnologia, Conhecimento e Informação S/A), com proposta de R$ 8.451.400,00, não teria encaminhado qualquer documento apto acomprovar a veracidade das informações constantes de seus atestados. Ainda assim a áreatécnica teria analisado toda a documentação e verificado diversas inconsistências, tais como onão atendimento aos itens 9.7.1.2.4, letras ‘a’, ‘b’, ‘c’ e ‘e’, 9.7.2.1, 9.7.2.1.2 e 9.7.3. Tal licitante,inconformado com a decisão, teria apresentado peça recursal na qual alegava que as falhasidentificadas seriam apenas formais e que poderiam ser sanadas posteriormente. Seguindo asdeterminações legais, o pregoeiro teria aberto novo prazo para que a empresa complementassea documentação. Nova análise teria sido realizada e teriam sido identificados inquestionáveisindícios de apresentação de documentos e informações falsas. A empresa foi desclassificada e osdocumentos suspeitos de fraude foram encaminhados para órgãos de fiscalização e apuração.

Ainda quanto à empresa TCI BPO, afirma que, no Pregão Eletrônico 15/2017, promovido peloMinistério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços com objeto semelhante, ela teria ofertadovalores bem superiores aos apresentados na licitação em questão. A partir dos preços alioferecidos, elabora simulação de proposta para o objeto licitado pelo Ministério da Cultura.Considerando apenas quatro itens, uma vez que o item relativo ao tratamento de acervobibliográfico não possuiria referência para comparação, conclui que a proposta seria de R$21.708.750,00. Entende que a empresa, no pregão do Ministério da Cultura, teria reduzido seuspreços a valores inexequíveis, apenas para tumultuar o andamento do certame.

Seria dever da equipe de licitações afastar contratações de empresas que, sem qualificaçãotécnica e operacional mínimas para a execução do objeto pretendido, tragam danos futuros eirreparáveis ao erário. Nessa tarefa, afirma ter seguido os dispositivos da Constituição Federal,da Lei 8.666/1993 e determinações e jurisprudência dos órgãos pertinentes, como o próprio TCU.

A empresa classificada em quarto lugar, PA Arquivos Ltda., com proposta de R$ 29.643.110,00,teria sido eliminada por não ter apresentado documentação que comprovasse sua qualificaçãotécnica. A própria teria reconhecido os motivos de sua inabilitação ao alegar, em recursoadministrativo, que o documento faltante não teria sido apresentado por motivo deconfidencialidade.

A empresa OTC.DOC, com proposta de R$ 33.189.700,00, foi declarada vencedora por, segundoo Ministério, ter cumprido todas as exigências editalícias. Caso contrário, seria prontamenteinabilitada e as empresas classificadas na sequência seriam sucessivamente convocadas.

Análise



Preliminarmente, cabe esclarecer que, diferentemente do que alega o Ministério, a análiserealizada pela Selog não foi baseada exclusivamente na reportagem constante da peça 1. Umavez que a publicação tratava de fatos que envolviam contratação relacionada à suacompetência, esta Unidade Técnica, após analisar a documentação disponível no Portal deCompras Governamentais (Edital, Termo de Referência, Ata da Sessão Pública) , entendeu quehavia questões que deveriam ser melhor avaliadas, razão pela qual interpôs a presenteRepresentação.

O Ministério da Cultura também comete equívoco ao afirmar que a Selog teria solicitado aparalisação do Pregão Eletrônico 15/2017. Conforme encaminhamento constante da peça 3, estaUnidade, antes de se posicionar quanto à eventual concessão de medida cautelar, entendeunecessário solicitar esclarecimentos ao órgão licitante. Entretanto, o relator da matéria, MinistroAndré Luís de Carvalho, por julgar caracterizados o fumus boni iuris e o periculum in mora,determinou no Despacho constante da peça 5 a suspensão cautelar de todos os atos inerentes àlicitação em análise.

8. De todo modo, em juízo de delibação, a fumaça do bom direito sobressai a partir daconstatação de que a ocorrência dos suscitados excessos pode ter restringido ou até mesmodirecionado o espectro de seleção das propostas apresentadas pelos licitantes, demandando,assim, a pronta atuação do TCU pela imediata concessão da cautelar suspensiva sobre oindigitado certame, até porque o perigo na demora ficou indicado nos autos a partir daverificação de que o certame já foi homologado e já contou, inclusive, com a subsequente adesãoao correspondente registro de preços.

9. Por tudo isso, conheço da presente representação e, diante do iminente risco de dano aoerário, decido:

9.1. determinar, cautelarmente, que o Ministério da Cultura suspenda a prática de todos os atosinerentes ao Pregão Eletrônico n.º 15/2017, aí incluídos os subsequentes atos de adesão à ata oumesmo de condução dos correspondentes contratos públicos, até que o TCU decida sobre omérito desta representação, nos termos do art. 276 do RITCU;

Saliente-se que, até o presente momento, não houve questionamentos quanto à conduta dacomissão responsável pela análise da documentação apresentada pelos licitantes no curso docertame, uma vez que as eliminações teriam ocorrido em razão de disposições contidas noinstrumento convocatório, relativas a possíveis excessos nas exigências de comprovação dequalificação técnica.

A seguir, os quesitos da oitiva enviada ao Ministério da Cultura, a manifestação da unidadejurisdicionada e as respectivas análises técnicas.

a) a inadequação dos quantitativos exigidos para a comprovação da capacidade técnico-operacional do licitante (item 9.7.1.2.4, alíneas ‘a’, ‘b’ e ‘d’) em níveis superiores aosquantitativos previstos individualmente para o Incra e o Ministério do Trabalho, além de



se situarem em níveis superiores a 50% dos quantitativos previstos para o Ministério daCultura;

b) a inadequação das exigências de qualificação técnica no limite de 50% da quantidadeestimada para o objeto licitado, devendo ser demonstrada a razoabilidade e aadequação dessa opção;

c) a inadequação das exigências de comprovação de quantitativos mínimos para averificação da capacidade técnico-operacional das licitantes, sem estarem limitadas àsparcelas de maior relevância técnica e de valor significativo;

Manifestação do Ministério da Cultura

Segundo o Órgão, trata-se de contratação de empresa especializada na prestação de serviços emacervo bibliográfico e arquivístico. Relata que órgãos e entidades públicas, no cumprimento desuas funções, acumulariam enormes quantidades de documentos que, por décadas, teriam sidoarmazenados sem quaisquer cuidados com a preservação, classificação ou indexação.

Segundo o Ministério, a Lei 8.159/1991 (Política Nacional de Arquivos) , a Lei 12.527/2011 (Leide Acesso à Informação) e a implementação do Sistema Eletrônico de Informações – SEItornaram ‘premente a necessidade de todas as instituições públicas federais buscarem soluçõespara o tratamento e disponibilização da informação contida em suas massas documentaisacumuladas’. Afirma que, ao invés de gerar gastos adicionais, a correta contratação de empresasespecializadas no tratamento arquivístico traria economia aos cofres públicos, visto que, após aclassificação, identificação e organização do acervo, grandes massas documentais seriameliminadas. Uma vez tratados, os documentos jamais necessitariam dos mesmos espaços e, apóshigienizados, classificados e indexados, poderiam ser localizados e serem rica fonte de pesquisa.

Em função dos volumes documentais, os valores envolvidos nesse tipo de contratação seriambastante expressivos, o que exigiria responsabilidade adicional do gestor público na aplicaçãodos recursos financeiros e administrativos, em busca da concretização do negócio mais vantajosopara a Administração.

Aponta que a legislação, em nenhum momento, teria imposto a contratação da proposta maisbarata, apesar do que teria sido alegado pelo Auditor para solicitar a suspensão dos atosgerados pela ata de registro de preços decorrente da licitação em análise. Faz menção aos arts.27 a 31 e ao inciso I do § 1º do art. 3º da Lei 8.666/1993 e afirma que a ‘equipe de licitações econtratos do Ministério da Cultura se manteve retilínea e rigorosamente dentro dasdeterminações legais’. Entende que as exigências do edital atenderam às determinações elimitações legais e foram dispostas em atendimento às determinações do TCU.

Quanto às exigências de qualificação técnico-operacional e técnico-profissional, relataapontamento feito pela Selog quanto ao quantitativo mínimo exigido, 50% do total previsto noedital, que seria superior à quantidade individual demandada pelo Ministério do Trabalho e peloIncra. Ainda, destaca que Selog teria argumentado que tal limite não poderia ser ‘adotado



indistintamente para toda e qualquer licitação’, mas relata dificuldade na compreensão dosignificado atribuído a tal expressão.

Reitera tratar-se de contratação de empresa especializada em atividade extremamente técnica,com dispêndio de valores vultosos, que requereria capacidade técnica de execução não apenasem relação à parcela do Ministério da Cultura, mas também à dos demais participantes. Paraisso, teria buscado exigir comprovações de quantitativo dos itens de maior relevância e valorsignificativo, que seriam a transferência ordenada, o tratamento arquivístico e a guardadocumental. Acrescenta que o § 2º do art. 30 atribuiria à Administração o dever de definir asparcelas de maior relevância e valor significativo no instrumento convocatório, o que teria sidofeito por meio da exigência de quantitativos mínimos para fins de qualificação técnico-operacional.

Reproduz trecho do RCA – Riscos e Controles nas Aquisições, elaborado pela Selog, relativo àqualificação técnica para a prestação de serviços de terceirização, que apresentou comosugestão de controle a inclusão das seguintes exigências:

a) para a contratação de até 40 postos de trabalho, apresentação de atestado comprovando quea contratada tenha executado contrato com um mínimo de 20 postos e, para contratos de maisde 40 (quarenta) postos, no mínimo 50% dos postos de trabalho que serão contratados (26) ;

b) apresentação de atestado comprovando que a contratada tenha executado serviços deterceirização compatíveis em quantidade com o objeto licitado por período não inferior a 3 anos(27) .

Afirma que a determinação dos quantitativos mínimos para fins de qualificação técnica dosproponentes não seria tarefa fácil. Por um lado, haveria o risco de afastar eventuaiscompetidores capazes de apresentar valores mais baixos e, por outro, haveria o risco decontratação inadequada, cujos prejuízos superariam os custos adicionais de uma contrataçãorealizada corretamente. Alerta que não seriam poucas as ocorrências de contratações deempresas especializadas no tratamento arquivístico de documentos em que as instituiçõespúblicas teriam visto seus ‘esforços operacionais, técnicos e, principalmente financeiros, seesvaírem na obtenção de resultados que, de longe, não atenderam às expectativas pretendidas’.Cita como exemplos a Secretaria de Diretos Humanos da Presidência da República, o FundoNacional de Desenvolvimento da Educação, o Ministério do Desenvolvimento Social, o Ministériodas Comunicações e a Rede Ferroviária Federal S/A.

Argumenta que a única forma legal permitida ao Poder Público para se proteger seria recorreràs determinações legais expressas na Lei 8.666/1993. Transcreve trecho do manual de Licitaçõese Contratos publicado pelo TCU relativo aos riscos de compras mal realizadas e também o art.13 da Portaria – TCU 128/2014, em que o Tribunal orientaria exigir comprovação de, nomínimo, 50% do quantitativo estimado. Em seguida, faz a seguinte analogia: ‘se é fundamental,permitido e legal para o TCU, também deve ser fundamental, permitido e legal para os demaisÓrgãos da Administração Pública’.



Quanto ao quantitativos mínimos, alega que todas as determinações e ensinamentos indicariamcomo base as ‘quantidades totais estimadas’. Acrescenta que não haveria qualquer previsãolegal, ensinamento ou jurisprudência que determinasse ou mesmo orientasse a fixação dequantidades mínimas baseadas nas necessidades individuais dos participantes. Sendo oparâmetro as necessidades individuais, questiona qual delas deveria ser adotada peloadministrador. Alerta que, no caso, duas instituições teriam manifestado intenção em participardo certame e que haveria expectativa de que os trabalhos ocorressem simultaneamente nas trêsinstituições e, considerando a possibilidade de adesões, seria possível que a quantidade detrabalho fosse muito superior ao inicialmente estimado.

Destaca tratar-se de ata de registro de preços em que instituições participantes ou aderentesfariam contratações apenas dos itens que necessitassem. Conclui que todos os itenscontemplariam ‘serviços de alta relevância técnica e/ou operacional, e indiscutivelmente de altovulto financeiro e valor significativo’. Para ilustrar, afirma que o item 1 possuiria maiorrelevância para as necessidades do Ministério da Cultura e do Ministério do Trabalho, masmenor relevância para o Incra.

Transcreve manifestação da área técnica do Ministério da Cultura em resposta a provocação daConsultoria Jurídica que ressalta a perseguição do binômio qualidade e eficiência e anecessidade de inserir nas licitações dispositivos que resguardem a Administração deaventureiros ou de licitantes de competência duvidosa. Remete a deliberações do TCU (Acórdãos2.462/2007 e 1.202/2011, ambos do Plenário) que teriam tratado dos limites a serem observadosnas exigências de capacidade técnica. Conclui que a exigência de 50% estaria dentro doscritérios legais e garantiria que as empresas participantes tivessem qualificação e condições paradesenvolver trabalhos que requerem técnica e experiência.

