modernIzao e sImplIfIcao regulatrIa no setor porturIo

Lucia Helena Salgado*2Rafael Pinho de Morais**3

Graziela Ferrero Zucoloto***4Samuel da Silva Rezende****5

1 INTROduO

A abordagem adotada para se elaborar uma proposta de modernizao e de simplificao regulatria tem como pressuposto o papel central das instituies no desenvolvimento econmico. A qualidade das instituies fator determinante da competitividade e do desenvolvimento dos pases, influenciando decises de investimento e de organizao da produo, definindo como as sociedades compartilham custos e benefcios do desenvolvimento. O funcionamento e o grau de evoluo das instituies afetam os custos dos negcios e o ritmo de desenvolvimento econmico.

Indicadores recentemente publicados informam que a qualidade das instituies no Brasil, medida pelo seu impacto sobre os custos e sobre as decises de negcios, tem tido resultados variados:

no ranking Ease of Doing Business de 183 economias feito pelo Banco Mundial, o Brasil ocupa a 126a posio em 2012, tendo cado seis posies com relao ao ranking anterior (de 2011);

j no Relatrio de Competitividade Global 2011-2012 do Frum Econmico Mundial, o nvel de competitividade brasileira aumentou cinco posies com relao ltima apurao, encontrando-se na 53a posio entre 142 pases; e

ainda no mesmo relatrio, no primeiro pilar da competitividade justamente o das instituies a posio ocupada pelo Brasil preocupante: 77a.

A elevada carga regulatria/burocrtica, considerada um dos mais significativos indicadores de baixa qualidade das instituies, , aps as taxas de juros, o principal fator a gerar impacto sobre a competitividade dos negcios e, em particular, das exportaes brasileiras.

TABELA1Burocracia das exportaes

Indicador BrasilPases da Organizao para Cooperao e

Desenvolvimento Econmico (OCDE)Nmero de documentos necessrios 7 4Nmero de dias necessrios 13 11Custo da exportao (continer) US$ 2.215 US$ 1.032

Fonte: World Bank (2012).

Considerando o quadro de baixa qualidade das instituies apresentado, discute-se neste trabalho um programa de simplificao regulatria que poderia contribuir para a reduo do custo da burocracia sobre o dia a dia das empresas e dos cidados, liberando recursos para atividades produtivas com resultados mensurveis de elevao de produtividade, de crescimento e de bem-estar. A proposta analisada neste trabalho apoia-se em programas anteriores, tais como o Programa Nacional de Desburocratizao (1979), o Programa Federal de Desregulamentao (1991) e o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao Gespblica (2007), atualizando-os com as novas tcnicas e experincias, em particular as desenvolvidas no Reino Unido.16

* Coordenadora de Estudos de Regulao e Mercados da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.

** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.

*** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diset do Ipea.

**** Assistente de Pesquisa do PNPD no Ipea.

1. Programa desta natureza foi adotado no governo trabalhista de Tony Blair, em 1997, e reforado em 2010, com o governo de coalizo de David Cameron, visando reduzir a carga administrativa sobre negcios.

36 Radar

Um programa redesenhado a partir de agora teria como foco inicial o estoque regulatrio, visando sua simplificao e modernizao, e reveria as incongruncias e as desfuncionalidades do desenho institucional, responsveis por gerar amarras prejudiciais ao desenvolvimento. A funo deste programa seria complementar o papel de outros que buscam elevar a competitividade da economia brasileira, assim como a qualidade das atividades de natureza regulatria desempenhadas pelo poder pblico.

Aps esta introduo, a seo 2 discute questes metodolgicas relacionadas anlise regulatria; a 3 apresenta o setor porturio como caso piloto a ser estudado; a quarta seo realiza um diagnstico deste setor; a quinta analisa a viabilidade poltica de implementao da agenda de simplificao institucional; a seo 6 discute os custos da mo de obra no setor porturio; a 7 discute as ambiguidades institucionais geradoras de assimetrias concorrenciais; e a ltima seo conclui apresentando uma agenda de modernizao no projeto-piloto.

