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MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
Universidade Federal de Ouro Preto
Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental – PROAMB
Larissa Resende Martins Ferreira
BOAS PRÁTICAS DE TRANSPARÊNCIA, INFORMATIZAÇÃO E
COMUNICAÇÃO SOCIAL DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO E DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL NOS WEBSITES DOS ÓRGÃOS
LICENCIADORES ESTADUAIS
Ouro Preto – 2015
ii
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
Universidade Federal de Ouro Preto
Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental – PROAMB
Larissa Resende Martins Ferreira
BOAS PRÁTICAS DE TRANSPARÊNCIA, INFORMATIZAÇÃO E
COMUNICAÇÃO SOCIAL DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO E DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL NOS WEBSITES DOS ÓRGÃOS
LICENCIADORES ESTADUAIS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação
em Engenharia Ambiental, da Universidade Federal de
Ouro Preto, como parte dos requisitos necessários para a
obtenção do título: Mestre em Engenharia Ambiental –
Área de Concentração: Meio Ambiente”,
Orientador: Prof. PhD. Alberto de Freitas Castro Fonseca
Ouro Preto – 2015
iii
iv
v
DEDICATÓRIA
Primeiramente, a Deus, pelas suas bênçãos.
Ao pai Sebastião (in memoriam), pelo amor e
exemplo.
À minha mãe Elza, pelo amor, dedicação,
incentivo e companheirismo em todas as
horas, principalmente nas mais difíceis pelas
quais passei.
vi
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, pela iluminação e sabedoria.
Ao Sílvio, pelas orações.
Meus agradecimentos especiais à minha mãe, aos meus irmãos, Rogério e Vinícius, ao meu
sobrinho Cainã e a todos os meus familiares, principalmente às tias Dalila, Maria Carmen e
Nícia e tio Antônio, pelo apoio e incentivo durante estes anos, sem os quais este mestrado não
seria possível. Obrigada, por me incentivarem, por compartilharem meus sonhos e por
ajudarem a realizá-los.
Ao Tiago, pela amizade, companheirismo e tranquilidade na reta final do mestrado.
Ao meu orientador Dr. Alberto Fonseca, pelas orientações e aprendizado. Obrigada, por me
mostrar os caminhos muitas vezes tortuosos ao longo desta jornada.
Aos colegas companheiros de pesquisa, Carol e, especialmente Diogo, pelas valiosas
contribuições que somaram muito a este trabalho.
À professora Mônica, pelo apoio.
À Fundação Gorceix, pela concessão da bolsa de mestrado.
Ao Rogerio Lucas e Humberto, pelas contribuições.
A todas as pessoas que colaboraram direta ou indiretamente para a conclusão deste trabalho.
vii
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ___________________________________________________________ 1
1.1 Objetivo Geral _______________________________________________________________ 2
1.2 Objetivos Específicos __________________________________________________________ 2
2 REVISÃO DE LITERATURA _______________________________________________ 2
2.1 Conceito e Origem da Avaliação de Impacto Ambiental ______________________________ 2
2.1.1 A Difusão da Avaliação de Impacto Ambiental no Mundo _________________________________ 4
2.1.2 Avaliação de Impacto Ambiental no Brasil ______________________________________________ 8
2.2 Licenciamento Ambiental no Brasil ______________________________________________ 9
2.3 Legislação Relacionada à AIA e LA ______________________________________________ 12
2.3.1 Legislação Estadual ________________________________________________________________ 12
2.3.2 Legislação Federal _________________________________________________________________ 13
2.3.3 Lei Complementar nº 140/2011 ______________________________________________________ 14
2.4 O Processo de Avaliação de Impacto ____________________________________________ 16
2.4.1 Apresentação da Proposta e Triagem _________________________________________________ 17
2.4.2 Escopo __________________________________________________________________________ 19
2.4.3 Elaboração dos Estudos ____________________________________________________________ 20
2.4.4 Análise Técnica ___________________________________________________________________ 21
2.4.5 Processo Decisório ________________________________________________________________ 21
2.4.6 Acompanhamento ________________________________________________________________ 22
2.4.7 Participação Social ________________________________________________________________ 24
2.5 Principais Problemas do Licenciamento e da Avaliação de Impacto Ambiental no Brasil ___ 26
2.5.1 Morosidade do Processo ___________________________________________________________ 27
2.5.2 Baixa Qualidade dos Estudos Ambientais ______________________________________________ 27
2.5.3 Fragilidade Institucional dos Órgãos Licenciadores ______________________________________ 28
2.5.4 Subjetividade nas Análises __________________________________________________________ 29
2.5.5 Decisões Políticas e Ideológicas ______________________________________________________ 29
2.6 Princípios de Melhores Práticas na Visão da IAIA __________________________________ 30
2.7 O Desafio de Definir e Utilizar “Boas Práticas” em Análises Científicas _________________ 32
3 METODOLOGIA ________________________________________________________ 34
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES ____________________________________________ 41
viii
4.1 CONSOLIDAÇÃO DO ATENDIMENTO ÀS BOAS PRÁTICAS NO GRUPO AMOSTRAL _________ 41
4.3.1 Proposta _________________________________________________________________________ 47
4.3.2 Triagem _________________________________________________________________________ 54
4.3.3 Escopo __________________________________________________________________________ 55
4.3.4 Elaboração dos Estudos ____________________________________________________________ 56
4.3.5 Processo Decisório ________________________________________________________________ 59
4.3.6 Acompanhamento _________________________________________________________________ 61
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES ___________________________ 64
REFERÊNCIAS ___________________________________________________________ 67
PRINCIPAIS WEBSITES CONSULTADOS _____________________________________ 71
ix
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Etapas da Avaliação de Impacto e Licenciamento Ambiental ________________________________ 17
Figura 2 – Formulário de caracterização padrão de requerimento de licença da SEDAM (Rondônia) _________ 49
Figura 3 – Primeira das sete páginas do formulário de caracterização padrão da FATMA (Santa Catarina) ___ 50
Figura 4 – Portal do Sistema Estadual de Informações Ambientais e de Recursos Hídricos do INEMA (Bahia) __ 51
Figura 5 – Tela inicial do portal do Licenciamento Ambiental da FEPAM (Rio Grande do Sul) _______________ 52
Figura 6 – Sistema informatizado de análise de risco e classificação de propostas do IMAC (Acre) __________ 55
Figura 7 – Capa do Manual de Estudos Ambientais da CETESB (São Paulo) _____________________________ 58
Figura 8 – Calendário, RIMAS e atas das audiências públicas do IMASUl (Mato Grosso do Sul) _____________ 59
x
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Órgãos Licenciadores e Respectivos Websites e Legislações Analisadas no Estudo ____________ 36
Quadro 2 – Lista de Verificação das Boas Práticas de AIA e Licenciamento nos Órgãos Licenciadores
Brasileiros ________________________________________________________________________________ 39
Quadro 3 - Percentuais de atendimento às boas práticas no grupo amostral __________________________ 42
Quadro 4 – Percentuais ordenados de atendimento às boas práticas no grupo amostral ________________ 43
Quadro 5 - Percentual de atendimento ao grupo de boas práticas nas regiões geográficas e em cada um dos
27 entes federados _________________________________________________________________________ 44
Quadro 6 - Percentual ordenado de atendimento ao grupo de boas práticas nas regiões geográficas e em
cada um dos 27 entes federados ______________________________________________________________ 46
Quadro 7- Expedição e indeferimento de licenças ambientais em órgãos licenciadores estaduais (2013)
comparados ao IBAMA ______________________________________________________________________ 61
Quadro 8 - Principais sistemas informatizados de controle de licenciamento ambiental dos órgãos licenciadores
estaduais _________________________________________________________________________________ 62
xi
LISTA DE SIGLAS
AAE – Avaliação Ambiental Estratégica
AIA – Avaliação de Impacto Ambiental
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BPR – Best Practice Research
CNI – Confederação Nacional das Indústrias
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente
EIA – Estudo de Impacto Ambiental
EUA – Estados Unidos da América
IAIA – International Association for Impact Assessment
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais e Renováveis
LI – Licença de Instalação
LO – Licença de Operação
LP – Licença Prévia
MMA – Ministério do Meio Ambiente
MPF – Ministério Público Federal
NEPA – National Environmental Politcy Act
OCDE – Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente
RIMA – Relatório de Impacto Ambiental
SAE – Secretária de Assuntos Estratégicos
SISNAMA – Sistema Naciontal do Meio Ambiente
TCU – Tribunal de Contas da União
TR – Termo de Referência
xii
RESUMO
A avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e o licenciamento ambiental são instrumentos da
Política Nacional do Meio Ambiente do Brasil instituídos pela Lei n° 6.938, de 1981. O
sistema de avaliação de impacto e licenciamento ambiental brasileiro evoluiu muito desde que
os estados de São Paulo e Rio de Janeiro implantaram seus pioneiros sistemas em meados da
década de 1970. Apesar desse avanço, são muitos os desafios dos sistemas estaduais que, de
maneira geral, parecem carecer de capacidade institucional para administrar suas
competências no licenciamento e na avaliação de impacto. Esta dissertação focou nas boas
práticas ao tentar responder à seguinte pergunta: quais são as boas práticas de transparência,
informatização e comunicação social da avaliação de impacto e licenciamento ambiental
adotadas pelos órgãos licenciadores estaduais brasileiros? A metodologia baseou-se em
técnicas predominantemente qualitativas de coleta e análises de dados. Foi montado um
checklist de 28 boas práticas, o qual foi avaliado com base em pesquisas documentais nos
websites dos órgãos licenciadores de competência estadual. Os dados foram compilados por
meio de uma simples análise de estatística descritiva. Os resultados, apesar das limitações
metodológicas, permitem afirmar que este trabalho resultou em um dos primeiros
diagnósticos de boas práticas dos órgãos licenciadores estaduais brasileiros. Diversas boas
práticas aqui identificadas e discutidas podem ser replicadas ou, ao menos, servir de
inspiração para melhorias em jurisdições e contextos específicos. Ao analisar as diferenças
geográficas, este estudo também ajudou a apontar a necessidade de políticas nacionais de
fortalecimento institucional, sobretudo nas regiões Norte e Nordeste do País. É importante
frisar que as várias boas práticas analisadas oferecem oportunidades de pesquisas específicas.