Afirma que, em síntese, as exigências do edital guardariam perfeita consonância com asorientações da Selog, da Portaria TCU 128/2014 e da Súmula 263 do TCU. Acrescenta que,mesmo se consideradas apenas as quantidades originais apresentadas pelo órgão gerenciador,as empresas desclassificadas/inabilitadas não teriam diferente sorte, uma vez esse não foi oúnico motivo das eliminações. Defende que exigir requisitos de qualificação inferiores seriaconduta temerosa, inoportuna e irresponsável.

Análise

Em sua manifestação, o Ministério assevera que o Auditor teria solicitado a suspensão cautelardo procedimento licitatório alegando a necessária contratação da proposta mais barata.Novamente, é necessário apontar o equívoco cometido e apresentar alguns esclarecimentos.Primeiro, os questionamentos feitos pela Selog diziam respeito, fundamentalmente, aos possíveisexcessos nas exigências de qualificação técnica. Segundo, a suspensão cautelar foi determinadapelo relator do processo, por considerar que os excessos suscitados poderiam ‘ter restringido ouaté mesmo direcionado o espectro de seleção das propostas apresentadas pelos licitantes’.

Oportunamente, destaca-se que, apesar da solicitação contida no item ‘a’ da diligênciadeterminada pelo relator, o Ministério não relacionou os potenciais fornecedores que atenderiam



aos requisitos estabelecidos no instrumento convocatório. Importante destacar a necessidade dese realizar uma adequada prospecção de mercado, identificando os prestadores de serviço quepoderiam atuar no objeto desejado e verificar de que forma os requisitos estabelecidosrepercutiram na competitividade do certame, situação que permitiria avaliar a possibilidade dese flexibilizar as exigências pretendidas.

Em vista da dificuldade externada pelo Ministério em compreender o posicionamento da Selogquanto às exigências de quantitativo mínimo para fins de qualificação técnica, apresentam-se osesclarecimentos seguintes. Apesar de algumas deliberações do Tribunal fazerem mençãoexpressa a 50% como limite para tais exigências, o primordial é que a razoabilidade dopercentual adotado seja efetivamente demonstrada nos estudos técnicos preliminares. A fixaçãodos requisitos de qualificação técnica busca proporcionar à Administração segurança quanto àcontratação de empresas que estejam aptas a prestar o objeto pretendido de forma satisfatória,mas ela deve ser conciliada com a competitividade, princípio que não pode ser descuidado emuma licitação pública. Sobre a questão, transcreve-se excerto extraído do voto condutor doAcórdão 1.214/2013 – TCU – Plenário:

[VOTO – Relator: Ministro Aroldo Cedraz]

61. Antes de entrar no mérito da questão da capacidade técnico-profissional em si, é precisofalar um pouco da qualificação técnica em geral. Trata-se de uma das questões mais intricadas eque causa mais controvérsias na interpretação da Lei 8.666/93. É inegável que a administraçãodeve procurar contratar empresas e profissionais que detenham condições técnicas para realizaros serviços a contento. Consequentemente, é preciso fazer exigências para que os licitantesdemonstrem possuir tal capacidade. Por outro lado, é sempre uma preocupação, principalmentedos órgãos de controle, evitar que a busca desse objetivo proporcione a aposição de exigênciasdesarrazoadas nos editais, restringindo excessivamente a competitividade dos certames, dandomargens a favorecimentos, etc. Deve-se, portanto, buscar a ampliação da competitividade,minimizando, no entanto, a exposição da administração ao risco de contratar uma empresa quenão tem as condições técnicas necessárias para prestar os serviços adequadamente.

Sobre o trabalho Riscos e Controles nas Aquisições – RCA, aprovado pelo Acórdão 1.321/2014 -TCU – Plenário (Relatora: Ministra Ana Arraes) , destaca-se que a medida sugestão de controlemencionada pelo Ministério da Cultura se refere a contratações de serviços por postos detrabalho, em que o licitante deve demonstrar, principalmente, sua capacidade de gerir osquantitativos de mão de obra demandados na contratação. Tal disposição, inclusive, consta danova Instrução Normativa 5/2017 SLTI/MPOG, na alínea ‘c’ do item 10.6 e no item 10.7 doAnexo VII-A – Diretrizes gerais para elaboração do ato convocatório:

10.6. Na contratação de serviço continuado, para efeito de qualificação técnico-operacional, aAdministração Pública poderá exigir do licitante:

[...]

c) no caso de contratação de serviços por postos de trabalho:



c.1. quando o número de postos de trabalho a ser contratado for superior a 40 (quarenta) postos,o licitante deverá comprovar que tenha executado contrato (s) com um mínimo de 50%(cinquenta por cento) do número de postos de trabalho a serem contratados;

c.2. quando o número de postos de trabalho a ser contratado for igual ou inferior a 40(quarenta) , o licitante deverá comprovar que tenha executado contrato (s) em número de postosequivalentes ao da contratação.

10.6.1. É admitida a apresentação de atestados referentes a períodos sucessivos não contínuos,para fins da comprovação de que trata a alínea ‘b’ do subitem 10.6 acima, não havendoobrigatoriedade de os três anos serem ininterruptos.

10.7. No caso de contratação de serviços por postos de trabalho (alínea ‘c’ do subitem 10.6) , seráaceito o somatório de atestados que comprovem que o licitante gerencia ou gerenciou serviçosde terceirização compatíveis com o objeto licitado por período não inferior a 3 (três) anos;

É preciso salientar que o cerne do questionamento foi o percentual exigido em relação aosomatório das demandas de diversos órgãos, sem que a relevância técnica e financeira de cadaitem exigido fosse efetivamente demonstrada. No caso concreto, a vencedora prestaria serviçosem três diferentes órgãos (sem contar eventuais adesões) , sendo que cada um deles, conformeexpõe o próprio órgão respondente, possui suas próprias demandas, com diferentes composiçõese diferentes níveis de relevância para cada componente do objeto.

Conforme exposto na instrução inicial (peça 3) , a aglutinação de demandas e a inserção deexigências de comprovação de quantitativos com base no somatório de todos os órgãosparticipantes resultou em necessidade de comprovação de qualificação em níveis superiores aoque seria demandado pelos participantes e, no caso do Ministério da Cultura (gerenciador) , emquantitativos bem próximos à sua necessidade total, conforme ilustra a tabela a seguir.

Tabela 1 – Quantitativos individualizados por órgão

Item Descrição Min.Cultura

Incra Min.Trabalho

Total Exigência(50%)

1 Transferência ordenada dosdocumentos para as instalações dacontratada

14.000 350 12.000 26.350 13.175

3 Guarda documental, contemplando oacondicionamento e armazenamento

14.000 350 12.000 26.350 13.175

5 Tratamento documental arquivísticodo acervo [...]

4.000 3.800 12.000 19.800 9.900

As exigências de qualificação buscam identificar a experiência do licitante na execução de objetocom características similares ao que se pretende contratar. No presente caso, enfatiza-se o objetopretendido pelo Incra, com quantitativos muitas vezes inferiores ao que se exigiu na habilitação



p p , q f q g çtécnica. Para os itens 1 e 3, o quantitativo que deveria ser comprovado é 37 vezes superior aodemandado por esse órgão. Tais itens se mostraram irrelevantes em termos financeiros, uma vezque estimados, respectivamente, em R$ 47.250,00 e R$ 92.400,00, valores que representam0,75% e 1,47% do valor total previsto.

Cabe mencionar que o quantitativo efetivamente contratado pelo Ministério da Cultura até opresente momento, no Contrato 19/2017, é bem inferior àquele que foi previsto no Termo deReferência e, consequentemente, bem inferior ao quantitativo que deveria ser comprovado peloslicitantes, conforme demonstra a tabela a seguir.

Tabela 2 – Quantitativos estimado, contratado e mínimo exigido para fins dequalificação técnica

Item Descrição Quantitativoestimado

Quantitativocontratado

Quantitativomínimoexigido

1 Transferência ordenada dos documentospara as instalações da contratada

14.000 4.000 13.175

3 Guarda documental, contemplando oacondicionamento e armazenamento

14.000 4.000 13.175

5 Tratamento documental arquivístico doacervo [...]

4.000 2.000 9.900

Verifica-se que mesmo em registro de preços com pequena quantidade de partícipes, comoocorrido na licitação em análise, basear os requisitos de qualificação técnica no somatório geralpode gerar grandes distorções, o que pode trazer restrição à competitividade e contratação depropostas não econômicas. No caso, a aglutinação de demandas resultou em aumento do nívelde exigências de qualificação, não apenas nos quantitativos mínimos, mas também em relaçãoaos requisitos, já que, segundo o raciocínio apresentado pelo Ministério da Cultura, como arelevância de cada item variaria conforme a necessidade de cada partícipe, exigiu-secomprovação de qualificação para os diversos itens que compõem o objeto. Seguindo-se oraciocínio adotado pelo Ministério da Cultura, quanto maior a quantidade de participantes,maior o nível de exigência e, consequentemente, maior a restrição à competitividade. No casoextremo, o grau de exigência poderá ser tamanho a ponto de inviabilizar completamente adisputa no certame, o que fere, até mesmo, o princípio do compartilhamento de comprasmediante o Sistema de Registro de Preços. O nível de restrições impostas em um certame exerceinfluência sobre a competitividade da licitação e deve ser objeto de análise nos estudos técnicosda contratação, com vistas, até mesmo, a balizar a escolha da natureza da solução.

Em relação aos valores registrados a partir do Pregão Eletrônico 15/2017, entende-se pertinentecompará-los com contratações similares: Pregão Eletrônico 8/2017 do Ministério da Indústria,Comércio Exterior e Serviços – MDIC, certame mencionado na manifestação do Ministério daCultura (peça 23, p. 6) ; Pregão 11/2016 do Ministério Público Federal (Procuradoria da



(p ç , p ) ; g / (República em Santa Catarina e Pregão Eletrônico 7/2016, do próprio Ministério da Cultura,também vencido pela OTC.Doc. O item ‘Tratamento documental bibliográfico contemplando aseleção, análise, higienização e acondicionamento’ não foi contemplado nessa comparação, porse tratar de serviço previsto exclusivamente na licitação ora avaliada.

Tabela 3 – Comparativo de preços unitários

Descrição PE 15/2017– MinC(Preçounitário –R$)

PE 8/2017– MDIC(Preçounitário –R$)

PE 11/2016– MPF/SC(Preçounitário –R$)

PE 7/2016– MinC(Preçounitário –R$)

Transferência ordenada dos documentospara as instalações da contratada

80,00 10,00 - 80,00

Guarda Documental, contemplando oacondicionamento e armazenamento

7,00* 7,50* - 4,33*

Atendimento de rotinas de consultas edisponibilização de documentos

6,00 11,00 - 2,00

Tratamento arquivístico do acervodocumental, contemplando a triagem,análise, higienização, classificação ecadastramento

1.150,00 292,00 303,00 900,00

* Custo mensal por metro linear

Com vistas a evidenciar o impacto dessas diferenças em relação ao objeto licitado no PregãoEletrônico 15/2017 do Ministério da Cultura, serão elaboradas algumas tabelas que, para fins decomparação, tomaram por base os quantitativos previstos na licitação ora analisada. A primeiraapresenta os valores registrados no próprio Pregão Eletrônico 15/2017 e os praticados noContrato 19/2017 (peça 24) .

Tabela 4 – Pregão Eletrônico 15/2017- Ministério da Cultura

Descrição Unidade Quantidade Valorunitário(R$)

Valor total(R$)

Transferência ordenada dosdocumentos para as instalações dacontratada

Metro linear 26.350 80,00 2.108.000,00


Metro Linear 26.350 7,00 4.426.800,00*




Caixa 154.600 6,00 927.600,00


Metro Linear 19.800 1.150,00 22.770.000,00

VALOR TOTAL 30.232.400,00

* O valor total do item foi calculado multiplicando o valor mensal por 24 meses

A tabela seguinte traz os valores obtidos no Pregão Eletrônico 7/2016, também do Ministério daCultura, que deu origem ao Contrato 13/2016 (peça 25) , ainda vigente.

Tabela 5 – Pregão Eletrônico 7/2016- Ministério da Cultura


Valor total(R$)


Metro linear 26.350 80,00 2.108.000,00


Metro Linear 26.350 4,33 2.738.292,00*


Caixa 154.600 2,00 309.200,00


Metro Linear 19.800 900,00 17.820.000,00



Fazendo a comparação entre os valores praticados no Contrato 13/2016 e os registrados noPregão Eletrônico 15/2017, verifica-se que, caso o objeto previsto nesse último fosse executadocom base nos valores registrados, haveria economia de R$ 7.256.908,00. Vale mencionar que oprazo de vigência do primeiro contrato, firmado em junho de 2016, é de 30 meses, e que, empesquisa realizada no Portal de Compras Governamentais, identificou-se a existência de TermoAditivo assinado em 23/3/2017, que teve por finalidade o acréscimo de 25% do valor global docontrato. A formalização desse acréscimo é indício de que os quantitativos previstos no ajustepodem estar exauridos, situação que justificaria a realização do novo certame.



p , ç q j f çE mesmo que os quantitativos previstos tenham se exaurido, não há como ignorar tal ajustecomo importante referência de preços para uma nova contratação. A comparação realizada nastabelas acima, que considerou os itens 1, 3, 4 e 5 e os quantitativos previstos no PregãoEletrônico 15/2017, indica que, de maio de 2016 (data da proposta relativa ao Pregão Eletrônico7/2016) a julho de 2017 (data da proposta do Pregão Eletrônico 15/2017) , houve acréscimo,com base no resultado da nova licitação, de 31,58% no preço total dos itens aferidos, percentualmuito superior ao índice de reajuste previsto nos instrumentos contratuais, IGP-M, que foi de0,99% entre maio de 2016 e julho de 2017.