2 QuESTES mETOdOlgIcAS

Um programa que objetive atacar o estoque regulatrio e rever incongruncias do desenho institucional deve, em primeiro lugar, levar em conta sua abordagem de tratamento. Uma abordagem transversal, por um lado, teria como foco: o mapeamento das principais reas afetadas por custos regulatrios; a mensurao de impactos negativos; e a simulao sistemtica dos efeitos de uma possvel retirada de entraves e simplificao de normas. A partir da, estratgias de implementao de metas horizontais de corte de custos podero ser definidas. A abordagem vertical, por outro lado, considera um nico setor da atividade econmica no qual os custos regulatrios sejam elevados, prejudicando de forma mensurvel o bem-estar e a eficincia. Escolhido o setor, elabora-se um programa focado na reduo da carga administrativa.

Independentemente da abordagem adotada, um projeto para um programa de reduo de carga administrativa deve ser planejado para ter durao finita, contendo prazos e metas de cumprimento e mecanismos de prestao de contas predefinidos.

Realizar um estudo da viabilidade e da convenincia poltica o passo subsequente. Nesta etapa: identificam-se os segmentos da sociedade que seriam beneficiados pela retirada de entraves e pela simplificao de normas; identificam-se todos os atores polticos, sociais e econmicos cujos interesses esto envolvidos na normatizao e na operao do setor, e os arranjos institucionais em que se movem; e verifica-se a existncia de lacunas de inteligncia e tratamento poltico de aspectos dos arranjos institucionais que, caso atacados, podero afetar de forma significativa o desempenho do setor em anlise. Neste exerccio, amplia-se o grau de refinamento do dimensionamento numrico e econmico, a fim de evidenciar conflitos de interesse, sobreposies de competncias, incompatibilidades de funes e outros aspectos institucionais a serem corrigidos.

3 PROJETO-PIlOTO: O SETOR PORTuRIO

A abordagem vertical o modo de tratamento mais interessante a ser utilizado em um projeto-piloto o modo mais adequado de experimentar a adoo de novos mtodos e processos e o setor porturio pode ser considerado a escolha mais natural. Ao contrrio de outros setores de infraestrutura que, uma vez iniciado o processo de modernizao e introduo da lgica de mercado, dinamizaram-se e impulsionaram a expanso da economia brasileira, o setor porturio vem tornando-se um entrave crescente economia. Os seus custos afetam de forma desigual segmentos da economia e da sociedade: por um lado, as pequenas e mdias empresas exportadoras e importadoras e a comunidade de consumidores so assimetricamente afetadas, e, por outro lado, tm pequena ou nula capacidade de organizarem seus interesses coletivos (e difusos).

Em perspectiva histrica, o setor porturio, no Brasil, tem sua evoluo marcada por quatro eventos:

em 1808, a abertura dos portos s naes amigas, quando o desenvolvimento do setor foi impulsionado pelo investimento privado;

em 1934, a estatizao dos portos, no incio do Estado Novo;

37Modernizao e Simplificao Regulatria no Setor Porturio

em 1964, a criao da Empresa de Portos do Brasil S/A (Portobrs), que ampliou o controle estatal, desempenhando funes de gesto e explorao porturia no esprito da poca, os portos foram considerados agentes de segurana nacional; e

em 1991, a extino da Portobrs, sendo proposta a reforma do setor e tendo promulgada a Lei no 8.360 de 1993, de Modernizao dos Portos, em linha com a tendncia mundial de privatizao.

O arcabouo legal considerado para o setor porturio, por sua vez, o seguinte: Constituio Federal de 1988: elenca portos entre servios pblicos (Artigo 175); Lei no 8.630 de 1993: Lei de Modernizao dos Portos, que estabelece dois tipos de instalao porturia: terminais de uso pblico e de uso privativo;2

Lei no 10.233 de 2001: cria a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) (e tambm a Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT) como ente responsvel pela implementao de polticas pblicas;

Lei no 11.518 de 2007: cria a Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/PR) para assessorar a presidncia na formulao de polticas e de diretrizes para o fomento do setor de portos e de terminais porturios martimos, e promover a execuo e a avaliao de medidas de apoio ao desenvolvimento de infraestrutura; e

Decreto no 6.620 de 2008: estabelece formas de explorao dos portos e de instalaes porturias de uso pblico ou privativo e regula a concesso de portos organizados.

A Lei de Modernizao dos Portos de 1993 definiu os seguintes cinco novos atores, pblicos e privados, responsveis pela organizao institucional dos portos.

