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PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA

PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA

Uma proposta de redefinição do papeldo Estado na educação?

Profª Drª Vera Maria Vidal Peroni | Coordenadora Geral

Profª Drª Theresa Adrião | Coordenadora

Brasília-DF

2007

Coordenadora-Geral de Linha Editorial e Publicações (CGLP)Lia Scholze

Coordenadora de Produção EditorialRosa dos Anjos Oliveira

Coordenadora de Programação VisualMárcia Terezinha dos Reis

Editor ExecutivoJair Santana Moraes

RevisãoZippy Comunicação Ltda.

Projeto gráfico, diagramação e arte finalMarcos Hartwich

CapaRaphael Caron Freitas

Tiragem 1.000 exemplares

Editoria Inep/MEC – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio TeixeiraEsplanada dos Ministérios, Bloco L, Anexo I, 4º Andar, Sala 418, CEP: 70047-900 – Brasília-DF – BrasilFones: (61)2104-8438, (61)2104-8042 – Fax: (61)2104-9812 – [email protected]

Distribuição Inep/MEC – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio TeixeiraEsplanada dos Ministérios, Bloco L, Anexo II, 4º Andar, Sala 414, CEP: 70047-900 – Brasília-DF – BrasilFone: (61)2104-9509 – [email protected] – www.inep.gov.br

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Programa Dinheiro Direto na Escola : uma proposta de redefinição do papel do Estadona educação? / Vera Maria Vidal Peroni, coordenadora geral. – Brasília : InstitutoNacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2007.204 p.

ISBN 85-86260-42-8

1. Programa Dinheiro Direto na Escola. 2. Recursos federais. 3. Escola pública. 4.Sistema municipal de ensino. I. Peroni, Vera Maria Vidal.

CDU 37.014.543

Programa Dinheiro Direto na Escola 5

Equipes de Pesquisa ............................................................................................. 7

Relação de Siglas e Abreviaturas ......................................................................... 11

Lista de Quadros e Tabelas ................................................................................. 17

Introdução .............................................................................................................. 21

1 O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) .................................................. 29

2 Marco referencial para análise .......................................................................... 392.1 Mudanças na configuração do Estado brasileiro ................................ 392.2 Público não-estatal: implicações para a escola pública

brasileira ............................................................................................ 402.3 O Estado na berlinda: o diagnóstico da crise e estratégias hegemônicas para sua superação ..................................................... 422.4 O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE)

e a reforma do Estado ...................................................................... 492.5 Participação, autonomia e descentralização: a gestão democrática

da escola e as orientações políticas nos anos 90 ............................. 522.6 Implicações do PDDE para a gestão escolar ...................................... 56

Sumário

6 Programa Dinheiro Direto na Escola

3 Estudos de caso ................................................................................................ 653.1 Estado do Pará ................................................................................... 653.2 Estado do Piauí .................................................................................. 813.3 Estado do Mato Grosso do Sul .......................................................... 963.4 Estado de São Paulo ......................................................................... 1113.5 Estado do Rio Grande do Sul ........................................................... 129

4 Análise dos casos .............................................................................................. 1514.1 Caracterização das unidades executoras ............................................ 1514.2 Relação entre os entre Federados e Estado/sociedade .................... 1574.3 O impacto financeiro do PDDE nas escolas da amostra ................... 1594.4 Democratização da gestão .................................................................. 1644.5 Execução do Programa ....................................................................... 1674.6 Principais problemas, vantagens e sugestões de acordo com

os sujeitos da pesquisa .................................................................... 173

5 Considerações finais .......................................................................................... 179

6 Referências bibliográficas .................................................................................. 189


Equipes de Pesquisa

1 - Região Norte/Estado: Pará

Coordenadora EstadualProfª. Drª Terezinha Fátima Andrade Monteiro dos Santos(Universidade Federal do Pará – UFPA)

Professores(as) Pesquisadores(as)Profª. Msc. Dalva Valente Guimarães Gutierres(Professora da UFPA)Msc. Luizete Cordovil Ferreira da Silva(Aluna do Mestrado)Pedagoga Cristiane Silva de Almeida(Aluna da Especialização em Gestão da UFPA)Fabíola Bouth Grello(Aluna da Especialização em Gestão UFPA)Lana Emília Almeida Rosas(Aluna da Especialização em Gestão da UFPA)

Alunos(as) envolvidos(as)Bárbara Márcia da Piedade da Silva(Universidade Federal do Pará – UFPA)Denise de Souza Nascimento(Universidade Federal do Pará – UFPA)


Heloisa Helena Meirelles Bahia(Universidade Federal do Pará – UFPA)

2 - Região Nordeste/Estado: Piauí

Coordenadora EstadualRosana Evangelista da Cruz(Universidade Federal do Piauí – UFPI)

Professores(as) Pesquisadores(as)Prof. Ms. Francisco Williams de Assis Soares Gonçalves(Universidade Federal do Piauí – UFPI)Profª Ms. Liliene Xavier Luz(Universidade Estadual do Piauí – Uespi)

Aluna envolvidaSamara de Oliveira Silva(Bolsista UFPI/Fapepi)

3- Região Centro-Oeste/Estado: Mato Grosso do Sul

Coordenadora EstadualProfª Drª Regina Tereza Cestari de Oliveira(Universidade Católica Dom Bosco)

Professora PesquisadoraMaria Ângela Bariani de Arruda Fachini(Secretaria de Estado de Educação de Mato Grosso do Sul)

Aluna envolvidaPaula Priscila Bentos Ribeiro(Bolsista IC-CNPq Universidade Católica Dom Bosco)

4 - Região Sudeste/Estado: São Paulo

Coordenadora EstadualProfª Drª Theresa Adrião(Universidade Estadual Paulista Julio de Mesquita Filho – Unesp)

Professoras PesquisadorasProfª Drª Teise de Oliveira Guaranha Garcia(Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras de Ribeirão Preto – USP/RP)Profa. Dra. Áurea de Carvalho Costa(Universidade Júlio de Mesquista Filho – Rio Claro)

Alunas envolvidasRochelle Cristina Pegoraro(Universidade Júlio de Mesquista Filho – Rio Claro)


Egle Bezerra(Universidade Júlio de Mesquista Filho – Rio Claro)

5 - Região Sul/Estado: Rio Grande do Sul

Coordenadora EstadualProfª Drª Vera Maria Vidal Peroni(Universidade Federal do Rio Grande do Sul)

MestrandasMaria Otilia Kroeff Susin(Mestre em Educação Ppgedu/UFRGS)Josiane Carolina Soares Ramos(aluna do Programa de Pós-Graduação em Educação da UFRGS)

Alunos(as) envolvidos(as)Juliana Selau Lumertz(Bolsista CNPq/UFRGS)Fabiana Soares Mathias(Bolsista BIC/UFRGS)César Martinez(Bolsista BIC/UFRGS)José Rodrigo Pereira Saldanha(Bolsista BIC/UFRGS)

Apoio: Edital Universal CNPq


Relação de Siglase Abreviaturas

A

ABE – Associação Beneficente EducacionalACPM/Federação – Associação de Círculo de Pais e MestresApae – Associação dos Pais e Amigos dos ExcepcionaisAssepla – Assessoria de Planejamento, Finanças, Manutenção e Engenharia

B

Bird – Banco Interamericano de Reconstrução e DesenvolvimentoBM – Banco Mundial

C

Cade – Centro de Atendimento e Desenvolvimento do ExcepcionalCCJ – Comissão de Constituição e JustiçaCD – Conselho DeliberativoCE – Conselho EscolarCECDCT – Comissão de Educação, Cultura, Desporto, Ciência e TecnologiaCEE – Conselho Estadual de EducaçãoCeee/RS – Companhia Estadual de Energia Elétrica do Rio Grande do SulCefam – Centro Específico de Formação e Aperfeiçoamento do Magistério


Cefet – Centro Federal de Educação TecnológicaCeinf – Centro de Educação InfantilCEM – Conselho Municipal de EducaçãoCenp – Coordenadoria de Estudos e NormasCepal – Comissão Econômica para a América Latina e CaribeCepro – Fundação Centro de Pesquisas Econômicas e Sociais do PiauíCesupa – Centro de Estudos Superiores do ParáCF – Constituição FederalCGC – Cadastro Geral de ContribuintesCIE – Centro de Informações EducacionaisCLT – Consolidação das Leis do TrabalhoCME/POA – Conselho Municipal de Educação de Porto AlegreCNPJ – Cadastro Nacional de Pessoa JurídicaCNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e TecnológicoCoafin – Coordenação FinanceiraCoredes – Conselhos Regionais de DesenvolvimentoCPERS/Sindicato – Centro de Professores do Estado do Rio Grande do SulCPF – Cadastro de Pessoas FísicasCPM – Círculo de Pais e MestresCPMF – Contribuição Provisória sobre a Movimentação ou Transmissão de Valorese de Créditos e Direitos de Natureza FinanceiraCRE – Coordenadorias Regionais de EducaçãoCTG – Centro de Tradições Gaúchas

D

DE – Diretoria de EnsinoDemec – Delegacia do Ministério da EducaçãoDeplan – Departamento de Planejamento

E

EE – Escola EstadualEEx – Entidade ExecutoraEF – Ensino FundamentalEI – Educação InfantilEJA – Educação de Jovens e AdultosEM – Escola MunicipalEmeif – Escola Municipal de Educação InfantilEPA – Escola Municipal de 1º Grau Porto Alegre

F

Famurs – Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do SulFapepi – Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do PiauíFasc – Fundação de Assistência Social e Comunitária


Fbesp – Fundação do Bem Estar Social do ParáFDE – Fundação para o Desenvolvimento da EducaçãoFEE – Fundação de Economia e EstatísticaFEP – Ver nota 21Fiana – Faculdades de Educação e Engenharia de Pirassununga – Faculdades Inte-gradas AnhangueraFIC/Apae – Filantropia com Investimento Comunitário – Associação de Pais e Ami-gos dos ExcepcionaisFiepa – Federação das Indústrias do Estado do ParáFMI – Fundo Monetário InternacionalFNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da EducaçãoFundef – Fundo de Desenvolvimento do Ensino fundamental e Valorização doMagistérioFundescola – Fundo de Desenvolvimento da EscolaFundesp – Fundação EsperançaFunpapa – Fundação Papa João XXIII

G

GREs – Gerências Regionais de EducaçãoGreppe – Grupo de Estudos e Pesquisas em Políticas Educacionais

I

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e EstatísticaIC – Iniciação CientíficaIdec – Instituto de Desenvolvimento de Educação e CulturaIdese – Índice de Desenvolvimento Sócio-econômicoIdesp – Instituto de Desenvolvimento Econômico e Social do PlanaltoIDH – Índice de Desenvolvimento HumanoInep – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio TeixeiraINSS – Instituto Nacional de Seguridade SocialIteai – Instituto de Tecnologia Aplicada à Informação

J

Jomeex – Jogos Municipais de Estudantes Excepcionais

L

LC – Lei ComplementarLDB – Lei de Diretrizes e BasesLOM – Lei Orgânica do MunicípioLSE – Levantamento de Situação Escolar


M

Mare – Ministério de Administração e Reforma do EstadoMEC – Ministério da Educação e do Desporto

N

Nais – Núcleos de Ação Interdisciplinar

O

ONGs – Organizações Não-GovernamentaisOP – Orçamento ParticipativoOscip – Organização da Sociedade Civil Pública

P

Paed – Programação de Complementação ao Atendimento EducacionalEspecializado às Pessoas Portadoras de DeficiênciaPape – Programa de Adequação do Prédio EscolarPAR – Plano de Aplicação de RecursosPCB – Partido Comunista BrasileiroPC do B – Partido Comunista do BrasilPCN – Parâmetros Curriculares NacionaisPDDE – Programa Dinheiro Direto na EscolaPDDEnet – Software para coleta e envio de dados cadastrais ao FNDEPDE – Plano de Desenvolvimento da EscolaPdrae – Plano Diretor da Reforma do Aparelho do EstadoPDT – Partido Democrático TrabalhistaPES – Plano Estratégico SituacionalPGM – Procuradoria Geral do MunicípioPIB – Produto Interno BrutoPMDB – Partido do Movimento Democrático BrasileiroPMDE – Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino FundamentalPME – Projeto de Melhoria da EscolaPMT – Prefeitura Municipal de TeresinaPnae – Programa Nacional de Alimentação EscolarPNE – Plano Nacional de EducaçãoPPB – Partido Progressista BrasileiroPpgedu/UFRGS – Programa de Pós-Graduação em Educação da UniversidadeFederal do Rio Grande do SulPSB – Partido Socialista BrasileiroPSDB – Partido da Social Democracia BrasileiraPT – Partido dos Trabalhadores


R

RA – Regime de AdiantamentoRE – Rede EstadualReme – Rede Municipal de EnsinoREX – Relação de Unidades Executoras e de Escolas BeneficiadasRM – Rede Municipal

S

Saresp – Sistema de Avaliação de Rendimento Escolar do Estado de São PauloSAS – Secretaria do Estado de Assistência SocialSE – Secretaria de EducaçãoSE/MS – Secretaria de Estado de Educação de Mato Grosso do SulSeade – Fundação Sistema Estadual de Análise de DadosSEC/RS – Secretaria de Educação e Cultura do Rio Grande do SulSeduc/PA – Secretaria Executiva de Educação do Estado do ParáSeduc – Secretaria do Estado da EducaçãoSEE – Secretaria de Estado da EducaçãoSEJA – Serviço de Educação de Jovens e AdultosSemec – Secretaria Municipal de Educação de BelémSemec – Secretaria Municipal de Educação e CulturaSenai – Serviço Nacional de Aprendizagem IndustrialSerse – Serviço Social do EstadoSesi – Serviço Social da IndústriaSetass – Secretaria de Estado de Trabalho, Assistência Social e Economia Solidá-ria do Mato Grosso do SulSIE – Sistemas de Informações EscolaresSintep – Sindicato dos Trabalhadores em Educação do ParáSIR – Sala de Integração e RecursosSME – Sistema Municipal de EnsinoSmed – Secretaria Municipal de EducaçãoSmed – Secretaria Municipal de Educação de Campo GrandeSMT/POA – Sistema Municipal de Transportes de Porto AlegreSuaop/MS – Superintendência de Apoio Administrativo e Operacional de MatoGrosso do SulSUS – Sistema Único de Saúde

T

TCU – Tribunal de Contas da União

U

UCDB – Universidade Católica Dom BoscoUepa – Universidade do Estado do Pará


Uespi – Universidade Estadual do PiauíUEx – Unidade ExecutoraUFPA – Universidade Federal do ParáUFPI – Universidade Federal do PiauíUFRA – Universidade Federal Rural da AmazôniaUges – União Gaúcha dos Estudantes SecundaristasUnama – Universidade da AmazôniaUndime – União Nacional dos Dirigentes Municipais de EducaçãoUnesco – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a CulturaUSP – Universidade de São Paulo


Lista de Quadrose Tabelas

Quadro 1Valor anual por escola para o ensino fundamental ............................................. 30

Quadro 2Valor anual por escola para a educação especial ................................................ 31

Tabela 1Comparativo dos recursos administrados pelas escolas estaduais e municipaisda amostra nacional no ano de 2004 ................................................................ 160

Tabela 2Valor aluno-ano recurso descentralizado para as escolas da amostra ............... 162

LISTA DE TABELAS POR ESTADO

1. Estado do Pará

Tabela 1Pará – Matrículas no ensino fundamental por dependência administrativa– 1996 a 2004 ....................................................................................................... 66

Tabela 2Pará – Repasses do PDDE para a rede estadual segundo número de escolas,alunos e rubricas custeio e capital de 1996 a 2004 ............................................. 67

Tabela 3Belém – Repasses do PDDE para a rede estadual segundo número de escolas,alunos e rubricas custeio e capital de 1999 a 2004 ............................................. 69


Tabela 4Belém – Evolução do número de unidades executoras na rede estadual – 1999 a2004 ........................................................................................................................ 69

Tabela 5Programa Dinheiro Direto na escola "A" recebido desde 1998 até 2004 ............ 71

Tabela 6Recursos recebidos pela escola "A" em 2004 ..................................................... 71

Tabela 7Atendimento do ensino básico e modalidades especiais no município de Belémpor dependência administrativa – 2004 .............................................................. 74

Tabela 8Belém – Repasses do PDDE para a rede municipal, segundo número de escolas,alunos e rubricas custeio e capital – 1997 a 2004 ............................................... 76

Tabela 9Recursos do PDDE transferidos para a escola "B" 1999 a 2004 .......................... 78

2. Estado do Piauí

Tabela 1Processo de implantação do PDDE na rede estadual de educação do Piauí– 1997-2004 ........................................................................................................... 82

Tabela 2Número de matrículas e recursos do PDDE recebidos pela escola "A" ............... 85

Tabela 3Recursos descentralizados administrados pela unidade executora da escolaestadual "A" .......................................................................................................... 87

Tabela 4Processo de implantação do PDDE na rede municipal de educação de Teresina– 1999-2004 ........................................................................................................... 89

Tabela 5Matrículas e recursos do PDDE recebidos pela escola ......................................... 91

Tabela 6Recursos descentralizados para a escola municipal "A"...................................... 94

Tabela 7Sistematização dos dados financeiros da Apae – Teresina-PI ............................. 95

Tabela 8Outros recursos recebidos pela Apae .................................................................. 95

3. Estado do Mato Grosso do Sul

Tabela 1Recursos recebidos e gerados pela escola estadual .......................................... 101


Tabela 2Recursos recebidos e gerados pela escola municipal ........................................ 104

Tabela 3Recursos recebidos e gerados pela escola municipal de educação especial ...... 109

4. Estado de São Paulo

Tabela 1Dados de matrícula na educação básica por dependência administrativano Estado de São Paulo em 2004 ...................................................................... 112

Tabela 2Participação do Sistema Estadual de Ensino no total de matrículas no ensinofundamental – Estado de São Paulo ................................................................... 113

Tabela 3Secretaria da Educação – Receitas Correntes ...................................................... 113

Tabela 4Participação do PDDE (convênio FDE/ MEC – Secretaria de Educação) no total derecursos repassados às APMS .............................................................................. 118

Tabela 5Recursos destinados à Associação de Pais e Mestres da escola ........................ 119

Tabela 6Pirassununga – Matrículas iniciais na rede municipal ........................................ 121

Tabela 7Pirassununga – Repasse dos recursos do PDDE entre 1999 e 2004 ................... 126

5. Estado do Rio Grande do Sul

Tabela 1Sistematização dos dados financeiros a escola "A" – 2003-2004 ..................... 133

Tabela 2Sistematização dos dados do sistema sobre a implementação do PDDEa 1997 a 2004 ....................................................................................................... 139

Tabela 3Sistematização dos dados financeiros da escola "A" – 2001-2003 .................... 141

Tabela 4Quadro de alunos matriculados na Apae/POA – 2003 e 2004 ............................ 142

Tabela 5Sistematização dos Dados da Associação de Pais e Amigos dos Excepcionaisde Porto Alegre Apae/ POA – 2003-2004 ........................................................... 143

Intodução


Este relatório apresenta os resultados da pesquisa intitulada "ProgramaDinheiro Direto na Escola: uma redefinição do papel do Estado na educação?",cujo objetivo central foi analisar o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), nocontexto da reforma educacional brasileira, como uma das expressões da redefiniçãodo papel do Estado, assim como suas conseqüências para a gestão da educação.

Apoiada parcialmente pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientí-fico e Tecnológico (CNPq), a pesquisa foi realizada no período de março de 2004a dezembro de 2005. Buscou compreender as peculiaridades e conseqüências doPDDE, tendo em vista distintas experiências da realidade educacional brasileira aoenvolver um Estado de cada região do País: Pará (Norte), Piauí (Nordeste), SãoPaulo (Sudeste), Mato Grosso do Sul (Centro-Oeste) e Rio Grande do Sul (Sul). Emcada Estado, equipes de pesquisadores, vinculadas a instituições de ensino supe-rior, desenvolveram a investigação com o propósito de analisar os processos deimplantação e implementação do PDDE no âmbito da gestão dos sistemas e dasescolas.

O Programa foi analisado tendo em vista que as estratégias do capitalis-mo, na tentativa de superação de sua crise estrutural (globalização, reestruturaçãoprodutiva e neoliberalismo), têm redefinido o papel do Estado, principalmente emrelação às políticas sociais. No caso brasileiro, essas redefinições foram contem-pladas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, no qual as políticassociais deixam de ser consideradas atividades exclusivas do Estado e passampara a esfera "pública não-estatal" (Bresser Pereira, 1997, p. 7), instituída pormeio da criação das organizações sociais (OS), organizações de direito privado,públicas, não-estatais.


Nessa direção, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado (Pdrae)propõe mudanças na estrutura organizacional do aparelho estatal a partir dacriação de mecanismos de descentralização, de redução da estrutura hierárquica eda introdução da avaliação de resultados. É uma nova concepção de administra-ção pública centrada nos resultados, que o Pdrae denomina de "gerencial", nosmoldes empresariais, por considerar que grande parte dos males sociais advémde problemas de mau gerenciamento das instituições do Estado.

Portanto, a pesquisa analisou o Programa Dinheiro Direto na Escola comoparte desse movimento. De certa forma, é a materialização de como estão ocor-rendo, na política educacional brasileira, as redefinições do papel do Estado, maisespecificamente, as redefinições ocorridas nas propostas de financiamento e ges-tão escolar, frisando que temos como pressuposto que a política educacional nãoé simplesmente determinada pelas mudanças que estão ocorrendo na redefiniçãodo papel do Estado, mas parte constitutiva dessas mudanças.

Partiu-se, ainda, do entendimento de política educacional como políticasocial que não se separa da política econômica, por serem parte de uma mesmatotalidade – daí a necessidade de estudar-se o desenvolvimento econômico. Deigual modo, não se pode analisar a política econômica descolada da políticasocial: "a totalidade é sempre relativa, embora possa figurar em certo momentocomo totalidade autônoma, destinada a servir de campo para uma investigação"(Vieira, 1992, p. 21).

Entende-se, ainda, que as políticas públicas, especificamente as sociais,surgem a partir de demandas sociais, de interesses político-partidários, de movi-mentos de lutas, entre outros, em um cenário de tensões, lutas, conflitos e nego-ciações, próprio de uma sociedade democrática. No caso particular da pesquisaque é objeto deste Relatório, buscou-se localizar o momento em que a gestãopassou a ser central no conjunto das políticas públicas para a modernização doEstado brasileiro.

Nosso objetivo geral, portanto, foi analisar o Programa do governo federalDinheiro Direto na Escola (Medida Provisória nº 2.100-31) e as implicações para aorganização e o funcionamento da escola pública decorrentes da constituição deunidades executoras como entidades de direito privado nos seguintes Estados:Rio Grande do Sul, São Paulo, Piauí, Pará e Mato Grosso do Sul.

Nossos objetivos específicos foram:

1. Compreender a natureza do Programa do governo federal Dinheiro Dire-to na Escola (PDDE);

2. Analisar as conseqüências da implantação/implementação do Programado governo federal Dinheiro Direto na Escola para a organização e agestão dos "sistemas" educacionais de cada Estado envolvido no quese refere a:

- alterações na natureza e dinâmica dos processos decisórios no interiorde cada sistema;

- produção de mecanismos de fiscalização para o repasse financeiro doPrograma;


3. Analisar as conseqüências da implantação/implementação do ProgramaDinheiro Direto na Escola para a organização e a gestão democrática daescola pública no que se refere a:

- alterações nas práticas decisórias e no locus onde tais práticas sedesenvolvem;

- envolvimento dos diferentes segmentos escolares nos processos decisóriose possíveis alterações na dinâmica da participação;

- existência de diferentes configurações para as unidades executoras nosdiferentes Estados e suas conseqüências para a gestão escolar;

4. Estudar as conseqüências financeiras do Programa, particularmente comrelação a:

- alteração do custo-aluno, a partir da análise das quantias e responsabili-dades que passaram a ser administradas pela própria escola em relaçãoao custeio das rubricas transferidas quando ainda sob responsabilidadedo órgão central;

- prioridades de investimento com os recursos descentralizados;

5. Analisar as peculiaridades regionais do Programa Dinheiro Direto naEscola com base nos estudos de cada Estado.

A concepção metodológica que norteou o desenvolvimento da pesquisalevou em consideração a importância das peculiaridades regionais, as relações deforça manifestas e as especificidades presentes na materialização de uma políticagovernamental. Dessa forma, considerou-se imprescindível para a realização doestudo a participação de pesquisadores de diferentes Estados. Atendendo a essaexigência metodológica, a pesquisa contou com um Estado de cada região brasi-leira, adotando os seguintes procedimentos:

- Seleção e leitura de bibliografia relacionada ao objeto de estudo;- levantamento, organização e análise de documentos oficiais relativos àcriação e regulamentação do Programa PDDE na esfera federal, estaduale nos municípios envolvidos;

- entrevistas com representantes do Fundo Nacional de Desenvolvimentoda Educação (FNDE) e Ministério da Educação (MEC) que participaram daelaboração do Programa ou de sua implementação;

- entrevistas com componentes do corpo técnico de cada sistema de ensi-no em estudo, responsáveis por acompanhar a implantação do PDDE;

- estudo, em cada um dos Estados, em duas escolas de ensino fundamen-tal, uma vinculada à rede estadual e outra à rede municipal, e em umaunidade de educação especial no RS, no PI e no MS por meio de:

• entrevistas a partir de roteiro elaborado a fim de que os pesquisadoresmantivessem parâmetros mínimos para proceder à análise do conjunto


de casos. Todavia, buscou-se, nas entrevistas, preservar as condiçõespara que as peculiaridades locais fossem registradas. Foram entrevista-dos representantes de todos os segmentos integrantes das unidadesexecutoras e do Conselho de Escola ou Colegiado Escolar, quando foi ocaso;

• participação em reuniões das unidades executoras ou em outras ins-tâncias coletivas de decisão; análise de atas e outros documentos rela-cionados à gestão da unidade escolar e ao PDDE; e

• reuniões nacionais nas quais foram desenvolvidos os seguintes aspec-tos: discussão do referencial teórico; elaboração dos instrumentos depesquisa; socialização dos dados de cada Estado; análise dos dados;produção do relatório técnico-científico.

Desse modo, por meio do estudo dos cinco casos escolhidos intencional-mente, tendo em vista o propósito da pesquisa de apropriar-se das característicasdo Programa nas diversas regiões do Brasil, buscamos, ao mesmo tempo em queanalisávamos cada situação, ainda que sem intenções de generalizações (Stake,1983), relacionar os casos estudados com o contexto em que se apresentaram.Isso porque, como em Rockwell (1986, p. 47), se entende, neste trabalho, que ofenômeno eleito para a investigação deva ser percebido

a partir de suas relações com o contexto social mais amplo e não apenas emfunção de suas relações internas (Luckács, 1967). Metodologicamente, isto im-plica, por um lado, complementar a informação de campo com informaçõesrelativas a outras ordens sociais (por exemplo, a estrutura e política educacio-nais do país) e, por outro lado, buscar interpretações e explicações a partir deelementos externos à situação particular. Desse modo, não se realizam estudosde caso, mas estudos sobre casos (Rockwell, 1986, grifos meus).

Observe-se que a ética na coleta das informações foi contemplada, entreoutros procedimentos, pela realização de entrevistas somente mediante o consen-timento prévio dos entrevistados e pelo respeito às opções de anonimato, quan-do foi o caso. A utilização de áudio somente ocorreu com a autorização específicados participantes. A adesão à pesquisa foi voluntária.

Por fim, vale ressaltar que os dados empíricos sobre a execução do PDDEutilizados para compor as comparações e sustentar as reflexões presentes nesteRelatório sobre os diferentes sistemas/redes são relativos ao ano de 2004, aindaque se complementem com dados e informações anteriores na medida em que sequer relacionar aspectos da implantação e gestão do Programa.

Diante do exposto, este Relatório está organizado em quatro capítulos,assim configurados: o primeiro capítulo descreve o Programa, desde a sua im-plantação até o ano de 2004. No segundo capítulo, é apresentado o marco teóricoda pesquisa, enfatizando os eixos de análise Estado e Políticas Públicas e GestãoDemocrática na Escola e no Sistema. O capítulo está constituído por parte dostextos elaborados pelas equipes e debatidos nas reuniões nacionais. O terceirocapítulo é composto pelos estudos de caso realizados nos Estados da amostra.


No quarto capítulo, faz-se a análise, com base nas experiências estaduais e muni-cipais, enfocando os principais aspectos que sistematizam os resultados da pes-quisa: caracterização das unidades executoras; relação entre os entes federados;impactos financeiros nas escolas da amostra; democratização da gestão; execu-ção do Programa; e principais problemas, vantagens e sugestões, de acordo comos sujeitos da pesquisa. Nas considerações finais, apresentamos uma síntese apartir do marco referencial de análise e dos pontos que se destacaram no decorrerda pesquisa, como: a relação público/privado, a gestão democrática e adescentralização/centralização.

O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE)


O objetivo deste item é descrever o processo de criação, implantação eimplementação do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), apontando asalterações expressas na legislação referente ao Programa ao longo do período de1995 a 2005.

O governo federal criou, em 1995, o Programa de Manutenção e Desenvol-vimento do Ensino Fundamental (PMDE), com denominação alterada para Progra-ma Dinheiro Direto na Escola (PDDE), pela Medida Provisória nº 1.784, de 14 dedezembro de 1998, reafirmada pela Medida Provisória nº 2.100-32, de 24 de maiode 2001, que se justifica pela necessidade de adotar medidas racionalizadoras,menos burocráticas, de modo que os recursos cheguem com mais agilidade ediretamente às escolas, conforme Resolução do Fundo Nacional de Desenvolvi-mento da Educação (FNDE) nº 12, de 10 de maio de 1995 (Brasil, 1995).

O Programa tem como objetivo repassar, diretamente às escolas públicasdo ensino fundamental e organizações não-governamentais sem fins lucrativosque atuem com educação especial, dinheiro para custeio e manutenção de suasatividades, com recursos oriundos do Salário-Educação1, distribuídos pelo FNDEsegundo o número de alunos matriculados.

Os recursos, inicialmente, deveriam ser repassados para a Secretaria Esta-dual ou Municipal de Educação ou para a unidade executora das escolas, sendo

1 O salário-educação foi instituído pela Lei nº 4.440, de 27 de outubro de 1964, sendo uma contribuiçãosocial correspondente a 2,5% da folha de pagamento das empresas vinculadas à Previdência Social.


destinados apenas ao custeio das despesas das escolas, e poderiam ser usadosna manutenção e conservação do prédio escolar, aquisição de material necessárioao funcionamento da escola, capacitação e aperfeiçoamento de profissionais daeducação, avaliação da aprendizagem, implementação do projeto pedagógico,aquisição de material didático/pedagógico e desenvolvimento de atividades edu-cacionais diversas (Brasil, 1995).

A partir de 1997, com base na idéia "de que a própria comunidade é quemsabe aplicar o dinheiro para resolver os seus problemas", para que esses recursoscheguem diretamente às escolas, passa-se a exigir que cada instituição escolarcrie a sua unidade executora. Em outras palavras, as escolas com mais de 99alunos, para receberem os recursos, precisam criar, obrigatoriamente, uma unida-de executora, ou seja, uma "entidade de direito privado, sem fins lucrativos,representativos da comunidade escolar (caixa escolar, conselho escolar, associa-ção de pais e mestres, etc.), responsável pelo recebimento e execução dos recur-sos financeiros recebidos pelo FNDE (...)" (Brasil, 1997a).

A unidade executora, portanto, "tem como função administrar recursostransferidos por órgãos federais, estaduais, municipais, advindos da comunidade,de entidades privadas e provenientes da promoção de campanhas escolares, bemcomo fomentar atividades pedagógicas da escola" (Brasil, 1997a, p. 11).

Entre as funções específicas, estão, por exemplo, prestar assistência ao alu-no carente, realizar manutenção e conservação física da escola e dos equipamentos,bem como a limpeza de suas instalações, e promover a integração escola-família-comunidade (Brasil, 1997a, p. 11). Isso significa que a unidade executora, além dosrecursos repassados pelo Programa, deve administrar recursos provenientes de umaoutra fonte, ou seja, oriundos de campanhas organizadas pela comunidade escolar.

A Resolução FNDE/CD nº 12/1995 apresentou os valores totais que deveri-am ser recebidos, sendo que, com a Resolução FNDE/CD nº 3 de 1997 (art. 2º),esses valores passaram a ser divididos entre despesas de custeio e de capital.

Quadro 1 - Valor anual por escola para o ensino fundamental

Númerode alunospor escola

Fonte: Resolução FNDE/CD nº 3, de 1997.(*) Exceto o Distrito Federal.

De 21 a 50

De 51 a 100

De 101 a 250

De 251 a 500

De 501 a 750

De 751 a 1.000

De 1.001 a 1.500

De 1.501 a 2.000

Mais de 2.000

600

1.300

2.300

3.200

5.300

7.500

8.600

12.000

16.000

-

-

400

700

1.000

1.400

1.700

2.400

3.000

600

1.300

2.700

3.900

6.300

8.900

10.300

14.400

19.000

500

1.100

1.500

2.200

3.700

5.200

7.000

8.000

12.000

-

-

300

500

800

1.000

1.200

2.000

2.500

500

1.100

1.800

2.700

4.500

6.200

8.200

10.000

14.500

Valor anual por escola (R$ 1,00)

Regiões N, NE e CO*

Custeio CusteioCapital CapitalTotal Total

Regiões S, SE e DF


Com esse dinheiro, a escola pode adquirir material permanente, fazer sua manu-tenção e conservação, capacitar e aperfeiçoar os profissionais da educação, con-tratar setores para elaborar processos e indicadores de avaliação da aprendiza-gem, implementar seu projeto pedagógico e desenvolver atividades pedagógicasdiversas (Brasil, 1997b).

Como se pode verificar no Quadro 1, as Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste recebem um valor maior do que as Regiões Sul, Sudeste e o Distrito Fede-ral. No caso dessas últimas regiões, por exemplo, uma escola de 1.501 a 2 milalunos recebe R$ 10 mil; se ela tiver 2 mil alunos, isso significará uma quantia deR$ 5,00 aluno/ano.

Quadro 2 - Valor anual por escola para a educação especial

Númerode alunospor escola

Fonte: Resolução FNDE/CD nº 3, de 1997.

De 06 a 25

De 26 a 45

De 46 a 65

De 66 a 85

De 86 a 125

De 126 a 200

De 201 a 300

Mais de 300

525

900

1.350

1.800

2.400

2.850

3.450

4.500

525

900

1.350

1.800

2.400

2.850

3.450

4.500

1.050

1.800

2.700

3.600

4.800

5.700

6.900

9.000

Valor anual por escola (R$ 1,00)

Custeio Capital Total

Apesar da exigüidade dos recursos, faz-se necessário que a unidade exe-cutora seja inscrita no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC), do Ministério daFazenda, para poder abrir conta bancária e participar de benefícios como subven-ções e isenção do Imposto de Renda, além de assinatura de convênios com ór-gãos governamentais.

A Resolução FNDE/CD nº 3, de 27 de fevereiro de 2003, reeditou as reso-luções anteriores reafirmando que:

O Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE consiste na transferência, peloFundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, de recursos financei-ros, consignados em seu orçamento, em favor das escolas públicas do ensinofundamental das redes estadual, do Distrito Federal e municipal, destinados àcobertura de despesas de custeio, manutenção e de pequenos investimentos, deforma a contribuir, supletivamente, para a melhoria física e pedagógica dosestabelecimentos de ensino beneficiários (art. 1º).

Conforme a referida Resolução, os recursos financeiros devem ser repassa-dos às escolas públicas do ensino fundamental das redes estadual, do DistritoFederal e municipal.


No entanto, em 27 de março de 2004, foi editada a Resolução FNDE/CD nº 10,incluindo, explicitamente, o repasse dos recursos também às instituições privadas deeducação especial ao afirmar, em seu artigo 1º, que o Programa Dinheiro Direto naEscola (PDDE) consiste na transferência, pelo FNDE, de recursos financeiros consigna-dos em seu orçamento em favor das escolas, assim especificadas:

• públicas das redes estaduais, distrital e municipais no ensino fundamen-tal, inclusive nas modalidades especial e indígena;

• privadas de educação especial, mantidas por organizações não-governa-mentais (ONG), ou outras entidades similares, sem fins lucrativos e ins-critos no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS).

Ao definir que, por unidade executora, "entende-se a entidade ou institui-ção responsável pelo recebimento, execução e prestação de contas dos recursostransferidos, pelo FNDE", especificam-se essas unidades da seguinte forma:

• Unidade Executora Própria (UEx) – entidade de direito privado, sem finslucrativos, representativa da comunidade escolar dos estabelecimentospúblicos de ensino públicos beneficiários do PDDE (caixa escolar, asso-ciação de pais e mestres, conselho escolar ou similar);

• Entidade Executora (EEx) – prefeitura municipal e secretarias de educa-ção estadual e do Distrito Federal, ao receberem e executarem os recur-sos do PDDE destinados às escolas públicas que não instituíram as UEx;

• Entidade Mantenedora (EM) – organização não-governamental (ONG), ououtra entidade similar, sem fins lucrativos e inscrita no CNAS, responsá-vel pela manutenção de escolas privadas de educação especialbeneficiárias do PDDE (art. 3º, § 2º).

Como se vê, modifica-se o conceito de unidade executora própria (UEx)para entidade sem fins lucrativos, representativa da comunidade escolar, assimcomo se modifica o conceito de entidade mantenedora (EM) para entidade semfins lucrativos, inscritas no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), res-ponsável pela manutenção de escolas privadas de educação especial beneficiáriasdo PDDE.

Além disso, a Resolução FNDE/CD nº 16, de 19/4/2004, definiu que osrecursos poderiam ser destinados, excepcionalmente, às escolas de ensino funda-mental situadas em regiões afetadas pelo desastre natural provocado pelas forteschuvas.

Os recursos transferidos, à conta do PDDE a Título Emergencial, destinam-se àcobertura de despesas de custeio, de forma a contribuir, supletivamente, para arecuperação física e pedagógica dos estabelecimentos de ensino afetados pordesastre natural provocado por inundações, com vistas à consecução dos obje-tivos de recondução e promoção da normalidade do ambiente escolar (art. 2º).

No que se refere aos recursos destinados às escolas pelo PDDE, destaca-seque, de 1995 a 2004, não houve qualquer acréscimo na tabela de repasse dos


recursos às escolas. O dinheiro continuou a ser repassado uma vez por ano, tendocomo base o número de alunos matriculados no ensino fundamental, extraído doCenso Escolar do ano anterior.

Porém, a Resolução FNDE nº 10, de 22/3/2004, art. 5º, alterou a tabela derepasses, acrescentando um fator moderador/fator de correção ao número de alu-nos matriculados, visando contornar as disparidades verificadas nos repasses paraescolas de mesma classe, com matrículas diferenciadas, consistindo em R$ 1,30 pormatrícula excedente entre o maior e menor número da mesma classe.

A nova fórmula de calcular assegura um valor base por escola, segundo suaclassificação nos intervalos de classe de número de alunos, acrescendo-se oproduto da constante K pelo número de alunos obtido da diferença entre aquantidade real de discentes e o limite inferior de cada classe, obedecendo alocalização da escola, segundo as regiões brasileiras2. Por exemplo, uma escolano Estado do Acre, com 701 alunos matriculados, deve receber R$ 8.900,00 +(701 – 501) x K. Portanto, pela nova forma, o valor a ser repassado à escolaaumentou o equivalente à parcela de (701 – 501) x K (Paz, 2005, p. 42).

Paz (2005, p. 43) acentua outra grande novidade do Programa, definidaem 2003 e implementada também em 2004, ou seja,

a prerrogativa de a escola programar os valores que tem direito a receber, se-gundo as categorias econômicas de custeio e de capital. Esta medida veio aoencontro dos interesses dos estabelecimentos de ensino e tem a finalidade deaumentar a autonomia da gestão financeira da escola, propiciando-lhes melho-res condições de planejamento do emprego do dinheiro e, desta forma, visacontribuir para o aumento da racionalidade do emprego dos recursos. Alémdestas inovações mais recentes, uma conquista singular foi a prerrogativa dereprogramação de saldos.

A possibilidade de utilização dos saldos no exercício seguinte contribuiu para aracionalidade do emprego dos recursos, uma vez que possibilitou a aquisiçãode bens e a contratação de serviços tempestivamente.

Com relação às fontes de recursos para o PDDE, verifica-se, em 2004,conforme dados sistematizados pela Diretoria Financeira do PDDE, a seguintedistribuição: contribuição do Salário-Educação (23%); produto da aplicação dosrecursos à conta do Salário-Educação (15%); contribuição do Salário-Educaçãoreferente à contrapartida de empréstimos internacionais (37%); e produto da apli-cação dos recursos à conta do Salário-Educação das contrapartidas (24%) (Gon-çalves, Cruz, Luz, 2004, p. 134-135).

Assim, dois aspectos são relevantes e merecem destaque: 1) o alto porcentualde recursos advindos das aplicações do Salário-Educação e 2) a utilização departe dos recursos do Salário-Educação como contrapartida de empréstimos inter-nacionais (Gonçalves, Cruz, Luz, 2004, p. 134).

2 A diferença de valores pagos às escolas, segundo a localização do estabelecimento de ensino nasregiões brasileiras, segue determinação legal de redistribuição dos recursos educacionais oriundos daContribuição Social do Salário-Educação, com vistas à promoção da redução das desigualdades regionais.


A Resolução FNDE/CD nº 17, de 9 de maio de 2005, estabeleceu, em seuartigo 4º, que as escolas públicas receberão os recursos financeiros do PDDE emparcela única anual. As principais mudanças introduzidas no PDDE pela referidaResolução podem ser sintetizadas da seguinte forma:

• as escolas públicas com até 50 alunos, que não possuírem unidadeexecutora própria (UEx), receberão recursos por intermédio da entidadeexecutora (EEx) – prefeitura municipal e secretarias estaduais de educa-ção e do Distrito Federal (art. 4º, inciso I).

• as escolas públicas acima de 50 alunos receberão os recursos por inter-médio da unidade executora própria (UEx); e

• as escolas públicas com até 99 alunos é facultada a formação de consór-cio de modo a constituírem uma única UEx que as represente, desde queas unidades escolares sejam integrantes da mesma rede de ensino. Noentanto, os consórcios constituídos até 2003, poderão continuar comaté 20 escolas, porém, os consórcios constituídos em 2004 e os quevierem a ser constituídos, a partir da publicação dessa Resolução, so-mente poderão congregar, no máximo, cinco escolas, com o fim de cons-tituir uma única UEx; (art. 4º, inciso III, alínea b).

• as escolas públicas, com mais de 50 alunos, deverão, obrigatoriamente,destinar, do montante recebido, 20% à cobertura de despesas de capital e80% à cobertura de despesas de custeio (art. 5º, § 2º), isso no caso de nãoterem informado, ao FNDE, na fase de adesão ao PDDE, os porcentuais derecursos que desejarão receber, no exercício seguinte ao da informação, emcusteio ou capital, ou em ambas as categorias econômicas (art. 5º, § 4º);

• as escolas públicas, com até 50 alunos, que não possuírem UEx somentereceberão recursos destinados à cobertura de despesas de custeio (art. 5º,§ 4º).

Verifica-se, também, que a Resolução excluiu a possibilidade de as escolaspoderem aplicar os recursos para capacitação e aperfeiçoamento de profissionaisda educação.

Um ponto ainda a ser considerado é o que estabelece o art. 18 da Resolu-ção, ou seja, os repasses do PDDE, no caso de falta de apresentação da prestaçãode contas por culpa ou dolo dos gestores das unidades executoras sucedidas,somente serão restabelecidos se, além de os dirigentes sucessores apresentarem,ao FNDE, cópia autenticada de representação contra os antecessores no respecti-vo órgão do Ministério Público, a autarquia tiver instaurado as correspondentesTomadas de Contas Especiais.

Finalmente, os dados da execução do PDDE mostram que em 1995 havia 11.643unidades executoras, sendo 7.017 em escolas estaduais, 4.626 em escolasmunicipais e nenhuma ONG, atendendo 28.350.299 alunos, correspondendoao montante de R$ 229.348.000. Enquanto 132.663 escolas não tinham unida-de executora. Em 2004, atinge o número de 75.056 unidades executoras, sen-do 27.041 estaduais, 48.015 municipais e 1.587 ONG, enquanto 40.677 escolasnão têm unidade executora, atendendo 29.543.278 alunos, correspondendo a


R$ 257.744.278. Isso significa um crescimento da adesão de escolas ao Pro-grama Dinheiro Direto na Escola (PDDE) (www.fnde.gov.br. Acesso em 20 nov.2005).

Marco referencial para análise


Neste capítulo, apresentamos, em forma de fragmentos de artigos, omaterial de análise produzido pelo grupo de pesquisadores para os semináriose reuniões nacionais realizados no desenvolvimento da pesquisa, com o objeti-vo de construir o necessário subsídio teórico para proceder à análise dos dados.

Acreditamos que, dessa maneira, além de sistematizar o campo teórico apartir do qual analisamos o material empírico, ilustramos a dinâmica adotadapelo grupo de pesquisadores para a elaboração desse mesmo campo teórico,tendo em vista a construção de consensos, ainda que provisórios, a respeitodos seguintes temas:

• Mudanças na configuração do Estado brasileiro;• Políticas para a gestão da educação:

- no âmbito dos sistemas educacionais; - no âmbito das escolas públicas, tendo em vista o previsto pelo PDDE.

O período priorizado para o enquadramento da análise dos temas acimacorresponde, em linhas gerais, aos anos de 1995-2004, sem que se ignorem asprévias condições históricas que certamente influíram nas tendências ressaltadasem nossas produções.

2.1Mudanças na configuração do Estado brasileiro

Dada a centralidade dessa questão para a própria elaboração do projetode pesquisa e, conseqüentemente, para a contextualização do PDDE no campo


das alterações político-institucionais percebidas no período entre meados dosanos 90 e início do século XXI, os primeiros trabalhos produzidos pelos pesquisa-dores envolvidos apresentaram esforços de sistematização dessa problemática.

Por essa razão, apresentamos alinhavos das produções do grupo depesquisa sobre a temática, cujo referencial teórico básico, mesmo mantendo-seconstante desde a proposição da pesquisa, foi ampliado e refinado com ascontribuições de todos os envolvidos.

É por isso que iniciamos este tópico com a transcrição de parte da produ-ção de Oliveira (2004), de forma a pautar o entendimento das mudanças nasrelações entre Estado e sociedade civil induzidas pelas políticas governamentaisadotadas no período. Estas, por sua vez, têm seus fundamentos retratados emfragmento de artigo de Peroni e Adrião (2005) que traz as matrizes teóricas quefundamentam a constituição da esfera pública não-estatal em que se insere oPrograma aqui analisado. Em seguida, reproduzimos parte do material elaboradopor Gonçalves, Luz e Cruz (2004), que relaciona o PDDE às reformas observadasno Estado brasileiro.

Por fim, apresentamos, a partir das contribuições de Adrião, Costa e Garcia(2004) e de Santos, Gutierres e Dias (2004), reflexões sobre as características etendências de alterações na gestão da educação deflagradas no período analisadoe a maneira como tais alterações se expressam na proposta de gestão escolar quese encontra associada ao PDDE.

2.2Público não-estatal: implicações para a escola pública brasileira3

O primeiro ponto a esclarecer refere-se à própria compreensão do que sejaa "esfera do público". Recorre-se, inicialmente, ao Novo Dicionário Aurélio e veri-fica-se que o adjetivo público expressa: "do ou relativo, ou procedente, ou desti-nado ao povo, à coletividade; que serve para uso de todos; comum; relativo àgovernança de um país; manifesto; notório". Enquanto o adjetivo privado desig-na: "que não é público; particular; favorito; confidente".

Diante desses significados, o termo público, que se origina do latim publicu,refere-se ao que é popular, aos interesses coletivos. O termo privado, por sua vez,do latim privatu, assume o sentido de negação em relação ao primeiro e, assim,opõe-se ao público.

As categorias público e privado, de origem grega, alteram-se ao longo dosdiferentes períodos históricos, que expressam concepções de mundo distintas.Com a constituição da sociedade moderna, a categoria histórica público assumeum outro significado, ou seja, relacionado ao poder público, que é o Estado.

Cabe esclarecer, também, qual o sentido em que se toma aqui o termoEstado. Trata-se do Estado enquanto instituição formada na modernidade para geriro modo de produção capitalista, ou seja, inserido em um projeto determinado desociedade que nasce da decadência do modo de produção feudal:

3 Este item constitui-se em parte do artigo de OLIVEIRA, R. T. C. Público não-estatal: implicações para aescola pública brasileira. In: JORNADA DO HISTEDBR: História e Historiografia da Educação: abordagens epráticas educativas, 4. [Anais...]. Ponta Grossa: UEPG, 2004. p.1-15. 1CD-ROM. ISBN 85-86941-39-5.


O Estado moderno, ou o Estado nacional constitui-se com as tarefas de definir,ampliar e consolidar sua base territorial, o país; de instituir e fixar no país anação, sua base humana, considerando-lhe unidade; de estabelecer, como ci-mentos dessa unidade, a língua, a cultura e a educação, tornando-as orgânicasem relação ao todo nacional; e de fornecer a legitimidade institucional da soci-edade, considerada em seus aspectos políticos, econômicos e propriamentesociais, mediante o ordenamento jurídico (Castanho, 2001, p. 22-23).

No sentido moderno, o Estado constitui-se na organização da sociedadepara a produção capitalista, abarcando, em uma dimensão ampla, o conjunto dosorganismos públicos e privados de dominação burguesa. Esse entendimentocorresponde à concepção ampliada de Estado desenvolvida por Gramsci (1984),segundo a qual "Estado = sociedade política + sociedade civil, isto é, hegemoniarevestida de coerção". Assim, a noção geral de Estado abrange a sociedade polí-tica, correspondendo basicamente ao núcleo governamental que exerce o domíniolegal por meio dos mecanismos de coerção sobre toda a sociedade, bem como asociedade civil, compreendendo os aparelhos privados de hegemonia.

Segundo o pensador italiano,

permanecemos sempre no terreno da identificação de Estado e de governo, iden-tificação que não passa de uma reapresentação da forma corporativo-econômica,isto é, da confusão entre sociedade civil e sociedade política, pois se deve notarque na noção entram elementos que também são comuns à sociedade civil4.

Nesse sentido, deve-se entender Estado além do aparelho governamental,também o aparelho "privado" de "hegemonia" ou sociedade civil (Gramsci, 1984,p. 147-149).

A sociedade política tem por função o exercício da coerção, da manuten-ção, pela força, da ordem estabelecida. Porém, ela não se restringe ao simplesdomínio militar, mas igualmente ao governo jurídico enquanto força "legal".

A sociedade civil, por sua vez, é um conjunto complexo e constitui organi-zações que assumem a forma de "partidos"5, ou seja, "trata-se efetivamente departes da sociedade que constituem agrupamentos com interesses comuns que seorganizam para a defesa e ampliação de seus interesses" (Saviani, 1987, p. 17).

4 Gramsci (1984, p. 75) constata que: “No Oriente, o Estado era tudo, a sociedade civil era primitiva egelatinosa; no Ocidente, havia entre o Estado e a sociedade civil uma justa relação e em qualquer abalodo Estado imediatamente descobria-se uma poderosa estrutura da sociedade civil. O Estado era apenasuma trincheira avançada, por trás da qual se situava uma robusta cadeia de fortalezas casamatas; emmedida diversa de Estado para Estado, é claro, mas exatamente isto exigia um acurado reconhecimentodo caráter nacional”.5 É indispensável considerar, também, a concepção gramsciana de "partido" em sentido ampliado,estabelecendo a distinção entre "partidos políticos" e "partidos ideológicos". O partido político é enten-dido "como organização prática (ou tendência prática), isto é, como instrumento para a solução de umproblema ou de um grupo de problemas da vida nacional e internacional". O partido ideológico, por suavez, é o partido como "ideologia geral, superior aos vários agrupamentos mais imediatos" (Gramsci,1987, p. 204-205). O partido político corresponde ao organismo da sociedade civil que se relacionadiretamente com a sociedade política, tendo em vista a posse, o controle ou a fiscalização do aparelhogovernamental. Já a própria base da sociedade civil é formada pelos partidos ideológicos, estando entreeles: a imprensa, as editoras, as igrejas, as associações culturais, profissionais ou comunitárias, asescolas públicas e privadas que se relacionam indiretamente com a sociedade política por meio dospartidos políticos.


"Na estrutura de massa das democracias modernas, tanto as organizações esta-tais como o complexo de associações na vida civil constituem para a arte políticao mesmo que as 'trincheiras' e as fortificações permanentes da frente na guerra deposição" (Gramsci, 1984, p. 92).

Dessa forma, fica evidente que a sociedade política é constituída peloconjunto dos organismos públicos mantidos pelo Estado (sociedade política).Segundo essa concepção, o governo não se confunde com o Estado, na medidaem que não constitui o Estado no todo. Já a sociedade civil abarca o conjunto dosaparelhos privados de hegemonia, tanto da classe dominante quanto da classetrabalhadora.

Saviani (1985, p. 15) alerta-nos que, na sociedade contemporânea, delimi-tar os conceitos de "esfera pública" e de "esfera privada" requer certo cuidado,pois, na sociedade capitalista, fundada na propriedade privada dos meios deprodução, o público é sempre, ainda que de modo contraditório, privado. "Trata-se, com efeito, de apresentar os interesses privados (da classe dominante) comoexpressão 'genuína' do interesse público (do conjunto da sociedade). Em outraspalavras, trata-se de organizar o poder privado (de uma classe) na forma de poderpúblico (o Estado)".

Mas o problema de fundo é, então: o que existe de novo em torno dopapel do Estado, especificamente, do Estado brasileiro e, em decorrência, doconceito de público no atual contexto histórico?

2.3O Estado na berlinda: o diagnóstico da crisee estratégias hegemônicas para sua superação6

Parte-se do pressuposto de que a origem das mudanças propostas para aeducação na década de 90 tem como substrato um diagnóstico que identifica acrise do capitalismo como resultado da crise do Estado. Esse diagnóstico é co-mungado por duas orientações políticas: o neoliberalismo e a "terceira via". Emambas, a crítica à ineficácia do Estado de bem-estar social é um dos aspectospassíveis de serem generalizados.

Para a teoria neoliberal, não é o capitalismo que está em crise, mas oEstado. Portanto, a estratégia adotada para a superação da crise seria a reformado Estado por meio da diminuição de sua atuação. Em linhas gerais, segundoessa perspectiva, duas causas levaram à crise do Estado: a primeira deve-se a umexcessivo gasto governamental provocado pela permanente necessidade de selegitimar por meio do atendimento às demandas da população por políticas soci-ais, o que causou a crise fiscal. Além disso, para essa lógica, as políticas sociais,por constituírem-se em mecanismos de distribuição da riqueza, confrontavam-se

6 Parte constitutiva de trabalho apresentado por Peroni e Adrião em Reunião Nacional da Pesquisarealizada em Porto Alegre (RS), em julho de 2004, e posteriormente publicada em forma de artigo no livroADRIÃO, T.; PERONI, V. (Org.). O Público e o privado na educação: interfaces entre Estado e Sociedade.São Paulo: Xamã, 2005.


com o direito à propriedade privada, razão pela qual provocariam distorçõesindesejáveis nas sociedades de mercado e deveriam ser suprimidas. A segundacausa encontrava-se no papel regulador desempenhado pelo Estado na esferaeconômica, prática que atrapalhava o livre andamento do mercado. Como condi-ção para a superação de tais causas, o neoliberalismo atribuía ao mercado acapacidade de superar as falhas do Estado, inclusive tomando de empréstimo alógica mercantil e adotando-a na gestão de instâncias estatais como forma detorná-las mais eficientes e produtivas.