Conforme planilha constante à peça 26, a pesquisa de mercado com vistas à elaboração doorçamento estimado do Pregão Eletrônico 15/2017 restringiu-se a três orçamentos obtidos juntoa empresas que atuam no ramo, dentre as quais a própria OTC.Doc. Sobre a questão, énecessário considerar que levantamento baseado somente em orçamentos elaborados porempresas do ramo pode conter distorções, já que, em relação ao valor da contratação, osinteresses da Administração Pública e dos potenciais fornecedores são antagônicos, o que podegerar o risco de obtenção de valor superestimado, já que convêm às empresas consultadascontratar pelo maior valor possível e maximizar seus ganhos. Muito embora conste do processoadministrativo o levantamento de 2 contratações similares, e que não teriam sido usadas parafins de precificação em razão de diferenças na configuração dos serviços ou na unidade demedida, não há justificativas para não ter utilizado a licitação anterior do próprio MinC,com contrato vigente à época dos levantamentos de preços, e que estavam sendoexecutados e pagos naquele momento.

Nesse sentido, destaca-se previsão contida na Instrução Normativa 5/2014 SLTI/MPOG, apósalteração promovida pela Instrução Normativa 3/2017, segundo a qual, nas pesquisas de preços,deve-se priorizar as referências obtidas no Painel de Preços e em contratações similares de entespúblicos:

Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros:

I - Painel de Preços disponível no endereço eletrônicohttp://paineldeprecos.planejamento.gov.br;

II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento eoitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços;

III - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínioamplo, desde que contenha a data e hora de acesso; ou

IV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se diferenciem em maisde 180 (cento e oitenta) dias.

§1º Os parâmetros previstos nos incisos deste artigo poderão ser utilizados de forma combinadaou não, devendo ser priorizados os previstos nos incisos I e II e demonstrado no processoadministrativo a metodologia utilizada para obtenção do preço de referência.



Há que se mencionar que o Tribunal, antes mesmo do advento dessa alteração normativa, seposicionava nesse mesmo sentido. Cita-se como exemplo o Acórdão 1.445/2015 – TCU –Plenário, relatado pelo Ministro Vital do Rego. Pela pertinência, transcreve-se excerto retirado dovoto condutor da deliberação:

[VOTO]

51. Da interpretação sistêmica do art. 15, V, da Lei 8.666/93, do art. 2º da Instrução NormativaSLTI/MPOG 5/2014 e dos acórdãos supracitados, extrai-se conclusão no sentido de que, para fimde orçamentação nas licitações de bens e serviços, devem ser priorizados os parâmetros previstosnos incisos I e III do art. 2º da referida IN, quais sejam, ‘Portal de Compras Governamentais’ e‘contratações similares de outros entes públicos’, em detrimento dos parâmetros contidos nosincisos II e IV daquele mesmo art. 2º, isto é, ‘pesquisa publicada em mídia especializada, sítioseletrônicos especializados ou de domínio amplo’ e ‘pesquisa com os fornecedores’. [...]

A inércia do Órgão ante a tamanha discrepância entre os valores praticados no âmbito daprópria Unidade e os levantados na pesquisa de mercado realizada contribuiu para aconsiderável diferença entre os valores obtidos nos dois certames, realizados em intervalo depouco mais de um ano. A tabela a seguir ilustra as diferenças entre os valores praticados noContrato 13/2016 e aqueles obtidos na pesquisa de mercado que subsidiou o Pregão 15/2017,que não poderiam ser ignoradas pelos responsáveis pela elaboração do orçamento estimada dalicitação.

Tabela 6 – Comparativo entre o Contrato 13/2016 do MinC e o Orçamento Estimado doPE 15/2017

Descrição Unidade ValorunitárioContrato13/2016(R$)

Valorunitárioestimado PE15/2017 (R$)

Diferença(%)


Metrolinear

80,00 135,00 68,75%

Guarda documental, contemplandoacondicionamento e armazenamento

Metrolinear

4,33* 11,00 154,04%


Caixa 2,00 7,00 250%

Tratamento arquivístico do acervodocumental, contemplando a triagem,análise, higienização, classificação

Metrolinear

900,00 1.475,00 63,89%

Agora, considerando os valores contratados pelo Ministério da Indústria, Comércio Exterior eServiços a partir do Pregão Eletrônico 8/2017, tem-se a tabela abaixo.



ç p gTabela 7 – Pregão Eletrônico 8/2017- Ministério da Indústria, Comércio Exterior eServiços


Valor total(R$)


Metro linear 26.350 10,00 263.350,00


Metro Linear 26.350 7,50 4.743.000,00*


Caixa 154.600 11,00 1.700.600,00


Metro Linear 19.800 292,00 5.781.600,00



A tabela revela significativa redução no valor dos serviços, que cairia de R$ 30.232.400,00 paraR$ 12.488.700,00, diferença superior a 142%. Diferentemente do que houve na licitação doMinistério da Cultura, o edital do Pregão Eletrônico 8/2017 do Ministério da Indústria, ComércioExterior e Serviços exigiu, para fins de qualificação técnica, apenas a apresentação de atestadosde capacidade técnica, fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, quecomprovassem a aptidão para o desempenho de atividade pertinente e compatível com o objetolicitado. Assim, é possível que o nível de exigências de qualificação tenha interferido no resultadodas licitações em questão.

Em relação ao Pregão Eletrônico 11/2016 do MPF/SC, a comparação será realizada apenas como serviço de Tratamento Arquivístico, único item presente nessa licitação. Conforme tabela 4, noPregão Eletrônico 15/2017, os serviços referentes ao Tratamento Arquivístico totalizariam R$22.770.000,00 (19.800 metros lineares x R$ 1.150,00) . Utilizando os valores obtidos na licitaçãodo Ministério Público Federal/SC, o valor ficaria em R$ 5.999.400,00 (19.800 metros lineares x R$303,00) , valor que corresponde a pouco mais de 26,25% do valor obtido na licitação doMinistério da Cultura. Saliente-se que a especificação dos serviços contida no Termo deReferência do MPF/SC (peça 30, p. 4-10) é bastante similar ao que consta do subitem 10.5 (erespectivos subitens) do Termo de Referência do pregão realizado pelo Ministério da Cultura(peça 2, p. 15-17) .



Entende-se, dessa forma, que os requisitos de qualificação técnico-operacional exigidos nocertame (quantitativos mínimos e relevância técnica e financeira) não foram devidamentejustificados pelo Ministério da Cultura. Além disso, as comparações de preço realizadas nestainstrução indicam possível sobrepreço na ata de registro de preços, que poderia ser decorrência,justamente, do elevado nível de qualificação presente no Pregão Eletrônico 15/2017 e da própriamodelagem da intenção de registro de preços promovida pelo Ministério da Cultura, que nãoanalisou os impactos da participação de outros órgãos no incremento dessas exigências e nalimitação de mercado decorrente.

d) a inadequação das exigências para a capacitação técnico-profissional, sem estaremlimitadas às parcelas de maior relevância e de valor significativo;

e) a inadequação exigência de declaração dos responsáveis técnicos apresentados pelaempresa para o cumprimento dos itens 9.7.2 e 9.7.3 do edital, devendo esclarecer comoos profissionais devem ficar disponíveis em tempo integral para a execução dos serviçosnos três órgãos participantes da licitação;

f) a inadequação das exigências contidas nos itens 9.7.2 e 9.7.3 do edital, já que acontratada deve disponibilizar a equipe técnica composta de bibliotecários e arquivistas,de acordo com o item 10.4.1 do termo de referência.

Manifestação do Ministério da Cultura

Quanto às exigências de qualificação técnico-profissionais contidas nos itens 9.7.2 e 9.7.3 doedital, afirma serem ‘indispensáveis e perfeitamente adequadas para a demonstração dadisponibilidade, por parte dos proponentes, de colaboradores com conhecimento específico ecomprovado para a coordenação dos trabalhos a serem contratados. Afirma que tais exigênciasse referiam exclusivamente aos coordenadores dos trabalhos nos seguimentos de arquivologia ebiblioteconomia, atividades técnicas capitais para o processo, uma vez que todos os demais itensse voltariam ao suporte dessas duas atividades.

Em relação às atividades de arquivologia, caberá ao coordenador técnico subsidiar aAdministração na elaboração, revisão e adequação do Plano de Classificação e Tabela deTemporalidade Documental, além de orientar os colaboradores da contratante na realização dasatividades relacionadas, participar de reuniões com vistas ao entendimento e busca de soluçõespara as dificuldades encontradas no decorrer dos trabalhos. A falta de conhecimento e aptidãodesse profissional poderia acarretar erros de avaliação, orientação e coordenação que, por serembasilares, ocasionariam a invalidação de todo trabalho, visto que todas as atividades seriamdesenvolvidas a partir de premissas equivocadas.

O profissional de biblioteconomia, por sua vez, deverá selecionar e analisar os acervosbibliográficos a serem tratados, bem como definir as obras que retratam a memória institucionaldo contratante. Os volumes bibliográficos a serem trabalhados seriam acervos pertencentes aoMinistério da Cultura, além de livros oriundos de incentivos da Lei Rouanet e recebidos emfunção da Lei do Depósito Legal, que deverão ser distribuídos aos sistemas de bibliotecas



públicas e a outros destinos, conforme análise e critérios previamente definidos. No âmbito doMinistério da Cultura, o volume de livros corresponderia a uma pilha com 2,5 km de altura, commais de 500.000 volumes, a serem analisados um a um. Tal análise demandaria conhecimentoacadêmico dos executores e supervisão qualificada, exercida por profissional com experiência.

Reitera que as atividades dos profissionais indicados como responsáveis técnicos seriamfundamentais e basilares para o desenvolvimento dos trabalhos e que erros causados por faltade conhecimento ou experiência poderiam resultar na invalidação dos trabalhos, desvios quesomente seriam identificados após muitos meses de trabalho ou até mesmo após a conclusão docontrato.

Ressalta que as exigências de qualificação técnica não se referiam a comprovações deexperiências distantes das atividades profissionais cotidianas, capazes de restringir a participaçãode empresas ou de reduzir o número de participantes. Seriam ‘exigências de comprovação deexperiências anteriores comuns a qualquer profissional com experiência de atuação anterior emsuas áreas de conhecimento, com farta disponibilidade de profissionais’.

Informa que, com vistas a evitar restringir participações de potenciais licitantes que nãopossuíssem, na data da entrega das propostas, profissionais com as qualificações desejadas, oedital teria solicitado apenas a apresentação de declaração dos profissionais, informando ecomprovando possuírem as qualificações mínimas desejadas e se colocando à disposição davencedora para a coordenação dos trabalhos.

Quanto ao questionamento relativo à disponibilidade dos profissionais em tempo integral emcontratos distintos, argumenta que os coordenadores técnicos profissionais não atuariam naexecução operacional das atividades, pois o Termo de Referência previa a contratação eutilização de outros profissionais com nível superior semelhante, porém sem as mesmasexigências de qualificação. Aqueles seriam responsáveis pela gestão intelectual do cumprimentodo objeto, definindo as ferramentas arquivísticas ou a análise da seleção dos acervosbibliográficos, orientando e coordenando os trabalhos.

Tais profissionais deveriam declarar disponibilidade em tempo integral para a prestação dosserviços, desde a assinatura do contrato até o final dos trabalhos, o que não deveria se confundircom dedicação exclusiva a qualquer dos projetos. Reitera que as atividades a serem exercidaspelos profissionais designados como coordenadores técnicos seriam relativas à orientação,elaboração e coordenação dos trabalhos, a quem serão delegadas atividades relativas à criaçãodos instrumentos arquivísticos, bem como de seleção, análise e memória institucional dosdocumentos bibliotecários.

Entende que, diferente do que teria sido alegado na Representação, a exigência de equipescompostas por bibliotecários e arquivistas não poderia ser considerada excessiva, muito menosafrontaria o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal ou o art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei8.666/1993.

