monitoramento das avaliações dos programas de governo...

XXVI ENEGEP - Fortaleza, CE, Brasil, 9 a 11 de Outubro de 2006

1 ENEGEP 2006 ABEPRO

Monitoramento das avaliações dos programas de governo utilizando conceitos e caracter ísticas dos sistemas de informações executivas

Cleber Ribeiro Chian (UFPE) [email protected]

Jairo Simião Dornelas (UFPE) [email protected]

Resumo

O presente trabalho estuda o uso dos conceitos e característica dos sistemas de informações executivas (EIS) na construção de um sistema de informações voltado para o monitoramento das avaliações dos Programas de Governo. Detalha a procura do Governo pelo aperfeiçoamento da gestão pública baseada em Tecnologia da Informação. Também averigua um modelo que utiliza indicadores de desempenho para a construção destas avaliações. Exibe um exemplo de uma possível interface gráfica que utiliza como base este modelo e as características dos sistemas de informações executivas (EIS) citadas anteriormente. Por fim, sugere a implantação da Sala de Situação do Governo (SSG), que seria um ambiente onde os gestores públicos e a sociedade em geral observariam o desempenho do Governo do Estado, de forma on-line, através do sistema proposto. Palavras-Chave : Indicadores de desempenho, Sistemas de informações executivas, Ppa.

1. Introdução

O Governo, na busca de maior eficácia dos serviços prestados à sociedade, tem adotado, cada vez mais, mecanismos próximos aos de mercado, tais como a introdução de métodos modernos de gestão e a ênfase em recursos baseados na tecnologia da informação, buscando, desta forma, fortalecer também a transparência, a prestação de contas e o controle social. Nota-se também uma preocupação do governo em manter um processo contínuo de aperfeiçoamento da gestão pública, incorporando além das experiências de outros países, as do setor privado, e também as inovações decorrentes do aprendizado e da avaliação crítica dos modelos implementados (MINISTÉRIO, 2002).

Os gestores nem sempre conseguem obter nem consolidar informações sobre os resultados e desempenhos físicos dos programas de governo sob sua responsabilidade. Assim, sem informações consistentes para a tomada de decisões, o gerenciamento e a gestão estratégica no Governo perdem o foco e deixam flancos para ações sem efeito social.

Congrega-se, então, o esforço para construção e otimização de políticas públicas e infraestruturas informacionais com o objetivo de, além de integrar diversos setores governamentais, melhorar a qualidade do exercício da cidadania informacional. Nesta rota é indispensável que o governo prossiga com a implementação e a integração dos sistemas de informações para apoiar o gerenciamento dos programas de governo e viabilize a gestão estratégica dos planos governamentais. Com isso, espera-se uma melhora significativa da qualidade das decisões e, conseqüentemente, um melhor desempenho da gestão pública.

Um dos instrumentos fundamentais para esta gestão empreendedora na administração pública, tendo em vista a gestão por resultados e a preocupação da sociedade em monitorar o uso



eficiente e eficaz dos recursos públicos, é a utilização da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC).

Este trabalho tem como objetivo estudar o uso da TIC no monitoramento do desempenho dos programas de governo. Propõe-se mostrar as possibilidades de obtenção de dados complexos através da utilização de técnicas de visualização de informações gerenciais encontradas em Sistemas de Informações Executivas e de alguns conceitos na área de indicadores informacionais. Idealiza-se contribuir para um aumento da qualidade do serviço público, fornecendo informações relevantes para suportar à tomada de decisão dos gestores do governo. Além disso, há a contribuição para a sociedade monitorar o andamento da utilização dos recursos públicos nas diversas obras e serviços executados pelo governo, em benefício do bem estar e desenvolvimento da população do Estado.

2. Conceitos básicos para o estudo

O Governo sente a necessidade de aprimorar os seus processos de gestão, a fim de otimizar o desempenho do mesmo e garantir o cumprimento de suas missões. Segundo Furlan (1994), um dos maiores problemas do gestor moderno é a falta de informações para a tomada de decisões. Para suplantar esta lacuna, os gestores utilizam a TIC como alternativa para sintetizar as informações relevantes de forma objetiva e direcionada à real necessidade da organização. Uma das ferramentas mais utilizadas para este propósito são os Sistemas de Informações Executivas, também conhecidos como EIS.

