mte - cb administração financeira e orçamentária

APOSTILAS OPO A Sua Melhor Opo em Concursos Pblicos

Administrao Financeira A Opo Certa Para a Sua Realizao 1

NOES DE ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA: 1 Oramento pblico. 1.1 Conceito. 1.2 Tcnicas Oramentrias. 1.3 Princpios oramentrios. 1.4 Ciclo Oramentrio. 2 O oramento pblico no Brasil. 2.1 Plano Plurianual na Constituio Federal. 2.2 Diretrizes oramentrias na Constituio Federal. 2.3 Oramento anual na Constituio Federal. 2.4 Estrutura programtica. 2.5 Crditos ordinrios e adicionais. 3 Receita pblica. 3.1 Conceito. 3.2 Classificao segundo a natureza. 3.3 Etapas e estgios. 4 Despesa pblica. 4.1 Conceito. 4.2 Classificao segundo a natureza. 4.3 Etapas e estgios. 4.4 Restos a pagar. 4.5 Despesas de exerccios anteriores. 1 Oramento pblico. 1.1 Conceito. 1.2 Tcnicas Oramentrias. 1.3 Princpios oramentrios. 1.4 Ciclo Oramentrio. 2 O oramento pblico no Brasil. 2.1 Plano Plurianual na Constituio Federal. 2.2 Diretrizes oramentrias na Constituio Federal. 2.3 Oramento anual na Constituio Federal. 2.4 Estrutura programtica. 2.5 Crditos ordinrios e adicionais.

O oramento pblico brasileiro.

Suas origens, princpios norteadores e forma de execuo

Antnio Carlos da Cunha Gonalves

1.INTRODUO

A relevncia do tema em apreo e a sua essencialidade para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princpios destinados a orientar a futura elaborao legislativa, retirando previamente do legislador ordinrio parcela de seu poder legiferante.

O princpio constitucional da legalidade das despesas pblicas, corol-rio do princpio da legalidade tributria, conquistado a duras penas, informa-nos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prvia aprovao legislativa. No entanto, no podemos esquecer que todo o poder emana do povo e, em ltima anlise, ele quem acaba aprovando ou reprovando a utilizao da receita pblica em determinada despesa (!).

Como cedio, a lei do oramento que fixa as despesas do exerccio, sendo vedada a concesso de crditos ilimitados. Mas de onde surgiu a ideia de criar um oramento para gerir a receita pblica? Quais so os princpios que devem ser observados na elaborao de tal planejamento? Como elaborado o nosso oramento? Procuraremos responder essas perguntas neste ensaio, sem muitas delongas.

Um oramento, em contabilidade e finanas, a expresso das recei-tas e despesas de um indivduo, organizao ou governo, relativamente a um perodo de execuo determinado. Deriva do processo de planejamento da gesto, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em um plano financeiro, isto , contendo valores em moeda, para o devido acompanhamento e avaliao da gesto.

No apenas a mera fixao de receitas visando o pagamento de cer-tas despesas, mas sim o direcionamento das receitas pblicas para cum-primento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma das diversas dotaes oramentrias, desdobrando-se cada uma delas em

vrios elementos de despesas, atendendo ao princpio da transparncia oramentria e possibilitando a fiscalizao e o controle eficiente dos gastos pblicos pelo Legislativo.

No entanto, o oramento pblico no nasceu do modo como o temos hoje. Como parte do ordenamento jurdico, que dinmico e se modifica conforme a sociedade se evolui, o oramento pblico, tambm, foi se modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e deixando de ser a simples anlise das contas pblicas.

Hoje, o exame do oramento permite identificar o plano de ao gover-namental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante eleito esto refletidas ou no nesse programa de governo.

O nosso intuito, nesse artigo, demonstrar a evoluo do oramento pblico desde seu surgimento na Idade Mdia, passando pela Idade Mo-derna e chegando Idade Contempornea. Mas no s! Buscaremos demonstrar a evoluo principiolgica oramentria brasileira em nossas Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como elaborado o oramento que, hoje, possumos.

No temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer importantes consideraes que, certamente, iro auxiliar o leitor a compreender os programas contidos em nossas leis oramentrias, e, principalmente, o motivo pelo qual o governo decide por executar determinada obra ou colo-car em prtica determinado programa.

Certo que a Administrao dotada de uma grande parcela de dis-cricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da Administrao deve ser positivada, tornando-se um plano de metas, um oramento, que como j sabido, deve ser cumprido.

2.ASPECTOS HISTRICOS DO ORAMENTO PBLICO

O estudo do oramento pblico, com caractersticas contemporneas, remota dcada de 1920 nos Estados Unidos da Amrica, quando a ges-to empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvol-vimento de diversas tcnicas de gesto e de elaborao do oramento.

Desde 1916, o francs JULES HENRI FAYOL, em sua obra Administrao Industrial e Geral, j defendia que as empresas eram conjuntos de funes (tcnicas, comerciais, financeiras, segurana, contbil e administrativas). Assim, com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadmico, para efetuar o acompanhamento e controle da funo administrativa, era necessrio estabelecer mecanismos que propor-cionassem bases seguras na conduo das atividades empresariais. Nesse sentido, surgiram as tcnicas oramentrias que conhecemos, dentre elas, o Oramento Pblico.

Oramento Pblico o instrumento de planejamento e execuo das finanas pblicas. Na atualidade, tal conceito est intimamente ligado previso das Receitas e fixao das Despesas pblicas. Em outras pala-vras, o Oramento Pblico o documento legal (ou o conjunto de docu-mentos legais) contendo a previso de receitas e despesas de um gover-no, durante um determinado exerccio.

Na verdade, a origem do oramento advm desde o perodo de transi-o do Mercantilismo para o Liberalismo. Inicialmente, o oramento vincu-lou-se s reivindicaes da burguesia, que buscava a limitao dos pode-res do Soberano que, durante o Absolutismo, era visto como fonte de poder absoluto, divino, acarretando que a vontade do Rei se confundia com o prprio ordenamento normativo.

Se, hoje, o oramento se apresenta como um mtodo utilizado pela Administrao para coordenar as despesas e receitas pblicas, imprimindo-lhe organizao e possibilitando um panorama geral dos negcios pblicos bem como a avaliao e a correo do emprego dos recursos pblicos, fato que a origem do oramento no se deu a partir de um olhar financeiro contemporneo, que marcado pela tcnica e racionalidade financeiras [01].

As origens histricas do oramento tm em conta as caractersticas so-ciais, polticas e econmicas existentes na Idade Mdia, que definiam e contextualizavam o seu aspecto financeiro.

Como, na poca, no existiam os Estados Nacionais, a construo das relaes sociais, econmicas e militares se estabeleciam nos feudos, nas relaes de subordinao dos servos ao senhor feudal, em troca de alimen-tos, abrigo e segurana, e nas relaes de apoio recproco deste com o



Rei, essencial segurana e a manuteno daquela sociedade. O Rei cobrava dos senhores feudais um valor referente utilizao das terras reais. Tal preo dominial era o que proporcionava a formao e manuten-o do exrcito real.

Na insuficincia dos ingressos dominiais para o atendimento das ne-cessidades supervenientes e extraordinrias, o Rei lanava tributos adicio-nais o que, desde j, demonstrava a arbitrariedade na formao e recebi-mento dos recursos reais. Em outras palavras, o Rei podia dispor de nume-rrios obtidos mediante a cobrana de impostos conforme os desgnios reais.

Tal situao s foi alterada quando se passou a exigir o consentimento dos principais vassalos reais para a cobrana dos tributos adicionais, gerando a impossibilidade do Monarca, coativamente, arrecadar os tributos almejados.

A partir de ento, a instituio de tributos s seria possvel se existisse um carter extraordinrio e o consentimento dos principais sditos, que se reuniam em conselhos ou assembleias, para autorizar a instituio do tributo tido como extraordinrio e essencial. Nesse sentido, ALIOMAR BALEEIRO preleciona que:

com o tempo, essas assemblias, em cada pas, receberam nomes es-pecficos. Viriam a tomar carter peridico e, no mundo contemporneo, passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade Mdia, no seio de vrios povos da Europa, os monarcas encontravam dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar emprstimos forados, sem o consentimento de certos rgos colegiados, que pretendiam falar em nome dos contribuintes. [02]

Diante da mobilizao dos bares ingleses, que obrigaram o Rei Joo-Sem-Terra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde viria a se tornar o Parlamento ingls), vedando a cobrana de qualquer tributo sem o consentimento deste, a assinatura da Magna Carta, em 1215, externou o sentimento de que o Poder Real deveria ser exercido dentro de limites, dentre os quais se inclua a impossibilidade de cobrana arbitrria de tributos.

No Absolutismo, as origens oramentrias esto identificadas, funda-mentalmente, limitao do poder absoluto do soberano por meio de pressupostos legais que impediam a cobrana arbitrria de tributos.

Se, por um lado, as origens oramentrias so identificadas nas Revo-lues Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos sculos XVII e XVIII, atravs da exigncia de autorizao parlamentar para a cobrana de tribu-tos, por outro, no se pode deixar de reconhecer, nas palavras de RICAR-DO LOBO TORRES, que: esses impostos, a rigor, no se confundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a partir da instaurao da estrutura liberal de Governo, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publicidade que marca os tributos permanentes. [03]

Com a criao do Estado de Direito, fruto das Revolues Liberais, foi possvel organizar e publicizar as finanas pblicas, o que possibilitou o lanamento e a cobrana regular de tributos efetuados, por uma autoridade fortalecida devido unidade nacional, alm de definir os requisitos e limites para a utilizao dos recursos pblicos.

O fortalecimento da autoridade real, expresso na possibilidade de co-brana de tributos direta e permanentemente, sem a necessidade de inter-mediao dos senhores feudais, no significou discricionariedade relativa s finanas pblicas. O Estado liberal traou limites claros ao exerccio do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as garantias individuais, a separao dos poderes em Legislativo, Executivo e Judicirio e a criao de um Parlamento permanente demonstravam a existncia de um novo panorama filosfico, poltico e econmico que refleti-ria na prpria concepo oramentria.