Análise



O Ministério da Cultura destaca a importância dos profissionais a que se referem os subitens9.7.2 e 9.7.3 do edital, que atuariam como coordenadores técnicos das atividades dearquivologia e biblioteconomia. Segundo o Termo de Referência, cabe a esses profissionais‘coordenar e orientar a execução de todos os serviços, respeitando os prazos estabelecidos,atestando a qualidade dos produtos entregues e dos serviços executados’ (subitem 20.24 – peça2, p. 23) . Ainda, o documento atribui a esses profissionais outras incumbências:

20.24. Caberá ao Coordenador Técnico, coordenar e orientar a execução de todos os serviços,respeitando os prazos estabelecidos, atestando a qualidade dos produtos entregues e dos serviçosexecutados;

20.25. Todas as reuniões de acompanhamento do Plano de Execução dos Serviços deverão serregistradas em ‘Ata’, a qual será de inteira responsabilidade do Coordenador Técnico. As atasdeverão ser confeccionadas no ato da realização da reunião e assinadas por todos osparticipantes. Estas atas farão parte da documentação do projeto;

[...]

20.31. Os Coordenadores Técnicos deverão ter dedicação exclusiva durante o período deexecução dos serviços constantes neste Termo de Referência.

20.32. Os Coordenadores Técnicos, além das atividades técnicas responderá pelas seguintesatribuições:

a) Administrar os recursos humanos e materiais, coordenar e avaliar o andamento dos trabalhos;

b) Participar de reuniões de trabalho agendadas pelos gestores e fiscais do Contrato;

c) Prestar as informações e esclarecimentos solicitados pelo Fiscal do Contrato.

Embora o Ministério alegue que a declaração de disponibilidade em tempo integral doscoordenadores técnicos não deveria ser confundida com dedicação exclusiva a qualquer dosprojetos, o subitem 20.31 do Termo de Referência exige sim a dedicação exclusiva do profissionaldurante o período de execução dos serviços.

Além disso, diante das inúmeras atribuições previstas para os coordenadores técnicos, questiona-se a viabilidade de um profissional exercê-las adequadamente (coordenar e orientar a execuçãode todos os serviços, atestar a qualidade dos produtos entregues e dos serviços executados,participar e elaborar as atas de todas as reuniões de acompanhamento do Plano de Execuçãodos Serviços, administrar os recursos humanos e materiais, coordenar e avaliar o andamento dostrabalhos, participar de reuniões de trabalho, prestar informações e esclarecimentos solicitadospelo Fiscal) em três contratos distintos, sendo que, no caso do Ministério da Cultura, os serviçosestão sendo executados no Rio de Janeiro, na Fundação Biblioteca Nacional, ao passo que, paraos demais participantes, os serviços deverão ser prestados em Brasília/DF. Observa-se que talquestionamento se mostra ainda mais pertinente ante a possibilidade de adesões à ata de



registro de preços, que poderá ampliar o objeto e exigir maiores demandas em relação aoprofissional indicado.

Identifica-se, desse modo, que a exigência não se mostra compatível com o modelo de licitaçãoadotado, que poderá dar origem a diversos contratos, firmados com o órgão gerenciador, com osparticipantes e com eventuais ‘caronas’. Aliás, cabe mencionar que a pertinência desse modelo,que permitiu participações e adesões, será objeto de análise mais adiante, em tópico próprio.

Outras questões

Adesões

O Ministério da Cultura informa que não foi solicitada nenhuma adesão à ata de registro depreços decorrente do Pregão Eletrônico 15/2017 e que a única contratação efetivada até aquelemomento seria a do próprio órgão.

Análise

Consulta realizada no Siasgnet (https://www2.comprasnet.gov.br/siasgnet-atasrp/public/pesquisarItemSRP.do?method=iniciar&parametro.identificacaoCompra.numeroUasg=420001&parametro.identificacaoComindica a existência de contratações por adesão, fato mencionado pelo relator destaRepresentação no Despacho que determinou a suspensão cautelar do certame. Em sentidooposto, a manifestação do Ministério da Cultura é a de que não teria havido adesões e de que aúnica contratação efetivada até o momento seria a da própria unidade.

A divergência entre tais informações, ao que parece, decorre do fato de que, embora o certametenha sido conduzido e o contrato efetivado pela UASG 420001, o empenho foi emitido pelaUASG 420009, ambas pertencentes ao Ministério da Cultura. É necessário apontar que talprocedimento gera distorção nos dados apresentados no Siasgnet, uma vez que o quantitativocontratado foi lançado como do órgão gerenciador ao passo que o montante empenhado como‘carona’.

Mandado de Segurança

O Ministério da Cultura faz menção a Mandado de Segurança impetrado na Justiça Federal pelaempresa TCI BPO Tecnologia, Conhecimento e Informação S/A questionando o resultado doPregão Eletrônico 15/2017. Transcreve excerto da fundamentação do Magistrado ao indeferir opedido de liminar, bem como do representante do Ministério Público Federal, que se manifestoupela denegação da segurança pleiteada. Alega que não seria sua pretensão questionar oudiminuir a autoridade legal deste Tribunal. Não obstante, observa que duas instituiçõesfiscalizadoras federais, de cunho jurídico, teriam decidido, de forma unânime, pela legalidadedos atos praticados pela comissão de licitação, ao passo que Auditor do TCU, em análise dematéria jornalística, sem apresentar fatos concretos que demonstrassem irregularidades noprocesso, manifestando-se por meio de ‘questionamentos, suposições e afirmações, às vezes



equivocadas, vem solicitar a suspensão dos atos do processo de aquisição, à despeito dospossíveis danos operacionais e financeiros provenientes de tal ato’.

Análise

Em primeiro lugar, é preciso lembrar que sobre a independência que há entre as instânciasadministrativa e judicial. Além disso, diversamente do que ocorre nas ações submetidas ao PoderJudiciário, nas quais o Magistrado deve decidir a lide nos limites daquilo que lhe foi proposto,sendo-lhe defeso tratar de questões não suscitadas pelo autor da ação, no exercício de suasatribuições constitucionais, o Tribunal possui autonomia para analisar o procedimento licitatóriocomo um todo. Esclareça-se que no exame realizado, não só pela Selog, mas também peloMinistro Relator, a matéria jornalística foi apenas o impulso inicial. Reitera-se que aRepresentação foi baseada em questões detectadas no instrumento convocatório e nos demaisatos praticados no decorrer do certame, disponíveis no Portal de Compras Governamentais.

Parcelamento do objeto

Análise

Conforme a Nota Técnica 1/2017 (peça 27) , elaborada pela Coordenação de Documentação eInformação do Ministério da Cultura, que trata da necessidade da contratação, o certamebuscava anteder a duas demandas distintas: a) distribuição pelo país do acervo deaproximadamente 2.500 metros lineares de livros, encaminhados ao Ministério da Cultura emcontrapartida a benefícios fiscais; e b) necessidade urgente de tratamento de documentosacumulados em diversos setores do órgão em razão da implantação do Sistema Eletrônico deInformações – SEI.

Verifica-se, portanto, que o item acrescido ao Pregão Eletrônico 15/2017 teve por finalidadeatender à primeira demanda, relacionada à área de biblioteconomia, assim descrita na referidaNota Técnica 1/2017:

2. A demanda originou-se de uma solicitação da Diretoria do Livro, Leitura, Literatura eBibliotecas (DLLLB) , conforme o Memorando 16 (0218229) deste processo.

3. O Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas (SNBP) , quando ainda estava vinculado àFundação Biblioteca Nacional (FBN) , atualmente vinculado a Diretoria do Livro, Leitura,Literatura e Bibliotecas (DLLLB) recebia material bibliográfico oriundo de projetos apoiados pelaLei Rouanet, os quais preveem que parte da tiragem dos livros produzidos por meio da renúnciafiscal seja distribuída para as bibliotecas públicas e comunitárias. Até 2014, o SNBP atuava, demaneira sistêmica, efetuando o recebimento e a distribuição às bibliotecas; porém, a partir de2014, esta responsabilidade foi transferida aos próprios beneficiários. No entanto, aindarestaram cerca 2.500 metros lineares, recebidos antes de tal decisão, sob a responsabilidade daDLLLB.

4. Os Sistemas Estaduais de Bibliotecas Públicas - SEBPs atuam como parceiros do SNBP eestabelecem uma ponte entre a Federação e os Municípios. No que tange a modernização de



bibliotecas públicas uma das ações refere-se à qualificação dos acervos das bibliotecas públicasmunicipais e estaduais do país. Nesse sentido, as obras publicadas no país com apoio das leis deincentivo preveem que parte da tiragem seja distribuída para as bibliotecas públicas. O acervodo SNBP é aproximadamente de 2.500 metros lineares que deverão ser distribuídos pelo país e,este montante de material precisa ser encaminhado para os SEBPs, no entanto, é necessárioproceder à seleção, análise, higienização, acondicionamento e destinação das obras, paraposterior envio aos SEBPs os quais se comprometeram em realizar a distribuição dos mesmos.Devido o Prédio Anexo está passando por uma grande reforma, fez-se necessário que a DLLLBassumisse a responsabilidade desse acervo. Além disso, existe a necessidade em agilizar adistribuição desse material pois são obras de qualidade que precisam chegar as mãos dapopulação o mais rápido possível. Nesse sentido, propomos a contratação de empresaespecializada para esse tratamento documental bibliográfico, o qual posteriormente o MinCprocederá o envio das obras para os SEBPs que, por sua vez, farão o repasse para as bibliotecaspúblicas municipais e estaduais. Dessa forma entende-se que estamos cumprindo os objetivosestabelecidos no Decreto Presidencial no. 520 de 12 de maio de 1992 que prevê: - proporcionar àpopulação bibliotecas públicas racionalmente estruturadas, de modo a favorecer a formação dohábito de leitura e estimular a comunidade ao acompanhamento do desenvolvimentosociocultural do País.

A outra demanda, por sua vez, diz respeito a serviços afetos à área de arquivologia, voltados aotratamento de processos e documentos no âmbito do Ministério. A necessidade foi assim descritano Termo de Referência da licitação:

2.4. Atualmente, o Ministério da Cultura tem passado por diversas alterações na estrutura físicacom a entrega de alguns andares do Edifício Parque Cidade, com o objetivo de racionalizargastos, em virtude dessas mudanças as unidades produtoras de documentos têm a necessidadede desocupar espaços, destinando ao Arquivo Central a documentação acumulada nos setores,as quais não estavam previstos o recebimento a curto prazo pelo Arquivo Central. Diante doexposto, fez-se necessário a realização aproximada da mensuração dos documentos acumuladosem cada unidade, com intuito de que tais documentos façam parte do tratamento documentalarquivístico descrito neste Termo de Referência.

2.5. A proposta de contratação vislumbra a possibilidade de otimizar, em termos qualitativos ede custos, os serviços prestados aos clientes internos e externos do MinC, no tocante aosprocessos e documentos físicos, bem como:

a. Prover organização e acessibilidade ao acervo documental com segurança, sigilo, consistênciae a integridade dos documentos do acervo do MinC custodiados nas dependências dacontratada;

b. Garantir a infraestrutura necessária para a tramitação, manuseio e guarda dos documentoscom segurança e agilidade; e

c. Garantir rápida localização e acesso aos documentos, proporcionando agilidade na consultaaos documentos que se encontrem sob a guarda da Contratada.



São serviços distintos que, pelas características, permitiriam, a princípio, o parcelamento doobjeto, medida que, considerando tratar-se de serviços pertencentes a diferentes áreas doconhecimento, poderia ser favorável à competitividade. Nesse sentido é a Súmula 247 do TCU:

Súmula 247

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais daslicitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível,desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala,tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora nãodispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto,possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências dehabilitação adequar-se a essa divisibilidade.

Dessa forma, propõe-se recomendar ao Ministério da Cultura que, em certames similares,proceda ao parcelamento do objeto, com vistas ao melhor aproveitamento das condições domercado e à ampliação da competividade, justificando eventual impossibilidade nos autos doprocedimento licitatório.

Registro de preços – participações e adesões

Análise

A abertura do registro de preços referente ao Pregão 15/2017 é aspecto que deve ser analisadonesta oportunidade. Embora todos os partícipes demandem serviços relacionados à área dearquivologia, é preciso considerar que as peculiaridades de cada órgão/entidade exerceminfluência sobre a execução dos serviços.

Um desses aspectos diz respeito ao nível de evolução dos serviços em cada uma das unidades,fator que, indubitavelmente, irá influenciar a forma pela qual os serviços serão realizados. Nessequesito, compara-se a situação do Ministério da Cultura, gerenciador do registro de preços, e doIncra, participante. Os serviços relativos à arquivologia já vêm sendo executados no Ministério daCultura, pelo menos, desde 2015, conforme evidencia o Contrato 40/2015 (peça 29) , tambémfirmado entre a empresa OTC.Doc. Em 2016, os serviços continuaram sendo prestados por essaempresa, por meio do Contrato 13/2016, decorrente do Pregão Eletrônico 7/2016. Dessa forma,a contratação pretendida pelo Ministério da Cultura com a realização da licitação ora emanálise dá continuidade a objeto que já vinha sendo executado. É preciso salientar que esseÓrgão já dispõe de Código de Classificação e Tabela de Temporalidade, elemento que norteia aexecução dos serviços de tratamento arquivístico, até por se tratar de elemento previstoexpressamente no objeto do Pregão Eletrônico 7/2016.