O termo Executive Information System surgiu no final da década de 1970, a partir dos trabalhos desenvolvidos no Massachusetts Institute of Technology (MIT). O conceito se espalhou por várias empresas de grande porte e no final da década de 1980, um terço das grandes empresas dos Estados Unidos da América possuíam ou encontravam-se em vias de implementar algum EIS (FURLAN, 1994).

Segundo Pozzebon e Freitas (1996), cada vez mais as decisões precisam ser tomadas com agilidade, rapidez e precisão. Desta forma, as características de um EIS devem corresponder às exigências deste cenário: a interface precisa ser totalmente amigável, uma vez que não existe tempo e disposição para a compreensão de interfaces complexas: o simples pressionar de botões, através do ‘mouse’ , deve permitir a obtenção das informações necessárias.

Um EIS também deve ser claro e objetivo, explorando intensivamente cores, símbolos, ícones, botões, imagens e, sobretudo, gráficos. Os gráficos são formas poderosas de expressão, e tornaram-se uma marca registrada dos sistemas EIS, permitindo a visualização de tendências e a percepção de desvios (POZZEBON & FREITAS, 1996) e mobilizando a implementação do drill-down (a partir de visualizações globais e de dados sumarizados é possível um aprofundamento, um mergulho, até o nível de detalhamento necessário).

O quadro 1, a seguir informa globalmente as características gerais dos EIS

Caracter ísticas Descr ição

Drill Down Possibilitar o aprofundamento do nível de detalhe das informações Recursos Gráficos Explorar ícones, gráficos, cores, símbolos e imagens Recuperação Rápida Utilizar recursos tecnológicos para otimizar o tempo de resposta Facilidade de Uso Utilizar o sistema com mínimo de treinamento e permitir que os usuários utilizem

recursos tais como touch-screens e mouse Voltado aos Fatores

Críticos de Sucesso Monitorar os indicadores de desempenho da organização, auxiliando na

administração dos fatores críticos de sucesso. Hipertexto Facilitar a navegação do sistema Filtragem e Resumo Permitir a geração de informações selecionadas e/ou aglutinadas de interesse do



executivo Flexibilidade Adaptável ao estilo de cada executivo Fonte : Adaptado de Furlan (1994) e Beuren (2001)

Quadro 1 - Características gerais dos EIS.

É importante também que um EIS forneça informações críticas e indicadores de desempenho de modo customizado, ou seja, é interessante a possibilidade de visualização a partir de diversos parâmetros e sob diferentes formatos (multivisão). O próprio usuário pode parametrizar os indicadores de desempenho na análise de exceções ou fabricar seu próprio relatório ad hoc (POZZEBON & FREITAS, 1996).

Considerando que a tomada de decisão estratégica não é caracterizada por atividades repetitivas e bem definidas (SIMON, 1971), e os cenários envolvidos na tomada de decisão estão em constante mudança, os sistemas de EIS prevêem, de uma forma geral, estratégias básicas de acesso aos dados de forma não-estruturada. Entre elas destacam-se : busca on-line de dados através da linguagem SQL, estruturação de um Data Warehouse e a utilização de ferramentas OLAP (On-Line Analytical Processing).

Um Data Warehouse (DW) é um conceito criado no início dos anos 90, que foi inicialmente popularizado pela IBM como um armazém de informações. Segundo Laudon e Laudon (2004), o DW pode ser definido como uma coleção de todos os tipos dados para suporte ao processo decisório da instituição. O DW é composto, entre outras ferramentas, por um banco de dados relacional para onde somente as informações necessárias para a tomada de decisão são carregadas, vinda dos bancos de dados operacionais da instituição. Como este novo banco de dados contém apenas as informações necessárias, as pesquisas feitas sobre ele são bem mais rápidas.

Assim como o conceito de DW está relacionado com a automatização do fluxo e do armazenamento dos dados para fins de análise, a tecnologia OLAP está relacionada com a manipulação multidimensional de dados. As estruturas multidimensionais permitem ao usuário analisar os dados segundo sua visão de negócio, sumarizando-os por linha de produto, região ou qualquer outra perspectiva que lhe interessar e na dimensão temporal que lhe convier: anual, semestral, mensal, semanal, etc. Uma tecnologia que suporta OLAP permite um alto grau de sofisticação na modelagem dos dados e na navegação pelo DW. A parametrização dos acesos é a mais ampla possível, não existem caminhos pré-determinados de acesso e o usuário modela sua requisição (O’BRIEN, 2004).