1. A autoridade porturia (AP) administra o porto organizado e cuida: do investimento e da manuteno da infraestrutura porturia e de acessos; do planejamento estratgico do porto; da promoo e do marketing; da fiscalizao dos operadores porturios privados na execuo dos contratos; da regulao e do controle etc.

2. O Conselho da Autoridade Porturia (CAP) sobrepe-se AP, sendo composto por 26 membros em quatro blocos de atores participantes do porto: o Bloco do Poder Pblico (BPP), o Bloco dos Operadores Porturios (BOP), o Bloco da Classe dos Trabalhadores Porturios (BCTP) e o Bloco dos Usurios dos Servios Porturios (BUSP). Note-se que o CAP um rgo com mltipla representao de interesses, interferindo sobre concessionrios privados e sobre definio de estratgia, de regulao e de fiscalizao.

3. O Operador Porturio (OP) o rgo executivo de gerncia, de fiscalizao, de regulamentao, de organizao e de promoo da atividade porturia. Dele depende a gesto de recursos humanos efetivos e de prestadores de servios, atividade realizada pelo rgo Gestor de Mo de Obra (OGMO).

4. O OGMO administra a contratao, a escala e a alocao de trabalhadores porturios (TP) e de trabalhadores porturios avulsos (TPA).

5. As companhias docas, por fim, so empresas pblicas estaduais que, mediante delegao por parte do Ministrio dos Transportes, assumem o papel de autoridade porturia nos portos sob sua jurisdio.

O stio da SEP/PR afirma que o sistema porturio brasileiro composto por 37 portos pblicos, entre martimos e fluviais. Deste total, 18 so delegados, concedidos ou tm sua operao autorizada administrao por parte dos governos estaduais e municipais. Existem ainda 42 terminais de uso privativo e trs complexos porturios que operam sob concesso iniciativa privada.3

A figura 1 sintetiza o fluxo de prestao de servios na rea do porto organizado.

2. Em seu Artigo 4o, a Lei no 8.630 de 1993 estabelece duas modalidades de explorao de instalao porturia por parte de empresas privadas: terminais de uso pblico, por concesso, destinados prestao de servios pblicos porturios dirigidos a potenciais usurios em geral, com as garantias inerentes ao servio pblico, como universalidade do acesso; e terminais de uso privativo, destinados movimentao e armazenagem de carga prpria do titular do terminal, por autorizao. O mesmo artigo prev a existncia de terminais de uso privativo misto, que podem movimentar cargas prprias e, subsidiariamente, cargas de terceiros.

3. J de acordo com o Anurio Estatstico da ANTAQ de 2009, os portos nacionais esto divididos em sete categorias. O Porto de So Francisco do Sul aparece como concedido a governo estadual, enquanto o de Imbituba aparece como concedido a entidade privada, e o de Suape aparece como autorizado a governo estadual. J portos delegados a governos estaduais e municipais existem 15, e portos administrados por empresas pblicas isto , companhias docas , vinculadas SEP/PR, so 16. Outros trs portos todos no Maranho so administrados por empresas pblicas isto , companhias docas vinculadas ao Ministrio dos Transportes. Na ltima categoria esto os terminais de uso privativo (TUPs) mas somente aqueles que enviaram dados ANTAQ para o anurio , totalizando 86.

38 Radar

FIGURA1Fluxo de prestao de servios na rea do porto organizado

Autoridade porturia

Operador Porturio (cais pblico)

Operador Porturio(arrendatrio)

ArmadoresTerminal retroporturio

alfandegrio

UsuriosFerrovia Terminal privativo(autorizatrio)

Prtico

Secretaria Especial dos Portos

Agncia Nacional de Transportes Aquavirios

Conselho de Autoridade Porturia

rgo Gestor de Mo de Obra

Servios pblicos

Fonte: Brasil (2009).