Finalmente, este estudo mostrou que o desenvolvimento de sistemas ágeis, simplificados e
informatizados de triagem, escopo e acompanhamento dos processos de licenciamento
ambiental ainda está em estágio embrionário. São muitas as oportunidades de melhoria e
pesquisa nesta área.
Palavras-chave: Avaliação de Impacto Ambiental, Licenciamento Ambiental, Boas Práticas,
Procedimentos, Estados Brasileiros.
xiii
ABSTRACT
The Environmental Impact Assessment (EIA) and environmental licensing are instruments of
the National Environmental Policy of Brazil established by Law No. 6,938 of 1981. The
Brazilian impact assessment environmental licensing system have evolved much since the
states of São Paulo and Rio de Janeiro deployed their pioneering systems in the mid 1970’s.
Despite this progress, the system still faces many challenges.. This dissertation focused on the
good practices in order to try to answer the following question: what are the good practices of
impact assessment and environmental licensing realted to transparency, electronic procedures
and social communication adopted by Brazilian state licensing agencies? The methodology
was based predominantely on qualitative techniques of data collection and analysis. A
checklist of 28 good practices was assembled, which was evaluated based on content analysis
of the websites of State licensing agencies. Data were collected through a descriptive
statistics. The results, despite the methodological limitations, can be regarded as one of the
first diagnosis of good practices across Brazilian state licensing agencies. Various good
practices identified and discussed herein can be replicated or at least serve as inspiration for
improvement in specific jurisdictions and contexts. On analyzing the geographical
differences, this study also helped to point out the need for national capacity building policies,
particularly in the North and Northeast regions of Brazil. Importantly, the various good
practices analyzed offer specific opportunities. Finally, this study showed that the
development of agile, streamlined and electronic screening, scoping and monitoring, is still in
an embryonic stage. There are many opportunities for improvement and research in this area.
Keywords: Environmental Impact Assessment, Environmental Licensing, Good practices,
procedures, Brazilian States.
1
1 INTRODUÇÃO
A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e o Licenciamento Ambiental são
instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente do Brasil, instituída pela Lei nº 6.938,
de 1981. Esses instrumentos são utilizados não apenas no Brasil, mas em dezenas de países,
como ferramenta decisória de projetos, políticas, planos e programas que possam afetar
significativamente o meio ambiente (MORRISON-SAUNDERS, 2011). O licenciamento
ambiental é definido na lei brasileira como um processo administrativo por meio do qual o
órgão ambiental autoriza a localização, instalação, ampliação e operação de atividades
consideradas efetivas ou potencialmente poluidoras e que, por sua vez, possam causar
degradação ambiental (BRASIL, 1997). Nesse processo, o órgão ambiental geralmente exige
uma AIA que compreenda o processo de identificar, prever, avaliar e mitigar os efeitos
relevantes de naturezas biofísica e social e de outros efeitos das atividades ou projetos de
desenvolvimento antes que decisões importantes sejam tomadas (IAIA, 1999). Nesse sentido,
a AIA insere-se como ferramenta de análise de estudos ambientais dentro do procedimento de
licenciamento ambiental (IBAMA, 2012). A vinculação desses dois instrumentos no Brasil é
enorme a ponto de serem tratados como sinônimos por diversos analistas.
Desde a institucionalização da Política Nacional do Meio Ambiente, o licenciamento
ambiental difundiu-se consideravelmente no Brasil. Apesar do avanço, o licenciamento
ambiental ainda é marcado por controvérsias e ineficiências. Dentre os principais problemas
do licenciamento, destacam-se sua complexidade, burocracia, morosidade e judicialização
(CNI, 2007; BANCO MUNDIAL, 2008). Tais problemas estão, frequentemente, associados a
fragilidades institucionais e gerenciais no âmbito dos órgãos licenciadores brasileiros: e.g.
superposição de funções, excesso de discricionariedade, baixo orçamento, falta de
investimentos, problemas de infraestrutura e carência de recursos humanos qualificados,
dentre outros. Nesse contexto, face à necessidade de se estabelecerem procedimentos mais
ágeis e eficazes para determinadas atividades, os órgãos licenciadores, sobretudo os estaduais,
têm reagido a tais “gargalos” com uma série de mecanismos legais, procedimentais e
informacionais, entre outros. Tais melhorias, todavia, ainda foram pouco abordadas por
pesquisadores brasileiros. O valor e o potencial de replicação dessas “boas práticas” restam
praticamente inexplorados.
Esta pesquisa pretendeu contribuir para o preenchimento dessa lacuna de
conhecimento ao responder à seguinte pergunta: quais são as boas práticas de
2
transparência, informatização e comunicação social da avaliação de impacto e
licenciamento ambiental adotadas pelos órgãos licenciadores estaduais brasileiros?
Assim, esta pesquisa objetiva identificar quais ações facilitam, colaboram e otimizam
os procedimentos de licenciamento ambiental nos órgãos estaduais brasileiros, de modo a
tornar os processos mais ágeis, transparentes, simples, participativos e acessíveis aos
empreendedores, consultores e população em geral. Em outras palavras, esta dissertação
pretende realizar um diagnóstico pioneiro de parte das boas práticas de licenciamento
ambiental estadual no Brasil segundo a perspectiva do órgão licenciador estadual.
1.1 Objetivo Geral
O presente trabalho teve como objetivo geral identificar as “boas práticas” de
transparência, informatização e comunicação social da avaliação de impacto e licenciamento
ambiental adotadas pelos órgãos licenciadores estaduais brasileiros.
1.2 Objetivos Específicos
Descrever e caracterizar o sistema de avaliação de impacto e licenciamento ambiental
brasileiro.
Identificar os principais problemas desse sistema.
Elaborar uma lista de checagem de “boas práticas” de transparência, informatização e
comunicação aplicável aos órgãos licenciadores estaduais brasileiros.
Quantificar e comparar o atendimento às “boas práticas” do checklist em relação aos 26
órgãos licenciadores estaduais, bem como ao distrito federal.
Salientar as principais boas práticas e discutir seus potenciais de replicação.
2 REVISÃO DE LITERATURA
2.1 CONCEITO E ORIGEM DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL
Muitos autores argumentam que a avaliação de impacto ambiental (AIA) teve sua
origem nos Estados Unidos (EUA), em 1969, como uma exigência legal da National
Environmental Politcy Act (NEPA). A AIA foi um método para mostrar como as agências
federais fizeram a execução da política ambiental dentro de suas atividades de grandes
3
projetos de desenvolvimento (IAIA, 2009). Ela surgiu para atender a uma necessidade: que o
planejamento de projetos ou de quaisquer ações que possam afetar negativamente o ambiente
humano leve em conta as consequências ambientais das decisões acerca desses projetos
(SÁNCHEZ, 2008).
Diversos autores e instituições conceituaram a AIA e seus objetivos (MUNIER, 2004;
MORRISON-SAUNDERS; ARTS, 2004; JAY et al., 2007; IAIA, 2009; SÁNCHEZ, 2008).
Algumas das definições são transcritas a seguir:
A avaliação de impacto ambiental é uma análise sistêmica dos impactos
potenciais que um projeto pode produzir no ambiente. (MUNIER, 2004, p.
8).
A avaliação de impacto ambiental é um processo para levantar as possíveis
consequências ambientais de uma ação proposta durante o planejamento do
projeto, da tomada de decisão e implementação das etapas de ação
(MORRISON-SAUNDERS; ARTS, 2004, p. 1).