A situação apresentada pelo Incra é totalmente diversa, conforme comprova manifestação daAutarquia (peça 20, p. 2) :

A principal motivação de participar no Pregão Eletrônico nº 15/2017 do Ministério da Culturaestá fundamentada no fato do Incra não possuir em seu quadro de pessoal profissionais na área



de arquivologia e, até a presente data, não ter instituído a Tabela de Classificação,Temporalidade e Destinação de documentos de arquivo relativos a atividade finalística:

Como o Incra não dispõe de Código de Classificação e de Tabela de Temporalidade, haverá anecessidade de desenvolvê-los completamente, até porque, reitera-se, são elementosimprescindíveis para a execução dos serviços de tratamento arquivístico. Assim, é evidente que aelaboração desses elementos, partindo-se do zero, demanda esforços diferenciados daquelesnecessários aos serviços a serem executados no Ministério da Cultura. Percebe-se, em relaçãoaos serviços de tratamento arquivístico, clara disparidade entre os ‘níveis de maturidade’presentes no Ministério da Cultura e no Incra.

Outro questionamento sobre participações diz respeito aos locais onde os serviços seriamprestados. Conforme o item 11 do Termo de Referência (peça 2, p. 18) , o acervo do Ministério daCultura estaria distribuído em quatro diferentes endereços, três deles em Brasília/DF e um no Riode Janeiro, e os acervos dos participantes estariam em Brasília/DF, em suas respectivas sedes.Como a localidade onde os serviços serão executados é fator que pode influenciar a elaboraçãode propostas, tal diferença é fator que pesa contra a abertura do registro de preços comparticipações, ainda mais sem o detalhamento das demandas por localidade. No caso doMinistério da Cultura, haverá a necessidade de a empresa se mobilizar em duas localidadesdistintas, gerando custos mais elevados. Nesse aspecto, cabe, mais uma vez, mencionar o casodo Incra, que, apesar da informação presente no Termo de Referência (acervo localizado emBrasília/DF) , possui ‘mais de 820 (oitocentos e vinte) unidades administrativas que geramdocumentos públicos que estão na condição de ‘em tramitação’ ou ‘arquivado’ (peça 20, p. 5) ,aspecto que não poderia deixar de ser considerado pelos licitantes na formulação de suaspropostas.

Além disso, as diferentes configurações do objeto não permitem calibrar as exigências dequalificação técnica de forma adequada, principalmente quanto à comprovação de execução dequantitativos mínimos. No caso em análise, por exemplo, a solução adotada foi tomar comoparâmetro o somatório de todas as demandas, medida considerada inadequada na análiseconduzida nestes autos.

No caso concreto, outro ponto desfavorável a participações é a previsão, dentre os itens quecompõem o objeto, do serviço de ‘Tratamento documental bibliográfico contemplando a seleção,análise, higienização e acondicionamento’. Tal serviço foi inserido no certame com vistas aoatendimento de necessidade própria do Ministério da Cultura: a distribuição pelo país do acervode aproximadamente 2.500 metros lineares de livros, encaminhados ao órgão por força dedisposições legais. O Incra, por exemplo, em sua manifestação, faz menção apenas a serviçosinerentes à arquivologia, muito embora conste do termo de referência demanda também paratratamento documental bibliográfico, sem qualquer detalhamento.

Se a abertura do registro de preços a participações não se revelou adequada, a vedação aadesões se mostra ainda mais necessária. Por se tratar de licitação julgada pelo critério domenor preço global, essa situação poderá gerar distorções nos valores contratados em cada



ajuste, uma vez que a comparação de preços realizada em tópico anterior revelou consideráveisvariações entre itens similares nos diferentes certames.

Quanto ao tema, é pertinente trazer posicionamento que vem se consolidando no âmbito doTribunal, exposto no voto condutor do Acórdão 1.893/2017 – TCU – Plenário, relatado peloMinistro Bruno Dantas, referente a registros de preços decorrentes de licitações cujo critério dejulgamento seja preço global por grupo:

[VOTO]

Trata-se, [...], de aplicar entendimento consolidado desta Corte (Acórdãos 2.977/2012 e 529,1.592, 1.913, 2.695 e 2.796/2013, todos do Plenário) explicitando que, em licitações para registrode preços, a regra geral aponta para a obrigatoriedade da adjudicação por item, tendo em vistao objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes e a seleção das propostas maisvantajosas, sendo a adjudicação por preço global de lote/grupo medida excepcional que precisaser devidamente justificada, além de incompatível com a aquisição futura por itens. Talraciocínio tem sido reiteradamente ratificado pelo Tribunal, a exemplo dos recentes Acórdãos757/2015 e 3.081/2016-TCU-Plenário, ambos da minha relatoria.

Assim, a exemplo de tais precedentes, julgo necessário determinar ao Dnit, na qualidade deórgão gerenciador do procedimento, que se abstenha de autorizar a utilização da ata de registrode preços por quaisquer interessados (incluindo o próprio Dnit, os órgãos participantes eeventuais caronas - caso tenha sido prevista a adesão para órgãos não participantes) paraaquisição separada de itens de objeto adjudicado por preço global de lote/grupo para os quais ofornecedor convocado para assinar a ata não tenha apresentado o menor preço no pregão.

Conforme exposto nos supracitados julgados, esta determinação é indispensável porque oagrupamento de itens em lotes frequentemente resulta na adjudicação de diversos produtos porvalores superiores aos que teriam sido obtidos casos os mesmos fossem licitados separadamente.Em outras palavras, o critério do menor preço por lote com itens agrupados geralmente resultano descarte de lances individuais mais vantajosos para a Administração. Para espancar qualquerdúvida, trago à colação excertos da proposta de deliberação do Min. Weder de Oliveira quefundamentou o Acórdão 2.977/2012-TCU-Plenário:

[...]

O entendimento acima é no sentido de que aquisições futuras por itens seriam incompatíveiscom registro de preços com adjudicação por preço global por lote/grupo, vedando-se acontratação separada de itens para os quais o fornecedor convocado para assinar a ata nãotenha apresentado o menor preço no pregão. Embora o caso em questão não trateespecificamente de contratação de itens isolados, entende-se que esse raciocínio pode serestendido a futuras adesões. Como cada órgão possui sua própria necessidade, o mais provável éque os quantitativos dos itens que serão demandados não seguirão a proporcionalidade dosquantitativos originalmente previstos, situação que poderá resultar em distorções similares àsque o Tribunal buscou evitar em suas deliberações.



Dessa forma, propõe-se recomendar ao Ministério da Cultura que, em certames similares futuros,avalie e justifique a conveniência de se permitir participações e adesões.

Da Medida Cautelar

Conforme mencionado anteriormente, o relator deste processo determinou a suspensão cautelarda prática de todos os atos inerentes ao Pregão Eletrônico 15/2017, incluídos os subsequentesatos de adesão à ata ou mesmo de condução dos correspondentes contratos públicos, até adecisão de mérito desta Representação.

O Ministério da Cultura entende presente o periculum in mora reverso, visto que a suspensão dosatos relativos ao processo em análise causaria enormes danos financeiros e operacionais àFundação Biblioteca Nacional, que espera retirar o acervo das instalações do prédio Anexo daBiblioteca Nacional e concluir obras de edificação para a abertura da futura HemerotecaBrasileira da Biblioteca Nacional. O contrato já firmado, mas suspenso pelo Tribunal, teria oobjetivo de tratar e distribuir esse acervo, viabilizando o acesso da sociedade e a desocupação doespaço, evitando atrasos na conclusão das obras.

Em relação ao contrato já firmado, informa a retirada do acervo arquivístico do Ministério daCultura, que se encontra nas instalações da contratada, viabilizando a desocupação e devoluçãode espaços locados pelo órgão, razão pela qual não existiriam locais disponíveis para alocar oacervo já retirado. A anulação do processo exigiria a execução de novo procedimento licitatório,que demandaria novos recursos administrativos e financeiros, sendo que, durante esse período, oacervo retirado deverá permanecer nas instalações da atual contratada, custos que deveriam serarcados pela Administração.

Alerta que, em função da suspensão cautelar determinada pelo Ministro André Luís de Carvalho,não serão autorizadas retiradas de novos acervos das dependências do Ministério, mas, emrelação aos já retirados, não poderá deixar de cumprir com os pagamentos relativos à guardadocumental e aos serviços de tratamento arquivístico. Relata transferência de 500 metroslineares de documentos que, por não estarem mais em sua forma original, deverão completar ociclo de processamento técnico para poderem retornar às dependências do órgão.

Afirma que, na primeira tentativa de realizar o presente certame, o Plenário do Tribunal teriadeterminado sua paralisação, no âmbito do TC 030.196/2014-0, também relatado pelo MinistroAndré Luís de Carvalho. Tratava-se de Denúncia acerca de suposto direcionamento paradeterminada empresa que, em vista da desclassificação da empresa supostamente favorecida,‘havia perdido o mérito’, dando-se andamento normal ao processo.

Destaca que o relator, em sua Proposta de Deliberação, teria indicado a ilegalidade da exigênciade que a contratada entregasse, ao final da prestação dos serviços, um sistema de pesquisa eacompanhamento dos documentos arquivísticos sob licenciamento livre, bem como aimpossibilidade de se solicitar a apresentação de prova de conceito, visto que não definia critérioobjetos para pontuação das atividades. Afirma que, excluídas as citadas exigências, as demais



seriam exatamente as do referido processo, que já teria sido avaliado pelo Tribunal e,particularmente, pelo Ministro André Luís de Carvalho.

Assim, espera que, após a análise destes autos, o Exmo. Ministro comprove a legalidade dos atosdaquela Administração, permitindo a evolução dos serviços já contratados. Caso não seja esse oentendimento, informa ser ‘certo que esta Administração não envidará mais esforços para novacontratação destes serviços’. Tal afirmação, segundo o Ministério, não teria a finalidade dedemonstrar frustração, discordância ou sensibilizar os representantes deste Tribunal, masdecorreria do fato de que um novo processo, suprimidas exigências legais mínimas dequalificação técnica, possivelmente acarretará a contratação de empresa não qualificada para aexecução dos trabalhos, ocasionando gastos indevidos ao erário e danos à equipe técnicaarquivística do Ministério, que, no papel de gestores do contrato, são os responsáveis pela gestãoe fiscalização do perfeito cumprimento das obrigações contratuais pactuadas entre as partes.

Análise

Quanto ao TC 030.196/2014-0, que teria tratado de contratação similar, é necessário esclarecerque a análise ali empreendida focou os apontamentos trazidos na denúncia: exigência deentrega de sistema de pesquisa e acompanhamento dos documentos arquivísticos e ausência decritérios objetivos para atribuição de pontuação na prova de conceito. Portanto, osquestionamentos presentes nestes autos não foram apreciados pelo Tribunal naquelaoportunidade.

Em relação à medida cautelar, entende-se que, diante da informação prestada pelo Ministério daCultura, os serviços relativos aos documentos já transferidos à contratada poderão serexecutados, tendo em vista que, por não estarem mais em sua forma original, terão decompletar o ciclo de processamento técnico para poderem retornar às dependências do órgão.

Ministério do Trabalho – Oitiva

Informa ter participado do Pregão Eletrônico 15/2017 objetivando economia processual e ganhoem escala, além de contar com experiência bem-sucedida em projeto de mesma natureza járealizado pelo Ministério da Cultura. Esclarece que, conforme entendimento de sua equipetécnica, as especificações dos serviços atenderiam plenamente às suas necessidades. Asexigências de qualificação técnica e outras necessárias à comprovação da capacidade dacontratada, assim como o processamento da licitação e o julgamento da melhor proposta,teriam ficado sob o encargo do órgão gerenciador.

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) – Oitiva

Informa que a participação do Incra no Pregão Eletrônico 15/2017 teria por objetivo atender àsexigências legais para a implementação do Decreto 8.539/2015, que dispõe sobre o uso do meioeletrônico para realização do processo administrativo no âmbito dos órgãos e entidades daAdministração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional.



A principal motivação para sua participação seria a ausência em seu quadro de pessoal deprofissionais na área de arquivologia e a não instituição, até aquela data, da Tabela deClassificação, Temporalidade e Destinação de Documentos de arquivo relativos à atividadefinalística. A situação da autarquia seria crítica, pois não teria disponíveis ‘elementos técnicosespecializados para implementação de trabalhos arquivísticos para gestão documental e dainformação para consolidação de um referencial básico de consulta e recuperação de dados’.Fundamenta sua participação nos princípios constitucionais da economicidade, legalidade,moralidade, publicidade e eficiência.

Aponta que, desde sua criação, em 1970, não houve tratamento de classificação de documentos.Haveria, em todo país, mais de 820 unidades administrativas gerando documentos que estariamna condição de ‘em tramitação’ ou ‘arquivado’, esses últimos depositados em locais diversosaguardando o correto tratamento arquivístico para as classificações por assunto, conformeregularia do Conselho Nacional de Arquivos – Conarq, bem como por temporalidade(documentos correntes, intermediários e permanentes) .

Apresenta o cronograma de implementação do SEI no Incra, fixado na Portaria 457, de2/8/2017. O início da operação digital estaria agendado para outubro do corrente ano, afinalização da digitalização dos processos em tramitação deverá ocorrer até o término de 2018 etoda documentação permanente da unidade deverá estar digitalizada até o final de 2020.