Uma vez que a pré-condição para a superação da crise passava pela refor-ma do Estado, duas eram as prescrições, tendo em vista o seu redimensionamento:a racionalização de recursos, entendida como a diminuição na extensão das polí-ticas sociais existentes, e o esvaziamento do poder das instituições governamen-tais, já que as instituições democráticas, além de mais permeáveis às pressões edemandas da população, perdiam em eficiência se comparadas às de mercado.Em vista disso, o papel do Estado relativo às políticas sociais seria completamen-te alterado.

Consoante com tais prescrições, a perspectiva neoliberal sugeria, basica-mente, duas estratégias: a primeira buscava transferir a responsabilidade pelaexecução e pelo financiamento das políticas sociais diretamente para o mercado,por meio da privatização de setores da estrutura estatal; a segunda, no caso doque fosse mantido no âmbito do Estado, propunha a introdução da lógica mercan-til em seu funcionamento. Nesse último caso, vale lembrar o incentivo a processosconcorrenciais entre setores da atividade pública ou entre estes e setores priva-dos, tanto para angariar subsídios públicos para a oferta de seus serviços, quantopara legitimar as mudanças organizacionais no interior da esfera estatal resultan-tes da introdução da lógica mercantil.

Porém, para o êxito de tais estratégias, além do apelo ideológico que ocenário conservador do neoliberalismo tece, faz-se necessário construir um substratoteórico que legitime tais reformas. Esse substrato tem na economia neoclássica e,mais recentemente, na public choice7 seus principais propositores, cuja idéia-chave seria adequar a racionalidade econômica aos processos coletivos de toma-da de decisão, nos quais se inscreve a gestão da esfera pública, para diminuir asexternalidades da política, uma vez que elas, forçosamente, prejudicariam amaximização de resultados.

No entanto, essa adequação encontra uma limitação a priori, qual seja, anatureza dos serviços sociais, que não permitiria, sob efeito de comprometer oumesmo inviabilizar a oferta desses serviços, a implementação irrestrita da chama-da regulação pelo mercado. Isso porque a relação entre os demandatários dosserviços sociais (entendidos como agentes econômicos) e a oferta desses mesmosserviços, entre os quais se encontra a educação, não resultariam de uma concor-rência perfeita. Nisso parece residir uma das diferenças entre as prescriçõesneoliberais do início do século XX, representadas pelo "caminho da servidão", de

7 Corrente teórica que busca a aplicação dos instrumentos de análise da teoria econômica neoclássica aoestudo dos fenômenos políticos, entendidos em um sentido amplo (Buchanan, McCormick, Tollison,1984).


Friedrich Hayek (1983), e a atual releitura dessas proposições, que têm nos teóri-cos da escola de Chicago seus principais expoentes.

Tentando responder a essa peculiaridade sem deixar de recorrer à premis-sa da racionalidade econômica liberal, os neoliberais propõem, para aquelas situ-ações em que privatizar um dado setor público não levaria ao estabelecimentodas almejadas relações concorrenciais (pois se manteria o monopólio da ofertasobre as mãos privadas), um "choque de mercado no interior do Estado": eis aquia origem do quase-mercado.

A alternativa encontrada foi a de introduzir concepções de gestão privada nasinstituições públicas sem alterar a propriedade das mesmas [...]. Surge, assim, anoção de "quase-mercado" que, tanto do ponto de vista operativo quantoconceitual, diferencia-se da alternativa de mercado propriamente dita, podendo,portanto, ser implantada no setor público sob a suposição de induzir melhorias(Oliveira, Souza, 2003).

Nesses termos, o quase-mercado poderia ser compreendido como umaproposição adequada àquelas organizações, que, embora não pudessem integraro mercado, nele disputariam, segundo suas características, vantagens adicionaiscomo condição para o aumento de sua eficiência (Adrião, 2001). Essa proposiçãoaplica-se à educação pública.

No mesmo período, por volta do início dos anos 90, surgiu outra tentativade responder à crise do capitalismo no marco do próprio capitalismo. Comungan-do do mesmo diagnóstico neoliberal para a crise, o formato do Estado de bem-estar social, o novo trabalhismo inglês (new labor) de Tony Blair adotou o queaqui se convencionou chamar de "terceira via".

Batizada por Antony Giddens, um dos teóricos dessas reformas, a

terceira via se refere a uma estrutura de pensamento e de prática política quevisa adaptar a social-democracia a um mundo que se transformou fundamental-mente ao longo das últimas duas ou três décadas. É uma terceira via no sentidode que é uma tentativa de transcender tanto a social-democracia do velho estiloquanto o neoliberalismo (Giddens, 2001, p. 36).

Para Giddens, o resultado dessa tentativa seria a constituição de um novoEstado democrático que teria como base: a descentralização do poder, agoraentendida como a relação entre Estados-Nações no contexto de economiasglobalizadas; o aumento da eficiência na ação governamental como forma deafirmar a competência do Estado na sociedade de mercado; a dupla democratiza-ção, representada, de um lado, pela ampliação de mecanismos de democraciadireta e da descentralização do poder para esferas locais e, de outro, pela possi-bilidade de tais mecanismos interferirem de fato nas decisões, agora globais; arenovação da esfera pública por meio do aumento da transparência; e o Estadodisposto a atuar como administrador de riscos, o que significa expor suas opçõesde políticas ao debate público e submeter-se a ele (Giddens, 2001, p. 82-87).

Para tanto, teriam que se impor reformas no padrão de organização e gestãodo Estado, delineando-se para os governos mudanças em seus desempenhos:


a reforma do Estado e do governo deveria ser um princípio orientador básico dapolítica da terceira via - um processo de aprofundamento e ampliação da demo-cracia. O governo pode agir em parceria com instituições da sociedade civil parafomentar a renovação e o desenvolvimento da comunidade (Giddens, 2001, p.79).

Sem romper com os preceitos básicos do neoliberalismo, o novo trabalhismoinglês de Blair, ao apostar na terceira via como estratégia para se descolar dasocial-democracia, "associa a preservação da social-democracia e elementos bási-cos do neoliberalismo" (Antunes, 1999, p. 95).

Para os propositores da terceira via, o desejado redesenho no padrão deintervenção do Estado britânico, tendo em vista os efeitos das reformas neoliberaisde Thatcher, pressupunha a consolidação de novos interlocutores8, ou melhor, denovos parceiros na oferta e manutenção das políticas sociais. Tais parceiros, iden-tificados em segmentos da sociedade civil, comporiam o que aqui entendemospor terceiro setor.

Terceiro setor: uma definição aproximada

A primeira observação a fazer refere-se à imprecisão com que a literaturada área trata o termo "terceiro setor", ora aproximando-o de uma genérica defini-ção de sociedade civil, ora referindo-se a um formato específico juridicamentedefinido de instituição privada, ora, ainda, identificando-o com as tradicionaisentidades de caráter assistencial ou filantrópico. Segue-se que o cerco a suadefinição se dá, então, por exclusão: o terceiro setor refere-se a esferas da socie-dade que não se encontram no mercado e tampouco no Estado.

Montaño (2002, p. 182) alerta para o reducionismo do conceito de terceirosetor: "como se o 'político' pertencesse à esfera estatal, o 'econômico' ao âmbitodo mercado e o social remetesse apenas à sociedade civil".

Para Fernandes (1994), o terceiro setor seria caracterizado como o públiconão-estatal e pressuporia a existência do Estado e do mercado. O conceito designaria"um conjunto de iniciativas particulares com um sentido público" (Fernandes, 1994,p. 127). Já para Montaño (2002), o terceiro setor estaria em contraposição a umprimeiro setor, identificado com o Estado, e a um segundo, que seria o mercado. Szazi(2003) define-o como o "conjunto de agentes privados com fins públicos, cujos pro-gramas visavam atender direitos sociais básicos e combater a exclusão social e, maisrecentemente, proteger o patrimônio ecológico brasileiro" (Szazi, 2003, p. 22).

Montaño (2002) destaca também que, entre os diversos autores que traba-lham com o tema, alguns se referem a ele como atividades públicas desenvolvidaspor particulares, outros como função social em resposta às necessidades sociais,e há ainda os que o apresentam como valores de solidariedade local, auto-ajudae ajuda mútua.

8 Ressalte-se a alteração na constituição partidária, mediante a substituição da defesa da propriedadecoletiva pela defesa do empreendimento do mercado e da competição.


Apesar das definições pouco claras, há consenso em relação à tendênciade transferência da responsabilidade sobre a oferta de políticas sociais da esferaestatal para instâncias de natureza privada dos mais diversos formatos: empresas,sociedades sem fins lucrativos, fundações, etc. Em meados da década de 90, ochamado terceiro setor havia gastado no Brasil o correspondente a 1,5% do Pro-duto Interno Bruto (PIB) daquele ano (Szazi, 2003, p. 21).

A responsabilidade pelo atendimento das demandas sociais passa a serdelegada aos próprios indivíduos, que buscam atendê-las por meio de atividadesde ajuda mútua, voluntária, benemérita, etc. Ao mesmo tempo, as políticas sociaismantidas no âmbito do Estado têm seu tratamento alterado: são descentralizadaspara os níveis locais das esferas governamentais e passam a ter uma naturezamenos universalista (Montaño, 2002).

Nesses termos, o crescimento do terceiro setor parece indicar que "o quena realidade está em jogo não é o âmbito das organizações, mas a modalidade,fundamentos e responsabilidades inerentes à intervenção e respostas para a questãosocial" (Montaño, 2002, p. 185).

O novo formato para o trato da questão social e também da educaçãoimpõe a transferência de fundos públicos para o setor privado, já que o terceirosetor, em geral, não tem condições de autofinanciamento. "Esta transferência échamada, ideologicamente, de 'parceria' entre o Estado e a sociedade civil, com oEstado supostamente contribuindo, financeira e legalmente, para propiciar a par-ticipação da sociedade civil" (Montaño, 2002, p. 19).

Se atentarmos para a normalização dessas parcerias, temos que a parceriaentre o poder público e a entidade qualificada será feita mediante um contrato degestão9 pelo qual a organização social (OS) apresenta um programa de trabalho aser avaliado por indicadores de qualidade e produtividade.

Essa qualificação é restrita a organizações que direta ou indiretamenteatuem na esfera da promoção dos chamados direitos sociais. Em síntese, as

[...] organizações sociais são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucra-tivos, voltadas para atividades de relevante valor social, que independem deconcessão ou permissão do Poder Público, criadas por iniciativa de particularessegundo modelo previsto na lei, reconhecidas, fiscalizadas e fomentadas peloEstado (Modesto, 2001, p. 17).

As organizações sociais no marco da reformado Estado brasileiro

Ao abordarem-se, ainda que esquematicamente, as estratégias de reformado Estado expressas pela introdução do quase-mercado na gestão pública e pelas

9 Contrato de gestão é "o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada comoorganização social, com vistas à formação de parceria entre as partes [...]" (Lei nº 9.637 de 15/5/98 , art. 5º)."O contrato de gestão elaborado em comum acordo entre o órgão ou entidade supervisora e a organizaçãosocial discriminará as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da organizaçãosocial" (Lei nº 9.637 de 15/5/98, art. 6º).


sugestões que compõem a pauta de mudanças propostas pela terceira via, espe-cialmente aquela relativa ao incremento do terceiro setor como co-responsávelpelo atendimento das demandas sociais, buscou-se sublinhar a constante referên-cia de seus proponentes a um mesmo diagnóstico para a crise do capitalismo: omodelo de intervenção estatal originário do pacto keynesiano. Ressaltamos, por-tanto, que a terceira via não rompe com o diagnóstico neoliberal de que o "culpa-do" pela crise é o Estado.

A identificação da crise fiscal do setor público como o principal agente daestagnação econômica redundou na defesa da diminuição dos gastos e dos inves-timentos públicos na oferta de políticas sociais. No olho do furacão, encontra-seum padrão de investimento governamental em políticas de bem-estar social cujaexpansão deveria ser freada.

No Brasil, a forma mais orgânica que as intenções de reforma no padrãode investimento e funcionamento estatal adquiriram encontra-se no Plano diretorda reforma do aparelho de Estado (Brasil, 1995), desenvolvido durante a primeiragestão de Fernando Henrique Cardoso, sob a coordenação do então ministro LuizCarlos Bresser Pereira.

Na proposta de reforma do Estado, o cidadão é adjetivado: é o cidadão-cliente, o que, portanto, de acordo com as leis de mercado, não inclui todos oscidadãos, pois os clientes dos serviços do Estado seriam apenas os contempladospelo núcleo estratégico e por atividades exclusivas. As políticas sociais assumiri-am uma nova conotação, pois seriam consideradas, pelo plano diretor da reforma,serviços não-exclusivos do Estado e, assim sendo, de propriedade pública não-estatal ou privada.

Nesse plano, encontram-se explicitadas as estratégias que deveriam seradotadas pelo governo federal para que a reforma no Estado fosse viabilizada: aprivatização, a terceirização e/ou a publicização de serviços ou atividades prestadospelo Estado. Por privatização, o documento entende transferência, para a iniciativaprivada, da propriedade de dado setor com vistas a transformá-lo em uma institui-ção de e para o mercado. A terceirização corresponderia ao processo de transferên-cia, para o setor privado, de serviços caracterizados como auxiliares ou de apoio àsatividades desenvolvidas pelo Estado. A publicização, por sua vez, consistiria "natransferência para o setor público não-estatal dos serviços sociais e científicos quehoje o Estado presta" (Pereira, 1997, p. 7). Essa é a definição que mais diretamentenos interessa, uma vez que o processo de publicização significa a transformação de"uma organização estatal em uma organização de direito privado, pública, não-estatal" (Pereira, 1997, p. 8), consubstanciando uma forma "intermediária" de pro-priedade entre as tradicionais propriedades privada e estatal.

De acordo com Bresser Pereira, tais atividades, por contarem com razoávelassistência financeira por parte do Estado e referirem-se a serviços e instituiçõesem que a privatização pura e simples não se aplicaria – casos como os da educa-ção escolar, das universidades, dos hospitais, da pesquisa científica, etc. –, pode-riam adquirir um caráter competitivo por meio da implantação da administraçãogerencial, do aumento do controle social sobre seus resultados e da constituiçãode quase-mercados. Por isso, a reforma do Estado nessa área implicaria suapublicização, ou seja, a transferência de sua gestão e controle para um setordenominado público não-estatal (Pereira, 1998).


Para essa concepção, que guarda semelhança com as proposições teóricastanto da public choice10 quanto da terceira via, parece ser necessário fundar umaparentemente novo modo de o Estado organizar-se e funcionar, sintetizado nadenominação de "Estado social-liberal". Pereira (1996, p.14) chama de Estadosocial-liberal um arranjo político-administrativo em que o Estado continua respon-sável pelos direitos básicos de saúde e educação da população, mas "de formacrescente os executa por intermédio de organizações públicas não-estatais com-petitivas". Portanto, esse Estado "é uma espécie de síntese ou de compromissoentre os direitos individuais, assegurados pelo Estado, mas viabilizados pelomercado".

O Estado social-liberal, que é social porque mantém suas responsabilidadespela área social, mas é liberal porque acredita no mercado e contrata a realiza-ção dos serviços sociais de educação, saúde, cultura e pesquisa científica deorganizações públicas não-estatais, é que financia a fundo perdido com orça-mento público (Pereira, 1996, p. 14).

Tais organizações seriam mais eficientes, por serem mais flexíveis e com-petitivas, e atenderiam melhor aos direitos sociais. Porém, é importante atentarpara o fato de que o Estado continuaria a financiar os serviços prestados por elas,apesar de seu controle político e ideológico passar para as próprias organizaçõespúblicas não-estatais.

Ao determo-nos sobre as prováveis conseqüências surgidas daoperacionalização das organizações públicas não-estatais, vemos emergirem aomenos duas contradições: a primeira refere-se ao papel efetivamente desempe-nhado pelo Estado, pois, conforme anunciado no plano de reforma, o Estado teriafortalecidas as suas funções de regulação e coordenação, particularmente emnível federal, mas essa condição vê-se minimizada à medida que o Estado trans-fere o controle político-ideológico das ações para as próprias organizações públi-cas não-estatais, reservando-se apenas potencialmente a função de financiá-las.

A segunda contradição decorre do formato de financiamento proposto. Narealidade, o financiamento das OS ainda é um ponto obscuro, uma vez que a Leinº 9.637, de 1998, que dispõe sobre as organizações sociais, e o art. 12 doPrograma Nacional de Publicização indicam que poderão ser destinados às orga-nizações sociais recursos orçamentários e bens públicos necessários ao contratode gestão. Portanto, se as OS terão a obrigatoriedade de investir seus excedentesfinanceiros no desenvolvimento de suas próprias atividades, conforme Peroni (2003),e se os recursos orçamentários e bens públicos poderão ser destinados a essasorganizações – o que não significa que necessariamente o serão –, está criadauma imprecisão que certamente acarretará prejuízo para a oferta dos serviços

10 Para a public choice, o paradigma da ação humana, em todas as dimensões, passa pela relação detroca, pelo jogo de interesses. Isso é tanto um pressuposto quanto uma prescrição, pois os defensores dateoria têm as instituições de mercado e as relações de troca como modelo. Após a Segunda GuerraMundial, houve uma expansão da política como processo decisório, momento em que foram apontadasfalhas do mercado e o Estado apresentou-se como o meio para se sanarem essas falhas. Em contraposição,a public choice desenvolveu uma teoria das falhas do Estado, que seus teóricos denominaram de rentseeking society.


destinados às OS. Isso torna a contradição apontada ainda mais complexa, pois,além de não ficar claro quem financiará, também não é esclarecido a quem caberáa coordenação e regulação (Peroni, 2003).

Assinala-se que a ausência de financiamento público, aliada à transferên-cia da função executora dos serviços, em uma atmosfera competitiva, tenderá aconduzir, mesmo que implicitamente, a coordenação e a regulação dessas organi-zações para o mercado. Assim sendo, quem as regularia efetivamente não seria oEstado, mas o mercado ou, como vimos anteriormente, um quase-mercado.

Se tomarmos o conteúdo proposto para as OS presente no plano e ocompararmos ao indicado para a consolidação das organizações da sociedadecivil públicas (Oscips), tem-se que a novidade consiste na configuração do setorpúblico não-estatal por meio da transformação de instâncias constitutivas da es-trutura estatal em entidades juridicamente privadas.

2.4O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e a reforma do Estado11

O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) guarda profundas relaçõescom o processo de reforma do Estado iniciado nos anos 90, uma vez que adefinição das políticas públicas para a educação no Brasil, desde então, ocorre emmeio ao processo de contenção de recursos financeiros na área social, sendo oPDDE parte de um conjunto de reformas no campo da educação para os paíseslatino-americanos, articuladas com os interesses econômicos externos.

Implantado em 1995, ainda sob a designação de Programa de Manutenção eDesenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE) e sob a responsabilidade do Fun-do Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), o PDDE constitui-se em umdos mais importantes programas de financiamento do ensino fundamental comcaracterísticas de descentralização. Sua abrangência compreende escolas públicasdo ensino fundamental, das redes estadual e municipal e as escolas de educaçãoespecial mantidas por organizações não-governamentais sem fins lucrativos.

A descentralização – um dos mais importantes eixos das reivindicaçõespopulares dos anos 70 e 80 contra a hierarquização do poder no regime militar,que ocorre no bojo das reformas dos anos 90 – transcende o universo da políticahegemônica, ganhando outra significação. A nova retórica da descentralização,que pretende estimular a participação da sociedade na esfera pública, tem comofinalidade a aproximação entre financiamento e administração, tanto nas relaçõesdo poder público com o mercado, quanto na transferência de responsabilidadespara os municípios e para a escola no caso da educação. Assim, pode-se justificara restrição do financiamento público para a educação, alegando-se que os proble-mas educacionais não decorrem da falta de recursos, mas da falta de uma melhoradministração desses recursos. Para Krawczyk (2002), a descentralização, nas suas

11 Fragmento do artigo de GONÇALVES, F. W.; LUZ, L. X.; CRUZ, R. E. O Programa Dinheiro Direto na Escola(PDDE) como política educacional do estado contemporâneo. Série Estudos – Periódico do Mestrado emEducação, Campo Grande (MS), n. 18, p. 127-142, 2004. ISSN 1414-5138.


diferentes dimensões (para o mercado, a municipalização e a escola), consolidaum dos principais eixos da reforma educacional em curso da América Latina,caracterizando uma nova organização e gestão do sistema educativo e da escola.

O PDDE é pertinente, ainda, aos propósitos da reforma do Estado emcurso por focalizar determinadas ações no âmbito da escola e por ser um Progra-ma de caráter suplementar, uma vez que o governo federal não pretende assumiro custeio total das atividades de manutenção e desenvolvimento das escolasbeneficiadas pelo Programa. Atitude similar pode ser observada no argumentoutilizado para justificar o baixo per capita dos recursos destinados pelo FNDE paraa manutenção do Programa Nacional de Alimentação Escolar. O Programa estimu-la a autonomia gerencial da própria dotação de recursos federais para a manuten-ção das escolas, tal como expressam seus objetivos, quais sejam:

... concorrer para a elevação da qualidade do ensino fundamental, reforçando aautonomia gerencial e a participação social das unidades escolares, bem comocontribuir para a melhoria da infra-estrutura física e pedagógica das escolas pormeio do repasse de recursos financeiros, em caráter suplementar (Brasil, 1995,p. 3).

Esses objetivos exigem a transformação dos Conselhos Escolares, Associa-ções de Pais e Mestres e Caixa Escolar em entidades de direito privado denomina-das Unidades Executoras (UEx), exigência legal para recepção e gestão dos recur-sos do PDDE pela escola. Do mesmo modo, o PDDE tem motivado Secretarias deEducação a instituírem programas próprios, com características e critérios simila-res e com a utilização da mesma estrutura administrativa: as UEx, como é o casodos programas da rede estadual do Piauí e da rede municipal de Teresina (Gonçal-ves, Luz, Cruz, 2003).

Segundo documento do FNDE, que orienta acerca do Programa DinheiroDireto na Escola:

As unidades executoras, comumente chamadas de Caixa Escolar, Associação dePais e Mestres ou Conselho Escolar constituem-se em associações civis, sem finslucrativos, que assumem a função tradicionalmente exercida pelos estados emunicípios. Elas passam a responsabilizar-se pelo recebimento e execução dosrecursos financeiros transferidos pelo FNDE, caracterizando, desse modo, adesconcentração decisória e funcional (Brasil, 2001, p. 2) (grifos nossos).

Além do aparato jurídico e institucional, o governo federal, como atorprincipal de um novo modelo de gestão, complementa sua ação no processo deimplementação do PDDE por meio de aparato técnico, elaborando documentosque orientam as escolas-alvo a iniciar seu processo de organização e inserção noPrograma. São documentos que explicitam as responsabilidades das esferas degoverno, o quadro de exigências e orientações relacionadas à utilização e distri-buição dos recursos e a constituição e funções das UEx (Resolução FNDE nº 10/2004). Mais especificamente, a organização do Programa ocorre via FNDE, o qualdisponibiliza os recursos diretamente para as escolas por meio de suas UEx, quedevem possuir CNPJ, conta bancária e se constituir como órgãos deliberativos compoder de compra, após a tomada de preços em estabelecimentos comerciários ouprestadores de serviços, conforme a situação.


No que concerne ao processo de avaliação, este se restringe, normalmen-te, à prestação de contas, que, em um primeiro momento, deve ser feita nodepartamento financeiro da Secretaria de Educação, de acordo com a dependên-cia administrativa da escola (estadual ou municipal). Essas instâncias a posterioriprestam contas ao FNDE, até o dia 28 de fevereiro do ano seguinte ao ano derecebimento dos recursos, sendo que o repasse subseqüente está condicionado àprestação de contas referente ao ano anterior. Essa conotação da avaliação corro-bora a natureza contábil do programa e a concepção quantitativista que tempredominado nas avaliações do sistema educacional, sem preocupação com osaspectos qualitativos de natureza pedagógica que fomentam a dinamicidade doprocesso educativo.

Em relação aos recursos destinados às escolas pelo PDDE, destaca-se que,de 1995 a 2004, não houve qualquer acréscimo na tabela de repasse dos recursospara as escolas. Além disso, o Programa determina critérios para sua aplicação,impedindo a autonomia da escola em definir suas prioridades.

Mesmo com essas limitações, observa-se um crescente processo de ade-são das escolas ao Programa, pois, de 1995 para 2002, ocorreu um aumento de36% nos recursos destinados ao PDDE. Além disso, verifica-se um processo inten-so de criação de UEx, tendo havido um efetivo aumento, superior a 650%, nonúmero de escolas que contam com esse tipo de organização no período analisa-do. A diferença no porcentual de aumento de recursos e de UEx justifica-se pelofato de as escolas, mesmo não tendo UEx, receberem os recursos pelas suasSecretarias de Educação.

Quanto às fontes de recursos para o PDDE, em 2004, verificamos que oSalário-Educação é a principal, sendo distribuído em forma de contribuição doSalário-Educação (23%); produto da aplicação dos recursos à conta do Salário-Educação (15%); contribuição do Salário-Educação referente à contrapartida deempréstimos internacionais (37%) e produto da aplicação dos recursos à conta doSalário-Educação das contrapartidas (24%).

Além dessas fontes ordinárias do PDDE destinadas às escolas de ensinofundamental, no ano de 2004, o Programa passou a ser encaminhado, também,para escolas de ensino médio localizadas em municípios em situação de emergên-cia que tenham sido prejudicados pelas fortes chuvas causadoras de enchentesem vários Estados do País. Para custear essa modalidade, o FNDE destinou recur-sos ordinários do Tesouro Nacional e recursos da Manutenção e Desenvolvimentodo Ensino, ou seja, parte dos 18% obrigatórios da União para a educação, confor-me determina o artigo 212 da Constituição Federal, o que significa que o ensinomédio está à mercê dos parcos recursos destinados ao ensino fundamental epouco evidenciado nas reformas do governo federal.

Dois aspectos fazem-se relevantes e merecem destaque quanto às fontesde recursos do PDDE: 1) o alto porcentual de recursos advindos das aplicações doSalário-Educação e 2) a utilização de parte dos recursos do Salário-Educaçãocomo contrapartida de empréstimos internacionais.

O primeiro, sobre o porcentual considerável de recursos advindos dosresultados de aplicações (39%), motiva a seguinte ilação: possivelmente, essarealidade justifique-se pelo fato de os recursos do PDDE serem encaminhados


para as escolas, normalmente, no segundo semestre de cada ano, portanto, per-manecendo aplicados até o período de liberação.

O segundo, extremamente relevante para a compreensão da forma deorganização do PDDE e dos elementos que evidenciam a linha política adotada noprocesso de sua implantação e implementação, refere-se aos recursos provenien-tes do Salário-Educação, que assumem o papel de contrapartida de empréstimosinternacionais (37%), conforme evidenciado acima.

2.5Participação, autonomia e descentralização: a gestãodemocrática da escola e as orientações políticas nos anos 9012

As lutas pela democratização da educação inserem-se no conjunto daslutas sociais pela redemocratização do País no final dos anos 70 e 80. As produ-ções acadêmicas na área revelam não apenas as características dos movimentossociais e das políticas públicas, como também o esforço em sistematizar oentendimento sobre democracia no âmbito dos sistemas educativos e da unida-de escolar.

A produção acadêmica, cuja temática é a democratização da gestão escolarnos anos 80 e início dos anos 90, registra em levantamento bibliográfico mais decem pesquisas e artigos sobre o tema (Ghanem Junior, 1995). Em 1999, a AssociaçãoNacional de Política e Administração da Educação (Anpae) publica O Estado da Arteem política e gestão da educação no Brasil de 1991 a 199713. O relatório insere-seem uma ampla pesquisa que implicou a análise de 922 documentos, entre teses dedoutorado, dissertações de mestrado e pesquisas docentes.

As pesquisas foram agrupadas em 11 categorias: Direito à educação elegislação; Escola, instituições educativas e sociedade; Financiamento da educa-ção; Gestão da escola; gestão da universidade; Gestão de sistemas educacionais;Municipalização e gestão municipal; Planejamento e avaliação educacionais; Polí-ticas da educação; Profissionais da educação; Público e privado na educação14.

A categoria Gestão da escola representou 14,4% do total, com 134 docu-mentos. As pesquisas foram agrupadas em quatro conjuntos, segundo a incidên-cia de abordagem: democratização e autonomia, organização do trabalho escolar,função e papel do gestor e gestão pedagógica (Anpae, 1999, p. 25).

Registra-se que, dentre os 134 trabalhos que abordaram a gestão da esco-la, 45,5% tiveram como foco central a democratização e a autonomia, conjuntoem que se agrupam investigações que dizem respeito

12 Item elaborado a partir do texto de Adrião, Garcia e Costa (2004) intitulado O Programa Dinheiro Diretona Escola e a gestão escolar, produzido para a Reunião Nacional da Pesquisa, ocorrida em Porto Alegre,em julho de 2004.13 O estudo realizado para a produção do relatório deu prosseguimento a um levantamento iniciado em1997 que resultou em relatório de pesquisa intitulado "Situação e Perspectiva da Administração daEducação no Brasil" (Anpae, 1998).14 A categorização refere-se, segundo os organizadores, ao foco principal da análise desenvolvida (Anpae,1998, p. 16).


à democratização da educação, democratização da gestão da escola, participa-ção, gestão participativa, eleição de diretores, papel do gestor, conselho degestão escolar, conselho deliberativo e conselho de classe, direção colegiada,envolvimento da comunidade, provimento do cargo e identidade e autogovernoda escola (Anpae, 1999, p. 208).

O tema democratização da gestão escolar concentrou 61 pesquisas, commaior incidência em estudos de mecanismos institucionais de gestão democráticada escola.

Essa breve apresentação de estudos sobre a produção na área da gestãoescolar indica-nos a relevância do tema em um momento em que o País buscavaa democratização de suas instituições políticas. A democratização da gestão daescola implicava, naquele contexto, a combinação de três fatores: ampliação daspossibilidades de participação nos processos de tomada de decisão na gestão daeducação e na gestão escolar; busca de autonomia para as unidades escolares; edescentralização de gestão e financiamento. Ao contrário dos estudos clássicosno campo da administração, segundo os quais a função administrativa na escolarestringe-se ao cumprimento de determinações externas produzidas nas instânci-as responsáveis pelo planejamento, o pressuposto da gestão democrática da es-cola é a explicitação dos conteúdos políticos da administração, para que a popu-lação usuária exerça democraticamente o controle sobre o Estado em relação àqualidade dos serviços prestados.

Tal condição exige ruptura com estruturas burocratizadas e verticalizadas,requerendo autonomia para as unidades escolares e descentralização nos proces-sos de tomada de decisão e utilização de recursos. Portanto, a democratização dagestão escolar implica necessariamente a desburocratização dos sistemas de ensi-no e a autonomia da escola. Como afirma Mendonça (2000), a gestão democráticadeve ser vista como:

...um conjunto de procedimentos que inclui todas as fases do processo deadministração, desde a concepção de diretrizes de política educacional, passan-do pelo planejamento e definição de programas, projetos e metas educacionais,até suas respectivas implementações e procedimentos avaliativos (Mendonça,2000, p. 96).

No plano das políticas públicas para a educação, a democratização da ges-tão escolar integrou os discursos governamentais no início da década de 80. Osgovernadores eleitos pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB)apresentavam em seus programas os temas participação e descentralização emresposta às expectativas depositadas pelos votos nas urnas (Adrião, 2001). A autoramencionada sintetiza as propostas de mudança na gestão que estiveram no centrodo debate materializando-se em diversas políticas públicas durante essa década:

Em síntese, as mudanças na gestão escolar, com vistas a sua democratização,pressupunham a articulação de três mecanismos básicos: medidas voltadas paradescentralização político-administrativa das estruturas governamentais, para oaumento de participação dos usuários e funcionários nos processos decisóriosescolares e o aumento da autonomia pedagógica e de gasto para as unidadesescolares (Adrião, 2001, p. 49).


A mesma autora observa, entretanto, que o tratamento dado a esses me-canismos na rede pública estadual de ensino de São Paulo combinou processosde centralização administrativa e relativa autonomia pedagógica, além da baixapermeabilidade dos órgãos superiores do sistema (Adrião, 2001).

Em 1988, com a aprovação da Constituição Federal, pela primeira vez nahistória constitucional brasileira a educação é integrada aos direitos sociais. Ascaracterísticas desse direito são também explicitadas com maior clareza do quenas constituições anteriores (Oliveira, 2001).

Os princípios constitucionais que regem a educação nacional, expressosno artigo 206 da Constituição Federal (CF) de 1998, incluem, em seu inciso VI, agestão democrática da escola pública15. A importância dos princípios, pelo menosdo ponto de vista formal, consiste no fato de que "não podem ser desrespeitadospor qualquer medida governamental ou pela ação dos componentes da sociedadecivil, tornando-se uma espécie de referência para validar legalmente as normasque dele derivam" (Adrião, Camargo, 2001, p. 70).

No contexto das lutas sociais dos anos 1980, os conteúdos atribuídos aostermos "participação", "autonomia" e "descentralização" diferem significativa-mente daqueles apresentados pelas políticas reformistas dos anos 90. Apesar dea Constituição Federal refletir (ainda que limitadamente) demandas dos setoresprogressistas por ampliação da participação, na década seguinte, as reformaspolíticas, dentre elas as implementadas na educação, irão refletir novos conteú-dos, mais adequados ao projeto neoliberal, especialmente nos anos 90.

Os anos 90 caracterizam-se por uma alteração na correlação de forçasentre setores progressistas e conservadores, produzindo o que Oliveira (2001)denomina de "inflexão neoliberal" no plano das políticas públicas, em geral, enas políticas educacionais, em particular. A educação escolar brasileira passa porampla reforma que habilmente incorpora pontos defendidos pelos setores pro-gressistas da sociedade, como a descentralização e a autonomia, mas em umprocesso de recontextualização que caracterizaria medidas de natureza pontual.

O mesmo autor avalia que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Naci-onal, aprovada em 1996, ao definir com maior clareza do que a CF/88 a distribui-ção de responsabilidades pela educação entre os entes federados, explicita osentido de descentralização agora assumido: trata-se da transferência de respon-sabilidade sobre a gestão de sistemas de ensino para municípios, Estados eDistrito Federal, ao mesmo tempo em que a União controla o "produto", por meiodas avaliações nacionais. A autonomia da escola é, dessa maneira, "monitorada"pela União, que estabelece os resultados desejáveis para os processos de ensino.

No tocante à administração de recursos financeiros, a autonomia da escoladá-se, principalmente, por meio de transferências de recursos, como no caso dopróprio Programa Dinheiro Direto na Escola, programa federal que transfere recur-sos em caráter suplementar para o ensino fundamental, exigindo para tanto queas escolas instituam entidades de direito privado, as unidades executoras (UExs).A administração de recursos financeiros por meio das UExs pode ser entendida

15 Limitados, exclusivamente, à escola pública (BRASIL. Constituição Federal de 1988. DOU 5/10/1988).


como uma particularidade importante no processo de instauração de um novo pa-drão de gestão nas escolas, pois se trata de responsabilizar uma entidade paralelaà estrutura estatal por decisões políticas significativas para o funcionamento daescola, uma vez que lida com a definição do uso de recursos disponíveis para aimplementação de projetos, alterações nos espaços físicos, formação de pessoal eoutras ações. Cabe lembrar, ainda, que as UExs podem captar recursos.

O debate político sobre a ampliação da autonomia esteve, nos anos 80,centrado na produção de mecanismos de participação na gestão da educação e nagestão escolar, enfatizando a criação de órgãos colegiados em que todos ossegmentos envolvidos nos processos educativos estivessem representados e apartir dos quais o controle democrático sobre o Estado pudesse ser exercido. Noâmbito da unidade escolar, os órgãos colegiados, como os Conselhos de Escola,são, sob essa perspectiva, depositários das expectativas em torno da democrati-zação da gestão, pois os processos eletivos para sua composição e a possibilida-de de se instituírem como órgãos gestores efetivamente responsáveis pelas deci-sões mais relevantes para a escola potencialmente fazem de tais órgãos instru-mentos de ampliação da participação e de exercício de autonomia.

A inovação dos órgãos colegiados de gestão foi timidamente apresentadana Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/96), que, em seuart. 14, estabelece os seguintes princípios a serem observados na implantação dagestão democrática nos sistemas de ensino:

- participação dos profissionais da educação na elaboração do projetopedagógico da escola;

- participação da comunidade escolar e local em conselhos escolares ouequivalente.

Além de a LDB não estabelecer uma regulamentação para a organização dagestão democrática, entregando aos sistemas a responsabilidade de formular suasdiretrizes, sequer deixa claro se os "conselhos escolares ou equivalentes" terãocaráter deliberativo ou não (Paro, 2001).

Não se trata, evidentemente, de uma preocupação relevante na legislaçãoa criação de normas e preceitos que efetivamente contribuam para a implementaçãoda participação da comunidade na gestão escolar. Essa ausência de preocupaçãocom a democratização da gestão escolar integra-se ao contexto político dos anos90, em que as vias democráticas não são necessariamente tidas como importan-tes para o aumento da eficiência e eficácia da gestão estatal.

Para as unidades escolares, o esvaziamento do significado político daparticipação na gestão escolar parece ficar configurado na combinação entre cria-ção de unidades executoras de direito privado e pouco estímulo à produção demecanismos coletivos de gestão.

Cabe lembrar que, na reforma educacional promovida durante o regimemilitar pela Lei nº 5.692/71, as escolas foram obrigadas a criar entidades quecongregassem "professores e pais de alunos com objetivo de colaborar para oeficiente funcionamento dos estabelecimentos de ensino (art. 62). Por essamedida, as Associações de Pais e Mestres, as APMs, tornaram-se obrigatórias


(Bueno, 1987). Esvaziadas de possibilidades políticas democráticas e visandoà colaboração financeira com o funcionamento das escolas, as APMs trouxe-ram para dentro das unidades escolares os pais de alunos, porém sob tutela epor meio de "regras burocráticas, ou seja, estabelecendo uma condição decidadania sob controle" (Sposito, 1990, p. 53).

As APMs funcionam atualmente como unidades executoras. Por isso, tem-se a transferência de decisões cabíveis ao Conselho de Escola para essas entida-des auxiliares, que excluem em sua composição alunos e funcionários, o queocorre, por exemplo, na rede estadual de ensino paulista. A forte tradição autori-tária da APM faz com que nos perguntemos se não estaríamos presenciando, noesvaziamento do órgão político da escola, uma nova forma de participação sobtutela, sob controle, enfim, um retrocesso político em relação às lutas pela demo-cratização da gestão escolar empreendidas a partir dos anos 80.

2.6Implicações do PDDE para a gestão escolar16

Com a emergência das OS, estabelece-se uma nova relação entre Estado esociedade no que tange à oferta dos serviços sociais, especialmente. Nessa rela-ção, institui-se uma nova parceria "[...] baseada em resultados, que conjuga auto-nomia, flexibilidade e responsabilidade na gestão" (Sposito, 1990, p. 121). Nessaparceria, o Estado assume o compromisso de financiar, total ou parcialmente, osserviços, e as OS assumem a prestação desses, sendo as responsáveis pelosresultados definidos no contrato de gestão assumido na parceria.

Esse processo de saída e ao mesmo tempo de fortalecimento do Estadopode ser evidenciado na lógica de funcionamento do projeto das OS, já que aMedida Provisória n° 1.591 prescreve as condições para que as entidades possamse habilitar como organização social, limitando a autonomia em seu sentido deobediência às regras da administração pública.

No caso específico dos serviços de educação ofertados pela escola, essatambém passa a ser a lógica que orienta a oferta dos serviços educacionais (dele-gação de funções, do MEC às UEx, com recursos públicos) por meio de umaparceria estabelecida entre Estado e sociedade. Nessa direção,

A operacionalização do programa [PDDE] tem por base o princípio da parceria,envolvendo as três esferas de governo (federal, municipal e estadual) e, sobretu-do, a participação ativa da comunidade escolar, por meio de organizações repre-sentativas, chamadas Unidades Executoras (UEx) (Brasil, 2004e, p. 1, grifo nosso).

Na parceria, ao FNDE cabe, entre outras atribuições, "[...] prover os recur-sos para execução do PDDE"; e às UEx,

16 Item elaborado a partir do artigo de SANTOS, T. F.; GUTIERRES, D. V.; SILVA, L. A relação gestão eautonomia financeira como política na escola (2004), apresentado em Reunião Nacional ocorrida emCampinas/SP no período de 4 a 7 de julho de 2005.


a) empregar os recursos em favor das escolas que representam, de conformida-de com os critérios e as normas estabelecidas [e elaboradas pelo FNDE, comovimos] para execução do PDDE; b) prestar contas à Secretaria de Educação doEstado ou do Distrito Federal ou do município a que a escola pertença, dautilização dos recursos recebidos (Brasil, 2003a, p. 2, grifo nosso).

Da transferência da responsabilidade pela execução dos serviços ofertadospela escola, ocorrida com essa parceria, decorrem duas grandes atribuições àsUEx: aplicar os recursos, transferidos e captados, em ações que incidam, efetiva-mente, na melhoria da oferta dos serviços e prestar contas dessa aplicação. ÀsUExs compete, portanto, não apenas exercer direitos sobre os recursos da escola(recebê-los e administrá-los), como também cumprir com compromissos assumi-dos na parceria com o MEC. Nesse sentido, a autonomia proposta no PDDE nãoestá somente em garantir direitos às UExs sobre os recursos da escola, mas tam-bém fazer com que essa assuma novas obrigações.

A Unidade Executora é uma entidade jurídica de direito privado sendo um órgãode representação de pais, professores, funcionários da escola e da comunidadeem geral. Como pessoa jurídica, ela possui autonomia para exercer direitos econtrair obrigações com os recursos recebidos de órgãos governamentais, deentidades públicas e privadas, doações e outros (Brasil, 1995 ou 1996a, p. 9,grifo nosso).

No PDDE, um possível descumprimento do compromisso do Estado com aUEx, estabelecido na parceria (transferir recursos financeiros), é evidenciado napossibilidade de o MEC não dispor de recursos financeiros suficientes para aexecução do Programa, ainda que sua fonte principal (quota federal do Salário-Educação) continue existindo e seja destinada, "exclusivamente"17, para os pro-gramas federais voltados para o ensino fundamental.

Analisando essa questão na Resolução nº 10 de 2004, o que fica evidenteé que o Estado não garante incondicionalmente a transferência de recursos fede-rais para as UEx, como podemos constatar no trecho abaixo:

Concluídos os procedimentos de adesão e de habilitação, ao PDDE, das secreta-rias de educação dos Estados e do Distrito Federal, das prefeituras municipais,das UEXs e das EM e ultimados os preparativos de abertura de contas correntes,o FNDE providenciará os correspondentes repasses, desde que haja disponibili-dades orçamentária e financeira e as entidades adeptas e habilitadas estejamcom as prestações de contas de exercícios anteriores ao do repasse aprovadasou estejam enquadradas na situação prevista no art. 18 desta Resolução (Brasil,2004a, p. 8, grifo nosso).

Isso significa que às UExs é imposto um compromisso de parceria com oMEC (executar os serviços antes sob a incumbência desse) sem que as condiçõesfinanceiras sejam efetivamente asseguradas pela outra parte (Estado), o que põe

17 Como vimos no Capítulo 2, trata-se de uma fonte de recursos voltada para o atendimento de programaseducacionais que tem sido bastante "solidária" com outras áreas de investimento do governo federal(Ramos, 2003).


em jogo a oferta pública dos serviços da escola. Isso porque a unidade executorada escola é regida, de acordo com o Programa de Publicização, pelo modelo deorganizações sociais, no qual "não existe nenhum instrumento jurídico ouinstitucional que garanta a manutenção do aporte dos recursos necessários à suasobrevivência, mesmo quando atingidos todos os resultados determinados nocontrato de gestão" (Barreto, 1999, p. 129).

A execução das atividades a serem realizadas pela escola por meio doPrograma, como, por exemplo, a contratação de serviços que garantam a manu-tenção da escola, já foi descentralizada e assumida pelas UExs na medida em queelas aderiram ao Programa18.

Se essa possibilidade de falta de recursos ocorrer ou se eles se tornareminsuficientes a cada ano (dadas as demandas da escola pública), as unidades deensino ver-se-ão obrigadas a captar recursos privados, a partir de diferentes for-mas que lhe são asseguradas no PDDE, pois essas demandas da comunidadepersistem e exigem soluções, muitas imediatas. Essa possibilidade de captaçãode recursos privados é legalmente assegurada às UExs, já que "[...] Os meios erecursos para atender os objetivos da UEx serão obtidos mediante: a) contribui-ção voluntária dos sócios; b) convênios; c) subvenções diversas; d) doações; e)promoções escolares; f) outras fontes" (Brasil, 1995 ou 1996a, p. 27, grifo nosso).

À medida que o Estado concede autonomia às escolas (transferindo nãoapenas recursos, mas também funções e atribuições) e não garante recursos finan-ceiros suficientes para que as unidades de ensino realizem os serviços de educa-ção, essas são obrigadas a resolver, por si mesmas, os problemas decorrentes daescassez. Ao que parece, o governo brasileiro optou por acatar a recomendaçãoda Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (Cepal) e do Banco Mun-dial (BM) diversificando as fontes de financiamento da educação pública e incen-tivando o co-financiamento, já que, além de receberem recursos públicos, as esco-las podem, por meio do PDDE, captar recursos de outras fontes para sua sobrevi-vência ou para disputar lugar no ranking entre as escolas.

Para isso, no caso específico das escolas beneficiárias do PDDE, criam-seUExs que dão às escolas condições legais de captar recursos de formas variadas.Para isso, elas também dispõem de autonomia financeira, enquanto técnica degestão, bastando que sejam criativas na forma de buscar soluções para o proble-ma da falta e/ou insuficiência dos recursos e assim atender rapidamente às de-mandas da comunidade beneficiada.

Nesse processo, a participação e a contribuição de todo e qualquer cidadão éfundamental, já que, para o MEC, todos são co-responsáveis pela oferta da educação.

A participação e a contribuição dos cidadãos na escola de seus filhos justificam-se, segundo da Paz (2002), por duas razões fundamentais: 1- a CF (art. 205), quetorna todo cidadão co-responsável pela promoção da educação; e 2- a estreita

18 Na verdade, não se trata de uma adesão das escolas, mas do ministério responsável pela oferta doserviço de educação que aquelas realizam, nesse caso, o MEC. Assim sendo, as escolas públicas tomama conformação de uma organização social de direito privado responsável pela oferta dos serviços deeducação porque o MEC optou pelo Programa de Publicização proposto pelo governo brasileiro para osetor de serviços sociais e científicos.


relação entre a participação dos pais no Conselho Escolar e os resultados dosalunos. [quanto maior o envolvimento dos pais, maior o desempenho dos alu-nos]. Assim é que Xavier e Amaral Sobrinho (1999) afirmam que "[...] uma comu-nidade bem informada pode encontrar caminhos mais eficientes para reivindicara melhoria da qualidade da escola" (Brasil, 2002c, p. 9-10, grifos nossos).

A sociedade é "convocada" a participar na manutenção da escola pública,e esse processo de "participação" é compreendido pelo governo brasileiro comoum exercício de cidadania, uma vez que "mobiliza a comunidade e promove o seuenvolvimento nas atividades escolares" (Brasil, 2004e, p. 1, grifo nosso).

Ser cidadão, nesse desenho, não pressupõe os direitos de ter educaçãopública assegurados, mantidos e regulamentados pelo Estado a partir dos interes-ses e reivindicações da população, mas o compromisso de contribuir para queesse serviço seja ofertado, ou seja, responsabilizar-se por parte de sua manuten-ção. É o cidadão "mais participativo" e "menos espectador" de que nos falaPereira (1998a).

Ora, se, de um lado, o Estado descentraliza recursos públicos para asescolas executarem ações voltadas para a manutenção e desenvolvimento doensino (MDE) e assim criarem espaços de decisão, ainda que limitados, acerca doemprego dos recursos públicos, de outro, ele coloca à disposição das UExs umconjunto de estratégias de substituição da manutenção pública da escola pelamanutenção privada no momento em que diversifica as fontes de recursos daescola via PDDE.

É importante ressaltar que o PDDE não traz, como novidade, a prática decaptação de recursos privados pela escola pública. Essa prática tem-se dado mui-to comumente nas escolas por meio de festas (como a junina e a de missesescolares) e feiras escolares (como a da pechincha), por exemplo, com o objetivode angariar fundos, ao lado de aquisição de papel para avaliações, de apostilasvendidas por alguns professores para a realização de pequenas ações na escola.Isso, por si só, não compromete a manutenção pública da escola. O que compro-mete essa manutenção é, a nosso ver, a tendência à substituição do aporte públi-co pelo privado na medida em que as fontes para a manutenção das unidades deensino se tornam, concorrentemente, públicas e privadas e também porque taisiniciativas acabam se transformando em cobranças indiretas permanentes dospais e alunos.

Ainda que o Programa tenha sido criado a partir de uma política dedescentralização de recursos financeiros federais (o que, em tese, significa que aautonomia proposta pelo Programa impunha apenas uma autonomia de gestãofinanceira, e não autonomia financeira), cabendo às UExs a administração dosrecursos públicos transferidos, o governo brasileiro, ao diversificar as fontes derecursos da educação no PDDE, institui a lógica da participação financeira privadana escola pública. Por isso, para além de uma autonomia de gestão financeira, aautonomia proposta no PDDE é uma autonomia financeira. A partir da Resoluçãon° 17 de 9/5/05, os colegiados das escolas não são mais denominados de unida-des executoras, passando a chamarem-se entidades sem fins lucrativos.

Referindo-se ao papel do Conselho Escolar na implementação dessa auto-nomia, o MEC afirma que:


O Conselho Escolar, instrumento de participação da comunidade, deve ser omaior aliado do gestor na construção da autonomia financeira da escola. Orepasse de recursos financeiros para a escola, se for bem trabalhado, pode setransformar em ponto de partida para a própria formação e o fortalecimento dosconselhos (Brasil, 2001d, p. 283).

Santos (2004, p. 7), ao analisar a configuração dos Conselhos no PDDE(enquanto uma organização social, no padrão de ONGs), afirma que eles "pode-rão servir de mantenedores da unidade escolar" na medida em que, ao fomentaras ações em parceria na escola, o MEC institui a lógica da captação de recursosprivados na escola pública. Para a autora, isso pode estimular a competição naescola "por meio de diferentes estratégias, como a criação de ranking, prêmios degestão, etc., obrigando as escolas a funcionarem como organizações sociais ebuscarem qualquer tipo de parceria [...] em nome da melhoria das suas condiçõesmateriais".

Com essa medida, afirma Santos (2004, p. 7),

[...] o Estado poderá ter espaços objetivos para se desobrigar de sua responsa-bilidade com a educação. O Programa Dinheiro Direto na Escola é um exemploemblemático dessa ideologia de abertura e fomento às ações em parceria, nabusca pela captação de novos recursos capazes de viabilizar a autonomia dasunidades escolares para se autofinanciarem.

Nesse contexto, o papel do Estado de mantenedor dos serviços oferecidospela escola cede espaço para outros atores (em especial, os membros das UExs)que, se desejosos de uma educação de qualidade, devem também "fazer a suaparte" na educação, contribuindo e cooperando de toda forma, para o que aconjugação de esforços coletivos é uma condição básica:

Art. 3º – Constituem finalidades específicas das UEx a conjugação de esforços, aarticulação de objetivos e a harmonia de procedimentos, o que a caracteriza por:[...] b) promover a aproximação e a cooperação dos membros da comunidadepelas atividades escolares; [...] d) cooperar na conservação dos equipamentos eprédios da unidade escolar [...] (Brasil, 1995, 1996a, p. 20, grifo nosso).

Este repasse de responsabilidades pelo financiamento das ações da escolafica mais explícito na medida em que o MEC, exatamente como propunha a Cepal,recomenda que cada escola constitua um fundo financeiro para que as unidadesde ensino dêem conta de realizar ações não previstas com recursos repassadospelo Programa.

Art. 44 – A UEx constituirá um fundo de reserva para situações emergenciais,cujo percentual deverá ser decidido pela Diretoria, em assembléia (Brasil, 1995,1996a, p. 28) (grifo nosso).

A colaboração financeira da comunidade na manutenção da escola públicafoi prevista na reforma do Estado por Bresser Pereira (2001), que já definia que asociedade assumiria parte dos compromissos financeiros dos serviços sociais exe-cutados pelas organizações sociais.


A desresponsabilização do Estado com a oferta pública dos serviços exe-cutados pela escola via UEx não está apenas na questão do financiamento, mastambém na prestação dos serviços a serem realizados nas unidades de ensino.Aqui, o que o MEC propõe é a substituição da prestação estatal dos serviços peloserviço voluntário, que pode ser realizado por todo e qualquer membro da UEx,desde que interessado em "colaborar" com a escola. A colaboração voluntária narealização de ações e/ou serviços na escola pode se dar a partir das especificidadesde cada unidade de ensino e será determinada tendo em vista a conjugação dediversos fatores.

A Unidade Executora será constituída com número ilimitado de sócios perten-centes às categorias: efetivos – serão sócios efetivos os pais de alunos, o diretore o vice-diretor do estabelecimento de ensino, os professores e os alunos;colaboradores – serão sócios colaboradores o pessoal técnico-administrativo,os pais de ex-alunos, os ex-diretores do estabelecimento de ensino, os ex-professores, os ex-alunos e os demais membros da comunidade, desde queinteressados em prestar serviços ao estabelecimento de ensino e aceitos pelaDiretoria (Brasil, 1995, 1996a, p. 16-17, grifo nosso).

Ao introduzir a lógica do voluntariado na prestação dos serviços na escola,o Estado não apenas se exime da responsabilidade de arcar com as despesasfinanceiras desses serviços (transformando, por exemplo, os pais de alunos nosresponsáveis pela realização voluntária dos serviços de marcenaria, hidráulicos eelétricos da escola), como também dispensa serviços especializados na realizaçãode ações a serem executadas nas unidades de ensino, já que qualquer um podefazê-lo, desde que tenha disposição, boa vontade e tempo para isso.

Estudos de caso


3.1Estado do Pará

O Sistema Estadual de Educação do Pará foi oficialmente criado em 1998pela Lei nº 6.170, de 15 de dezembro daquele ano, embora a Secretaria Estadualde Educação (Seduc) já existisse desde 195119. Do ponto de vista da gestão enormatização, compreende as instituições de educação básica e superior mantidaspelo poder público estadual, a Secretaria de Estado de Educação e do Desporto(Seduc), como órgão executivo, e o Conselho Estadual de Educação (CEE)20, comoórgão normativo, consultivo e deliberativo. Mais de 90% dos municípios são su-bordinados às normatizações do Conselho Estadual por não possuírem sistemaconstituído.