Pautado em normas constitucionais, o oramento liberal tanto assegu-rava a cobrana permanente de tributos com vistas ao atendimento das despesas dos Estados Nacionais, como garantia, normativamente, a liber-dade de seus cidados.

Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito, cujos valores advieram do liberalismo, passando o oramento a ser utilizado para a avaliao da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas pblicas [04].

O dogma liberal, que era pautado na ideia de que no cabia ao Estado a intromisso no setor econmico, estabeleceu um modelo de Estado em que a preocupao financeira, particularmente a oramentria, limitava-se a assegurar a inexistncia de dficits fiscais atravs da harmonizao entre os recursos gastos e os impostos arrecadados [05].

O Estado liberal, identificava-se por um comportamento eminentemente negativo, limitando-se interferncia mnima na economia. Escreve ALIO-MAR BALEEIRO que para o liberalismo "o melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa a menor possvel (...) a sociedade como estava, a atividade financeira obedecia a uma poltica eminentemente conservadora". [06]

Diante da crise do Estado Liberal, ficou evidente a insuficincia desse modelo oramentrio, j que sequer oferecia solues s reivindicaes dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do sculo XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou solues que pusessem fim s constantes crises econmicas.

Aconteceu que o agravamento da crise econmica do Estado e a ne-cessidade de que este interviesse no domnio econmico possibilitou o advento de um novo modelo de Estado, o Estado de Bem-estar Social.

Nesse contexto, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, no bastava o simples equilbrio das contas estatais por meio de uma equaliza-o entre receitas e despesas; era necessrio um, verdadeiro, planejamen-to financeiro-estatal para atender s novas demandas surgidas.

Nesse contexto, fotalecido com o surgimento da teoria geral de JOHN MAYNARD KEYNES (Teoria Keynesiana), houve o rompimento da ideia de um oramento neutro e se procurou ampliar o papel do Estado na socieda-de e na economia, custeado atravs do aumento de tributos e da criao de outras receitas oramentrias. Atuando funcionalmente, a atividade finan-ceira estatal devia orientar-se para influir sobre a conjuntura econmica, sobrepondo-se iniciativa privada, inclusive a benefcio desta nos momen-tos de desequilbrios cclicos.

Ao aumentar as prestaes pblicas, sobretudo na esfera da previdn-cia e seguridade social e dos subsdios, o Estado de Bem-Estar Social criou um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades sociais.

Noutro giro, no campo econmico, o oramento passava a ser utilizado para combater as crises do sistema capitalista e, principalmente, o proble-ma da falta de empregos. imperioso ressaltar que a teoria keynesiana foi fomentada na crise capitalista da terceira dcada do sculo XX, perodo em que se exigiu do Estado uma maior interveno sobre o domnio econmi-co, em busca do crescimento econmico, controlando os preos, instituindo monoplios e criando barreiras aos mercados internos.

Estudando a forte influncia keynesiana sobre o oramento, ALIOMAR BALEEIRO, escreveu que o oramento se inclina a transformar-se em alavanca de comando da conjuntura econmica. Diante disso: as idias e prticas buscam empregar o oramento como o aparelho para combater fases de depresso e de desemprego, promover investimentos, ou para conter os quadros inflacionrios. Os velhos princpios de tcnica oramen-tria consagrados pelas geraes anteriores, vergam ao peso dessa tarefa enorme.[07]

Nesse sentido, o oramento deixa de ser mero documento financeiro ou contbil para passar a ser o instrumento de ao do Estado.

Atravs dele que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Esta-do. Por meio dele que o Estado assume funes reais de interveno no domnio econmico. Em resumo, o oramento deixou de ser um mero documento esttico de previso de receitas e autorizao de despesas para se constituir em um documento dinmico, solene, de atuao do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.

Assim, os governos contemporneos no se resignam a planejar ape-nas a administrao pblica e passaram a planejar, tambm, a economia, colocando-a como centro da poltica.

Essa nova perspectiva resultou na alterao da perspectiva eminente-mente poltica do oramento, que servia, sobretudo, como escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e, impli-citamente, o aumento na tributao e passou a ser utilizado pelos governos



para o planejamento econmico recaindo sobre todos os setores da eco-nomia.

Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO:

Os sucessivos dficits oramentrios, as exacerbadas subvenes ao capital privado e o volume de receitas incompatveis com as despesas a serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram crise do Estado de Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos de superao da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o neoliberalismo tem sido a alternativa. Reduo dos gastos sociais e redu-o de interveno estatal na ordem econmica compe algumas das caractersticas desse Estado Mnimo. Para outros, a alternativa estaria fundada na reduo dos excessos provenientes duma poca em que a doutrina Keyneseana dominava a poltica econmica e fiscal dos Estados. Na formao dessa nova concepo fiscal, retoma-se a preocupao com a compatibilizao entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em que a sade financeira do Estado mantida por suas prprias fontes. A Lei de Responsabilidade Fiscal reforaria essa perspectiva.

Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor interpretao aquela que procura redirecionar os gastos pblicos para os setores mais carentes de cidadania. A prpria Constituio Federal de 1988, numa interpretao calcada na vedao do retrocesso, desautoriza a interpretao que prope a reduo dos gastos sociais. Contrariamente, os gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais racional. [08]

No Brasil, a partir da Lei n. 4.320, de 17.03.1964, e com o advento da Lei Complementar n 101, de 04.05.2000, o oramento pblico ganhou o status com de oramento-programa, integrado aos sistemas de contabili-dade pblica. Em direito administrativo brasileiro, o oramento pblico o ato administrativo atravs do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo a executar determinada despesa pblica, destinada a cobrir o custeio do ente ou a seguir a sua poltica econmica.

O oramento pblico brasileiro, conforme estudaremos adiante, com-preende a elaborao e a execuo de trs leis bsicas: (i) o Plano Pluria-nual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias ("LDO") e a Lei de Oramento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam o planejamento e a execuo das polticas pblicas de cada ente da Federao.

3.OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORAMENTO PBLICO BRASILEIRO

Ensina-nos RICARDO LOBO TORRES, que:

Os princpios, sendo enunciados genricos que quase sempre se ex-pressam em linguagem constitucional ou legal, esto a meio passo entre os valores e as normas na escala da concretizao do direito e com eles no se confundem. Os princpios representam o primeiro estgio de concretiza-o dos valores jurdicos a que se vinculam. A justia e a segurana jurdi-ca comeam a adquirir concretitude normativa e ganham expresso escrita. Mas os princpios ainda comportam grau elevado de abstrao e indetermi-nao. (...) Os princpios financeiros so dotados de eficcia, isto , produ-zem efeitos e vinculam a eficcia principiolgica, conducente normativa plena, e no a eficcia prpria da regra concreta, atributiva de direitos e obrigaes. [09]

Nesse sentido, JORGE MIRANDA afirma que:

Os princpios no se colocam, pois, alm ou acima do Direito (ou do prprio Direito positivo); tambm eles - numa viso ampla, superadora de concepes positivistas, literalista e absolutizantes das fontes legais - fazem parte do complexo ordenamental. No se contrapem s normas, contrapem-se to-somente aos preceitos; as normas jurdicas que se dividem em normas-princpios e normas-disposies. [10]

Como resultado da histria da gesto dos recursos pblicos, os princ-pios oramentrios foram desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudncia, permitindo que as normas oramentrias adquirissem crescente eficcia, ou seja, que produzissem o efeito desejado, tivessem efetividade social e fossem observadas por seus receptores, em especial o administrador.

Como princpios informadores do direito, os princpios oramentrios foram sendo, gradativa e cumulativamente, incorporados ao sistema norma-tivo, projetando efeitos sobre o processo legislativo, possibilitando a colma-

tagem das lacunas existentes no ordenamento e auxiliando na interpreta-o do direito oramentrio, colaborando no exerccio da funo jurisdicio-nal ao permitir a aplicao de uma norma a uma situao no regulada especificamente.

Alguns desses princpios foram adotados determinados momentos por condizerem com as necessidades da poca e posteriormente abandona-dos, ou pelo menos transformados, relativizados, ou mesmo mitigados, o que ocorreu, por exemplo, com o princpio do equilbrio oramentrio, to precioso ao Estado Liberal do sculo XIX, como visto no Captulo 1 deste ensaio, e que foi em parte relativizado com o advento do Estado do Bem-estar social no perodo ps-guerra.

Nas dcadas de oitenta e noventa, o princpio do equilbrio orament-rio foi revigorado com uma nova roupagem em face dos crescen-tes dficits estruturais advindos da dificuldade do Estado em financiar os extensos programas de segurana social e de alavancagem do desenvol-vimento econmico.

Nossas Constituies, desde a Imperial at a atual, sempre deram tra-tamento privilegiado matria oramentria. De maneira crescente, foram sendo incorporados novos princpios oramentrios s vrias cartas consti-tucionais reguladoras do Estado brasileiro, conforme passaremos a anali-sar.

Foi com a Constituio Imperial, outorgada em 25.03.1824, que se ins-taurou, no Brasil a ordem constitucional. Tal diploma constitucional, de conturbada elaborao (sendo redigido, s portas fechadas, por um grupo de dez cidados pertencentes ao Partido Portugus), em seus artigos 171 e 172, instituiu as primeiras normas sobre o oramento pblico brasileiro, estatuindo a reserva de lei - a aprovao da pea oramentria deveria observar um regular processo legislativo - e a reserva de parlamento - a competncia para a aprovao privativa do Poder Legislativo, sujeita sano do Poder Executivo - para a aprovao do oramento. Eis os dispo-sitivos em comento:

Art. 171. Todas as contribuies directas, excepo daquellas, que estiverem applicadas aos juros, e amortisao da Divida Publica, sero annualmente estabelecidas pela Assembla Geral, mas continuaro, at que se publique a sua derogao, ou sejam substituidas por outras.

Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos ou-tros Ministros os oramentos relativos s despezas das suas Reparties, apresentar na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balano geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuies, e rendas publicas. [11] (SIC)

Inseriu-se, tambm, o princpio da anualidade ou temporalidade, que significa que a autorizao legislativa do gasto deve ser renovada a cada ano, pois o oramento era para viger por um ano, sendo a sua elaborao uma competncia do Ministro da Fazenda, e cabendo Assembleia-Geral a sua discusso e aprovao.

Com a insero da anualidade, fixou-se o princpio da legalidade da despesa - advindo do princpio geral da submisso da Administrao lei - onde a despesa pblica deve ter prvia autorizao legal. Todavia, no perodo compreendido entre 1822 e 1829, o Brasil somente teve oramen-tos para a Corte e a Provncia do Rio de Janeiro, no sendo observado o princpio da universalidade, o qual previa que o oramento deveria conter todas as receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza, procedn-cia ou destino, inclusive a dos fundos, dos emprstimos e dos subsdios.

Somente com o Decreto Legislativo de 15.12.1830 que o primeiro or-amento geral do Imprio brasileiro veio a ser aprovado, referente ao exerccio de 1831/32. Tal oramento continha normas relativas elabora-o dos oramentos futuros e dos balanos, instituio de comisses parlamentares para o exame de qualquer repartio pblica e obrigatorie-dade dos ministros de Estado apresentarem relatrios impressos sobre a situao dos negcios a cargo das respectivas pastas e a utilizao das verbas sob sua responsabilidade.

A reforma da Constituio Imperial de 1824, em 12.08.1834, regulou o funcionamento das assembleias legislativas provinciais definindo-lhes a



competncia na fixao das receitas e despesas municipais e provinciais, bem como regrando a repartio entre os municpios e a sua fiscalizao.

Com o advento do governo republicano e a promulgao da Constitui-o da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, em 24.02.1891, foram introduzidas profundas alteraes no processo oramentrio. A elaborao do oramento passou competncia privativa do Congresso Nacional (artigo 34, 1, CR/1891), no entanto, nas palavras de ARIZIO DE VIANA, "a iniciativa sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comisso parlamen-tar de finanas na confeco da lei oramentria" [12].

Contudo, a experincia oramentria da Repblica Velha se revelou i-nadequada. Os parlamentos, em toda parte, so mais sensveis criao de despesas do que ao controle do dficit. A reforma Constitucional de 1926 tratou de eliminar as distores observadas no oramento da Rep-blica, a qual ALIOMAR BALEEIRO costumeiramente chamava de "o parto da montanha". Buscou-se, para tanto, promover duas alteraes significati-vas: (i) a proibio da concesso de crditos ilimitados e (ii) a introduo do princpio constitucional da exclusividade, ao inserir-se preceito prevendo:

Art. 34. (...)

1 As leis de oramento no podem conter disposies estranhas previso da receita e despesa fixada para os servios anteriormente criados.

No se incluam nessa proibio (i) a autorizao para abertura de cr-ditos suplementares e para operaes de crdito como antecipao da receita e a (ii) determinao do destino a dar ao saldo do exerccio ou do modo de cobrir o deficit.

O princpio da exclusividade, ou da pureza oramentria, limita o con-tedo da lei oramentria, impedindo que nela se pretendam incluir normas pertencentes a outros campos jurdicos, como forma de se tirar proveito de um processo legislativo mais rpido, as denominadas "caudas orament-rias" (tackings dos ingleses, os riders dos norte-americanos, ou os Bepackungen dos alemes, ou ainda os cavaliers budgetaires dos franceses). Prtica essa denominada por EPITCIO PESSOA, em 1922, de "verdadeira calamidade nacional" e pelo saudoso RUY BARBOSA como "oramentos rabilongos", que introduziram o registro de hipotecas no Brasil e at a alterao no processo de desquite propiciaram. Essa foi a primeira insero deste princpio em textos constitucionais brasileiros, j na sua formulao clssica, segundo a qual a lei oramentria no deveria conter matria estranha previso da receita e fixao da despesa, ressalvadas: a autorizao para abertura de crditos suplementares e para operaes de crdito como antecipao de receita; e a determinao do destino a dar ao saldo do exerccio ou do modo de cobrir o dficit.

O princpio da exclusividade sofreu duas modificaes na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 05.10.1988. Na primeira, no mais se autoriza a incluso na lei oramentria de normas sobre o destino a dar ao saldo do exerccio como o fazia a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 24.01.1967. Na segunda, podem ser autorizadas quaisquer operaes de crdito, por antecipao de receita ou no.

A mudana refletiu um aprimoramento da tcnica oramentria, princi-palmente, com o advento da Lei n 4.320, de 17.03.1964, que regulou a utilizao dos saldos financeiros apurados no exerccio anterior pelo Tesou-ro ou entidades autrquicas e classificou como receita do oramento o produto das operaes de crdito.

A Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1934, promulgada 16.07.1934, que reformou profundamente a organizao da chamada Repblica Velha (buscando "organizar um regime democrtico, que assegure Nao a unidade, a liberdade, a justia e o bem-estar social e econmico", segundo o prprio prembulo) restaurou, no plano constitu-cional, a competncia do Poder Executivo para elaborao da proposta, que passou responsabilidade direta do Presidente da Repblica.

Cabia ao Poder Legislativo a anlise e votao do oramento, que po-dia, inclusive, ser emendado. Alm disso, a Constituio de 1934 estabele-ceu que a despesa deveria ser discriminada, obedecendo, pelo menos a parte varivel, rigorosa especializao. Trata-se do princpio da especifi-cao, ou especialidade, ou ainda, da discriminao da despesa, que se confunde com a prpria questo da legalidade da despesa pblica e a

razo de ser da lei oramentria, prescrevendo que a autorizao legislati-va se refira a despesas especficas e no a dotaes globais.

O princpio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo dos crditos oramentrios quanto o quantitativo, vedando a concesso de crditos ilimitados. Tal princpio s veio a ser expresso quando promulgada a Constituio de 1934, encerrando a explicitao da finalidade e da natu-reza da despesa e dando efetividade indicao do limite preciso do gasto, ou seja, a dotao. Tal norma de limitao dos crditos oramentrios permaneceu em quase todas as constituies subsequentes reforma de 1926, sendo exceo a Constituio dos Estados Unidos do Brasil, outor-gada por Getlio Vargas em 10.11.1937.

Expe EBER SOEHLER SANTA HELENA, que:

O princpio da especificao tem profunda significncia para a eficcia da lei oramentria, determinando a fixao do montante dos gastos, proibindo a concesso de crditos ilimitados, que na Constituio de 1988, como nas demais anteriores, encontra-se expresso no texto constitucional, art. 167, VII (art. 62, 1, "b", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Pode ser tambm de carter qualitativo, vedando a transposio, remanejamento ou a transferncia de recursos de uma catergora (SIC) de programao para outra ou de um rgo para outro, como hoje dispe o art. 167, VI (art. 62, 1, "a", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Ou, finalmente pode o princpio referir-se ao aspecto temporal, limitando a vigncia dos crditos especiais e extraordinrios ao exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que reabertos nos limites dos seus saldos, sero incor-porados ao oramento do exerccio financeiro subseqente, ex vi do atual art. 167, 2 (art. 62, 4, na de 1969 e sem previso na de 1946). [13]

Tal princpio, no entanto, no constou da Constituio dos Estados U-nidos do Brasil de 1937, outorgada em 10.11.1937 (mesmo dia em que foi implantado o regime ditatorial do Estado Novo), que previa a aprovao pelo Legislativo de verbas globais por rgos e entidades.

Nessa Constituio, a elaborao do oramento continuava sendo de responsabilidade do Poder Executivo - agora a cargo de um departamento administrativo a ser criado junto Presidncia da Repblica - e seu exame e aprovao seria da competncia da Cmara dos Deputados e do Conse-lho Fiscal.

Durante o Estado Novo, entretanto, tal prerrogativa no chegou a ser exercida, uma vez que as casas legislativas no foram instaladas e os oramentos do perodo compreendido entre 1938 e 1945 terminaram sendo elaborados e aprovados pelo Presidente da Repblica, com o assessora-mento do recm criado Departamento Administrativo do Servio Pblico ("DASP"). Assim, o perodo do Estado Novo marcou de forma indelvel a ausncia do estado de direito, demonstrando cabalmente a importncia da existncia de uma lei oramentria, soberanamente aprovada pelo Parla-mento, para a manuteno dos poderes constitudos, esteio da democracia.

Com o fim do Estado Novo, em 18.09.1946, foi promulgada a Constitui-o dos Estados Unidos do Brasil de 1946, que junto do Ato das Disposi-es Constitucionais Transitrias, de mesma data, consagrou as liberdades individuais previstas na Constituio de 1934, que haviam sido retiradas pela Constituio de 1937 (igualdade de todos perante a lei; liberdade de manifestao, conscincia e crena, inviolabilidade do sigilo de correspon-dncia, separao dos Poderes, dentre outros) e no campo financeiro reafirmou a competncia do Poder Executivo quanto elaborao da proposta oramentria, devolvendo ao Poder Legislativo suas prerrogativas quanto anlise e aprovao do oramento, inclusive emendas proposta do governo. Alm disso, manteve intactos os princpios oramentrios at ento consagrados.

Sob a gide da Constituio de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei n 4.320, de 17.03.64, estatuindo "Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal". Verdadeiro estatuto das finanas pblicas, com statusde Lei Complementar, que incorporou impor-tantes avanos em termos de tcnica oramentria, inclusive com a intro-duo da tcnica do oramento-programa a nvel federal. A Lei n 4.320/64, em seu artigo 15, estabeleceu que a despesa fosse discriminada no mnimo por elementos ("Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-se- no mnimo por elementos." Dispositivo que teve a expresso no



mnimo vetada pelo Presidente da Repblica Joo Goulart, veto que foi derrubado pelo Congresso Nacional, conforme publicado no Dirio Oficial do dia 05.05.1964).