Em linhas gerais, a Lei no 8.630 de 1993 deu origem a um modelo landlord port brasileira, adaptando o bem-sucedido modelo internacional de diviso de atividades entre o poder pblico, na gesto das atividades com caractersticas de bem pblico (infraestrutura porturia comum e de acesso martimo e terrestre, regulao), e o setor privado (prestao de servios porturios). Tal arranjo neocorporativista inspira-se de forma longnqua no modelo de participao social observado na Europa. Este modelo , contudo, mais prximo da recorrente experincia brasileira desde os anos 1930 de incorporao de interesses ao aparelho de Estado, com o fito de evitar o tratamento de conflitos, a despeito de seu potencial de gerao de ineficincia econmica e desfuncionalidade institucional.

Antes de prosseguir, vale destacar os principais conceitos e definies tcnicas do setor. Em primeiro lugar, a diferena entre os portos pblicos e os privados: os portos pblicos podem ser operados por concesso a empresa pblica ou privada, mediante prvia licitao; j as instalaes porturias de uso privativo dependem unicamente de autorizao por parte do poder pblico para que operem.

A movimentao nas instalaes porturias de uso privativo pode ser: i) de carga prpria, em terminal porturio de uso exclusivo; ii) principalmente de carga prpria e, em carter subsidirio e eventual, de terceiros, em terminal porturio de uso misto; e iii) de passageiros, em instalao porturia de turismo.

Os terminais porturios especializam-se em granis lquidos, slidos e de carga geral. Estes dois ltimos so os de maior dinamismo e crescimento, e utilizam-se atualmente de contineres, sendo tambm chamados de terminais de contineres. Terminais de uso privativo predominantemente movimentam granis lquidos (78% do total) e slidos (67% do total).

4 cOmPREENSO dO PROblEmA A SER ENfRENTAdO NO SETOR PORTuRIO

Durante a dcada de 1990, o processo de modernizao dos portos promovido pela Lei no 8.630 de 1993 propiciou avanos considerveis, permitindo a expanso da participao privada, a queda de preos de servios porturios e o aumento da oferta. Hoje, no entanto, o setor porturio representa um inequvoco gargalo ao desenvolvimento econmico, podendo ser diagnosticado que se tem um desenho institucional ambguo, que representa substancial obstculo ao desenvolvimento.

39Modernizao e Simplificao Regulatria no Setor Porturio

A despeito dos avanos j realizados desde a Lei de Modernizao dos Portos, a ambiguidade do desenho institucional, a sobreposio de funes por parte de autoridades e a indefinio do marco regulatrio respondem por elevado risco deste ltimo, que inviabilizam espao claro e seguro para a atuao privada e o fomento adequado dos benefcios tanto da concorrncia quanto de ganhos de escala e de escopo envolvidos na economia porturia. O principal problema de natureza institucional identificado o marco regulatrio atual, confuso e incompleto, que no estabelece espao claro para a atuao privada, gera assimetrias concorrenciais, insegurana para o investimento e, portanto, no favorece a expanso econmica sustentada.

A seguir, alguns exemplos dessa incongruncia:

as companhias docas, ao mesmo tempo, so APs e atuam como empresas, com atividade comercial;

a competio interportos dificultada pelo controle federal predominante das companhias docas e pela dependncia de aportes federais de recursos para investimentos;

o desenho institucional e de governana dos CAPs limitam a capacidade empresarial das APs, j restrita pela prpria ambiguidade de sua dupla identidade; e

os interesses representados nos CAPs no respondem a incentivos para tomar decises eficientes para os portos.

5 ANlISE dE vIAbIlIdAdE POlTIcA dE ImPlEmENTAO dE AgENdA dE SImPlIfIcAO INSTITucIONAl

Se nos anos 1990 parecia uma tarefa ciclpica enfrentar os interesses organizados em particular representados pelas tradicionais categorias de trabalhadores porturios sindicalizados , uma reforma modernizadora na segunda dcada do sculo XXI parece tarefa bastante factvel.

Um aspecto favorvel que no h uma agenda de reformas estruturais em pauta. Nas duas ltimas dcadas, o desenho institucional e o marco regulatrio de inmeros setores foram revistos, alguns extremamente sensveis e estratgicos, como petrleo e telecomunicaes, assim como previdncia social. A agenda poltica no se encontra congestionada de temas desta natureza. Alm da discusso sobre o chamado controle social da mdia4 e a Lei Geral das Agncias Reguladoras,5 no h outras questes envolvendo marcos regulatrios contrapondo interesses em discusso no Congresso Nacional.