A avaliação de impacto ambiental é a avaliação dos efeitos que podem surgir
a partir da implantação de um grande projeto que afete significativamente o
meio ambiente (JAY et al., 2007, p. 1).
A avaliação de impacto ambiental (AIA) pode ser definida como um
processo de identificação, previsão, avaliação e mitigação dos efeitos
relevantes – biofísicos, sociais e outros, de propostas de desenvolvimento
antes de decisões fundamentais serem tomadas e de compromissos serem
assumidos (IAIA, 2009, online).
Nessa mesma linha de pensamento, segundo Sánchez (2008), “a avaliação de impacto
ambiental é um exercício prospectivo, antecipatório, prévio e preventivo. Na avaliação de
impacto ambiental, parte-se da descrição da situação atual do ambiente para fazer uma
projeção de sua situação futura com e sem o projeto em análise” (p. 40).
Desse modo, a avaliação de impacto tem uma natureza dual, cada uma com as suas
próprias abordagens metodológicas: como um instrumento técnico para a análise das
consequências de uma intervenção planejada (política, planos, programas, projetos),
fornecendo informação às partes interessadas e aos gestores, e de intervenções não planejadas,
tais como desastres naturais, guerras e conflitos; e como um procedimento legal e
institucional ligado ao processo de decisão de uma intervenção planejada (IAIA, 2012). Para
Partidário (2012), nessa concepção, ao longo dos anos, a AIA tem sido reconhecida como um
instrumento para o futuro, que é capaz, de forma antecipada, de embasar as decisões sobre o
que poderia acontecer se uma ação proposta fosse implementada.
Nesse contexto, a AIA, de acordo com a IAIA (2012), Sánchez (2008) e Sadler (1996),
tem os seguintes objetivos:
4
Identificar procedimentos e métodos para o seguimento (monitoramento e
mitigação das consequências adversas) ao longo dos ciclos de política,
planejamento e projeto (IAIA, 2012, online).
Considerar os impactos ambientais antes de se tomar qualquer decisão que
possa acarretar significativa degradação da qualidade do meio ambiente
(SÁNCHEZ, 2008, p. 92).
Informar e facilitar a análise dos efeitos ambientais e suas consequências no
desenvolvimento de decisões (SADLER, 1996, p. 13).
Assim, os objetivos apresentados pela IAIA (2012), por Sánchez (2008) e por Sadler
(1996) ressaltam que a finalidade central da AIA é contribuir para um desenvolvimento
ambientalmente seguro e sustentável e que otimize o uso dos recursos e as oportunidades de
gestão, buscando, assim, o equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente.
2.1.1 A Difusão da Avaliação de Impacto Ambiental no Mundo
A introdução da AIA por meio da lei da política nacional do meio ambiente, a NEPA,
em 1969, entrou em vigor no dia 1° de janeiro de 1970 nos EUA. Nesse país, a lei aplica-se a
decisões do governo federal nos projetos privados que possam causar danos ambientais
significativos. Desse modo, a lei evoluiu internamente e adaptou-se conforme foi aplicada em
outros contextos culturais ou políticos (SÁNCHEZ, 2008).
A partir de então, a AIA difundiu-se por diversos países, mediante procedimentos
formais, agências bi e multilaterais de desenvolvimento, como requisito prévio para análise de
projetos que possam causar modificações ao meio ambiente. Assim, a história da AIA tem
tido notáveis progressos. A adoção da AIA tem sido aplicada e adotada em vários países a
partir de sua origem norte-americana (IAIA, 2009). Entre outros, é importante ressaltar a
difusão e a evolução da AIA nos países do hemisfério norte, Europa e América Latina durante
o período de 1970 a 2012.
Nos países desenvolvidos do hemisfério norte, o processo de avaliação ambiental é
conduzido pelo órgão ou instituição setorial ou de jurisdição territorial que lidera o processo
de aprovação de projetos de potencial significativo. As entidades de meio ambiente, de modo
geral, atuam como assessores do processo, estabelecendo guias e critérios de avaliação,
conduzindo a revisão dos documentos e emitindo pareceres (VEROCAI, 2011).
Na Europa, houve certa rejeição para a adoção da AIA, pois, nas suas políticas de
planejamento, havia algumas variáveis ambientais. Em 1976, a França foi a pioneira ao adotar
5
a AIA. Em 1985, entrou em vigor, na União Europeia, uma diretriz sobre a AIA, a qual obriga
todos os países membros a adotarem e incorporarem, em suas legislações, normas gerais de
avaliação de impacto ambiental. De modo geral, o grau de implementação dessas diretrizes e
a eficiência dos processos de avaliação ambiental dos países membros da União Europeia não
são iguais (VEROCAI, 2011; SÁNCHEZ, 2008).
Na América Latina, diversos países se sensibilizaram com a causa ambiental e
começaram a sistematizar e introduzir as avaliações de impactos ambientais como
precondição para a aprovação de empreendimentos utilizadores dos ativos ambientais:
Venezuela em 1976, Brasil em 1981, México em 1982, Peru em 1990, Bolívia em 1992,
Uruguai em 1994 e Chile em 1994.
De maneira geral, o processo de AIA na América Latina pode ser dividido em duas
fases. A primeira fase, nos anos 1970 e 1980, foi influenciada principalmente por bancos de
desenvolvimento, especialmente pelo Banco Mundial e pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) (VEROCAI, 2011). Desse modo, a AIA tornou-se uma exigência
padrão para o Banco Mundial financiar projetos de investimentos. Como resultado, outras
instituições de fomento aderiram ao modelo. A partir daí, a AIA entrou em amplo uso em
países em desenvolvimento. Então, a atuação das agências bilaterais de fomento ao
desenvolvimento, como a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE), assim como as agências multilaterais, que são os bancos de desenvolvimento, como
o Banco Mundial e o BID, tiveram relevante papel para a difusão da AIA nos países do
hemisfério sul, os quais são considerados menos desenvolvidos.
Muitos países recebem montantes de ajuda econômica que representam
percentagem significativa de seus orçamentos públicos, e, para manter o
fluxo de recursos, devem se submeter às exigências dos financiadores e
doadores que, por sua vez, estão sujeitos a pressões em suas jurisdições. Para
um doador internacional, nada pior que a comprovação de que, ao invés de
um projeto ter contribuído para o desenvolvimento humano, este tenha, na
realidade, piorado a qualidade de vida das populações que supostamente
deveria ter ajudado ou causado danos ambientais (SÁNCHEZ, 2008).
A partir da década de 1990, houve uma série de eventos importantes, que contribuíram
para a propagação da AIA, buscando inseri-la em acordos internacionais. Entre outros, podem
ser destacados a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a
Convenção de Espoo e a Rio +20. Além destes, houve uma expansão das organizações não
governamentais internacionais que trabalham na difusão e desenvolvimento da AIA:
6
no ano de 1992, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, a AIA recebeu endosso internacional. O Princípio 17 da declaração
final é dedicado à avaliação de impacto ambiental e o Artigo 14 da convenção de
diversidade biológica é sobre a AIA. Esta também foi incorporada nos princípios do
Equador, para que mais instituições financeiras mundiais e grandes bancos de
investimento participassem (PARTIDÁRIO, 2012). Os princípios são baseados em
padrões de desempenho ambiental e social da International Finance Corporation
(IFC), a fim de garantir que os grandes projetos financiados pelas instituições sejam
desenvolvidos de forma socialmente responsável e reflitam práticas de gestão
ambiental. Além disso, a Conferência incentivou a expansão da AIA no restante dos
países latino-americanos.
a Convenção de Espoo constitui o mais relevante instrumento legal internacional sobre
AIA num contexto transfronteiriço. A Convenção, aprovada em 1991, foi a primeira
convenção multilateral sobre esse tema e está em vigor desde 10 de setembro de 1997.
Ela estabeleceu as obrigações das partes para avaliarem o impacto ambiental de
determinadas atividades anteriores ao planejamento. Também, estabeleceu a obrigação
geral de os Estados notificarem e consultarem os grandes projetos que possam ter
significativos efeitos adversos que atravessem as fronteiras (IAIA, 2012).
a International Association for Impact Assessment (IAIA) é uma associação
profissional fundada em 1980, que promove ativamente a prática da avaliação
ambiental estratégica e de AIA em todo o mundo (IAIA, 2009). Recentemente, a IAIA
apresentou uma declaração para a Rio +20, com o objetivo da inclusão de Avaliação
de Impacto Ambiental e da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) no evento. Foi
elaborada uma declaração para os governantes e participantes reconhecerem as
seguintes afirmações:
Mais de 100 países já utilizam com sucesso a AIA e a AAE através de
diretrizes, políticas e legislações.