A política educacional tem no Plano Decenal de Educação para Todos doEstado do Pará – 1993/200321 uma importante referência para a década subse-qüente à sua definição. Ao avaliar a situação educacional no Estado, o Plano

19 De acordo com o site da Seduc, essa Secretaria foi criada em agosto de 1951, por meio da Lei nº 400.20 O Conselho Estadual de Educação foi criado em 1963, pela Lei nº 2.840, de 18/7/63, e teve suascompetências redefinidas pela Lei nº 6.170/98, que criou o Sistema Estadual de Educação.21 Esse Plano foi discutido durante os primeiros anos da década de 90, sob a coordenação de umacomissão executiva composta pelas seguintes entidades: Demec, Seduc, UFPA, Unama, FEP, Semec,Idesp, Fiepa, Fbesp, Funpapa. Consta, em sua apresentação, que foi amplamente debatido com váriossegmentos sociais, como pais de alunos, igrejas, trabalhadores, estudantes, Undime, congregando, dessaforma, órgãos governamentais e não-governamentais.


enumera diversos obstáculos a serem superados para que se consiga universalizara educação com qualidade, destacando como um dos principais a: "Dispersão eineficiência na alocação de recursos destinados a investimentos para desenvolvero sistema e para operar e manter as unidades escolares" (Plano Decenal deEducação para Todos – Pará, 1999, p. 27).

A política de gestão proposta pelo Plano Decenal de Educação do Paráelege a gestão democrática como fim, mediante a implantação e aperfeiçoamentode Conselhos Escolares, a autonomia e, ao mesmo tempo, a integração da escolacom a comunidade. Barros (1991), ao relatar o processo de luta pela implantaçãodos Conselhos Escolares em Belém, destaca a atuação da organização dos profes-sores nesse sentido e sinaliza os Congressos Estaduais de Professores, ocorridosem 1983 e 1984, como marcos nesse processo – mas que só alcançaram umaresposta em 1987, quando a Seduc, por meio da Portaria nº 201/87, institucionalizoua criação de Conselhos Escolares na rede estadual22.

A partir do governo de Almir Gabriel (PSDB) a política de gestão democrá-tica proposta pelo Plano Decenal é colocada um pouco à margem da discussãoquando é proposto o Plano Estadual de Educação para o período de 1995 a 1999.O governo retoma os princípios de descentralização e municipalização da gestãodo ensino fundamental previstos na Constituição Estadual de 1989, lançando pu-blicamente a Proposta de Municipalização do Ensino Fundamental em 1996. Coma possibilidade de antecipação da vigência da Lei nº 9.424/96, a AssembléiaLegislativa do Pará aprova a Lei nº 6.044/97 em 16 de abril de 1997 que possibi-litou ao Pará implantar, de forma pioneira no País, o Fundo de Desenvolvimentodo Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef), a partir de julho de1997, o que possibilitou a adesão de 67,1% dos municípios à proposta demunicipalização do ensino fundamental no Estado, redefinindo esse atendimentoa partir de 1997 como demonstram os seguintes números:

22 O Conselho Escolar, no Estado do Pará, embora estivesse previsto no art. 278 da Constituição Estadu-al, só viria a ser regulamentado no ano de 1991, por meio da Lei Complementar nº 6/91, por iniciativa doentão deputado Edmilson Rodrigues.

Tabela 1 – Pará – Matrículas no ensino fundamental por dependênciaadministrativa - 1996 a 2004

Dependênciaadministrativa

Fonte: MEC/Inep – Censo Escolar – 1996 a 2004, exceto os anos de 1998 e 2002.

Estadual

Federal

Municipal

Particular

Total

788.288

4.534

505.127

71.481

1.369.430

816.692

4.579

577.333

77.252

1.614.743

561.310

3.848

986.275

63.310

1.614.743

451.382

3.825

1.089.490

61.840

1.606.537

421.938

3.771

1.116.199

67.825

1.609.733

388.698

3.326

1.170.294

61.986

1.624.301

365.884

1.907

1.184.001

63.150

1.614.942

Anos

1996 1997 1999 2000 2001 2003 2004

O ensino fundamental regular no Estado do Pará, em 2004, compreendia umtotal de 1.614.942 alunos, o que representa apenas 4,74% do total nacional, embora


Tabela 2 – Pará – Repasses do PDDE para a rede estadual segundo númerode escolas, alunos e rubricas custeio e capital de 1996 a 2004

Ano

Fonte: Seduc/Departamento Financeiro.* Em 1996, a utilização dos recursos foi definida somente para gastos com custeio da escola, excluindo-se os gastoscom capital.

1996*

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Total

3.186

2.546

2.669

1.656

1.583

1.165

1.037

972

949

15.763

951.995

781.851

788.439

548.839

542.692

443.535

406.930

385.480

364.912

5.124.673

8.022.600,00

7.986.700,00

7.710.170,00

4.973.600,00

4.949.400,00

3.998.000,00

3.637.300,00

3.461.100,00

3.215.901,46

47.954.771,46

-

1.154.000,00

1.243.420,00

837.100,00

851.100,00

707.600,00

649.100,00

621.000,00

732.754,94

6.796.074,94

8.022.600,00

9.140.700,00

8.953.590,00

5.810.700,00

5.800.500,00

4.705.600,00

4.286.400,00

4.082.100,00

3.948.656,40

54.750.846,40

Númerode escolas

Númerode alunos

Valorespara custeio

Valorespara capital Total

represente 48,2% de toda a Região Norte. Observa-se a expressiva municipalizaçãoocorrida no período. Em 1996 a participação porcentual das redes municipais noconjunto das matrículas do ensino fundamental na rede pública era de 36,88%,passando a 73,35%, em 2004, aumentando, portanto, em 134,4% o número dematrículas no período. Em compensação, a matrícula na rede estadual, que em 1996era de 57,56%, passa para 22,65% em 2004, diminuindo o seu atendimento em53,6%. A quantidade global de alunos não sofre aumento significativo ficando emapenas 17,92%. O que aconteceu foi uma redefinição das competências de atendi-mento ou "uma municipalização na marra" conforme Neves (1999, p. 138).

Muito mais do que democratização da gestão ancorada na participação, oque vamos ver no limiar da década de 90 no Pará é a descentralização da gestãoassociada ao discurso da eficiência administrativa em função da economia derecursos proporcionada pela descentralização dos mesmos, via Fundef ou viaPDDE (Gemaque, 2003; Gutierres, 2005).

A implantação e a gestão do PDDE na rede estadualde ensino do Pará

Na rede estadual de ensino do Pará, como nos demais estados do País, oPDDE foi implantado por meio da legislação federal, que criou a sistemática derepasse de recursos financeiros federais para as escolas públicas de nível funda-mental (Resolução FNDE/CD nº 12, de 10 de maio de 1995). A implementação doPrograma ocorreu no mesmo ano de sua implantação em nível nacional (1995) ede acordo com as orientações centrais do MEC/FNDE. Nos dois primeiros anos deexercício do Programa (1995 e 1996), o repasse dos recursos ocorreu do FNDEpara a entidade mantenedora (EEx) das escolas da rede de ensino (a Seduc), quedistribuía os recursos entre suas escolas de acordo com o número de matrículasregistradas no Censo Escolar. A partir de 1997, as escolas foram orientadas aconstituírem as unidades executoras. Vejamos os números desses repasses:


Verifica-se que houve um significativo índice de diminuição de recursos doPDDE de 1996 em relação a 2004 na base de 50,7%. O número de escolas bene-ficiadas pelo Programa no período também sofreu uma redução de 70,2%, bemcomo o número de alunos, que foi reduzido em 61,6% nos 9 anos de existência doPDDE. Certamente esse resultado se deve aos efeitos da política de municipalizaçãoocorrida no Estado a partir de 1997.

Inicialmente, a Seduc realizou treinamentos que envolveram apenas osdiretores das escolas da rede para orientá-los na execução e prestação de contasdos recursos. A partir de 1997 – ano em que o MEC/FNDE descentralizou os recur-sos diretamente para as escolas com mais de 200 alunos matriculados –, ostreinamentos passam a ser diretos para os Conselhos Escolares23 (CE), pois, apartir das novas determinações do MEC (exigência de constituição de unidadesexecutoras próprias (UEx) para o recebimento direto dos recursos, sem a necessi-dade de convênios), essas entidades (os CE) é que passam a ser os responsáveisprimeiros pelo recebimento e administração dos recursos do Programa. Entre asdificuldades enfrentadas nesse início, estava a falta de entendimento da lingua-gem técnica dos materiais vindos do MEC por parte de algumas escolas da rede,o que levou algumas unidades de ensino da rede a sofrerem sanções do MEC/FNDE quanto à utilização (inadequada, não permitida pelas normas do Programa)dos recursos. De acordo com as normas do Programa, essas escolas foram obriga-das a devolver os recursos aplicados de forma inadequada. Hoje, essas dificulda-des foram superadas, pois além dos treinamentos, a Seduc produziu e distribuiucartilhas que orientam os CE sobre como gastar os recursos e fazer a prestação decontas. As despesas correspondentes à transformação dos CE em UEx, em entida-des jurídicas de direito privado (registro das UEx em cartório, pagamento de taxasà Receita Federal) foram custeadas pela Seduc, já que são despesas que nãopodem ser pagas com recursos do Programa.

Na rede estadual de ensino do Pará, a gestão do PDDE tem-se dado de duasformas, ambas previstas nas normas de funcionamento do Programa: 1) por meio dorepasse dos recursos do FNDE para a Seduc, que, na condição de entidade mantenedorae executora (EEx), recebe e administra os recursos do Programa; e 2) do FNDE para asunidades executoras (UEx) das escolas da rede, no caso os Conselhos Escolares.

No segundo caso, a Seduc acredita ter assumido, até então, papel impor-tante no processo de acompanhamento da aplicação dos recursos pelas escolas,orientando-as a investi-los apenas nas áreas permitidas pelo FNDE. Assim, afirmaque "[...] a atuação da Seduc é só para orientar que eles não gastem de formadiferente da que o Conselho Deliberativo [do FNDE] determina. Tem algumasdeterminações: quanto vai ser gasto em capital, quanto vai ser gasto em custeioe o nosso controle é em cima disso, entendeu?" (Seduc/PA, p. 2). A orientação doMEC/FNDE, seguida à risca pela Seduc, não compromete a autonomia da escola,pois, segundo o ponto de vista dos componentes dos Conselhos Escolares dasescolas pesquisadas o PDDE tem apresentado avanços na democratização das

23 Na rede de ensino do Estado do Pará, as entidades representativas das escolas são os ConselhosEscolares, que, com o PDDE, se tornam os responsáveis diretos pela gestão dos recursos do programa noâmbito da escola.


decisões, haja vista que, antes da implantação do Programa, quem decidia ondeaplicar os recursos era a Seduc. Atualmente essa é uma decisão que cabe aocoletivo da escola, por meio do Conselho Escolar.

Por outro lado, a gestão do PDDE por meio das UExs na rede estadual, temapresentado alguns problemas em função do não-funcionamento dos ConselhosEscolares. Esse não-funcionamento, segundo as informações coletadas, decorreda falta de interesse da comunidade escolar em participar das reuniões. Esse é,para o representante da Seduc, o único fator que compromete a gestão do Progra-ma, pois, para ele, o PDDE é, por si só, uma política de descentralização bastantepositiva para as escolas, já que, por meio do Programa, o governo federal temviabilizado não só a participação da comunidade escolar no emprego dos recursosdas escolas, como também um aumento nos investimentos na escola, que antesdo Programa, contava apenas com recursos estaduais (Fundo Rotativo).

Tabela 3 – Belém – Repasses do PDDE para a rede estadual segundo númerode escolas, alunos e rubricas custeio e capital de 1999 a 2004

Ano

Fonte: Seduc/Departamento Financeiro.

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Total

868

737

238

223

214

209

2.489

192.051

188.925

161.261

149.433

140.750

133.991

966.411

1.822.600,00

1.741.400,00

1.301.800,00

1.194.500,00

1.155.700,00

1.066.801,42

8.282.801,42

246.600,00

258.000,00

252.000,00

231.900,00

224.900,00

264.422,38

1.477.822,38

2.069.200,00

1.999.400,00

1.553.800,00

1.426.400,00

1.380.600,00

1.331.223,80

9.760.623,80

Númerode escolas

Númerode alunos

Valorespara custeio


O repasse dos valores do PDDE para Belém nos anos de 1996 e 1997 deu-se por meio de convênios. Como as escolas ainda não contavam com unidadesexecutoras, a própria Seduc coordenou a execução do PDDE a partir do plano deaplicação das escolas. As UExs vão sendo criadas gradativamente e em 2004, 97%das escolas estaduais de ensino fundamental de Belém já haviam constituído suasUExs, como se pode constatar abaixo:

Tabela 4 – Belém – Evolução do número de unidades executoras na redeestadual – 1999 a 2004

Ano

Fonte: Seduc/Departamento Financeiro.* Os números de escolas sem unidade executora correspondem àquelas cuja administração dos recursos ficava sob acoordenação direta da Seduc.

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Total

868

737

238

223

214

209

2.489

192.051

188.925

161.261

149.433

140.750

133.991

966.411

204

229

226

214

208

202

1.283

664

508

12

9

6

7

1.206

Númerode escolas

Númerode alunos

Número de escolascom unidade executora

Número de escolassem unidade executora*


A Escola estadual de ensino fundamental e médio "A"

A escola "A" fica situada em um bairro periférico de Belém, o Guamá24 edispõe de boas instalações em termos de prédio. Atende ao ensino fundamental,ao ensino médio e à educação de jovens e adultos. Foi fundada em 1985, funcio-nando em três turnos, com 2.151 alunos matriculados (2004) e distribuídos noscursos de ensino fundamental (416), médio (l.465) e supletivo médio (270).

O corpo docente é composto por 65 professores sendo que 95,23% possu-em nível superior e 15,38% pós-graduação. O corpo técnico-administrativo daescola é composto por uma diretora, três vice-diretoras, duas orientadoras educa-cionais (todas habilitadas em área específica de gestão e orientação, a maioriacom pós-graduação) e uma secretária habilitada.

Cabe evidenciar que a escola "A" tem como órgão consultivo e deliberativoo Conselho Escolar, fundado no início dos anos 90, com registro de pessoa jurídi-ca a partir de 11/6/97, que funciona regularmente, segundo a direção da escola,mas que há uns meses só faz reuniões em casos de necessidade.

Em relação ao espaço físico da escola, este se encontra bem conservado,tendo passado recentemente por uma reforma para adequação de salas de recur-sos audiovisuais.

A implantação e a gestão do PDDE na escola "A"

A escola estadual "A" foi uma das primeiras escolas da rede a implanta-rem o PDDE em 1996, ainda com a denominação de Programa de Manutenção eDesenvolvimento do Ensino (PMDE). Os recursos foram repassados via Seduc, novalor de R$ 10 mil, sendo a diretora a responsável pelo seu destino e aplicação naunidade escolar, com direcionamento de aplicar somente na aquisição de materialde consumo. Em seguida, a Seduc forneceu à escola um Manual com normas paraa gestão e organização do Conselho Escolar, detalhando todos os passos para asua constituição a fim de possibilitar à escola receber diretamente os recursos doPDDE. Foram realizados também treinamentos por técnicos da Seduc, mas que,segundo o presidente do CE, não foram suficientes para esclarecer bem o papeldesse órgão.

Um dado a ressaltar é que o Regimento do Conselho Escolar é único paratoda a rede estadual do Pará, o que resultou em um embate judicial do Sindicatodos Trabalhadores em Educação do Pará (Sintep) contra a imposição, por parte daSeduc, de um padrão unificado de Colegiado Escolar. A partir da habilitação daUEx, a escola passou a receber recursos do PDDE, Fundo Rotativo, além de outrosque eventualmente entram na escola, como doações ou resultados de pequenaspromoções festivas que a escola realiza, como festa junina, festival do sorvete,

24 O bairro do Guamá é caracterizado como um dos mais populosos, pobres e violentos do município deBelém, sobretudo pelo surgimento de uma grande quantidade de áreas de ocupação que acabaramdificultando ainda mais a infra-estrutura do bairro, tanto no que se refere ao saneamento básico, quantoaos serviços de saúde, educação e lazer, entre outros.


etc., que já existiam antes. A aplicação dos recursos passou a ser discutida pelocoletivo escolar. O registro do CE só se efetivou em 11/6/97, a partir do que foiaberta uma conta no Banco do Estado do Pará, sendo ordenadores da despesa adiretora (presidente do CE) e o tesoureiro do Conselho (vice-diretora). Somente apartir de 1998 ela passa a receber os recursos diretamente, como demonstra atabela abaixo:

Tabela 5 – Programa Dinheiro Direto na escola "A" recebidodesde 1998 até 2004

Ano Total

Fonte: Seduc/2005.

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Total geral

1.001

1.030

1.039

1.064

972

731

416

8.600,00

8.600,00

8.600,00

8.600,00

7.500,00

5.300,00

3.291,60

50.491,60

1.700,00

1.700,00

1.700,00

1.700,00

1.400,00

1.000,00

822,90

10.022,90

10.300,00

10.300,00

10.300,00

10.300,00

8.900,00

6.300,00

4.114,50

60.514,50

Númerode alunos

Vl. custeio(C)

Vl. capital(K)

Conforme podemos visualizar na tabela acima, a escola recebeu direta-mente R$ 10.300,00 em 1998 passando a receber apenas R$ 4.114,50 em 2004,uma redução de 60%, o que veio a ter impacto nas dificuldades de uma boamanutenção já que a Seduc não compensou essas perdas decorrentes da diminui-ção dos alunos no período, que foi da ordem de 58,44% em relação a 199825,situação que reflete a política de municipalização adotada pelo governo estadualdesde 1996, antes referida. Há que se ressaltar que essa diminuição de recursostem forçado a escola a desenvolver outros mecanismos de compensação dasperdas, tais como a cobrança de taxas para a confecção de carteirinhas.

A tabela a seguir pode nos dar uma idéia sobre a situação financeira daescola, demonstrando o total de recursos recebidos e geridos em 2004:

25 Embora Belém ainda não tenha oficialmente municipalizado o ensino, está se dando, na verdade, umamunicipalização compulsória porque, de 2002 para 2004, foi diminuindo o número de vagas para oensino fundamental nessa escola. Em 2005, só há uma turma de 46 alunos dessa etapa do ensino básico.

Tabela 6 - Recursos recebidos pela escola "A" em 2004

Total

Fonte: Arquivos da escola “A” – 2004.

2.151 4.114,50 4.691,50 500,00 2.151,00 11.457,00

Fundorotativo

PDDENúmerode alunos

Arrecadaçãopromoções

Recebido aluno (R$1,00cada) Carteirinhas


A Tabela 6 demonstra toda a arrecadação da escola "A" durante um ano,em um total de R$11.457,00. O PDDE representa 34,29% do total recebido; opróprio fundo rotativo é um pouco maior porque o número de alunos do ensinofundamental está muito reduzido em função do processo crescente demunicipalização; o Fundo Rotativo, além do número de alunos, considera os espa-ços físicos existentes na escola como critério de alocação de recursos. Apesar deos sujeitos entrevistados considerarem os recursos do programa irrisórios diantedas necessidades de despesas apresentadas pela escola, esses representam par-cela significativa na arrecadação.

O fato é que os recursos públicos transferidos às escolas pelo sistemaestadual têm sido insuficientes, o que pode forçosamente conduzir as unidadesde ensino à necessidade de ampliá-los, captando outros de fontes privadas pormeio de parcerias ou diretamente com a realização de eventos de toda natureza,obrigando até muitas vezes os pais a arcarem com aquisição de rifas, bingos ououtras promoções similares, para assim dar conta das suas demandas. Não encon-tramos nenhuma norma nos documentos do PDDE analisados que limite os valo-res dos recursos a serem captados pela escola, o que significa que as unidades deensino podem buscar o quanto "necessitar" de recursos para dar conta das açõesplanejadas no seu projeto pedagógico.

É importante ressaltar que o PDDE não traz, como novidade, a prática decaptação de recursos privados pela escola pública. Essa prática se tem dado muitocomumente nas escolas por meio de festas (como a junina, a de misses escolares)e de feiras escolares (como a da pechincha, de festival do sorvete) com o objetivode angariar fundos, ao lado de aquisição de papel para avaliações, de apostilasvendidas por alguns professores para a realização de pequenas ações na escola,cobrança de carteirinhas de identificação, tal como vem fazendo a escola "A". Isso,por si só, pode até não comprometer a manutenção pública da escola. O quecompromete esta manutenção é, a nosso ver, a tendência à substituição do aportepúblico pelo privado na medida em que as fontes para a manutenção das unidadesde ensino tornam-se, concorrentemente, públicas e privadas e também porque taisiniciativas acabam se transformando em cobranças indiretas permanentes dos paise alunos, o que, contraditoriamente, é legalmente proibido nas escolas públicas deBelém, ao mesmo tempo em que o próprio MEC as incentiva. Ao lado disso, consi-deramos que as UExs têm um poder do qual elas próprias ainda não se deramconta, porque podem captar qualquer recurso e, se não houver um colegiado funci-onando efetivamente, com a comunidade escolar e local participando ativamente,com compromisso político e consciência sobre seus papéis na condução da escola,tais captações poderão descambar para outras finalidades.

É unânime a importância atribuída ao PDDE para a comunidade escolar,que manifesta sua aprovação, ainda que alguns o critiquem pelo excesso deexigências, na maioria das vezes circunscritas à pesquisa de preços e prestação decontas. Enfatiza-se a melhoria das condições infra-estruturais e até das salas deaula, por meio da utilização de equipamentos e materiais pedagógicos.

Um outro destaque nas falas foi o estímulo à participação do coletivoescolar nas decisões sobre a vida da escola, porque, mesmo existindo o Conselhoanteriormente, não havia uma participação nas decisões de recursos financeiros.


Ao lado disso, nem todas as categorias estavam representadas naquele colegiado,sendo hoje diferente. Entretanto, as reuniões não vêm acontecendo periodica-mente, como prescreve o Regimento, mas só nas emergências, o que entendemoscomo um óbice à participação tão defendida. Na verdade, as reuniões acontecempara definir as prioridades e na prestação de contas do PDDE.

Por outro lado, todos reconhecem a fundamentalidade do Programa, criticamas exigências para sua operacionalização, especialmente o atraso no repasse dosrecursos, que vem aumentando, segundo suas avaliações. Apontam ainda o trabalhodos conselheiros para 14operacionalizar tudo em tempo mínimo, até apresentandosugestões, como ampliação da verba para o ensino médio, liberação em tempo ade-quado para dar condições de exeqüibilidade e otimização desses recursos.

Das manifestações dos entrevistados, podemos destacar que, em váriosmomentos, os sujeitos demonstraram preocupações com o final do recebimentodos recursos do PDDE em função da municipalização compulsória do ensino fun-damental, tal seu significado na escola.

Como a pesquisa envolveu também a rede municipal de ensino, é dela quecomeçaremos a tratar em seguida.

O Sistema Municipal e a política educacional no município de Belém

O Sistema Municipal de Educação de Belém foi criado em julho de 1994,mediante a Lei nº 7.722, de 7 de julho daquele ano. De acordo com o art. 1º daResolução nº 17/99 do CME. O Sistema Municipal de Educação de Belém é consti-tuído, entre outros, pelas instituições de educação mantidas pelo poder públicomunicipal; pelas instituições de educação infantil criadas e mantidas pela iniciati-va privada e pelos órgãos municipais de educação, como a Secretaria Municipalde Educação (Semec) e o Conselho Municipal de Educação (CME)26.

Com a eleição do prefeito Edmilson Rodrigues (PT), que exerceu mandatode 1997 a 2000, reeleito de 2001 a 2004, a política educacional ancorou-se em umprograma de gestão definido como "Governo do Povo", que, entre outras ações,implementou, o Projeto Pedagógico denominado "Escola Cabana"27, fruto dasdiscussões implementadas durante os fóruns temáticos e os Congressos Munici-pais de Educação28. De acordo com o Caderno de Educação nº 1, de 1999 (Semec),são diretrizes básicas do Projeto:

26 O CME foi criado pela Lei nº 7.509, de 20 de janeiro de 1991, e reestruturado pela Lei nº 7.772/94. Essanova lei define a composição do CME em oito membros paritários entre os representantes do poderpúblico e da sociedade civil e reduz a duração do mandato dos conselheiros de quatro para dois anos.27 Essa proposta é inspirada nos ideais do Movimento Cabano, que, nos anos de 1800, unificou diferentessegmentos da sociedade (índios, negros e caboclos que viviam em cabanas miseráveis às margens dosrios) pela liberdade diante da opressão do governo central ao Estado paraense.28 Os principais fóruns realizados foram os seguintes: I Fórum de Educação da Rede Municipal de Ensino:Projeto Político Pedagógico: um olhar que ressignifique a educação municipal (1997); I ConferênciaMunicipal de Educação – Escola Cabana: dando um futuro às crianças (1998); II Fórum Municipal deEducação – Reconstruindo o Currículo de Jovens e Adultos na Escola Cabana (1999); I Seminário deGestão Democrática no Projeto Político-Pedagógico da Escola Cabana (2000); II Seminário de GestãoDemocrática (2001); I Congresso Municipal de Educação de Belém (2003) e II Congresso Municipal deEducação de Belém, realizado em 2004.


• Democratização do acesso e permanência com sucesso;• Gestão democrática;• Qualidade social da educação; e• Valorização do profissional da educação.

A criação de Conselhos Escolares na rede municipal de Belém está previstana Lei Orgânica do Município, em seu art. 214, cuja regulamentação se deu em1994, pela Lei Municipal nº 7.722/94. Com o projeto Escola Cabana e por meio daResolução CME n° 6/2001, o Conselho Escolar assume um caráter deliberativo,mas é somente a partir do ano de 1997 que passa a constituir-se como unidadeexecutora, com personalidade jurídica. É composto por no mínimo 7 e no máximo19 membros eleitos por seus pares, sendo 50% de representantes da Semec(coordenadores pedagógicos, professores, agentes operacionais e administrati-vos) e 50% de usuários (alunos com idade a partir de 12 anos, pais e/ou respon-sáveis por alunos da escola e comunidade organizada). O diretor da escola émembro nato, mas não pode assumir cargo executivo, embora lhe seja preservadoo direito de voto. Esses representantes têm poder de decisão sobre a parte peda-gógica, administrativa, financeira e política da escola. A configuração democráticado Conselho Escolar adotada pela rede é fruto das lutas dos educadores desde adécada de 80, quando, por meio de suas organizações, fizeram aprovar na Assem-bléia Legislativa a Lei nº 6/91, que regulamentava a criação de Conselhos Escola-res em todo o Estado.

Quanto ao atendimento educacional, o município de Belém apresenta aseguinte situação por dependência administrativa em 2004:

Tabela 7 – Atendimento do ensino básico e modalidades especiaisno município de Belém por dependência administrativa – 2004*

EJA Total

Fonte: MEC/Inep – Censo Escolar de 2004.

Estadual

Federal

Municipal

Privada

Total

1.412

287

11.700

11.085

24.484

139.896

1.907

48.548

26.534

216.885

79.749

535

171

16.526

96.981

51.202

0

13.917

132

65.251

596

0

164

822

1.582

1.270

0

0

1.194

2.464

274.125

2.729

74.500

56.293

407.647

Educaçãoinfantil


Ensinofundamental

Ensinomédio

Educaçãoprofissional

Educaçãoespecial

São 407.647 alunos atendidos nas várias modalidades do ensino básicoem Belém. O ensino fundamental é o que mais recebe atendimento e significa53% do total geral. A rede estadual ainda é a que mais atende a essa etapa,sendo responsável por 64,5% das matrículas, em razão de a Prefeitura Munici-pal de Belém ter optado por não municipalizar o ensino fundamental, como já ofizeram 96 municípios paraenses desde 1996, quando a proposta foi lançadapelo governo do Estado. Mas, de modo geral, a Semec vem ampliando o seuatendimento.


Implantação e gestão do PDDE na rede municipal de Belém

O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) foi implantado na rede mu-nicipal de ensino em Belém dois anos após sua criação pelo governo federal, ouseja, só em 1997. Denominou-se inicialmente Programa de Manutenção e Desen-volvimento do Ensino Fundamental (PMDE), conforme Resolução nº 12/95. Constanos arquivos da Semec que, naquele ano, foi assinado o Convênio nº 557/97, quebeneficiou 48 escolas e 42.484 alunos, no valor de R$ 510.900,00, com vigênciaaté 28/2/98. Embora a cláusula 4ª do referido convênio facultasse a execuçãofinanceira às unidades executoras (UExs), nesse ano ainda não houve a possibili-dade de o recurso ser repassado diretamente para as escolas, uma vez que asUExs ainda se encontravam em fase de criação. Esse convênio ainda foi executadovia Semec, que se baseou em um plano de aplicação advindo da escola. Osmecanismos e critérios de repasse foram os mesmos definidos nacionalmentepela Resolução nº 3/97 do FNDE, que contemplava as escolas com mais de 20alunos no ensino fundamental e se baseava no número de alunos do CensoEscolar/Inep do ano anterior. Para a criação dessas UExs, a Semec recebeu orien-tação de uma equipe do FNDE/MEC, que esteve em Belém exclusivamente paraorientar os municípios nessa tarefa.

O ordenamento jurídico federal advindo do FNDE passou por adaptaçõesna Semec, que, por meio de uma linguagem mais clara, elaborou materiais infor-mativos, como folders e cartilhas, que foram utilizados nos cursos e oficinas29 decapacitação dos gestores e conselheiros escolares. Toda essa preocupação com ostreinamentos e com o conhecimento das normas para execução e prestação decontas pela escola têm um caráter preventivo, pois, segundo o técnico da Semec,em última instância, esta se sente responsável caso alguma escola torne-seinadimplente e deixe de receber os recursos. Daí o estabelecimento de parceriasnessas orientações com o CME e o setor jurídico e contábil da Semec. Esse talvezseja o motivo por que não haja tantos problemas com relação à execução eprestação de contas dos recursos pelas escolas.

A partir de 1998, os recursos do PDDE foram descentralizados para asescolas por meio de seus respectivos Conselhos Escolares, então transformadosem unidades executoras. Nesse processo de implantação, foram definidos osmesmos critérios de funcionamento e gestão das demais escolas do País, adotan-do-se a regulamentação definida pelo MEC/FNDE, já que o município não dispõede uma legislação própria para o PDDE, embora adote o procedimento de paga-mento de despesas em regime de adiantamento ou suprimento de fundos30 paraas escolas de forma legal desde 1993 (Lei nº 7.627 de 20 de maio de 1993,Decreto nº 39.114 – PMB, de 24 de julho de 2001), que guarda alguma semelhança

29 Segundo o técnico da Semec, foram várias as oficinas e minicursos ministrados que, além de capacitaros conselheiros quanto aos programas e projetos que envolviam financiamento da educação, especial-mente o PDDE, visavam orientar o trabalho coletivo a ser desenvolvido pelo Conselho Escolar.30 O adiantamento refere-se ao fornecimento de recursos financeiros para pagamento de despesas que,por sua natureza e urgência, são facultadas de seguir os trâmites mais demorados. São consideradasdespesas de pronto pagamento: selos postais, gás, impressos e papelaria, transporte urbano, água,consertos, entre outros.


com o PDDE. Embora este seja repassado mensalmente para a escola (em tornode R$ 800,00 mensais), não o é para o Conselho Escolar, mas para o diretor, quese encarrega de executá-lo e fazer a prestação de contas à Semec.

A gestão do PDDE no município de Belém concentra-se basicamente emdois espaços. O primeiro compreende a Secretaria Municipal de Educação, que éresponsável pelo recebimento e execução dos recursos do PDDE das escolas quenão instituíram UEx, pelo cadastramento de novas UExs, pela orientação sobre adinâmica de funcionamento dos conselhos, pelo acompanhamento e recebimentoda prestação de contas das UExs de sua rede. O segundo refere-se às própriasUExs, que executam e prestam contas dos recursos à Semec.

Mesmo com os avanços expressivos alcançados, ainda persistem algunsproblemas nesses colegiados, como: 1) nem sempre há uma participação desejá-vel de todos os seus membros nas reuniões; 2) irregularidade de reuniões, emcontraposição ao que preconiza seu Regimento; 3) o pouco reconhecimento do CEcomo instância representativa da comunidade escolar; 4) dificuldades de algunsdiretores lidarem com divergências surgidas em relação às suas decisões, entreoutros.

Os dados fornecidos pela Semec dispostos na Tabela 8 dão conta que ésomente a partir do ano de 1998 que o PDDE começa a ser operacionalizadodiretamente pelas escolas, quando inicia com 52 unidades executoras. Atualmen-te, estão habilitadas 59 escolas, o que significa um aumento de 14% na quantida-de de escolas com unidades executoras.

Tabela 8 – Belém – Repasses do PDDE para a rede municipal segundonúmero de escolas, alunos e rubricas custeio e capital – 1997 a 2004

Ano

Fonte: Coordenadoria de Planejamento (Coplan)/Semec.

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Total

48

52

52

54

56

59

59

59

439

42.484

41.786

42.202

44.553

44.368

45.684

47.771

47.105

365.953

447.700,00

329.900,00

334.900,00

353.700,00

353.300,00

369.200,00

381.800,00

362.567,20

2.933.067,20

63.200,00

63.500,00

64.400,00

67.700,00

68.000,00

71.000,00

73.700,00

90.487,90

561.987,90

510.900,00

393.400,00

399.300,00

421.400,00

421.300,00

440.200,00

455.500,00

453.055,10

3.495.055,10

Númerode escolas

Númerode alunos

Valorespara custeio


Nos oito anos de implantação do programa, o quantitativo de recursosapresenta um decréscimo de 11,32%, que, de R$ 510.900,00, em 1997, passampara R$ 453.055,10, em 2004, inversamente ao número de alunos, que aumentou12,29%, indo de 42.484, em 1997, para 47.105, em 2004. Certamente, tais oscila-ções devem-se às modificações dos cálculos dos coeficientes que determinam osvalores ano a ano. O Sistema Municipal de Educação de Belém foi contemplado


com o total de R$ 3.435.055,10, a título de repasses do PDDE de 1997 a 2004.Vale ressaltar que o PDDE contempla as 152 escolas da rede porque inclui osanexos, incorporando as matrículas desses espaços que funcionam em pequenosprédios próprios, centros comunitários ou imóveis alugados.

A escola municipal de educação infantil e fundamental "B"

A escola "B" está localizada no bairro da Cidade Velha31, tendo um anexono bairro do Jurunas32, no município de Belém. Atende à educação infantil (4 a 5anos de idade), ensino fundamental e educação de jovens e adultos, funcionandoem quatro períodos: manhã, intermediário, tarde e noite. Possui as seguintesdependências: seis salas de aula, uma sala de leitura, um depósito para alimen-tos, uma secretaria, uma cozinha e cinco banheiros. Essas dependências são pe-quenas. No entanto, não apresentam depredações nem pichações. A escola contacom 59 funcionários, entre eles: um diretor, três supervisores, três orientadores,dois administradores e uma secretária.

Uma questão muito comentada pela comunidade escolar é o problema dotamanho da escola, o que é visto como um fator que dificulta o melhor desenvol-vimento do processo de ensino e aprendizagem. Em conseqüência do espaçorestrito, não há quadra de esportes para a realização de atividades físicas dosalunos, o que invalida qualquer atividade de lazer dentro da escola, além de, comas intensas chuvas que caem cotidianamente em Belém, a escola do bairro daCidade Velha ficar inundada.

Pelo fato de a escola dispor de um pequeno espaço para atender à comu-nidade, foi criado um prédio anexo, que está localizado no Bairro do Jurunas. Noentanto, existe uma disparidade entre as duas realidades, evidentemente distin-tas, ainda que constituam uma só escola. Ambos os espaços escolares são admi-nistrados pela mesma diretora, que, segundo relatos, conta com o apoio dastécnicas para a realização das atividades no prédio anexo. Todas as programaçõesdesenvolvidas tentam contemplar as duas realidades.

A implantação e a gestão do PDDE na escola municipal "B"

O PDDE foi implantado na escola em 1999, sendo muito bem recebido. Noprincípio, houve muitas dificuldades, mas a Semec orientou as escolas e semprehavia técnicos disponíveis para explicar seu funcionamento, segundo a presidentedo Conselho, diretora da escola. Geralmente, quem participa mais na prestação decontas são professores que entendem das contas e ajudam a escola. A escoladefine o seu plano de aplicação por meio do Conselho Escolar, cuja dinâmica de

31 O bairro da Cidade Velha é um dos bairros pioneiros da cidade de Belém, onde se localiza a maioriados prédios e monumentos históricos que guardam a memória de sua fundação.32 O bairro do Jurunas é um bairro populoso, que apresenta carências infra-estruturais diversas.


funcionamento é baseada em reuniões ordinárias mensais – convocadas pelocoordenador do Conselho –, extraordinárias e eventuais, convocadas pelo coorde-nador ou por pelo menos um terço dos membros. Somente a partir de 2000 aescola passou a receber diretamente os recursos, em virtude de problemas nahabilitação da UEx nos anos anteriores. A tabela abaixo dá uma visão dos recur-sos que chegaram à escola desde 1999:

Tabela 9 – Recursos do PDDE transferidos para a escola "B" 1999 a 2004

Ano Alunos Custeio Capital Total

Fonte: Escola “B”.

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Totais

653

653

661

593

784

729

4.185

5.300,00

5.300,00

5.300,00

5.300,00

7.500,00

5.277,12

33.977,12

1.000,00

1.000,00

1.000,00

1.000,00

1.400,00

1.319,28

6.719,28

6.300,00

6.300,00

6.300,00

6.300,00

6.596,40

6.596,40

40.696,40

O total de recursos transferidos do PDDE para a escola desde o ano de suaimplantação até 2004 varia de R$ 6.300,00 a R$ 6.596,40. Outro ponto quepodemos observar na referida tabela é o aumento de recursos transferidos paraescola em 2003, que recebia um valor de R$ 6.300,000 e, no ano seguinte, passoua receber R$ 8.900,00. Esse aumento significou um acréscimo no número dematrículas no ensino fundamental, mas em 2004 diminuiu o número de alunos ebaixaram os recursos.

As entrevistas e observações revelam que, na escola, há uma primeirareunião para decidir onde aplicar a verba do PDDE, que em geral ocorre no perí-odo que antecede a chegada do recurso. Recomenda-se que cada representantedo CE verifique as prioridades com as categorias que representam para que, emum período posterior, com a chegada da verba, essas necessidades já tenhamsido pelo menos pensadas e discutidas com as categorias, uma vez que se dispõede um determinado tempo para gastá-la e os conselheiros, em geral, não possu-em tempo disponível para se dedicar à execução de tais tarefas devido ao excessode atividades desenvolvidas e ao tempo exíguo de operacionalização do Progra-ma e sua prestação de contas.

É válido ressaltarmos que os recursos do PDDE direcionados para cadaescola ficam sob a responsabilidade dos CEs, mas são o presidente e o tesoureiroque mais trabalham, porque são eles que devem movimentar a conta bancária daunidade executora e fazer as licitações. Quando a verba chega na conta, os repre-sentantes do CE são convocados novamente para uma reunião, em que apresen-tam suas prioridades; entre elas, são escolhidas aquelas mais viáveis de acordocom o valor estabelecido para custeio e capital. É a partir da definição das metas


que o tesoureiro e o presidente vão fazer pesquisa de preços nas lojas acerca doque se vai comprar com a verba, necessitando avaliar no mínimo três orçamentosdistintos para então decidir onde vão adquirir os bens. E isso vem sendo cumpri-do rigorosamente pela escola.

Na concepção da diretora, há autonomia, mas, ao mesmo tempo, percebe-se que é muito pouca, apesar de isso ficar apenas subentendido. Nesse sentido,podemos considerar a idéia de Silva (1995, p. 58), que, ao examinar a questão daautonomia da escola pública, destacou três pontos fundamentais: "a noção deliberdade que é sempre relativa (capacidade de escolha); idéia de poder (capaci-dade de influenciar coisas e pessoas); e a responsabilidade para exercer essaautonomia". Ainda ancorados nessa concepção de autonomia, sabemos ser elasempre relativa, mas, ao que parece, a escola tem a gestão da autonomia financei-ra para decidir entre o que é permitido pelo FNDE e suas prioridades para execu-ção na Escola, embora saibamos que existam normas do Direito Financeiro Públi-co para serem seguidas pelas instituições públicas brasileiras.

Os depoimentos revelam uma infinidade de questões relativas à participa-ção, entre elas, destacaremos: 1) o pouco entendimento sobre o papel do CE e,sobretudo, dos conselheiros, como no caso da representante dos pais e dosalunos, que parece ter uma participação passiva, só presencial, e que nem semprecomparece; 2) quando não se compreendem as coisas, a tendência natural é nãoligar, é achar "enjoado", como alega a mãe; 3) a tesoureira quase restringe o CEa questões do PDDE; 4) o reconhecimento, por parte da direção, da falta deregularidade nas reuniões do CE ao mesmo tempo em que tenta justificá-la.

Tais questões também foram por nós observadas na escola, o que nosleva a afirmar que, embora haja indícios de democratização da gestão escolar,ainda é muito incipiente a participação da comunidade escolar nas instânciascoletivas, como o Conselho Escolar, por inúmeras razões já por nós conhecidas erelatadas anteriormente. A escola precisa criar estratégias adequadas para trazeros pais para as reuniões do CE, bem como tentar fazer um trabalho com os alunospara que realmente compreendam o sentido do espaço colegiado de decisão paraa construção de relações mais democráticas e participativas.

A maioria dos conselheiros considera que a escola melhorou a partir doPDDE, mas quando tentam explicar, só se referem aos meios, como aquisição debens. Só a direção tratou das relações de poder e da necessidade da maiorintegração entre as duas unidades, escola e seu anexo. A tesoureira tocou naquestão da demora da liberação dos recursos do PDDE, que é uma questãorecorrente nos depoimentos até da unidade estadual e dos próprios agentes dosistema.

-Ao que nos parece, o CE funciona muito mais para gerir o PDDE e quemmais participa são a direção, tesoureiro e professora. Alunos e pais têm participa-ção incipiente e tímida e demonstraram desconhecimento da importância de par-ticipar no processo de tomada de decisão, o que se justifica, no caso da mãe, queprecisava ser mais bem orientada antes de ingressar no CE, bem como dos alunos,já que a direção alega estar o tempo todo com eles, conversando. A despeitodesses problemas, a avaliação do PDDE na escola "B" foi positiva e representa apossibilidade de obter melhorias dos equipamentos e do trabalho pedagógico.


Considerações finais

As observações e análises dos dados da pesquisa oferecem condiçõespara fazermos algumas considerações importantes sobre o processo de implanta-ção e implementação do PDDE, tanto por parte do Sistema quanto pelas escolasda amostra selecionada em Belém.

Se, de um lado, o Estado descentraliza recursos públicos para as escolasexecutarem ações voltadas para a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE)e assim criarem espaços de decisão, ainda que limitados, de outro, ele coloca àdisposição das UExs um conjunto de estratégias de substituição da manutençãopública da escola pela manutenção privada no momento em que possibilita acaptação de recursos pela escola via UEx. A autonomia financeira da escola, noprograma, é garantida na medida em que o MEC viabiliza condições legais paraque a escola seja "criativa" na captação de recursos, já que, além das subven-ções, a comunidade escolar pode se organizar para angariar fundos de diversasformas: seja por meio de doações, seja com promoções escolares, seja via convê-nios ou parcerias, o que pode abrir espaço para o descomprometimento do poderpúblico com a manutenção da escola pública.

Na escola municipal, o PDDE é muito bem avaliado, ainda que sejamressaltadas as excessivas exigências burocráticas da execução e da prestação decontas dos recursos. Para os entrevistados, os resultados do Programa têm sidoaltamente positivos, que de um modo geral, o consideram como uma conquistaimportante a ser fortalecida pelos profissionais da educação.

Um dado a ser enfatizado é que, em ambas as escolas da amostra, o CErepresenta uma instância importante de participação da comunidade escolarna tomada de decisões sobre as políticas internas, sendo que o PDDE repre-sentou a possibilidade concreta de melhorias nas condições infra-estruturaisdas escolas, embora os recursos sejam considerados reduzidos diante da ne-cessidade das escolas. Ficou evidenciado um receio de que esses recursos nãotenham continuidade, sobretudo na escola estadual que está sendomunicipalizada compulsoriamente.

Apresentamos a seguir, as principais sugestões, em duas dimensões: pri-meiro, por parte das escolas e, segundo, pela equipe de pesquisa. No primeirocaso, sugere-se: 1) que os recursos sejam corrigidos conforme a inflação; 2) queos recursos cheguem antes do final do ano; 3) que os recursos sejam definidos apartir das sugestões das próprias unidades executoras, que encaminharão suasprioridades, com o FNDE orçamentando nas rubricas custeio e capital, seguindotais prioridades; 4) que o PDDE seja estendido ao ensino médio; e 5) que hajamais treinamentos para o Sistema e para os conselheiros.

Do lado da equipe, sugerimos: 1) que sejam revistas as unidades execu-toras para que não sejam organizações sociais, com caráter empresarial dentroda escola pública, podendo continuar nos Conselhos Escolares como institui-ções gestoras da escola, com os recursos sendo repassados como faz o CNPq,de forma desburocratizada, liberando os fundos para as contas do diretor etesoureiro do CE, com um CNPJ único, com os dígitos referentes à escola ououtra forma; 2) que os recursos sejam liberados com antecedência de pelo


menos três meses para se fazer a prestação de contas; 3) que haja correção dosvalores; 4) que os recursos sejam definidos a partir das prioridades encaminha-das pelos CEs; 5) que os CEs não sejam estimulados e/ou obrigados a angariarrecursos de outras fontes para sua manutenção, com cobranças aos pais dealunos e realização de promoções pagas ou mesmo que precisem fazer parceriascom empresas privadas ou ONGs; e 6) que o Estado garanta o caráter públicodas escolas brasileiras, afinado com as propostas de mudanças há muitorequeridas pelo movimento dos trabalhadores da educação, que apontam parauma escola pública, gratuita e de qualidade, aberta a todos que a procurarem.

3.2Estado do Piauí

Sistema Estadual de Ensino do Piauí

Na rede estadual de educação do Piauí, o processo de implantação doPDDE iniciou-se em 1995, tendo como primeiro documento orientador o Decretonº 9.425/95, de criação dos Conselhos Escolares nas escolas estaduais, com oobjetivo de sua formação enquanto unidades executoras. Após esse decreto, aSeduc deu prosseguimento ao processo por meio da produção de um conjuntode documentos do setor responsável pela implantação dos conselhos escolaresno Piauí a fim de que as escolas se habilitassem a receber recursos do PDDE ede outros programas. A maior parte dos problemas vivenciados no processo deimplantação decorreu da falta de formação para as equipes executoras das esco-las e da Seduc, segundo técnicos entrevistados. Em geral, eles afirmam que nãohouve treinamento inicial, sendo relatados encontros regionais promovidos peloFNDE, em 2000 e 2001, porém sem a participação dos técnicos responsáveispela prestação de contas do recurso no Estado. Além disso, não há relatos deorientação local pelo FNDE por meio de visitas. Entretanto, em pesquisas nasescolas, obtiveram-se informações da participação de técnicos do MEC no trei-namento dos diretores no período de implantação do PDDE.

Essa realidade resultou, no início do processo, em desencontros deinformações e ausência de um sistema de controle, ocasionando, por exemplo,o não-recebimento dos recursos por todas as escolas ou mesmo situações emque os recursos não foram encaminhados, ficando na Secretaria e, posterior-mente, sendo devolvidos ao FNDE, meses depois. Ao que tudo indica, segun-do os relatos dos entrevistados, os problemas começaram a ser resolvidoscom a implantação das unidades executoras nas escolas, pois, inicialmente, oscheques eram entregues pela tesouraria da Secretaria para quase todas asunidades.

A tabela a seguir apresenta a seqüência histórica da implantação do PDDEna rede estadual, incluindo o número de escolas, o número de alunos e os valoresrepassados pelo PDDE para escolas com e sem unidades executoras, no períodode 1997 a 2004.


Tabela 1 – Processo de implantação do PDDE na rede estadualde educação do Piauí – 1997-200433

Ano

Ano

Ano

Número de escolas que recebem diretamente o PDDE

Número de escolas que recebem pela Secretaria

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

753

879

701

663

762

692

702

684

229

204

123

114

91

46

23

35

782

1.083

824

777

853

738

725

719

293.462

238.729

226.261

254.269

255.512

241.171

222.944

177.618

26.366

16.938

6.234

5.281

4.225

2.183

955

1.076

319.828

255.667

232.495

259.550

259.737

243.354

223.899

178.694

3.010.440,00

2.584.950,00

2.202.100,00

2.499.500,00

2.467.100,00

2.336.400,00

2.210.600,00

1.849.718,18

237.335,80

224.940,24

115.100,00

99.200,00

77.700,00

41.600,00

18.707,00

31.531,90

451.000,00

471.510,00

424.900,00

461.400,00

455.100,00

429.600,00

408.600,00

428.900,32

20.370,00

23.750,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

3.794.145,80

3.305.140,24

2.743.000,00

3.066.100,00

2.999.980,00

2.801.600,00

2.627.300,00

2.310.221,80

3.491.440,00

3.056.460,00

2.627.000,00

2.960.900,00

2.922.200,00

2.760.000,00

2.618.600,00

2.278.689,90

257.705,80

248.690,24

115.100,00

99.200,00

77.700,00

41.600,00

18.700,00

31.531,90

Númerode escolas

Númerode escolas

Totalde escolas

Númerode alunos

Númerode alunos

Totalde alunos

Totalde recursos

Custeio

Custeio

Capital

Capital

Total

Total

Fonte: Secretaria de Educação do Piauí. Relação de unidades executoras de 1997 a 2004.

33 Em 2004, devido a situações de emergência social, por meio do que se chamou PDDE emergencial, oFNDE liberou recursos destinados a reparos em escolas que foram utilizadas como abrigo nessas situa-ções. Esse recurso foi repassado sob a forma de custeio, que, em termos de Piauí, representou o montan-te de R$ 2.636.665,60, que beneficiou 1.718 alunos de 35 escolas. Por outro lado, a Seduc repassou acinco escolas para benefício de 254 alunos. Esses dados não constam na tabela.

A Tabela 1 mostra certa instabilidade no número de unidades executorasna rede estadual de educação, com momentos de acréscimos ou quedas conside-ráveis. Em geral, de 1997 a 2004, houve um decréscimo de 9,2% no número deescolas com UEx, em contraposição à queda no número de escolas sem UEx, 84%,no mesmo período.


No mesmo período houve uma queda de 44,1% no número de alunosatendidos pelo Programa e de 39,5% no total de recursos movimentados, emboratenha ocorrido apenas um decréscimo de 8% no total de escolas contempladaspelos recursos. O per capita aluno-ano do PDDE, em 2004, foi de R$ 12,93.

No âmbito da gestão do PDDE, a sistemática de funcionamento envolve asescolas, as Secretarias de Educação e o Fundo Nacional de Desenvolvimento daEducação, pois, apesar de o FNDE repassar os recursos para as escolas, as Secre-tarias funcionam como intervenientes, principalmente no que diz respeito às ori-entações para a execução do Programa e ao processo de prestação de contas.

A Seduc acompanha a execução do PDDE por meio dos setores de Conse-lhos Escolares e de Prestação de Contas. Mesmo assim, em geral, os técnicos dosistema reconhecem a ausência de treinamento direto para os executores do Pro-grama, já que encontros rápidos de formação, principalmente para supervisoresdas Gerências Regionais de Educação, não suprem as necessidades de informaçãodos diretores das escolas sobre a gestão financeira do Programa, em especialpara as escolas do interior do Estado.

As principais dificuldades apontadas para a gestão do PDDE estão relaci-onadas à gestão financeira do Programa: insuficiência dos recursos para suprir asnecessidades das escolas; repasse apenas no último trimestre do ano; poucotempo para execução e despreparo do pessoal executor, principalmente no interi-or do Estado, onde o contato com a Seduc se torna mais difícil. Em relação àúltima questão, as cidades do interior, particularmente as menores, têm outrosproblemas adicionais: por vezes, não existem os três estabelecimentos devida-mente legalizados para a realização da pesquisa ou mesmo ocorrem dificuldadesem conseguir a prestação de serviços especializados, fazendo com que o diretortenha que se deslocar de uma cidade a outra em busca da planilha exigida peloPDDE; dificuldade de acesso; resistência dos comerciantes em preencher e assinaras planilhas de pesquisas de preços; dificuldade de movimentação bancária, dadaa distância do banco, fazendo com que os estabelecimentos recusem a aceitaçãodos cheques, diante da dificuldade para trocá-los. Além disso, outro problemaadicional que afeta a execução do PDDE por parte das escolas da capital e dointerior é a falta de previsão de recursos para a execução das pesquisas de preçose efetivação das compras.

Ao abordarmos os técnicos do sistema de educação sobre as vantagens doPDDE para as escolas, a ênfase recai nos aspectos ligados a uma maior autonomiada escola; o melhor uso dos recursos descentralizados; a melhoria da qualidadedo ensino e da estrutura da escola; o estímulo à participação da comunidade; amaior transparência e economia no uso dos recursos; a adequação das despesasàs necessidades das escolas; a maior agilidade para a resolução de problemasmais simples e a economia para a Secretaria de Educação, pois anteriormentehavia despesas muito altas para a entrega de poucos materiais em municípiosmuito distantes.

O problema mais destacado pela maior parte dos entrevistados, comouma das desvantagens do Programa, diz respeito à insuficiência do valor repassa-do às escolas para assegurar as atividades do ano letivo.


A partir da avaliação sobre as vantagens e desvantagens do PDDE, osentrevistados do Sistema apresentam sugestões para a melhoria do Programa:aumentar o valor dos repasses e o número de parcelas (de duas a quatro vezes aoano); encaminhar o recurso no início do ano; melhorar a escala de distribuiçãodos recursos, ou seja, revendo a tabela de valores pelo tamanho das escolas;treinamento para os executores (no mínimo, para três pessoas do Conselho);cálculo do recurso de acordo com as matrículas do ano do repasse; inserção,como uma das despesas do PDDE, daquelas realizadas com a legalização doConselho; intervenção do FNDE no Banco do Brasil para garantir a isenção doCPMF e da taxa de manutenção das contas, bem como maior fiscalização econscientização sobre os objetivos do programa.

Além dos recursos do PDDE, as unidades executoras recebem outros mon-tantes para a administração direta. Do FNDE, recebem os recursos do ProgramaNacional da Alimentação Escolar (Pnae); o Projeto Alvorada e do Programa deDesenvolvimento da Escola (Fundescola) compõem três entradas: Programa deAdequação do Prédio Escolar (Pape), Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE)e Programa de Manutenção da Escola (PME); além de recursos do Tesouro Estadu-al, desde 2004, por meio da Conta Manutenção ou Pactue.

As unidades executoras administram também recursos advindos de parce-rias com várias organizações sociais, conforme sua própria capacidade de buscarpatrocínios no comércio e em organizações locais. Tais parcerias visam suprir afalta de recursos públicos e a alcançar a melhoria na manutenção das escolas ouo custeio de atividades, como formaturas, passeios, entre outros. Além dessasfontes de recursos, as escolas angariam mais verbas por meio da cobrança paracolocação de outdoor em suas dependências, da administração da cantina, davenda de uniformes escolares, da cobrança de fotocópias (xerox), entre outros,conforme iniciativa local.

O incentivo para arrecadação de recursos não-governamentais passa pelaprópria Secretaria, pois o Pactue define que, a cada R$ 1,00 que a escola arreca-dar, a Secretaria, a título de estímulo, cede mais R$ 0,30 no limite de R$ 2 mil,incentivando as parcerias com a sociedade civil para a manutenção das escolaspúblicas (Piauí, Seduc, 2004). Isso reforça nossa tese sobre a redefinição do papeldo Estado para a educação.

Embora cada vez mais haja a propagação das ações que visam à autono-mia financeira da UEx, mediante a descentralização de recursos, mesmo que insu-ficientes, para a manutenção da escola, não há uma avaliação mais crítica queperceba como norte o processo de desresponsabilização do Estado, mas sim anecessidade de responsabilização solidária da comunidade educacional.