A linguagem SQL é utilizada para a extração das informações dos mais variados bancos de dados. A SQL é uma linguagem de manipulação de dados padronizada denominada linguagem estruturada de consulta (SQL - Structured Query Language). A SQL foi adotada como linguagem padrão para os bancos de dados relacionais. Com a SQL é possível a construção de consultas dinâmicas e não-estruturadas, sem a necessidade de pré-determinação das mesmas, ou seja, o próprio usuário pode parametrizar e fabricar sua consulta. Através da execução de comandos ou procedimentos simples o usuário recupera a informação de um banco de dados. Esses comandos são declarados na forma de questões ou consultas simples. Estas consultas são feitas por meio de sentenças parecidas com o inglês (STAIR, 2002).

3. Plano Plur ianual do Governo

O Plano Plurianual (PPA) foi instituído pela Constituição Federal de 1988 como principal instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro. O PPA deve estabelecer "de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração



continuada", segundo Brasil (Lei nº 8.173, 1991). A vigência do PPA inicia-se no segundo ano do mandato presidencial (ou governamental) e finda no primeiro ano do mandato seguinte. Na esfera estadual, o PPA é formado por eixos de desenvolvimento, opções estratégicas, diretrizes, programas e ações (MINISTÉRIO, 2002).

O PPA utiliza como unidade de gestão os programas de governo. O programa é um instrumento de organização da ação governamental. Eles são formados por um conjunto articulado de ações, entidades executoras e pessoas motivadas para o alcance de um objetivo comum. Os objetivos dos programas devem espelhar com precisão os problemas ou oportunidades que devem ser enfrentados para viabilizar uma situação futura desejada, compatível com a orientação estratégica na qual está inserida. Essa orientação estratégica, por sua vez, deve refletir as diretrizes estratégicas e os macroobjetivos do governo. O programa serve também de referência para a avaliação da gestão pública e proporciona a transparência e a visibilidade necessárias ao controle social (MINISTÉRIO, 2002)

O PPA estabelece de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública. As ações e programas de Governo possuem um aspecto de transversalidade por diversas regiões físicas. O governo pretende, com isso, descentralizar a execução de políticas e serviços públicos, aproximando as decisões dos locais onde se realizam as ações e se criam seus efeitos mais diretos. Além disso, as ações e programas de governo possuem também um aspecto de multisetorialidade, ou seja, a responsabilidade de execução e gerenciamento dos mesmos é delegada aos diversos órgãos do Governo.

Figura 1 – Visão geral da hierarquia organizacional do PPA

O nascimento de um programa ocorre no momento em que se identifica um problema ou demanda da sociedade, que o governo precisa resolver ou atender. O problema deve ser mensurado por meio de um indicador. Logo após é definido um objetivo a ser alcançado, que resulte numa variação do valor numérico do indicador (MINISTÉRIO, 2002).

Neste estudo foram utilizados apenas os programas de governo caracterizados como finalísticos. Estes programas resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade, A execução destes programas apresenta de forma mais rápida o impacto na sociedade das mudanças nos indicadores. Estes indicadores quantificam a situação que os programas têm por fim modificar, de modo a explicitar o impacto das ações sobre o público alvo.

Destaca-se que a utilização dos aspectos de transversalidade e multisetorialidade tornaria o objeto deste estudo deveras complexo. Por isso a utilização destes aspectos fica sugerida para um estudo posterior mais profundo.



4. Conceitos de Indicadores

Em um modelo sistêmico, um componente essencial para o gerenciamento eficiente dos processos organizacionais, é a utilização de ferramentas de feedback e controle. Uma destas ferramentas de feedback é a utilização de indicadores de desempenho. Os indicadores servem para aferir resultados e, desta forma, identificar problemas e planejar como previní-los. De forma geral, os indicadores destinam-se a apontar e medir características do processo que devem ser acompanhadas ao longo do tempo e medem os níveis de eficiência e eficácia destes processos. Em termos gerenciais, os indicadores são essenciais para saber se o processo está apresentando progresso, a partir de comparações e análises de tendências.