A Organização de Cooperação & Desenvolvimento Econômico – OCDE –
tem uma diretiva sobre AAE (2001) e muitos países em vias de
desenvolvimento têm vindo, nos últimos cinco anos, aplicar a AAE ao
planejamento setorial.
A AAE e a AIA ajudam a assegurar que os políticos de alto nível, os
programas e os projetos sejam estruturados e implementados com resultados
mais sustentáveis ao mesmo tempo em que reduzem a pobreza e contribuem
para os objetivos da economia verde.
7
A AAE e a AIA trabalham para assegurar que as atividades de
desenvolvimento de setores individuais complementem outros setores.
A AAE e a AIA permitem uma forma sistemática de minimizar os resultados
potencialmente negativos e de potencializar os benefícios, o mais cedo
possível, no ciclo de política, programa e projeto.
A AAE e a AIA são utilizadas para detectar lacunas legislativas e em
políticas que poderiam dificultar o desenvolvimento sustentável. Quando os
processos de AAE e de AIA estão inseridos em ministérios-chave ou
intersetoriais, os projetos aprovados e implementados foram submetidos a
um rigoroso filtro de sustentabilidade, nos quais os custos sociais e
econômicos foram examinados.
A AAE e a AIA podem alertar os gestores para os riscos, melhorar o
envolvimento da comunidade, incorporar o conhecimento tradicional e
facilitar a cooperação entre os setores.
Os resultados da AAE e da AIA são usados para informar o
desenvolvimento de futuras propostas e também informar os processos
correntes de decisão numa determinada entidade geográfica, como um país,
uma província ou uma bacia hidrográfica, incluindo bacias partilhadas e
transfronteiriças.
O apoio político ao desenvolvimento sustentável e à economia verde, que
constituem objetivos centrais da Rio +20, pode ser melhorado se os países
aproveitarem todas as vantagens de instrumentos existentes, como a
Avaliação Ambiental Estratégica e a Avaliação de Impacto Ambiental
(IAIA, 2012, online).
A IAIA (2012) solicitou aos secretariados da Conferência Rio +20 e aos países
participantes para considerarem a adoção da seguinte afirmação na declaração final da
conferência:
[que] A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) e a Avaliação de Impacto
Ambiental sejam reconhecidas pelos Estados como processos efetivos de
apoio à decisão de alto nível que podem apoiar a implementação de um
compromisso político com o Desenvolvimento Sustentável e as iniciativas da
Economia Verde (online).
Conforme foi apresentado, a partir da década de 1990, houve uma expansão
significativa do processo de AIA e AAE. Em 1996, mais de 100 países tinham sistemas de
AIA. Esses sistemas variam muito em termos de procedimentos e práticas (GLASSON;
SALVADOR, 2000; SADLER, 1996). Em junho de 2009, 66 instituições financeiras,
incluindo bancos comerciais com operações em mais de 100 países, adotaram os princípios do
Equador (PARTIDÁRIO, 2012). Nos últimos anos, a AIA ficou fortemente ligada a conceitos
de sustentabilidade. A prática da AIA depende de uma série de instrumentos e ferramentas,
com base nas ciências físicas, naturais e sociais, a fim de prever futuras consequências, com a
possível implantação de um empreendimento.
8
Assim, a AIA está presente em vários países do mundo, e sua expansão caracteriza-se
por um longo processo de aprendizagem organizacional e institucional. Atualmente, a AIA
aparece em inúmeras convenções, tratados internacionais, organizações não governamentais e
instituições financeiras, que procuram desenvolver pesquisas, procedimentos para a difusão e
otimização do processo de avaliação de impacto ambiental.
2.1.2 Avaliação de Impacto Ambiental no Brasil
Na década de 1970, o Brasil foi um dos países do hemisfério sul com significativo
crescimento. A expansão econômica, territorial e urbana, foram incentivadas por recursos
governamentais para projetos de infraestrutura. Dentre os projetos, podem ser destacadas a
rodovia transamazônica, a barragem de Itaipu e a usina hidrelétrica de Tucuruí. Nesse
contexto, o Banco Mundial teve um papel muito importante na difusão da AIA. Os grandes
projetos de infraestrutura, como as barragens de Sobradinho no rio São Francisco e de
Tucuruí no rio Tocantins e Itaipu, foram financiados por essa instituição. Entretanto, como
contarpartida foi exigido a realização de estudos de impacto ambiental como condição de
financiamento, dando, pois, um “ponto de partida” na realização de AIAs no território
brasileiro (MOREIRA, 1988).
A difusão da AIA no Brasil se deu por meio de um conjunto de fatores internos e
externos, propiciando o avanço das políticas ambientais. Os fatores internos decorreram das
demandas de determinados grupos sociais e os fatores externos foram as atuações dos agentes
financeiros multilaterais e de outras organizações internacionais (SÁNCHEZ, 2008).
Em termos de institucionalização, a AIA chegou ao País na década de 1970,
anteriormente à legislação federal, por meio de leis estaduais no Rio de Janeiro, São Paulo e
Minas Gerais. Na década seguinte, em 1981 surgiu a Lei Federal nº 6.938, que estabeleceu as
diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente. Os instrumentos dessa Política incluíram a
Avaliação de Impacto Ambiental e o Licenciamento Ambiental. A regulamentação do
instrumento AIA para o procedimento de análise de empreendimentos com potencial de
causar significativa degradação ambiental foi feita pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA), órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA), por meio da Resolução CONAMA n° 001/86 (BRASIL, 1986).
A avaliação de impacto foi criticada, desde a sua introdução, por ser uma ferramenta
tecnocrática com base em tomada de decisão racional. Do ponto de vista de Partidário (2012),
9
de modo geral, as diretrizes e princípios contemporâneos para a prática de avaliação de
impacto evoluíram com uma gama de instrumentos, que são formalizados mediante
procedimentos regulamentatórios. Porém, no Brasil, ainda há muito que se fazer para otimizar
o processo de AIA tanto no âmbito institucional como nos regulamentatórios, para que, assim,
haja maior eficiência, credibilidade e transparência nessa ferramenta de planejamento.
2.2 Licenciamento Ambiental no Brasil
Os primeiros licenciamentos ambientais realizados tiveram restrição na abrangência de
projetos, contemplando apenas o setor das indústrias de transformação. No decorrer da década
de 1980, passaram a abranger uma ampla gama de projetos tanto no âmbito da iniciativa
privada como no setor governamental. Dentre eles, podem ser destacados os de infraestrutura
(MOREIRA, 1988). Em 1981, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Lei Federal nº
6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), trazendo, entre
outros, instrumentos de ação e inovação institucional. No plano dos instrumentos de ação, por
meio da Resolução CONAMA n° 001/86, podem ser ressaltados a avaliação de impacto
ambiental e o licenciamento ambiental. No âmbito institucional, destaca-se a criação do
SISNAMA, uma estrutura articulada de órgãos governamentais dos três níveis de governo
(SÁNCHEZ, 2008).
Ainda sob a ótica de Sánchez (2008), o licenciamento ambiental tem as seguintes
funções: (i) disciplinar e regulamentar o acesso aos recursos ambientais e sua utilização; e (ii)
prevenir danos ambientais. Desse modo, o licenciamento tem a finalidade de promover o
controle prévio à construção, instalação, ampliação e funcionamento de empreendimentos que
utilizam recursos ambientais (MMA, 2009). Sendo assim, o intuito do licenciamento
ambiental refere-se à necessidade de promover a otimização dos benefícios do
desenvolvimento econômico, prevenindo seus danos ambientais.
A partir dessas considerações, cabe ressaltar que o licenciamento ambiental é um dos
instrumentos mais importantes da política ambiental, pois tem caráter preventivo de tutela do
meio ambiente. Além disso, ele é uma ferramenta fundamental para o controle ambiental,
buscando, assim, o equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente. Nesse
sentido, o processo de licenciamento ambiental não é um simples ato administrativo, mas um
encadeamento de atos administrativos, o que lhe atribui a condição de procedimento
administrativo (TCU, 2009). Ainda nessa perspectiva, para o IBAMA (2012), o licenciamento
10
é um processo administrativo sistemático, que compreende desde o planejamento até o
monitoramento do futuro empreendimento. Ao se exigir licenciamento para determinados
empreendimentos, busca-se estabelecer mecanismos de controle ambiental nas intervenções
setoriais que possam vir a comprometer a qualidade do meio ambiente (MPF, 2004).
No âmbito do desenvolvimento do processo de licenciamento ambiental, este se dá por
meio da elaboração de vários estudos técnicos, os quais têm como objetivo examinar a
viabilidade do empreendimento pelo órgão ambiental. Dessa forma, é realizado um processo
de avaliação preventiva, que consiste na análise dos aspectos ambientais dos projetos em suas
etapas de planejamento, instalação e operação. Sendo assim, o ato de licenciamento ambiental
se dá em etapas mediante a concessão das Licenças Prévia, de Instalação e de Operação e o
acompanhamento das consequências ambientais de um empreendimento (MMA, 2009). Nesse
sentido, a avaliação de impacto ambiental insere-se como um instrumento de análise de
estudos ambientais dentro do procedimento de licenciamento ambiental. Assim, no Brasil, o
processo de avaliação de impacto ambiental está diretamente vinculado ao licenciamento
ambiental.