No processo de pesquisa de campo, procurou-se verificar se existe algummeio de encaminhar recursos para a escola sem ser pela unidade executora, res-posta que pudemos pesquisar, especificamente, no setor de prestação de contas,com os funcionários mais antigos. Nesse sentido, foi possível saber que, antes doPDDE, existiu na rede estadual, entre 1986-1994, a experiência de repasse direta-mente para a escola, sem unidade executora, conta corrente ou CNPJ, sendo osrecursos administrados pelo diretor. Nesse período, houve, também, a possibili-dade de algumas escolas maiores abrirem contas correntes com o CNPJ da Seduc,


sem que isso acarretasse problemas para o Sistema. Entretanto, para os técnicosentrevistados, essa modalidade de repasse é um risco, já que, se houver umproblema com a prestação de contas de uma escola, a Seduc pode ficar com todasas contas bloqueadas.

Atualmente, o próprio PDDE contempla uma modalidade de repasse sem aexigência de UEx, situação em que a diretora saca no banco (com a apresentaçãoda portaria de nomeação para o cargo) e executa diretamente, dentro dos mes-mos critérios do Programa. Entretanto, os técnicos consideram esse sistema muitovulnerável, uma vez que não permite um acompanhamento mais sistemático, comextratos bancários, movimentação somente por cheque, etc. Eles observam que seperde um pouco do controle sobre a prestação de contas; portanto, não indicama ampliação dessa experiência, reforçando, assim, uma avaliação positiva sobre opapel financeiro das unidades executoras para o Sistema de Educação.

A escola estadual "A"

A tabela a seguir expõe o processo de transferência dos recursos do PDDEpara a escola estadual "A":

Tabela 2 – Número de matrículas e recursos do PDDE recebidos pela escola "A"

Total TotalCusteio Capital

Fonte: Seduc.

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1.135

1.782

1.116

1.188

1.171

1.086

-

123

504

961

1.184

1.035

-

1.905

1.620

2.149

2.355

2.121

8.600,00

12.000,00

8.600,00

8.600,00

8.600,00

8.510,40

1.700,00

2.400,00

1.700,00

1.700,00

1.700,00

2.127,60

10.300,00

14.400,00

10.300,00

10.300,00

10.300,00

10.638,00

AnoFundamental

Número de matrículas Recursos recebidos pelo PDDE

Médio

É necessário atentar para o fato de que, embora a escola estadual "A" sejade ensino fundamental e médio, o repasse dos recursos do PDDE tomam comoreferência apenas o número de alunos matriculados no ensino fundamental, istoé, as matrículas contabilizadas são as desse nível de ensino. Por isso, é possívelcompreender por que, no ano de 2000, ela recebe mais recursos do PDDE do queem anos posteriores, quando o total de alunos é superior ao do referido ano. Issoocorre porque, desde a sua implantação, conforme a tabela, é no ano de 2000 quea escola "A" ultrapassa a faixa de 1.001-1.500 (precisamente 1.782) alunos deEnsino fundamental, o que modifica o montante recebido pela escola, em conso-nância com a Resolução nº 3/97, do FNDE.

É possível depreender, também, a partir da tabela acima, que, se por umlado, houve uma redução do número de alunos do ensino fundamental, por outro,


no que concerne ao ensino médio, o número de alunos que se beneficiam indireta ouextensivamente do Programa teve um aumento considerável, passando de 123, em2000, para 1.035 (841%) em 2004, tendo alcançado, no ano de 2003, 1.184 (962%).

Outro aspecto que pode ser levantado é o fato de que se leva em contasomente os alunos de ensino fundamental – o número de matrículas tem sidopraticamente o mesmo, com exceção do ano de 2000 –, tendo havido um signifi-cativo aumento do número de matriculados no ensino médio. É razoável conside-rar, na prática, que o valor destinado a cada aluno está dividido por dois, o quesignifica dizer que o benefício está cobrindo meio aluno. Esse é o caso das matrí-culas de ensino fundamental e médio, no ano de 2004, que, respectivamente,foram: 1.086 e 1.035.

Como se pode observar, não houve aumento dos recursos repassadospelo PDDE por não ter ocorrido aumento no número de matrículas do ensinofundamental.

No âmbito da gestão do Programa, não obstante o fato de os recursosserem destinados à escola, a gestão desses recursos é de responsabilidade daunidade executora, nesse caso, o Conselho Escolar, também responsável pelagestão dos demais recursos descentralizados.

Os entrevistados afirmam que o Programa Dinheiro Direto na Escola modi-ficou a gestão da escola em diferentes aspectos: quanto à disponibilização dematerial escolar, aos recursos para o trabalho, à qualidade do ensino e à manu-tenção do aluno na escola. Afirmam que a prestação de contas, antes de serencaminhada para a Secretaria de Educação, é apreciada pelo Conselho Escolar.Desse modo, todos avaliam a gestão do PDDE pelo Conselho de modo positivo.

Apesar de sua avaliação positiva, quando se referem à organização doPrograma, os membros do Conselho reclamam da insuficiência dos recursos e daburocracia na gestão do PDDE, basicamente em dois momentos: na tomada depreços e na prestação de contas. No primeiro caso, criticam a necessidade de trêsplanilhas de preços para valores monetários muito baixos, seja para compra dematerial ou de prestação de serviços. Critica-se, em menor grau, a distinção entrerecursos de custeio e capital. No segundo caso, revelam sua dificuldade de com-preender as operações matemáticas e contábeis, além da quantidade de notas erecibos que devem ser apresentados nesse processo.

Como sugestões, eles são uma voz ao reivindicar mais recursos financeirosdo PDDE para a escola estadual "A", além de apontarem para a redução dasexigências burocráticas ("que seja somente uma planilha") e para a necessidadede treinamentos para membros do Conselho.

É importante destacar alguns elementos: a) o processo de gestão do PDDEna escola estadual "A" ensaia uma experiência coletiva, em que os membros doConselho têm clareza sobre os trâmites exigidos pelo Programa, mas ainda poucoparticipativa34; e b) pôde-se constatar que, em nenhum momento, eles se referema quem confere as mercadorias recebidas. Esse dado é de extrema relevância,tendo-se em vista que a gestão do PDDE é uma gestão supostamente coletiva.

34 Entrevistamos conselheiros que desconhecem o montante dos recursos, os nomes ou siglas dosprogramas que repassam recursos diretamente para a gestão pelo Conselho Escolar.


A escola recebe recursos diretamente na sua conta bancária, provenientesde três programas, sendo dois do governo federal e um do estadual. Os progra-mas do governo federal são: o Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae)ou Merenda Escolar e o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), ora investiga-do. O Programa do governo estadual é o conhecido Fundo de Manutenção, ouPactue.

Os recursos do PDDE administrados pelo Conselho Escolar têm-se mantidopraticamente os mesmos. No entanto, em 2004, devido ao PDDE emergencial,houve considerável aumento no montante de recursos recebidos pela escola esta-dual "A", como demonstra a tabela a seguir:

Tabela 3 – Recursos descentralizados administrados pela unidadeexecutora da escola estadual "A"35

35 Acredita-se ser importante manter o período 1995-1998, embora não haja dados, para demonstrar quese tem clareza de que as UExs passaram a receber recursos desde sua criação em 1995.

Fundo demanutenção

Pactue

PDDEEmergencial

– 2004

Total derecursos

administra-dos pelaescola

(1999-2004)

PDEOutros:Projeto

Alvorada

Fonte: Seduc e escola estadual “A”.

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Total

geral

10.300,00

14.400,00

10.300,00

10.300,00

10.300,00

10.638,00

66.238,00

30.990,00

26.810,00

35.000,00

29.163,00

34.675,00

37.830,00

194.468,00

41.290,00

41.910,00

46.900,01

58.713,00

50.068,30

116.606,17

364.487,48

62.000,00

62.000,00

1.600,01

13.250,00

5.093,60

19.943,31

6.000,00

6.000,00

700,00

600,00

6.138,17

7.438,17

Período MerendaPnae

PDDE

Conforme a tabela acima, é possível identificar a importância que os recur-sos provenientes do PDDE têm para a escola estadual "A", embora quase nãotenha havido alteração no montante desses recursos no período de 1999 (R$10.300,00, isto é, 24,94% do total recebido pela escola) a 2003 (R$ 10.300,00, ouseja, o mesmo valor de 1999), com exceção do ano de 2000 (R$ 14.400,00, quecorrespondem a 34,35% do total de recursos recebidos pela escola estadual "A"nesse ano), devido ao aumento no número de alunos matriculados.

Quanto ao ano de 2004, vale ressaltar que o PDDE repassou para a escolaestadual "A" recursos sob duas modalidades: 1) o repasse anual, que regularmen-te acontece (em 2004, foi de R$ 10.638,00), segundo a tabela acima, desde 1999;e 2) o repasse para compensar possíveis danos causados às escolas que abriga-ram populações carentes em situações de emergência provocadas por fenômenosnaturais, como chuvas, enchentes, etc. Em 2004, a escola estadual "A" recebeu,conforme tabela acima, a quantia de R$ 62 mil, o que permitiu a reconstrução de


sua quadra de esportes. Em síntese, do mesmo Programa, a escola recebeu omontante de R$ 72.638,00, o que representou 62,29% do total dos recursosrecebidos. Pode-se, então, constatar que, com o PDDE emergencial, o impactodos recursos repassados pelo Programa altera consideravelmente a importânciaque ele passa a ter para a escola.

Um último aspecto que não se deve ocultar é o fato de que o ProgramaDinheiro Direto nas Escolas tem aspectos positivos e negativos. Entre os primei-ros, é possível afirmar que o PDDE é uma experiência exitosa de descentralizaçãode recursos na medida em que consegue organizar formalmente as escolas, pormeio das unidades executoras, em torno da gestão dos recursos recebidos. Entreos aspectos negativos, citam-se a insuficiência do montante dos recursos recebi-dos do PDDE e a conseqüente preocupação que se pode gerar entre os membrosdas UExs quanto a ter que gerenciar a escassez de recursos. Desse modo, o PDDEpode contribuir fortemente para que se prepare um importante campo para aredefinição do papel do Estado em matéria de financiamento educacional, negan-do-lhe tal responsabilidade ou diminuindo o raio de sua atuação nesse campo.

O Sistema Municipal de Ensino de Teresina

O PDDE foi implantado na rede municipal de ensino em Teresina no anode sua criação pelo governo federal, em 1995, denominado inicialmente de Pro-grama de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE), confor-me Resolução Federal nº 12/95.

Os procedimentos tomados no início da implantação do PDDE em Teresinativeram como órgão de mediação a antiga Delegacia do Ministério da Educação(Demec), que, até 1998, tinha uma unidade no Piauí. Por intermédio dos diretoresda Demec, foram realizadas as primeiras capacitações dirigidas aos técnicos dossetores da Secretaria Municipal de Educação e Cultura (Semec) responsáveis maisdiretamente pelo acompanhamento do PDDE, no caso, o setor de Prestação deContas, o Núcleo Financeiro e o Departamento de Assistência ao Educando. Con-forme informação dos entrevistados, posteriormente, os técnicos dos referidossetores realizaram treinamentos nas escolas, tendo como suporte o material utili-zado pela Demec, assim como passaram a realizar reuniões no início de cada anocom os diretores e vice-diretores das escolas sobre o PDDE. Já nas escolas recém-inauguradas, eram feitas capacitações em torno tanto do PDDE quanto dos de-mais programas administrados pela Semec.

Outro procedimento no processo de implantação do PDDE nas escolas darede municipal de Teresina foi a criação dos Conselhos Escolares e sua transforma-ção em unidades executoras (UExs) à medida que as escolas iam sendo incorpora-das ao Programa. No caso de Teresina, a personalidade jurídica, de direito privado,institucionalizada como responsável pela gestão do PDDE, bem como dos demaisprogramas que repassam dinheiro para as escolas é o Conselho Escolar.

Pela fonte fornecida pela Secretaria de Educação do ano de 2004, do totalde 153 escolas do sistema municipal de ensino que receberam recursos do PDDE,153 administraram diretamente, conforme tabela a seguir:


Tabela 4 – Processo de implantação do PDDE na rede municipalde educação de Teresina 1999 – 2004

Ano

Ano

Número de escolas que recebem diretamente o PDDE

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1999

2000

2001

2002

2003

2004

130

136

141

139

133

138

173

167

163

158

147

153

50.243

54.404

57.727

59.679

56.421

55.546

52.777

56.265

58.755

60.588

57.034

56.146

456.100,00

502.000,00

525.600,00

535.200,00

504.200,00

506.329,06

78.600,00

89.200,00

94.600,00

97.400,00

92.400,00

118.915,84

579.400,00

623.100,00

639.000,00

648.900,00

607.800,00

637.258,90

534.700,00

591.200,00

620.200,00

632.600,00

596.600,00

625.244,90

Númerode escolas

Totalde escolas

Númerode alunos

Totalde alunos

Totalde recursos

Custeio Capital Total

Fonte: Semec, 2004.* As escolas que recebem pela Semec não são comtempladas com recursos para compra de bens de capital, pois têmmenos de 101 alunos.

Ano

Número de escolas que recebem o recurso pela Secretaria

1999

2000

2001

2002

2003

2004

43

31

22

19

14

15

2.534

1.861

1.028

909

613

600

44.700,00

31.900,00

18.800,00

16.300,00

11.200,00

12.014,00

Númerode escolas

Númerode alunos Custeio total

Analisando-se a tabela acima, pode-se verificar que o processo dedescentralização dos recursos do PDDE na rede municipal de educação foi bastan-te acentuado, uma vez que, em 2004, após 10 anos da implantação do programa,90% das escolas recebem os recursos diretamente. Entre os anos de 1999 e 2004,observa-se que existiu um aumento de 10% no total dos recursos do PDDE narede municipal de educação, enquanto o número de alunos aumentou 6,4%.

A pesquisa procurou saber a opinião dos técnicos do sistema em relaçãoàs vantagens do PDDE para a escola. Nesse ponto, prevaleceram os principaiseixos constitutivos das reformas educacionais dos anos 90 que foram focos dedebates nos anos 80, como descentralização, autonomia e participação, bem comoa utilização dos recursos para aquisição de materiais pedagógicos e permanentes,conforme as necessidades das escolas, embora a maioria dos entrevistados osconsiderem insuficientes.

Quanto às possíveis desvantagens do PDDE, alguns dos entrevistados nãochegam a visualizar nenhuma, sendo poucas as críticas associadas ao período de


chegada dos recursos nas escolas e ao intervalo entre a chegada e a data previstapara prestação de contas, considerados exíguos para o bom planejamento e exe-cução do Programa.

Em média, uma escola recebe R$ 11,35 por aluno/ano do PDDE36, o que,conforme os técnicos do Sistema, está aquém das necessidades da escola, embo-ra alguns entrevistados ressaltem a melhoria na aquisição de material.

Com base nessas considerações, algumas sugestões foram dadas pelos en-trevistados para a melhoria do PDDE, mais direcionadas à revisão do período dechegada dos recursos nas escolas: "o repasse deveria chegar no início do ano ou seestendesse até o início das aulas, porque no primeiro bimestre a escola terá ummelhor tempo para aplicação" (técnica 3 – municipal); e ao aumento no montantedos recursos: "acho que deveria haver uma revisão dessa quantia" (técnica 2 –municipal), "a sugestão é aumentar os recursos" (técnico 1 – municipal).

Pelo exposto, ao lado dos problemas relativos à quantidade dos recursosfinanceiros e outros mencionados pelos entrevistados, as mudanças ocorreram naforma de obtenção do material didático pela escola, na medida em que diminuiua distância entre a escola e a burocracia estatal, mudando a lógica de destinaçãodos recursos. Assim, a burocracia estatal foi ressignificada, redistribuindo as fun-ções e atribuindo atividades que antes a escola não tinha, o que faz com que, aoampliar suas funções, integrando a gestão financeira, passe a vivenciar os proble-mas característicos do exercício dessa função.

As unidades executoras (UExs), personalidades jurídicas, de direito priva-do, responsáveis pela gestão do PDDE nas escolas da rede municipal de Teresina,são os Conselhos Escolares. A criação dos Conselhos data de 1995 (Decreto nº2.801/95), mesmo ano de implantação do PDDE em nível nacional e local. Suaorigem está ligada a uma história de debates nos vários níveis e instâncias educa-cionais governamentais e não-governamentais sobre a descentralização, autono-mia e participação, embora com desfechos diferentes após a reforma dos anos 90,com uma descentralização com escassez de recursos e uma frágil participação dacomunidade nas decisões da escola, o que nem sempre condiz com os documen-tos oficiais. Enquanto UExs, os Conselhos cumprem uma das exigências do FNDEpara o repasse dos recursos do PDDE para as escolas.

São vários os problemas remetidos aos Conselhos Escolares, sobretudoquando se referem à representação e à atuação cotidiana nas ações da escola.Porém, as perspectivas em relação à atuação dos Conselhos estão mais voltadaspara o aspecto financeiro. A administração dos recursos fixa-se, na maioria doscasos, nos aspectos formais, em que prevalece a assinatura obrigatória dos mem-bros exigidos nos documentos de prestação de contas à Secretaria.

Aliado a esse aspecto, outro diz respeito aos órgãos ligados ao PDDE exigi-rem a criação de uma entidade de direito privado no âmbito de uma instituiçãopública, reconfigurando as Associações de Pais e Mestres, a Caixa Escolar e osConselhos Escolares que, em princípio, fizeram parte de um universo de propostasvinculadas à democratização da gestão pública.

36 O cálculo foi realizado com base na relação entre o total de recursos enviados e o número total dealunos das escolas que recebem, direta ou indiretamente, recursos do PDDE na rede municipal de ensino,tendo como referência o ano de 2004.


Essas questões são pertinentes porque dizem respeito às relações entre opúblico e o privado na educação brasileira, que vêm sendo ampliadas sob diferen-tes formatos no âmbito da administração das instituições públicas de ensino,dentro do parâmetro denominado público não-estatal. De outro modo, enquantoaos Conselhos foram atribuídas funções mais amplas, às UExs foram atribuídasfunções primordialmente financeiras e, secundariamente, pedagógicas, acrescen-tando-se a função de administrar recursos arrecadados fora dos transferidos pelosórgãos públicos.

Cabe registrar que a inserção do PDDE na rede pública municipal de ensi-no de Teresina contribuiu para influenciar a criação de outras propostas dedescentralização financeira para as escolas em nível local, a exemplo do ProgramaFundo Rotativo, mantido com recursos da prefeitura, mas com gestão similar aoPDDE, ou seja, administrados pelas unidades executoras.

Além do PDDE e do Fundo Rotativo, outro Programa de descentralizaçãode recursos para as escolas que vem sendo executado em nível municipal é oPrograma de Alimentação Escolar (Pnae) do governo federal. Esse Programa tam-bém guarda similaridades com o PDDE no aspecto da gestão, na medida em queas escolas aptas a receberem os recursos diretos devem ter constituído umaunidade executora37.

A escola da amostra municipal de Teresina

O PDDE foi implantado na escola no ano de sua criação e também deformação do Conselho, sendo pauta de reunião logo no segundo encontro, em 31/8/95. A tabela de sistematização dos dados financeiros também é uma referênciada implantação do PDDE na escola, embora ele permita retomar o processo ape-nas após 1999, dada a dificuldade de acesso aos dados dos anos anteriores.Assim, inicialmente, apresenta-se a Tabela 9 com informações sobre os recursosfinanceiros administrados pela escola.

37 Em 2004, segundo dados da Semec, o total de recursos do Fundo Rotativo transferido para as escolasmunicipais foi de R$ 777 mil representando um valor superior em 18% aos recursos transferidos peloPDDE (R$ 637.258,90) no mesmo ano.

Tabela 5 – Matrículas e recursos do PDDE recebidos pela escola

Total TotalCusteio Capital

Fonte: Semec/Setor de Prestação de Contas.

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1.059

976

1.065

1.067

1.072

1.087

50

50

52

50

53

77

1.009

926

1.013

1.017

1.019

1.010

8.600,00

7.500,00

8.600,00

8.600,00

8.600,00

7.189,60

1.700,00

1.400,00

1.700,00

1.700,00

1.700,00

1.799,40

10.300,00

8.900,00

10.300,00

10.300,00

10.300,00

8.987,00

AnoFundamental

Número de matrículas Recursos recebidos pelo PDDE

Infantil


A Tabela 5 evidencia que não houve aumento significativo no número dealunos contemplados com os recursos do PDDE entre o período de 1999 e 2004,qual seja, 1%, embora tenha ocorrido uma queda de 12,8% nos recursos entre osmesmos anos, sem que seja registrada a justificativa para tal queda, uma vez quenão decorreu da diminuição no número de matrículas em 2004.

A escola "A" administrou, em 2004, do PDDE, um per capita por aluno-anodo ensino fundamental de R$ 8,90, ou de R$ 8,27, se consideradas as matrículasda pré-escola, que, embora não sejam computadas para o recebimento dos recur-sos, são beneficiárias indiretas. Em 2003, ano que não se observa queda norepasse, foram R$ 9,61 por aluno-ano do ensino fundamental.

O processo de decisão sobre as prioridades na utilização dos recursos darubrica capital passa pela unidade executora, no caso, o Conselho Escolar, masconta com uma instância introduzida pela Secretaria de Educação em 2003: o"Orçamento Popular nas Escolas", do qual participam, segundo a diretora daescola, professores, funcionários, líderes de turmas, líderes comunitários (Associ-ação dos Moradores) e Conselho Escolar.

Não obstante algumas dificuldades na administração dos recursos, as opi-niões dos entrevistados sobre o PDDE, em geral, enfatizam suas vantagens, sendoa principal a chegada dos recursos para o gerenciamento direto pela escola. Adiretora, por exemplo, enfatiza a possibilidade de a escola escolher os produtosadequados às suas necessidades, considerando a qualidade e a quantidade, oque, em sua opinião, não ocorreria com a compra centralizada pela Semec. Outravantagem do PDDE em relação a outros recursos é a existência da possibilidadede compra de materiais permanentes e o custeio de pequenas reformas ou repa-ros na escola, o que os outros recursos descentralizados não permitem.

O fato de o PDDE ser compreendido como um recurso adicional ao repassedo próprio município, o Fundo Rotativo (professora da escola – municipal), édestacado como uma vantagem, assim como a transparência exigida para a admi-nistração dos recursos, pois "...sem ele, nem sei como seria, porque é mais orga-nizado, as pessoas sempre vêm acompanhando o jeito de distribuir esses recur-sos que vêm para a escola" (sic) (representante dos alunos – municipal).

As desvantagens são menos citadas, embora haja uma percepção de que atransferência de recursos diretamente para a escola tenha levado a Secretaria daEducação a compreender que a escola está amplamente apoiada em suas neces-sidades, o que não é uma realidade, principalmente pelo pequeno montante dosrecursos transferidos.

A Semec custeia diretamente somente alguns produtos ou serviços maiores,como ventiladores, armários e reforma do piso da escola, embora, segundo a dire-tora, isso ocorra com dificuldade. Outras importantes desvantagens do PDDE, apon-tadas por quase todos os entrevistados, são o pequeno montante de recurso trans-ferido, que não supre as necessidades da escola, e a demora no seu envio. Alémdisso, ainda outra desvantagem destacada é a ausência da diretora no cotidiano daescola devido ao tempo gasto em serviços externos na execução do PDDE.

A orientação com o respeito à divisão dos recursos entre despesas decusteio e de capital é vista também como desvantagem, uma vez que a escola éobrigada a respeitar os porcentuais, independentemente das suas necessidades.


Além disso, o fato de o PDDE exigir sempre a compra dos produtos mais baratosé criticado no sentido de que "nem sempre o produto mais barato é o melhor, àsvezes a qualidade deixa a desejar quando se faz a pesquisa e se escolhe oproduto mais em conta" (representante dos professores – municipal).

Em relação à autonomia para gerir os recursos do PDDE, observa-se ser"suficiente até certo ponto, desde que a autonomia esteja dentro da burocracia queé imposta para a gente. Tem, mas só até aí", como observa a diretora. A autonomiaé apontada, também, como uma maior limitação no que diz respeito à prestação deserviços porque exige que a empresa prestadora esteja devidamente legalizada(CNPJ, nota fiscal, etc.), impedindo uma maior economia que seria possível com ouso da mão-de-obra presente na própria comunidade. Na realidade, na opinião dadiretora, uma autonomia ideal seria aquela que oferecesse uma maior flexibilidadepara administração dos recursos destinados aos pequenos reparos da escola.

Ainda em relação à autonomia, investigou-se a existência de mudança nopadrão de gestão após a implantação do PDDE. A direção da escola verifica quemudou a questão da qualidade do material utilizado no seu cotidiano; que houveuma efetiva priorização dos materiais realmente necessários para a escola; quetais materiais estão mais adaptados às suas necessidades (a merenda é citadacomo um exemplo de adaptação dos produtos ao perfil e gosto dos alunos) e queos recursos são mais bem administrados.

Quanto às sugestões para a melhoria do Programa, são indicados pelosentrevistados: diminuição da burocracia para as compras; procedimentos queimpeçam os atrasos dos repasses que prejudicam sua execução e protelam asnecessidades da escola e, principalmente, o aumento dos recursos.

A unidade executora da escola administra, além dos recursos do PDDE,outros recursos, os quais apresentam procedimentos burocráticos próprios, simila-res ou não ao PDDE, o que, por vezes, segundo a diretora da escola, terminam pordificultar sua execução. Entre os recursos administrados, destacam-se: as parcelasregulares dos recursos do Programa Nacional da Alimentação Escolar (dez parcelasanuais) e o Fundo Rotativo repassado pela Secretaria Municipal de Educação, emduas parcelas anuais, no primeiro semestre (cuja aplicação deve se restringir àsdespesas de custeio). Além dessas duas fontes regulares, a escola recebe recursospara a preparação da participação na Feira do Conhecimento (evento anual queenvolve todas as escolas municipais), tendo participado de duas fases do Plano deDesenvolvimento da Escola (PDE), nos anos de 2001 e 2004.

No sentido de ter uma noção dos recursos administrados pela escola emrelação ao papel desempenhado pelo PDDE como pioneiro no processo dedescentralização de verbas para as unidades executoras/Conselhos das Escolas, aTabela 6, mostrada na página seguinte, explicita esse processo.

No primeiro ano exposto na tabela, 1999, o PDDE representava 46,2% dosrecursos administrados diretamente pela escola, sendo os demais referentes àmerenda escolar. Em 2000, ano em que a escola recebeu os recursos do Programade Adaptação dos Prédios Escolares (Pape), financiados pelo Fundescola, essaverba representou 82,4% de todos os recursos recebidos, exigindo procedimentosbem específicos por parte do Conselho Escolar, como licitação e fiscalização deobras, entre outros procedimentos complexos para a gestão escolar.


Em 2004, o PDDE representou apenas 18,1% dos recursos, enquanto osrecursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar representaram 41,2%, oFundo Rotativo, 16,6%, e o PDE, 24,1%. Esses dados revelam o acelerado proces-so de descentralização de recursos, pois, em geral, houve um aumento de cercade 150% nos recursos repassados diretamente para a administração escolar, pelaunidade executora, de 1999 a 2004, denotando o crescente processo dedescentralização.

Além desses recursos, eventualmente a escola promove alguma atividade(bingo, festinha) para a arrecadação de recursos para fins determinados, a exem-plo da formatura dos alunos da 8ª série, embora, segundo os relatos, essesrecursos não sejam significativos, principalmente porque a "comunidade é muitopobre" (representante dos pais – municipal). Além disso, tais recursos não sãoadministrados pela UEx.

A escola da amostra de educação especial

A amostra de educação especial é composta por uma escola vinculada àAssociação de Pais e Amigos dos Excepcionais (Apae), o Centro de Recuperação eProfissionalização Integrado, por ser aquela entidade a mais expressiva em ter-mos de atendimento a portadores de necessidades especiais no Estado.

O PDDE foi implantado na Apae em 2001, ano em que os gestores dainstituição tomaram conhecimento do Programa. As providências tomadas no pro-cesso de sua implantação deram-se por meio do MEC/FNDE, com informaçõesdiretamente para a Apae sobre como fazer uso dos recursos e repasse de docu-mentação necessária à liberação. O MEC fez a abertura da conta bancária emnome da Apae, ficando a presidência, por meio do Setor de Contabilidade, res-ponsável pelo recebimento anual dos recursos e pelo repasse às escolas, transfor-mados em material de consumo e permanente, tendo como base as solicitaçõesdas diretoras.

Tabela 6 – Recursos descentralizados para a escola municipal "A"

FundoRotativo

Total derecursos

administra-dos pelaescola

PDE Outros*Pape

1999

2000

2001

2002

2003

2004

10.300,00

8.900,00

10.300,00

10.300,00

10.300,00

8.987,00

12.000,00

5.500,00

5.500,00

8.250,00

8.250,00

8.250,00

12.000,00

12.000,00

67.200,00

-

19.593,60

27.706,00

28.480,00

22.300,00

81.600,00

27.800,00

38.143,60

46.256,00

57.717,00

Ano

Recursos recebidos da administração pública e geridospela unidade executora

MerendaPDDE

Fonte: Semec/Setor de Prestação de Contas.* Foi excluída a coluna referente aos recursos próprios gerados pela escola, devido à não-obtenção de dados.** Pape – Programa de Adequação de Prédios Escolares.


A Apae recebe anualmente R$ 11.700,00 do PDDE para serem distribuídosentre as duas escolas de sua responsabilidade, ficando R$ 6.900,00 para o Centrode Recuperação e Profissionalização Integrado e R$ 4.800,00 para a Escola deEducação Especial Professora Consuêlo Pinheiro, divididos, respectivamente, emmetade para custeio e metade para capital, como mostra a tabela abaixo:

Tabela 7 – Sistematização dos dados financeiros da Apae – Teresina-PI

Ano Custeio Capital Total

Fonte: Apae.

2001

2002

2003

2004

5.850,00

5.850,00

5.850,00

5.850,00

5.850,00

5.850,00

5.850,00

5.850,00

11.700,00

11.700,00

11.700,00

11.700,00

A tabela mostra o recebimento dos recursos do PDDE desde o período desua implantação, permanecendo o mesmo valor após quatro anos de existênciana instituição, sem apresentar nenhuma evolução. Como a Apae faz a distribuiçãodos recursos para as escolas em forma de material permanente e de consumo,conforme solicitações das diretoras, não é possível precisar os valores definidosem custeio e capital para as escolas.

Além do PDDE, a Apae recebe recursos da Secretaria de Estado de Assis-tência Social (SAS), da Prefeitura Municipal de Teresina (PMT), do Sistema Únicode Saúde (SUS), do Ministério da Educação (MEC), dos Sócios, do Exame doPezinho, do Programa de Complementação ao Atendimento Educacional Especi-alizado às Pessoas Portadoras de Deficiência (Paed), de doações e de atividadescomo feiras, bingos, feijoadas, etc., perfazendo um montante de R$ 138.277,90,conforme a tabela abaixo:

Tabela 8 – Outros recursos recebidos pela Apae

Ano Paed ExamePezinho SAS SUS PMT MEC Serse Sócios Doações

Fonte: Apae.

2001

2002

2003

2004 11.825,50

51.833,95

28.809,14

149.348,07

126.227,64

114.752,40

97.267,06

116.830,86

20.000,00

28.000,00

10.755,00

7.592,40

9.082,70

9.362,50

7.845,00

9.571,05

22.204,97

14.688,95

62.669,34

A Apae não possui uma unidade executora com a finalidade de gestão doPDDE. A decisão sobre a utilização tanto dos recursos do PDDE quanto dos outrosrecursos recebidos pela instituição é de responsabilidade da sua diretoria, comapoio dos associados, pais e pessoal docente e não-docente, levando em conta o


conjunto dos recursos arrecadados pela entidade. Por outro lado, a escola nãoadministra nenhum recurso diretamente, apenas executa as funções tradicionaisdo ensino e auxilia na tomada de preços.

Quanto à prestação de contas, como a Apae recebe os recursos diretamen-te do MEC/FNDE, não tendo responsabilidade com os sistemas de ensino locais,envia os dados referentes às contas para o FNDE, ao tempo que deixa à disposi-ção dos órgãos de controle interno e externo os mesmos documentos para possí-veis fiscalizações, conforme Resolução nº 4, de 27 de março de 2003, que dispõesobre os critérios de atendimento e sobre as formas de transferência e de presta-ção de contas dos recursos do PDDE destinados às escolas de educação especial.

De acordo com a responsável direta pela contabilidade dos recursos finan-ceiros, não há nenhuma dificuldade na gestão dos recursos do PDDE, seja natomada de preços, seja na compra dos produtos, seja na prestação de contas, pordispor de experiência suficiente nessa função.

O PDDE é considerado um programa de grande importância para a escolapelos membros da Apae. Suas principais vantagens estão, segundo uma das en-trevistadas, na aquisição de material didático para o aluno e para o professor,contribuindo na melhoria da qualidade do ensino-aprendizado e na melhoria dosequipamentos para as escolas.

Quanto às desvantagens do PDDE, a diretora da escola afirma não havernenhuma, embora a falta de recursos para o andamento das atividades da escolaseja um dos problemas mencionados, alegando-se que os recursos não são sufi-cientes para suprir as necessidades por não contemplarem os pedidos das listaspor ela elaboradas, o que constantemente requer a elaboração de projetos pararealização de parcerias com a iniciativa privada e com a comunidade local.

O que podemos considerar a partir dos documentos analisados, das entrevis-tas realizadas, dos estudos e das discussões, além de levar em conta as alteraçõesque têm ocorrido com o Programa no âmbito de suas instâncias federais, é que apesquisa apontou a direção certa do propósito do PDDE: este pretendia criar um certoespírito racionalizador que, paulatinamente, prescindisse da ação estatal como res-ponsável pela manutenção da escola ao tempo em que transferia aos cidadãos orga-nizados em unidade executora a responsabilidade pela escola. Evidentemente, o PDDEé uma das políticas e não a política de redefinição do papel do Estado na educação.

3.3Estado do Mato Grosso do Sul

Sistema Estadual de Ensino de Mato Grosso do Sul

A Constituição Estadual de Mato Grosso do Sul, promulgada em 5 de outu-bro de 1989, fundamentada na Constituição Federal, estabeleceu, em seu artigo 189,parágrafo único que o ensino será ministrado com base, entre outros princípios, na:"A gestão democrática do ensino público na forma da lei" (inciso VI).


Após a aprovação da Constituição Estadual, uma primeira tentativa deregulamentação da gestão das escolas estaduais ocorreu por meio do DecretoEstadual nº 5.868, de 16 de abril de 1991, ao estabelecer que "cada unidadeescolar contará com um Colegiado escolar, órgão de natureza deliberativa, res-ponsável pelas ações de coordenação e avaliação das atividades administrativas epedagógicas da unidade escolar (art. 9º)", integrado pelo diretor da unidadeescolar (membro nato e secretário executivo), até três representantes da coorde-nação pedagógica, dos pais, dos alunos, dos professores e dos funcionários admi-nistrativos (art. 10), sendo que seus membros deverão ser eleitos pelas respecti-vas categorias para um mandato de dois anos, sendo permitida a reeleição (art.10, parágrafo único) (Mato Grosso do Sul, 1991).

A partir daí, as escolas estaduais passaram a eleger o seu colegiado, sen-do que a primeira eleição para diretor aconteceu em 22/6/91, com voto secreto;em 3/7/1991, foram eleitos os membros do Colegiado Escolar cujo voto poderia sersecreto ou por aclamação em assembléia (Fernandes, 1997, p. 70).

O Estado de Mato Grosso do Sul aderiu ao Programa Dinheiro Direto naEscola (PDDE) em 1995, ano de sua implantação, sendo definida a Associação dePais e Mestres (APM), entidade existente nas escolas do Estado desde a décadade 80, como unidade executora, apesar de as escolas estaduais contarem, desde1991, com o Colegiado Escolar. Atualmente, todas as escolas da rede estadual deensino, dos 78 municípios de Mato Grosso do Sul, têm a sua unidade executora.

A APM de cada escola tem o seu Estatuto, elaborado segundo modelofornecido pela Secretaria de Estado de Educação. Conforme o art. 2º desse Estatuto,

A Associação de Pais e Mestres, pessoa Jurídica de Direito privado, com a desig-nação simplificada de APM, instituição auxiliar da Unidade Escolar, terá porfinalidade colaborar no aprimoramento do processo educacional, na assistênciaao educando na integração família-escola-comunidade (Mato Grosso do Sul,1999).

Ressalta-se que uma discussão mais aprofundada a respeito da gestãodemocrática, incluindo o papel do Colegiado Escolar, foi desencadeada no go-verno de José Orcírio Miranda (1999-2002) do Partido dos Trabalhadores (PT).Nesse governo, na gestão do secretário Pedro Cesar Kemp Gonçalves, a Secreta-ria de Estado de Educação elaborou a proposta de educação para a rede estadu-al de ensino, formulada sob o título "Escola Guaicuru: vivendo uma nova lição",assentada em três grandes eixos: "a qualidade social da educação", "a demo-cratização do acesso" e a "democratização da gestão" (Mato Grosso do Sul,2001, p. 3).

Com o objetivo de concretizar a proposta, a Secretaria abriu várias frentesde trabalho, estando, entre elas, o Movimento Constituinte Escolar, entendido como

um instrumento estratégico de mobilização de todos os trabalhadores da educa-ção e da sociedade em geral para a construção coletiva de um projeto educaci-onal comprometido com a transformação social e com a formação do cidadão nasua acepção mais plena, tendo em vista a construção do Plano de Educaçãopara a Rede Estadual de Ensino de Mato Grosso do Sul (Mato Grosso do Sul,2001, p. 3).


As sugestões emanadas dos seminários escolares e das propostas dasPolíticas Educacionais da Secretaria de Estado de Educação constituíram-se emobjeto de análise, debate e aprovação no Congresso Estadual da ConstituinteEscolar, com a participação de delegados nos fóruns de debates e decisões, rea-lizados de 26 a 28 de junho de 2001 em Campo Grande (MS). No elenco de temas,destaca-se a "Gestão Democrática", apontando, principalmente, "para a necessi-dade de uma gestão genuinamente colegiada, na qual os pares compreendamessa função social da escola e atuem de forma a representar cada segmentopartícipe da comunidade escolar".

Com base no entendimento de que o Colegiado Escolar deveria ser oprincipal instrumento da gestão escolar, exercendo seu papel como órgão consul-tivo, deliberativo e avaliativo, tanto nas questões administrativas, quanto naspedagógicas ou financeiras, a Secretaria entende que:

O destinatário dos repasses financeiros das verbas públicas federais ou estadu-ais, nessa lógica, seria o Colegiado Escolar, a quem cabe geri-los democratica-mente, ouvindo a comunidade escolar, tendo como parâmetro a legislação vi-gente. O Colegiado Escolar passaria a ser a Unidade Executora, com caráterjurídico, para que este possa, junto à comunidade escolar, planejar, aplicar eacompanhar o gerenciamento de todos os recursos públicos destinados à Edu-cação (sic) (Mato Grosso do Sul, 2001, p. 51-52).

Assim foi encaminhada para votação, no Congresso Constituinte, a propos-ta do Colegiado Escolar como unidade executora, nos seguintes termos:

1a. O Colegiado Escolar, unidade executora da unidade escolar, passará a gerenciaros recursos públicos federais e estaduais, com o objetivo de fortalecer a gestãocolegiada;

1b. Os Colegiados Escolares passarão a gerenciar os recursos públicos federais eestaduais, juntamente com a APM;

1c. Manter o gerenciamento dos recursos públicos pela APM e as funçõesavaliativas, deliberativas e consultivas pelo Colegiado Escolar (Mato Grosso doSul, 2001, p. 51-52).

No processo de votação, os congressistas decidiram pelo segundo itementre os demais apresentados, ou seja, "os Colegiados Escolares passarão agerenciar os recursos públicos federais e estaduais, juntamente com a APM".Pode-se dizer que essa decisão dos congressistas expressa uma forma de concili-ação. Assim, a APM, entidade da sociedade civil com personalidade jurídica dedireito privado, continua sendo a unidade executora da escola, enquanto ocolegiado, apesar de formado por representantes dos diferentes segmentos daescola, não tem caráter jurídico (Fachini, Oliveira, 2004).

As informações referentes à implantação e implementação do ProgramaDinheiro Direto na Escola (PDDE) foram apresentadas, nesta pesquisa, por trêspessoas vinculadas ao Sistema Estadual de Ensino, relacionadas diretamente aoacompanhamento do PDDE na Secretaria Estadual de Educação.


A Secretaria de Estado de Educação de Mato Grosso do Sul, órgão execu-tivo do Sistema, além de mantenedora e gestora da rede estadual de ensino estáorganizada em três Superintendências. Em cada uma delas, estão inseridascoordenadorias específicas: Superintendência de Planejamento e Apoio à Educa-ção (Supae); Superintendência de Planejamento e Apoio à Educação (Suped); eSuperintendência de Apoio Administrativo e Operacional (Suaop).

De acordo com os entrevistados, os programas que repassam recursosdiretamente para a escola, atualmente, pelo Fundescola, por meio do FNDE são osseguintes: Programa de melhoria da Escola (PME) – elaboração do Plano de De-senvolvimento da Escola (PDE); Programa Dinheiro Direto na escola (PDDE) –segundo o número de alunos registrados no Censo Escolar do ano anterior; Pro-grama Adequação de Prédios Escolares (Pape) – por meio do Levantamento deSituação Escolar (LSE), em que são priorizados os prédios em situação de maiornecessidade.

Por ocasião da implantação do Programa, a Secretaria de Estado de Edu-cação (SED) realizou palestras, distribuiu cartilhas e prestou orientação à direçãodas escolas e ao presidente das unidades executoras, as APMs. Observou-se quea SED não interfere no desempenho dessas unidades, limitando-se a encaminharà escola o documento a ser preenchido pelo dirigente da APM, com a finalidadede cadastrá-lo no Sistema PDDEnet para o FNDE.

A Gerência de Recursos Financeiros, parte integrante da Superintendênciade Gestão Operacional da Secretaria de Educação, conta com uma pessoa respon-sável no cargo de gerente administrativo e financeiro, responsável pelo cadastro,pelo acompanhamento e pela prestação de contas. No entanto, o controle dascontas é feito pela Coordenação Financeira (Cofin) localizada na Superintendênciade Apoio Operacional, que faz o acompanhamento de toda a parte que se refereaos recursos financeiros das escolas estaduais e emite o parecer final.

Quanto ao acompanhamento da Secretaria às escolas, um entrevistadoafirma que a "orientação e acompanhamento do PDDE são feitos em conjuntoentre Fundescola e Cofin". Afirma, ainda, que a orientação para a organização dasunidades executoras nas escolas é feita "pelo Fundescola e Coordenadoria deGestão. Mas não existe um trabalho conjunto dentro da SED". Outro entrevistadoconfirma a afirmação de que o "[...] O Fundescola não tem contato com o financei-ro – desconhece". Desse modo, fica evidente que não há uma articulação entreesses dois setores.

Ao ser indagado sobre a relação das escolas com o sistema, o Técnico1afirma que o PDDE não mudou essa relação, uma vez que:

O PDDE é gestão da escola e não há interferência de Secretaria no processo.Quem assina o convênio é o Secretário de Educação e é ele quem respondepelos programas quando algo sai errado. O controle sobre a prestação de contasé da SED, que encaminha a relação de escolas que estão consolidadas, semnenhum problema com as contas (Técnico 1).

O técnico enfatiza, ainda: "a Secretaria, assim, quanto à relação das esco-las com o Sistema de Ensino, não interfere na administração dos recursos: éadministrado pela APM da escola em parceria com a direção escolar, porém quem


decide tudo é o diretor, inclusive o envolvimento do Colegiado". "Quem gasta éo diretor. A APM só assina, não atua efetivamente. Quem executa é um, quemresponde é outro. Geralmente é a Secretaria que presta contas. A SED tambémajuda na prestação de contas, muitos diretores não sabem fazer." (Técnico 1).

O depoimento da pessoa entrevistada revela que, além de uma fragmenta-ção das ações, as decisões estão concentradas nas mãos do diretor da escola.

A obrigatoriedade da criação de unidade executora nas escolas paragerenciamento de recursos públicos é entendida como uma "política vinculadaaos acordos com o Banco Mundial. Mas para a escola é melhor, pela agilidade eautonomia com os recursos" (Técnico 1), sendo que a principal vantagem dacriação das unidades executoras para a organização e funcionamento das escolaspúblicas consiste na: "Maior agilidade nas compras da escola. Agora a escoladeve ter a responsabilidade em prestar contas senão não recebe outro repasse eo Estado fica inadimplente. Não sei como seria outra forma de repasse de dinheiropara a escola." (Técnico 2).

A respeito do papel das unidades executoras, o Técnico 1 considera que aUnidade Executora tem o papel "de gerenciar os recursos. Geralmente, não sãofeitas reuniões para decidir o que e como comprar, não segue a proposta pedagó-gica da escola e não passam informações à comunidade, só quando compramalgo que todo mundo cobrava."

O seu depoimento evidencia que os membros da APM não participam dasdecisões coletivas relacionadas aos aspectos pedagógicos das escolas, enquantoo Técnico 2 assinala que a unidade executora tem a "a função de administrar demaneira eficiente e transparente os recursos repassados para a escola".

Como as unidades executoras são entidades de direito privado, elas arre-cadam recursos às escolas, por meio de festas, bingos e eventos diversos. Issoocorre, segundo o Técnico 1, pois "o recurso repassado não é suficiente para amanutenção da escola, e, segundo o Técnico 3, "porque precisam de mais recur-sos. E também gostam de fazer promoções para a comunidade". Além disso,acrescentam que o governo dispensa as unidades executoras do pagamento detributos porque "os recursos são escassos e muito necessários para a melhoria daeducação" (Técnico 1), além de ser "a única maneira de receberem os recursos"(Técnico 2).

A respeito do impacto pedagógico do PDDE, vale a pena atentar para oentendimento expresso pelos entrevistados:

Não houve impacto na aprendizagem, melhoria no atendimento da escola. Quemcontrola todo o movimento dos programas na escola é o diretor, que faz reuni-ões quando julga importante. A escola não tem a cultura da participação, entãoo diretor acaba fazendo como quer. Por exemplo, o presidente da APM nãoentende sua responsabilidade (Técnico 1).

O objetivo do fundo é a melhoria da aprendizagem. Em MS, isto não foi traba-lhado pelos diretores. Tem recurso sobrando, mas não atingem a aprendizagemdos alunos. Exemplo: na compra de uma TV, não justificam no Plano o usodidático. Impacto pedagógico não acontece. A escola tem aparelhagem, estábem equipada, mas o aluno não tem acesso. A questão pedagógica não estásendo atendida. A escola não faz nada em benefício do aluno (Técnico 3).


Os Técnicos 1 e 2 apontam que a maior dificuldade do Programa "está natomada de preços, principalmente nas escolas do interior, inclusive pela demorano depósito do recurso nas contas". O Técnico 3 assinala que, além da tomada depreço, "não respeitam prazos. Não têm idéia do que é custeio e capital, desconhe-cem a sistemática. Deixam as coisas por conta da SED".

Em síntese, os gestores demonstram uma visão positiva do PDDE, apon-tando, por um lado, como vantagem do Programa, o fato de ser "uma verba muitoútil para a escola" (Técnico 1) ou de o recurso ser "[...] muito bem aproveitado nacompra de materiais de consumo, nos pequenos reparos, aperfeiçoamento peda-gógico e aquisição de material permanente. As compras não passam pela Centralde Compras" (Técnico 2). Por outro, apontam que a principal desvantagem con-siste no fato de que "o recurso chega à escola somente no final do ano".

Escola da amostra estadual – escola "A"

A escola estadual da amostra, aqui denominada de escola "A", iniciousuas atividades no ano de 1981. Em setembro de 1990, foi efetuada a transferên-cia da Escola com a instalação e funcionamento em estrutura organizacional epadrão em prédio próprio, onde moram professores universitários, médicos, ad-vogados e outros profissionais liberais; no entanto, a escola quase não atende aessa população Os alunos são oriundos de classe social de baixo poder aquisitivoe apresentam muitos problemas familiares.

Na escola da rede estadual de ensino, as entrevistas foram realizadas coma diretora, que atua na escola há 15 anos, sendo 10 anos na direção, e com osrepresentantes dos segmentos da APM: a presidente da APM, cuja profissão é dolar, e a representante dos professores.

O PDDE foi implantado na escola em 1998 e recebe, também, recursos doPDE, Merenda Escolar, Repasse Financeiro do Estado, segundo os entrevistados.

AnoNº alunos PDDE Repasse Estado

EF EM Custeio CapitalMerenda PDE***

EF* EM**

Recursosda escola

Fonte: Estatística/Supae/SED e Registros da EE.* Fonte 08 – repasse duas vezes ao ano.** Fonte 00 – repasse duas vezes ao ano.*** 2003 = 7.000,00 Federal; 3.000,00 Estado/2004 = 5.000,00 Estado; 5.000,00 Federal.

2002

2003

2004

344

379

333

829

623

726

7.500,00

7.500,00

5.171,04

1.400,00

1.400,00

1.292,76

23.374,00

16.198,00

17.194,00

-

10.000,00

10.000,00

4.275,00

4.145,00

4.190,00

1.016,00

1.376,00

1.516,00

1.600,00

2.822,56

1.530,50

Tabela 1 – Recursos recebidos e gerados pela escola estadual

Em relação aos recursos do PDDE, de 2002 para 2004, houve decréscimodos valores recebidos, que passaram de R$ 8.900,00 para R$ 6.463,80, ou seja,menos 27,37%, tendo em vista a diminuição do número de alunos e a manuten-ção dos valores.


A escola recebeu, em 2002, o valor de R$ 8.900,00, representando 62,71%em relação ao repasse efetuado pelo Estado, que foi de R$ 5.291,00 (37,28%). Em2003, recebeu também o valor de R$ 8.900,00, correspondendo a 61,71% emrelação ao repasse do Estado, de R$ 5.521,00, o que representa 38,22%. Já em2004, recebeu o valor de 6.463,80, correspondendo a 53,11% em relação ao re-passe do Estado, de R$ 5.706,00 (46,89%).

Conforme a diretora da escola, a decisão sobre a aplicação dos recursoscabe tanto ao colegiado, que acompanha o trabalho da APM, quanto à própriaAPM; porém, acentua que "em alguns momentos, não dá para reunir todo mundopara resolver algum gasto emergente".

A decisão quanto à aplicação dos recursos, conforme as palavras da presi-dente da APM, confirmadas pela representante dos professores da APM, é a seguin-te: "o dinheiro vem pela conta da APM, a decisão é tomada pela direção, que escutaas sugestões". Já o membro do Colegiado Escolar entrevistado assinala que "adecisão é pela maioria, apresentada pela direção o que é prioridade da escola".Isso significa que a decisão, em última instância, fica a cargo da direção da escola.

Quanto à tomada de preços, a diretora afirma:

Fazemos uma tomada de preços, geralmente é a Secretaria que faz, eu tambémfaço. Recolho panfletos de propaganda de supermercado, entro em acordo comalguns locais para fazer menor preço. A presidente da APM também ajuda. De-pois, frente às necessidades (sic), resolvemos onde e como comprar. A presta-ção de contas é feita por mim, pela Secretaria, e a presidente da APM e Colegiadoacompanham.

As compras pelo PDDE são basicamente para materiais para o aluno, por exem-plo, papelaria. O recurso entra pela conta corrente da APM - Banco do Brasil.Cada recurso tem uma conta, por convênio. Toda prestação de contas tem queseguir as planilhas que compõem o processo. Para os recursos gerados pelaescola, existe o livro caixa. A escola não paga imposto de renda, apenas declaraque é isenta.

Os entrevistados não têm encontrado dificuldades na execução do Progra-ma. No relato da diretora: "Depois que a gente acostuma a trabalhar, é fácil.Primeiro, aplico o dinheiro, depois é feita a pesquisa de preços por panfleto, fax,e-mail, telefone. O repasse do Estado também é aplicado, mas não pode serusado o rendimento."

Quanto às vantagens do Programa, a presidente da APM afirma que oPDDE "é bom, necessita aumentar a verba". A professora concorda, porém desta-ca que "o gasto é muito amarrado". Em suma, os entrevistados, em seus depoi-mentos, foram unânimes com relação aos valores recebidos, afirmando que épreciso "aumentar os recursos. Rever o valor por aluno".

Sistema Municipal de Ensino de Campo Grande

O Sistema Municipal de Ensino do município de Campo Grande foi criadopela Lei nº 3.404, de primeiro de dezembro de 1997, com o objetivo de


promover melhor qualidade educacional, orientar, coordenar e controlar a exe-cução das atividades relacionadas ao ensino no Município, em conformidadecom as diretrizes da legislação vigente e políticas de ação de Governo, embasandoo pleno desenvolvimento do educando e o seu preparo para o exercício dacidadania (art. 2º).

A Secretaria Municipal de Educação é um dos órgãos que integram esseSistema (art. 3º).

Um ponto a ser destacado é que a Lei Orgânica Municipal (LOM) em seuartigo 168, inciso V, determina a criação de um fundo de manutenção às escolasda rede municipal de ensino, também segundo tipologia.

O processo de descentralização financeira de recursos às escolas munici-pais de Campo Grande efetivou-se a partir do ano 2000, com a Resolução Semednº 27, de 24 de março de 2000, que estabeleceu critérios para a transferência derecursos financeiros às unidades escolares da rede municipal de ensino. O art. 2ºdefine que o Regime de Adiantamento consiste na transferência de recursos àsunidades escolares para despesas como: manutenção, conservação e pequenosreparos da unidade escolar; aquisição de material de consumo necessário aofuncionamento da escola; implementação de projeto pedagógico.

Esse adiantamento será concedido mediante a apresentação trimestral deseu plano de aplicação (parágrafo único). Embora já estivesse previsto na LOM, omecanismo de transferência de recursos às escolas ocorreu, somente, após aimplantação do PDDE, podendo ter sido induzido pelo Programa.

No município de Campo Grande, conforme o Decreto nº 8.508, de 7 deagosto de 2002, a direção escolar é cargo em comissão, de livre nomeação eexoneração do Poder Executivo entre os servidores do quadro permanente depessoal do magistério, mediante processo seletivo, observados os seguintes re-quisitos: ser servidor estável detentor de cargo de provimento efetivo integrantedo Quadro Permanente de Pessoal do Magistério; possuir habilitação mínima decurso de graduação, licenciatura plena; possuir experiência mínima de três anosde efetivo exercício em função de magistério na rede municipal de ensino; partici-par do curso de capacitação de gerenciamento escolar.

Na Secretaria Municipal de Educação, há um setor denominado GrupoOrçamentário e Financeiro. Esse setor conta com um técnico responsável peloacompanhamento, execução, emissão do parecer e encaminhamento da prestaçãode contas ao FNDE desde que o Programa foi implantado na rede municipal.Assim, a técnica responsável pelo setor, foi a entrevistada da Secretaria Municipalde Educação (Técnica). Possui formação em Pedagogia e especialização emMetodologia de Ensino, estando na função e acompanhando o PDDE há oito anos.

O PDDE foi implantado na rede municipal em 1995, quando ainda haviaem Campo Grande a Delegacia do MEC (Demec). As orientações foram feitas portécnicos treinados pelo FNDE, e o cadastro das escolas foi efetuado pela Demec."Nem todas as escolas tinham Associação de Pais e Mestres, a maior parte foiexecutada pela prefeitura. Quem tinha APM, a Semed fez uma cartilha orientandocomo gastar os recursos" (Técnica).