Afirma possuir tabela de temporalidade que permitirá classificar processos da área meio, masque a tabela para a área finalística ainda deverá ser elaborada por equipe de arquivologistas. Aclassificação ficará aguardando solução técnica especializada com capacidade de coletar dados einformações nas áreas de ‘Obtenção de Terras’, ‘Ordenamento Fundiário’, ‘Desenvolvimento deAssentamentos’ e ‘Regularização de Malha Fundiária’, que compõem a missão do Incra.

Afirma que a participação do Incra na licitação teria por fundamento viabilizar e promover oinício técnico e legalmente instituído da gestão de documentos públicos. A adesão a pregão deórgão que disporia de Coordenação Documental e Informação, que contaria com profissionaisconcursados na área técnica especializada, representaria oportunidade de consolidar a práticade desburocratizar procedimentos administrativos relevantes.

Relata que sua massa documental estaria estimada em 3.800 metros lineares, conformelevantamento feito pela arquivista do Ministério da Cultura. No Arquivo Central haveria, além de67.570 processos arquivados pelo Protocolo Central, outros documentos a serem tratados,pertencentes às unidades administrativas da autarquia.

Afirma que, na condição de órgão participante, teria cumprido os requisitos legais estabelecidosno Decreto 3.931/2001, bem como as demais condições para a efetivação da contratação dosserviços de tratamento documental, que, naquele momento, somente poderia ser feito porterceirização, já que não dispunha de arquivistas em seu quadro funcional.

Análise



Embora os participantes tenham afirmado compatibilidade entre as especificações técnicascontidas no instrumento convocatório e as suas próprias demandas, não apresentaram estudostécnicos preliminares que corroborassem o alegado. Cabe salientar que a participação emregistro de preços não isenta o Administrador Público do dever de planejar adequadamente suascontratações e especificar a solução a ser adotada conforme suas próprias necessidades. Aocontrário, somente poderá tomar tal decisão caso os estudos realizados no planejamento dacontratação indiquem plena compatibilidade entre suas demandas e os serviços descritos noTermo de Referência elaborado pelo órgão gerenciador do registro de preços.

Também é preciso considerar que parcela do objeto foi delineada com base em necessidadeespecífica do Ministério da Cultura, que é o tratamento dos livros recebidos pelo órgão emcontrapartida aos benefícios fiscais da Lei Rouanet e em razão do Depósito Legal. Vislumbra-se,dessa maneira, que a compatibilidade entre as demandas dos órgãos participantes (Ministério doTrabalho e Incra) e as demandas do órgão gerenciador é apenas parcial. Assim, as exigências dequalificação técnica relacionadas à área de biblioteconomia, por serem próprias à demanda doMinistério da Cultura, não se mostram razoáveis nas contratações pretendidas pelosparticipantes.

E mesmo em relação aos serviços que parecem ser comuns aos três partícipes, é precisoconsiderar que cada um deles exercem atividades específicas, com características próprias, queexigem ajustes na caracterização do objeto, em termos qualitativos e quantitativos. Comoexemplo, compara-se o caso do Incra com o Ministério da Cultura. O primeiro, em suamanifestação, alegou não possuir qualquer profissional da área de arquivologia, nem possuirTabela de Classificação, Temporalidade e Destinação de Documentos para a área finalística, edeclarou, ainda, possuir mais de 820 unidades administrativas espalhadas pelo país que geramdocumentos públicos. Além disso, considerando o quantitativo previsto, para a contrataçãodemandada pela autarquia, o nível de exigência poderia ser bem inferior e, por consequência,poderia haver maior competitividade e redução nos valores dos serviços. Embora alegueeconomia de escala, o que se viu, na verdade, foi um aumento excessivo no grau de qualificaçãotécnica que, na prática, trouxe efeito inverso, com aumento nos valores cobrados pelos serviços erestrição à competitividade do certame. Por sua vez, o Ministério da Cultura, em relação aoobjeto, já se encontra em estágio mais avançado, pois, além de possuir profissionais da área dearquivologia, já teve parte de seu acervo processado por meio do Contrato 13/2017.

Desse modo, entende-se cabível cientificar o Ministério do Trabalho e o Incra sobre anecessidade de se demonstrar, a partir de estudos técnicos e levantamentos realizados, a plenacompatibilidade entre suas demandas e as especificações técnicas previstas no Termo deReferência de certames que pretendam participar/aderir.

OTC.Doc – Organização, Tecnologia e Custódia de Documentos Eireli – Oitiva

Alega que o jornalista responsável pela matéria teria apresentado os fatos de forma parcial einverdades sobre a empresa OTC.Doc. Informa não ter sido procurada para se manifestar sobre areportagem e nega possuir 21 contratos ativos com a Administração Pública. Faz relatos acercade suas instalações e estrutura e destaca possuir 100% de aprovação de seus clientes.



Afirma ter apresentado proposta com valor final com mais de 24% de desconto em relação àmédia da pesquisa prévia de preços, classificando-se em segundo lugar dentre as ‘ofertas sérias’,uma vez que as três propostas melhores colocadas seriam inexequíveis e deveriam serdesclassificadas, de acordo com o art. 48, inciso II, § 1º, da Lei 8.666/1993.

Promove análise da proposta ofertada pela empresa TCI BPO Tecnologia, Conhecimento eInformação S.A, a maior dentre as três primeiras (R$ 8.451.400,00) . Estima incidência deimpostos no valor de R$ 1.690.280,00, o que resultaria em saldo de R$ 6.761.120,00, valor que,dividido por 24, resultaria em R$ 281.714,00/mês. Segundo a empresa, para a realização daclassificação arquivística seriam necessários 79 classificadores, ao custo médio de R$ 2.880,00,gerando custo mensal de R$ 227.520,00. Triagem, higienização, indexação e arquivamentodemandariam pelo menos mais 40 colaboradores, gerando acréscimo de ao menos R$115.200,00, resultando em R$ 342.720,00 mensais como custo de mão de obra. Ainda, deveriamser acrescidos o custo de locação de galpão (R$ 38.000,00) e os custos relativos à transferênciados documentos, aos atendimentos de rotina e ao tratamento de 3.200 metros lineares deacervos bibliográficos, bem como custos com materiais de expediente, computadores,impressoras e equipe de coordenação e responsabilidade técnica.

Aponta que, constatada tamanha divergência entre os valores propostos pelas três primeirasempresas e os necessários para a execução dos trabalhos, ficaria claro que ou eles não seriamexecutados de forma técnica e com a qualidade pretendida pela Administração ou seriamparalisados antes do final.

Informa ter assinado o Contrato 19/2017 em 18/8/2017 e, ciente de suas obrigações e dosprazos necessários para o cumprimento das atividades, teria iniciado os trabalhosimediatamente, arcando com diversos custos, dentre eles a garantia contratual, envio deprofissionais para o Rio de Janeiro para as reuniões iniciais e avaliação dos trabalhos, locação degalpão para armazenamento do acervo e acomodação da equipe de trabalho e ampliação daequipe técnica e operacional. Já teriam sido transferidos 517 metros lineares de documentos,cujo processo de tratamento já teria sido iniciado.

Análise

A análise da empresa quanto à inexequibilidade das propostas das três primeiras colocadas nalicitação foi realizada a partir de sua própria estrutura de custos e produtividade. Entretanto,conforme inúmeros precedentes do TCU, a Administração deve conceder ao licitante aoportunidade de demonstrar a viabilidade de sua proposta, a exemplo dos Acórdãos 2528/2012(Ministro André Luís de Carvalho) , 571/2013 (Ministro Benjamin Zymler) , 1092/2013 (MinistroRaimundo Carreiro) e 3092/2014 (Ministro Bruno Dantas) , todos do Plenário.

Embora a empresa informe ter concedido desconto de 24% sobre orçamento estimado peloMinistério, é preciso considerar que, conforme planilha constante à peça 26, a pesquisa demercado restringiu-se a três orçamentos obtidos junto a empresas que atuam no ramo. Sobre aquestão, é necessário considerar que levantamento baseado somente em orçamentos elaboradospor empresas do ramo pode conter distorções, já que, em relação ao valor da contratação, os



interesses da Administração Pública e dos potenciais fornecedores são antagônicos, o que podegerar o risco de obtenção de valor superestimado, já que convêm às empresas consultadascontratar pelo maior valor possível e maximizar seus ganhos.

Embora a pesquisa junto a fornecedores seja um dos possíveis instrumentos para a elaboraçãodo orçamento estimado, existem outros mecanismos disponíveis, a exemplo de pesquisa emcontratações públicas similares, ou até mesmo contratações anteriores realizadas pela própriaunidade. Há precedentes do Tribunal nesse sentido, tais como os Acórdãos 2.816/2014,1.445/2015, 1.678/2015 e 3.351/2015, todos do Plenário.

Inclusive, essa é linha prevista na Instrução Normativa 5/2014 SLTI/MPOG, após alteraçãopromovida pela Instrução Normativa 3/2017:

Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros:

I - Painel de Preços disponível no endereço eletrônicohttp://paineldeprecos.planejamento.gov.br;

II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento eoitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços;

III - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínioamplo, desde que contenha a data e hora de acesso; ou

IV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se diferenciem em maisde 180 (cento e oitenta) dias.

§1º Os parâmetros previstos nos incisos deste artigo poderão ser utilizados de forma combinadaou não, devendo ser priorizados os previstos nos incisos I e II e demonstrado no processoadministrativo a metodologia utilizada para obtenção do preço de referência.

No Parecer Jurídico (peça 28) emitido sobre a minuta do edital e seus anexos, o Ministério daCultura argumentou que a pesquisa sobre os preços praticados pela Administração Pública nãopoderia ser utilizada, em razão das especificidades do objeto.

Contudo, será utilizado a média dos preços obtidos pelos fornecedores, pois a pesquisa realizadasobre os preços praticados na Administração Pública, não poderiam ser utilizados, uma vez, quea descrição dos serviços a serem prestados não são iguais aos descritos no Termo de Referênciada pretensa contratação, e portanto, isso influencia na determinação de preço de acordo com oserviço que deverá ser prestado.

Cabe destacar que os serviços da pretensa contratação são técnicos e especializados, comdescrição pontual dos serviços a serem executados diante da necessidade do órgão.

Não obstante, conforme já mencionado, verificou-se a existência, no âmbito do Ministério daCultura, do Contrato 13/2016, decorrente do Pregão Eletrônico 7/2016, também firmado com aOTC.Doc, com o mesmo objeto do Pregão Eletrônico 15/2017, exceto quanto ao item 2 dessa



licitação (Tratamento documental bibliográfico contemplando a seleção, análise, higienização eacondicionamento) , não contemplado no citado ajuste. Apesar de possuir contrato vigente comobjeto praticamente idêntico ao licitado, ele sequer foi considerado na pesquisa de mercadorealizada, impropriedade que deverá ser objeto de recomendação à Unidade Jurisdicionada.

CONCLUSÃO

As manifestações apresentadas pelo Ministério da Cultura não foram suficientes para justificar asexigências de qualificação técnica inseridas no edital do Pregão Eletrônico 15/2017. Como visto,os quantitativos exigidos como requisitos de qualificação técnico-operacional se mostraramexcessivos, uma vez que superaram não só os quantitativos previstos para os entes participantes,mas também os efetivamente contratados pelo Ministério da Cultura.

Outro ponto considerado nesta análise diz respeito à pesquisa de mercado realizada pelo órgãogerenciador, baseada exclusivamente em cotações fornecidas por empresas que atuariam noramo, sem sequer considerar os valores praticados no Contrato 13/2016, com objeto similar eainda em vigor. Como resultado, os valores previstos no orçamento estimado ficaram muitosuperiores àqueles previstos no citado ajuste. Nesse sentido, deve-se cientificar o Ministério daCultura quanto à necessidade de, na pesquisa de preços com vistas à formulação do orçamentoestimado, priorizar os parâmetros disponíveis no Painel de Preços e as contratações similaresrealizadas por entes públicos, conforme previsto na IN 5/2014. Em futuras contratações deobjetos similares ao ora analisado, além do Contrato 13/2016, firmado entre o Ministério daCultura e a empresa OTC.Doc, os valores obtidos no Pregão 8/2017 do Ministério da Indústria,Comércio Exterior e Serviços – MDIC também deverão ser aproveitados como referência demercado.

Comparação realizada entre os valores registrados a partir do Pregão Eletrônico 15/2017 e osconstantes do próprio Contrato 13/2016, firmado entre o Ministério da Cultura e a empresaOTC.Doc, registrou aumento de 31,58%, caso considerado os quantitativos previstos naquelalicitação. Em relação a certame semelhante conduzido pelo Ministério da Indústria, ComércioExterior e Serviços – MDIC, a diferença foi muito mais expressiva, superando 142%. Em relaçãoao Pregão Eletrônico 11/2016 do MPF/SC, a comparação foi realizada apenas com o serviço deTratamento Arquivístico, único previsto nesse certame. Na licitação do MPF/SC, obteve-se, apóso processamento do certame, o valor de R$ 303,00 por metro linear do serviço, valor muitoinferior aos R$ 1.150,00 registrados no Pregão Eletrônico 15/2017.