Como foi apresentado, o SISNAMA foi instituído por intermédio da PNMA. Ele é
constituído por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, bem como pelas fundações de cunho ambiental. Dentre outros órgãos, destacam-
se os seguintes: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), o Ministério do Meio
Ambiente (MMA) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis
(IBAMA).
O CONAMA é o órgão consultivo e deliberativo vinculado ao SISNAMA,
responsável por propor diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente. Esse
órgão engloba diversos setores das esferas pública, privada e sociedade civil. O MMA é o
órgão central que possui a função de formular, planejar, coordenar, supervisionar e controlar a
política nacional e as diretrizes governamentais para o meio ambiente. Já o IBAMA tem como
finalidade ordenar e executar as políticas e diretrizes governamentais ambientais (MMA,
2009). Em 1997, a Resolução CONAMA nº 237 regulamentou o licenciamento ambiental
embora os procedimentos desse instrumento já existissem em vários Estados desde as décadas
de 1970 e 1980. Nesse sentido, o conceito de licenciamento ambiental somente é tratado nessa
Resolução e estruturado na forma de três licenças: Licença Prévia (LP), Licença de Instalação
(LI) e Licença de Operação (LO), as quais serão explanadas a seguir.
11
- Licença Prévia – Concedida na fase preliminar do planejamento da atividade, contempla os
requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação. Nesta
etapa, decide-se sobre a necessidade ou não do estudo de impacto ambiental e do respectivo
relatório de impacto ambiental (EIA/RIMA), dependendo, dentre outros requisitos, do
tamanho, porte e localização da atividade, ou seja, da etapa de triagem no processo de
avaliação de impacto ambiental. Como já mencionado, o sistema de avaliação de impacto no
Brasil está vinculado ao licenciamento ambiental. Nesse sentido, o procedimento de avaliação
de impacto ambiental se inicia mediante a LP. Assim, nesta fase, é analisada a viabilidade
ambiental do empreendimento.
Antes de descrever a Licença de Instalação, cabe ressaltar a definição de estudos
ambientais. Esse termo foi definido pela Resolução CONAMA nº 237/97, para englobar
diferentes denominações:
[...] são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais
relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma
atividade ou empreendimento, apresentados como subsídio para a análise da
licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle
ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de
manejo, plano de recuperação de áreas degradadas e análise preliminar de
risco (BRASIL, 1997).
- Licença de Instalação – É permitida após a concessão da LP. Na LI, o empreendedor
compromete-se a cumprir as especificações do projeto proposto. Sendo assim, a Licença é
concedida após análise e aprovação do projeto executivo e de outros estudos. Dentre eles,
podem ser destacados: Plano de Controle Ambiental, Plano de Recuperação de Área
Degradada, Projetos Ambientais e Planos de Monitoramento identificados nos estudos
ambientais. A concessão desta Licença autoriza o início da instalação do empreendimento.
- Licença de Operação – Nesta etapa, o órgão ambiental outorga ao empreendedor um
documento antes de a atividade entrar em funcionamento. Sua concessão depende da inspeção
do empreendimento, a qual tem a finalidade de verificar as exigências e os detalhes técnicos
descritos no projeto aprovado, que foram desenvolvidos e atendidos ao longo de sua
implantação, ou seja, nas fases das Licenças Prévias e de Instalação.
12
2.3 Legislação Relacionada à AIA e LA
2.3.1 Legislação Estadual
O licenciamento ambiental foi introduzido na legislação brasileira em 1981. No
entanto, uma das primeiras legislações nacionais a abordar o tema foi o Decreto-lei nº 1.413,
de 1975. Esse Decreto-lei possibilitou uma base legal para o licenciamento ambiental. Por
intermédio dele, foi concedido aos Estados e Municípios o poder de criarem seus próprios
sistemas de licenciamento para a localização e o funcionamento de indústrias potencialmente
causadoras de degradação ambiental. A partir desse momento, começaram a surgir normas
estaduais a respeito de licenciamento ambiental.
Os estados do Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais foram os primeiros a
introduzirem em suas legislações o licenciamento ambiental. No Rio de Janeiro, essa
introdução foi por intermédio do Decreto-lei n° 134/75, pelo qual se tornou obrigatória a
autorização prévia para a instalação e funcionamento de atividades potencialmente poluidoras.
Posteriormente, no Estado, foi instituído o Decreto n° 1.633/77, o qual estabeleceu o Sistema
de Licenciamento de Atividades Poluidoras. Nesse âmbito, o Estado deveria emitir as três
licenças ambientais: Prévia, de Instalação e de Operação. Um ano depois da introdução da
legislação no Rio de Janeiro, o licenciamento ambiental foi instituído em São Paulo por
intermédio da Lei n° 977/76. Essa Lei criou o Sistema de Prevenção e Controle da Poluição
do Meio Ambiente e foi regulamentada pelo Decreto nº 8.466/76, o qual estabelecia duas
modalidades de Licença – Instalação e Funcionamento – para empreendimentos presentes na
Lei, os quais seriam passíveis de autorização do órgão estadual de controle de poluição do
meio ambiente.
O licenciamento estadual nesses Estados foi fundamental no sentido de nortear as
ações dos governos locais em relação às atividades industriais e alguns projetos urbanos
específicos, como aterros de resíduos e loteamentos. Além disso, o sistema de licenciamento
previsto nas legislações estaduais serviu de base para a lei federal de licenciamento ambiental
no Brasil. Porém, nesses primeiros procedimentos de licenciamento ambiental do País, o
conceito de impacto ambiental foi negligenciado embora nessa mesma década estivesse sido
iniciada a difusão mundial da AIA. Por outro lado, a década de 1970 foi marcada por grandes
investimentos em infraestrutura e financiamentos de projetos industriais de base.
13
Desde meados da década de 1970, a legislação estadual relacionada à AIA e
licenciamento expandiu-se substancialmente no âmbito estadual, de modo que são hoje,
literalmente, milhares de regulamentos afetos ao tema. Seria enfadonho e desnecessário
descrever essa legislação neste capítulo. Todavia, ao longo das discussões dos resultados,
trechos das legislações estaduais serão citados e comentados.
2.3.2 Legislação Federal
A década de 1980 foi muito importante na gestão ambiental do País, a partir da
publicação da política nacional do meio ambiente, o licenciamento teve sua abrangência
ampliada. Assim, ele deixou de ser necessário apenas para as atividades poluidoras e passou a
ser aplicado em atividades que utilizam recursos ambientais ou com potencial de causar
degradação ambiental. Nessa perspectiva, ressalta-se que nessa legislação estão previstas as
atividades que possam, de qualquer forma, degradar o meio ambiente, mostrando, assim, uma
evolução no entendimento das causas de degradação. Outro ponto importante é que a lei
federal foi embasada nos estágios de licenciamento ambiental das legislações estaduais do Rio
de Janeiro e São Paulo tanto para construção, instalação e funcionamento de
empreendimentos quanto para as atividades já implantadas.
A partir da instituição da política nacional do meio ambiente, foi publicada uma série
de decretos, leis e resoluções com o propósito de garantir a aplicação da mesma. O Decreto de
1990, no art. 17, estabelece a competência do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA). Dentre elas, encontra-se a fixação dos critérios básicos para o licenciamento
ambiental, em que se destacam a exigência e a definição do conteúdo dos estudos de impacto
ambiental para fins de licenciamento. O Decreto nº 99.274/90 estabeleceu os três tipos de
licenças emitidas pelo poder público durante o processo de licenciamento: Licença Prévia, de
Instalação e de Operação.
Somente uma década após a Resolução nº 01/86, foi instituída a Resolução nº 237, de
19 de dezembro de 1997, sendo a disciplina básica do licenciamento ambiental no Brasil. Essa
Resolução detalhou as atividades e empreendimentos sujeitos ao licenciamento e elaborou a
definição de licenciamento ambiental. Além disso, a lei delimitou as competências nos níveis
federal, estadual, do distrito federal e municipal para coordenar cada processo de
licenciamento. Embora essas esferas exerçam a liderança, outras instituições podem ser
14
corresponsáveis pelo processo. Dessa forma, o IBAMA, órgão integrante do SISNAMA, atua
na área de licenciamento ambiental de âmbito nacional ou regional. Assim, caberão ao
IBAMA as licenças propostas:
I- localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe,
no mar territorial, na plataforma continental, na zona econômica exclusiva,
em terras indígenas ou em unidade de conservação do domínio da União;
II- localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais estados;
III- cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do
País ou de um ou mais estados;
IV- destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor de material radioativo, em qualquer estágio, ou que
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante
parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN);
V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a
legislação específica.