O segundo aspecto favorvel para a implementao da agenda a importncia, para parte significativa e crescente da opinio pblica informada, acerca da necessidade de cortar as amarras representadas por burocracia e privilgios. Ou seja, regras impostas pelo poder pblico que geram custos para a maioria e atendem, quando muito, a interesses de alguns poucos tema que ser explorando a seguir.

No setor porturio, essa percepo de interesses e privilgios fica ainda mais evidente, vez que houve uma forte mudana tecnolgica no desenho da movimentao de cargas porturias. A alterao do modal de transporte de carga o fenmeno conhecido como conteinerizao anterior, mas se tornou mais evidente na ltima dcada por conta da exploso da movimentao porturia. Atualmente, cerca de 80% do transporte de carga geral (em volume) feito por contineres. Houve marcante expanso do seu uso logstico para o interior o que equivale ao continer no mais ser descarregado no porto, mas transportado por modal rodovirio ou ferrovirio at seu destino final. Tal transformao reflete-se no nmero relativamente pequeno de trabalhadores diretamente envolvidos com os servios porturios.

Trs so os aliados identificados no setor privado. O primeiro deles so as pequenas e mdias empresas exportadoras e importadoras, e segmentos da grande indstria, em geral de produtos de alto valor agregado, clientes

4. O anteprojeto sequer foi remetido ao Congresso at o momento.

5. Sua tramitao, paralisada desde 2007, indica que provavelmente tema que dever ser recolocado em novos termos pelo governo da presidente Dilma Rousseff.

40 Radar

de portos pblicos e terminais de contineres de uso misto. O segundo seriam os consumidores, beneficiados com reduo de preos de produtos importados e de bens em geral (fabricados no Brasil contendo insumos importados). Por ltimo, a sociedade em geral usufruiria os resultados da expanso da atividade econmica.

No poder pblico, a investigao realizada identificou os seguintes atores como potenciais aliados de um programa de simplificao regulatria:

Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda (SEAE/MF);

Tribunal de Contas da Unio (TCU);

ANTAQ; e

SEP/PR.

Naturalmente, os segmentos cujos privilgios sero eliminados por um programa de modernizao e de simplificao regulatria devero mobilizar-se contrariamente proposta. Eles so todos os segmentos do desenho neocorporativo dos portos organizados representados nos CAPs. Contudo, so segmentos com baixa expresso econmica e estigmatizados recentemente mesmo dentro do prprio setor. Em pesquisa realizada pela Confederao Nacional do Transporte (CNT, 2006), mais de um tero dos entrevistados consideram excessiva a existncia de trabalhadores nos portos. A mesma pesquisa revela como a categoria dos prticos estigmatizada no prprio setor porturio por seus elevados rendimentos, identificando os custos de servios de praticagem como elevados para 65,6% dos entrevistados.

6 cuSTO dE mO dE ObRA NO SETOR PORTuRIO cOmO INdIcAdOR dE fAlHA REgulATRIA

O componente mo de obra do custo total de operao dos portos reflete uma falha regulatria, uma vez que, atualmente, a atividade porturia no mais intensiva em mo de obra. Os servios de praticagem podem ser caracterizados como uma situao de monoplio privado no regulado. Isto implica a imposio de preos muito superiores aos que vigorariam em condies de concorrncia ou de regulao do tipo teto de preos. Pinto et al. (2010) revelam um quadro espantoso: o custo dos servios de praticagem no Brasil so 2,2 vezes superiores a 35 portos internacionais6 de referncia.

Os efeitos em custos esto j mapeados e sintetizados conforme abaixo. Dado que a atividade porturia no intensiva em mo de obra, no se justificam os percentuais de custos apresentados.

TABELA3Composio percentual do custo total(Em %)

Componente Percentual sobre o custo total

Utilizao da infraestrutura (acostagem + aquaviria + terrestre) 19,0 Modeobraavulsa 19,0Operao do terminal martimo 8,3 Prticos 24,4Rebocadores 21,4 Demais servios 7,9

Fonte: CNT (2006).