As exigências de qualificação técnico-profissional (itens 9.7.2 e 9.7.3 do edital) também semostraram impertinentes, principalmente em razão da incoerência do próprio instrumentoconvocatório, que exigia dos profissionais indicados pelos licitantes disponibilidade em tempointegral e dedicação exclusiva ao contrato em certame que poderia dar origem a inúmerosajustes, tendo em vista a existência de participantes e a possibilidade de adesões à ata deregistro de preços. Nesse cenário, o recomendável seria excluir tais requisitos de qualificaçãotécnico-profissional e inseri-las como requisitos para a efetivação da contratação, com base noart. 30, § 6º da Lei 8.666/93.



Com base na Nota Técnica 1/2017, da Coordenação de Documentação e Informação doMinistério da Cultura, o certame buscava atender a duas demandas distintas. A primeira seria adistribuição pelo país do acervo de aproximadamente 2.500 metros lineares de livros, recebidospelo Ministério da Cultura em contrapartida a benefícios fiscais ou outras determinações legais,tratando de serviços afetos à área de biblioteconomia. A outra demanda seria o tratamento dedocumentos acumulados em diversos setores do órgão, atividade relacionada à arquivologia. Sãoserviços distintos, pertencentes a diferentes áreas do conhecimento, que, pelas características,permitiriam o parcelamento do objeto, medida que favoreceria a competitividade.

Questiona-se também a possibilidade de participações e adesões no registro de preços emquestão, tendo em vista a disparidade entre os ‘níveis de maturidade’ dos serviços da área dearquivologia identificada entre o Ministério da Cultura e o Incra. Além disso, conforme previsãocontida no Termo de Referência, enquanto os serviços demandados pelos participantes serãoprestados somente em Brasília/DF, o Ministério da Cultura indicou que os serviços seriamprestados em Brasília e no Rio de Janeiro, fator que exerce influência na elaboração daspropostas. Além disso, as diferentes configurações do objeto não permitem calibrar as exigênciasde qualificação técnica de forma adequada, principalmente quanto à comprovação de execuçãode quantitativos mínimos. No caso, houve as exigências se mostraram excessivas, fator queinfluenciou negativamente os valores obtidos ao final do certame, eliminando um dos principaisbenefícios que se procura com a abertura a participações de outros órgãos, a economia deescala.

Considerando que as exigências de qualificação técnica, especialmente quanto aos quantitativosmínimos a serem comprovados, presentes no edital da licitação se mostraram desarrazoadas,pois trouxeram aumento nos valores cobrados pelo serviço e restrição à competitividade docertame, indo, assim, de encontro com os objetivos do instituto do registro de preços;considerando a pesquisa de mercado realizada em desacordo com a Instrução Normativa5/2014; considerando que as comparações realizadas indicaram a obtenção de preçosdesfavoráveis ao erário; e considerando que a modelagem adotada, que permitia participações eadesões de outros entes, se mostrou inadequada, entende-se necessário determinar ao Ministérioda Cultura que adote as medidas necessárias à anulação do Pregão Eletrônico 15/2017. Emrelação aos serviços já iniciados, entende-se que, excepcionalmente, poderão ter sua execuçãoconcluída, uma vez que, para poderem retornar ao órgão, deverão completar o ciclo deprocessamento técnico, conforme exposto pelo Ministério da Cultura.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nosarts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal, para, no mérito, considerá-laprocedente;

b) assinar prazo de 15 (quinze) dias, com fundamento no artigo 71, inciso IX, da ConstituiçãoFederal, c/c artigo 45 da Lei 8.443, de 1992, para que o Ministério da Cultura proceda à



anulação do Pregão Eletrônico 15/2017 e dos atos dele decorrentes, permitindo,excepcionalmente, a execução dos serviços iniciados até a data da medida cautelaranteriormente deferida;

c) cientificar o Ministério da Cultura quanto às seguintes irregularidades, identificadas no PregãoEletrônico 15/2017, com vistas a evitar a ocorrência de outras semelhantes:

c.1) adoção, como parâmetro para fixação dos quantitativos mínimos exigidos para fins decomprovação de qualificação técnica, o mínimo de 50% do somatório da demanda de todosos partícipes, restringindo a competitividade do certame, com reflexos na economicidade dopregão, contrariando o previsto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e o art. 3º, § 1º,inciso I, da Lei 8.666/93;

c.2) pesquisa de preços com base unicamente na solicitação de 3 (três) propostas defornecedores, uma vez que, na realização da pesquisa de preços com vistas à formulação doorçamento estimado, conforme previsto na IN 5/2014 do Ministério do Planejamento,Desenvolvimento e Gestão, devem ser priorizados os parâmetros disponíveis no Painel de Preçose as contratações similares realizadas por entes públicos, principalmente as do próprio órgão;

c.3) inadequação da exigência de declaração dos responsáveis técnicos apresentados pelaempresa para o cumprimento dos itens 9.7.2 e 9.7.3 do edital, incompatível com o modelo decontratação previsto, que poderia dar origem a diversos contratos, firmados com o órgãogerenciador, com os participantes e até mesmo com eventuais ‘caronas’, situação queinviabilizaria o desempenho das atividades a eles atribuídas pelo instrumento convocatório;

d) recomendar, com base no art. 250, inciso III, do RITCU, ao Ministério da Cultura que:

d.1) em certames similares ao Pregão Eletrônico 15/2017, proceda ao parcelamento do objeto,separando os serviços inerentes à área de arquivologia daqueles relativos à área debiblioteconomia, com vistas ao melhor aproveitamento das condições do mercado e à ampliaçãoda competividade, justificando eventual impossibilidade nos autos do procedimento licitatório;

d.2) avalie e justifique a conveniência de se permitir participações e adesões em licitaçõesdestinadas a registro de preços; considerando, principalmente, o modelo de licitação escolhido eas peculiaridades para execução dos serviços de cada órgão;

d.3) avalie a manutenção das exigências de comprovação referentes à qualificação técnico-profissional contidas nos subitens 9.7.2 e 9.7.3 do edital do Pregão Eletrônico 15/2017,considerando o previsto no art. 30, § 6º, da Lei 8.666/93;

e) determinar ao Ministério da Cultura que, no prazo de 30 (trinta) dias:

e.1) apresente ao Tribunal informações, acompanhadas de elementos comprobatórios, sobre asmedidas adotadas com vistas à anulação do Pregão Eletrônico 15/2017;

e.2) apresente ao Tribunal informações sobre os serviços em execução/executados com base noContrato 19/2017, decorrente do Pregão Eletrônico 15/2017, encaminhando cópia dos



documentos relacionados;

e.3) informe ao Tribunal quanto à realização de novo certame com vistas à substituição doPregão Eletrônico 15/2017, bem como quanto ao atendimento dos apontamentos contidos nositens ‘c’ e ‘d’ desta proposta de encaminhamento;

f) dar ciência, com fundamento no art. 7º da Resolução 265/2014 – TCU, ao Ministério doTrabalho e ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra de que aparticipação/adesão a ata registro de preços deverá estar amparada em estudos técnicospreliminares, elaborados conforme o art. 24 da Instrução Normativa 5/2017 do Ministério doPlanejamento, Desenvolvimento e Gestão, que demonstrem a plena compatibilidade entre suasdemandas e as especificações técnicas previstas no instrumento convocatório do certame;

g) comunicar ao Ministério da Cultura; ao Ministério do Trabalho; ao Instituto Nacional deColonização e Reforma Agrária – Incra e à empresa OTC.Doc Organização, Tecnologia eCustódia de Documentos o que vier a ser decidido;

h) arquivar o processo, com base no inciso II do art. 250 do Regimento Interno do TCU, semprejuízo de que a Selog monitore o cumprimento do que vier a ser decidido.”

7. De todo modo, quando o presente feito já se encontrava concluso e pautado para ojulgamento, o representante legal da OTC.DOC solicitou a audiência junto ao meu Gabinete eela foi promovida em 15/12/2017, tendo o advogado manifestado a sua intenção deapresentar o correspondente memorial para os eventuais esclarecimentos adicionais sobre opresente feito, mas essa providência só veio a ser adotada em 5/2/2018 (Peça 38) , após ainclusão deste processo na pauta para o julgamento na Sessão de 7/2/2018.

8. O aludido memorial, contudo, apenas discorreu, em suma, sobre os argumentos jáoferecidos nos autos, abordando os seguintes aspectos: (i) desclassificação das cinco primeirasempresas classificadas no certame; (ii) compatibilidade de sua proposta com os preços demercado; (iii) impossibilidade de adoção de preços inferiores àqueles utilizados nos outrospregões como paradigmas; (iv) adequação da pesquisa de preços com a Instrução NormativaMPOG nº 5, de 2014; (v) adequação dos quantitativos exigidos para a comprovação dacapacidade técnico-operacional da licitante; e (vi) inviabilidade de parcelamento do objeto.

9. Enfim, a OTC.DOC acostou o quadro comparativo à Peça 39, tentando novamente ressaltaras supostas diferenças entre os serviços contratados a partir dos demais pregões eletrônicos(PE 07/2016 – MinC e PE 08/2017 – MDIC) , e, assim, salientou que, no seu entender, issoimpossibilitaria o estabelecimento de paralelos para o cotejo de todos os preços nos aludidoscertames, de sorte que, por essa linha, o advogado solicitou a realização de nova diligênciajunto ao MinC, além de pedir o novo adiamento do presente julgamento do feito, diante dasuposta necessidade de ele viajar no presente dia, tendo essas duas solicitações sidodevidamente rejeitadas, todavia, pelo Ministro-Relator.

É o Relatório.

Voto:



Voto:

Trata-se representação formulada pela Secretária de Aquisições Logísticas – Selog a partir dematéria veiculada pela imprensa, em 26/8/2017, com a notícia de que o Ministério da Culturateria desclassificado as quatro propostas mais vantajosas no Pregão Eletrônico 15/2017destinado à contratação de serviços em acervo bibliográfico e arquivístico, por intermédio doregistro de preços, possibilitando, então, a contratação da OTC.DOC – Organização,

Tecnologia e Custódia de Documentos sob o valor total de R$ 32.952.400,00 com o excedente,assim, de 616% em relação à melhor proposta apresentada no certame.

2. Entendo, preliminarmente, que o TCU deve conhecer da presente representação, poratender aos requisitos legais e regimentais de admissibilidade.

3. No mérito, a unidade técnica pontuou que, à exceção da 1ª colocada no certame, cujaproposta teria sido recusada por não ter sido apresentada no prazo fixado, as três outrasempresas desclassificadas não teriam atendido aos requisitos de qualificação técnicaestabelecidos nos itens 9.7.1 e 9.7.3 do edital, salientando que, em suma, eles exigiriam que alicitante demonstrasse a execução de 50% da quantidade de metros lineares dos serviços detratamento arquivístico do acervo documental, de transferência ordenada de documentos e dearmazenamento e guarda documental, em conformidade com as métricas fixadas no termo dereferência, anotando, contudo, que, além de não se limitarem às parcelas de maior relevânciatécnica e valor significativo, essas exigências teriam resultado na indevida necessidade decomprovação de serviços superiores às demandas individuais do Incra e do Ministério doTrabalho.

4. A Selog destacou, ainda, que não se mostraria adequada a exigência de os responsáveistécnicos nas áreas de arquivologia e biblioteconomia permanecerem em regime de integraldisponibilidade para a prestação dos serviços licitados nas três instituições federais envolvidosno registro de preços, em conformidade com os itens 1.2.3.4.1 e 1.2.3.5.1 do termo dereferência.

5. A despeito da proposta da unidade técnica no sentido de realizar a prévia oitiva doMinistério da Cultura, com fundamento no art. 276, § 2º, do RITCU, vislumbrei o iminente riscode dano ao erário e, como o certame já teria sido homologado, passando a permitir asubsequente adesão à ata de registro de preços, identifiquei a presença do periculum inmora e do fumus boni juris e, assim, o TCU concedeu a aludida cautelar no sentido dedeterminar que o Ministério da Cultura suspendesse a prática de todos os atos inerentes aoPregão Eletrônico nº 15/2017, aí incluídos os atos de adesão à referida ata e de execução doscorrespondentes contratos públicos, até que o TCU decida sobre o mérito destarepresentação.

6. Após a análise do feito, aí contemplando as respostas à oitiva das partes, a unidade técnicapugnou pela procedência da presente representação e pela assinatura de prazo para que oMinistério da Cultura proceda à anulação do Pregão Eletrônico nº 15/2017 e dos atos deledecorrentes, além de sugerir a adoção de diversas medidas corretivas.



7. Incorporo o parecer da Selog a estas razões de decidir.

8. O edital do Pregão Eletrônico nº 15/2017 comportou inadequações e elas comprometeramnão apenas a desejável competitividade do certame, mas também a economicidade dassubsequentes contratações e das eventuais participações e adesões no aludido registro depreços.