2.3.3 Lei Complementar nº 140/2011
A Lei Complementar nº 140/2011 estabelece normas de cooperação entre os entes
federativos, regulamentando as competências administrativas comuns relativas à proteção do
meio ambiente. Dessa forma, a referida Lei supriu a lacuna do parágrafo único do art. 23 da
Constituição Federal. Segundo Machado (2014), uma das finalidades presentes no art. 23 da
Lei Complementar é a de se impedir a sobreposição entre os entes federativos, de modo a
evitar conflitos de atribuições, isto é, a duplicidade ou até a intervenção tríplice. Nesse
contexto, a Lei disciplinou que cabe à União promover o licenciamento ambiental de
empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em
país limítrofe, no mar territorial, em terras indígenas, em unidades de conservação instituídas,
em dois ou mais Estados e de caráter militar, entre outros. Aos Estados, compete promover o
licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos: localizados e desenvolvidos em
unidade de conservação instituída pelo Estado e utilizadores de recursos ambientais efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental,
ressalvados os de competência da União e dos Municípios. Aos Municípios, cabe promover o
licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos que causem ou possam causar
impacto ambiental de âmbito local, conforme a tipologia definida pelos respectivos Conselhos
Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza
da atividade ou localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto
em APAs.
15
Além disso, a Lei Complementar nº 140/2011 estabelece instrumentos de cooperação
institucional entre os entes federativos; dentre eles, estão: os consórcios públicos, os
convênios, os acordos de cooperação técnica e outros instrumentos similares com órgãos e
entidades do Poder Público; Comissão Tripartite Nacional, Comissões Tripartites Estaduais e
Comissão Bipartite do Distrito Federal; fundos públicos e privados; e outros instrumentos
econômicos e delegação de atribuições de um ente federativo a outro, respeitados os
requisitos previstos nessa Lei Complementar.
Outras medidas previstas pela referida Lei estão relacionadas às atividades
suplementar, subsidiária e de fiscalização pelos órgãos ambientais. Os arts. 14 e 15 deixam
claro que, quando não existe órgão ambiental executor ou ainda em caso de atraso
injustificado no procedimento de licenciamento imputável ao órgão ambiental licenciador,
outro ente federativo de maior abrangência atuará em caráter supletivo por intermédio de seu
respectivo órgão licenciador ou normativo. O art. 2º refere-se à atuação subsidiária, que
consistente na “ação do ente da federação que visa auxiliar no desempenho das atribuições
decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente
detentor das atribuições licenciatórias”. A ação subsidiária se dará mediante apoio técnico,
científico, administrativo ou financeiro, entre outros. E a competência fiscalizatória dos entes
federativos permanece comum a todos para tomarem as medidas urgentes cabíveis para se
evitar o dano ambiental.
Desde a primeira regulamentação do licenciamento ambiental, novos regulamentos
surgiram para nortear outros tipos de empreendimentos; dentre eles: a abrangência da lista de
atividades sujeitas ao licenciamento ambiental e o escopo dos estudos ambientais, diretrizes
para avaliação de impacto ambiental, prazos para vigência das licenças, suspensão da
concessão de licença e unificação das licenças.
Diante desses fatos, pode-se verificar que o CONAMA criou normas especiais para o
licenciamento de empreendimentos, que direta ou indiretamente estejam atrelados a
iniciativas governamentais. Dentre outras iniciativas regulamentares, podem ser ressaltados:
políticas habitacionais, construção e ampliação de portos, manejo de florestas públicas,
concessão de atividades relacionadas à indústria de gás natural, parcerias público-privadas e
implantação de unidades de tratamento de esgoto sanitário. Dessa forma, os órgãos ambientais
estaduais licenciadores, como executores da política de meio ambiente em nível estadual,
deverão estar preparados para promoverem atividades que visem à otimização e simplificação
16
do processo de licenciamento ambiental no Brasil, dentre elas: capacitação do corpo técnico e
investimentos em tecnologia, procedimentos e institucionais.
2.4 O Processo de Avaliação de Impacto
O processo de AIA pode ser caracterizado por uma série de etapas que funcionam de
forma concatenada e cíclica entre as diferentes etapas. As etapas da AIA são interdependentes
e reconhecidas para uma habilitação de um desempenho eficaz. Conforme Sadler (1996), é
importante que as etapas da AIA sejam interativas em vez de lineares, ou seja, a integração
em cada fase de análise técnica, consulta pública e gestão de processos, incluindo
coordenação de funções e responsabilidades. Essa interação ocorre da seguinte maneira: a
participação pública deverá ser realizada nas diversas etapas da AIA, assim como o processo
decisório ocorre desde a primeira etapa do processo até a última.
Dessa maneira, a AIA é raramente um processo lógico, racional, com apenas um ponto
de decisão (GLASSON, 2008). Sendo assim, a tomada de decisão ocorre em vários estágios
da AIA. Com isso, esse mesmo autor afirma que há um crescente reconhecimento da AIA
como uma série de passos na tomada de decisões com uma abordagem mista. Nesse contexto,
verifica-se que são utilizados tanto os critérios da racionalidade por meio da base científica
quanto do conhecimento popular por meio da participação pública.
Em relação ao processo operacional da AIA, Lawrence (2003) afirma que as etapas
são realizadas dentro de um quadro institucional estabelecido por arranjos. Estes fornecem a
base para a determinação dos requisitos dos procedimentos administrativos. Dessa forma, a
parte administrativa, os procedimentos e o planejamento contribuem para a realização do
processo decisório. Assim, o processo de AIA é a ponte entre as exigências reguladoras e a
prática, as quais devem ser projetadas e adaptadas em conjunto com as partes interessadas.
Entretanto, cada jurisdição, assim como em sua estrutura institucional e seus procedimentos
administrativos, adapta o processo genérico às suas necessidades (SÁNCHEZ, 2008).
O processo de AIA, de acordo com a Figura 1, é: apresentação da proposta, triagem,
escopo, análise técnica, consulta pública, processo decisório e acompanhamento.
17
Figura 1 - Etapas da Avaliação de Impacto e Licenciamento Ambiental
2.4.1 Apresentação da Proposta e Triagem
O processo de AIA inicia-se com a apresentação da Proposta pelo empreendedor ao
órgão ambiental responsável pelo licenciamento ambiental. A partir daí, passa para a etapa de
Triagem, a qual pode ser definida como um procedimento para identificar quais projetos serão
sujeitos à AIA e qual o nível de detalhe (IAIA, 1999; SADLER, 1996). Dessa forma,
determina se a proposta vai necessitar de AIA. Em caso positivo, o projeto passa por um
procedimento completo. No entanto, se o empreendimento for caracterizado de baixo impacto
ambiental, remete-se ao procedimento de licenciamento ambiental simples.
18
Nesse contexto, desde 2003, os Estados membros da União Europeia melhoraram a
eficácia da AIA em seus regulamentos mediante algumas combinações de abordagem,
incluindo, entre outras iniciativas, a implantação de procedimentos simplificados. É
interessante ressaltar que em alguns países, como Chipre, República Checa, Grécia e Hungria,
utilizam-se procedimentos na etapa de Triagem caso a caso, que assumem a forma de AIA
preliminar ou procedimento simplificado (PINHO; SABINE; CRUZ, 2010). Desse modo, os
requisitos para selecionar os projetos variam de país para país. Algumas legislações preveem
uma lista dos tipos de atividades e projetos que exigem a AIA. Já em outras leis, a AIA é
exigida para qualquer projeto que possa ter um impacto significativo sobre o ambiente.
Por sua vez, Bisset e Sadler (2004) destacam algumas técnicas utilizadas, como: lista
de projetos, lista de recursos ou áreas de importância especial ou áreas sensíveis, lista de
verificação dos impactos ambientais, estudos preliminares, mecanismos de triagem caso a
caso e combinação de mais de uma técnica. São elas:
. Caso a Caso: nesta circunstância, cada projeto é avaliado individualmente. Geralmente, esta
abordagem é realizada em conjunto com outro método de triagem, como a lista de projetos.
. Lista de Projetos: a necessidade de uma AIA é baseada em listas de projetos, organizados em
torno de diferentes categorias e tipos de projetos. Existem dois tipos de listas: listas positivas
e negativas. As listas positivas especificam quais os projetos que exigem AIA, enquanto as
listas negativas apresentam as isenções.
. Limites: a necessidade de AIA é baseada em medidas específicas e limites de acordo com
critérios predefinidos, que podem variar de acordo com o tamanho do projeto e a localização
específica.
Os métodos de Triagem baseados na definição de listas ou limites conduzem a uma
abordagem mais objetiva e padronizada. A abordagem Caso a Caso é um método
discricionário. Muitas vezes, é combinada com outros métodos como a lista de projetos.