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967 ("promulga-da" em 15.03.1967, buscando legalizar e institucionalizar o regime militar, decorrente da Revoluo de 1964) registrou pela primeira vez em um texto constitucional o princpio do equilbrio oramentrio.

O axioma clssico de boa administrao para as finanas pblicas per-deu seu carter absoluto, tendo sido abandonado pela doutrina o equilbrio geral e formal, embora no se deixe de postular a busca de um equilbrio dinmico. Inserem-se neste contexto as normas que limitam os gastos com pessoal, acolhidas nas Constituies de 1967 e de 1988 [14] e a vedao realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despe-sas de capital (art. 167, III, da CF/88). Assim, atualmente, no mais se busca o equilbrio oramentrio formal, mas sim o equilbrio amplo das finanas pblicas, como nos ensina MARCO NBREGA ao analisar a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 04.05.2000) e o princpio do equilbrio:

O grande princpio da Lei de Responsabilidade Fiscal o princpio do equilbrio fiscal. Esse princpio mais amplo e transcende o mero equilbrio oramentrio. Equilbrio fiscal significa que o Estado dever pau-tar sua gesto pelo equilbrio entre receitas e despesa. Dessa forma, toda vez que aes ou fatos venham a desviar a gesto da equalizao, medi-das devem ser tomadas para que a trajetria de equilbrio seja retoma-da. [15]

Os princpios da unidade e da universalidade tambm sofreram altera-es na Constituio de 1967. Tais princpios so complementares e pre-veem que todas as receitas e todas as despesas de todos os Poderes, rgos e entidades devem estar consignadas num nico documento, numa nica conta, de modo a evidenciar a completa situao fiscal para o pero-do.

A partir de 1967, a Constituio deixou de consignar expressamente o mandamento de que o oramento seria uno, inserto nas Cartas Constitu-cionais brasileiras desde 1934. Coincidentemente, foi nessa Constituio que, ao lado do oramento anual, introduziu-se o oramento plurianual de investimentos. Surgia, assim, um novo princpio constitucional-oramentrio, o da programao a programao constante da lei ora-mentria relativa aos projetos com durao superior a um exerccio finan-ceiro devem observar o planejamento de mdio e longo prazo constante de outras normas preordenadoras.

Sem ferir o princpio da unidade, por se tratar de instrumento de plane-jamento complementar autorizao para a despesa contida na lei ora-mentria anual, ou o princpio da universalidade, que diz respeito unica-mente ao oramento anual, o princpio da programao veio propiciar uma ligao entre o planejamento de mdio e longo prazo com o oramento anual. O Oramento Plurianual de Investimentos ("OPI") no chegou a ter eficcia, no encontrando abrigo na Constituio de 1988, que estabeleceu, ao invs, um Plano Plurianual ("PPA").

No obstante o fato das Constituies e das legislao infraconstitucio-nal alardearem os princpios da universalidade e unidade oramentria, na prtica, at a metade da dcada de 80, parcela considervel dos dispn-dios da Unio no passavam pelo Oramento Geral da Unio ("OGU"). O oramento discutido e aprovado pelo Congresso Nacional no inclua os encargos da dvida mobiliria federal, os gastos com subsdios e pratica-mente a totalidade das operaes de crdito de responsabilidade do Tesou-ro, como fundos e programas. Tais despesas eram realizadas autonoma-mente pelo Banco Central ("BACEN") e Banco do Brasil ("BB") por interm-dio dos denominados Oramento Monetrio ("OM"), do BACEN, e Conta-movimento, do BB. Ainda tinha-se o chamado Oramento-SEST, que consistia no oramento de investimento das empresas estatais (empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias e controladas direta ou indiretamente pela Unio). Todos estes documentos eram apro-vados, exclusivamente, pelo Presidente da Repblica. [16]

Somente a partir de 1984, com a gradativa incluso no OGU do OM, e com a extino da Conta-movimento, no Banco do Brasil e de outras medi-das administrativas, coroadas pela promulgao da Carta Constitucional de

1988, que se passou a dar efetividade aos princpios da unidade e da universalidade oramentria. [17]

A aplicao do princpio da unidade foi elastecido, na Constituio de 1988. No entanto, embora o pargrafo quinto de seu artigo 165 diga o que "A lei oramentria anual compreender", deixou de fora do oramento fiscal as aes de sade e assistncia social, tipicamente financiadas com os recursos ordinrios do Tesouro Nacional, para compor com elas um oramento distinto, em relao promscua com as prestaes da Previdn-cia Social, que tambm foi merecedora de tratamento em documento separado, observadas em seu mbito a unidade e a universalidade, j que se trata de um sistema distinto de prestaes e contraprestaes de carter continuado, que deve manter um equilbrio econmico- financeiro auto-sustentado.

Outra inovao da Constituio de 1988 foi o oramento de investimen-tos das empresas estatais. No h aqui, entretanto, quebra da unidade oramentria, uma vez que se trata, obviamente, de um segmento nitida-mente distinto do oramento fiscal, a no ser no que se refere quelas unidades empresariais dependentes de recursos do Tesouro Nacional para sua manuteno, caso em que devem ser includas integralmente no oramento fiscal, como vem ocorrendo por fora de disposies contidas na ltimas LDOs.

A adoo do Oramento de Investimento nas empresas nas quais a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto, nos termos do artigo 165, 5, correspondeu a um avano na aplica-o do princpio da universalidade dos gastos, ainda que excludos os dispndios relativos manuteno destas entidades.

O princpio da no afetao de receitas determina que essas no se-jam previamente vinculadas a determinadas despesas, a fim de que este-jam livres para sua alocao racional, no momento oportuno, conforme as prioridades pblicas. A Constituio de 1967 o adotou, ressalvada a sua aplicao nos impostos nicos e naqueles tributos cuja prpria Cons-tituio e as leis complementares vedava. A Carta de 1988, por sua vez, restringe a aplicao de tal princpio aos impostos, observadas as excees indicadas prpria Constituio, no permitindo sua ampliao mediante lei complementar.

A Emenda Constitucional de Reviso n 1, de 01.03.1994, ao criar o Fundo Social de Emergncia ("FSE") e desvincular, ainda que somente para os exerccios financeiros de 1994 e 1995, 20% (vinte por cento) dos impostos e contribuies da Unio, demonstrou a necessidade de se permi-tir a flexibilidade na alocao dos recursos na elaborao e execuo oramentria.

A Constituio de 1988, ainda, inovou em termos de constitucionaliza-o de princpios regentes dos atos administrativos em geral e aplicando-os matria oramentria, elevando a nvel constitucional os princpios da clareza e da publicidade, a exemplo do previsto no art. 165, 6 - que determina que o projeto da lei oramentria venha acompanhado de de-monstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decor-rentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia - e no art. 165, 3 - que estipula a publica-o bimestralmente de relatrio resumido da execuo oramentria.

4.AS LEIS ORAMENTRIAS BRASILEIRAS E A EXECUO DO ORAMENTO

Como cedio e j ressaltado no Captulo 1 deste ensaio, o oramento pblico brasileiro compreende a elaborao e a execuo de trs leis bsicas: (i) o Plano Plurianual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias ("LDO") e a Lei de Oramento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam o planejamento e a execuo das polticas pblicas de cada ente da Fede-rao (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). Nesse captulo, analisaremos cada uma das leis, buscando demonstrar a sua funo no sistema oramentrio brasileiro, e de que forma respeitam os oramentrios ptrios, vistos no Captulo 2.

4.1.O Plano Plurianual

O Plano Plurianual ("PPA"), no Brasil, previsto no artigo 165 da Constituio Federal de 1988, e regulamentado pelo Decreto n 2.829, de 29.10.1998, em plena compatibilidade com o princpio do oramento



investimento, estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pela Administrao ao longo de um perodo (exerccio) de quatro anos.

aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitao e tem vigncia do segundo ano de um mandato do Poder Exe-cutivo at o final do primeiro ano do mandato seguinte.

Nele se prev a atuao do Governo, durante o perodo mencionado, em programas de durao continuada j institudos ou a instituir no mdio prazo, buscando o cumprimento do princpio da continuidade da prestao do servio pblico, em prol do interesse pblico.

Com a obrigatoriedade do PPA, tornou-se obrigatrio o Governo plane-jar todas as suas aes e tambm seu oramento de modo a no ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em pro-gramas estratgicos previstos na redao do PPA para o perodo vigente. A Constituio, tambm, sugere que a iniciativa privada volte suas aes de desenvolvimento para as reas abordadas pelo plano vigente.

O PPA dividido em planos de aes, e cada plano dever conter: (i) objetivo, rgo do Governo responsvel pela execuo do projeto, (ii) o valor, (iii) o prazo de concluso, (iv) as fontes de financiamento, (v) o indi-cador que represente a situao que o plano visa alterar, (vi) a necessidade de bens e servios para a correta efetivao do previsto, (vii) a regionaliza-o do plano, etc.

Cada um desses planos (ou programas), ser designado a uma unida-de responsvel competente, mesmo que durante a execuo dos trabalhos vrias unidades da esfera pblica sejam envolvidas. Tambm ser desig-nado um gerente especfico para cada ao prevista no Plano Plurianual, por determinao direta da Administrao Pblica.

O Decreto n 2.829, 29.10.1998, que regulamentou o PPA prev que sempre se deve buscar a integrao das vrias esferas do poder pbli-co (federal, estadual e municipal), e tambm destas com o setor privado.