Segundo Rua (2004), um sistema de indicadores deve estar estruturado de forma a fornecer informações claras e concisas, adequadas ao usuário das mesmas. Para a elaboração de qualquer indicador, é importante observar alguns parâmetros, dentre os quais:

− Comparabilidade : Indicadores devem permitir a comparação temporal e espacial; − Disponibilidade : As bases de dados devem ser acessíveis e, de preferência, devem

constituir séries históricas, para permitir, ao mesmo tempo, a comparação entre fatores, e evolução, no tempo, do desempenho;

− Normalidade : Os resultados dos indicadores devem ser traduzidos para uma escala adimensional. Esse procedimento permite uma mescla entre diferentes indicadores;

− Quantificação : Os indicadores devem ser traduzidos em números, sem o demérito da análise qualitativa. Aliás, os indicadores quantitativos devem facilitar uma análise qualitativa do desempenho da gestão;

− Simplicidade : O indicador deve ser de fácil compreensão. Os indicadores são tentativas de retratar ou expressar de maneira sintética determinados fenômenos e processos complexos.

Além disso, no caso estudado os indicadores devem ser aderentes aos programas de governo. Isto quer dizer que os mesmo devem estar alinhados com os objetivos dos programas de governo, devendo ser capazes de medirem a evolução do problema ou o atendimento das demandas apontadas pelos programas e permitirem a mensuração dos resultados alcançados por eles. Para que esta aderência se estabeleça, é aconselhável que os indicadores utilizados apresentem, além das características citadas acima, as seguintes :

− Fonte : Órgão responsável pelo registro ou produção das informações necessárias para a apuração do indicador e divulgação periódica dos índices;

− Base Geográfica : Menor nível de agregação geográfica da apuração do indicador; − Forma de Cálculo : Fórmula matemática e outros esclarecimentos necessários à

compreensão do modo de apuração do mesmo.

Do ponto de vista operacional, essa sistemática de avaliação e monitoramento de resultados através de indicadores formará uma efetiva rede de suporte às atividades de acompanhamento e de suporte a decisão dentro da gestão estratégica dos diversos setores do Governo do Estado.

5. Proposta

A proposta deste trabalho é idealizar um modelo para a construção de um sistema de informação executiva para o monitoramento das avaliações dos programas de governo. São utilizados os conceitos e características de um EIS para a construção deste sistema. O ambiente principal deste sistema (a tela com os principais gráficos) compõe o quê se chama de Sala de Situação do Governo (SSG), que é um local físico aonde a sociedade em geral



poderá observar o desempenho do Governo do Estado em um determinado exercício (de preferência o atual).

Os gestores também poderiam acessar este sistema através de uma Intranet, sendo necessário que o sistema possua um subsistema de controle de acesso. Os gestores poderão executar consultas variadas (utilizando as técnicas de SQL e OLAP) e navegar mais detalhadamente através dos sistemas de drill do sistema, enquanto que o público em geral observará apenas os níveis mais relevantes deste drill.

Este sistema utiliza a técnica de drill (Anexo A). Através deste processo, o usuário aumenta (drill down) ou diminui (drill up) o nível de detalhamento dos dados. Inicialmente o sistema apresentaria uma tela mostrando a avaliação geral do PPA (Anexo A). No estudo foi utilizado como níveis de drill a hierarquia organizacional de eixos de desenvolvimento, opções estratégicas e diretrizes encontradas no PPA (figura 1), já que os programas de governo e as ações governamentais encontram-se classificadas dentro desta hierarquia. Nesta hierarquia os eixos de desenvolvimento são formados por um conjunto de opções estratégicas e estes formados por um conjunto de diretrizes (figura 2).

Figura 2 - Visão geral da utilização dos indicadores no sistema proposto

Fonte : Adaptado de Golfarelli (2004)

Neste modelo, a metodologia para a avaliação do desempenho dos programas de governo consiste na utilização de indicadores informacionais, fornecidos por órgãos públicos e/ou privados que possuam o know-how necessário para a obtenção desses dados. A nota de avaliação será obtida através da média ponderada dos valores discretizados pelas faixas de desempenho e utilizando como peso valores que distinguem o grau de importância de cada indicador neste programa (Anexo A).

Algebricamente a nota de avaliação será obtida através da média ponderada dos valores das avaliações do nível inferior, utilizando como peso valores que distinguem o grau de importância do mesmo no nível superior. No caso do valor global do PPA, serão utilizados no cálculo da avaliação, as notas obtidas no nível inferior dos eixos de desenvolvimento. Já nas notas dos eixos de desenvolvimento, serão utilizadas no cálculo da avaliação as notas obtidas no nível inferior, de opções estratégicas, e serão utilizadas para este cálculo apenas as opções



estratégicas associadas àquele eixo de desenvolvimento. Vale ressaltar que os integrantes de um nível estão sempre associados com apenas um integrante do nível superior.