Dessa forma, a adoção de diferentes procedimentos de AIA pode resultar em
significativas vantagens. Do ponto de vista de eficácia, é importante destacar que as decisões
na etapa de triagem sejam transparentes e defensáveis (SADLER, 1996). Assim, os
procedimentos de Triagem contribuem para assegurar que todos os projetos com eventuais
efeitos adversos sobre o meio ambiente sejam avaliados, a fim de garantir um nível suficiente
de proteção ambiental.
19
2.4.2 Escopo
Na etapa de Escopo, determinam-se a extensão e o nível de detalhamento do estudo a
ser apresentado pelo empreendedor, visando a identificar os tipos de impactos que deverão ser
investigados. Nesse sentido, para Sadler (1996), essa fase é o passo vital do início do processo
de AIA. Assim, o escopo olha o passado, o presente e o futuro, no que diz respeito aos
elementos do projeto a ser desenvolvido, determinando as opções, os critérios, as medidas de
mitigação e os impactos residuais (MUNIER, 2004; FISCHER, 2007).
O objetivo fundamental é identificar o processo apropriado da AIA e que defina o que
precisa ser considerado na AIA (IAIA, 2010). Por sua vez, Fischer (2007) destaca sete
principais objetivos da etapa de Escopo. São eles:
. Informar ao público sobre a proposta (projeto, plano, programa ou política).
. Identificar os principais atores e as suas preocupações e valores.
. Definir opções razoáveis e práticas a serem abordadas.
. Focar as questões importantes e os impactos significativos a serem abordados pela AIA.
. Definir as fronteiras da AIA em questões de tempo, espaço e sujeito.
. Estabelecer os requisitos para a coleção de linha de base e outras informações.
. Estabelecer o termo referência para um estudo de AIA.
Nesse contexto, o escopo culmina com a elaboração de um termo de referência por
parte do órgão ambiental, contendo os principais tópicos a serem abordados no estudo. O
termo de referência é denominado como um documento que irá nortear a elaboração dos
estudos de impacto ambiental. Neste, serão abordadas as principais questões e impactos que
foram identificados durante o processo de definição do escopo. Entretanto, o termo de
referência deve ser preparado incorporando os resultados do processo de escopo e
especificando os prováveis impactos relevantes a serem identificados, previstos, avaliados,
mitigados e monitorados, projetos alternativos e locais para serem avaliados, plano de
trabalho para o estudo da AIA e cronograma de consulta (BISSET; SADLER, 2004).
Porém, caso não haja uma boa gestão na conduta da identificação das principais
questões que serão abordadas no termo de referência, poderá resultar um estudo de impacto
ambiental desfocado e volumoso; ou seja, com abrangência desnecessária e principalmente
não identificar o principal, que são os impactos ambientais significativos. Nessa abordagem,
Fischer (2007) afirma que o ponto-chave para o escopo é excluir os impactos que são
supérfluos ou de menor importância e focar nos principais impactos de um projeto, plano,
20
programa ou política, de modo a investir a maior parte do tempo da avaliação na procura de
efeitos críticos de tais ações sobre o ambiente.
Entretanto, se a etapa de Escopo for feita com base nas melhores práticas de AIA,
contribuirá para a produção de um conciso e focado relatório ambiental. Assim, o processo
deverá ser conduzido de forma aberta, proporcionando a participação de todas as partes
interessadas.
2.4.3 Elaboração dos Estudos
A elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (que pode ser de vários tipos, incluindo
EIA/RIMA, PCA, RAP, EAP, EAS etc.) é realizada após a determinação dos tópicos do
termo de referência na fase de Escopo, na qual são estabelecidos projetos, estudos e
documentos necessários para os estudos. Nesse sentido, o estudo deverá ser preparado por
uma equipe multidisciplinar, de forma que possa determinar a extensão dos impactos
ambientais e formular programas que possam minimizar os efeitos negativos. Outro aspecto
importante é a identificação e comparação de opções, sejam elas tecnológicas ou locacionais,
as quais são algumas questões centrais para uma resolução criativa dos problemas do processo
de AIA (BISSET; SADLER, 2004).
A partir disso, é aconselhável a emissão de um relatório de linguagem acessível ao
público, o qual é denominado, no caso dos EIAs, de relatório de impacto ambiental (RIMA).
Dentro desse contexto, é fundamental ressaltar que o envolvimento do público nessa etapa é
essencial, a fim de garantir que os anseios da comunidade local sejam considerados na análise
e mitigação dos impactos ambientais negativos previstos na proposta. Entretanto, deve-se
observar que o EIA deverá se basear nos princípios de boas práticas de AIA.
Assim, são destacados os princípios operacionais para as melhores práticas da
Avaliação de Impacto Ambiental elaborados pela Associação Internacional de Avaliação de
Impactos, em relação ao EIA:
. Exame de Alternativas: estabelecer a opção preferida ou mais ambientalmente saudável para
atingir os objetivos de uma proposta.
. Análise de Impacto: identificar e prever os prováveis impactos ambientais, sociais e outros
efeitos relacionados à proposta.
21
. Preparação do Estudo de Impacto Ambiental ou Relatório: documentar os impactos da
proposta, a importância dos efeitos, as preocupações do público interessado e as comunidades
afetadas pela proposta.
Dessa forma, percebe-se que a etapa dos estudos pode ser caracterizada como uma
atividade central do processo de avaliação de impacto ambiental, ou seja, é a base para a
análise da viabilidade ambiental embora as fases sejam interligadas.
2.4.4 Análise Técnica
A Análise Técnica é um estágio da pré-decisão para o controle de qualidade do
processo de AIA. Ela é realizada pelo órgão ambiental responsável pelo empreendimento.
Nesse contexto, esta etapa tem a função de analisar o estudo de impacto ambiental. Dessa
maneira, essa verificação deve chamar a atenção para as deficiências e indicar formas de
melhorar a qualidade do relatório. Assim, a revisão do relatório de AIA antes de sua
apresentação ao órgão de decisão é um dos controles e equilíbrios fundamentais incorporados
ao processo de AIA (BISSET; SADLER, 2004).
A partir disso, o resultado da avaliação de impacto reflete diretamente nas decisões de
aprovação ou reprovação de um projeto, bem como na definição das condicionantes para sua
aceitação. Por essa razão, algumas jurisdições procuram definir formalmente os critérios a
serem empregados para a determinação da significância dos impactos. É o caso do sistema de
AIA canadense, que considera a magnitude, a extensão geográfica, a duração e a frequência, a
irreversibilidade e o contexto ecológico como critérios de significância (SADLER, 1996).
De forma geral, na etapa de Análise Técnica, o público tem a oportunidade de se
manifestar em relação ao estudo de impacto ambiental. Normalmente, são realizadas
audiências públicas, nas quais é apresentado o RIMA e as opiniões públicas são consideradas
na tomada de decisão.
2.4.5 Processo Decisório
O Processo Decisório ocorre nas diversas etapas da AIA. Conforme Lawrence (2003),
existem múltiplos pontos de decisão em processo de AIA. Assim, há decisão, nas etapas de
triagem e escopo e, finalmente, na análise dos estudos ambientais. Para o autor, a introdução
de novos estágios de tomada de decisão, como, por exemplo, na análise de alternativas,
22
poderá reduzir o tempo e o custo da AIA. Essa decisão final resultante do processo diz
respeito à viabilidade ambiental do projeto e suas condicionantes, sendo baseada na análise
técnica e na consulta pública. Entretanto, os modelos utilizados para o processo decisório
variam de acordo com a jurisdição e a política da autoridade ambiental responsável pelo
licenciamento. Dentro desse contexto, cabe ressaltar a importância da transparência e a
participação pública no processo decisório da AIA.
No estudo internacional da eficácia da AIA, Sadler (1996) identificou a transparência
na tomada de decisão como um princípio fundamental para a efetiva avaliação de impacto
ambiental. Desse modo, o método e a comunicação nos quais as decisões são tomadas na AIA
são dois fatores que contribuem para a eficácia de um processo. Sendo assim, a transparência
exige que todos os fatores relevantes para decisões de avaliação sejam claramente
identificados pelo tomador de decisão.
Morrison-Saunders e Bailey (2000) descrevem em detalhe os procedimentos adotados
na Austrália Ocidental sob a égide da EPA. Nesse contexto, um diferencial da AIA em relação
a outras práticas é a disposição formal de um período de consulta pública para todos os níveis
de avaliação e exigência de o proponente responder às apresentações públicas antes da análise
da proposta pela EPA. Essa é uma característica fundamental do processo de AIA, que
garante que este seja transparente e acessível ao público, permitindo que o público
compreenda a base do processo de tomada de decisão. Assim, a transparência na tomada de
decisões envolve o estabelecimento de metas e objetivos explícitos combinados com os
procedimentos abertos.