Conforme registros da escola, as matrículas no ensino fundamentalcorresponderam a 604 alunos em 2002, 621 em 2003 e 646 em 2004.


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cola

2002

2003

2004

5.3

01,00

5.125,9

6

5.165,8

0

999,0

0

1.17

4,0

4

1.291,20

6.3

00,0

0

6.3

00,0

0

6.4

57,0

0

7.9

51,61

8.8

86,7

2

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87,7

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25,17 -

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Fonte

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A escola recebeu do PDDE, em 2002, o valor de R$ 6.300,00, representan-do 44,20% em relação ao Fundo Rotativo repassado pela prefeitura municipal,que foi de R$ 7.951,61 (55,80%). Em 2003, recebeu também o valor de R$ 6.300,00,correspondendo a 41,49% em relação ao repasse do Fundo Rotativo, de R$ 8.886,72(58,51%). Já em 2004, o valor foi de R$ 6.457,00, correspondendo a 41,53% emrelação ao regime de adiantamento (RA) repassado pela prefeitura municipal, deR$ 9.087,74 (58,47%). Assim, nesse período, os recursos repassados pelo PDDEcorresponderam a valores menores em relação aos recursos oriundos da Prefeitu-ra Municipal de Campo Grande e repassados, trimestralmente, à escola.

Desde a implantação do PDDE, a APM constitui a unidade executora dasescolas, sendo regida por um Estatuto padrão para as entidades das escolas domunicípio. De acordo como art. 2º desse Estatuto, "a Associação de Pais e Mes-tres (APM), instituição cooperativa da escola, tem por finalidade colaborar noaprimoramento do processo educacional, na formação do educando e na integraçãofamília-escola-comunidade".

Atualmente, as orientações da Secretaria são feitas por meio de reuniõescom os diretores e secretários das escolas, no sentido de orientá-los sobre comoproceder assim que o recurso é liberado. "Entregamos um manual, elaborado pelatécnica responsável, de como executar e como prestar contas".

Ao ser indagada a respeito da criação das unidades executoras como "en-tidades de direito privado" para administrar os recursos da escola, a entrevistadaafirma:

Foi criada para receber e executar os recursos repassados pelo FNDE. Deve serformada por pessoas interessadas em promover o bom funcionamento da escolapública e em melhoria da qualidade do ensino por ela ministrado, tendo partici-pação ativa e sistemática na sua gestão administrativa, financeira e pedagógica.

A entrevistada acredita que "foi a melhor forma que o governo federalencontrou para que esse recurso fosse direto para as escolas sem ingerênciapolítica e desvios de verbas". Quanto às implicações da criação das unidadesexecutoras para a organização e funcionamento das escolas públicas, a entrevista-da considera que:

Como existe um setor na Semed responsável pelas APMs, não houve resistênciapor parte das escolas, porque foi exigência do governo federal que se criasseuma unidade executora para que o recurso fosse direto para a escola. Foi feitoum trabalho de conscientização, trazendo bons resultados, porque hoje temos85 escolas, todas com unidade executora própria.

Além de gerenciar recursos públicos, as unidades executoras arrecadamrecursos por meio de promoções feitas pela escola, envolvendo a comunidadeescolar: festa junina, festa da primavera, festa do folclore, entre outros. "O que foiarrecadado é revertido para melhoria do funcionamento da escola e as aquisiçõessão feitas conforme o que ficou determinado em reunião".

Para a entrevistada, a gestão do Programa não vem encontrando dificulda-des, uma vez que "o diretor e o secretário da escola são treinados pela técnicaresponsável pelo Programa, e a mesma teve todas as orientações necessárias por


parte dos técnicos que vieram do FNDE". Ressalta, porém, que a maior dificuldadede funcionamento das unidades executoras está na própria atuação da APM, namedida em que: "a comunidade que compõe a Associação de Pais e Mestres preci-sa ser mais conscientizada da importância do seu papel no contexto escolar".

Em resumo, a técnica entrevistada tem uma visão do Programa conside-rando que:

O PDDE é um Programa para prover diretamente a escola com recursos financei-ros, visando contribuir para a melhoria da sua infra-estrutura física e pedagógi-ca, assegurando as condições indispensáveis ao seu bom funcionamento e re-forçando a participação social e autogestão escolar. Com isso, ocorre a elevaçãoda qualidade do ensino.

Escola municipal da amostra – Escola "B"

A escola municipal selecionada para a pesquisa, aqui denominada deescola "B", foi inaugurada em 12 de fevereiro de 1999, está localizada em áreaurbana, porém afastada da cidade e atende a uma população de baixo poderaquisitivo. Atualmente, abriga 712 alunos entre os turnos matutino e vespertino,possui 14 salas de aula com duas turmas de educação infantil, com um total de58 alunos, 14 turmas de 1ª a 4ª série e 7 turmas de 5ª a 8ª série do ensinofundamental.

As informações referentes à implantação e implementação do PDDE naescola foram levantadas por meio de entrevistas, com base em um roteiro dequestões abertas, com a diretora da escola. A diretora tem formação em Peda-gogia, atua na função há oito anos e acompanha o PDDE há sete anos.

Foram também entrevistadas as representantes dos diferentes segmentosda APM/unidade executora: a presidente da APM, que acompanha o PDDE há trêsanos, é mãe de dois alunos que estudam na escola, cursa, no momento, a 8ª sériena educação de jovens e adultos (EJA) no período noturno e, durante o dia,trabalha como autônoma na confecção de bolos; e a professora da escola e vice-presidente da APM, formada em Letras, cursa especialização em Psicopedagogia,trabalha na função há 15 anos e acompanha o PDDE há três anos.

A escola, conforme as entrevistadas, conta com três programas de repas-se de recursos: o PDE, o PDDE, implantado em 2000, e o RA. Conforme relato dadiretora:

O RA, ele é um dinheiro que vem direto para a direção da escola. Esse dinheiroé para a manutenção da escola. Então, eu faço o quê? O que eu mantenho?Compro material de limpeza e material pedagógico. O PDDE é uma verba quevem uma vez por ano para a manutenção, para tudo na escola, nosso trabalhona rede municipal, nós usamos a verba do PDDE para manutenção, pedagógico,também da escola. Só não uso para reformas, mas é mais o pedagógico e otrabalho diário da Secretaria. Agora, o PDE é só pedagógico, é só para o peda-gógico, tudo, para comprar material permanente, material de custeio, mas sópara atender ao pedagógico da escola, porque já diz PDE, Programa de Desen-volvimento da Escola (sic).


No que se refere às decisões sobre a aplicação de recursos provenientesdo PDDE, a diretora afirma:

A APM não chega aqui nessa escola e diz o que quer. Lógico, primeiramente, eureúno os professores e ouço as necessidades, a comunidade interna; depois, euabro para a comunidade externa. Quando a gente reúne a APM, nós já sabemoso que queremos, aí nós passamos para a APM, se a APM concorda ou não, o quea APM deseja. Aí, quando é pedagógico e os pais gostam, a gente faz.

A APM desta escola aqui, ela participa assim. Não é de conviver todo dia naescola, mas tudo o que eu preciso quando eu vou fazer uma reunião, por exem-plo, eu preciso comprar alguma coisa para a escola, ela pergunta em que podeajudar, aí todo mundo ajuda.

Os relatos acima evidenciam que a APM não participa, diretamente, doprocesso de decisão sobre a aplicação dos recursos, estando essa centralizadanas mãos da direção da escola.

A esse respeito, são elucidativos os depoimentos, primeiro, da presidenteda APM e, em seguida, da professora, vice-presidente da Associação:

Então, isso é mais assim, convém à diretora, eles que trabalham juntamente como secretário, eles que organizam isso daí. [...] Então, a diretora faz uma reuniãocom os professores e vê a necessidade da escola, o que a escola está necessi-tando naquele momento, desde que seja do pedagógico (sic).

Olha, é sempre repassado o que é feito não é? Claro que a direção tem o podermaior, claro que a direção é democrática na medida do possível, até porquecada um tem sua função e é habilitado para aquela determinada função, massempre é repassado, ela está opinando também, não que o que a APM determi-na é lei, há uma troca de idéias.

A professora acrescenta que a maior dificuldade encontrada pela APM parao seu funcionamento é "a questão do horário mesmo das reuniões, às vezes, faltaum, não dá para atender todos os membros daquele horário; às vezes, algunspodem no período matutino, vespertino ou no noturno, sempre vai faltar um ououtro membro, mas as reuniões sempre aconteceram" (sic). Afirma, ainda:

Às vezes, assim, não tem um limite de vezes, de acordo... sentindo a necessida-de, nós nos reunimos. Tem Ata, tem o livro Ata, em que é registrado tudo o queacontece; em nível de financeiro também é o mesmo, administrativo também. Àsvezes, é passada alguma coisa para a APM para ela estar se informando do queestá acontecendo na escola (sic).

A respeito da decisão sobre a aplicação dos recursos, a diretora relata:

O PDDE, nós fazemos uma planilha de gasto do que vamos fazer e mandamospara a Secretaria para ser analisado tudo o que a gente faz. Por exemplo, eunão posso comprar dez caixas de papel sulfite, eu posso comprar cinco, masse a APM decidiu dez, eu mando dez e reponho, assim, cem caixas de lápis,trezentos cadernos, quinhentos cadernos, tudo o que for para ser compradocom a verba é enviado para o setor financeiro da Secretaria de Educação para


eles verificarem e financiarem, mas podem falar 'dá para você comprar essasdez caixas, dá para você comprar cinco, não é permitido'. Aí, eu reúno a APMe falo: 'olha, não vai ser possível dez, apenas cinco, mas dá pra comprar esses750. Aí, eles concordam. Nunca tivemos problemas. Aí, depois que é autoriza-do, a gente vai ao banco e abre uma conta (...) (sic).

E a presidente da APM acentua:

Então, a gente vai no banco, a gente é chamado para ir num determinadobanco. Chega lá, o gerente apresenta para a gente a quantidade que tem lá, aescola faz uma documentação do valor que tem lá, eles fazem assim é... Elesfazem um projeto, eles reúnem os professores, os pedagogos e vêem qual é anecessidade da escola, porque a verba é gasta só com o pedagógico da escola,então, cada um fala o que tem que fazer, e aí eles fazem um projeto e vai gastan-do conforme está no projeto (sic).

Os depoimentos acima evidenciam que a escola elabora planilhas referen-tes à aplicação de recursos, encaminhando-as à Secretaria de Educação para apro-vação. Isso significa que as decisões estão concentradas, de fato, na Secretaria deEducação, o que pode comprometer o exercício da autonomia da escola.

Esse procedimento pode ser entendido como uma forma de controle, nãoassumida pela Secretaria e não questionada pela direção da escola, talvez pelofato de que os cargos de direção das escolas municipais são de "confiança" doprefeito municipal em comum acordo com a secretária municipal, embora sejamdefinidos alguns critérios para essa indicação.

Percebe-se uma contradição entre o procedimento assinalado e a afirma-ção da gestora do sistema de que o PDDE "[...] reforça a participação social eautogestão escolar. Com isso, ocorre a elevação da qualidade do ensino."

Ainda, segundo a diretora, os recursos do PDDE (custeio e capital) sãoutilizados, principalmente, para a compra de material com o objetivo de atenderàs necessidades pedagógicas.

Com relação às vantagens do Programa, a diretora expressa o seguinte:

O PDDE, para mim, é uma vantagem, assim, que eu nem posso imaginar... onde eusei que eu vou manter a escola o ano inteiro. Eu compro desde papel sulfite, papelhigiênico, tudo, material de limpeza, material pedagógico, eu compro materialpermanente, compro tudo para a escola. Dentro daquele dinheiro que eu tenho,eu falo que a comunidade, ela quer saber, assim, o que você precisa para a escola:"Arlene, a escola precisa de quê?" Aí, eu digo, e eles aceitam (sic).

Já a principal dificuldade do PDDE para a escola refere-se à prestação decontas:

Olha, o que eu acho mais difícil no PDDE é a prestação de contas. A prestaçãode contas é a coisa mais chata que tem, não pode sobrar um centavo, porque agente tem que controlar toda semana, porque eles cobram CPMF. Eu tive vanta-gem porque, nesta escola aqui, eu não paguei CPMF. Mandei uma cartinha parao banco, e o banco liberou. Então, foi fácil. Eu controlava o dia e ia, aí sobra


verba quando a gente faz a licitação, tem que fazer uma nova, então, eles dãoprazo de uns três meses para a gente gastar e gastamos quase tudo, assim... euatendo o pedagógico da escola, eu atendo o administrativo da escola. Aí é queeu vejo a desvantagem, porque não gosto disso (sic).

A escola de educação especial da amostra integra a rede estadual deensino, atende alunos deficientes da audiocomunicação, oferecendo à pessoasurda, a partir de 14 anos, vários programas.

As informações na escola de educação especial foram levantadas por meiode entrevista concedida pela diretora, que trabalha há 10 anos na escola e desem-penha a função há cinco anos. A diretora possui formação em Letras e Pedagogiae especialização em Educação Especial. Segundo a diretora, a escola recebe recur-sos dos seguintes programas: PDE, Merenda Escolar e Repasse Financeiro doEstado. Recebe, ainda, recursos do PDDE, desde 1998, por meio da APM.

Conforme registro da escola, as matrículas no ensino fundamentalcorrespondem a 198 alunos, em 2003, e 171 alunos, em 2004.

Tabela 3 – Recursos recebidos e gerados pela escola municipalde educação especial

MerendaEF* EM

Repassede Setass

Repasse EstadoPDDE Recursosda escola

2003

2004

2.300,00

2.271,40

400,00

517,00

3.016,00

5.148,00

20.000,00

20.000,00

1.000,00

1.000,00

1.570,00

3.176,00

-

-

AnoCapitalCusteio

Fonte: Coordenadoria de Planejamento/Estatística/Supae/SED e registros da escola especial.* Fonte 08 – repasse duas vezes ao ano.

Conforme Tabela 3, a escola recebeu, em 2003, o valor de R$ 2.700,00 doPDDE, correspondendo a 10,68% em relação aos recursos recebidos da Secretariade Estado de Trabalho, Assistência Social e Economia Solidária (Setass), ou seja,R$ 22.570,00 (89,32%), e a 27,02% em relação ao repasse de R$ 1 mil feito peloEstado. Em 2004, os recursos do PDDE, no valor de R$ 2.788,40, representaram10,35% em relação aos recursos da Setass, no valor de R$ 24.176,00 (89,65%); eem relação ao repasse do Estado, no valor também de R$ 1 mil, correspondendoa 26,40% do total dos recursos recebidos.

A diretora acentua que, enquanto o colegiado é escolhido "por eleição, osmembros da APM são escolhidos por convite, consenso, por aclamação. Não temmovimento político".

Fica claro, na fala da entrevistada, que a APM recebe somente os recursos,ficando a decisão sobre a sua aplicação ao Colegiado. "A APM recebe o recurso.Fazemos reunião com o Colegiado e deliberamos os gastos. Fazemos pesquisajunto aos segmentos para ver o que julgam ser mais urgente comprar, por exem-plo, o portão automático - a solicitação foi de todos (2005)" (sic).

A diretora acrescenta que as reuniões "são feitas mais com o Colegiado. AAPM quase não se reúne. Só para prestar contas. Quem faz a documentação é aSecretaria". As reuniões são realizadas durante o período de aulas. A APM está


mais voltada aos "problemas internos e sobre as contas, promoções". Porém háuma "boa convivência" entre eles, na medida em que "cada um tem uma tarefa",tanto que: "No dia-a-dia que passam as informações às mães, pois a maioria ficaaqui na frente. Elas não voltam para casa porque é longe e caro. Aqui as mães sãopresentes direto, tem até uniforme para identificá-las. Temos algumas aulas detrabalhos manuais e outros cursos para quem quer fazer" (sic).

A diretora considera que o PDDE é bom, porém destaca que os recursossão poucos, já que "nós temos muitas necessidades e especificidades diferentesdas outras escolas. Nossos materiais são muito caros". Aponta como principalvantagem do Programa para a escola o fato de o "dinheiro vir direto". Entretanto,destaca como desvantagem o fato de se "receber igual à escola regular. Nóstemos menos alunos, então, acabamos recebendo menos, mas o gasto é maiordevido ao atendimento diferenciado".

Quanto à gestão do Programa, enfatiza que "a prestação de contas não édifícil. O problema é receber como as outras escolas. A escola especial tinha queter outro critério", apresentando como sugestão para melhorar o PDDE: "Verificarum recurso maior para a per capita da escola especial. A composição das nossassalas de aulas seguem a Deliberação Estadual, por exemplo, oito alunos/sala pordeficiência; quatro alunos/sala para deficiência múltipla. Temos poucos alunos"(sic).

As informações levantadas na rede estadual e na rede municipal de ensinorevelaram que tanto o Estado de Mato Grosso do Sul quanto o município deCampo Grande aderiram ao PDDE no mesmo ano em que foi implantado peloFNDE em nível nacional. Em ambas as redes, a opção política foi pela APM,entidade que já atuava nas escolas das redes como unidade executora de direitoprivado, apesar da existência do Colegiado Escolar, no caso da rede estadual,instituído por decreto governamental no ano de 1991, formado pelos diferentessegmentos da comunidade (diretor, coordenador pedagógico, professor, pai, alu-no e técnico-administrativo). Com isso, a APM é revitalizada nas escolas dessasredes.

As entrevistas realizadas com os sujeitos do sistema estadual e municipal,assim como com a direção e membros da APM das escolas, mostraram que, nomomento da implantação do Programa e no decorrer da sua implementação, nãohouve preocupação no sentido de se construir um debate relacionado à gestão,estrutura ou obrigatoriedade da unidade executora, uma vez que se trata de umaunidade de direito privado.

Esse debate foi levantado somente no interior do movimento da Constitu-inte Escolar, na gestão do PT, tendo em vista a proposta de educação para a redeestadual e de gestão democrática defendida pela Secretaria de Educação. Essemovimento mostrou que um debate não surge espontaneamente, mas é construídopor sujeitos históricos conscientes das contradições que se manifestam em umadeterminada conjuntura política e econômica.

As entrevistas na escola da rede estadual e na escola da rede municipalrevelaram que a APM/unidade executora pouco interfere nas decisões referentes àaplicação dos recursos do PDDE. O seu trabalho limita-se, praticamente, a acom-panhar essas decisões e a assinar documentos. As entrevistas mostraram, ainda,


que as decisões estão basicamente concentradas nas mãos do diretor, reforçandouma prática centralizadora. O trabalho que a APM vem desempenhando é mais nosentido de arrecadar recursos para a escola e aprovar as contas, na medida emque não define, por exemplo, o regimento, não aprova e acompanha a propostapedagógica e não avalia - em suma, somente executa.

Da mesma forma, a APM, como unidade executora da escola especial,integrada ao Sistema Estadual, segundo a entrevistada, não decide sobre a aplica-ção dos recursos e não acompanha efetivamente a sua aplicação, ficando essatarefa a cargo da direção, juntamente com o Colegiado Escolar. A escola especial,mesmo sendo uma escola do Estado, reivindica para si recursos diferenciados dosrecebidos pelas escolas de ensino regular.

Observou-se que a relação das escolas com os sistemas ocorre de formadiferenciada. A Secretaria de Estado de Educação não interfere na execução doPDDE, enquanto a Secretaria Municipal de Educação relaciona-se mais diretamen-te com a escola, chegando a aprovar planilhas de aplicação de recursos. Nessesentido, pode-se dizer que o Programa induz mais à burocratização e menos àgestão democrática.

Assim, diante das informações levantadas, pode-se afirmar que o PDDEnão tem contribuído para a gestão democrática como um instrumento de transfor-mação das práticas escolares, sendo fundamental, para isso, democratizar o deba-te de modo que todos na escola possam ser sujeitos dele.

As entrevistas revelaram que o Programa não trouxe impacto pedagógicono sentido de provocar mudanças significativas na aprendizagem dos alunos,apesar de os recursos de custeio serem aplicados, de modo geral, na compra dematerial didático. Tais aplicações são definidas, porém, sem a devida articulaçãocom a proposta pedagógica da escola. Esse aspecto foi manifestado, principal-mente, pelos gestores do sistema estadual.

Em síntese, de modo geral, os entrevistados, tanto do Sistema Estadualquanto do Sistema Municipal, têm uma visão positiva do Programa, uma vez queo recurso repassado pelo PDDE ajuda a manter a escola funcionando.

3.4Estado de São Paulo

O PDDE no Estado de São Paulo

As informações apresentadas resultam de pesquisa de campo na redeestadual de ensino de São Paulo e na rede municipal de Pirassununga. Foramrealizadas observações e entrevistas com gestores, no âmbito do Sistema, e nasescolas, com pais e com técnicos das Secretarias de Educação. Procedeu-se aindaà análise documental privilegiando atas de Colegiados Escolares, balancetes dasunidades executoras, e planilhas orçamentárias em diferentes instâncias, além deconsulta a dados estatísticos oficiais, tais como matrículas, funções docentes,rendimento escolar, entre outros.


Na rede estadual de ensino foram entrevistadas duas responsáveis porconvênios, vinculadas diretamente à Secretaria de Estado da Educação (a gerentede projetos e sua assistente), e um dos técnicos responsáveis por convênios entreas Associações de Pais e Mestres (APM) e escolas que atua em uma autarquiavinculada à Secretaria de Educação, a Fundação para o Desenvolvimento da Edu-cação (FDE). Na escola foram entrevistados aqueles mais envolvidos com o funci-onamento da APM e com o Programa: diretora e vice-diretora e uma professora(que também é mãe de aluno), membro da diretoria executiva.

No âmbito da prefeitura do município de Pirassununga, entrevistaram-setrês funcionários/técnicos governamentais (o chefe da Seção de Contabilidade eduas encarregadas do setor de Educação), além dos três últimos Secretários deEducação (gestões de 1997 a 2005). No âmbito das escolas municipais, entrevis-taram-se três pessoas escolhidas conforme o critério de envolvimento direto como PDDE: a assistente de direção da escola-sede, uma professora que atuou nessaescola quando da constituição da APM, e um pai de aluno, membro da APM.

A escolha pela realização da pesquisa em Pirassununga deveu-se à exis-tência de um tipo específico de organização para recebimento dos recursos doPrograma (Consórcio), uma vez que as escolas municipais (grande parte rurais)individualmente não atingiam o número mínimo de alunos exigido pelo PDDEpara recebimento dos recursos. Situação que, dado o perfil dos municípios brasi-leiros, deve se repetir com muita freqüência em todos os Estados da Federação.

Caracterização do Sistema Estadual de Ensino

Os dados referentes às matrículas na educação básica no Estado refletemas grandes dimensões populacionais, conforme podemos verificar na Tabela 1:

Tabela 1 – Dados de matrícula na educação básica por dependênciaadministrativa no Estado de São Paulo em 2004


Fonte: Inep, 2004.

Estadual

Federal

Municipal

Privada

Total

1.071

354

1.339.650

445.020

1.786.095

3.001.513

187

2.075.869

785.386

5.862.955

1.763.024

2.100

17.142

263.585

2.045.851

8.726

0

17.022

44.700

70.448

5.274.154

2.641

3.783.910

1.581.243

10.641.948

499.820

0

334.227

42.552

876.599

Educaçãoinfantil

Ensinofundamental

Ensinomédio

Educaçãoespecial

Educação dejovens e adultos Total

A iniciativa privada tem participação reduzida na educação básica quandocomparada à esfera pública, exceção feita à educação especial, modalidade deatendimento na qual 63,41% das matrículas ocorrem em escolas privadas.

A maior concentração de matrículas no Estado, quase 50%, encontra-se nadependência administrativa estadual, que agrega os maiores porcentuais de aten-dimento no ensino fundamental, ensino médio e na educação de jovens e adultos:86,17% no ensino médio e 51,19% no ensino fundamental. Neste nível de ensino


35,4% das matrículas estão localizadas na esfera municipal, que têm também aresponsabilidade pela oferta da educação infantil.

Tabela 2 – Participação do Sistema Estadual de Ensino no total de matrículasno ensino fundamental – Estado de São Paulo

Matrículas no ensino fundamental

1ª a 4ª séries 5ª a 8ª sériesTotal

Estado

de São Paulo

Rede

estadual-

SP

5.896.461

3.106.812

5.862.955

3.001.513

3.034.014

1.166.431

2.999.216

1.104.762

2.862.447

1.940.381

2.825.863

1.896.751

2004 2004 20042003 2003 2003

Fonte: Tabela organizada a partir dos dados finais do Censos Escolares de 2003 e 2004. Inep/2004.

Os números acima mostram que, nos dois anos observados pela pesquisa,mais de 50% do total de matrículas no ensino fundamental localizavam-se na redeestadual. No caso das matrículas entre 5a e 8a séries, os porcentuais aproximam-se de 70%, enquanto nas quatro primeiras séries compõem porcentuais menores,no entanto relevantes, pois correspondem a quase 40% do total do Estado.

Para atender a essa demanda, a rede estadual contava, em 2003, com5.559 escolas, entre as quais, a maioria, 4.286, com mais de 300 alunos. Há quese considerar que, no mesmo ano, o total de estabelecimentos públicos comensino fundamental no Estado era de 13.358 (Inep, 2004).

As funções docentes informadas para ensino fundamental no Estadocorrespondiam, em 2003, a 271.175. Desse total, 135.633 estavam na rede estadualde ensino.

Receita da Secretaria de Estado da Educação

A composição das receitas correntes da Secretaria do Estado da Educaçãonos anos de 2003 e 2004 é apresentada a seguir em tabela composta a partir deconsulta aos Relatórios de Execução Orçamentária dos referidos anos:

Tabela 3 – Secretaria da Educação- Receitas correntes

Fonte 2003 2004

Fonte: Relatório de Execução Orçamentária do Estado de São Paulo – 2003 e 2004. Secretaria da Fazenda do Estadode São Paulo.

Receita Patrimonial

Receita de Serviços

Transferências Correntes

Outras Transferências

Total

126.109.723,42

18.186,00

1.276.516.403,29

109.987.802,59

1.512.632.115,30

91.030.025,82

13.270,00

981.600.275,30

121.519.242,64

1.194.162.813,76


Os recursos repassados às UExs pelo PDDE encontram-se sob a rubricaTransferências Correntes Intergovernamentais, composta pelos recursos da Parti-cipação na Receita da União e as transferências do FNDE à Secretaria da Educaçãoe à Fundação Esperança (Fundesp). Os repasses decorrentes do PDDE, nos doisanos pesquisados, representam pouco mais de 2% do total das receitas correntes.Entre os programas financiados pelo FNDE, o PDDE é o que conta com menorrecurso, menos de 20% do total. Em 2004, os recursos foram ligeiramente reduzi-dos, embora o total de recursos advindos do FNDE tenha aumentado para o Pnaee o Fundesp.

A rede estadual de ensino

A Secretaria de Estado da Educação conta com órgãos centrais e órgãosvinculados. Os órgãos centrais podem ser entendidos como aqueles responsáveispela criação das condições técnicas e financeiras de funcionamento do sistemaestadual e aqueles responsáveis pela orientação pedagógica, produção de projetose organização de informações. No primeiro caso, estão o Departamento de RecursosHumanos (DRHU), responsável pela administração de pessoal no âmbito da Secre-taria de Educação, a Coordenadoria de Ensino do Interior (CEI) e a Coordenadoria deEnsino da Região Metropolitana da Grande São Paulo (COGSP), ambas responsá-veis, em suas áreas de abrangência geográfica, pela implementação do plano deeducação da Secretaria, para o que são organizadas nos setores de AssistênciaTécnica, Divisão Administrativa e Divisão de Finanças. No segundo caso, órgãosresponsáveis pelas orientações pedagógicas, estão a Coordenadoria de Estudos eNormas Pedagógicas (Cenp), que organiza e desenvolve estudos e projetos, ofere-cendo assessoria às Diretorias de Ensino, e o Centro de Referência Mario Covas (CREMario Covas), organizador de eventos, documentação e pesquisa.

A SEE conta ainda com dois órgãos vinculados: a Fundação para Desenvol-vimento da Educação (FDE) e o Conselho Estadual de Educação de São Paulo(Cees). A FDE é uma autarquia que funciona como órgão executor da política daSecretaria de Estado da Educação, organizando processos de licitação e desenvol-vendo projetos. Responsabiliza-se também pelo encaminhamento de recursos àsAssociações de Pais e Mestres (APMs) das escolas. O Conselho Estadual de Edu-cação é um órgão normativo, consultivo e deliberativo, vinculado tecnicamente àSecretaria de Educação. É composto por 24 membros, escolhidos pelo governadordo Estado, para um mandato de três anos. (www.educacao.sp.gov.br. Acesso em28/11/2004).

No plano regional, os órgãos responsáveis pela supervisão das escolas dosistema estadual e pela implementação da política da SEE são Diretorias de Ensi-no (DE), às quais as unidades escolares estão subordinadas diretamente. As Dire-torias de Ensino (criadas pelo Decreto nº 43.948 de 1999) assumiram a responsa-bilidade por um maior contingente de unidades escolares e uma maior área geo-gráfica do que as antigas Delegacias de Ensino. Sua criação foi uma das medidasadotadas com o objetivo de promover a "racionalização administrativa" e a"descentralização" na administração pública.


A equipe técnica administrativa das escolas é composta pelo diretor esco-lar, licenciado em pedagogia e concursado; pelo vice-diretor, esse professor darede designado para a função pelo diretor escolar e aprovado pelo Conselho deEscola, e pelo secretário de escola.

Os professores da rede estadual podem também assumir a função deprofessor coordenador, posto de trabalho que existe nas escolas com, no mínimo,12 classes em dois ou mais turnos, cujas funções relacionam-se à organização,implementação e avaliação do projeto pedagógico, além de subsidiar professoresno desenvolvimento das atividades docentes e organizar as reuniões regularesque compõem as jornadas dos docentes.

A administração das escolas é formalmente responsabilidade da equipetécnica e do Conselho de Escola (CE), no qual estão representados todos ossegmentos envolvidos com a atividade escolar (usuários e profissionais).

Os Conselhos Escolares de natureza consultiva surgem no final da décadade 70. A partir de 1985, com o Estatuto do Magistério (Lei nº 444/85), o Conselhode Escola passa a ter caráter deliberativo. Além disso, a eleição dos componentesdo CE institui caráter proporcional à composição do colegiado: 50% de represen-tantes dos profissionais escolares e 50% de representantes da comunidade usuária.Presidido pelo diretor escolar, o CE deve ter um mínimo de 20 e um máximo de 40componentes, entre os quais, 40% devem ser docentes, 5% devem ser especialis-tas de educação (exceto o diretor), 5% são os demais funcionários, 25% são paisde alunos e 25% são alunos.

Desde a implantação dos Conselhos de Escola deliberativos na rede esta-dual paulista, inúmeros estudos têm se dedicado à análise da participação dacomunidade na gestão escolar, discutindo os obstáculos à implementação doórgão colegiado. Devido a diversas formas de resistência no âmbito das unidadesescolares e à ausência de políticas capazes de potencializar a ação dos Conselhos,observa-se que condicionantes de ordem material, político-social, institucional eideológica (Paro, 1995) têm limitado a capacidade de a gestão colegiada na redeconstituir-se como uma realidade, prevalecendo formas hierárquicas de adminis-tração (Cf. Avancine, 1990; Campos, 1983; Russo, 1995; Garcia, 1995 e 2003).

As Associações de Pais e Mestres (APMs), órgãos auxiliares da administra-ção criados ao final dos anos 70, têm relevância crescente no sistema e no cotidi-ano das escolas estaduais, uma vez que, progressivamente, vêm assumindo umvolume maior de responsabilidades em termos de administração de recursos es-senciais para o funcionamento das unidades. Tais recursos são destinados àcontratação de pessoal e serviços, além de desenvolvimento de projetos os maisdiversos.

O diretor escolar, segundo o Estatuto Padrão da APM, é presidente nato doConselho Deliberativo (art. 16), responsável pela aprovação do plano anual e contasda Associação, além de eleger a secretaria executiva. Cabe ainda ao dirigente, con-vocar a assembléia geral (instância máxima da APM) que elege os membros dosConselhos Deliberativo e Fiscal e da Diretoria Executiva. Destaca-se, portanto, opapel relevante reservado ao diretor escolar nas atividades da entidade.

O Conselho Deliberativo, presidido pelo diretor da escola é composto por,no mínimo, 11 membros: 30% de professores; 40% de pais de alunos; 20% de


alunos maiores de 18 anos; 10% de sócios admitidos. Um dos pais, membros doconselho, deve obrigatoriamente participar do Conselho de Escola.

A Diretoria Executiva da APM subdivide-se em cinco diretorias: Executiva,Financeira, Cultural e Esportes, Social e de Patrimônio. Para cada setor, são elei-tos um diretor e vice-diretor, excluindo-se os alunos. O diretor financeiro deverásempre ser um pai de aluno. O diretor da escola pode participar das reuniões,com direito à voz, mas sem direito a voto.

As APMs podem estabelecer convênios, e captar recursos por meio de:contribuições dos sócios; subvenções diversas; doações; promoções diversas eoutras fontes. O Estatuto Padrão de 1978 já atribuía às APMs funções na colabo-ração para a melhoria da qualidade de ensino, por meio de mobilização de recur-sos humanos e financeiros. Tais funções assemelham-se aos objetivos do PDDE(Adrião, Garcia, 2003).

Em 2004, visando adequar o Estatuto Padrão das APMs ao novo CódigoCivil, um novo decreto o atualiza. A principal mudança é a explicitação da entida-de como pessoa jurídica, de direito privado (art. 1º). A participação do diretor e acomposição de conselhos e diretoria não se alteram. Em relação aos meios dearrecadação dos recursos, o novo Estatuto mantém todos os já previstos, exceto aarrecadação de "outras fontes".

É importante destacar que a realização de convênios entre FDE e APMs jáera uma prática no sistema, assim como o recebimento de recursos federais pormeio de programas. O Estatuto Padrão de 1978 já atribuía às APMs funções nacolaboração para a melhoria da qualidade de ensino, por meio da mobilização derecursos humanos e financeiros. Tais funções assemelham-se aos objetivos doPDDE (Adrião, Garcia, 2003).

A implementação do PDDE

O Programa Dinheiro Direto na Escola foi assumido pela Secretaria de Esta-do da Educação de São Paulo em 1995, ano de seu lançamento. Segundo o respon-sável pelo Programa na FDE, o processo de implantação foi "quase automático",facilitado pelo fato de as escolas já terem unidades executoras em funcionamento.

A SEE disciplinou a implantação do Programa na rede estadual em julhode 1995, com o comunicado nº 5. De acordo com o documento, todas as escolasque ofereciam o ensino fundamental, regular ou supletivo, fariam jus aos repas-ses, conforme o número de alunos matriculados e de acordo com as faixas dedistribuição estabelecidas para as escolas da Região Sudeste do País.

Coube à FDE estabelecer os convênios com as unidades executoras dasescolas para o repasse dos recursos. Nesses termos, frise-se que o trâmite ado-tado para o repasse de tais recursos às escolas se deu entre fundações, ou seja,paralelamente ao aparato da administração pública direta. Às Delegacias deEnsino, coube a função de intermediar as remessas de recursos para as escolas,checando os documentos de caracterização da unidade executora e a prestaçãode contas enviada pelas escolas (Adrião, Garcia, 2003).Conforme o técnico daFDE: "(...) na realidade, é um convênio, e convênio pressupõe partes iguais.


Então, o órgão FNDE e o órgão FDE são entidades jurídicas também e formali-zam o convênio" (C. 17/6/2005).

A respeito de possíveis dificuldades no processo de implantação do PDDE,o representante da FDE menciona problemas de ordem técnica, afirmando que,nos primeiros anos, o registro de dados, quanto à adesão das APMs e prestaçãode contas, ocorreu com alguns entraves. De posse dos dados coletados nas UExs,os técnicos deveriam digitá-los em computadores com acesso ao banco de dadosdo FNDE, só disponíveis em órgãos federais. Atualmente o acesso ao banco dedados federal é possível na própria FDE que contrata temporariamente digitadorespara executar a tarefa de transferir os dados provenientes das escolas para oFNDE.

Após a chegada dos recursos nas escolas, ainda segundo o técnico entre-vistado, o trabalho é maior em termos de orientações às unidades executoras emrelação às compras. Segundo o técnico, foram poucas as dificuldades nas escolas,uma vez que as Associações de Pais e Mestres já tinham estrutura para adminis-trar recursos. Ainda assim, observa que

[...] mudavam algumas coisas. Tinha umas exigências maiores. Naquela época, agente não tinha uma verba que encerrava no próprio ano. Aí, veio uma verbapara fechar em dois meses. E não era verba pequena. Sete, oito mil. Então, noinício, foi meio problemático isso. Mas, aos poucos, se acostumaram (C. 17/6/2005).

A gerente de projetos da SEE observa que a adesão das escolas ao Progra-ma foi de 100%: "quando nós tínhamos quase 6mil escolas (atualmente são 5.500),só três não recebiam o recurso". A respeito de um caso recente de não adesão aoPrograma, a entrevistada avalia: "o diretor simplesmente se recusou a preencher [oformulário de adesão]. Deveria até ter um trabalho de diligência em cima dessaescola, porque a direção da escola não pode se decidir a não preencher, a escola éque está perdendo. E ela [a direção] não é a escola" (B. 12/5/2004).

A orientação aos administradores escolares é realizada anualmente desdea implantação do programa e segue algumas etapas: 1) a SEE divulga, por meiode um Comunicado, as orientações gerais sobre a aplicação dos recursos doPrograma, segundo a Resolução anual do FNDE; 2) a seguir são realizadasvideoconferências em que a gerente de projetos fala aos dirigentes de ensino; 3)as Diretorias de Ensino, por sua vez, organizam as atividades em suas regiõespara orientar os diretores escolares; 4) a FDE encarrega-se da produção e distri-buição de informativo impresso e mantém contatos com UExs e Diretorias quemanifestam dúvidas sobre a aplicação de recursos ou a prestação de contas.

As UExs devem prestar contas dos recursos até o início do mês de dezem-bro. As contas são examinadas e homologadas na Diretoria de Ensino e depoisencaminhadas à FDE, que as confere e lança os dados no sistema do FNDE.

Há um conjunto de recursos encaminhados às APMs, via FDE, que nosindica ser a Associação de Pais e Mestres uma "peça" importante na políticaeducacional da SEE, especialmente no que diz respeito à concepção dedescentralização e construção de autonomia nas escolas. A forma como são reali-zados os convênios é também um indicador do papel relevante que tem a FDE na


gestão do sistema, refletindo uma opção política da atual administração por ummodelo de gestão que privilegia as parcerias entre escolas e instituições.

Embora a Secretaria de Estado da Educação produza as orientações, asentrevistas mostram que a FDE ocupa lugar de destaque na relação com as esco-las. O órgão, segundo informações disponíveis em seu site, mantém atualmenteconvênios com 5.540 Associações de Pais e Mestres. (www.fde.sp.gov.br). Apesardo elevado número de convênios, os recursos sofreram alterações nos últimosanos, segundo declaração de um dos técnicos da FDE devido ao PDDE:

Inclusive, nós, do Estado, a gente passava quatro parcelas para a escola demanutenção. Aí, nós acabamos passando três, porque a última parcela é a doMEC. Então, ano passado, por exemplo (período no qual houve atraso no repas-se do FNDE), foram as três e nada mais, e ficou muito chato. Então, acaboucaindo no dia 24 de dezembro para usar em janeiro, que já era recesso. (C. 17/6/2005)

A participação do PDDE no conjunto de recursos disponibilizados pelaSecretaria de Educação e transferidos às Associações de Pais e Mestres por meiode convênio com a FDE é relevante, como podemos observar na Tabela 4:

Tabela 4 – Participação do PDDE (convênio FDE/MEC – Secretaria de Educação)no total de recursos repassados às APMs

Ano Convênio – FDE/MEC Total de recursos(incluindo PDDE)

Porcentual representado peloPDDE no total de recursosrepassados às APMs (%)

Fonte: ???.

1999

2000

2001

2002

2003

2004

31.115.700,00

28.528.700,00

27.428.700,00

25.313.400,00

23.606.000,00

23.309.561,00

83.985.812,41

125.459.759,03

180.004.034,40

174.614.420,62

169.936.131,88

129.140.499,57

37,04

22,73

15,23

14,49

13,89

18,04

Observe-se que os recursos advindos do PDDE são denominados "Verba-MEC", procedimento comum nas escolas e no âmbito da gestão do sistema.

Verificamos nesses dados a materialização de dois fatores que caracteri-zam o ensino fundamental na rede estadual paulista: 1) a ampliação significativade recursos descentralizados para as APMs nos últimos cinco anos, pois, emboraos repasses em 2004 sejam menores que nos três anos anteriores, o volume éexpressivamente maior do que em 1999; e 2) a redução do volume de recursosprovindos do PDDE pode refletir a diminuição de matrículas no ensino fundamen-tal (discreta) em função da normalização do fluxo escolar e, principalmente, devi-do à municipalização.

A abrangência do Programa fica visível quando verificamos que, em todosos anos, o número de escolas alcançadas é muito próximo do total de unidadesdo sistema. Em 1999, quase 40% do total de recursos repassados às APMscorrespondiam a verbas repassadas pelo Programa.


O entrevistado na FDE mostra entusiasmo com a descentralização e com aautonomia estimulada pelo PDDE. Segundo ele, uma das grandes qualidades doPrograma é ter promovido o crescimento das unidades executoras, substituindo acentralidade do diretor escolar pela UEx, representativa, a seu ver, da comunidade.

A transferência direta de recursos para a escola é outra qualidade ressalta-da pelos entrevistados na FDE e na SEE. O representante da FDE aponta osganhos que as escolas obtêm em receber verbas que não precisam tramitar pelasSecretarias de Educação locais, evitando perdas e desvios: "(...) agora, com essesistema, saem R$ 100 do ministério e chegam R$ 100 na escola. Isso foi funda-mental. O dinheiro se perdia, porque todo mundo usava" (C. 17/6/2005).

O entrevistado interpreta o projeto como um prenúncio, ainda modesto,da "autonomia total" da escola. Reconhece, todavia, que um dos entraves para amelhor aplicação dos recursos do PDDE é a rotatividade do diretor escolar, umavez que isto diminui o grau de conhecimento do dirigente sobre o Programa.

A escola estadual

A unidade, quando realizada a pesquisa, concentrava-se no atendimentoaos quatros anos iniciais do ensino fundamental. Funcionando em dois períodos,a escola atendia 891 alunos em 2004.

Nos dois anos aos quais se refere a coleta de dados foram repassados àAPM recursos trimestrais provenientes do convênio com a FDE destinados a pe-quenos serviços de manutenção e contratação de funcionários, além dos repassesdo PDDE, como mostra a Tabela 5:

Tabela 5 – Recursos destinados à Associação de Pais e Mestres da escola

Recursos Destino 2003 2004

Fonte: Informações cedidas pela vice-diretora da escola.

PDDE

Verba trimestral FDE - 1ª parcela



Totais de recursos destinados à APM

6.200,00

14.698,8

1.371,50

2.800,00

2.324,30

6.401,50

22.386,5

3.726,00

4.980,00

5.275,00

APM

APM

APM

APM

Em 2003, os repasses do PDDE representaram 42,18% do total de recursosrecebidos e executados pela APM. No ano seguinte, com a ampliação de outrosrecursos, a participação dos repasses do Programa nos recursos recebidos decli-nou para 28% do total. A APM, além de administrar capta os recursos por meio doarrendamento da cantina escolar da escola.

Os depoimentos indicam que diretora e vice-diretora assumem a respon-sabilidade pelo PDDE, atuando no processo referente à tomada de preços queantecede as compras e na prestação de contas referente aos gastos com oPrograma. Em contrapartida, a participação dos pais é reduzida. Segundo a


vice-diretora, isso ocorre porque os pais "têm medo de não saber fazer": Aindade acordo com a vice-diretora, se os pais são convocados para trabalhar emalgum evento, sua participação é mais tranqüila, mas, em se tratando de recur-sos, têm medo e evitam participar.

A professora entrevistada demonstrou não conhecer o PDDE, embora fossemembro de diretoria da APM. Questionada sobre sua pouca informação, obser-vou: "Eu sei que não devia, mas confio totalmente na diretora" (C. 16/5/2005). Afala da professora e o envolvimento da equipe técnica demonstram que, no casoda escola pesquisada, embora o repasse seja destinado a APM, a centralidade daatuação do diretor para a consecução do Programa ainda é um fato.

O exame das atas do CE demonstrou que a discussão sobre os recursos noâmbito desse colegiado não ultrapassa os limites da formalidade, uma vez quecabe ao órgão apenas homologar as propostas da APM, restando-lhe o papelúnico de referendar decisões já tomadas. Embora membros do Conselho compo-nham também a APM, verificou-se em todas as atas analisadas a ausência dediscussões e uma extrema regularidade no formato. Localizamos, nos anospesquisados, quatro atas com referências ao PDDE, duas versando sobre a chega-da dos recursos e duas formalizando a prestação de contas. Cabe registrar que asatas da APM são peças vitais na prestação de contas da entidade, o que é alta-mente considerado na escola. Os registros são documentos organizados com finsde apresentação aos órgãos superiores, suprimindo qualquer anotação relevantesobre eventuais discussões ocorridas nas reuniões.

Caracterização do município de Pirassununga

Pirassununga oferecia atendimento na educação infantil (EI), ensino fun-damental (EF) e educação de jovens e adultos (EJA). Disponibilizava, na zonaurbana, oito creches, 19 estabelecimentos municipais de educação infantil (Emei),uma escola municipal de educação infantil e ensino fundamental (Emeief), umaescola municipal de ensino fundamental (EMEF) e um centro integrado de educa-ção infantil (Ciei). As crianças residentes na zona rural do município contavamcom três Emeifs. Além disso, a prefeitura cedia professores de educação infantil eensino fundamental para três instituições filantrópicas e uma Apae. Existiam, ain-da, seis salas de ensino supletivo (Suplência I, Termos I e II) mantidas pelaprefeitura.

Em relação ao ensino superior, funcionavam: a Faculdade de Zootecnia eEngenharia de Alimentos da Universidade de São Paulo (USP), a Faculdade deEngenharia de Agrimensura de Pirassununga; a Academia da Força Aérea (AFA) eas Faculdades de Educação e Engenharia de Pirassununga – Faculdades Integra-das Anhanguera (Fian).

Os estabelecimentos públicos de ensino destinados ao atendimento daeducação básica totalizavam, em 2004, 51 unidades das quais 28 sob dependên-cia administrativa municipal e 51 sob dependência administrativa estadual. Ape-nas seis estabelecimentos municipais ofereciam atendimento ao ensino funda-mental. Outras 23 unidades atendiam a mesma etapa da educação básica na rede


estadual, representando 73,9% do total de estabelecimentos. Sob a responsabili-dade estadual também se encontrava o ensino médio e a educação de jovens eadultos. A oferta de pré-escola pública, por sua vez, está sob a responsabilidadetotal do município (IBGE, 2004).

As matrículas na rede municipal encontravam-se distribuídas conforme oquadro abaixo:

Tabela 6 – Pirassununga – Matrículas iniciais na rede municipal

Matrículas 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fonte: Inep.

Pré-escola

EF 1ª A 4ª séries

Educação de jovens e adultos

2.073

414

298

1.966

523

260

1.965

521

230

2.041

832

202

1.896

888

205

1.872

927

185

Constatou-se oscilação na oferta de vagas da pré-escola. De 1999 a 2001,houve um decréscimo de 5,20%. Em 2002, houve um aumento de 103,86%. Em2003 e 2004, ocorreu uma nova diminuição, agora de 1,26%. No ensino fundamen-tal, as matrículas apresentaram um crescimento constante, de 123,91%, ao longo doperíodo acompanhado por crescimento proporcional nas funções docentes.

A respeito da composição das receitas municipais para a educação em2004, verificou-se que os recursos do Fundef representavam 9,35% do total, en-quanto os provenientes do PDDE, 0,02%.

Caracterização de rede municipal de ensino

O município de Pirassununga não contava com Sistema de Ensino. A estru-tura e atribuições da Secretaria Municipal de Educação (SME) em vigor estavamdefinidas na Lei Complementar nº 9/93, que dispõe sobre a reorganização admi-nistrativa da Prefeitura Municipal de Pirassununga. Afora essa lei, apenas umorganograma da Secretaria de Educação existente na sede da SME, previa o seto-res que compunham a Secretaria da Educação, evidenciado o grau de informalidadeencontrado na gestão municipal.

Estrutura das escolas

De acordo com o Regimento Comum das Escolas Municipais em vigor, aestrutura funcional das escolas compreende os seguintes núcleos de atividades:Direção, com diretor e assistente de direção; Apoio Técnico Pedagógico, commultimeios e coordenação pedagógica; Núcleo de Apoio Administrativo, compre-endendo as funções de Secretaria e atividades complementares; Assistência Esco-lar e corpo docente.


Ressalte-se que, apesar de o Regimento datar do ano de 2002, ainda não seencontrava oficializado. Por essa razão, a estrutura prevista não ocorria conforme oprescrito, restringindo-se à presença do assistente de diretor, ao Núcleo de ApoioAdministrativo (Secretaria e atividades complementares) e ao Corpo Docente.

As escolas não contavam com diretor. As atribuições desse cargo ficavamsob responsabilidade do assistente de direção, cargo criado em 1991 pela LeiMunicipal nº 2.152. O assistente de direção atuava em duas ou três escolas,definidas de acordo com designação do secretário. Suas funções eram auxiliadaspelo encarregado do Setor de Educação, que percorria todas as escolas munici-pais suprindo a ausência do assistente quando era o caso. O cargo de assistentede direção era provido por meio de concurso público, e o de encarregado de setorera um cargo de confiança do prefeito, respondendo pela assistência na adminis-tração das escolas e na gestão dos recursos financeiros da educação, como asverbas do PDDE, Fundef, merenda, transporte, etc.

Em 1999, ano da implantação do Programa Dinheiro Direto na Escola,apenas as escolas rurais contavam com assistente de direção. No ano de 2000,realizou-se concurso para a contratação de novos assistentes, ocasião em que aescola sede do PDDE, objeto da pesquisa, passou a ter assistente de direção.

Também até 1999, as escolas municipais não contavam com nenhum tipode mecanismo de ação coletiva intra-escolar, como a APM ou os Colegiados Esco-lares. Naquele ano, em decorrência das exigências colocadas pelo Programa Di-nheiro Direto na Escola, criou-se uma APM em uma das escolas, definida comoescola-sede de um consórcio interescolar, de maneira a viabilizar o recebimentodos recursos do Programa.

Implementação do PDDE

Sobre a implantação, de acordo com a Técnica B, o primeiro contato domunicípio com o Programa Dinheiro Direto na Escola ocorreu em 1997, por meiode documentos e materiais enviados pelo MEC à Secretaria Municipal de Educa-ção, os quais tinham por finalidade apresentar o Programa e orientar os procedi-mentos operacionais para a sua implantação.

Em 1998, o MEC promoveu duas reuniões, em cidades vizinhas aPirassununga, a fim de oferecer para técnicos das Secretarias Municipais de Edu-cação da região esclarecimentos sobre as diretrizes gerais do Programa, elucidaras dúvidas sobre seu funcionamento e apresentar as orientações para o processode adesão e execução da prestação de contas. Ainda de acordo com a Técnica Be com informações obtidas nos documentos da Secretaria Municipal de Educação,a efetivação do Programa no município ocorreu em 1999, por meio de um consór-cio entre cinco escolas municipais, situação que será detalhada no próximo item.Entre as primeiras medidas para a implantação do Programa, destaca-se a consti-tuição da unidade executora. A Secretaria Municipal de Educação definiu a APMpara figurar como UEx na unidade escolar. O secretário Municipal de Educação"A" do período em foco (1999) destacou que a opção pela APM se deu emfunção das orientações fornecidas pelo Programa e por se configurar como uma


associação jurídica, característica necessária para a realização das ações propos-tas nos moldes do Programa. Como decorrência, em 29/5/1999, a SME instituiuo Estatuto Padrão das APMs.

Definido o estatuto da UEx, procedeu-se a sua constituição na única escolamunicipal de ensino fundamental (Emef) da zona urbana, criada no ano anterior(1998), que apresentava o número de alunos suficiente para receber os repassesdo PDDE, constituindo-se a UEx.

Com relação à gestão do PDDE no município, o recurso foi recebido pelaprimeira vez em 1999. A UEx definida para o recebimento e administração dessa verbafoi a APM da Emef, com a qual havia sido firmado o convênio na modalidade deconsórcio. Na época, a escola contava com 214 alunos. O consórcio foi constituídopela escola-sede38, uma Emeief e mais três escolas da zona rural, também Emeiefs.

Segundo uma das técnicas entrevistadas, o processo de constituição daAPM da escola sede contou com a orientação do então secretário Municipal deEducação "A", do encarregado do Setor de Educação do período e com técnicosda SME. Por não dispor de diretor e tampouco de assistente de direção, as fun-ções desse cargo eram desempenhadas pela encarregada do Setor da Educação.

É importante esclarecer que o Estatuto Padrão da APM adotado pelasescolas municipais de Pirassununga (1999) define o diretor como membro nato daAssociação. Nesse caso, a secretária administrativa do Setor de Educação, orienta-da pelo secretário Municipal de Educação em exercício, assumiu formalmente ocargo de assistente de direção, tendo em vista a necessidade de efetivar a compo-sição dos membros natos exigidos pelo estatuto, com a finalidade de completar oquadro necessário para a oficialização da Associação na escola.

Segundo o Estatuto Padrão das APMs, a participação dos segmentos dacomunidade escolar em seu Conselho Deliberativo deveria respeitar a seguinteproporção: 30% dos membros deveriam ser professores; 40%, pais de alunos;20%, alunos (maiores de 18 anos, mesmo a escola não os possuindo); e 10%,sócios admitidos. Assumiu a presidência do Conselho Deliberativo uma das escri-turárias da Secretaria Municipal de Educação, conforme verificado na ata de cons-tituição da APM. Observou-se, dada a composição real da APM, o distanciamentoentre o previsto no Estatuto Padrão e o materializado na escola.

O primeiro repasse dos recursos (1999) foi depositado em uma conta daprefeitura municipal e, posteriormente, repassado à UEx da escola-sede do con-sórcio. Segundo o Setor de Contabilidade da Prefeitura, o valor foi de R$ 3.200,00.Conforme uma das técnicas, responsável pelas finanças da Secretaria Municipalde Educação, essa verba foi destinada à pintura das unidades escolares. De acor-do com o secretário Municipal de Educação que atuava em 1999, tal decorreu deorientações da SME às assistentes de direção das escolas consorciadas, no senti-do de priorizar as "questões de maior necessidade".

38 Apesar de essa escola ser a única Emef, ou seja, a única a atender exclusivamente alunos do ensinofundamental, havia outra escola, também na zona urbana, que atendia a essa modalidade. Entretanto,tratava-se de uma Emei que, já naquele período, vinha gradativamente incorporando salas de ensinofundamental, configurando-se como uma Escola Municipal de Educação Infantil e Ensino Fundamental(Emeief), mas ainda com número de alunos insuficiente para compor uma APM própria.


A implementação do PDDE não transcorreu sem percalços no que tange àaplicação de verbas e à prestação de contas. Depois do recebimento dos recursospela primeira vez, em 1999, nos anos seguintes, houve uma série de dificuldadesenfrentadas para manutenção do Programa. Em 2001, primeiro ano de uma novagestão no município, por decisão do novo Secretário Municipal de Educação, nãohouve solicitação dos recursos ao FNDE, uma vez que, segundo uma das técnicasentrevistadas, o novo governo considerou os procedimentos exigidos pelo Progra-ma por demais trabalhosos se comparados ao montante a ser recebido.