A cada ano, dever ser realizada uma avaliao do processo de anda-mento das medidas a serem desenvolvidas durante o perodo quadrienal no s apresentando a situao atual dos programas, mas tambm suge-rindo formas de evitar o desperdcio de dinheiro pblico em aes no significativas. Com base nesta avaliao que sero traadas as bases para a elaborao do oramento anual.

A avaliao anual poder se utilizar de vrios recursos para sua efeti-vao, inclusive de pesquisas de satisfao pblica, quando viveis.

Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e necessrios para o desenvolvimento scio-econmico do ente, dentro do mesmo devem ser estabelecidos projetos que detm de maior prioridade na sua realizao.

4.2.A Lei de Diretrizes Oramentrias

A Lei de Diretrizes Oramentrias ("LDO") tem a finalidade precpua de orientar a elaborao dos oramentos fiscal e da seguridade social e de investimento das empresas estatais. Busca sincronizar a Lei Oramentria Anual ("LOA") com as diretrizes, objetivos e metas da administrao pbli-ca, estabelecidas no PPA, em estrita observncia aos princpios do ora-mento investimento e da unidade oramentria.

De acordo com o pargrafo 2, do art. 165, da Constituio Federal de 1988, a LDO (i) dever trazer as metas e prioridades da administrao pblica, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subse-quente, (ii) orientar a elaborao da LOA, (iii) dispor sobre as alteraes na legislao tributria e (iv) estabelecer a poltica de aplicao das agn-cias financeiras oficiais de fomento.

Em observncia do princpio da anualidade oramentria, a LDO ser elaborada, anualmente, pela Administrao e aprovada pelo Poder Legisla-tivo que, aps aprovao, devolver ao Executivo para sao. importante destacar que a Constituio de 1988 no prev a possibilidade de rejeio do projeto de lei de diretrizes oramentrias, uma vez que prescreve, em seu art. 57, 2, que a sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto, logo, o projeto aps entregue pelo Executivo dever ser analisado e encaminhado para aprovao.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 04.05.2000) ampliou a importncia da LDO, determinando a previso de

vrias outras situaes, alm das previstas na Constituio. So elas (i) estabelecer os critrios para o congelamento de dotaes, quando as receitas no evolurem de acordo com a estimativa oramentria; (ii) esta-belecer controles operacionais e suas regras de atuao para avaliao das aes desenvolvidas ou em desenvolvimento; (iii) estabelecer as condies de ajudar ou subvencionar financeiramente instituies privadas, fornecendo o nome da instituio, valor a ser concedido, objetivo etc., sendo importante ressaltar que sero nulas as subvenes no previstas na LDO, excluindo casos de emergncia; (iv) estabelecer condies para autorizar os entes a auxiliar o custeio de despesas prprias de outros entes, como por exemplo, gastos de quartel da Polcia Militar, de Cartrio Eleitoral, Recrutamento Militar, de atividades da Justia etc.; (v) estabelecer critrios para o incio de novos projetos, aps o adequado atendimento dos que esto em andamento; (vi) estabelecer critrios de programao finan-ceira mensal; (vii) estabelecer o percentual da receita corrente lquida a ser retido na pea oramentria, como Reserva de Contingncia.

Alm do estabelecimento e definio dos itens acima, a LDO dever ser acompanhada dos chamados Anexos de Metas Fiscais. Esses Anexos devero conter: (i) metas anuais para receitas, despesas, resultados nomi-nal e primrio e montante da dvida para o exerccio a que se referirem e para os dois exerccios seguintes; (ii) a avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; (iii) o demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resulta-dos pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs ltimos exerc-cios, evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica vigente; (iv) o demonstrativo da evoluo do patrimnio lquido nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; (v) a avaliao financeira e atuarial de todos os fundos e programas de natureza atuarial; (vi) o demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expan-so das despesas obrigatrias de carter continuado; (vii) a avaliao dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas, infor-mando as providncias, caso se concretizem, como por exemplo, impor-tante verificar os processos judiciais de devoluo de tributos question-veis, ou demanda de reivindicaes salariais no concedidas.

Enfim, o Anexo de Metas Fiscais compreender: (i) a previso trienal da receita, da despesa, estimando, assim, os resultados nominal e primrio; (ii) a previso trienal do estoque da dvida pblica, considerando os passi-vos financeiro e permanente; (iii) a avaliao do cumprimento das metas do ano anterior; (iv) a evoluo do patrimnio lquido ou passivo real descober-to (resultado patrimonial negativo); (v) a avaliao financeira e atuarial dos fundos de previdncia dos servidores pblicos; (vi) a Estimativa de com-pensao da renncia de receitas (anistias, remisses, isenes, subsdios etc.) e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.

4.3.A Lei Oramentria Anual

A Lei Oramentria Anual ("LOA") ou oramento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabeleci-das pela LDO, em conformidade com o princpio da unidade do oramento pblico. uma lei, em sentido formal, elaborada pelo Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo, que estabelece as despesas e as receitas que sero realizadas em determinado ano (princpio da anualidade do oramento). A Constituio determina que o Oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada Legislatura, sendo competncia do Chefe do Poder Executivo de cada ente pblico enviar ao rgo legislativo a proposta do oramento.

A proposta da LOA compreende os trs tipos distintos de oramentos, a saber: (i) o Oramento Fiscal, que compreende os poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, os Fundos, rgos, Autar-quias, inclusive as especiais, e Fundaes institudas e mantidas pelo ente pblico; abrange, tambm, as empresas pblicas e sociedades de econo-mia mista em que o Poder Pblico, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que no sejam provenientes de participao acionria, pagamen-tos de servios prestados, transferncias para aplicao em programas de financiamento atendendo ao disposto na alnea "c" do inciso I do art. 159 da CF e refinanciamento da dvida externa; (ii) o Oramento de Seguridade Social, que compreende todos os rgos e entidades a quem compete executar aes nas reas de sade, previdncia e assistncia social, quer



sejam da Administrao Direta ou Indireta, bem como os fundos e funda-es institudas e mantidas pelo Poder Pblico; compreende, ainda, os demais subprojetos ou subatividades, no integrantes do Programa de Trabalho dos rgos e Entidades mencionados, mas que se relacionem com as referidas aes, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF; e (iii) o Oramento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II, pargrafo 5 do art. 165 da CF, que abrange as empresas pblicas e socie-dades de economia mista em que o Estado, direta ou indiretamente, dete-nha a maioria do capital social com direito a voto.

4.4.A Execuo Oramentria

A execuo oramentria ocorre concomitantemente com a financeira! Esta afirmativa tem como sustentao o fato de que a execuo tanto oramentria como financeira esto atreladas uma a outra. Havendo ora-mento e no existindo o financeiro, no poder ocorrer a despesa. Por outro lado, havendo recurso financeiro, mas no se podendo gast-lo, no h que se falar em disponibilidade oramentria.

Em consequncia, pode-se definir execuo oramentria como sendo a utilizao dos crditos na LOA. J a execuo financeira, por sua vez, representa a utilizao de recursos financeiros, visando atender realiza-o dos projetos e/ou atividades atribudas s Unidades Oramentrias pelo Oramento.

Na tcnica oramentria, inclusive, habitual se fazer a distino entre as palavras crdito e recursos. O primeiro termo designa o lado orament-rio e o segundo, o lado financeiro. Crdito e Recurso so duas faces de uma mesma moeda! O crdito a dotao ou autorizao de gasto ou sua descentralizao, e o recurso o dinheiro ou saldo de disponibilidade bancria.

Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execuo ora-mentria e de programao financeira para o exerccio, e lanadas as informaes oramentrias, cria-se o crdito oramentrio e, a partir da, tem-se o incio da execuo oramentria propriamente dita.

Executar o oramento , portanto, realizar as despesas pblicas nele previstas, ressaltando que para que qualquer utilizao de recursos pbli-cos seja efetuada, a primeira condio que esse gasto tenha sido legal e oficialmente previsto e autorizado pelo Poder Legislativo e que sejam seguidos risca os trs estgios da execuo das despesas previstos na Lei n 4.320/64, isto , (i) o empenho, (ii) a liquidao e (iii) o pagamento atualmente se encontra em aplicao a sistemtica do pr-empenho ante-cedendo esses estgios, j que, aps o recebimento do crdito orament-rio e antes do seu comprometimento para a realizao da despesa, existe uma fase geralmente demorada de licitao obrigatria junto a fornecedo-res de bens e servios que impe a necessidade de se assegurar o crdito at o trmino do processo licitatrio.

Pois bem, o empenho o primeiro estgio da despesa e pode ser con-ceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigao de pagamento, pendente ou no, de implemento de condio. Nele se registra o comprometimento da despesa orament-ria, obedecidos os limites estritamente legais, bem como aos casos em que se faa necessrio o reforo ou a anulao desse compromisso. No se deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota de empenho; esta, na verdade, a materializao daquele, embora, no dia-a-dia haja a juno dos dois procedimentos em um nico.

Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o Estado se v obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o implemento de condio poder estar concludo ou no. Seria um absurdo se assim no fosse, pois a Lei n 4.320/64 determina que o pagamento de qualquer despesa pblica, seja ela de que importncia for, passe pelo crivo da liquidao. nesse segundo estgio da execuo da despesa que ser cobrada a prestao dos servios ou a entrega dos bens, ou ainda, a realizao da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento de condio.

O segundo estgio da despesa pblica a liquidao, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito, ou seja a comprova-o de que o credor cumpriu todas as obrigaes constantes do empenho.

Esse estgio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o ob-jeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigao e efetuado pelo documento Nota de Lanamento ("NL"). Ele envolve, portanto, todos os atos de verificao e conferncia, desde a entrega do material ou a prestao do servio at o reconhecimento da despesa.

Ao fazer a entrega do material ou a prestao do servio, o credor de-ver apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanha-da da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionrio competente atestar o recebimento do material ou a prestao do servio corresponden-te, no verso da nota fiscal, fatura ou conta.