Com base no Parecer no 6.180 de 2005 do Ministrio da Fazenda (BRASIL, 2005) foi possvel observar as solues institucionais e regulatrias para o tratamento do servio de praticagem para 20 pases, tendo em

6. O referido estudo foi encomendado pela SEP/PR, ciente da relevncia do problema, e debatido ao longo de 2010. Naturalmente levantou grande discusso, tendo sido com-batido ferozmente pelo lobby representado pelas associaes de prticos brasileiros, que procuram justificar o diferencial de preos com razes de custos que no se sustentam.

41Modernizao e Simplificao Regulatria no Setor Porturio

vista a falha de mercado associada a questes de segurana, que inviabiliza a vigncia da livre concorrncia no segmento. Nesta anlise, nota-se que apenas a Estnia acompanha o Brasil no desenho equvoco de tratar um servio com caractersticas de servio pblico como um servio privado sindicalizado. Dessa forma, operado privadamente, tem-se um resultado de atuao como monoplio privado desregulado, com todas as perdas de eficincia elementares conhecidas.

Por fim, cabe salientar que a questo dos prticos uma falha institucional que merece um tratamento destacado. A remunerao destes profissionais representa custo exorbitante para a logstica porturia. Por si s j um srio problema a ser equacionado em qualquer proposta para dinamizar o setor porturio e ampliar sua competitividade. Qualquer proposta de simplificao regulatria no pode abster-se de enfrentar tal questo.

7 ASSImETRIA cONcORRENcIAl PROvOcAdA PElA AmbIguIdAdE INSTITucIONAl

Um problema adicional do setor porturio, criado pela pouca clareza de papis, a concorrncia assimtrica a que terminais de uso pblico so sujeitos diante de terminais de uso privado que movimentam cargas de terceiros. Coexistem no setor porturio os regimes pblico concesso de servio pblico e privado autorizao de servio pblico.

Os terminais de contineres por vocao atendem usurios em geral, movimentando cargas de maior valor agregado. Entretanto, h em operao terminais privativos de uso misto, que concorrem assimetricamente com terminais de uso pblico, por atenderem a terceiros sem estarem sujeitos s exigncias do regime pblico a que esto sujeitos os terminais sob concesso.7

QUADRO1Principais diferenas entre os terminais de uso pblico e de uso privativo

Caractersticas Terminal de uso pblico Terminal de uso privativo

Modalidade de licitao Arrendamento Autorizao

Responsvel pelo processo Autoridade porturia ANTAQ

Prazo- At 50 anos (incluindo prorrogao)- Obrigao de prestar o servio de forma contnua

- Indeterminado- Possibilidade de interrupo da atividade nos termos legais

Reversibilidade dos ativos Com reverso de bens no final do contrato Sem reverso de bens

Prestao de servios- Servio pblico- Universalidade no atendimento- Acompanhamento de preos

- Servio privado- Atividade econmica- Possibilidade de selecionar usurios e cargas- Preos livres

Contratao da mo de obra Obrigao de contratar mo de obra do OGMO Livre contratao

Regulao econmicaAprova todas as condies de contrato de arrendamento

Apenas exige viabilidade do terminal

Fonte: Garcia, Silva e Martins (2010).

Apesar das inegveis assimetrias apresentadas, no claro se h uma real vantagem competitiva para os terminais privados em relao aos pblicos. Os primeiros possuem maiores necessidades de investimento privado em infraestrutura porturia, se comparados aos pblicos, o que significa dizer que enfrentam maiores riscos em seus investimentos.

De toda forma, inegvel que ambiguidade institucional e assimetria concorrencial so sinnimos de risco regulatrio, de insegurana jurdica para o investimento (de todos os atores) e de equilbrio de mercado ineficiente.

7. Esta questo encontra-se em disputa desde 2008, tendo sido objeto de ao no Supremo Tribunal Federal (STF) e posteriormente tratada pelo Decreto no 6.620 de 2008. Entretanto, como existem terminais de uso misto anteriores edio do decreto que os desautorizou , a questo continua em debate e aguarda atualmente pronunciamento do TCU.

42 Radar

Outra assimetria ocorrida se refere utilizao dos terminais privativos por terceiros. A doutrina das facilidades essenciais do direito antitruste busca dar respaldo para que terceiros normalmente empresas menores possam ter acesso quela estrutura porturia de propriedade de seu concorrente, que normalmente uma grande empresa. A doutrina requer a existncia de capacidade ociosa e que tal acesso a terceiros seja feito em bases no discriminatrias, justas e razoveis conceitos amplamente debatidos na literatura e jurisprudncia contemporneas.