No ano de 2002, a situação foi diferente. De acordo com a técnica do Setorde Contabilidade, somente a partir desse ano, as escolas municipais consorciadaspassaram a receber os recursos diretamente na conta da APM da escola-sede.Com isso, passaram também a ficar responsáveis pela prestação de contas doPDDE, encaminhando-a diretamente ao FNDE. A partir de então, os documentosrelativos à composição dos gastos do PDDE efetuados pelas escolas passaram aser inteiramente de responsabilidade da APM da escola sede. Em 2002, o montan-te foi de R$ 6.500,00.

Houve, no entanto, dificuldades no recebimento dos recursos referentes a2002. As contas prestadas em 1999 continham irregularidades, e, até que essasfossem resolvidas, os recursos foram suspensos. Por diversas vezes, as escolasrefizeram as contas e enviaram-nas ao FNDE, contando com o auxílio de profissi-onais do Setor de Contabilidade da prefeitura, que contribuíram na organizaçãoda prestação de contas. O problema, segundo a assistente de direção da escola-sede, referia-se à reserva de CPMF que deveria ter sido feita. Somente após aregularização referente a 1999, os recursos do ano de 2002 foram liberados, e asescolas puderam efetuar a compra de diversos materiais.

Em 2003, novamente não houve a solicitação de recursos. Segundo odepoimento do Secretário de Educação em exercício, o repasse não ocorreu emdecorrência de problemas com a prestação de contas do ano anterior. Tal afirma-ção, entretanto, não se confirma, uma vez que a prestação de contas de 2002havia sido aprovada, conforme a informação que nos foi relatada pelo próprioSetor de Contabilidade. Havia a hipótese de que os recursos não tinham vindo emdecorrência da perda do prazo de solicitação. Vale relembrar que, em 2003, omunicípio atravessava uma crise política em que o prefeito era processado porimprobidade administrativa com relação à má utilização dos recursos públicos daeducação, conforme já apontado. Em 2004, os procedimentos para requisição egastos transcorreram sem que houvesse problemas.

O processo de implementação do PDDE no município foi marcado por umasérie de dificuldades, especialmente, como foi registrado, no que diz respeito àprestação de contas. Tal situação levou o chefe de Contabilidade da prefeituramunicipal a deduzir que, se o setor pelo qual era responsável tivesse maior capa-cidade de ingerência nas decisões tomadas na escola, seriam menores os proble-mas. Como responsável por organizar a prestação de contas e encaminhá-las aoFNDE entre 1999 e 2000, em seu depoimento reivindicava, primeiramente, infor-mações mais detalhadas sobre o funcionamento do Programa. Em segundo lugar,reivindicava a participação também no planejamento para o gasto dessa verba, demaneira a facilitar a assessoria técnica necessária e atender aos trâmites burocrá-ticos exigidos na prestação de contas.


Caracterização da escola municipal – Consórcio

O Programa exigia, para o repasse de recursos direto às escolas que pos-suíssem entre 21 e 99 alunos, a organização de um consórcio. Este seria compostopor um conjunto de escolas de uma mesma rede, que receberiam os recursos pormeio da UEx de uma delas, a escola-sede (Resolução/CD/FNDE nº 3 de 27 defevereiro de 2003). A escola-sede para o PDDE foi criada pelo Decreto nº 2.087, de13 de março de 1998 (Pirassununga, 1998).

No município de Pirassununga, o convênio foi firmado por meio de consór-cio entre a escola municipal de ensino fundamental e as escolas municipais deeducação infantil e ensino fundamental urbanas e rurais da rede municipal deensino, contabilizando um total de cinco unidades representadas por uma únicaUEx a fim de receberem os recursos do PDDE. Essa UEx, conforme indicado ante-riormente, foi sediada na Emef, sob a forma de uma Associação de Pais e Mestres.

Até o ano de 2003, apenas as escolas consorciadas recebiam os recursosdo convênio, ou seja, uma Emef, uma Emeief, ambas da zona urbana e trêsEmeiefs da zona rural. A partir de 2004, a Emeief-urbana, até então no consórcio,atingiu o número de alunos suficientes para compor a sua própria APM e continu-ar a receber os recursos do PDDE autonomamente. Também em 2004, outra Emeief,uma escola que havia sido municipalizada em 2001, constituiu APM e aderiu aoPrograma após ter atingido o número de alunos indicado para tal. Até 2003, eramcinco as escolas conveniadas. Em 2004, duas escolas municipalizadas passaram ater unidades executoras próprias e quatro mantiveram-se no consórcio.

O processo de criação da APM foi relatado pela professora entrevistadaque a integrou como diretora Financeira:

[...] veio uma verba, a escola era nova, aí precisou abrir a APM para que a gentepudesse receber a verba. Então, aí, nós fizemos uma reunião e abrimos a APM.[...] Nós fomos convidadas. Fizemos uma reunião com o secretário da Educação,a encarregada de setor e com a secretária administrativa. A secretária adminis-trativa ficou como presidente, e eu junto com ela. Então, ficamos eu e ela nosdois primeiros anos. Nós penamos bastante, porque nós só conhecíamos, as-sim, mas nunca tínhamos feito nada na APM. (Entrevistada B – entrevista realiza-da por Rochelle Pegoraro) (sic).

A entrevistada acrescentou que a maior dificuldade para constituição daAPM foi totalizar a sua composição, em virtude da relutância dos pais em integrá-la. Finalmente, em 29/5/99, a APM da escola sede foi constituída.

Na tentativa de solucionar os problemas de falta de informação sobre osprocedimentos do Programa, as assistentes de direção das escolas consorciadas ealgumas professoras buscaram material em escolas estaduais, chegando muitasvezes a entrar em contato com a assessoria do Programa em Brasília. De acordocom a professora a orientação da SME foi

que tinha que gastar a verba, e nós não sabíamos o que podia comprar, o quenão podia. Aí, como eu trabalho [no cargo de professora] no Estado, eu fui atráspedir para o diretor [da escola estadual onde leciona] que me desse um caderninho[informativo]. Aí, eu xeroquei, porque nós não recebemos nada. Com o caderninho,


eu e a presidente da APM estudamos o que nós podíamos gastar. Ela ligou paraBrasília também muitas vezes. Ela ligava bastante. Ela era muito interessadanessa parte, e, aí, a gente, quer dizer, foi aprendendo assim (...). (Entrevistada B– entrevista concedida à Rochelle Pegoraro) (sic).

Na época da prestação de contas, as assistentes das escolas consorciadasreuniram-se a fim de preencher os formulários em conjunto e esclarecer eventuaisdúvidas.

As Emeifs explicitam uma peculiaridade do Programa. Uma vez que aten-dem, além do ensino fundamental, à educação infantil, verifica-se que estudantesmatriculados em outro nível da educação básica (educação infantil) usufruem dosresultados advindos dos recursos repassados pelo PDDE. Em 2004, o total deestudantes da educação infantil que se encontravam nessa situação era de 131.

Durante os anos de 1999 a 2004, houve um aumento progressivo nasmatrículas do EF municipal, saltando de 414 para 927 alunos, condição que resul-tou em ampliação no montante de recursos tornados disponíveis pelo Programa.A tabela a seguir demonstra o movimento do PDDE no município ao indicar infor-mações sobre o repasse de recursos no período, os valores, as opções de gasto,bem como a situação com relação à prestação de contas.

Tabela 7 – Pirassununga – Repasse dos recursos do PDDE entre 1999 e 2004

Ano AquisiçõesCondiçõesdo convênio

Valorestotais (R$)

Valores poralunos (R$)

Prestaçãode contas

Fonte: Setor de Contabilidade e Secretaria Municipal de Educação.

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Sim

Não

Sim

Sim

3.200,00

2.600,00

6.500,00

10.111,90

7,72

6,19

12,47

10,90

Pintura das escolas

associadas.

Serviços, acessórios de

informática, material

pedagógico (papel, cola, etc.)

Não houve solicitação do

Programa.

Computador, Cds, chuveiros,

tomadas, relógios de parede,

câmera fotográfica, cadeira,

escrivaninha, caixa de som,

microfone, amplificador,

bebedouro e ventiladores.

Uniformes

Aprovada

Aprovada

Em diligência

e posteriormente

aprovada

Aprovada

Os recursos repassados pelo PDDE aumentaram substancialmente entre1999 e 2004 devido ao aumento de matrículas. Também se tornaram maisdiversificadas as aquisições efetuadas. Observe-se que, no primeiro ano (1999),todas as escolas consorciadas utilizaram os recursos em uma única atividade, apintura dos prédios. Naquele momento, a ingerência do secretário de Educação


sobre a utilização dos recursos foi acentuada. Nos anos seguintes, as comprasforam mais centradas em recursos para o desenvolvimento do trabalho pedagógi-co e equipamentos que visavam à ampliação do bem-estar de estudantes e profis-sionais (ventiladores, bebedouros, chuveiros).

Os gastos efetuados foram arrolados sem discriminação por escola, umavez que a prestação de contas não forneceu informações desmembradas, referin-do-se ao total de gastos registrados pela UEx. Cada escola conveniada recebeuparte dos materiais, conforme decisão prévia tomada entre a direção da escola,professores, membros da APM e pais de alunos. O depoimento de uma professorafornece indícios sobre o processo vivenciado:

[...] a gente se reunia, os professores passavam um papel com o que queriamgastar, [a gente] fazia uma reunião com os pais, via o que era mais viável e,inclusive, vamos supor, se a gente faz uma festa junina, a gente já sabe onde vaigastar. Gastamos em bebedouro, bastantes coisinhas para a escola, as criançasnão tinham bebedouro, compramos outras coisas aí, que precisávamos, meno-res, tesoura de picotar, umas coisinhas que a escola estava precisando... Daverba, nós compramos um computador, que nós não tínhamos na escola, umaimpressora, uma máquina digital, que a gente gasta muito com revelação defilme quando a gente queria fazer os projetos, então, nós compramos umamáquina digital, um amplificador e uma impressora, tudo com a verba. (...)Todos os professores decidem, não só os da APM (...), apesar de que eles sãopoucos, todos quase têm que entrar, todo mundo dá opinião vê o que é maisviável que a escola precisa e compra. (Entrevista de professora da rede munici-pal da escola sede, realizada por Rochelle Pegoraro em 2004) (sic).

O depoimento revela uma avaliação positiva por parte da professora emfunção do impacto positivo dos recursos sobre as necessidades da escola e dapossibilidade de os professores decidirem em que gastá-los. Ainda segundo odepoimento, há uma ampliação na participação dos docentes em relação às deci-sões referentes ao uso de recursos, no entanto, são poucas as referências à parti-cipação dos usuários no processo (Pegoraro, 2004). A exclusão do segmento dospais nos processos decisórios relativos ao uso dos recursos é confirmada portodos os depoimentos. A APM analisada não foge à regra encontrada nas escolasdo Estado em que, na melhor das hipóteses, os pais são informados sobre asdecisões tomadas pelos educadores.

Para os agentes do Sistema, o nível de informação era um pouco maior,talvez pelo fato de estarem envolvidos diretamente com o processo que antece-deu a implantação do Programa e também por terem participado de encontrosque esclareciam os procedimentos para recebimento dos recursos e prestação decontas. Ainda assim, registramos a presença de muitas dúvidas.


As informações obtidas na rede municipal de Pirassununga e na rede esta-dual levam-nos a considerar alguns aspectos a respeito da implementação doPDDE em redes distintas. Enquanto na rede municipal o Programa foi responsávelpela criação das Associações de Pais e Mestres como UEx, na rede estadual, sua


implantação ocorreu em um contexto diverso, uma vez que as APMs já recebiamrecursos e os executavam com regularidade. É necessário observar que, na redeestadual de ensino, a política da Secretaria de Estado da Educação privilegiavadesde a primeira gestão do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) adescentralização de recursos para as UEx.

Observou-se que, na rede municipal pesquisada, o PDDE foi implantadoem um quadro de escassez de informações e precárias condições operacionais.Tal situação criou diversos problemas na utilização dos recursos.

Os níveis de informação entre todos os entrevistados podem ser conside-rados inferiores ao necessário, pois afirmavam que se tratava de uma "verba queviria para a escola" e poderia ser utilizada mediante instruções legais, mas nãoconseguiam explicar a natureza do Programa.

O PDDE, entretanto, no município de Pirassununga, em face da precarieda-de para sua consecução, acabou por auxiliar na configuração e formalização dasAPMs como UEx, indicando o potencial indutor do Programa na institucionalizaçãoda rede no que diz respeito à sua organização e à produção de instrumentos paranormalização de seu funcionamento.

Tal observação sugere a potencialidade do Programa em municípios depequeno porte como o estudado, mas também oferece indícios sobre as possíveisdificuldades de administrações municipais na criação e normalização de suas re-des de ensino.

As diferenças nas duas redes, no entanto, não ocultam que Programacontribui para o estabelecimento de um padrão de relacionamento entre gestoresdo sistema, profissionais da escola e comunidade usuária, pautado pela dimensãotécnico-operacional, em detrimento da dimensão política da gestão escolar. Nãohá, no conjunto de informações produzidas pelo FNDE e reelaboradas, por exem-plo, na esfera estadual, algo que retrate a preocupação com a democratização dagestão e com a participação da comunidade usuária nos processos decisóriospara a execução de recursos. Todas as orientações, escritas ou verbais, restrin-gem-se à correta utilização de recursos e prestação de contas.

Finalmente, os dados, sobretudo os coletados em Pirassununga, permitemcontrapor a suposta autonomia que o PDDE tenderia a proporcionar às escolas,por meio da atividade das UExs, à dependência das decisões tomadas no âmbitodas Secretarias da Educação, uma vez que, por dois anos seguidos, a decisão dosecretário de Educação de não firmar o convênio impediu as escolas de receberemos recursos

As resoluções sobre recursos, quando tomadas pela APM, produzem, nomínimo, uma separação entre esta e o Conselho de Escola. "Tal situação acabapor criar, na melhor das hipóteses, uma sobreposição de decisões, quando não,um esvaziamento dos Conselhos de Escola, uma vez que a instância responsávelpela gestão dos recursos financeiros possui uma posição de destaque em qual-quer processo decisório" (Adrião, Garcia, 2003, p. 6). Registre-se ainda que acontribuição para o enfraquecimento do Conselho de Escola se encontra na pró-pria origem da APM. Trata-se de um órgão auxiliar da direção escolar que tem nodiretor um membro importante, uma vez que é presidente nato de seu ConselhoDeliberativo (São Paulo, Estatuto Padrão, art. 16, 1978, 2004),


Contrapondo o que dizem os gestores quanto ao que é verificado na escola,podemos afirmar que, não apenas pela orientação da SEE em relação ao destino dosrecursos ou pelo fato de os recursos da SEE estarem sendo substituídos pela verbasuplementar, mas também pelo papel central da direção escolar no encaminhamentodo processo, as noções de autonomia e participação mencionadas merecem ser ana-lisadas mais detidamente. O fato de a escola contar com uma UEx e receber deladoações (todos os bens adquiridos pela APM são doados e patrimoniados pelo poderpúblico) não parece representar ampliação da participação ou tratamento coletivo noprocesso de tomada de decisões relativas aos recursos e ao projeto pedagógico.

Vale ressaltar que o modo pelo qual o PDDE foi implantado no caso paulistaparece reforçar a estrutura pouco permeável à participação de pais e alunos quetem caracterizado nossas escolas. Explica, ainda, por que a implantação do PDDE,segundo os entrevistados no âmbito do Sistema, causou poucos transtornos aofuncionamento das escolas, uma vez que a trajetória das APMs as fazia se confi-gurarem como unidades executoras sob a tutela do diretor escolar.

3.5Estado do Rio Grande do Sul


No entendimento da Constituição Estadual do Rio Grande do Sul de 1989a gestão democrática da educação é constituída por três fatores: a instituição doConselho Escolar, a realização da eleição direta e uninominal para diretor e aautonomia escolar (administrativa, pedagógica e financeira).

A Lei nº 10.576 de 199539 regulamenta a gestão democrática do ensinopúblico na rede estadual de educação, juntamente com as alterações da Lei nº11.304 de 1999 e da Lei nº 11.695 de 2001 e teve como princípios: a autonomiados estabelecimentos de ensino na gestão administrativa, financeira e pedagógi-ca; a livre organização e a participação dos segmentos da comunidade escolar nosprocessos decisórios e em órgãos colegiados; a transparência dos mecanismosadministrativos, financeiros e pedagógicos; a garantia da descentralização do pro-cesso educacional e a valorização dos profissionais da educação.

Em 1999 foi promulgada a primeira alteração da Lei de Gestão Democráti-ca (10.576/95), no governo Olívio Dutra40. A Lei nº 11.304, de 14 de janeiro de1999, somente alterava a eleição para diretor. Neste mesmo ano foi desencadeadoo processo denominado "Constituinte Escolar"41, que foi o instrumento para a

39 Essa Lei foi promulgada no governo Antônio Britto, eleito em 1994 pelo PMDB.40 Eleito pela Frente Popular em 1998, integrando partidos como o PT, PCdoB, PCB, PSB e PDT.41 A Constituinte Escolar chamou a comunidade escolar para repensar a escola, esse processo foi organi-zado em cinco momentos: elaboração da proposta, sensibilização e lançamento da Constituinte; estudoda realidade regional contextualizada; aprofundamento dos temas e temáticas levantados em um segun-do momento; definição dos princípios e diretrizes da Escola Democrática e Popular; e materialização dosmesmos, na perspectiva de reconstrução dos Projetos Político-Pedagógicos, Regimentos Escolares ePlanos de Estudos (Ibidem).


construção da democracia participativa do governo do Estado do Rio Grande doSul para a área de educação (Camini, 2002).

Nas discussões em relação à gestão democrática da educação, mais espe-cificamente sobre a gestão financeira da escola, realizadas durante o processoConstituinte, ficou acordado entre os participantes que a unidade executora seriao Conselho Escolar. Em paralelo a este processo foi instituído um grupo, maisconhecido como "Comissão Paritária", para a reformulação do texto legal da Leide Gestão Democrática, composto pela União Gaúcha dos Estudantes Secundaristas(Uges), pela Associação de Círculo de Pais e Mestres (ACPM/Federação), peloCentro de Professores do Estado do Rio Grande do Sul (CPERS/Sindicato) e pelaSecretaria de Educação (Camini, 2002).

O resultado dessas discussões foi mandado à Assembléia Legislativa emagosto de 1999. O Projeto de Lei propunha, no que diz respeito à parte financeiradas escolas, que o Conselho Escolar fosse o co-responsável pela gestão dos recur-sos financeiros. No entanto, o governo acabou retirando esse Projeto da pauta daAssembléia Legislativa por meio da apresentação de inúmeras propostas de emen-das, as quais descaracterizavam o projeto proposto.

Em 2000-2001 o grupo de trabalho retornou as discussões sobre a Lei nº10.576/95 e, nesse período, foi encaminhada a proposta da Constituinte Escolar,incorporada pela Secretaria de Educação, de tornar o Conselho Escolar uma uni-dade executora, ou seja, uma entidade de direito privado sem fins lucrativos, afim de receber os recursos financeiros advindos do Programa Dinheiro Direto naEscola (PDDE). O Conselho Escolar, assumiria o papel até então do Círculo de Paise Mestres (CPM) de ordenador de despesas, dividindo a responsabilidade dagestão dos recursos financeiros com o diretor da escola. No entanto, a ACPM e oCPERS depois de consultar os demais membros das suas entidades, se opuserama essa proposta.

A posição da ACPM/Federação era fortalecer o CPM como unidade executo-ra da escola. Na opinião de seus representantes o PDDE está conseguindo aproxi-mar a sociedade da discussão dos recursos fazendo com que essa seja chamadapara opinar nas decisões tomadas pela escola.

O sindicato dos servidores da rede estadual de ensino, o CPERS, viveu umgrande dilema para a escolha da unidade executora. O CPERS/Sindicato, preocupa-do com a consolidação da eleição dos diretores, não tinha o PDDE como prioridadeem sua pauta até a convocação para a Comissão Paritária. A possibilidade de oConselho Escolar tornar-se uma unidade executora foi vista sobre duas perspectivaspelo CPERS. A primeira seria o fortalecimento da gestão democrática dentro daescola, dando muito mais autonomia ao Conselho. A segunda perspectiva, gerouum dilema, onde o mesmo organismo que garantiria a gestão democrática na escolaestaria se tornando uma entidade de direito privado, podendo futuramente darespaço a um processo de privatização das escolas públicas (Lazarotto, 2003).

Dessa forma, o CPERS manifestou-se contra o Conselho Escolar como uni-dade executora, pois acreditava que esta constituía uma ameaça ao caráter públi-co da escola apoiando, assim, o CPM como a unidade executora das escolas darede estadual. A Uges e a Federação das Associações de Municípios do Rio Grandedo Sul (Famurs) ausentaram-se das reuniões sem expor suas opiniões a respeito.


A Secretaria de Educação manteve a sua opção de tornar o Conselho Esco-lar a unidade executora, legitimando a diretriz decidida na Constituinte. Para isso,argumentou que o Conselho, sendo um organismo da escola, estaria sob a esferado controle público. Além disso, o objetivo da Secretaria era fortalecer a gestãodemocrática, apoiando o Conselho Escolar como ordenador de despesas, ou seja,a unidade executora.

Em 10 de dezembro de 2001, é promulgada a Lei nº 11.695, que altera a Leinº 10.576/1995, dispondo sobre a Gestão Democrática do Ensino Público. Segun-do essa lei a unidade executora da rede estadual passa a ser o Círculo de Pais eMestres, responsável pelo recebimento e a administração dos recursos financeirosadvindos do PDDE (Rio Grande do Sul, 2001).

Segundo Marlene Schuck (2003), técnica do Departamento de Planejamen-to (Deplan), responsável pela administração do PDDE na rede estadual de ensino"[...] o Conselho Escolar como unidade executora obteria uma maior funcionalida-de política na gestão escolar, além de ser um órgão representativo de todos ossegmentos escolares". E, também, segundo Inajara Ferreira (2002), coordenadorada Assessoria Jurídica da Secretaria de Educação:

[...] a proposta da personalidade jurídica para o Conselho Escolar era com ointuito de garantir uma qualidade maior pra escola através da autonomia finan-ceira que era centralizado nesse processo de mudança, porque permitiria que orecurso fosse gasto de acordo com as necessidades efetivas das escolas [...](sic).

Segundo Raul Gomes de Oliveira Filho, ex-presidente do ACPM/Federação,o PDDE começou a ser discutido no Rio Grande do Sul em 1994, quando osrepresentantes dos Círculos de Pais e Mestres propuseram ao então ministro daEducação, que houvesse repasses que fossem geridos pela comunidade, afinal, oCPM tinha consciência das reais necessidades de cada escola. (Oliveira Filho,2003).

Em 1997, com a obrigatoriedade das unidades executoras, o CPM obtinhagrandes chances de assumir esse papel, pois era uma entidade civil de direitoprivado, porém, nessa época, muitos Círculos de Pais e Mestres estavamdesestruturados politicamente e inadimplentes em relação a impostos e situaçãofiscal, fato que impediu o cadastramento imediato desses como unidades execu-toras (Oliveira Filho, 2003; Souza, 2003).

Nós entramos em contato com o Ministério da Educação, levamos o quadrogeral do Rio Grande do Sul, onde os CPMs tinham como maior entrave a questãode não estar em dia com o Imposto de Renda [...]. Viajamos para Brasília etivemos contato com o Ministério da Educação que emitiu uma outra resoluçãotomando para si o encargo de 96, 97 e 98, os CPMs simplesmente enviariam umofício ao Ministério da Educação dizendo que estavam em plena atividade e oMinistério da Educação, juntamente com o Ministério da Fazenda regularizariamessa situação [...]. (Oliveira Filho, 2003)

Visto a necessidade que alguns CPMs tinham de se adaptar à nova estru-tura, foi elaborado um Manual, em conjunto com a Secretaria de Educação, para


orientar como e onde a verba deveria e poderia ser utilizada, e de que forma se dáa gestão e a fiscalização dessa utilização.

Para Oliveira Filho (2003) "[...] os Conselhos Escolares têm representaçãoaté o portão da escola saindo fora do portão da escola o Conselho Escolar nãorepresenta qualquer segmento [...]" (sic), sendo assim quem representaria melhora escola "fora dos portões" seria o CPM. Esse posicionamento demonstra certoreceio da ACPM em relação à perda de poder no interior da escola.

Amostra estadual: escola "A"

Fica localizada na região norte em uma das áreas divisas e fronteiras daocupação urbana de Porto Alegre e apresenta um baixo poder aquisitivo da popu-lação moradora, grande contingente de pessoas recém-chegadas de localidadesdo interior do Estado, ausência de equipamentos urbanos, como praças, sistemade transporte coletivo no interior das vilas e iluminação pública, etc. A Escola "A"atende às modalidades educação infantil (pré-escola), ensino fundamental, ensinomédio e Curso Técnico em Contabilidade (pós-médio).

Segundo o diretor, atualmente, a escola possui um total de 71 profes-sores e 11 funcionários trabalhando. O número de matriculas no ano de 2004foi: 40 na educação infantil, 428 no ensino fundamental, 566 no ensino médioe 41 no ensino técnico (pós-médio) dando um total 1.023 alunos regularmentematriculados.

A gestão financeira dos recursos obtidos por meio do Círculo de Pais eMestres (CPM) e do montante repassado pelo programa PDDE/FNDE resulta dasdecisões da tesouraria do CPM em conjunto com a Direção e o Conselho Escolar.Durante o ano de 2004, o CPM, enquanto instituição, não vinha promovendoreuniões periódicas, ficando, assim, a destinação da verba do Programa DinheiroDireto na Escola ao encargo da decisão da direção, do Conselho Escolar e dealguns membros do Círculo de Pais e Mestres atuantes.

Os segmentos escolares entrevistados, com exceção de direção e profes-sores, pouco ou nada sabiam sobre o PDDE. A mãe de aluno, tesoureira do CPM,a aluna presidente do CE e o funcionário da escola, membro do CE ficaram saben-do da necessidade do recebimento de "um dinheiro do FNDE" – como se referemo PDDE/FNDE – via Circulo de Pais e Mestres. Ainda assim, ao serem indagadossobre o conhecimento de expressões como Programa Dinheiro Direto na Escola eGestão Democrática do Ensino Público, os entrevistados dos segmentos de alu-nos, pais e funcionários não lembravam de terem ouvido falar sobre esses ele-mentos em reuniões ou no cotidiano da escola.

Por sua vez, os segmentos entrevistados que tinham conhecimento doPDDE/FNDE –- professores e direção –, nada tinham a reclamar ou acrescentar,ressaltando que o Programa é bem visto, assim como toda e qualquer verba quea escola recebe. A sugestão feita por parte da professora atuante na tesouraria doCírculo de Pais e Mestres indicava que não havia necessidade de o dinheiropassar pelo CPM, podendo ser transferido diretamente à escola, como o restantedos repasses.


Pela pesquisa, percebemos a aceitação da estrutura organizada e definidapelo Estado para manejar os recursos como PDDE/FNDE na escola da parte dodiretor, uma vez que esse realiza ações no sentido de promover a constituição dosórgãos de "representação comunitária", no caso, o Conselho Escolar e o Círculode Pais e Mestres. Este, por sua vez, vem passando atualmente por problemas dearticulação entre os segmentos da comunidade escolar, sendo que não houve, em2005, até o presente momento, reuniões oficiais do Círculo de Pais e Mestres daescola.

Na conjuntura atual, essas pessoas obrigam-se a discutir mecanismos demanutenção da escola por meio de seu próprio trabalho de reflexão, invenção ecriação de estratégias de captação de recursos. Assim, grande parte do momentode encontro entre as pessoas do segmento escolar tornou-se destinado à discus-são de maneiras de se captarem recursos.

Tabela 1 – Sistematização dos dados financeiros da escola "A" – 2003-2004

Recursosrecebidospelo PDDE

Total de recursosadministradospela escola

Outros recursos recebidosda administração pública

e geridos pela unidade executora

Ano

2003

2004

4.500,00

2.884,60

15.507,20

6.079,32

29.812,94

44.029,08

2.221,30

2.800,00

51.372,14

55.793,00

52.041,44

55.793,00

FNDE viaCOM

Merenda TotalRepasse

AutonomiaFinanceira

Recursos geradospela própria escola

(bingos, festas,doações, etc.)

Fonte: Escola “A”. A tabela não está completa, pois nem todos os valores foram informados pela escola. Não haviaregistros organizados do período anterior a 2003 para todos os dados.

O PDDE, em 2003, representou 9% do total de recursos administradospela escola e 15% do repasse financeiro da Secretaria de Educação. Em 2004,esses porcentuais diminuem devido à redução dos recursos do PDDE. A Escolarecebeu42 um montante de R$ 2.884,60 no mês de outubro de 2004, relativo aorepasse do PDDE/FNDE, sendo que, nos anos anteriores, recebia R$ 4.500,00. Omotivo da diferença de recursos não foi explicado pela escola nas entrevistas, jáque permaneceu na mesma faixa em todo o período.

Em 2004, os porcentuais citados acima diminuem indo para 5% e 17%,respectivamente. Segundo a professora responsável pelo Departamento Finan-ceiro43, o montante do PDDE foi dividido em gastos permanentes (capital) egastos com manutenção (custeio), sendo R$ 576,92 para os gastos permanentese R$ 2.307,68 para os gastos de manutenção – compra dos ventiladores emanutenção da rede elétrica, anteriormente citados.

42 Segundo dados fornecidos pela primeira tesoureira do COM, em 2004, e pela professora responsávelpelo Departamento Financeiro da escola.43 A professora desempenha funções no Departamento Financeiro da escola desde o início do ano letivode 2004. É professora de Biologia e trabalha na escola há seis anos.


A escola, juntamente com o CPM, faz campanhas de arrecadação de dinheiroem diferentes atividades, tais como: bingos, festas, rifas, lanches vendidos na esco-la, etc. Os valores arrecadados nessas atividades (Tabela 1), conforme as entrevista-das, foram utilizados para a construção de um "Galpão Crioulo" no estilo Centro deTradições Gaúchas (CTG), utilizado para atividades culturais e demais atividades naescola, como as próprias reuniões do Conselho Escolar. Segundo a tesoureira e apresidente do Conselho, indagadas nas entrevistas sobre obtenção de recursos esua utilização, a escola recebeu doações de materiais de construção (madeiramentoe outros) da Companhia Estadual de Energia Elétrica (CEEE/RS).

No final do primeiro semestre de 2005, foi realizada nova eleição para oConselho Escolar na escola investigada. Nesse processo eleitoral, envolveram-seprofessores, pais, alunos e a diretoria da escola. A eleição foi nomeada na últimareunião do Conselho como "eleição tapa buraco". Ela tem como função garantir aocupação por indivíduos eleitos dos cargos – secretário, vice-presidente e outros– que haviam ficado vagos no Conselho devido ao "descompromisso" (palavrautilizada pelos presentes nas reuniões do Conselho Escolar) das pessoas anterior-mente eleitas. Esses indivíduos eleitos, apresentados em reunião (início do mêsde agosto), ocuparão os cargos até o final do ano de 2005, quando deve serrealizada nova eleição para o ano escolar seguinte.


Anteriormente ao processo de implementação do PDDE, o município dePorto Alegre vinha promovendo a descentralização financeira como parte de seuprojeto de gestão democrática da educação, o qual, desde 1989, tem avançado naconcepção de um planejamento e orçamento participativos, tanto da cidade quan-to da instituição escolar.

Em 1996 a Secretaria Municipal de Educação (Smed) viabiliza o aperfeiçoa-mento na descentralização financeira, com a implantação do Sistema de Crédito Esco-lar Trimestral, que repassava recursos diferenciados de acordo com a característica decada escola. Esse processo foi construído juntamente com os Conselhos Escolares44.

A comunidade escolar, representada pelos segmentos do Conselho Escolar(pais, professores, alunos e funcionários), torna-se habilitada para gerir seus re-cursos financeiros, passando a ter conta própria, com o CNPJ da prefeitura, paragerir o Repasse Trimestral de Recursos.

Durante esse processo de descentralização programática e físico-financeirados recursos, o governo municipal foi surpreendido, pela Resolução nº 3, de marçode 1997, MEC/FNDE, que passava a transferir recursos da União diretamente àsunidades executoras, mas com a exigência de Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica(CNPJ) próprio e não mais da prefeitura municipal, o que transforma a unidadeexecutora em entidade de direito privado.

Inicia-se então uma batalha jurídica travada no governo municipal para atransformação dos Conselhos Escolares em unidades executoras, conforme exigênciado MEC.

44 O Conselho Escolar foi criado pela Lei Complementar nº 292/93.


Em fevereiro de 1996, a Secretaria Municipal de Educação fez uma consultaà Procuradoria Geral do Município45 sobre a viabilidade do "repasse de verbaspúblicas aos Conselhos Escolares disciplinados na LC nº 292/9346, como forma deaplicabilidade do disposto no § 2º, art. 183, LOM47, que assegura autonomia degestão financeira às escolas públicas municipais". O que conforme a Secretaria éinviável, já que o "repasse pressupõe personalidade e capacidade jurídica dorecebedor, características inexistentes nos Conselhos Escolares, órgãos de coope-ração governamental e de auxílio à administração" (Porto Alegre, PGE, 1996).

O parecer da procuradora do município, Ana Cristina Tópor, em resposta àconsulta da Smed é de "não ser possível, juridicamente, os Conselhos Escolaresreceberem e gerenciarem verbas públicas, sejam elas repassadas pelo Município,sejam elas repassadas pelo MEC" (Tópor, 1996) tendo em vista que: a Lei nº4.320/64 aboliu a transferência de "verbas públicas" e adotou a expressão dota-ção e créditos orçamentários, o que faz com que o recebedor tenha que terpersonalidade jurídica, que é a "aptidão para adquirir direitos e contrair obriga-ções, e assumir o compromisso da prestação de contas. A pessoa jurídica, nestesentido poderia receber e gerenciar verbas públicas" (Tópor, 1996).

Mas, conforme o Parecer, a questão é se os Conselhos Escolares podemser considerados pessoas jurídicas. Após citação do que caracterizaria a pessoajurídica, a procuradora conclui que os Conselhos Escolares:

[...] não se coadunam, s.m.j., com a natureza de pessoa jurídica, eis faltar-lhes,no modo de constituição, a manifestação de vontade exclusiva dos membros,nos atos praticados para esse fim, uma vez que todo o processo de criaçãodesses órgãos já se encontra minudentemente disciplinado por lei municipal,bem como suas atribuições e finalidades, restando aos eleitos somente a sub-missão às normas da LC nº 292/93.

Os membros ou sócios, se fosse realmente uma associação, só atingem essestatus através de processo eletivo, também esse orientado pela norma munici-pal, o que força à conclusão que só a manifestação de vontade dos mesmos nãobasta para a constituição do colegiado.

Assim sendo, tais conselhos não preenchem o terceiro elemento caracterizadorda pessoa jurídica, enumerada pela doutrina citada, qual seja, a capacidadejurídica reconhecida pela norma [...] Os conselhos, portanto, são órgãos decooperação governamental, de auxílio à administração na interpretação, orienta-ção, planejamento e julgamento da matéria que lhe compete [...] (Tópor, 1996).

O impasse jurídico continuou, já que a Secretaria de Educação precisavaorganizar o repasse trimestral e também, o governo federal já anunciava querepassaria o dinheiro do PMDE diretamente às unidades executoras. A coordena-dora de Assuntos Jurídicos da Procuradoria Geral do Município, Vanesca Prestes,que participou de várias reuniões na Smed para encontrar solução para o impasse,elabora uma minuta de projeto de Lei e emite o seguinte parecer:

45 Parecer nº 939/96, de 26 de fevereiro de 1996, em resposta ao ofício nº 2/96 – G. S. Smed.46 Lei Complementar nº 292/93, rege o Conselho Escolar (Porto Alegre, 1993).47 Lei Orgânica Municipal (LOM) (Porto Alegre,1990).


Em síntese, será aberta uma conta em nome de cada escola municipal (em nomedo Município porque não possuem personalidade jurídica própria), para que asverbas sejam recebidas e geridas. A competência para definir a aplicação dosrecursos é exclusivamente de cada Conselho Escolar (grifo da autora). Porém asresponsabilidades quanto a todo o controle registrário, quanto a ordenação dadespesa e a movimentação da conta corrente são da Junta Administrativa com-posta por funcionários municipais, ficando expressa a impossibilidade da Juntaliberar recursos sem a autorização do Conselho Escolar (sic).

Destarte, desta forma entendemos que mais uma vez o Município de PortoAlegre estará inovando ao demonstrar a viabilidade de compatibilizar oordenamento jurídico vigente com a efetiva participação popular, vez que garan-te à comunidade escolar a deliberação, fiscalização, enfim o controle sobre asverbas da escola, ao mesmo tempo atribui a responsabilidade burocrática eexecutiva a funcionários municipais que pela própria situação funcional devemrespeito às normas legais vigentes (Prestes, 1996) (sic).

Desta discussão jurídica é que surge o Decreto nº 11.600 de 22 de novem-bro de 1996 (Porto Alegre, 1996c) que dispõe sobre o repasse de recursos para arede municipal, cujos considerandos estão pautados na proposta de democratiza-ção da escola – Escola Cidadã – e de suas relações, na transferência de recursosfinanceiros para as escolas como processo de descentralização da tomada dedecisões e da gestão, incluindo o Programa de Manutenção e Desenvolvimento doEnsino Fundamental do MEC/FNDE, que visa à transferência de recursos para asescolas públicas de ensino fundamental. Os recursos destinados às unidades deensino do município serão geridos pela comunidade escolar por meio do Conse-lho Escolar, e o diretor48 e o vice-diretor serão os ordenadores de despesa. Asunidades deverão apresentar um plano de aplicação dos recursos financeiros.

A procuradora esclareceu na entrevista qual foi o teor do Decreto nº 11.600/96:

Nós propúnhamos que fosse como são os demais Conselhos de toda a gestão,que toda a liberação de recursos fosse feita pelo Conselho, mas que a execuçãofosse de um funcionário público. Porque uma de nossas preocupações é quetoda essa tarefa burocrática consome muito e a gente viu vários Conselhossubsumidos na burocracia, esquecendo-se de discutir a política. Era um alertaque se fazia muito seriamente, primeiro porque tem toda uma questão da verbapública e é uma burocracia necessária porque é recurso do contribuinte [...].

[...] é bem como funciona o Conselho da Criança e o de Assistência Social, elesdiscutem no pleno do Conselho, o presidente se preocupa com as deliberaçõese quem vai aplicar é a junta administrativa. Quer dizer, eles têm a responsabili-dade para dizer que a verba é para isso ou para aquilo e depois verificam se foiexecutado (Prestes, 2002).

Portanto, com o Decreto nº 11.600/96, o Conselho Escolar deliberava sobreos recursos e a direção da unidade de ensino executava as decisões. Mas, no caso

48 De acordo com o art. 5º, da Lei Complementar nº 292/93, que cria o Conselho Escolar, a direção daescola integra o Conselho Escolar, representado pelo diretor, como membro nato, e, em seu impedimen-to, por um de seus vice-diretores indicados.


do PMDE, a verba não era passada direto para as unidades escolares, o municípioera intermediário do repasse. Conforme a procuradora Vanesca Prestes (1998),

[...] esta fórmula apesar de respeitar a autonomia política dos conselhos escola-res, na medida em que tornou cogente o cumprimento das deliberações doconselho, combinando os preceitos de direito público com a descentralizaçãodas ações e decisões, não foi considerada suficiente pela União.

A Resolução nº 3, de 3 de março de 1997 (Brasil, 1997c), institui que orepasse da verba da União direto para as escolas será por meio das unidadesexecutoras e impossibilita que ocorra pela Secretaria Municipal. A procuradoraassim comenta o fato dos municípios serem retirados do processo:

A República Federativa do Brasil tem três entes. Mas, há uma dicotomia daadministração federal, alguns vêm os municípios como meramente unidadesexecutoras e daí é bem complicado porque não somos mais unidades executo-ras, somos formuladores de políticas e projetos distintos (Prestes, 2002).

A Smed insistiu, com o MEC, para que o dinheiro fosse repassado utilizan-do-se a organização funcional e administrativa já existente no município, o quelhe foi negado, obrigando a Secretaria a adaptar-se às normas determinadas peloMEC, para que as escolas não deixassem de receber os recursos a que tinhamdireito.

Para adaptar-se à nova sistemática do PMDE/FNDE, o poder público muni-cipal institui o Decreto nº 11.952, de 15 de abril de 1998 (Porto Alegre, 1998), quedispõe sobre o repasse de recursos financeiros aos Conselhos Escolares das esco-las municipais. Conforme a procuradora Vanesca Prestes (1998):

[...] os Conselhos Escolares foram constituídos como Associações Civis, na formada Lei dos Registros Públicos, fazendo surgir uma pessoa jurídica distinta doMunicípio. Em que pese essa não ser a solução juridicamente mais adequada[...], atendeu a exigência federal para repasse dos recursos. Como essa soluçãoé exigida pelo governo federal e a verba oriunda da União é imprescindível paraas escolas municipais cabe a nós, dentro do âmbito de competência, estabele-cendo regras gerais, dispor sobre as normas de utilização destes e outros recur-sos pelos Conselhos escolares. É isto o que faz o Decreto nº 11.952, combinadocom o Decreto nº 11.600. Da leitura de ambos verifica-se que o Município, gestore responsável pela execução da política pública, não deixa de fiscalizar a utiliza-ção direta do recurso, pois o pleno de aplicação é previamente submetido àSmed, assim como tem por obrigação orientar e assessorar a unidade executoraquanto a execução e o controle da política pública (sic).

Esse controle do poder público por intermédio, entre outros, do Plano deAplicação de Recursos, proposto no Decreto nº 11.600/96 (Porto Alegre, 1996a), eno Decreto nº 11.952/98 (Porto Alegre, 1998), que dispõe sobre a aplicação derecursos e prestação de contas dos convênios da Administração Direta e Indiretado Município com entidades não-governamentais. Com este Decreto, é possívelperceber que o debate sobre o repasse de dinheiro público para entidades não-governamentais já estava ocorrendo na administração democrático-popular dePorto Alegre.


O Decreto apresenta a necessidade de unificar os procedimentos relativosaos convênios com entidades não-governamentais de caráter comunitário, educativoou assistencial, não-lucrativo (o que se convencionou chamar de "público não-estatal"), e as normas para elaboração do Plano de Trabalho, Plano de Aplicaçãode recursos e as normas e procedimentos de aplicação de recursos e de prestaçãode contas.

Conforme Vanesca Prestes, que participou de todo este debate e emitiu ospareceres à Smed:

Nós temos toda uma regulamentação para prestar contas dos recursos, porque émuito séria esta questão da participação da população, cria um compromisso.[...] Nesses últimos tempos, nós fomos passando por vários processos de parti-cipação da população na execução direta das tarefas públicas, [...] era projetopolítico a execução de forma partilhada. E nós não tínhamos e não temos noarcabouço jurídico a forma de participação popular efetiva da população nastarefas públicas na perspectiva de colaborador e não desonerador. [...] foi umademarcação da prefeitura de Porto Alegre, inclusive contrapondo a ReformaAdministrativa que veio subseqüentemente (sic) (Prestes, 2002).

A Secretaria Municipal de Educação de Porto Alegre, além de resolver osimpasses jurídicos mencionados foi obrigada a reorganizar, em parte, aoperacionalização da gestão para adequar as escolas às exigências do governofederal e poder receber os recursos.

Para dar ciência às escolas das mudanças administrativas em relação àautonomia financeira das instituições e construir com estas as alternativas viáveis,a Secretaria de Educação, por meio da Assessoria de Planejamento, convocou-ase fez a discussão, explicando as mudanças que estavam se operando no âmbitodos Conselhos, quais eram as responsabilidades de cada segmento na administra-ção da verba pública, bem como a importância da participação de todos. Asescolas foram chamadas a discutir uma proposta de estatuto para os ConselhosEscolares. Participaram todos os segmentos em reuniões organizadas por regiãoda cidade.

Além do estatuto, foi elaborada uma ata de fundação da unidade executo-ra, rebatizando o Conselho Escolar com um novo nome e com uma outra caracte-rística, uma vez que agora cada Conselho teria o seu próprio CNPJ passandoassim, a assumir um caráter privado. A Smed registrou, em cartório, os CNPJs dosConselhos, e coube à própria Secretaria de Educação fazer também uma assesso-ria contábil às novas UExs.

A verba do PDDE passou a ser incluída no planejamento anual das escolas,juntamente com o Repasse Trimestral.

Atualmente, 50 escolas do município recebem a verba do PDDE. O MEC,geralmente durante o mês de abril (o que varia conforme o ano), manda para aSecretaria uma relação das escolas aptas a receberem os recursos financeiros.Essa relação é feita a partir da Prestação de Contas e do Censo Escolar do anoanterior ao recebimento. Se o número de alunos matriculados mudar durante oano letivo, a faixa de recebimento de valores só mudará no ano seguinte. Todasas escolas da rede municipal de Porto Alegre têm unidade executora; nenhumarecebe o dinheiro por meio da Secretaria Municipal de Educação.


Tabela 2 – Sistematização dos dados do Sistema sobre a implementaçãodo PDDE – 1997 a 2004

AnoNº de escolas

ensino fundamental

Nº de escolas querecebem e administram

diretamente o PDDETotal

Fonte: Smed/POA.

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

53

47

48

50

50

50

51

51

41

47

46

46

47

50

50

50

291.720,00

247.900,00

265.800,00

290.400,00

319.300,00

327.000,00

327.000,00

323.500,00

O PDDE representa 0,17% da receita total do município, que é R$ 1.912.710.778,53,e 2,44% da receita de convênios, que é R$ 13.252.806,40.

Embora a Secretaria faça um trabalho de orientação nas escolas, ela não énotificada sobre quando será feito o depósito da verba pelo MEC. Para manter-seinformada, precisa consultar a Internet, sabendo, dessa forma, quando o dinheiroestará disponível para as escolas. Os diretores geralmente ligam notificando orecebimento e pedindo alguma orientação, quando julgam necessário. Quando averba chega, a Smed envia para as escolas uma planilha de aplicação de recursosdo PDDE para que o Conselho se reúna e decida o que vai ser adquirido pelaescola naquele ano com a verba, o que passa por discussão prévia em cadasegmento, por meio de assembléias ou reuniões.

Segundo a Smed, os Conselhos atrapalharam-se um pouco com a parteburocrática do Programa, como foi o caso dos vencimentos dos CNPJs, pois nãoestavam acostumados a lidar com questões empresariais, o que causou uma pe-quena correria. Os Conselhos têm até o dia 31 de dezembro para fazer seusorçamentos (no mínimo três) e gastar o recurso, ou então podem reprogramar ouso do recurso para o ano seguinte.

Verificado, pelo MEC, algum problema na prestação de contas, a Secretariaé responsável, e, se necessário, é feita uma auditoria nas escolas.

Amostra municipal – Centro Municipal de Educação dosTrabalhadores (CMET Paulo Freire)49

O CMET Paulo Freire é uma escola de jovens e adultos que fica localizada naregião central de Porto Alegre. A escola começou seu funcionamento em 1989 nosaltos do Mercado Público da cidade dentro de um Programa da Secretaria Municipalde Educação, que percebeu a necessidade de um atendimento diferenciado aos

49 A escola autorizou o uso do nome no Relatório de pesquisa.


funcionários municipais e ao significativo número de analfabetos espalhados pelacapital, dentro do "Projeto de Experiência Pedagógica em Educação Básica de Jo-vens e Adultos".

O Projeto foi autorizado pelo Parecer nº 945/91, tendo como base normativao Parecer CEE nº 315/91, que instituiu "no Sistema Estadual de Ensino, a modali-dade de ensino supletivo Projetos de Alfabetização Massiva", que tinha comouma de suas diretrizes, a seguinte exigência: "todas as classes deverão estarvinculadas a uma escola regularmente constituída e sob sua responsabilidade". Apartir daí, ela foi vinculada à Escola Municipal de 1º Grau Porto Alegre (EPA),situada também na região central do município.

Mas a comunidade escolar do CMET queria que a escola fosse desvinculadada EPA e começasse a funcionar como uma escola regular de ensino com ascaracterísticas próprias de EJA. A intenção dos professores e da direção da escola,quando fizeram o pedido para desvincular-se da EPA, era que ela fosse reconhe-cida como uma escola de jovens e adultos com seus direitos.

Então foi encaminhada ao Conselho Municipal de Educação uma propos-ta de regimento em que a escola demonstrava tal intenção. Foi aberto um Pro-cesso, do qual resultou o Parecer nº 6/2000 do Conselho Municipal de Educa-ção, que autorizou o funcionamento da escola "pertencente à Rede Municipal deEnsino, desvinculando-a da Escola Municipal de 1º Grau Porto Alegre – EPA".Mas, mesmo contra o debate acumulado pela comunidade escolar, a escola teveque passar por uma reformulação para ser reconhecida como escola de ensinofundamental regular, inclusive para receber os recursos do PDDE.

No ano de 2000 com o Parecer nº 3/2000 do Conselho Municipal deEducação, o CMET foi incluído, pela Smed, na relação de escolas que recebem orecurso do governo federal. Segundo a ata de reunião do Conselho Escolar, "aescola recebeu pela primeira vez a verba do PDDE cerca de oito mil reais" (ATA,/2001). O recurso, conforme descrito em ata, foi investido em compras que aindanão haviam sido feitas e estavam previstas para aquele ano, de acordo com oPlanejamento Global para 2000. No ano de 2003, a verba recebida pela escolado PDDE foi de R$ 8.200,00, sendo que, desse dinheiro, R$ 7 mil deveriam serinvestidos em material de consumo e o restante (R$ 1.200,00) em materialpermanente.

Conforme a diretora da escola, o dinheiro do PDDE tem sido utilizado parafazer um estoque na escola de materiais de limpeza e também para comprarmaterial pedagógico. A ex-diretora disse também que por a verba vir no final doano letivo ela torna-se um complemento do Repasse Municipal, porém, ressaltaque a verba do Programa é insuficiente para as demandas apresentadas pelaescola. (Andrejew, 2004).

Além do repasse do governo federal, a escola recebe da Secretaria Munici-pal de Educação o Repasse Bimestral; verbas extras, quando necessárias, parareparos no prédio, já que esse é alugado e enfrenta diversos problemas de infra-estrutura e para a Sala de Integração e Recursos na qual profissionais especializadosacompanham alunos com necessidades educativas especiais. Além disso, tambémconcorre com projetos no Orçamento Participativo da Smed.


Tabela 3 – Sistematização dos dados financeiros da escola "A" – 2001-2003

Recursosrecebidospelo PDDE

Total de recursosadministradospela escola

Outros recursos recebidosda administração pública

e geridos pela unidade executora

Ano

2001

2002

2003

8.200,00

8.200,00

8.200,00

28.711,66

27.307,30

34.221,31 4.471,87

6.070,00

18.300,00

1.600,00

1.600,00

1.600,00

44.581,66

47.207,30

42.421,00

FNDE peloConselhoEscolar

RepasseBimestral

Sala deIntegraçãoe Recursos

OrçamentoParticipativo Verba extra

Fonte: CMET Paulo Freire.

A verba do PDDE representou, nos anos de 2001 a 2003, 18,5% em relaçãoaos recursos recebidos pela escola.

O Conselho Escolar já havia avançado bastante na gestão democrática naescola pela efetiva participação de todos os segmentos em assembléias envolven-do o restante da comunidade estudantil. A unidade executora que recebe osrecursos do PDDE no CMET é o próprio Conselho Escolar que se mostrou bastanteparticipativo e preocupado com as questões escolares, tanto pedagógicas quantoadministrativas. As reuniões são realizadas a cada 15 dias no intervalo das aulaspara que possa participar o maior número de representantes.

A participação dos pais é um pouco diferenciada, pois os alunos, em suamaioria, são maiores de idade e eles mesmos acabam sanando essa demanda.Mas foi instituída a participação dos pais de alunos menores de idade para queesse segmento também pudesse ser representado.

Os alunos demonstraram-se bastante participativos e interessados nas reu-niões do Conselho. Conforme o representante deste segmento são convocadasassembléias chamando os alunos para discutirem suas demandas ou então cadalíder de turma traz as principais questões levantadas em sala de aula e estas sãolevadas às reuniões do Conselho Escolar. (Silva, 2004).

Quanto aos professores, estes se mostraram bastante preocupados com aescola e muito críticos nas reuniões do Conselho Escolar. Segundo um dos profes-sores representantes do segmento, ele procura levar ao conhecimento do grandegrupo o que está sendo discutido nas reuniões para que todos possam analisar edar sugestões (Silva, 2004).

No ano de 2003, foi realizada uma auditoria na escola50. No documentoem que consta registrada a auditoria, a escola foi classificada somente comoeducação de jovens e adultos, não se constituindo como ensino fundamental,embora houvesse o Parecer do Conselho Municipal de Educação nº 3/2000, comojá explicado anteriormente, e a própria diretora, na época, tivesse explicado aforma de condução da escola. Assim, o PDDE acabou sendo cancelado em 2004.Eles tentaram reverter a situação entrando com processo, mas este foi negado. Aescola também não recebeu o recurso em 2005.

50 O número de matrículas estava apresentando alguns problemas, pois, como durante o ano letivo osalunos podem ir e vir sem que isso cause a perda de sua vaga ou prejudique sua matrícula, acabouacontecendo uma grande diferença entre os alunos que estavam matriculados e aqueles que estavamfreqüentando a escola.


A escola da amostra de educação especial – O caso da Apae/POA51

A Apae, Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais (Apae)/Porto Alegretem por objetivo

atuar nas áreas de prevenção e educação para pessoas com deficiência mental e/ou condutas psíquicas associadas, proporcionando o desenvolvimento daspotencialidades e autonomia, melhorando a qualidade de vida como pessoa ecidadão, por meio da atualização e diversificação de oportunidades e serviços(Folder de divulgação Apae/POA).

Foi fundada em 1962, sendo uma das sócias fundadoras da Federação dasApaes, que conta com 1.300 entidades no Brasil, atendendo mais de 110.000portadores de necessidades especiais.

O PDDE/FNDE é repassado via CNPJ para a Apae, como acontece nas esco-las da rede pública, mas administrado diretamente pela gerência administrativada mantenedora. Os conselhos de pais e comunidade da escola possuem, emprincípio, a função de acompanhamento da administração, tanto em termos deestrutura e ensino, quanto de administração de recursos. O setor de projetos e osetor financeiro administram os recursos repassados à entidade e as pessoas queatuam na diretoria são eleitas por chapa para um período de dois anos.

Atualmente, a Apae Porto Alegre passou por um período de dificuldadesfinanceiras, tendo que diminuir o número de funcionários e enxugar os gastos,passando, inclusive, por um período de intervenção da Federação das Apaes emfunção de problemas financeiros. Funcionando como entidade filantrópica de ca-ráter social, a Apae Porto Alegre possui três escolas: Instituto Educacional Nazareth,Centro de Atendimento e Desenvolvimento do Excepcional (Cade) e Escola deEducação Especial Dr. João Alfredo de Azevedo.

51 No caso específico da Apae/POA, a utilização de nomes de pessoas ou de entidades vinculadas àsinformações aqui relatadas foi formalizada por meio de termo de consentimento informado de pesquisa.