O ltimo estgio da despesa o pagamento, que consiste na entrega de numerrio ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o dbito ou obrigao. Esse procedimento normalmente efetuado por tesouraria, que deve ter como favorecido o credor do empenho. O pagamento normalmente efetuado por meio de crdito em conta bancria do favorecido. Se houver importncia paga a maior ou indevidamente, sua reposio aos rgos pblicos dever ocorrer dentro do prprio exerccio.

Todo esse processo ocorre observando, estritamente, os princpios constitucionais oramentrios, bem como aqueles que regem a Administra-o Pblica, dentre eles a moralidade, a publicidade e a eficincia, de modo que o interesse pblico seja sempre garantido.

5.CONCLUSO

Os argumentos aqui trazidos no dizem respeito somente ao oramen-to pblico, mas prpria essncia do Estado, entendido como provedor de bens e servios, cujas relaes com a comunidade so de subordinao e domnio.

Como submisso, o Estado, ao ordenamento normativo gerado em seu prprio seio, pela sociedade por ele regulada, a partir do instrumento da representao poltica, deve observar os princpios e normas no momento de elaborao de suas polticas, com vistas promover o interesse social.

Como demonstrado, a relevncia do oramento e sua essencialidade para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princpios destinados a orientar a futura elaborao legislativa, retirando previamente do legislador ordinrio parcela de seu poder legiferante.

No preciso chamar a ateno para a importncia do oramento na vida poltica e administrativa de determinado Estado como o plano das suas necessidades monetrias, em determinado perodo de tempo, exercendo grande influncia na vida estatal e produzindo reflexos negativos na tarefa da consecuo de suas atividades quando for deficiente ou mal-elaborado.

atravs do oramento que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Estado. Por meio dele que o Estado assume funes reais de inter-veno no domnio econmico.

O estudo do oramento, desde sua origem, e principalmente de seus princpios auxiliar o administrador pblico a no cometer erros no momen-to da elaborao de sua proposta, ajudar o legislador a aprovar a propos-ta, que se tornar lei, influenciar o administrador na execuo das metas e programas lanados na lei oramentria e trar facilidades ao intrprete do direito no momento da anlise da legislao oramentria.

Como visto, com o tempo e as evolues sociais, o oramento deixou de ser um mero documento esttico de previso de receitas e autorizao de despesas para se constituir em um documento dinmico, solene, de atuao do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos. Mais do que isso! O oramento deixou de ser instrumento de reivindicao da burguesia medieval e passou a ser um instrumento de solidariedade, que busca garantir os direitos constitucionais dos cidados, em um Estado de Bem-estar social.

Pode-se afirmar que o oramento faz parte de u-ma poltica de descentralizao do governo, que j prevista na Constituio vigente. Pois, nas diretrizes estabelecidas em cada plano, fundamental a participao e apoio das esferas inferiores da administrao pblica, que sem dvida tm mais conhecimento dos problemas e desafios que so necessrios enfrentar para o desenvolvimento sustentvel local.

Nesse giro, interessante notar que os municpios vm assumindo um novo papel, que era dever do ente Federal e dos Estados: assegurar aos



cidados as condies bsicas de sobrevivncia e tambm impor limites ao processo de excluso. Esse novo papel um dos resultado do processo de descentralizaoadministrativa brasileira, onde a Constituio Federal de 1988 outorgou aos governos locais a responsabilidade de definir as novas de polticas pblicas, o que se faz por meio do oramento.

Por conta disso, os municpios preocupados com seu sucesso e com a qualidade de vida de seus cidados devem integrar ou alinhar os seus diferentes planejamentos.

E para terminar, h que se lembrar que o oramento pblico permite ao cidado identificar o plano de ao governamental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante eleito esto refletidas ou no nesse programa de governo, podendo cobrar da mquina administrativa o cumprimento da lei, continuamente, com transparncia, eficincia e morali-dade.

Notas BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. 16 ed.

Rio de Janeiro: Forense, 2002, pg. 412. BALEEIRO, op. cit., pg. 43. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e

Tributrio. Volume V, O Oramento na Constituio. 2 ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3.

BALEEIRO, op. cit., pg. 26. BALEEIRO, op. cit., pg. 420. BALEEIRO, op. cit., pg. 26. BALEEIRO, op. cit., pg. 423. SEGUNDO, Rinaldo. Breves Consideraes sobre o Oramento Pbli-

co. Artigo publicado no si-

te http://jus.com.br/revista/texto/4505">http://jus.com.br/revista/texto/4505">http://jus.com.br/revista/texto/4505, acessado em 15.06.2009.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, pg 77.

MIRANDA, Jorge. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1983, pg.199.

Constituio Poltica do Imprio do Brazil de 25.03.1824. VIANA, Arizio de. Oramento Brasileiro. Rio de Janeiro: Edies Finan-

ceiras, 1986, pg. 43. SANTA HELENA, Eber Zoehler, Evoluo Histrica dos Princpios Or-

amentrio-constitucionais brasileiros. Artigo publicado no site http://http://jus.com.br/revista/texto/5962">http://jus.com.br/revista/texto/5962">http://jus.com.br/revista/texto/5962, acessado em 15.06.2009.

Vide artigo 169, da Constituio Federal de 1988. NOBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Orament-

rias. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002, pg. 32. GUARDIA, Eduardo Refinetti.O processo Oramentrio do Governo

Federal: Consideraes sobre o Novo Arcabouo Institucional e a Experi-ncia Recente. So Paulo: Instituto de Economia do Setor Pblico, 1993, pg. 5.GUARDIA, Eduardo Refinetti. op. cit., pg 5.

GONALVES, Antnio Carlos da Cunha. O oramento pblico brasileiro. Suas origens, princpios norteadores e forma de execuo. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2523, 29 maio 2010 . Disponvel em: . Acesso em: 29 mar. 2013.

Conceitos sobre oramento

O que Oramento Pblico?

um instrumento de planejamento governamental em que constam as despesas da administrao pblica para um ano, em equilbrio com a arrecadao das receitas previstas. o documento onde o governo rene todas as receitas arrecadadas e programa o que de fato vai ser feito com esses recursos. onde aloca os recursos destinados a hospitais, manuten-o das estradas, construo de escolas, pagamento de professores. no oramento onde esto previstos todos os recursos arrecadados e onde esses recursos sero destinados.

O que receita?

No sentido genrico, Receita consiste na soma de valores recebidos durante um determinado perodo de tempo. No setor pblico, a soma de

ingressos, impostos, taxas, contribuies e outras fontes de recursos, arrecadados para atender s despesas pblicas.

O que so receitas oramentrias?

Receitas oramentrias so disponibilidades de recursos financeiros que ingressam nos cofres pblicos. Instrumento por meio do qual se viabili-za a execuo das polticas pblicas, a receita oramentria fonte de recursos utilizada pelo Estado em programas e aes, cuja finalidade principal atender s necessidades pblicas e demandadas da sociedade.

O que estimativa da receita?

A estimativa de receita objetiva determinar antecipadamente o volume de recursos a ser arrecadado em um dado exerccio financeiro, possibili-tando uma programao oramentria equilibrada.

O que dotao oramentria?

So valores monetrios autorizados, consignados na Lei Oramentria Anual (LOA) para atender a uma determinada programao oramentria.

O que so classificaes oramentrias?

As classificaes so numeraes utilizadas para facilitar e padronizar as informaes que se deseja obter. Pela classificao possvel visualizar o oramento por Poder, por funo de governo, por subfuno, por progra-ma, por categoria econmica. A classificao funcional-programtica repre-sentou um grande avano na tcnica de apresentao oramentria. Ela permitiu a vinculao das dotaes oramentrias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados pelos programas de governo. Esse enfoque permitiu uma viso do "que o governo faz", o que tinha significado bastante diferente do critrio anterior, que visualizava o "que o governo comprava". A partir do oramento do ano 2000, diversas modificaes foram estabelecidas na classificao vigente, procurando-se privilegiar o aspecto gerencial do oramento, com adoo de prticas simplificadoras e descentralizadoras.

O que resultado primrio?

O resultado primrio definido pela diferena entre receitas e despe-sas do governo, excluindo-se da conta as receitas e despesas com juros. Caso essa diferena seja positiva, tem-se um supervit primrio; caso seja negativa, tem-se um dficit primrio.

O que supervit oramentrio?

Diferena positiva entre as receitas estimadas e as despesas oramen-trias previstas para o mesmo exerccio.

O que dvida pblica?

Dvida pblica a dvida contrada pelo governo com entidades finan-ceiras ou pessoas da sociedade para financiar parte de seus gastos que no so cobertos com a arrecadao de impostos ou alcanar alguns objetivos de gesto econmica, tais como controlar o nvel de atividade, o crdito e o consumo ou, ainda, captar dlares no exterior. A dvida pblica se subdivide em dvida interna e dvida externa. Os principais credores do setor pblico so, normalmente, bancos pblicos e privados que operam no Pas, investidores privados, instituies financeiras internacionais e gover-nos de outros pases.

O que Desvinculao de Receita da Unio (DRU)?

A DRU um mecanismo que permite que parte das receitas de impos-tos e contribuies no seja obrigatoriamente destinada a determinado rgo, fundo ou despesa. A desvinculao de receitas tornou-se necessria para enfrentar o problema do elevado grau de vinculaes de receitas no Oramento Geral da Unio. Tais vinculaes implicam em rigidez na aloca-o de recursos pblicos, que tem sido apontada como um srio problema de gesto governamental, j que prejudica tanto a execuo das polticas pblicas quanto o uso dos instrumentos de poltica fiscal.

O que precatrio?

Precatrio uma ordem judicial para pagamento de dbitos dos rgos pblicos federais, estaduais, municipais ou distritais. Quando um cidado ou uma empresa ganha um processo judicial contra o Estado e tem direito a indenizao, o pagamento do valor devido feito por meio dos chamados precatrios. Trata-se de uma ferramenta que permite ao governo quitar a



dvida, sem prejudicar a execuo do Oramento da Unio, dos Estados ou dos Municpios.