9. As manifestações apresentadas pelo Ministério da Cultura, em atendimento à referida oitiva,reforçaram as evidências de que o planejamento da licitação firmou-se em premissasequivocadas e resultou em exigências de quantitativos inadequados para a comprovação daqualificação técnica e, especialmente, para a capacidade técnico-operacional, salientando queos valores previstos no orçamento estimado mostraram-se incompatíveis com os valores decontratações similares, no âmbito da administração federal, com excedentes, inclusive, emrelação a preços contratuais praticados no bojo do então Contrato 13/2016 firmado pelopróprio Ministério da Cultura com a mesma empresa OTC.DOC para objeto similar.

10. Não foi respeitado, também, o princípio do parcelamento do objeto licitado, tendo a Selogaduzido que isso seria desejável, além de plenamente viável e plausível no presente casoconcreto, por se revelar a melhor opção diante da assimetria das demandas do órgãogerenciador e dos órgãos participantes no aludido registro de preços.

11. Não se justificou, ainda, a exigência de quantitativos para a comprovação de capacidadetécnico-operacional em níveis superiores a 50% sobre os previstos para o Ministério da Culturae em quantitativos totais bem superiores aos previstos para o Incra e o Ministério do Trabalho.

12. Esse elevado percentual exigível teria decorrido da aglutinação das demandas do referidoministério com os demais órgãos participantes, sem qualquer indicação, todavia, das parcelasde maior relevância técnica e de valor significativo, ficando evidenciada a inadequação dessamedida.

13. Aliás, na Tabela 1 da instrução da Selog, restou demonstrado que o quantitativo a sercomprovado para o Item 1 (transferência ordenada dos documentos para a instalação dacontratada) e o Item 3 (guarda documental, contemplando o acondicionamento earmazenamento) corresponderia a 37 vezes a demanda do Incra para os referidos itens deserviço e, no âmbito da única contratação realizada com base na aludida licitação (Contrato19/2017 – MinC) , o quantitativo efetivamente demandado corresponderia aaproximadamente 30% daquele previsto no termo de referência (4.000 unidades em relação a13.175 unidades) .

14. O estabelecimento, assim, dos requisitos de qualificação técnica, a partir do somatório dasdemandas individuais dos participantes no registro de preços, repercutiu diretamente sobre onível de restrição ao certame, impondo exigências desarrazoadas, e, a despeito desupostamente parecerem assegurar a capacidade da prestadora do serviço, resultaramrealmente no desvirtuamento do atendimento às demandas individuais e, assim, da essênciado sistema de registro de preços, com influência, ainda, sobre a majoração dos preçosofertados



ofertados.

15. O desacerto do Ministério da Cultura no planejamento do aludido Pregão Eletrônico nº15/2017 ficou ainda mais evidenciado, a partir da definição do objeto licitado, pois, diante dassuas características, deveria ter sido parcelado em face da distinção entre as demandas,devendo anotar que o aludido registro de preços se destinaria à distribuição pelo País do

acervo de aproximadamente 2.500 metros lineares de livros e ao tratamento de documentosacumulados em diversos setores do aludido ministério.

16. Embora os serviços de biblioteconomia e de arquivologia até possam ser licitadosconjuntamente, com a devida justificativa técnico-econômica, o presenta caso concreto não seenquadraria nesse cenário, até porque o certame foi planejado para atender, também, aoMinistério do Trabalho e ao Incra, com demandas quantitativamente distintas, além de essasinstituições federais contarem com incompatíveis “níveis de maturidade” dos itens de serviço,tendo a Selog, em face desses circunstâncias, destacado que: “não permitem calibrar asexigências de qualificação técnica de forma adequada, principalmente quanto à comprovação deexecução de quantitativos mínimos”.

17. Por outro ângulo, conquanto, em sua resposta à oitiva, o Ministério da Cultura tenhaalegado que a referida disponibilidade em tempo integral dos coordenadores técnicos para osserviços de biblioteconomia e arquivologia não se confundiria com a dedicação exclusiva emprojetos, a unidade técnica apontou que o correspondente termo de referência (item 20.31)exigiria, sim, essa condição do profissional durante o período de execução dos serviços,mostrando-se descabida, contudo, tal exigência.

18. A despeito, contudo, dessa argumentação do órgão gerenciador, com suposta ênfase àimportância dos profissionais designados como coordenadores técnicos, a inviabilidade domodelo preconizado pela referida exigência ficou evidente, até mesmo porque os serviçosdemandados pelo Ministério da Cultura tenderiam a ser realizados junto à Fundação BibliotecaNacional, no Rio de Janeiro – RJ, ao passo que, para os demais participantes, a correspondentedemanda tenderia a se concentrar em Brasília.

19. Todos essas fragilidades revelam a inconsistência e superficialidade dos estudos técnicosinerentes ao Pregão Eletrônico nº 15/2017 e, por esse linha, a Selog demonstrou que essainconsistência e superficialidade resultaram na falta de economicidade na subsequentecontratação, mostrando-se adequada a proposta de fixação de prazo para a referida anulaçãodo certame e do subsequente ajuste.

20. Bem se vê que o Ministério da Cultura já realizou anteriormente outro contrato similar coma OTC.DOC (Contrato 13/2016) e, por ocasião da aludida pesquisa de mercado, esse contratoainda se encontraria em vigor, restando evidenciado, por esse prisma, o aludido excedente devalores, ao tempo em que se mostra, assim, prejudicado o suscitado pedido de o TCUpromover nova diligência junto ao MinC para a eventual elucidação desses valores pactuados.

21. Em sua análise, como principais referências, a Selog adotou o Pregão Eletrônico 7/2016 do



Ministério da Cultura, com o subsequente Contrato 13/2016, e o Pregão Eletrônico 8/2017 doentão MDIC, destacando as discrepâncias nos preços praticados a partir da seguinte linha decomparação:

Pregão Eletrônico 15/2017- MinC


Valor total(R$)


Metro linear 26.350 80,00 2.108.000,00


Metro Linear 26.350 7,00 4.426.800,00*


Caixa 154.600 6,00 927.600,00


Metro Linear 19.800 1.150,00 22.770.000,00



Pregão Eletrônico 7/2016- MinC


Valor total(R$)


Metro linear 26.350 80,00 2.108.000,00


Metro Linear 26.350 4,33 2.738.292,00*


Caixa 154.600 2,00 309.200,00


Metro Linear 19.800 900,00 17.820.000,00





Pregão Eletrônico 8/2017- MDIC


Valor total(R$)


Metro linear 26.350 10,00 263.350,00


Metro Linear 26.350 7,50 4.743.000,00*


Caixa 154.600 11,00 1.700.600,00


Metro Linear 19.800 292,00 5.781.600,00



22. A partir dessa comparação, constata-se que, caso tivesse sido adotado os preçospraticados no âmbito dos referidos Pregões 7/2016-MinC e 8/2017-MDIC, o Ministério daCultura poderia ter auferido a economia de R$ 7.256.908,00 ou de R$ 12.488.700,00,respectivamente, mas, estranhamente, o MinC optou por limitar a sua pesquisa de mercado atrês orçamentos colhidos junto a empresas do ramo, deixando de se valer dos referenciaisobtidos nas contratações similares pelas demais instituições públicas e até mesmo no Painelde Preços do Portal de Compras do Governo Federal, conforme a orientação veiculada pelaentão Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014 (com a redação dada pela IN 3/2017) .

23. Em sua resposta, o MinC não apresentou a devida justificativa para não ter utilizado osparâmetros de preço do Contrato 13/2016, ainda em plena vigência à época doslevantamentos de preços para o Pregão 15/2017, ao tempo em que a OTC.DOC formulouconsiderações no sentido de tentar demonstrar que as propostas das três primeiras empresasdesclassificadas no Pregão 15/2017 seriam inexequíveis, sem justificar, contudo, a discrepânciada sua proposta em relação aos preços por ela mesma praticados no bojo do Contrato13/2016, com o acréscimo de mais de 30%, a despeito de o IGP-M ter variado apenas uns0,99% entre maio de 2016 e julho de 2017.



24. Na mesma esteira, não se mostra sequer adequada a suposta controvérsia suscitada pelaaludida empresa, em seu memorial, quando, em especial, alegou a pretensa divergência entreos serviços comparados no âmbito do Pregão 15/2017 e do Pregão Eletrônico 7/2016(Contrato 13/2006) , até porque essa alegação não foi sequer acompanhada da necessária

discriminação dos preços, revelando a fragilidade e a superficialidade dos correspondentesargumentos.

25. De todo modo, diante dos indícios de sobrepreço e superfaturamento na parcial execuçãodo contrato resultante do aludido Pregão Eletrônico 15/2017, além da estranha condução dedois procedimentos licitatórios para a aquisição de serviços similares com preços distintos, nobojo do Pregão 15/2017 e do Pregão 7/2016, o TCU deve determinar que o MinC promova adevida instauração de tomada de contas especial (TCE) com o intuito de identificar osresponsáveis e de quantificar o correspondente dano ao erário, devendo informar o TCU sobreo efetivo andamento e o resultado da conclusão dessa TCE.

26. Por outro ângulo, o TCU também deve atentar para todo o estranho e preocupantedispêndio de milhões de reais em valores públicos para a mera aquisição de serviços emacervo bibliográfico e arquivístico no âmbito dos vários órgãos e entidades da administraçãofederal, até porque a mera gestão desse acervo deveria ser promovida cotidianamente pelospróprios agentes públicos, sem todo esse vultoso dispêndio, salientando, nesse ponto, que,em reunião no meu Gabinete, o advogado noticiou que boa parte do acervo ora apreciadopelo TCU já teria sido deslocado do Rio de Janeiro – RJ para Brasília – DF e que, possivelmente,a administração federal ainda alugaria várias salas e até prédios para o armazenamento detodo o correspondente acervo bibliográfico e arquivístico.

27. Bem se vê, por exemplo, que, no intervalo de apenas uns 3 anos, somente o MDIC e oMinC teriam despendido os astronômicos valores de R$ 12.488.700,00 e de R$ 53.207.892,00(R$ 30.232.400,00 mais R$ 22.975.492,00) , respectivamente, com a mera gestão desse acervobibliográfico e arquivístico, correspondendo esse acintoso dispêndio do MinC com a meragestão de documentos e livros, por exemplo, à volumosa aquisição de uns 532.079 livrosnovos pelo preço unitário de R$ 100,00, sem computar possivelmente, nesses valores, osenormes dispêndios com as subsequentes locações de salas ou mesmo de prédios para aguarda de todo o correspondente material.

28. O TCU deve, então, determinar que, em articulação com a CGU, o Ministério doPlanejamento apresente o detalhado levantamento sobre os dispêndios orçamentários anuaisefetuados em cada órgão e entidade federal nos últimos 10 (dez) exercícios financeiros,evidenciando os valores empenhados, liquidados e pagos, além da eventual inscrição emrestos a pagar, na aludida gestão de acervo bibliográfico e arquivístico no âmbito de toda aadministração direta e indireta federal, com a evidenciação, ainda, dos dispêndios com assubsequentes locações de salas ou mesmo de prédios para o armazenamento e guarda detodo o correspondente material, entre outras despesas públicas correlatas.



29. Entendo, portanto, que o TCU deve conhecer da presente representação para, no mérito,considera-la procedente, devendo determinar a anulação dos atos inerentes ao referidocertame, sem prejuízo, contudo, de, em acréscimo, determinar que a unidade técnica promovaa audiência dos gestores responsáveis pelas referidas falhas e de determinar que o MinCpromova a devida instauração da referida TCE para a apuração do eventual dano ao erário,além de determinar que, entre as demais medidas suscitadas, o Ministério do Planejamento

apresente o detalhado levantamento sobre os dispêndios anuais com essa vultosa gestão deacervo bibliográfico e arquivístico no âmbito de toda a administração direta e indireta federal.

I – Das adicionais considerações suscitadas na Sessão do Plenário de 4/4/2018.

30. De todo modo, Senhor Presidente do TCU, acolho a presente proposta do ilustre MinistroBruno Dantas e, assim, passo a pugnar pela realização de diligência com o intuito de a própriaunidade técnica obter as aludidas informações relacionadas com os dispêndios anuais nessavultosa gestão de acervo bibliográfico e arquivístico por toda a administração federal direta eindireta.

31. Enfim, o TCU deve indeferir o suscitado pedido do nobre advogado no sentido de sepromover a nova diligência junto ao MinC, já que este feito já está ampla e plenamenteinstruído para o pronto julgamento no presente momento, salientando, nesse ponto, que opróprio advogado acabou por demonstrar a importância de o TCU passar a realizar odetalhado levantamento sobre os dispêndios anuais com toda a vultosa gestão de acervobibliográfico e arquivístico no bojo de toda a administração federal direta e indireta, quando,na presente sustentação oral, anotou que apenas 13 ministérios teriam despendido mais de R$460 milhões, somente em 2017, com a referida gestão de acervo bibliográfico e arquivístico.

Ante o exposto, ao tempo em que parabenizo a Selog pelo brilhante trabalho até aquiempreendido na condução deste feito, proponho que seja prolatado o Acórdão que orasubmeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em tagDataSessao.

Ministro-Substituto ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

Relator

n úm e r o d o ac ó r d ã o - estadão

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