Tabela 4 – Quadro de alunos matriculados na Apae/POA – 2003 e 2004

Ano

Número de matrículas

0 a 6 anos 7 a 12 anos 13 a 18 anos Mais de 18 anos TotalTotal de alunosconforme Censo

Escolar*

2003

2004

49

51

51

34

47

52

249

246

396

383

188

203Fonte: Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais de Porto Alegre – (Apae/POA) (informante).* O total de alunos do Censo Escolar determina o valor do PDDE, sendo que o número de alunos ultrapassa essedado, uma vez que atendem igualmente alunos maiores de 14 anos.

O recurso do PDDE/FNDE chega à escola como nas escolas públicas, ouseja, seu valor é sempre referente ao número total de alunos atendidos pelaescola. O detalhe em particular no caso da administração da verba na Apae/POA é


que o número de alunos para o cálculo do financiamento enviado pelo FNDEcorresponde ao Censo Escolar de cada ano, ou seja, os alunos em idade escolarque têm direito à educação assegurada (até 14 anos, segundo a LDB). A questão,nesse ponto, é que a Apae/POA não atende apenas pessoas nessa idade escolar,a entidade possui um número de alunos maior que o do Censo Escolar, sendo queparte desses alunos está com idade maior que a idade de obrigatoriedade dodireito ao ensino assegurado e garantido pelo Estado brasileiro.

A Apae/POA administra um montante de recursos totais e os distribui parasuas três escolas e programas. Ou seja, há uma sede administrativa única pararepasses e setor financeiro na entidade, que distribui os valores necessários àmanutenção dos estabelecimentos educacionais e programas. Segundo o gerenteadministrativo, toda a despesa feita pela instituição é de sua responsabilidade ea verba que ela "recebe dos órgãos públicos, não chega a 15% do orçamento deque ela necessita", pois a despesa mensal gira "em torno de R$ 200 mil por mês"(Bertoletti, 2005).

Além do PDDE, a escola recebe também: Programa Nacional de Alimenta-ção Escolar (Pnae); Programa de Complementação ao Atendimento EducacionalEspecializado às Pessoas Portadoras de Deficiência (Paed); Recursos do INSS,uma vez que atende pessoas com deficiência mental e/ou condutas psíquicasassociadas e os recursos via Prefeitura Municipal de Porto Alegre – por meio deformalizações de parcerias e contratos, renovados anualmente.

Já os recursos arrecadados pela própria Apae/POA, segundo Bertoletti sãooriundos de fontes como: Campanha da Nota Fiscal; boleto bancário de pagamen-to via sócio/Apae; telemarketing (de onde vem o recurso mais expressivo, osvalores variam em torno de R$ 5,00 a R$ 100,00); doação de empresas privadas;Programa "Adote um aluno da Apae", em que empresas ou pessoas físicas po-dem pagar bolsas a alunos carentes; e contribuições espontâneas de pais comfilhos que estudam na Apae/POA (a contribuição espontânea de pais gira emtorno de 10% do orçamento da instituição. Há pais, por exemplo, que contribuemcom até R$ 490,00/mês.

Tabela 5 – Sistematização dos dados da escola – Nome da Escola: Associaçãode Pais e Amigos dos Excepcionais de Porto Alegre (Apae/POA) – 2003 e 2004

Ano PDDE Merenda Pnae*

Recursos recebidos pela Apae

Paed INSS** Prefeitura Total

2003

2004

8.400,00

9.300,00

2.831,2

2.831,20

109.729,32

109.729,32

120.960,52

218.660,5290.000,006.800,00

Fonte: Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais de Porto Alegre (Apae/POA) (informante).* Valor relativo a 100 alunos.** O valor recebido pelo INSS é fixo mensal, sendo atualmente R$ 9.144,11/mês, assim, realiza-se a média anual.O informante deu os valores iguais para os anos de 2003 e 2004.

A Tabela 5 nos fornece os dados relativos aos recursos obtidos pela escolanos anos de 2003 e 2004. Segundo Bertoletti, no ano de 2004, a Apae/POAapresentou um quadro de despesas anuais médio de R$ 2.400.000,00. Esse cálcu-lo foi realizado pelo professor Bertoletti durante visita à Apae/POA, com base em


uma média de gastos estimados em R$ 240.000,00/mês para o funcionamento dainstituição. É possível observar que a Apae recebe recursos de várias fontes públi-cas diferentes. Em 2003, o PDDE representava 4% do total de recursos públicosrecebidos pela instituição e, em 2004, representou 7% do total.

Considerações gerais

Como principais questões levantadas pela pesquisa, após quatro anos detrabalho, passamos a destacar alguns aspectos. Em Porto Alegre, há o embatejurídico acerca de os Conselhos Escolares poderem ser ou não unidades executo-ras de direito privado. Lembramos, ainda, o debate acerca da autonomia dosentes federados, já que a centralização da União não respeitou a proposta feitapor Porto Alegre e a sua trajetória de gestão democrática. Na rede estadual, aprincipal questão foi o dilema vivido entre avançar na gestão democrática e esco-lher como unidade executora o Conselho e não correr o risco de ter uma institui-ção de direito privado no interior da escola ou, por outro lado, fortalecer o CPM.Na Apae, ressaltamos a quantidade de verbas públicas que recebe das mais vari-adas fontes e a sua forma de gestão centralizada, apesar de ser não-estatal.

Porto Alegre viveu 16 anos de administração de uma frente de esquerda,que tinha na democratização da gestão uma de suas maiores bandeiras. Mesmocom todos os impasses vividos no cotidiano das instituições, o objetivo estavabem definido, e as principais estratégias eram o fortalecimento do Conselho Esco-lar, a autonomia financeira e a eleição para diretores, além de toda a discussão dademocratização do acesso e do conhecimento. Sem esquecer que as questõesestão intimamente interligadas, para fins deste trabalho, vamos nos deter mais noConselho Escolar e na autonomia financeira.

O ente federado município, em um processo de correlação de forças, tinhaconstruído suas políticas, inclusive, muitas vezes, em contraposição às políticasdo governo federal, que tinha outros objetivos políticos, entre eles, a diminuiçãodo papel do Estado para as políticas sociais, e o que ficava sob a propriedade doEstado deveria ter a lógica do mercado para ser mais eficiente e produtivo. OPrograma Dinheiro Direto na Escola foi concebido dentro dessa lógica – de repas-sar para o privado a administração do dinheiro público e ainda enfraquecer asinstituições públicas, tanto os sistemas estaduais quanto municipais, quanto aprópria escola, entendida como instituição estatal. Nesse sentido, a União nãorespeitou a autonomia dos entes federados, impondo-se, em um período demo-crático, não mais por meio da força física, mas econômica, já que os municípiosque não se ajustassem à sua lógica não receberiam o recurso.

No caso da rede estadual do Rio Grande do Sul, apesar de, no início doPrograma (1995), ter sido aprovada a Lei de Gestão Democrática – muito porpressão dos profissionais da educação –, o fato é que o governo estadual naépoca era alinhado politicamente com o governo federal e, sem nenhum tipo deresistência, aderiu ao Programa. É interessante observar, ainda, que a Associaçãode Pais no RS é muito influente desde o período da ditadura. Com o debateacerca da gestão democrática e o fortalecimento dos Conselhos, essa instituiçãoestava sem forças e praticamente acabada. Com o recebimento do dinheiro do


governo federal, por meio do PDDE, ela sobrevive, ganha força – onde não existiafoi organizada, passando a disputar novamente os espaços de gestão na escola.

Outro aspecto a ressaltar na rede estadual foi o embate vivido durante ogoverno Olívio Dutra, entre duas formas de participação na democratização doSistema. A mais direta, por meio da Constituinte Escolar, e a representativa, pormeio da Comissão Paritária, que tinha os representantes da forças (sindicato,CPM, Uges e governo). Enquanto a comunidade escolar, por meio da ConstituinteEscolar, escolheu o Conselho Escolar para ser a unidade executora, o sindicato ea Associação dos CPMs escolheram o CPM. O governo representou os interessesda Constituinte escolhendo o Conselho. É um interessante debate – quem temmais legitimidade e quem fala em nome de quem –, já que duas instâncias quetinham por objetivo democratizar a elaboração das políticas estaduais no períododecidiram sobre um mesmo ponto de forma diferente.

Ainda na rede estadual, há o grande debate apresentado pelo sindicato,entre fortalecer a gestão e o receio de transformar o Conselho Escolar, comoinstância do interior da escola pública, em entidade de direito privado. Tal dilemaé provocado pela obrigatoriedade de as UExs terem CNPJ próprio.

Quanto à arrecadação de recursos por parte da Unidade Executora, é umadas questões mais controversas do Programa, já que estimula a busca de recursosna comunidade, desobrigando, assim, o Estado de financiar totalmente a escolapública. Essa prática já existia nas escolas anteriormente – ela não nasceu com oPrograma –, mas a luta dos profissionais da educação por autonomia financeirada escola era justamente para acabar com essa prática, pois a escola receberiadinheiro para seus gastos cotidianos e não precisaria mais buscar por meio derifas, festas juninas, rainha da primavera... O Programa vai na contramão dessaluta e estimula a arrecadação de recursos pela escola, montando, inclusive, aestrutura da organização social (proposta pelo Ministério de Administração e Re-forma do Estado – Mare) por meio da unidade executora.

Na pesquisa do RS, esse tema teve impactos diferentes na rede estadual ena rede municipal de Porto Alegre. Na capital gaúcha, a UEx não está autorizadaa arrecadar recursos na comunidade por se acreditar que a escola pública deveriaser financiada pelo poder público; já na rede estadual, verificamos que essa éuma prática que tem tomado muito tempo, tanto do CPM quanto do Conselho, eque essas duas instituições podem ou não conviver bem na escola. De qualquermaneira, foi fortalecida a prática da arrecadação e já praticamente naturalizada. Éinteressante observar também que o PDDE representou, em 2003, apenas 15% doque a escola recebia da Secretaria da Educação como repasse financeiro e, em2004, apenas 7%.

Outro fator interessante na escola municipal pesquisada foi que, em fun-ção do financiamento da educação, principalmente Fundef e PDDE, a escola, queatende jovens e adultos, teve que se adaptar para receber o recurso. A flexibilida-de inicial que era parte da filosofia da escola, que procurava atender àsespecificidades do aluno trabalhador, tanto na metodologia quanto na organiza-ção escolar, teve que ser repensada para a escola tornar-se de ensino fundamen-tal regular e, assim, receber os recursos. Foi um embate enorme na escola, commuitos questionamentos dos professores acerca da submissão do pedagógico aofinanceiro.


Enfim, a escola passou pelos ajustes, e o Conselho Municipal de Educaçãoacabou "legalizando a escola" como de ensino fundamental por meio do Parecernº 3/2000. Para nossa surpresa, houve uma "auditoria" na escola, que foi consi-derada pelo poder público federal como de jovens e adultos no Censo Escolar, oque quer dizer que perdeu os recursos do PDDE. Isso foi considerado pelas pes-quisadoras como uma intervenção da União em relação ao que o município haviadefinido no seu Conselho Municipal de Educação – e mais uma vez questionamosa autonomia relativa dos entes federados.

Por fim, vale destacar o "fluxo" do dinheiro, que é público, mas que passapor uma instituição privada para ser gasto pelo poder público. E ainda que ospais, no caso de a UEx ser o CPM, têm que ressarcir o poder público se houverqualquer problema na prestação de contas. Levando em consideração que asescolas públicas são para filhos de trabalhadores, muitas vezes com pouca esco-laridade e familiaridade com a burocracia, repassar mais essa responsabilidadepara os pais, que já são expropriados pela sociedade e pagam seus impostos,parece um abuso de poder, porque, se nenhum pai se responsabilizar, o dinheirosimplesmente não vai para a escola.

Quanto à Apae, chamou a atenção principalmente a diversidade de fontesde recursos públicos, sendo que o PDDE, mesmo repassando mais recursos paraessas escolas do que para as públicas, ainda assim foi responsável por apenas4% do total de recursos públicos recebidos em 2003. Outro aspecto a ressaltar éque, apesar de ser uma instituição proveniente da organização da sociedade, agestão é totalmente centralizada, assim como a destinação dos recursos. Nãoencontramos na pesquisa nenhum vestígio de gestão democrática na instituição,além de pouca transparência na destinação dos recursos, já que a prestação decontas pública, inclusive publicada em um jornal local, é muito geral e em lingua-gem contábil. Percebemos, assim, um controle social, tanto no que se refere àescolha de onde seria gasto o recurso, quanto no que diz respeito à prestação decontas para a comunidade educativa, que é menor na Apae do que nas escolasdas redes públicas estudadas. A Resolução nº 17 definiu que a Entidade Mantenedora(no caso das Apaes) deve:

Fazer gestões permanentes no sentido de garantir que a comunidade escolartenha participação sistemática e efetiva, desde a seleção das necessidadeseducacionais prioritárias a serem satisfeitas até o acompanhamento do resul-tado do emprego dos recursos do programa (Resolução nº 17/05, art. 7º, incisoIV, alínea c).

No entanto, essa não foi a realidade encontrada na pesquisa. No que serefere à gestão democrática, não só a Apae apresentou centralização nas deci-sões. Entre as escolas pesquisadas, mesmo de um mesmo sistema, como o Siste-ma Municipal de Porto Alegre, que tem uma longa caminhada de construção dagestão democrática nas escolas, encontramos diferentes estágios de participaçãodos segmentos. Em uma das escolas, a verba do Programa, assim como os demaisrecursos recebidos eram definidos com ampla participação. O Plano de Aplicaçãode recursos era definido em assembléias por segmentos, para definir prioridadesdos gastos, e depois em uma assembléia geral dos segmentos, em que eram


debatidas as propostas e as decisões eram tomadas de acordo com a propostapedagógica da escola no Conselho Escolar. Na outra escola pesquisada, a reuniãodo Conselho para definir a destinação dos recursos foi "monopolizada" peladiretora, que definiu a utilização na aquisição de um videokê com karaokê. Algunsrepresentantes questionaram se não seria mais interessante investir em equipa-mento de som para o auditório, mas foi em vão, e a diretora acabou convencendo-os. Na escola da rede estadual, o fato de haver duas instâncias que recebemrecursos e definem sua destinação deixa o quadro ainda mais complexo. O diretoracaba centralizando as decisões e administrando, às vezes, junto, outras vezes,individualmente, tanto o CPM quanto o Conselho.

Analisaremos, no próximo item, a relação entre o diagnóstico neoliberal deque o "responsável" pela crise é o Estado, a conseqüente estratégia propostapelo Plano de Reforma do Estado no Brasil (Brasil, Mare, 1995) de passagem daspolíticas sociais para o setor público-não estatal e a obrigatoriedade de constru-ção de unidades executoras (entidades públicas de direito privado) em todas asescolas públicas brasileiras para recebimento do dinheiro do Programa.


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Análise dos casos


4.1Caracterização das unidades executoras

O Programa Dinheiro Direto na Escola, ao condicionar o repasse de recur-sos à existência de unidades executoras de natureza privada, vinculadas às esco-las, produziu diferentes impactos nos sistemas e nas unidades escolares. Taisimpactos decorrem das características das próprias redes de ensino e das políti-cas locais em relação à descentralização de recursos e à democratização da gestãoescolar, especialmente no que diz respeito às concepções sobre a participação dacomunidade na tomada de decisões.

Observamos em alguns sistemas a capacidade indutora do Programa emrelação à normalização nas redes, especialmente naqueles municípios que, nãocontando com nenhum mecanismo de descentralização de recursos, receberampor meio do PDDE um forte estímulo à criação ou revitalização de entidades comoas Associações de Pais e Mestres ou os Conselhos de Escola. Em redes com maiornível de organicidade, caso das redes estaduais de ensino, o PDDE produziudesde a simples incorporação dos procedimentos a políticas já em curso, o quefoi verificado na rede estadual de São Paulo, até intensos debates em relação àsconseqüências da implantação de uma entidade de direito privado para a demo-cratização da gestão escolar, conforme verificado nos Estados do Mato Grosso doSul e Rio Grande do Sul.

Nos dois Estados (MS e RS), a existência das unidades executoras interferiunos processos em curso de tal maneira que, ao contrário do Estado de São Paulo e


de outras redes estaduais, não se tratou apenas de sua incorporação a políticas oudo estímulo à criação de entidades com personalidade jurídica, mas de um debateno campo político (e também jurídico) que dizia respeito aos rumos do projeto localde gestão democrática.

Nas redes municipais pesquisadas, três optaram por instituir as UExs comoConselhos de Escola, enquanto duas criaram ou instalaram a unidade executora naAssociação de Pais e Mestres. Nas redes estaduais, ocorre o inverso: três incorpora-ram o PDDE às Associações de Pais e Mestres ou similares (MS, SP e RS/Círculos dePais e Mestres), e duas operaram a transformação jurídica dos Conselhos de Escolaa fim de ajustar seu funcionamento às exigências do Programa (PA e PI).

O fato de as unidades executoras terem o formato de Conselho de Escolaou APM/CPM as diferencia em relação aos segmentos que participam da gestãodos recursos: APMs e CPMs privilegiam em sua composição a participação de paise profissionais, podendo até possibilitar a participação dos estudantes, mas nãona condição de representantes eleitos por seus pares, enquanto do Conselho deEscola participam oficialmente estudantes, profissionais e pais.

A exigência de criação das unidades executoras em redes de ensino jáorganizadas, como as redes estaduais pesquisadas, produziu uma "revitalização"de órgãos auxiliares (APMs) ou de gestão da escola (Conselhos de Escola). Hásignificativa diferenciação entre as duas entidades. As APMs são organizadas comoassociações de apoio ao trabalho da direção escolar. Suas funções (mesmo consi-derando as variações dos Estatutos em diferentes Estados e municípios) relacio-nam-se à realização de atividades de apoio à gestão escolar e a ela estão subme-tidas. Os Conselhos de Escola deliberativos, por seu turno, refletem os esforçosempreendidos, especialmente a partir dos anos 80, em direção à democratizaçãoda gestão na escola. São órgãos de natureza deliberativa que, em tese, funcionamem colaboração com a direção da escola, mas de maneira autônoma, contandocom a participação dos diferentes segmentos da comunidade escolar.

Os Conselhos de Escola ou Associações de Pais e Mestres, em algunsEstados, ganharam nova formatação e foram objeto de atenção específica dosgestores locais, o que, antes do PDDE, nem sempre ocorria.

No Estado do Pará, os Conselhos de Escola, com caráter deliberativo, jáexistiam na rede, mas não em todas as unidades, pois não era obrigatório instituí-los. O PDDE induziu a criação das UExs, e o Sistema reagiu transformando osConselhos de Escola nas unidades executoras, tornando-os obrigatórios. A partirde então, verifica-se um duplo movimento: 1) transformação dos Conselhos jáexistentes em UExs e 2) criação do Conselho nas escolas que não o tinhamimplementado.

No Estado do Piauí, também observamos um movimento que, ao alterara configuração dos Conselhos de Escola, coloca-os em funcionamento em todasas unidades da rede como UEx. Oriundos dos debates e lutas sociais pela demo-cratização da gestão escolar, os Conselhos existentes foram criados no iníciodos anos 90, mas, tal como no Pará, não tinham existência e funcionamentogeneralizados. Somente com sua transformação em UExs passaram a existir emtodas as escolas, tendo como principal atividade a execução dos recursos advindosdo PDDE. Observe-se que, no Piauí, o diretor escolar é também coordenador


(presidente) do Conselho, sugerindo-nos que, nesse caso, o diretor escolar tempapel central na tomada de decisões.

No Estado do Rio Grande do Sul, houve intenso debate sobre as possibi-lidades de a Política de Gestão Democrática em curso na rede ser comprometidapela criação da entidade de direito privado nas escolas. Em face dessa preocupa-ção, a Secretaria de Educação optou por transformar os Conselhos de Escola emunidades executoras, preservando a participação de todos os segmentos nas de-cisões referentes à execução dos recursos. Todavia, representantes do Centro doProfessorado do Estado do Rio Grande do Sul/Sindicato (CPERs) e da Associaçãodos Círculos de Pais e Mestres (ACPM), por razões diversas, opuseram-se tenaz-mente: o sindicato docente questionou a transformação do órgão colegiado degestão em entidade de direito privado, afirmando que não se trataria mais daescola se organizando coletivamente, mas de uma entidade com poderesdeliberativos nos campos administrativo e pedagógico, assumindo o lugar dopoder público. Pais integrantes da ACPM, por sua vez, reivindicavam o direito dea entidade assumir a execução dos recursos descentralizados. A resolução doembate deu-se pela aprovação do Círculo de Pais e Mestres (CPM) como unidadeexecutora, preservando-se o Conselho de Escola como órgão de gestão. Os CPMs,que, no âmbito da política educacional do Estado, não eram priorizados, recebe-ram nova ênfase e um novo papel na organização do trabalho escolar.

Nas duas outras redes nas quais a UEx foi implementada como Associaçãode Pais e Mestres (São Paulo e Mato Grosso do Sul), os dados mostram que oPrograma foi absorvido por uma organização antecedente, na qual as APMs jáexecutavam recursos descentralizados para a escola, não havendo maiores impac-tos em termos de gestão escolar. As APMs, nesses dois Estados, configuravam-secomo peças importantes da política local de descentralização52.

As UExs, nas redes estaduais, além de gerirem recursos públicos, tambémpodem captá-los, o que se verificou em todos os Estados. Embora não nos tenhamosdeparado com unidades que captassem recursos para além das já conhecidas formasde arrecadação presentes nas escolas (contribuições, festas, arrendamento de canti-nas, reprografia e uso dos muros para propagandas), é importante observar que todasas UExs mantinham algum tipo de atividade para angariar fundos. No Estado do Piauí,a atividade de captação é explicitamente estimulada pela Secretaria de Estado daEducação por meio do Programa Pactue, que estabelece uma contrapartida financeirapor parte do governo estadual, proporcional à arrecadação realizada.

Os relatos, sobretudo aqueles produzidos no âmbito das unidades escola-res, indicam que o PDDE não se apresenta como programa indutor de discussõesde natureza político-pedagógica profunda. A dimensão operacional na execuçãodos repasses leva a que a centralidade do diretor, em qualquer formato adotadopara a UEx, se evidencie. Excetuem-se os casos do Rio Grande do Sul e MatoGrosso do Sul, onde houve debate mais aprofundado em relação às concepçõespolíticas do Programa e suas conseqüências para os projetos locais.

52 No Estado de Mato Grosso do Sul, no ano de 2000, houve certo debate em torno da alocação da UEx.Prevaleceu, todavia, a manutenção da APM como UEx.


Argumentos relativos à dificuldade de os pais entenderem o funcionamen-to do Programa e participarem ativamente das atividades necessárias à corretaexecução de recursos incorporaram depoimentos em vários Estados, justificando,assim, que os profissionais assumissem as maiores responsabilidades sobre asdecisões em relação ao uso da verba.

As redes municipais pesquisadas apresentam grande diversidade, quer emnúmero de matrículas, quer em formas de gestão, que se expressam não apenasem termos numéricos, mas em sua própria organização. Em São Paulo, por exem-plo, o município pesquisado, Pirassununga, nem sequer conta com sistema deensino.

A diversidade na história nas redes municipais faz com que a implementaçãodo PDDE produza impactos diferenciados, sobretudo no que diz respeito à gestãono âmbito do Sistema e na própria escola. Todavia, apesar das diferenças, é nítidaa capacidade indutora do Programa nos processos organizativos e de normalizaçãoda rede, uma vez que as exigências de criação de UEx para recebimento dos recur-sos foram capazes de promover a criação de entidades ou levar à transformação nanatureza de Conselhos de Escola, que passaram a ser pessoas jurídicas.

Dois municípios, Campo Grande (MS) e Pirassununga (SP), fizeram aopção por instituir a APM como UEx. É importante observar que em nenhum dosdois existem órgãos colegiados de gestão instalados nas escolas. Em ambos, oPDDE foi fundamental para que as APMs fossem regulamentadas, e estas passa-ram a ser os primeiros órgãos das unidades escolares que contavam com aparticipação de pais.

No município de Pirassununga, a APM foi regulamentada pela Secretariade Educação especialmente para fins de recebimento dos repasses provindos doPrograma, por meio de consórcio. O Estatuto padrão, criado em 1999 exclusiva-mente para atender às necessidades do PDDE, determina que o diretor escolar eo assistente de direção sejam sócios natos. Entretanto, a escola com número dealunos suficiente para ter sua UEx funcionando como sede do consórcio nãocontava com as funções de direção e assistente de direção.

A fim de que a APM pudesse ser criada, a encarregada do Setor de Educa-ção da Secretaria de Educação assumiu formalmente a função de assistente dedireção, passando a ser sócia da APM da escola-sede. A presidente do ConselhoDeliberativo também era funcionária da Secretaria de Educação. Tal situação mos-tra que o precário nível de institucionalização na rede municipal produziu a neces-sidade de arranjos emergenciais para que houvesse o recebimento dos recursos.O PDDE expôs essa precariedade e exigiu um grande esforço dos gestores paraque fossem criadas condições de inserção da rede no campo de atuação doPrograma. Acredita-se que essas dificuldades em termos de organização e norma-lização dos sistemas integrem a realidade de outros municípios brasileiros, espe-cialmente aqueles de pequeno porte, como o município estudado nesta pesquisa.

As Associações de Pais e Mestres não foram a única opção política para acriação das UExs. Em três municípios, os Conselhos Escolares foram transforma-dos em unidades executoras: Belém (PA), Porto Alegre (RS) e Teresina (PI). Emdois deles, Belém (PA) e Porto Alegre (RS), o processo implicou debates, tal qualo observado na rede estadual do Rio Grande do Sul e de Mato Grosso do Sul.


No município de Belém, os recursos do PDDE passaram a ser descentrali-zados para as escolas em 1998, um ano após o município ter implantado o Progra-ma. A Secretaria Municipal de Educação orientava sua política para a implementaçãoda gestão democrática nas escolas, para a qual os Conselhos de Escola tinhamgrande importância, o que se revelava no esforço de formação política de conse-lheiros. O preparo para a transformação dos Conselhos em UEx deu-se nessecontexto, de tal maneira que houve formação de profissionais e demais conselhei-ros para a administração dos recursos: foram realizadas desde oficinas em parce-rias com órgãos federais, com o objetivo de discutir a responsabilidade do Conse-lho com os recursos públicos advindos de diferentes projetos (entre eles o PDDE),até capacitações específicas para utilização dos recursos do Programa.

No município de Porto Alegre, o debate centralizou-se em torno da alocaçãoda UEx. O processo político de implementação da Gestão Democrática, como narede estadual, foi surpreendido pela necessidade de criação de uma entidade dedireito privado. Após intensas discussões, a opção, diferente da realizada na redeestadual gaúcha, resultou na alocação da UEx no Conselho de Escola.

A administração municipal de Porto Alegre, assim como a de Belém, decla-rava o compromisso político com a gestão democrática. À semelhança da redeestadual de ensino, a implementação do PDDE e a criação de unidades executorasfoi fator de tensão na Secretaria de Educação, gerando disputa jurídica em relaçãoà criação da UEx, o que expressa muito bem o caráter impositivo do programa,uma vez que o município precisou criar as entidades.

A administração municipal vinha implementando gradativamente adescentralização de recursos para as escolas, cabendo a execução dos recursosaos órgãos de gestão da escola, os Conselhos de Escolas. Como já se consolidaraum campo de posições em favor de uma concepção de gestão democrática, houvereações por parte da Secretaria de Educação e do sindicato docente. Contudo,apesar das resistências e tentativas jurídicas, os conselhos acabaram por se trans-formar em UExs.

As unidades executoras da rede municipal de Porto Alegre são as únicas,entre as pesquisadas em todo o País, que legalmente se encontram proibidas decaptar recursos. A proibição, segundo depoimentos, foi uma forma encontradapela administração pública para preservar os princípios da gestão democrática noConselho de Escola.

É necessário registrar que, tal como ocorre nas redes estaduais de ensinoonde houve debate sobre as relações entre o Programa e a Gestão Democrática daEscola, Belém e Porto Alegre eram administrados pelo Partido dos Trabalhadoresna ocasião da implementação do PDDE.

Municípios que não implementavam ações específicas relacionadas à de-mocratização da gestão escolar lidaram com a implantação das UExs de maneiramenos tensa, mesmo quando se tratou de criar Conselhos Escolares, como ocor-reu em Teresina, onde, pode-se concluir, a criação das UEx ofereceu parâmetrospara o estímulo à descentralização de recursos.

As experiências das UExs nas redes municipais indicam que o PDDE contri-bui para que os sistemas se organizem, normalizando órgãos como APM e Conse-lho de Escola. Contudo, tal como o observado em duas redes estaduais e duas


municipais, o Programa tensiona políticas que visam à democratização da gestãonas escolas públicas.

As escolas públicas não são as únicas que têm direitos a beneficiarem-sedo PDDE. Escolas de natureza pública não-estatal que atendem à modalidadeeducação especial podem também ser beneficiárias do Programa. A pesquisabuscou analisar o processo de implementação do Programa em tais instituiçõesem dois Estados (RS e PI), por meio de coleta de dados em instituições educativasvinculadas à Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais (Apae). Em um Esta-do, a pesquisa transcorreu em uma escola de educação especial regular (MS).

Para efeito de análise das características da UEx, detemo-nos no caso dasApaes, uma vez que a escola oficial de educação especial pesquisada mostrou teras mesmas características das escolas regulares de ensino fundamental.

Nos Estados do Rio Grande do Sul e Piauí, o PDDE foi implementadosegundo a estrutura administrativa vigente nas instituições. Sendo a Apae umapessoa jurídica, é ela própria uma unidade executora. Os recursos foram executa-dos pelo escritório administrativo da mantenedora, não havendo descentralizaçãopara as unidades educativas da entidade. Essas recebiam os materiais compradospelo escritório, após consulta aos dirigentes locais.

Verificou-se, assim, que na Apae a gestão de recursos é centralizada, es-tando a instituição acima das exigências feitas às escolas oficiais para administraros recursos. Os repasses promovidos pelo PDDE não produzem, portanto, qual-quer efeito de estímulo à participação da comunidade.

Após apresentar os dados referentes às características das unidades exe-cutoras nas redes e escolas pesquisadas, podem-se apresentar algumas conside-rações de ordem mais geral a respeito da natureza das UExs.

A centralidade do diretor escolar ou secretários de Educação nogerenciamento dos recursos provindos do PDDE é registrada em diversos casos,especialmente em redes municipais. O formato da UEx, a esse respeito, não éfator determinante. As orientações sobre o funcionamento das UExs, segundo asinformações coletadas nos diferentes Sistemas, dirigem-se preferencialmente aosprofissionais envolvidos, não atingindo os pais e alunos, exceto na rede estadualdo Pará, em que houve formação de todos os integrantes do Conselho Escolar.

Verifica-se, no caso dos municípios de Porto Alegre e Belém e na redeestadual do Rio Grande do Sul, onde se encontravam em curso políticas deimplementação da Gestão Democrática, que o FNDE fere a autonomia dos Siste-mas ao impor a criação das unidades executoras como entidades de direito priva-do. Nesses casos, a implementação de duas políticas com prioridades diferencia-das produz tensionamento e interrupção no curso de discussões e práticas jáestabelecidas. Somente nesses casos a criação da entidade de direito privado naescola é problematizada.

Os depoimentos revelam uma tendência ao esvaziamento político dos Con-selhos de Escola quando estes, na condição de UEx, centralizam suas ações naexecução de recursos. São também os depoimentos recolhidos nas escolas queindicam haver limites à autonomia da UEx, pois observamos casos diversos em quefica claro que a gestão dos recursos não está exclusivamente nas mãos da entidade,mas centralizada pelo diretor escolar ou pela própria Secretaria de Educação.


Faz-se necessário observar que o Programa tem forte capacidade indutorana organização dos sistemas. Esse potencial ganha materialidade na indução àcriação das UExs, o que chega a se constituir como parte dos movimentos iniciaisde organização da rede e, em vários casos, como único espaço potencial departicipação, ainda que precária, da comunidade na escola.

4.2Relação entre os entes federados e Estado/sociedade

A relação entre os entes federados que envolvem a implementação doPDDE nos diferentes Estados e municípios tem mais semelhanças do que diferen-ças. Isso ocorre em razão de a maioria dos secretários de Educação ter assumidona íntegra a proposta do Programa logo após o seu lançamento pelo governofederal. Particularmente, a política da Secretaria de Estado da Educação de SãoPaulo privilegia, desde a primeira gestão do PSDB, a descentralização de recursospara as unidades executoras. No caso das escolas da rede estadual de São Paulo,a adesão ao PDDE foi de 100%; só mais recentemente houve um caso de não-adesão de um diretor de uma escola da grande São Paulo, fato que vem sendoalvo de crítica por parte dos técnicos da Secretaria.

No caso do Estado do Pará, houve resistência por parte do Sindicato dosTrabalhadores em Educação, que chegou a entrar com ação judicial no Tribunal deJustiça do Estado. A intenção foi barrar a Portaria nº 225/96, em que a Secretariade Estado de Educação decretava os Conselhos Escolares como unidades executo-ras de direito privado, habilitando-os a receberem os recursos do governo federal.Contudo, em última instância, prevaleceu a decisão da Secretaria.

No caso do Rio Grande do Sul, a resistência veio da Associação dosCírculos de Pais e Mestres/Federação e do CPERS/Sindicato, que também rejei-tavam a proposta da Secretaria da Educação do Estado em tornar os Conse-lhos Escolares em unidades executoras, utilizando jurisdicialmente a Comissãode Constituição e Justiça da Assembléia Legislativa. Porém, os motivos dife-rem dos do Pará, uma vez que a opção da Secretaria da Educação em conver-ter os CEs em UEx estava ligada à idéia de fortalecimento da gestão democrá-tica por meio dos Conselhos. Por outro lado, o dilema vivido pelo CPERSestava entre o fortalecimento da gestão democrática da escola por meio daautonomia dos Conselhos e a possibilidade de torná-los entidades de direitoprivado, o que fez com que se manifestasse contrário à decisão da Secretaria,optando pelos Círculos de Pais e Mestres como UExs. Tal situação favoreceuos CPMs, e, com a obrigatoriedade das instituições das UExs em 1997, a ACPMfez interlocução direta com o Ministério da Educação no sentido de garantir atransformação dos CPMs em UExs, situação legalizada em 2001, pela Lei nº11.695/2001, que torna os CPMs em UExs responsáveis pelo recebimento eadministração dos recursos do PDDE. Tal situação também não modificou aposição das escolas da rede estadual, que, no processo de implantação doPDDE, aderiram amplamente ao Programa, sendo que a maioria recebe osrecursos diretamente do FNDE.


Quanto à responsabilidade por possíveis irregularidades na prestação decontas do Programa, em alguns Estados, quem é auditado é o presidente daUEx, que, na maioria dos casos, é o diretor da escola, realidade constatada noPiauí, em que a Secretaria se responsabiliza por acompanhar o caso e, quandonecessário, instala auditoria para investigar o diretor da escola. Já em MatoGrosso do Sul, a situação difere, pois quem responde por alguma irregularidadena administração do PDDE no FNDE e no Tribunal de Contas é a Secretaria deEstado de Educação.

No caso dos municípios, houve mais adesões ao Programa do governofederal do que resistências, situação diferente apenas em Porto Alegre. No casode Teresina (PI), a Secretaria Municipal de Educação aderiu ao PDDE desde suaimplementação em nível nacional, quando buscou a interlocução com o MEC,mediada pela Demec-Piauí, no sentido de viabilizar a operacionalização do Pro-grama. Em Pirassununga (SP), o município estabeleceu contato com o PDDE em1997, por meio de materiais enviados pelo MEC à Secretaria Municipal de Edu-cação. Em Belém (PA), ao longo da existência do Programa, a Secretaria Munici-pal de Educação preocupou-se apenas em repassar as informações e orienta-ções aos dirigentes das escolas, adotando a regulamentação definida pelo MEC-FNDE. No caso de Campo Grande (MS), a relação com o governo federal tambémnão é diferente, sendo encarados de forma positiva pelos técnicos tanto o Pro-grama quanto a criação das UExs.

Portanto, Porto Alegre (RS) é o único caso no universo da amostra dapesquisa em que o município se pronunciou contrário à forma como o governofederal estabeleceu a implementação do PDDE. Inicialmente, com a exigênciada criação das unidades executoras para a transferência de recursos da União,a Secretaria Municipal de Educação iniciou um processo de negociação noMEC, buscando garantir o repasse com a organização funcional e administrati-va existente na rede, o que lhe foi negado. O embate continuou por meio deuma batalha jurídica, tendo como mediação a Procuradoria do município comvistas a assegurar que os Conselhos Escolares administrassem os recursossem que fossem transformados em UExs, uma vez que a descentralização fi-nanceira já fazia parte do projeto de gestão democrática da educação de PortoAlegre e foi um processo construído juntamente com os CEs. Os recursos seri-am administrados com intermediação da Smed e com controle social da comu-nidade por meio dos Conselhos. Porém, o embate jurídico esbarrava na Reso-lução nº 3 do MEC-FNDE, que impossibilitava a ação da Secretaria e que obri-gou sua adaptação às normas do Programa. Passado o impasse jurídico, aSmed teve que se reorganizar, visando à adaptação das escolas às exigênciasdo governo federal, pois, nesse processo, a Smed sofreu pressão também porparte dos diretores das escolas, em decorrência do prazo estabelecido peloMEC para recebimento dos recursos. A Smed passou a ter um papel de orien-tação do Programa, e, em caso de verificar algum problema na prestação decontas, mesmo sendo responsável, quando necessário, a auditoria é feita nasescolas.


4.3O impacto financeiro do PDDE nas escolas da amostra

O Programa Dinheiro Direto na Escola assumiu um importante papel aoestimular outras políticas de descentralização de recursos, seja na esfera federal,seja nas esferas locais. Assim, como evidenciam os dados da pesquisa, o PDDEterminou por induzir a instituição de mecanismos próprios de repasses de recur-sos para as escolas públicas, por intermédio das unidades executoras ou porRegime de Adiantamento. A única rede que tem somente o PDDE como recursodescentralizado é a rede municipal de Pirassununga.

As escolas pesquisadas, em geral, relataram a instituição de mecanismospróprios de arrecadação de recursos, normalmente pela promoção de atividadesou eventos, a exemplo de bingos, rifas ou festas, além do recebimento de recur-sos doados pela própria comunidade. Tais atividades objetivam complementar osrecursos públicos repassados, suprindo, assim, outras necessidades das escolas.A única exceção em relação a essas estratégias foi o Município de Porto Alegre,onde é explicitamente proibida, por parte do Sistema de Ensino, a instituição detais mecanismos.

Embora de extrema importância, nem sempre as informações sobre osrecursos criados pelas próprias escolas estiveram disponíveis para a equipe, sejapor dificuldade de cálculo, seja pelo argumento de que esses recursos são tãopequenos que "não valem a pena ser destacados" (escolas estaduais do Piauí ede São Paulo e escolas municipais de Belém, Teresina e Pirassununga).

No sentido de realizarmos a análise do impacto financeiro do PDDE nasescolas da amostra, na página seguinte, apresenta-se a tabela de comparativodos recursos administrados pelas escolas, com exceção dos dados do ProgramaNacional de Alimentação Escolar, o qual é escolarizado em parte dos Estados daamostra (MS, PI, RS), pois se considerou que, além de tais recursos terem destinaçãoespecífica, não são comuns para todas as escolas pesquisadas.

O procedimento para análise da tabela será a correlação dos dados, consi-derando os seguintes aspectos: 1) a importância do PDDE em relação ao total derecursos administrados pela escola; 2) importância do PDDE em relação aos recur-sos estaduais ou municipais descentralizados; 3) mecanismos de descentralizaçãode recursos estaduais ou municipais e 4) a importância dos recursos gerados pelaprópria escola em relação ao total de recursos administrados em âmbito local.

A importância do PDDE em relação ao total de recursos administradospelas escolas

a) No âmbito das escolas estaduais, existem diferenças regionais importan-tes na amostra da pesquisa: a escola do Piauí é a única em que o PDDEé altamente significativo, pois representou 63% do total de recursosadministrados em 2004. Em ordem decrescente de importância, o PDDErepresentou 36% dos recursos administrados na escola do Pará; 27% noMato Grosso do Sul; 24% em São Paulo e 6% no Rio Grande do Sul.


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b) No caso das escolas municipais, os dados evidenciam que a maiorrepresentatividade do PDDE é na escola municipal da Pirassununga,pois esse é o único recurso descentralizado, representando, portanto,100%. Nas demais escolas municipais, o peso do PDDE varia entre 42%(Belém) e 17% (Campo Grande e Porto Alegre), sendo um valor interme-diário o apresentado pela escola municipal de Teresina, 31%.

A importância do PDDE em relação aos recursos descentralizados,via UEx ou Regime de Adiantamento (excluindo a arrecadação própria)

a) O programa é mais significativo na escola estadual do Piauí, onde repre-senta 63% dessa modalidade. No caso da estadual do Pará, o recurso ébastante relevante, embora seja apenas 47% dos recursos descentrali-zados.

b) Na escola estadual do Mato Grosso do Sul, em 2004, o PDDE represen-tou 53% desses recursos.

c) Os dados das escolas estaduais do Rio Grande do Sul e de São Paulorevelam que esses Estados, no contexto da diversidade regional brasi-leira, têm maior autonomia em relação aos recursos descentralizadospelo governo federal, uma vez que, considerando apenas os recursosdo PDDE e dos governos estaduais, o primeiro representa 6% e 24%,respectivamente.

d) Em geral, os recursos municipais repassados são superiores ao valor doPDDE, com exceção da escola municipal de Teresina, onde o PDDErepresentou 52%.

e) Nas escolas municipais de Campo Grande e Belém, o PDDE representou42% dos recursos regulares, enquanto que, em Porto Alegre, represen-tou somente 19%.

Mecanismos de descentralização de recursos do governo local (oscálculos desse tópico excluem os recursos da arrecadação própria, PDE eoutros repasses eventuais)

a) Duas redes estaduais (MS e PI) optaram por descentralizar recursospara as escolas exclusivamente por intermédio das unidades executo-ras, assim como as redes municipais de Teresina e de Porto Alegre.

b) São Paulo adotou as duas modalidades, transferindo recursos para asUExs concomitantemente aos repasses por Regime de Adiantamento,embora a maior parte dos recursos públicos estaduais seja administra-da pela UEx (76%), reforçando o mesmo mecanismo do PDDE, a Unida-de Executora, nesse caso, a Associação de Pais e Mestres.

c) O Estado do Pará descentraliza seus recursos pelo regime de adianta-mento para o diretor da escola, representando, assim, 53% dos recur-sos por essa via de administração.


d) O Rio Grande do Sul descentraliza os recursos para a conta bancária dodiretor da escola, cuja administração ocorre sob gestão do ConselhoEscolar, representando 94% dos recursos descentralizados;

e) As prefeituras de Campo Grande e de Belém também optaram pelasistemática de Regime de Adiantamento para a descentralização, repre-sentando 25% e 58%, respectivamente, do total de recursos adminis-trados.

Em Porto Alegre, além dos repasses regulares municipais, a prefeituraprovê a escola de recursos do Orçamento Participativo e do Apoio para as salasde educação especial.

Recursos criados nas próprias escolas

Relacionando os valores criados na própria escola e o total de recursosadministrados em âmbito local, pode-se verificar que tais recursos são mais rele-vantes na escola estadual do Pará (23%), valor bem superior à arrecadação pró-pria das escolas do Mato Grosso do Sul e do Rio Grande do Sul (6%) e da escolamunicipal de Campo Grande (menos de 4%).

No sentido de compreender as diferenças regionais no que se refere àdescentralização de recursos para as escolas e ao compromisso do poder públicocom uma maior qualificação do ensino nas escolas da amostra, a seguir, apresen-ta-se uma tabela com o valor-aluno-ano recurso descentralizado. É importantedestacar que o cálculo tem por base o total de recursos administrados pela escolae o total de matrículas, independentemente da etapa da educação básica atendi-da. Tal procedimento é motivado pela compreensão de que os recursos, emboramuitas vezes destinados a etapas específicas de atendimento, como é o caso doPDDE e do PDE, atingem todos os alunos da escola, pois, diante da falta depolíticas que descentralizem recursos para a educação infantil e o ensino médio,as escolas de atendimento misto necessitam utilizar os poucos recursos descen-tralizados em benefício de toda a população atendida.

Tabela 2 – Valor-aluno-ano recurso descentralizado para as escolas da amostra

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Os dados de valor-aluno-ano recurso descentralizado revelam disparidadesentre as regiões e redes de ensino pesquisadas, conforme descrito a seguir:


a) O maior valor apurado é o da escola municipal de Campo Grande (R$52,69), embora, nesse mesmo Estado, a escola estadual apresente oterceiro lugar em valor-aluno-ano recurso descentralizado: Mato Grossodo Sul, R$ 22,38.

No Rio Grande do Sul, a escola da rede estadual tem o maior valor-aluno-ano recurso descentralizado da amostra estadual, qual seja, R$ 48,08, e o segun-do maior valor municipal (Porto Alegre – R$ 37,53).

Os menores valores-aluno-ano recursos descentralizados nas escolas esta-duais estão no Pará (R$ 5,33) e no Piauí (R$ 7,91), ou seja, elas administram umvalor aluno-ano que representa somente 11% e 16%, respectivamente, do maiorvalor verificado (Campo Grande).

Apesar da situação bastante desvantajosa da escola estadual do Piauí, Teresinatem o terceiro maior valor pesquisado entre as escolas municipais (R$ 26,90), segui-do por Belém (R$ 21,39); enquanto o menor valor é Pirassununga (R$ 10,86), pois,nesse caso, não existe qualquer outro recurso na escola além do PDDE.

A diferença entre o menor e o maior valor-aluno-ano recurso descentraliza-do é de cerca de cinco vezes na rede municipal e de nove vezes na rede estadual.

Em geral, os dados revelam que a maior parte das escolas da amostramunicipal tem um valor-aluno-ano recurso descentralizado bastante superior aodas escolas das redes estaduais dos seus próprios Estados, como é o caso deCampo Grande (MS), Belém (Pará) e Teresina (PI). As exceções ficam por conta dePorto Alegre (RS), cuja diferença não é tão acentuada (22%), e de Pirassununga,onde o valor-aluno estadual é quase o triplo do valor no município.

Em relação às escolas de educação especial, a amostra da pesquisa con-templou três instituições, duas Apaes (RS e PI) e uma pública estadual (MS).Tendo em vista a diversidade de organização, as diferenças no montante de recur-sos administrados e os dados por anos disponibilizados, não foi possível empre-ender uma análise comparativa das mesmas, mas considerações sobre os aspec-tos financeiros no interior de cada escola.

No caso da Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais do Rio Grande doSul, com exceção das transferências referentes à merenda escolar (R$ 2.831,20) e osrecursos criados pela própria escola (aos quais não tivemos acesso), em 2003, verifi-ca-se a administração de recursos estatais em um montante de R$ 208.129,32, distri-buídos nos seguintes porcentuais: 4% PDDE; 53% INSS e 43% prefeitura municipal.Assim, é possível verificar a pequena participação do PDDE no total dos recursospúblicos recebidos pela Apae/RS. O per capita aluno-ano de recursos públicos admi-nistrados é de R$ 1.107,07, se consideradas apenas as matrículas admitidas no CensoEscolar (188), e de R$ 525,58, se considerado o total de matrículas (396).

No âmbito da escola de educação especial pesquisada em Teresina – Apae,do total de R$ 413.396,85 administrados pela entidade, em 2002, 92% referem-sea recursos públicos, denotando a grande dependência dessa instituição em rela-ção ao Estado. A arrecadação própria, apenas 8% dos recursos administrados, éconstituída por contribuição de sócios (30%) e doações (70%). A arrecadaçãopública é distribuída da seguinte forma: 3,1% PDDE; 7,5% Exame do Pezinho;33,1% Secretaria de Assistência Social do Município; 30,6% Sistema Único de


Saúde; 7,3% Prefeitura Municipal de Teresina; 16,4% do Ministério da Educação e2% Serviço Social do Estado. O PDDE tem uma representatividade mínima emrelação aos recursos administrados pela Apae, de apenas 3,1%.

A escola de educação especial pesquisada em Mato Grosso do Sul é darede estadual; portanto, tem características bem diferenciadas das Associações dePais de Amigos dos Excepcionais no que diz respeito ao montante de recursosrecebidos e administrados. Em 2004, a escola administrou diretamente, excluindoos recursos da merenda escolar (R$ 5.148,00), apenas R$ 23.788,40, conforme asseguintes entradas: PDDE (11,7%), Secretaria de Assistência Social (84,1%) e re-passe do Tesouro Estadual (4,2%). O per capita de recursos públicos administra-dos diretamente pela escola foi de R$ 139,11, sem que esses valores incluamgastos, como, por exemplo, pagamento de salários.

As escolas de educação especial filantrópicas, embora beneficiárias doPDDE, não se submetem aos mesmos critérios de administração descentralizada,principalmente no que se refere à exigência da unidade executora, já que osrecursos são administrados centralizadamente pela entidade mantenedora. Nocaso das escolas públicas, além da maior relevância dos recursos do Programa,este tem um maior impacto, em especial, por estimular o processo dedescentralização de outros recursos públicos.

Por fim, é importante destacar que o valor-aluno-ano recursos descentrali-zados evidenciou as diferenças entre regiões e redes de ensino, dadas as grandesdiscrepâncias nos valores descentralizados, revelando disparidades na oferta edu-cacional e no grau de autonomia financeira. Isso denuncia a necessidade de mai-ores esforços por parte do poder público para avançar no sentido de proporcionarmelhores condições para a qualificação da educação pública nas regiões maispobres do País, haja vista que o PDDE não colaborou para diminuir o fossoexistente, principalmente entre Norte/Nordeste e Sul do Brasil.

4.4Democratização da gestão

Com base nos dados coletados, apresentaremos alguns pontos importan-tes, entre os estudos de casos realizados, para situar o processo de democratiza-ção da gestão escolar, um dos pilares centrais da criação do PDDE, a partir dosseguintes eixos fundamentais ao processo de tomada de decisão sobre a aplica-ção dos recursos do PDDE, aglutinando-se, portanto, um conjunto de informaçõesque podem nos oferecer pistas sobre o papel do PDDE na configuração de umpadrão de gestão, afinado com a redefinição do papel do Estado brasileiro:

Participação e autonomia

• De modo geral, prevaleceu o posicionamento por parte do Sistema Esta-dual de que há pouca participação dos sujeitos escolares, enquanto que,do ponto de vista dos sujeitos escolares entrevistados, se diz haver algu-ma participação nas UExs, sobretudo dos diretores e técnicos.


• Os dados revelam que, quando há participação, prepondera o papel dodiretor e, às vezes, do tesoureiro das UExs, excetuando-se a amostra darede municipal de Porto Alegre, em que se verifica a existência de meca-nismos coletivos de participação que foram sendo aperfeiçoados ao lon-go dos anos e da rede estadual do Rio Grande do Sul, em que as deci-sões são tomadas pela equipe diretiva da escola, dos membros do CE edaqueles atuantes na UEx (CPM).

• Na rede municipal do Pará, as decisões são da UEx, com o apoio doConselho Municipal de Educação, resguardada a autonomia do ColegiadoEscolar; contraditoriamente, a implantação do PDDE ajudou a diminuir aparticipação mais regular dos conselheiros pelo excesso de atribuições aeles confiadas: enquanto que, no Piauí, são divididas entre a UEx e aSeduc (Orçamento Popular); no MS, parece haver pouca autonomia paradecidir, o que é feito pela Seduc, ficando a participação de professorese membros da APM restrita à pesquisa de preço para aquisição dosmateriais.

• Em SP, em Pirassununga, a APM (sede do consórcio das escolas) vemassumindo um maior volume de responsabilidades, em que a centralidadedo diretor escolar ainda é grande, diferente da rede municipal de PortoAlegre, onde os conselheiros do CE demonstraram ser mais atuantes. NoPiauí, a Apae (UEx) recebe e administra os recursos e, segundo a funci-onária responsável pela administração do Programa, tem autonomia paragestão financeira do Programa e de outros recursos captados, emborasugira haver limites por parte do MEC na definição das rubricas custeio ecapital. Os entrevistados indicaram não haver participação de todos ossegmentos na priorização dos recursos, ficando a cargo da direção esco-lar. No MS, a unidade executora (APM) é responsável pelos recursos doPDDE; os diversos segmentos escolares são consultados, mas as deci-sões finais são definidas, sobretudo, pela direção escolar.

• No RS, no caso da amostra de educação especial, a situação é diferentedas outras unidades Federadas porque a Apae é mantida e administradapelos pais e outros envolvidos com a causa dos portadores de necessi-dades especiais, mas, contraditoriamente, não há participação dos paisnas decisões do PDDE, sendo do escritório administrativo da mantenedoratal definição.

• Na rede estadual do Pará, o PDDE induziu a participação na gestão derecursos financeiros de outras fontes e melhorou as condições de equi-pamentos de uso coletivo, enquanto que, na rede municipal, boa partedos entrevistados evidenciou a pouca autonomia dos sujeitos escolarespara definição das prioridades de aplicação dos recursos.

• Ainda que haja algumas críticas, a imagem do Programa para os Siste-mas e para as Escolas e/ou UExs é positiva de modo geral. Grande partedos sujeitos entrevistados demonstrou temer sua extinção, embora hajaquem critique a necessidade imposta pelo Programa de criação de UExcomo ente privado dentro das escolas públicas.


• De modo geral, prevaleceu a idéia, por parte dos Sistemas estaduais emunicipais, de que há autonomia das UExs nas decisões de priorização douso dos recursos do PDDE, ainda que alguns conselheiros das UExs jul-guem o contrário. No caso específico da rede estadual do RS, a autonomiacircunscreve-se muito mais à captação de recursos de outras fontes.

• Quanto à amostra de educação especial, verifica-se que a gestão doPDDE se dá por intermédio das Apaes, havendo particularidades em suaoperacionalização, como no Piauí, onde a direção da escola participa dapesquisa de preços dos materiais a serem adquiridos. Os estudos reve-lam que, nesse caso, também prepondera a centralidade da direção es-colar nas decisões e a Apae tem autonomia para a decisão final naaplicação dos recursos. Em Campo Grande, a escola especial possui umcolegiado, mas é a APM que funciona como UEx, preocupada muito maiscom os problemas internos e prestação de contas, não interferindo nasdecisões. Apesar dos discursos participacionistas dos entrevistados, ain-da há indícios de centralidade de decisões na direção. No RS, na amos-tra de educação especial de Porto Alegre, a administração dos recursosdo PDDE é feita pelo escritório administrativo da mantenedora, confor-me já assinalado anteriormente.

Eleições diretas

Quanto às eleições, pode-se dizer que, em grande parte dos casos estuda-dos, há eleições diretas para dirigentes escolares, excetuando-se a rede estadualde MS, inclusive na unidade educação especial, cujo dirigente é escolhido porconvite ou aclamação. Na rede estadual de São Paulo, o provimento efetiva-se porconcurso público, com a especificidade de Pirassununga, onde não há a figura dodiretor escolar, mas de assistente de direção, que é escolhido por meio de concur-so público, embora o responsável pela gestão dos recursos financeiros seja oencarregado do Setor de Educação da prefeitura, que é seu cargo de confiança.

Grau de informação

De modo geral, pode-se afirmar que os depoimentos e estudos realizadosrevelam que o grau de informação dos segmentos envolvidos com o PDDE aindaé incipiente, especialmente nas amostras da rede estadual do Piauí e do MatoGrosso do Sul e da rede municipal de São Paulo. Nessa última, a exceção dá-sepor parte da direção e dos professores, que detêm algum conhecimento sobre aoperacionalização do Programa.