Atuao do Ministrio

Qual o papel do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto no Oramento da Unio?

O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto o rgo central tem diversas responsabilidades em relao ao Oramento da Unio, tais como: a) elaborao, acompanhamento e avaliao das leis de iniciativa do Poder Executivo federal previstas no art. 165 da Constituio (Plano Pluria-nual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual); b) coorde-nao e gesto dos sistemas de planejamento e oramento federal. A execuo destas atividades realizada principalmente por meio da Secre-taria de Oramento Federal (SOF).

Qual o papel da Secretaria de Oramento Federal (SOF)?

A SOF o rgo responsvel pela coordenao do processo oramen-trio. ela que analisa e emite pareceres e notas tcnicas sobre todas as demandas que afetem o oramento pblico, tais como: acompanhamento e controle da execuo oramentria; minutas de atos legais (Portarias, Decretos e Medidas Provisrias); atos legais para sano presidencial (Leis); e alteraes propostas a crditos adicionais em tramitao. res-ponsvel tambm pela elaborao dos Projeto de Lei de Diretrizes Ora-mentrias (PLDO); Projeto de Lei de Oramentria Anual (PLOA); e Relat-rio de Avaliao Bimestral da Execuo de Receitas e Despesas. Alm disso, a Secretaria trabalha nas atividades relativas ao cumprimento das metas fiscais delineadas pelo Governo Federal, ou seja, na Avaliao Fiscal, compreendendo: a gesto do cumprimento da meta fiscal; a atuali-zao dos cenrios fiscais; a avaliao das projees de receitas; e a avaliao das projees de despesas obrigatrias.

Leis e princpios oramentrios

O que Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)?

O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) estabelece as me-tas e prioridades para o exerccio financeiro seguinte; orienta a elaborao do Oramento; dispe sobre alterao na legislao tributria; estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Oramento Federal (SOF) elabora a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os Ministrios e as unidades oramentrias dos Poderes Legislativo e Judici-rio. Por determinao constitucional, o governo obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Oramento ao Congresso Nacional at 31 de agosto de cada ano.

O que Lei Oramentria Anual (LOA)?

no Projeto de Lei Oramentria Anual (LOA) que o governo define as prioridades contidas no PPA e as metas que devero ser atingidas naquele ano. A LOA disciplina todas as aes do Governo Federal. Nenhuma des-pesa pblica pode ser executada fora do Oramento, mas nem tudo feito pelo Governo Federal. As aes dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis oramentrias dos Estados e Municpios. No Congresso, deputados e senadores discutem, na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificaes que julgam necessrias por meio das emendas e votam o projeto. Depois de aprovado, o projeto sanciona-do pelo Presidente da Repblica e se transforma em Lei.

Quais so os princpios bsicos que devem ser seguidos para elabora-o e controle do oramento?

Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e controle do oramento, que esto definidos na Constituio Federal, na Lei n 4.320/64, no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes Orament-rias (LDO). A Lei n 4.320/64 estabelece no seu artigo segundo os funda-mentos da transparncia oramentria.

Princpio da Unidade: Cada esfera de governo deve possuir apenas um oramento, fundamentado em uma nica poltica oramentria e estrutura-do uniformemente. Assim, existe o oramento da Unio, o de cada Estado e o de cada Municpio. Princpio da Universalidade: A Lei Oramentria (LOA) deve incorporar

todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituio pblica deve ficar fora do oramento.

Princpio da Anualidade: Estabelece um perodo limitado de tempo para as estimativas de receita a fixao da despesa, ou seja, o oramento deve compreender o perodo de um exerccio, que corresponde ao ano fiscal.

O que Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)?

A LRF, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional, introduziu novas responsabilidades para o administrador pblico com relao aos oramen-tos da Unio, dos Estados e Municpios, como limite de gastos com pesso-al, proibio de criar despesas de durao continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrio oramentria na legislao brasileira e criou a disciplina fiscal para os trs Poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio.

Elaborao e execuo do oramento

Como feito o Oramento Pblico?

O Oramento Geral da Unio (OGU) formado pelos Oramentos Fis-cal, da Seguridade Social e de Investimento das empresas estatais fede-rais. Existem passos que devem ser seguidos para elaborao e controle do Oramento que esto definidos na Constituio Federal de 1988, na Lei n 4.320/64, no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes Orament-rias (LDO). A Constituio atribuiu ao Poder Executivo a responsabilidade pelo Sistema de Planejamento e Oramento e a iniciativa dos seguintes projetos de lei: Plano Plurianual (PPA) ; Diretrizes Oramentrias (LDO); Oramento Anual (LOA)

Como o processo oramentrio?

O processo oramentrio compreende as fases de elaborao e exe-cuo das leis oramentrias Plano Plurianual ( PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias ( LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). Cada uma dessas leis tem ritos prprios de elaborao, aprovao e implementao pelos Poderes Legislativo e Executivo. Entender esses ritos o primeiro passo para a participao da sociedade no processo decisrio, fortalecendo, assim, o exerccio do controle social na aplicao dos recursos pblicos.

O que execuo oramentria?

o processo que consiste em programar e realizar despesas levando-se em conta a disponibilidade financeira da administrao e o cumprimento das exigncias legais.

O que contingenciamento?

O contingenciamento consiste no retardamento ou, ainda, na inexecu-o de parte da programao de despesa prevista na Lei Oramentria em funo da insuficincia de receitas. Normalmente, no incio de cada ano, o Governo Federal emite um Decreto limitando os valores autorizados na LOA, relativos s despesas discricionrias ou no legalmente obrigatrias (investimentos e custeio em geral). O Decreto de Contingenciamento apre-senta como anexos limites oramentrios para a movimentao e o empe-nho de despesas, bem como limites financeiros que impedem pagamento de despesas empenhadas e inscritas em restos a pagar, inclusive de anos anteriores. O poder regulamentar do Decreto de Contingenciamento obe-dece ao disposto nos artigos 8 e 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).

O que oramento participativo?

O oramento participativo um importante instrumento de complemen-tao da democracia representativa, pois permite que o cidado debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a populao decide as prioridades de investimentos em obras e servios a serem realizados a cada ano, com os recursos do oramento da prefeitura. Alm disso, ele estimula o exerc-cio da cidadania, o compromisso da populao com o bem pblico e a corresponsabilizao entre governo e sociedade sobre a gesto da cidade.

Acompanhamento do oramento

Quem fiscaliza o Oramento Pblico?

A fiscalizao do Oramento Pblico realizada oficialmente de duas formas: pelos controles interno e externo. Pelo Controle Interno, quando o controle feito pelos rgos do prprio Poder Executivo, especialmente



pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) e, ainda, cada Ministrio possui um Assessor de Controle Interno, vinculado tecnicamente CGU. O Con-trole Externo exercido pelo Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU). J o Controle Social realizado pela sociedade, tanto nos espaos institucionais de participao, como Conselhos e Confe-rncias, quanto nos espaos de articulao da prpria sociedade, como nas Redes e Fruns.

A Sociedade pode saber onde ser aplicado o dinheiro pblico?

No momento do encaminhamento da proposta oramentria pelo Poder Executivo ao Legislativo so abertas as audincias pblicas. nessa fase em que a populao pode participar levando aos parlamentares (senadores e deputados federais) as propostas que julgar serem importantes para a melhoria das condies de vida da comunidade. Alm disso, o Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) e a Lei Oramentria Anual (LOA) so disponibilizados no sitio do Ministrio do Planejamento e da Cmara dos Deputados.

PRINCPIOS ORAMENTRIOS

O oramento pblico surgiu para atuar como instrumento de controle das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficcia desse controle, toma-se necessrio que a constituio orgnica do oramento se vincule a determinadas regras, as quais se acham inseridas nos princpios oramentrios.

Divergem os doutrinadores na fixao dos princpios oramentrios, sendo que na nossa concepo, os principais so:

Anualidade: de conformidade com o princpio da anualidade, tambm denominado princpio da periodicidade, as previses de receita e despesa devem referir-se, sempre a um perodo limitado de tempo (um ano), segun-do os arts. 48, II; 165, III, 50e art. 166 da Constituio Federal. O perodo de vigncia do oramento denomina-se exerccio financeiro.

No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, o exerccio financeiro coincide com o ano civil , que se inicia em primeiro de janeiro e termina em trinta e um de dezembro.

Unidade: segundo esse princpio o oramento deve ser uno, isto , de-ve existir apenas um oramento e no mais que um para cada exerccio financeiro. Busca-se com esse princpio eliminar a existncia de oramen-tos paralelos.

Assim, o oramento deve estar contido numa s pea, contemplando todos os poderes e os respectivos rgos da administrao direta e indireta (art. 165, 5, da Constituio Federal de 1988).

Universalidade: por esse princpio, a pea oramentria deve conter todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da Unio, seus fundos. rgos e entidades da administrao direta e indireta, j que o oramento tem por escopo o planejamento de todas as despesas e receitas pblicas (art. 165, 5, II, III, Constituio Federal de 1988).

Exclusividade: consoante o princpio da exclusividade, o oramento deve conter apenas matria oramentria e no cuidar de assuntos estra-nhos, o que alis, est previsto no art. 165, 8, da Constituio Federal. A exceo, a este princpio fica por conta da autorizao para abertura de crditos suplementares e a contratao de emprstimos, como se v no dispositivo constitucional citado.

Especificao: tambm denominado princpio da especializao, este princpio tem por objetivo as autorizaes globais, ou seja, que as despe-sas devem ser classificadas de modo preciso, claro e detalhado. Dessa forma as despesas e receitas oramentrias devem ser discriminadas por unidade administrativa e por elementos. Nos moldes do art. 15 da Lei 11. 4.320, de 17 de maro de 1964, entende se por elementos, o desdobra-mento da despesa com pessoal, material, servios, etc.