Ao se chegar no nível de Programa de Governo, através do processo de drill, o usuário poderá averiguar quais indicadores estão associados ao programa, verificar o peso de cada indicador no cálculo da nota de avaliação do programa e verificar todas as ações que foram realizadas para o cumprimento daquele Programa de Governo.

6. Conclusão

Durante o levantamento dos dados para este estudo, observa-se a preocupação do Governo em utilizar métodos modernos de gestão para oferecer à sociedade a transparência, a prestação de contas e o controle social dos gastos públicos. Além disso, o governo tem se esforçado na construção e otimização de políticas públicas e infraestruturas informacionais com o objetivo de melhorar a qualidade das decisões de seus gestores e, conseqüentemente, o desempenho da gestão pública por resultados.

Foi visto também que, para um projeto desse porte ser implantado, é necessário um estudo detalhado sobre os conceitos e características dos EIS, em especial de suas técnicas de navegação (drill down/up), seus recursos gráficos e sua facilidade de uso. Foi visto também a necessidade de se obter um conhecimento mais apurado do PPA, já que o mesmo reflete as diretrizes estratégicas e os macroobjetivos do governo e do programa de governo que é utilizado como o instrumento de organização da ação governamental.

Destaca-se que o objetivo da avaliação dos programas é fornecer uma ligação entre o planejamento e a execução das atividades operacionais, identificando a magnitude dos desvios e fornecendo subsídios para que os gestores dos programas possam tomar as ações corretivas necessárias. Quanto mais rápido os problemas forem identificados, ou seja, quanto mais eficientes forem as avaliações dos programas, menores serão os desvios a corrigir, menor o tempo e as despesas em ações corretivas.

Foi averiguado que o Governo carece de informações consistentes sobre o desempenho de seus programas de governo para a tomada de decisões estratégicas sobre os mesmos. Também carece de um sistema informacional que apresente estas informações de maneira fácil, rápido e útil. A proposta apresentada neste trabalho vem ajudar a preencher esta lacuna no serviço público brasileiro.

Referências

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FURLAN, J.D., IVO, I.M. & AMARAL, F.P. Sistemas de Informação Executiva, São Paulo, Makron Books, 1994.

GOLFARELLI , M., RIZZI, S., CELLA, I., Beyond Data Warehousing : What’s Next in Business Intelligence?, Washington DC, USA, Novembro 2004, Disponível em : http://www.ececs.uc.edu/~dolap04/DOLAPdocs/papers/golfarelli.pdf), acesso em fevereiro 2006.

LAUDON & LAUDON. Sistemas de Informação Gerenciais – Administrando a Empresa Digital. Ed. Pearson Prentice Hall. São Paulo: 2004.

MINISTÉRIO do Planejamento, Orçamento e Gestão, A evolução do Planejamento no Governo Federal, Brasília – DF, 2002, disponível em : http://www.planejamento.gov.br/planejamento_investimento/conteudo/publicacoes/desafio_governamental.htm,



acesso em fevereiro 2006.

O’BRIEN, James A. Sistemas de Informação e as Decisões Gerenciais na Era da Internet, 2 ed. Rio de Janeiro : Saraiva, 2004.

POZZEBON, M. & FREITAS H. Características desejáveis de um EIS - Enterprise Information System – Rumo à proatividade. Porto Alegre – RS : Revista REAd (http://read.adm.ufrgs.br), vol 3, No 1, junho de 1997. Acesso em fevereiro 2006.

POZZEBON, M. & FREITAS H. Construindo um EIS (Enterprise Information System) da (e para) Empresa. RAUSP – Revista de Administração da USP, vol 31, No. 4, outubro-novembro 1996, p.19-30.

RUA, Maria das G. Desmistificando o problema: uma rápida introdução ao estudo dos indicadores, Curitiba – PR, 2004, disponível em : http://www.pr.gov.br/sepl/introduindicadores.doc, acesso em fevereiro 2006.

SIMON, H. Alexander. Comportamento administrativo : Estudo dos processos decisórios na organizações administrativas. v.9. 2.ed. Rio de Janeiro: FGV, 1971

STAIR, Ralph M., REYNOLDS, George W., Princípios de Sistemas de Informação, 4 ed. Rio de Janeiro : LTC Editora, 2002.



ANEXO A

Figura 3 - Exemplo de gráficos e informações apresentadas pelo EIS

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