8 cONcluSO: AgENdA dE mOdERNIZAO NO PROJETO-PIlOTO

A qualidade das instituies fator determinante da competitividade e do desenvolvimento de um pas. Neste artigo, apresenta-se o diagnstico institucional do setor porturio e discute-se uma proposta de simplificao regulatria, que compe um projeto-piloto de um Programa de Simplificao Regulatria (PSR) mais amplo. Seu objetivo simplificar, modernizar e rever as incongruncias e desfuncionalidades de determinado desenho institucional, responsveis por gerar amarras prejudiciais ao desenvolvimento. Desenha-se um PSR, na sua abordagem vertical, acerca do setor porturio, tratando o porqu de este setor ter se tornado um entrave crescente expanso da economia brasileira e o porqu de ele ter afetado de forma desigual vrios setores econmicos e sociais. Identificou-se um desenho institucional confuso e incompleto, que no estabelece espao claro para a atuao privada, o que gera assimetrias concorrenciais e insegurana para o investimento. Por fim, realizou-se um estudo de viabilidade poltica, identificando no apenas os aliados s reformas, mas tambm os setores que seriam adversrios a elas.

Realizado o presente diagnstico, inscrito neste projeto-piloto de simplificao regulatria, a sugesto principal a reviso da Lei de Modernizao dos Portos, visando completar o modelo landlord ports e a reviso do Decreto no 6.620 de 2008. Tal processo de reviso dever incorporar os seguintes pontos:

extino de instncias e competncias anacrnicas;

fortalecimento das competncias regulatrias da ANTAQ;

instituio de contratos de gesto baseados em desempenho e qualidade para os concessionrios;

instituio de regulao do tipo competio pelo mercado;

reviso do tratamento de terminais de movimentao de cargas prprias, incorporando a noo de infraestrutura essencial; e

regulao pela ANTAQ visando corrigir falhas de mercado e evitar exerccio de poder de mercado.

Em suma, as medidas a serem propostas so completar a modernizao do desenho institucional e do marco regulatrio, com alterao na Lei no 8.630 de 1993, para redefinir funes e competncias de autoridades porturias, conselhos de autoridades porturias e companhias docas, e para consolidar um marco regulatrio mais eficiente e simplificado.

Por fim, resta a sugesto conclusiva de evidenciar contradies do desenho institucional-regulatrio do setor porturio vis--vis outros setores de infraestrutura, apontar urgncia de definio de inteligncia estratgica, de corte econmico-institucional, para desatar os ns do setor, e de propor articulao, para futura coordenao de aes, dos interlocutores pr-mudanas.

O momento no poderia ser mais propcio para tal debate. Conforme recentemente noticiado,8 est sendo discutido no governo se as 77 concesses iniciativa privada que vencem em 2013 sero renovadas ou novamente licitadas via concorrncia pblica. A indefinio total e a controvrsia jurdica grande, face s Resolues no 525 de 2005 (Artigo 1o, inciso III) e no 1.837 de 2010 (Artigo 1o) da ANTAQ que preveem a renovao dos contratos em vigor, opondo-se Lei de Modernizao dos Portos (Lei no 8.630 de 1993) que prev a concorrncia pblica como regra. J o Parecer da Advocacia-Geral da Unio de julho de 2011 admite que os contratos celebrados antes da Lei de Modernizao dos Portos sejam prorrogados pelo prazo mximo

8. O Jornal Valor Econmico publicou duas matrias sobre o tema: uma da jornalista Fernanda Pires de 29 de outubro de 2010 (Regra de agncia abre espao para renovar arrendamento de terminais), outra agora de 19 de janeiro de 2012, que no menciona autor (Governo pode licitar 77 terminais porturios at 2013).

43Modernizao e Simplificao Regulatria no Setor Porturio

igual ao originalmente pactuado. Para completar, a Resoluo da ANTAQ no 525 de 2005 (Artigo 2o) autoriza a prorrogao excepcional dos contratos de arrendamentos firmados antes da Lei no 8.630 de 1993 pelo prazo mximo de trs anos, enquanto se conclui a licitao.

REFERNCIAS

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