Publicidade: define esse princpio que o contedo oramentrio deve ser divulgado (publicado) atravs dos veculos oficiais de comunicao para o conhecimento pblico e para a eficcia de sua validade, o que princpio exigido para todos os atos oficiais do governo, preconizado no caput do art. 37, e art. 165, 3. da (Constituio Federal de 1998, e mais recentemente na Lei de Responsabilidade Fiscal. Enfim, deve o oramento ser pblico e notrio).

Equilbrio: pelo princpio do equilbrio se entende que, em cada exerccio financeiro, o montante da despesa no deve ultrapassar a receita prevista para o perodo. O equilbrio considerado, por muitos doutrina-dores, como uma regra no rgida, embora a ideia de equilibrar receitas e despesas continue ainda sendo perseguida a mdio ou longo prazo. Urna razo fundamentada para defender esse princpio a convico de que ele constitui o nico meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais. Com o recente advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101 de 4.5.2000), exigindo equilbrio oramentrio, foi elevada em nvel de obrigao legal, a ser observada pelos administradores pblicos, pelo menos no Brasil.

Oramento: uma importante pea no planejamento governamental

O oramento um instrumento referencial do processo de planejamen-

to da gesto governamental. Tal processo, por sua vez, ordenado com

base em um marco legal, haja vista sua relevncia no setor pblico.

De acordo com o artigo 174 da Constituio de 1988 o planejamento

determinante no setor pblico e isso pode ser explicado por um pea chave

contida no mesmo, a qual conhecida por oramento. Tal pea pode ser

caracterizado como um plano financeiro que funciona como mecanismo de

controle da verba pblica. Isso pois, a pea oramentria refere-se a um

plano com dimenses de valores relativos previso das Receitas e

fixao das Despesas, uma vez que elaborada a partir da estimativa de

receitas e de despesas da administrao pblica no ano civil. Um exemplo

de como o oramento pode ser um sistema de informao para o controle

a Lei 4.320 de 1964, a qual estatui normas gerai de direito financeiro, bem

como, para a elaborao do prprio oramento.

O ciclo oramentrio composto pelas etapas que envolvem Leis de i-

niciativa do Poder Executivo, estabelecidas conforme o disposto no artigo

165 da Constituio da Repblica, tais quais: Plano Plurianual (PPA), a Lei

das Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei de Oramentos Anuais (LOA),

que representam e so contempladas no chamado Sistema de Planejamen-

to Integrado, conhecido tambm como Processo de Planejamento-

Oramento.

Enquanto na LOA contm a discriminao da receita e da despesa p-

blica, a LDO explicita metas e prioridades para cada ano, mas no PPA

que so apresentadas diretrizes, objetivos e indicadores quantificados

numa hierarquia que reflete a inteno do legislador constitucional em

deixar ntido que as aes governamentais devem ser planejadas antes de

entrarem em execuo

importante ressaltar a importncia no apenas do oramento em si

mas tambm do que convencionou-se chamar de Oramento Funcional

Programtico, inserido numa gesto de projetos, isto , numa gesto mo-

derna, visto que um processo de planejamento governamental baseia-se na

formulao de projetos ou programas, os quais so criados pra resolverem

determinados problemas e funcionam como elos entre plano e oramento.

Nesse mbito, de acordo com Machado Jr e Reis "a integrao plane-

jamento/oramento a tnica hoje em dia, capaz de consertar as distor-

es administrativas e remover os empecilhos institucionais que dificultam

modernizao dos mtodos e processos administrativos no Brasil" (p. 11).

Considerando esses saberes, notamos a pea oramentria como ba-

se a partir da qual se tem condio de formular, de implementar e de avaliar

uma poltica pblica, e tambm como mecanismo de controle possvel no

planejamento presente no ciclo de uma gesto. Marcela de Andrade Barbo-

sa



ORAMENTO PBLICO: ENTENDENDO SUA EVOLUO NO BRASIL

SOARES, Jos Evangelista/MATOS, Carlos Roberto Neri Matos

RESUMO

Este artigo aborda o tema oramento pblico e pretendeu estudar a sua evoluo histrica a partir das constituies republicanas. Como se trata de uma abordagem exploratria lanou-se mo de conceitos tericos e informaes documentais com fito de detectar os avanos alcanados e as deficincias de regulamentao nas constituies e, ainda, responder outras questes como, por exemplo, o porqu da Lei n 4.320/64 aprovada s vsperas do golpe militar de 1964 ter sobrevivido a vinte anos de ditadu-ra e continuar vigente at os dias atuais. Da mesma forma, busca-se com-preender a importncia do Decreto-Lei n 200/67 para o atual modelo de administrao pblica, considerando que sua edio data da poca em que o pas vivia um perodo de autoritarismo. Ser apresentada a importncia da conscientizao do Poder Executivo para a questo do planejamento como instrumento necessrio tanto na elaborao, quanto na execuo da pea oramentria, a qual ganhou novo sentido a partir da sano da Lei Complementar n 101/2000. A concluso do presente artigo cientfico caminha para se afirmar que, ao Brasil, faltaram recursos necessrios para implementao dos ditames constitucionais democrticos anteriores constituio de 1988, sejam eles conhecimentos na rea de administrao pblica, ou recursos tecnolgicos.

1 INTRODUO

H alguns anos a palavra oramento entrou em voga. comum se ou-vir dizer: Isto est fora do meu oramento ou fiz uma despesa extra e estourei meu oramento ou ento: no posso comprar isto porque meu oramento est no limite (grifos nossos). Frases como estas denotam que pessoas simples, mesmo inconscientemente, falam de uma programao para suas despesas pessoais ou domsticas, ou seja, falavam de planeja-mento.

Durante muitas gestes faltou, ao governo brasileiro, a percepo da importncia do planejamento como instrumento aliado elaborao e execuo das leis oramentrias. A ausncia da cultura de planejamento, combinada com perodos de instabilidade poltica e ou econmicas fizeram com que a administrao pblica brasileira tratasse dos problemas nacio-nais baseados no imediatismo. Mas, com o passar dos tempos e com a evoluo dos acontecimentos, foram promulgadas Constituies Federais e sancionadas leis mais abrangentes e instrutivas em matrias zde planeja-mento e de execuo oramentria. Alm disso, foram se aprimorando os sistemas de controles, interno e externo, das aplicaes financeiras do Estado.

Este artigo tem como objetivo geral, estudar a evoluo histrica do or-amento pblico no cenrio das constituies republicanas do Brasil e fomentar a discusso a respeito do progresso desta matria, sobretudo, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988.

Como objetivo especfico, aspira discutir a importncia da conscientiza-o do gestor pblico para com a questo do planejamento como instru-mento necessrio tanto na elaborao das peas oramentrias, quanto na sua execuo, dando-lhe melhor definio a partir da sano da Lei Com-plementar n 101/2000, mais conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF.

Por se tratar de um artigo de reviso terica, lanou-se mo de concei-tos e informaes documentais, disponveis em publicaes a cerca do tema e, tambm, consultas a sites oficiais e no oficiais que, de alguma maneira, contriburam para a organizao desta pesquisa.

Inicialmente, procurou-se apresentar, sucintamente, conceituaes que identifiquem planejamento e oramento. Demonstrando como estes dois elementos se inter-relacionam para cumprir seu papel constitucional no af de atender s demandas sociais.

Em seguida, foi apresentado um breve histrico sobre o contexto polti-co e econmico em que as constituies brasileiras foram concebidas, permitindo ao leitor melhor compreenso dos fatos.

Tambm se verificou como foi enfrentada a inicial falta de aptido do governo federal para planejar as suas atividades a partir do Plano Plurianu-

al e dos ditames da Constituio Federal de 1988 para proporcionar uma melhoria na elaborao e execuo do oramento da Unio e como este problema foi solucionado.

Finalmente, pode-se verificar que pouca ou quase nula foi a contribui-o das constituies anteriores de 1967 em termos de planejamento, porm destacou-se os avanos que a Constituio de 1988 proporcionou ao Brasil quando enriqueceu a matria oramentria com os instrumentos de planejamento e por fortalecer os rgos de controle.

Alm dos controles institucionalizados, foi ressaltada a importncia do controle social, em especial, como instrumento de participao da socieda-de na elaborao do oramento pblico municipal, bem como na fiscaliza-o dos atos do gestor pblico.

2 CONSTITUIO, PLANEJAMENTO E ORAMENTO

O Estado Necessrio aquele que, dentro da viso futurstica, prope como meta aprimorar a qualidade de vida de sua populao. o que tem feito o Brasil com a implantao do regime democrtico ps-militarismo ao adotar polticas pblicas voltadas para os interesses dos segmentos da sociedade menos favorecidos. Neste contexto que podemos compreen-der a redao ao artigo 6 da Constituio de 1988 dada pela Emenda Constitucional n 64 4, de 2010: So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desampa-rados, na forma desta Constituio (BRASIL, 1988).

Filardi (2007, p.3 e 4), ao estudar a histria das constituies brasilei-ras frente evoluo da ordem econmica, explica:

Para se compreender um Estado deve-se analisar sua Constituio. A Constituio expressa sua estrutura, sua composio. a expresso mxima de uma ordem estatal. [...] a Constituio expressa, sobretudo, a composio do Estado. Reflete em seu contedo suas caractersticas estruturais. Ao se analisar a nossa atual Carta Magna dentro do tema proposto, observa-se que ela apresentou especial destaque ao oramento como instrumento de planejamento governamental. Assim, quando se fala de viso futurstica do governo, fala-se de um planejamento estratgico que tem como meta a transformao de um Estado para que possa satisfazer as demandas da maioria da populao e ou alavancar solues. O objetivo projetar a nao numa rota que leve a sociedade a estgios mais eleva-dos de civilizao.

Bernardoni e Cruz (2010, p.29) destacam que o planejamento estrat-gico apresenta-se sob o mapeamento e

mte - cb administração financeira e orçamentária

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