Conselho Deliberativo antes do PDDE

Na maioria das unidades da amostra, havia Conselho Deliberativo (CD)antes da implantação do PDDE, excetuando-se os casos de Mato Grosso do Sul


em suas amostras das duas redes e na da rede municipal de São Paulo, em que oPDDE funcionou como um indutor da criação desses colegiados. No Rio Grande doSul, por exemplo, antes do PDDE, o Conselho Escolar possuía CD, tendo a CPMcomo sujeito co-participante na democratização da gestão escolar.

Execução do Programa

Rede estadual

A execução do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) pode ser evi-denciada por meio do levantamento dos dados nos Estados e municípios daamostra, destacando-se os seguintes elementos norteadores: relação das escolascom o gestor do Sistema, determinação dos gastos, prestação de contas e estru-tura de gestão financeira.

A adesão ao PDDE ocorreu em 1995, ano de sua implantação pelo FNDE,nos cinco Estados pesquisados (Pará, Piauí, São Paulo, Mato Grosso do Sul e RioGrande do Sul).

O processo de implantação tem início, no Estado do Pará, no ano de 1995e continuidade no ano de 1996, com o repasse dos recursos sendo feitos para aSecretaria de Educação (Seduc), entidade executora (EEx) das escolas da rede deensino, que distribuía os recursos entre as escolas, de acordo com o número dematrículas registrado no Censo Escolar. A Seduc confeccionou cartilhas para orien-tar as unidades executoras, ou seja, os Conselhos Escolares, sobre como gastar osrecursos (capital e custeio), atendendo às normas de funcionamento do programadefinidas pelo Conselho Deliberativo do FNDE.

No Estado do Piauí, os Conselhos Escolares foram revitalizados tendo emvista as novas funções assumidas enquanto unidades executoras. A Secretaria deEducação (Seduc) produziu uma série de documentos a fim de que as escolas sehabilitassem a receber os recursos do PDDE, assim como de outros programas. Apartir de 2004, com base em Instrução Normativa, a Seduc incentiva o estabeleci-mento de parcerias por meio de premiação ou bônus.

Já em Mato Grosso do Sul, por ocasião da implantação do Programa, aSecretaria de Estado de Educação (SED) realizou palestras, distribuiu cartilhas eprestou orientação à direção das escolas e ao presidente das unidades executoras,as APMs. Observou-se que a SED não interfere no desempenho dessas unidades,limitando-se a encaminhar à escola o documento a ser preenchido pelo dirigente daAPM, com a finalidade de cadastrá-lo no Sistema PDDEnet para o FNDE.

No caso do Rio Grande do Sul, a Secretaria Estadual de Educação estimu-lou a constituição de unidades executoras, entendendo que o PDDE faz parte doprocesso de descentralização e de autonomia financeira. O relacionamento doDepartamento de Planejamento (Deplan) com as escolas é intermediado pelascoordenadorias regionais, que, entre outras tarefas, repassam as fichas às escolascom menos de 50 alunos, que, portanto, não possuem uma unidade executora.Essas escolas utilizam os recursos somente para manutenção (custeio), conformedeterminação nacional.


Um aspecto a ser destacado que aponta diferença em relação aos demaisEstados da amostra, foi encontrado em São Paulo. Nesse Estado, a implantaçãodo PDDE diferencia-se na medida em que ocorreu sob a forma de gestão com-partilhada entre a Fundação de Educação (FDE) e a Secretaria de Estado deEducação (SEE). A FDE estabeleceu convênios com as unidades executoras, ouseja, as Associações de Pais e Mestres, para o repasse dos recursos. A realizaçãode convênios entre a FDE e a APM já era uma prática no sistema para o recebi-mento de recursos de programas federais. Coube às Delegacias de Ensino entãoexistentes, inicialmente, a função de intermediar as remessas dos recursos paraas escolas, e à Secretaria de Educação, de disciplinar a implantação do Progra-ma. A gerente de convênios da SEE repassa orientações às diretorias de ensino,e estas, por seu lado, organizam as atividades em suas regiões para orientar osdiretores escolares.

No que se refere à decisão sobre a aplicação dos recursos nas escolaspesquisadas, pode-se verificar que essa decisão, no sentido de uma participaçãomais direta, está atrelada à natureza da unidade executora. Por exemplo, no Pará,a decisão cabe ao Conselho Escolar, constituído pelos diferentes segmentos dacomunidade, com base no levantamento das prioridades da escola. Porém, cons-tatou-se que as reuniões para a definição dos gastos não contam, geralmente,com a representação de todos os conselheiros.

No Piauí, as decisões são tomadas nos Conselhos, o levantamento depreços é realizado por diversos conselheiros, e as planilhas são comparadas.Assim, alguns bens são adquiridos em comércios diferentes, conforme o menorpreço. Apesar desses procedimentos, observa-se, no entanto, uma preponderân-cia do diretor da escola na administração dos recursos descentralizados, o que sesoma às demais responsabilidades de âmbito administrativo e pedagógico.

Em São Paulo, a Secretaria de Educação estimula as escolas no sentido deque os gastos sejam maiores com manutenção (custeio), favorecendo o seu funci-onamento. Porém, a decisão quanto à aplicação é da direção com a APM. Adireção e a vice-direção fazem a tomada de preços que antecede as compras,assim como fazem a prestação de contas ao FDE.

No Rio Grande do Sul, observou-se que a decisão ocorre de forma conjun-ta entre CPM, direção e Conselho Escolar, observando-se o mesmo procedimentoem Mato Grosso do Sul, em que a APM participa da decisão juntamente com adireção e o Colegiado Escolar.

Pode-se observar que, dos cinco Estados pesquisados, em quatro deles,as escolas relacionam-se diretamente com a Secretaria de Educação, que as orien-ta, por meio das diretorias regionais, como no Rio Grande do Sul, ou repassaorientações diretamente às escolas, como nos Estados do Pará, Piauí e MatoGrosso do Sul.

Um ponto comum observado com relação à gestão financeira é que, naestrutura organizacional das Secretarias de Estado de Educação dos Estados doPará, Piauí, Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Sul, há um setor responsávelpela prestação de contas.

No Pará, encontra-se o Setor de Supervisão de Prestação de Contas, comum técnico designado para essa finalidade.


No Piauí, dois setores relacionam-se com as escolas para orientações eencaminhamentos diversos, entre eles, os relacionados ao PDDE. Um é o Setor deConselhos Escolares, e o outro é o Setor de Prestação de Contas, não sendoidentificado, neste último, um técnico responsável. Um ponto a ser destacado é ofato de que, antes de ser encaminhada à Secretaria, a prestação de contas éapreciada pelo Conselho Escolar. No caso de irregularidade na prestação, o setorresponsável determina um prazo para que o diretor apresente à Secretaria aregularização da prestação de contas. Caso isso não aconteça, determina a devo-lução dos recursos que não foram devidamente executados e informa à auditoriapara que apure os fatos, investigando a gestão do diretor da escola, que respondepela UEx.

Em Mato Grosso do Sul, a Gerência de Recursos Financeiros, parte inte-grante da Superintendência de Gestão Operacional da Secretaria de Educação,conta com uma pessoa responsável no cargo de gerente administrativo e financei-ro, responsável pelo cadastro, pelo acompanhamento e pela prestação de contas.No entanto, o controle das contas é feito pela Coordenação Financeira (Cofin),localizada na Superintendência de Apoio Operacional, que faz o acompanhamentode toda a parte que se refere aos recursos financeiros das escolas estaduais eemite o parecer final. Verificou-se que, no Rio Grande do Sul, a prestação decontas é encaminhada às coordenadorias regionais, que a repassam ao Departa-mento de Planejamento, setor responsável pelo recebimento, contando com vári-os técnicos na Secretaria de Educação.

A prestação de contas não é encaminhada para um setor da Secretaria deEducação, com exceção do Estado de São Paulo. Embora a Secretaria de Educa-ção elabore as orientações referentes ao Programa, a prestação de contas é admi-nistrada pela FDE, por intermédio de três técnicos e mais os contratados(terceirizados), em função da demanda de trabalho. Isso significa que a FDE de-sempenha um papel relevante na gestão do sistema. Trata-se de opção política daatual administração por um modelo de gestão que privilegia as parcerias entreescolas e instituições.

Rede municipal

O PDDE foi implantado em 1995 em três municípios (Teresina, CampoGrande e Porto Alegre); em 1997, em Belém; e, em 1999, em Pirassununga, cujaespecificidade é o consórcio realizado entre cinco escolas municipais (duas urba-nas e três rurais).

Em quatro municípios (Belém, Teresina, Campo Grande e Porto Alegre), aSecretaria de Educação dispõe de um setor encarregado pelo acompanhamento epelo recebimento da prestação de contas do PDDE. No caso de Pirassununga, osetor está localizado na própria prefeitura.

A partir de 1998, no município de Belém, quando os recursos foram des-centralizados para as escolas aos Conselhos Escolares, a Secretaria de Educaçãodo Município (Semec) repassou informações e orientou os dirigentes escolares,


utilizando cartilhas elaboradas pela própria Secretaria e orientando a consulta naInternet. Várias oficinas e cursos de capacitação foram realizados com o objetivode prestar orientações aos gestores e conselheiros. Um aspecto que merece serressaltado é a orientação oferecida aos diretores pela Semec no sentido de queseja considerado o papel político do Conselho Escolar como órgão de decisãocoletiva. Com isso, o PDDE reforçou a criação de novos Conselhos, ampliando oseu número na rede municipal.

No ano da implantação do PDDE em Teresina, a mediação era feita pelaantiga Delegacia do MEC (Demec), que, por intermédio dos seus diretores, fez asprimeiras capacitações, dirigidas principalmente aos técnicos da Semec. Essestécnicos, por sua vez, passaram a realizar reuniões, no início de cada ano, com osdiretores e vice-diretores das escolas. Outro procedimento observado diz respeitoà criação dos Conselhos Escolares, responsáveis, enquanto unidades executoras,pelo PDDE e demais programas. A direção da escola é representativa na gestão doPDDE para o sistema. Na prática, é o diretor que se relaciona com a Secretaria doponto de vista da gestão e prestação de contas do PDDE.

No período de implantação do PDDE em Campo Grande, havia a Delegaciado MEC (Demec), que, por intermédio dos seus técnicos, treinados pelo FNDE,prestou as orientações iniciais. Atualmente, as orientações são feitas por meio dereuniões com os secretários das escolas. A Semed entrega um manual elaboradopela técnica responsável sobre como executar e prestar contas do PDDE.

Como em Porto Alegre as unidades executoras (Conselhos Escolares) fo-ram registradas em 1995, após intenso embate, a Semed solicitava inicialmente àsescolas que incluíssem os valores no planejamento anual e, após a sua aplicação,apresentassem uma planilha com a especificação dos gastos.

Uma situação diferenciada foi observada no município de Pirassununga,onde o dinheiro do PDDE era depositado, primeiramente, na conta da Secretaria deEducação. No ano de 2001, o secretário de Educação do município decidiu nãosolicitar o dinheiro do Programa, fato que se repetiu em 2003, apesar de a APM játer sido instituída como unidade executora em 2002 na maior escola municipal deensino fundamental. Esse fato chama a atenção, primeiro, pela intervenção do se-cretário de Educação no programa, impedindo as escolas de receberem os recursose, certamente, trazendo prejuízos ao seu funcionamento; segundo, porque essaintervenção acontece em um programa cujos recursos são repassados diretamente àescola. Desse modo, o questionamento que cabe ser feito aqui é o seguinte: até queponto o repasse do PDDE pode ser caracterizado como automático?

Já nas escolas dos municípios da amostra, as prioridades de gastos sãoestabelecidas conforme descrição a seguir:

Na escola de Belém, verificou-se que as prioridades são estabelecidas emreuniões sistemáticas do Conselho Escolar, a partir do levantamento feito com ascategorias que o representam. O presidente e o tesoureiro do CE fazem a tomadade preços nas lojas e avaliam, no mínimo, três orçamentos.

Em Teresina, a prefeitura, por meio da Secretaria de Educação (Semec),determina os gastos dos recursos do PDDE dirigidos às escolas municipais que nãotêm UEx. O repasse dos recursos é feito pela emissão de cheques, prevalecendo as


mesmas exigências das que possuem UEx com relação à prestação de contas. Naescola com UEx, as prioridades na definição de recursos são do Conselho Escolar.

A partir de 2003, a Semec introduziu uma instância, ou seja, o OrçamentoPopular nas Escolas (OP), com a participação de professores, funcionários, líderesde turma, líderes comunitários, associação de moradores e Conselho Escolar. An-tes de serem aplicados os recursos, o plano passa por uma revisão técnica daSecretaria para os ajustes necessários. A direção apresenta os valores dos recur-sos recebidos e as possibilidades dos gastos, o que é seguido por um processode levantamento de propostas. Após a definição das prioridades, estas são enca-minhadas conforme o montante de recursos. Depois, voltam para o Conselho.

Na escola de Campo Grande, a definição dos gastos está mais a cargo dadireção, com o acompanhamento da APM. Porém, todas as planilhas e aplicaçãodos recursos, incluindo a do PDDE, são encaminhadas à Secretaria de Educaçãopara aprovação, o que evidencia uma forma de controle da aplicação dos recursos.

Em Pirassununga, até 2002, a decisão era da Secretaria de Educação. Quan-do a unidade executora foi constituída, cada escola, integrante de um consórcio,recebeu os materiais conforme decisão prévia tomada entre a direção e a escola,professores e APM. A decisão formal é da APM, mas o papel da direção (trata-se doassistente de diretor, encarregado do setor da Secretaria) é fundamental.

Uma atuação significativa a ser destacada na determinação dos gastos foiobservada na escola do município de Porto Alegre, em que o Conselho Escolar, coma presença de todos os segmentos na maioria das reuniões, se reúne a cada 15 diasou até semanalmente, dependendo da quantidade dos assuntos a serem tratados.

No município de Belém, a prestação de contas, contando com a ajuda dosprofessores, é encaminhada pela escola ao setor responsável pela prestação decontas da Semec. Um ponto a ser destacado é o papel do Conselho Municipal deEducação (CME), órgão que discute as políticas educacionais do município, quan-to ao exame e aprovação da prestação de contas antes de ser encaminhada àSemec. Verificou-se, portanto, a partir de 1997 (governo do PT), o trabalho articu-lado entre a unidade executora e o CME.

Em Teresina, enquanto o Departamento de Assistência ao Educando realizaum trabalho mais direto com os Conselhos, o Núcleo Financeiro repassa os recursosaos Conselhos e acompanha os registros das atas elaboradas. O acompanhamentodos gastos é feito com base no Plano de Aplicação, elaborado pelos ConselhosEscolares, responsáveis pelo planejamento, compra de material e organização deprestação de contas de recursos com a Secretaria Municipal de Educação.

A prestação de contas é encaminhada pela escola de Campo Grande aoSetor da Secretaria de Educação denominado Grupo Orçamentário e Financeiro(GOF). Esse setor, com uma pessoa responsável, acompanha a aplicação dosrecursos do PDDE, orienta as escolas e encaminha essa prestação ao FNDE.

No município de Porto Alegre, a prestação de contas é feita pela escola àSecretaria de Educação, que a encaminha ao FNDE por meio de documentos,assinados pelo prefeito. Na Secretaria de Educação, há uma Assessoria de Plane-jamento, Finanças, Manutenção e Engenharia (Asseplan) responsável pela


operacionalização financeira do planejamento da Secretaria, onde são administra-dos todos os programas, entre eles, o PDDE. A operacionalização do setor éinformatizada, e o planejamento é feito pelo sistema. O setor tem relação diretacom o gabinete do secretário.

A partir de 2002, no município de Pirassununga, quando as escolas con-sorciadas passaram a receber os recursos diretamente na conta da unidade execu-tora, a prestação de contas passou a ser feita pela APM diretamente ao Setor deContabilidade da prefeitura, com um técnico responsável que recebe essa presta-ção e a encaminha ao FNDE.

No caso das escolas de educação especial pesquisadas, as APMs, emTeresina e Porto Alegre, não têm uma unidade executora, uma vez que os recursossão repassados à Entidade Mantenedora (EM), que faz a prestação de contas. EmCampo Grande, a escola pesquisada pertence à rede estadual de ensino, portanto,tem também a APM como unidade executora. A definição dos investimentos centra-se nas mãos da direção, juntamente com o Colegiado Escolar, enquanto a APMreúne-se, praticamente, para aprovar as contas.

Os dados levantados por meio das entrevistas, com base em um roteirosemi-estruturado de questões, nos Estados da amostra, indicaram, de modo, ge-ral, que as unidades executoras (quando APM e CPM) estão efetivando um acom-panhamento que pode ser caracterizado como formal, tanto no que se refere àdefinição da aplicação dos recursos quanto na prestação de contas do PDDE. Umaparticipação mais ativa na execução do programa pôde ser identificada quando osConselhos Escolares constituem-se como unidades executoras.

Dos cinco Estados pesquisados, as Secretarias de Estado de Educação, emquatro deles, por meio de um setor específico, desempenham a função de orien-tação e de acompanhamento da operacionalização do programa, assim como deanálise da prestação de contas para encaminhamento ao FNDE. Excetua-se o Esta-do de São Paulo, onde a Secretaria desempenha somente a função de orientaçãodo programa, cabendo ao FDE o papel de acompanhamento de sua execução,incluindo a administração da prestação de contas.

Evidenciou-se que as Secretarias de Educação dos municípios desempe-nham papel semelhante ao das Secretarias Estaduais. No caso do município dePirassununga, a prestação de contas é feita diretamente ao Setor de Contabilida-de da prefeitura municipal.

Os relatos dos sujeitos entrevistados nos municípios indicaram, também,maior participação na execução do Programa quando os Conselhos Escolares seconstituem como unidades executoras. Verificou-se que a unidade executora (APM)acompanha o Programa, mas não se pode dizer que atua, diretamente, na suaexecução, tendo em vista, em alguns casos, a dificuldade para a realização dereuniões, a centralidade das decisões na figura do diretor ou a interferência daprópria Secretaria de Educação na definição da aplicação dos recursos. Com isso,pode-se dizer que o PDDE não favoreceu o mecanismo de controle social comoforma de ação democrática, o que significa considerar o que expressa a socieda-de, por intermédio dos seus segmentos representativos.


4.6Principais problemas, vantagens e sugestões de acordocom os sujeitos da pesquisa

O presente item tem como finalidade a explicitação dos pontos de vistaapresentados pelos sujeitos da pesquisa, sejam eles vinculados aos sistemas ouàs escolas. Refere-se, pois, às concepções, às opiniões, às impressões e aosenvolvimentos desses sujeitos no processo de implementação do Programa Di-nheiro Direto na Escola, bem como, na maioria dos casos, na execução no períodoem que aconteceram as entrevistas nas escolas e nos sistemas. Trata-se, portanto,de uma espécie de avaliação que membros das Unidades Executoras e represen-tantes dos sistemas educacionais que trabalham diretamente com o PDDE fazemacerca do processo de implantação e da execução do PDDE, de seus impactossobre a gestão e acerca da relação escola-sistema, sobre a relação escola-comuni-dade, a organização da própria escola e a qualidade do ensino. Como nos demaisaspectos expostos neste relatório, foram sistematizados dados referentes aos cin-co Estados envolvidos na pesquisa, tomando-se sempre como referência umaescola estadual e uma escola municipal e, em alguns Estados, escolas/entidadesque trabalham com educação especial.

A primeira consideração a fazer em relação às respostas coletadas é que,embora o Programa seja nacional e o processo de implementação seja similar emtodos os Estados, há singularidades que aparecem muito mais nas falas dosindivíduos do que em determinados documentos. Nesse sentido, a avaliação daeficácia do PDDE deve ser pensada em termos de como os indivíduos vivenciamsua execução, dimensionada pelo grau de ingerência ou não dos órgãos dossistemas que orientam as UEx na condução do Programa.

Sob essa ótica, entre as vantagens apresentadas, boa parte dos entrevista-dos afirma que o PDDE permitiu maior participação e democratização da gestãoda escola. Fala-se de transparência, de autonomia, de compromisso, de maiorpoder de decisão. Outro aspecto destacado diz respeito ao gerenciamento dosrecursos, isto é, ao fato de que o repasse do dinheiro é feito diretamente para aescola e à liberdade que esta tem para elencar suas prioridades e definir seuplano de aplicação de recursos a partir dessas prioridades, implicando também asolução dos problemas mais imediatos.

Em menor grau, aparece a idéia de que o PDDE permite maior aproxima-ção da comunidade escolar na discussão sobre a aplicação dos recursos, fazendocom que seja chamada a opinar nas tomadas de decisões.

Outro aspecto compreendido como vantagem proporcionada pelo PDDE éa melhoria das condições de manutenção, dos equipamentos e de funcionamentodas escolas. Desse modo, afirma-se que o ambiente de trabalho melhorou, pois aestrutura física melhorou bastante e a aquisição de material é muito mais funcio-nal em relação às demandas das escolas.

Ainda com relação às vantagens, afirma-se que houve orientação e repassede informações pelo MEC e pelas Secretarias de Educação para a execução doPrograma. Os sujeitos dos sistemas informam que a criação da unidade executorafoi um aspecto importante trazido pelo PDDE.


Observação bastante singular aparece no relato do Pará ao apresentarcomo aspecto positivo ou vantagem a burocracia exigida pelo Programa DinheiroDireto na Escola.

No que concerne aos problemas, de modo geral, os sujeitos asseveramque, embora necessários, os recursos repassados pelo PDDE são insuficientespara os fins a que se propõem. Outrossim, a exigência de que os recursos sejamaplicados sob rubricas distintas - custeio e capital - aparece como uma dificuldadena efetivação de algumas ações das unidades executoras.

Outro problema destacado fortemente pelos sujeitos da pesquisa diz res-peito à prestação de contas. Nesse caso, fala-se da pouca familiaridade dos con-selheiros com os cálculos e da falta de tempo.

A pesquisa de preços, no entanto, constitui o principal problema, de acor-do com os sujeitos. Tal problema surge devido ao fato de o PDDE não prevergastos de deslocamento para a realização da pesquisa de preços e para transpor-te do material adquirido. Tal situação é mais grave nas pequenas cidades, ondenão há, muitas vezes, estabelecimentos comerciais legalizados que possam cons-tituir as planilhas da pesquisa de preços, como também não podem vender comnotas fiscais. Ainda nesse ponto, mas característicos dos maiores centros urbanosdos Estados, afirma-se que a tentativa de adquirir produtos por menor preçofragmenta a compra em diversos estabelecimentos, o que inviabiliza a entrega domaterial pelos comerciantes.

A incerteza quanto à efetivação das compras pelos diretores faz com quealguns comerciantes se neguem a preencher a planilha de preços, no processo detomadas de preços que antecede as compras, o que se torna um problema àque-les que tentam empreender tal tarefa.

Outro aspecto considerado problemático refere-se ao período de recepçãodos recursos do PDDE. Informam os entrevistados que o período entre a recepçãodos recursos pela UEx, sua aplicação e a prestação de contas é bastante exíguo.Acrescentam que não há tempo, inclusive, para análise de documentos (notasfiscais, cópias de cheques, entre outros).

Algumas experiências na implantação apresentaram dificuldades: resistên-cia dos pais em participar, incompatibilidades quanto aos horários de reunião,desinformação, entre outros.

Paradoxalmente, um aspecto que fora apresentado como vantagem ouaspecto positivo reaparece como aspecto negativo ou problema. Trata-se da auto-nomia. No Estado do Pará, esta aparece sob a denominação de autonomia relati-va. Fala-se que "a autonomia que existe é só entre nós". Em Pirassununga (SP),revela-se a forte intervenção da Secretaria Municipal de Educação nas atividadesda unidade executora.

Outros problemas são colocados: ausência de treinamentos para os mem-bros das UExs; rotatividade do diretor; centralidade das decisões nas mãos dodiretor; dificuldades no repasse de informações dos representantes a sua base; asSecretarias pensam que as escolas estão fortemente apoiadas, negligenciandosuas ações quanto ao financiamento, etc.

O relato de São Paulo apresenta forte interferência da Secretaria Municipalda cidade pesquisada. Igualmente, na rede municipal de Campo Grande (MS), aSecretaria de Educação interfere nas decisões de aplicação de recursos da escola.


Os sujeitos da pesquisa fizeram uma série de sugestões para que o Progra-ma Dinheiro Direto na Escola fosse mais adequado às aspirações das escolas,sendo a mais a freqüente a de que os recursos do PDDE devem ser ampliados,isto é, deve-se aumentar o valor por aluno. Sugere-se, também, o repasse emvárias parcelas e de acordo com o número de matrículas no ano do repasse.Outrossim, sugere-se que o montante dos recursos tome como referência o tama-nho da escola e que chegue à escola no início de cada ano.

Aparece, em uma rede municipal, a sugestão de que haja um técnico ouadministrador financeiro participando dos projetos das escolas. Reivindica-se, aí,alguém com formação dirigida para a área contábil ou de finanças que possacontribuir para o entendimento da UEx quanto a planilhas, tabelas e gráficos,muito comuns nos processos de compras e de prestação de contas.

Não separar custeio de capital constitui uma das sugestões mais freqüen-tes nos relatos estaduais. Do mesmo modo, fala-se da correção dos valores doPDDE com base na inflação, bem como da criação de mecanismos formais queimpeçam o atraso do repasse dos recursos.

Sugere-se a redução das exigências burocráticas do PDDE. Faz-se referên-cia, principalmente, ao processo de aquisição de produtos e à prestação de con-tas. Outrossim, reivindica-se treinamento aos membros das unidades executoras.


Este trabalho se propôs a investigar o Programa Dinheiro Direto na Escolacomo expressão das mudanças ocorridas no papel do Estado, especialmente na-quelas relativas às conexões entre a constituição e gestão da esfera pública e daesfera privada. De certa forma, acreditamos que o PDDE materializa essas mudan-ças quando apontadas para o campo educacional e, mais especificamente, quan-do a localizamos nas redefinições ocorridas nas propostas de financiamento egestão escolar.

Tal pressuposto resulta do fato de entendermos que a política educacio-nal, ainda que não seja "simplesmente, determinada pelas mudanças que estãoocorrendo na redefinição do papel do Estado, (...) é parte constitutiva dessasmudanças" (Peroni, 2003).

Por essa razão, o que determinou a escolha do PDDE como objeto destapesquisa foi menos suas características intrínsecas e mais sua qualidade comoexemplo das redefinições ocorridas e/ou pautadas para âmbito do Estado emdecorrência das reformas conservadoras introduzidas no cenário brasileiro pósanos 90.

Nesse sentido, para demarcarmos e melhor contextualizarmos a análise de-corrente da investigação de campo e com o objetivo de o leitor relacionar as conse-qüências do Programa para o fortalecimento ou o refreamento das mudanças jácitadas, é importante ao menos sublinharmos os principais aspectos das mudançasocorridas na configuração do Estado brasileiro, já que se encontram mais profunda-mente apresentadas no item referencial teórico no corpo deste relatório.


Por sua relevância, iniciaremos relembrando que o diagnóstico neoliberalpara a crise do capitalismo deflagrada nos anos 70 encontrava-se em uma hipoté-tica relação entre o formato do Estado, mais precisamente o Estado de bem-estarsocial e a crise econômica. Para a teoria neoliberal, não é o capitalismo que estáem crise, mas o Estado.

O Estado entrou em crise porque gastou mais do que podia para legitimar-se, já que tinha que atender às demandas da população por políticas sociais, oque provocou a crise fiscal. A crise ocorre também porque o Estado, ao regula-mentar a economia, atrapalhou o livre andamento do mercado.

A estratégia para superação dessa crise, portanto, é reformar o Estado oudiminuir sua atuação em áreas consideradas não-prioritárias e/ou geradoras dedéficit público. O mercado é que deveria superar as falhas do Estado, razão pelaqual a lógica do mercado deveria prevalecer, inclusive no âmbito da gestão esta-tal, para que o Estado pudesse ser mais eficiente e produtivo.

No Brasil, com as devidas adequações e peculiaridades, a identificação doEstado como o "responsável" pela crise obteve resposta político-institucional nasestratégias propostas pelo Plano de Reforma do Estado no Brasil (Brasil, Mare,1995), das quais destacamos a transferência de políticas sociais para o entãodenominado setor público não-estatal.

Em vista disso, propõem-se alterações no papel e no funcionamento doEstado em relação à oferta e manutenção de políticas sociais. Tais alteraçõespodem ser sintetizadas em duas prescrições, cujo objetivo, em última instância,seria combater uma certa improdutividade da e na ação estatal quando compara-da à do mercado: racionalizar os recursos públicos e esvaziar o poder das institui-ções democráticas tendo em vista sua maior suscetibilidade diante das pressões edemandas da população.

Assim, para os neoliberais, a responsabilidade pela execução das políticassociais deveria ser repassada para a sociedade por meio da privatização (merca-do) ou da constituição de uma esfera híbrida denominada de público não-estatal,propostas presentes no projeto de reforma do Estado brasileiro em que as políti-cas sociais são consideradas serviços não-exclusivos do Estado e, assim sendo,de propriedade pública não-estatal ou privada.

A viabilidade dessas mudanças, por sua vez, exige uma forte atuação domesmo Estado mediante políticas e medidas governamentais capazes de redefinirema lógica de regulação estatal até então existente.

No caso da educação pós década de 90, experimenta-se uma recentralizaçãoda ação estatal na esfera da União (Peroni, 2003), da qual é parte integrante aintrodução de programas e medidas nacionais para a educação pública em todasas etapas de escolaridade, por vezes sem a participação dos demais entes federadosque, na prática, implementaram as políticas propostas.

Assim, quando no âmbito do PDDE, analisamos a obrigatoriedade de to-das as escolas terem unidades executoras para receberem os recursos repassadospela União, verificamos uma centralização por parte da mesma União ao minimizara autonomia dos Estados e municípios no que se refere à obrigatoriedade dasUExs e, por conseqüência, nas políticas de gestão da escola.


Além disso, o PDDE apresentou-se como um forte instrumento para oavanço no processo de implantação das organizações sociais (OS) no âmbito daeducação básica, exemplificando a opção governamental de, em nome dadescentralização e da flexibilização, transferir parte das políticas públicas para aesfera pública não-estatal, conforme veremos a seguir.

Da análise dos casos que compuseram este estudo, salientamos ainda osaspectos que seguem, para efeito de melhor entender as conseqüências do PDDEna democratização da gestão da educação e da escola pública. Ressaltamos, toda-via, que o relativo foco na esfera da gestão adotado neste relatório não minimizouo enquadramento da análise no campo geral das políticas públicas, especialmentenaquelas tendentes a reorientar o formato pelo qual o Estado brasileiro se organi-zou e que, como já salientado, tem se caracterizado na última década pela tenta-tiva constituição de mecanismos híbridos, denominados de público não-estatal.

Nesse sentido, a opção do Programa por exigir para o repasse de recursosàs escolas a constituição de entidades de direito privado, as quais, não obstantegerirem recursos públicos e articularem-se a uma instituição pública (a escola),levam a que essas entidades acabem tendo autonomia jurídica diante dessa mes-ma instituição à qual se vinculam, o que pode gerar conseqüências ainda nãoprevisíveis para o sistema público, como alertou a Procuradora Jurídica do muni-cípio de Porto Alegre.

Com a intenção de apresentar didaticamente as principais conclusões des-te estudo, destacaremos a seguir a análise final do Programa a partir de trêsgrandes eixos: a gestão democrática, a relação público-privado e a relação entredescentralização-centralização.

Gestão democrática

Observamos, nos casos estudados, que, independentemente do tamanhoda rede ou do sistema de ensino, o PDDE interferiu na configuração e dinâmicados mecanismos de gestão democrática então existentes. No entanto, essa inter-ferência não apresentou um padrão único.

Nos casos em que os Colegiados ou Conselhos Escolares já estavam insti-tuídos e se tornaram UExs, presenciou-se um relativo retrocesso nas práticasparticipativas, uma vez que, como vimos, a lógica do Programa, ao enfatizar osprocedimentos técnico-operacionais, secundariza a dimensão política própria dosprocessos coletivos de tomada de decisão que têm caracterizado os graus maisavançados de participação (Bordenave, 1994) .

Nessa perspectiva, o Programa reforça o tom pragmático das políticaseducacionais dos anos 90, uma vez que a

ampliação da participação, historicamente assumida como possibilidade de a so-ciedade civil exercer o controle democrático sobre o Estado, é reduzida ao empre-go das energias de usuários e profissionais na assunção de tarefas gerenciais.

Comprova essa tendência a ausência de políticas indutoras ao fortalecimentodos Conselhos de Escola, órgãos de gestão colegiada das unidades escolares,


ou mesmo a ausência de ações que estimulem a solidariedade e ação coletivano âmbito das escolas ou nas redes de ensino (Garcia, Adrião, 2005, p. 12,impresso).

Em muitos casos, o PDDE, ao estimular a arrecadação de recursos porparte do Colegiado, agora UEx, com o objetivo de estimular o co-financiamento daescola pela comunidade escolar, reforçou a idéia que limita a participação dosusuários à arrecadação e gestão de recursos financeiros. Assim, atuando sobredois fundamentos da democratização da gestão da escola pública - participaçãodos diferentes segmentos e autonomia de gestão financeira -, o PDDE tendeu aredesenhar a atuação dos Colegiados ao enfatizar a "participação financeira" dacomunidade na manutenção da escola pública. Nesses termos, ainda que a capta-ção de recursos privados pela escola não se constitua em novidade, o fato é que"o governo brasileiro (...) institui a lógica da participação financeira privada naescola pública. Por isso, para além de uma autonomia de gestão financeira, aautonomia proposta no PDDE é uma autonomia financeira" (Santos, Gutierres,Silva, 2004, p. 12, mimeo). Ressalva seja feita ao caso de Porto Alegre, em que aUEx, no período em estudo, não podia arrecadar recursos por determinação dopoder público municipal.

Nos casos em que a APM ou o CPM tornaram-se as UExs e o Conselho deEscola foi mantido como instância de gestão, também se observou a introduçãode ao menos dois obstáculos à democratização da gestão escolar, dessa vez,associados à divisão de atribuições entre essas duas instâncias. O primeiro articu-la-se à fragmentação entre as decisões de ordem político-pedagógicas, mantidasa cargo dos Colegiados, e as decisões sobre questões de gestão financeira, agoraatribuída à APM/CPM.

A fragmentação do processo decisório, ao reforçar a dicotomia entre asdecisões de natureza pedagógica e as financeiras, concentrou ainda mais as op-ções de política escolar nas mãos dos diretores, implicando restrições às práticasdemocráticas de gestão e contrariando um princípio elementar de democratizaçãoda gestão: atribuir ao órgão coletivo de gestão escolar a possibilidade de decidirsobre destinação e priorização de recursos. Verificamos esse processo acontecen-do principalmente nos casos das redes estaduais paulista e gaúcha.

O segundo obstáculo à democratização da gestão relaciona-se àdescaracterização e ao enfraquecimento dos Colegiados/Conselhos58. No caso darede estadual do Rio Grande do Sul, a APM/CPM, ao tornar-se UEx, apropriou-se defunções antes atribuídas a tais Conselhos, o que gerou certo esvaziamento desses,uma vez que retirou de sua alçada as decisões sobre parte dos recursos financeiros.Em outras situações, como a encontrada na rede estadual paulista em que coexisti-am as duas instâncias, ampliou-se a importância das APMs e fortaleceu-se uma

58 Para efeito deste trabalho, consideram-se os Colegiados/Conselhos Escolares como instâncias maisdemocráticas se comparadas à APM/COM, seja por razões históricas, dado que surgiram como pauta demovimentos de democratização das relações entre Estado e sociedade pós-ditadura militar, seja porrazões de organização, uma vez que em muitas redes adquirem um caráter deliberativo e são compostospor representantes de todos os segmentos escolares, o que não ocorre com grande parte das APMs.


política de estímulo às parcerias entre setor público e setor privado que vêm com-pondo as estratégias governamentais do Estado.

Por outro lado, nos casos em que ou não havia quaisquer mecanismosdemocráticos de gestão, ou onde esses eram incipientes, o Programa parece tercontribuído para a sua institucionalização, inclusive induzindo à incorporação dapresença de todos os segmentos escolares em seu funcionamento, como observa-do no Pará e no Piauí, tanto nas redes municipais quanto nas estaduais.

Tal constatação não deixa de indicar um relativo avanço, que parece sermais evidente em redes de ensino menos organizadas ou com tempo de criaçãorelativamente recente, como é o caso de Pirassununga, onde, na ausência doPDDE, possivelmente a rede continuaria sem qualquer tipo de mecanismo coletivode participação.

No entanto, é bom que se diga que essa indução pode redundar emlimites para a própria democratização da gestão, uma vez que os Conselhos re-cém-criados nascem já crivados pela lógica da UEx, erigida a partir da ambigüida-de que a caracteriza (entidade de natureza privada articulada ao setor público) eda função que lhe é prioritária: captar recursos privados e gerir recursos públicosdescentralizados, condição que tende a secundarizar o exercício das práticas de-mocráticas nas decisões.

Enfim, independentemente da trajetória da gestão democrática encontradanos sistemas quando da implantação do Programa, nota-se que a divisão entre asdecisões sobre os aspectos financeiros e os pedagógicos da gestão escolar enfatizaa burocratização da gestão escolar (Paro, 1995) na medida em que prioriza asatividades-meio em detrimento das atividades-fim, condição agravada pela sabidapenúria financeira encontrada nas escolas públicas.

Outro aspecto a revelar refere-se à presença ou à ampliação do controlesocial sobre os recursos descentralizados, já que se considera, no âmbito depolíticas relacionadas à democratização da gestão da educação, como necessá-ria a existência de medidas que facilitem o controle social do Estado por parteda sociedade civil. Nesse sentido, a análise do funcionamento das UEx na esferadas escolas indicou que seu modus operandi pouco contribuiu para a instalaçãode práticas de controle, seja sobre a definição de prioridades, seja sobre aexecução dos recursos repassados, especialmente pelos pais/mães, ainda queformalmente esteja prevista sua incorporação. Há casos também em que, peloformato adotado para as UEx, os funcionários das escolas estão alijados dequalquer participação.

Se o foco dirigir-se para a esfera dos sistemas ou redes de ensino, tambémcontribuíram para a insuficiência do controle social sobre o Programa a canaliza-ção das poucas informações sobre a execução do PDDE a funcionários e técnicosgovernamentais e a sua desvinculação dos Conselhos de acompanhamento e fis-calização de políticas ou programas educacionais, como o são os Conselhos Muni-cipais/Estaduais de Educação e o Conselho de Acompanhamento e Controle Socialdo Fundef. Faz-se exceção ao município de Belém, onde, por ser a gestão demo-crática um princípio de governo, as contas do Programa eram analisadas peloConselho Municipal de Educação.


A relação entre o público e o privado

Tendo em vista as alterações no campo da gestão escolar propostas explíci-ta ou implicitamente pelo Programa, destaca-se a introdução e/ou o fortalecimento,a depender do caso pesquisado, de uma nova relação entre a administração públicae uma instituição de natureza privada, como é o caso do modelo de UEx proposto.

No entanto, em todos os casos analisados, na visão dos segmentos esco-lares, isso não se constitui em questão relevante, uma vez que a preocupação degestores e educadores escolares se centra na oportunidade de perceber direta-mente os recursos. Tal posição reforça, de um lado, a relevância que políticasdescentralizadoras têm para aqueles que vivenciam o cotidiano escolar, na medi-da em que se constituem como pré-condição para o exercício da reivindicadaautonomia pedagógica, além de, no caso específico do PDDE, desempenhar fun-ção relevante no conjunto dos recursos escolares.

De outro lado, também é certo afirmar que o pragmatismo a que estãosujeitos os educadores, pela urgência de respostas que o cotidiano da escola forjae exige, tende a minimizar a preocupação com conseqüências de natureza maisgeral, como as políticas, ou com as que apresentam impactos em longo prazo.

Em relação à dificuldade de percepção de conseqüências de maior amplitu-de, temos a destacar dois problemas relacionados à natureza privada da UEx. Oprimeiro aplica-se aos casos em que a UEx é a APM. Observamos que, em algunscasos, um representante dos pais, em conjunto com o responsável pela escola,assina os cheques e, portanto, se co-responsabiliza pela gestão dos recursos. Dian-te dessa situação, o que ocorre se as contas da UEx não são aprovadas? Comoresponsabilizar esse representante da "sociedade civil" pela eventual incorreção nogasto de recursos públicos? Afinal, no âmbito da escola, quem responde por taisrecursos: o representante da administração pública, no caso, o responsável pelaunidade escolar, ou o representante da sociedade civil, pai ou mãe do aluno?

O segundo problema, também resultante da superposição entre as esferaspública e privada imposta pelo Programa, refere-se ao fato de que, ao tornarem-se entidades de direito privado, as UExs, sejam elas APMs ou CEs, passam a terautonomia total diante da administração pública, aqui representada pela escola,prescindindo de submissão às regras do sistema ou rede pública de ensino. Porconta disso, em que medida as UExs devem se submeter à política educacionaldos sistemas ou da mantenedora, como no caso das Apaes?

A questão torna-se mais complexa quando o Conselho Escolar é a UEx, umavez que, em muitas redes públicas, esse colegiado compõe a estrutura administrativada unidade escolar ao ser a instância de gestão da escola. Nesse caso, em que medidaestá preservada a natureza pública da escola? Como garantir a subordinação por partedas UExs às normas da administração pública definidas pelos sistemas de ensino?

Descentralização x centralização

A tensão centralização/descentralização tem sido uma das grandes carac-terísticas da redefinição do papel do Estado nesse período histórico. Verificamos


nas políticas sociais, de maneira geral, e nas políticas educacionais, em particular,que o Estado tem cada vez mais a tarefa de coordenação e avaliação das políticas,repassando cada vez mais a sua execução para a sociedade, como já aprofundamosno marco teórico deste relatório.

Verificamos esse mesmo movimento no Programa analisado. Ao mesmotempo em que o Programa descentraliza os recursos para as UEx, ele exige comoformato para a instalação dessas a criação, necessariamente, de uma entidade dedireito privado, para o que não consultou sequer os sistemas de ensino. Talconstatação exemplifica a faceta centralizadora do PDDE.

Isso remete para outra discussão, a questão federativa, já que a Uniãodefiniu e obrigou a implementação das UEx nas redes públicas municipais e esta-duais, não respeitando as políticas de gestão propostas pelos sistemas/mantenedoras. Questionamos se o pacto federativo não ficou comprometido comtal imposição.

O Programa foi concebido tendo em vista a desburocratização e adescentralização do repasse e da gestão financeira dos recursos:

• O PDDE objetivou enfrentar uma "suposta" rigidez própria da administraçãopública, como diagnosticado pelo Plano Diretor da Reforma do Estado.

• Ainda no âmbito da esfera pública e na perspectiva de combater essamesma rigidez, o Programa privilegiava a "ponta do sistema", sem pas-sar pelas estruturas político-administrativas de Estados e municípios,como pré-condição para o aumento da autonomia das unidades escola-res diante dos órgãos da administração pública. No entanto, observa-mos, em pelo menos um caso, que a decisão sobre a solicitação ou ocancelamento dos recursos do Programa era tomada pelo secretário deEducação do município.

• Complementarmente, para efeito de combater a mesma suposta rigidezinerente à administração pública, princípio do Programa, institui-se orepasse de dinheiro público para uma entidade privada, no caso, asUExs, dado um pré-juízo de ser esta mais eficiente.

Concluindo, é importante ressaltar que o PDDE tem aspectos muito positi-vos, entre eles, a transparência de critérios para a distribuição dos recursos doSalário-Educação, a importância que esse repasse financeiro teve para o conjuntodas escolas, apesar de impactos diferentes, dependendo do total de recursosdescentralizados em cada região, assim como a autonomia financeira da escola,que é uma bandeira histórica dos educadores.

Enfim, a questão principal do grupo não foi provar que, por meio doPrograma, se aprofundou ou não o processo de público não-estatal ou a privatizaçãoda escola, mas apenas situar o contexto em que ele nasce, já que partimos do fatode que as escolas formaram organizações sociais e que as unidades executorastinham também o objetivo de captação de recursos. O objetivo da Pesquisa foiverificar como o Programa, dadas as diferentes realidades, teve diferentes reper-cussões, além de aproveitar para aprofundar questões teóricas referentes à ques-tão do Estado e políticas sociais nesse período particular do capitalismo.

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______. Parecer nº 945/91CEE.de 29 de outubro. Autoriza a Secretaria Municipalde Educação, de Porto Alegre, a desenvolver "Projeto de Experiência Pedagógicaem Educação Básica de Jovens e Adultos". Porto Alegre, 1991b [Impresso].

______. Lei nº 10.576, de 14 de novembro de 1995, dispõe sobre a Gestão Demo-crática do Ensino Público e dá outras providências.[Impresso].

______. Ata nº 1/99. Porto Alegre, 1999a. 3p.

______. Atas. Porto Alegre, 1999.



______. Constituinte Escolar: construção da escola democrática e popular. PortoAlegre: Secretarias Estaduais de Educação, 1999m.

______. Lei nº 11.304, de 14 de janeiro de 1999, altera disposições da, de 14 denovembro de 1995, que dispõe sobre a Gestão Democrática do Ensino Público edá outras providências. Disponível em: <http://www.mp.rs.gov.br/infancia/legislacaoc/legislacaoc/id324.htm> Acesso em: 13 dez. 2005.

SÃO PAULO (Estado). Decreto 12.983 , de 15 de dezembro de 1978. Institui oEstatuto Padrão das Associações de Pais e Mestres. Diário Oficial, v. 88, n. 230,16/12/1978

______. Relatório de Execução Orçamentária, anos: 2003 e 2004. Disponível em:<http://www.fazenda.sp.gov.br/cge2/balanco.asp?tipo=0>. Acesso em: 12 set. 2005.

______. Estatuto Padrão da Associação de Pais e Mestres. 1999.


______. Decreto 48.408, de 6 de janeiro de 2004. Institui o Estatuto Padrão dasAssociações de Pais e Mestres.

______. Lei Complementar nº 444/85. Institui o Estatuto do Magistério e dáprovidências.

TERESINA. Decreto nº 2.801, de 2 de fevereiro de 1995. Institui o Conselho Escolarnas escolas da rede municipal de ensino. [Impresso].

______. Escola Municipal A. Regimento Escolar. Teresina: PMT, 2002.

______. Escola Municipal A. Atas das Reuniões do Conselho Escolar: de 13/06/95 a14/103/2005. Teresina: PMT, 2005.

Entrevistas por Estados

Entrevistas realizadas no Estado do Pará

PRESIDENTE DO CONSELHO. Escola "A" rede estadual. Entrevistadora: BárbaraMárcia da Piedade da Silva, na Sala da Diretoria. Belém, 2004.

Rede municipal

DIRETORA. Entrevistadora: Fabíola Grello. Belém, 18 jun. 2004. Sala da Diretoriada Escola B.

MÃE. Entrevistadora: Lana Rosas. Belém, 16 jun. 2004. Sala de reunião da Escola B.

PROFESSORA. Entrevistadora: Fabíola Grello. Belém, 17 jun. 2004. Sala dos Pro-fessores da Escola B.

TÉCNICO 1. Entrevistadora: Luizete Cordovil Ferreira da Silva. Belém, 18 ago. 2004.Secretaria Estadual de Educação.

Entrevistas realizadas no Estado do Piauí

DIRETOR. Escola Especial. Entrevistadoras: Liliene Xavier Luz e Samara de OliveiraSilva. Teresina, jan. 2005. Escola de Educação Especial.

DIRETORA. Escola Municipal A. Entrevistadoras: Liliene Xavier Luz e RosanaEvangelista da Cruz. Teresina, 23 fev. 2005. Escola Municipal A.

REPRESENTANTE DOS ALUNOS. Escola Municipal A. Entrevistadoras: Liliene XavierLuz e Rosana Evangelista da Cruz. Teresina, 23 fev. 2005. Escola Municipal.


REPRESENTANTE DOS PAIS. Escola Municipal A. Entrevistadoras: Liliene XavierLuz e Rosana Evangelista da Cruz. Teresina, 23 fev. 2005. Escola Municipal.

REPRESENTANTE DOS PROFESSORES. Escola Municipal A. Entrevistadoras: LilieneXavier Luz e Rosana Evangelista da Cruz. Teresina, 23 fev. 2005. Escola Municipal.

TÉCNICO 1. Estadual. Entrevistadores: Francisco Williams de Assis Soares Gonçal-ves, Liliene Xavier Luz e Rosana Evangelista da Cruz. Teresina, 29 ago. 2004.Secretaria Estadual de Educação.

TÉCNICO 1. Municipal. Entrevistadores: Francisco Williams de Assis Soares Gonçal-ves, Liliene Xavier Luz e Rosana Evangelista da Cruz. Teresina, 16 set. 2004. Secre-taria Municipal de Educação.

TÉCNICO 2. Municipal. Entrevistadoras: Rosana Evangelista da Cruz e Sâmara Oli-veira da Silva. Teresina, 13 set. 2004. Secretaria Municipal de Educação.

TÉCNICO 3. Municipal. Entrevistadores: Francisco Williams de Assis Soares Gonçal-ves, Liliene Xavier Luz e Rosana Evangelista da Cruz. Teresina, 14 jan. 2004.Secretaria Municipal de Educação.

Entrevistas realizadas em Mato Grosso do Sul

DIRETORA. Estadual. Entrevistadora: Maria Ângela Bariani de Arruda Fachini. Cam-po Grande,21 set. 2005. Escola Estadual de Educação Especial.

DIRETORA. Estadual. Entrevistadora: Maria Ângela Bariani de Arruda Fachini. Cam-po Grande, 17 ago. e 21 set. 2005. Escola Estadual A.

DIRETORA. Municipal. Entrevistadora: Paula Priscila Bentos Ribeiro. Campo Gran-de, 2 ago. 2005. Escola Municipal B.

MEMBRO DA UNIDADE EXECUTORA. Estadual. Entrevistadora: Maria Ângela Barianide Arruda Fachini. Campo Grande, 21 set. 2005. Escola Estadual A.

MEMBRO DA UNIDADE EXECUTORA. Estadual. Entrevistadora: Maria Ângela Barianide Arruda Fachini. Campo Grande, 21 set. 2005. Escola Estadual A.

MEMBRO DA UNIDADE EXECUTORA. Municipal. Entrevistadora: Paula Priscila Ben-tos Ribeiro. Campo Grande, 22 set. 2005. Escola Municipal B.

MEMBRO DA UNIDADE EXECUTORA. Municipal. Entrevistadora: Paula Priscila Ben-tos Ribeiro. Campo Grande, 22 set. 2005. Escola Municipal B.

TÉCNICO 1. Estadual. Entrevistadora: Maria Ângela Bariani de Arruda Fachini. Cam-po Grande, 28 jun. e 5 set. 2005. Secretaria de Estado de Educação.


TÉCNICO 1. Municipal. Entrevistadora: Maria Ângela Bariani de Arruda Fachini.Campo Grande, set. 2005. Secretaria de Municipal de Educação.

TÉCNICO 2. Estadual. Entrevistadora: Maria Ângela Bariani de Arruda Fachini. Cam-po Grande, 28 jun. 2005. Secretaria de Estado de Educação.

TÉCNICO 3. Estadual. Entrevistadora: Maria Ângela Bariani de Arruda Fachini. Cam-po Grande, 6 set. 2005. Secretaria de Estado de Educação.

Entrevistas realizadas no Estado de São Paulo

PROFESSOR. Estadual. Entrevistadora: Teise de Oliveira Guaranha Garcia. SãoPaulo, 16 jun. 2005. Nas dependências da unidade escola.

PROFESSORA. Municipal. Entrevistadora: Rochele Cristina Pegoraro. Pirassununga,7 out. 2004. Nas dependências da unidade escolar.

SECRETÁRIO DE EDUCAÇÃO A. Municipal. Entrevistadora: Egle Bezerra. Pirassununga,12 ago. 2005. Nas dependências da Secretaria Municipal de Educação.

TÉCNICO B. Estadual. Entrevistadora: Teise de Oliveira Guaranha Garcia. São Pau-lo, 11 maio 2004. Secretaria de Estado da Educação.

TÉCNICO B. Municipal. Entrevistadora: Rochelle Cristina Pegoraro. Pirassununga,22 jul. 2004. Nas dependências da Secretaria Municipal de Educação.

TÉCNICO B. Municipal. Entrevistadora: Egle Bezerra. Pirassununga, 12 set. 2004.Nas dependências da Secretaria Municipal de Educação.

TÉCNICO C. Estadual. Entrevistadora: Teise de Oliveira Guaranha Garcia. São Pau-lo, 17 jun. 2005. Na Fundação para o Desenvolvimento da Educação.

VICE-DIRETOR ESCOLAR. Estadual. Entrevistadora: Teise de Oliveira Guaranha Garcia.São Paulo, 17 jun. 2005. Nas dependências da unidade escolar.

Entrevistas Realizadas no Estado do Rio Grande do Sul

ANDREJEW, Marlize. Entrevistadora: Juliana Lumertz. Porto Alegre, 29 set. 2004.CMET Paulo Freire.

FERREIRA, Inajara. Assessora Jurídica da Secretaria Estadual de Educação. InajaraFerreira. Entrevistadora: Vera Maria Vidal Peroni. Porto Alegre, 11 dez. 2003. NaSEC, Arquivos de Pesquisa, Porto Alegre.


LAZZAROTTO, Neiva. Dirigente do CPERS. Neiva Lazzarotto. Entrevistadoras: VeraMaria Vidal Peroni e Fabiana Mathias. Porto Alegre, 5 set. 2003. No CPERS, Arqui-vos de Pesquisa, Porto Alegre.

OLIVEIRA FILHO, Raul Gomes de. Presidente da ACPM Federação. Raul Gomes deOliveira Filho. Entrevistadoras: Vera Maria Vidal Peroni e Fabiana Mathias. PortoAlegre, 11 jul. 2003. No CEDICA, Arquivos de Pesquisa, Porto Alegre.

PRESTES, Vanesca Buzelato. Procuradora Jurídica do Município de Porto Alegre.Vanesca Buzelato Prestes. Entrevistadoras: Vera Peroni e Juliana Lumertz. PortoAlegre,14 nov. 2002. Na FACED/UFRGS, Arquivos de Pesquisa, Porto Alegre.

SCHUCK, Marlene. Técnica da Secretaria Estadual de Educação. Marlene Schuck.Entrevistadoras: Vera Maria Vidal Peroni e Fabiana Mathias. Porto Alegre, 11 dez.2003. Arquivos de pesquisa, Porto Alegre.

SILVA, Gilmar Vitória da. Diretor da Escola A. Gilmar Vitória da Silva. Entrevistador:César Augusto Ferrari Martinez. Porto Alegre, 9 nov. 2004. Escola A, em PortoAlegre.

SOUZA, Indiara. Presidente da ACPM Federação. Indiara Souza. Entrevistadora:Vera Maria Vidal Peroni. Porto Alegre, 2003.

Sites consultados

http://SARESP. edunet.sp.gov.br/2003/index.asp.

http://www.fazenda.sp.gov.br/cge2/balanco.asp?tipo=0.

http://www.inep.gov.br.

http://www.pirassununga.sp.gov.br.

http://www.seade.gov.br/produtos/imp/.

http:www.edudatabrasil.inep.gov.br.

www. pnud.org.Br

www.educacao.rs.gov.br

www.educacao.sp.gov.br.

www.fde.sp.gov.br/apm


www.fee.rs.gov.br

www.fnde.gov.br

www.mec.gov.br

www.portalsepin.seplan.gov.br.

www.rs.gov.br

www.saopaulo.sp.gov.br. www.ibge.gov.br.

www.pa.gov.br

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