2.4.6 Acompanhamento
São vários os termos empregados para nomear a etapa de Acompanhamento,
designados por diversos organismos ambientais internacionais; entre outros, podem ser
ressaltados a EPA, Canadá e Austrália Ocidental. Na EPA, esta etapa é denominada como
análise pós-decisão; no Canadá, como programa de acompanhamento; e na Austrália
Ocidental, como auditoria ambiental. Entre outras designações, utilizam-se também
seguimento, follow-up e monitoramento, sendo es se mais utilizado no Brasil. Nesse contexto,
segundo Morrison-Saunders e Marshall (2007), o seguimento da AIA pode ser simplesmente
definido como o monitoramento e a avaliação dos impactos de um projeto ou plano que foi
23
sujeito à avaliação de impacto ambiental. Dessa forma, para esses autores, o seguimento da
AIA é composto por quatro elementos:
. Monitoramento: acompanhamento de dados ambientais da atividade da situação atual
comparando-a posteriormente à implementação das atividades;
. Avaliação: da conformidade com as normas, previsões ou expectativas, bem como do
desempenho ambiental das atividades;
. Gestão: tomada de decisões e de ações apropriadas em resposta a questões decorrentes das
atividades de monitoramento e avaliação;
. Comunicação: informação às partes interessadas sobre os resultados do seguimento da
Avaliação de Impacto Ambiental, a fim de fornecer reações à execução do projeto/plano, bem
como reação aos processos da AIA.
Nesse contexto, o acompanhamento da AIA é muito abrangente, pois envolve um
conjunto de atividades que vão desde uma simples inspeção e fiscalização in loco até
processos sistemáticos e documentações referentes ao monitoramento durante e após a fase
em que o projeto foi implementado. Desse modo, o acompanhamento pode ser utilizado para
muitos propósitos. Morrison-Saunders e Arts (2004) identificaram diversos objetivos desta
etapa. São alguns deles:
. controlar os projetos e seus impactos ambientais: fornece tanto a verificação como o controle
das funções dos projetos executados;
. manter a flexibilidade de decisão e promover uma abordagem de gestão adaptativa: o
feedback é fundamental para a aprendizagem a partir da experiência adquirida. Dessa
maneira, promove o desenvolvimento do conhecimento científico e técnico em relação ao
processo de AIA. Entretanto, serve como subsídio para que os gerentes do projeto possam
responder às mudanças nas atividades ou no contexto ambiental;
. melhorar a consciência pública e aceitação: os programas de comunicação podem melhorar a
conscientização pública sobre os efeitos reais do projeto;
. integrar com outras informações: os processos de acompanhamento e avaliação podem ser
integrados com instalações baseadas em Sistemas de Gestão Ambiental, estabelecidas para
operação de instalações e que se estendem por todo o ciclo do projeto, contribuindo para uma
compreensão maior dos efeitos ambientais.
Assim, o acompanhamento é essencial para determinar os resultados da AIA,
permitindo a aprendizagem pela experiência adquirida, sendo considerado muito importante
na fase de implementação do projeto (BISSET; SADLER, 2004). Conforme Sadler (1996),
24
sem a etapa de acompanhamento ambiental, a AIA pode ser reduzida a um procedimento
meramente formal em vez de ser um exercício efetivo no gerenciamento ambiental. Porém,
apesar de sua reconhecida importância, poucas jurisdições contemplam adequadamente a
etapa de pós-decisão. Há pouca ênfase entre as atividades que foram previstas e as que
realmente foram contempladas. Nesse contexto, alguns países, como Hong Kong e Austrália
Ocidental, implementam alguns procedimentos para melhorar essa lacuna. Em Hong Kong, os
proponentes preparam um manual de monitoramento e auditoria contendo o resumo das
recomendações do EIA para cada projeto. Na Austrália Ocidental, os proponentes devem
apresentar, no EIA, uma lista consolidada de compromissos de mitigação e monitoramento,
sendo incorporadas às condicionantes da autorização governamental (MORRISON-
SAUNDERS; ARTS, 2004).
2.4.7 Participação Social
A participação social é considerada muito importante no processo de AIA, podendo
ser definida como o envolvimento de indivíduos e grupos que são positiva ou negativamente
afetados, ou que estão interessados numa proposta de projeto, programa, plano ou política
sujeita a um processo de decisão. Em linhas gerais, podem ser ressaltadas, entre outras,
algumas características inerentes a essa etapa, como: informar, ouvir e decidir. Nesse
contexto, segundo a abordagem das melhores práticas, a AIA envolve o público em vários
pontos durante todo o processo, como uma troca de informações e pontos de vista, que vão
desde a comunicação da proposta de intervenção e análise inicial da comunidade até a decisão
de aprovação e seguimento. Assim, no processo de AIA, a consulta pública envolve
informação e negociação em ambas as partes, ou seja, do lado do proponente para a população
e vice-versa.
A consulta pública tem várias funções e serve a inúmeros objetivos no processo de
AIA. Para IAIA (2006), os principais objetivos que podem ser atingidos por meio da
participação pública no processo de AIA são:
. convidar o público afetado e interessado para o processo de decisão para promover a justiça,
a equidade e a colaboração;
. informar e educar as partes interessadas acerca da intervenção planejada e das suas
consequências;
25
. reunir informações junto ao público sobre o seu ambiente (incluindo as dimensões cultural,
social, econômica e política) e os conhecimentos tradicionais e locais;
. obter as reações do público sobre a intervenção planejada;
. contribuir para melhorar a análise das propostas, levando a um desenvolvimento mais
criativo e a intervenções mais sustentáveis;
. contribuir para a aprendizagem mútua entre as partes interessadas e para a melhoria da
prática da participação pública e AIA de uma proposta.
Ainda sob o ponto de vista do referido autor, a prática contemporânea da participação
pública em AIA deve ser:
. adaptada ao contexto: compreendendo e estimando as instituições sociais, os valores
culturais das comunidades afetadas e o respeito aos antecedentes históricos, culturais,
ambientais, políticos e sociais das comunidades afetadas por uma proposta;
. informativa e proativa: reconhecendo que o público tem o direito a ser informado o mais
cedo possível e de forma séria sobre propostas que possam afetar as suas vidas;
. adaptável e comunicativa: reconhecendo que o público é heterogêneo de acordo com a sua
demografia, conhecimento, poder, valores e interesses. Devem ser seguidas as normas da
comunicação eficaz entre as pessoas, com respeito por todos os indivíduos e partes;
. inclusiva e equitativa: garantindo que todos os interesses sejam respeitados em relação à
distribuição dos impactos, compensações e benefícios. A participação ou defesa de interesses
dos grupos menos representados, incluindo os povos indígenas, mulheres, crianças, idosos e
pobres, deve ser encorajada. A equidade entre as gerações presente e futura deve ser
promovida numa perspectiva de sustentabilidade;
. educativa: contribuindo para o respeito e a compreensão mútuos de todas as partes
interessadas na AIA em relação aos seus valores interesses, direitos e deveres;
. cooperativa: promovendo a cooperação, a convergência e a criação de consenso em vez de
confrontação. Deve-se procurar um compromisso entre perspectivas e valores opostos, assim
como tentar chegar a um consenso geral sobre a aceitação da proposta, no sentido de uma
decisão que promova e apoie o desenvolvimento sustentável;
. imputável: melhorando a proposta em estudo, tendo em conta os resultados do processo de
participação pública e incluindo a informação e a resposta às partes interessadas sobre os
resultados do processo de participação pública, especialmente sobre o modo como os seus
comentários contribuíram para a tomada de decisão.
26
A partir dessas considerações, é interessante ressaltar que, teoricamente, todas as
partes envolvidas ganhariam com a vinculação da consulta pública ao processo de AIA.
Porém, na prática, observa-se grande resistência à realização de consultas públicas. Nesse
sentido, ainda há desafios a enfrentar; entre outros, são alguns deles: o acesso à informação
útil e relevante por parte do público, a inclusão de leigos no sentido de focar as informações
para o processo de decisão, o envolvimento e a participação de alto nível de decisão, as
formas criativas de envolver as pessoas e o acesso à justiça e à equidade.
2.5 PRINCIPAIS PROBLEMAS DO LICENCIAMENTO E DA AVALIAÇÃO
DE IMPACTO AMBIENTAL NO BRASIL
O licenciamento ambiental tornou-se um assunto muito questionável no Brasil. O
processo é criticado por inúmeros fatores, entre outros: a demora injustificada, as exigências
burocráticas excessivas, as decisões pouco fundamentadas, a insensatez desenvolvimentista de
empreendedores e a contaminação ideológica do processo (SAE, 2009). De um lado, os
empreendedores reclamam do custo, da ineficiência e da falta de objetividade dos processos.
Do outro, os ambientalistas assinalam a falta de transparência e a ineficiência ambiental dos
procedimentos complexos. E, ainda, os governantes culpam o licenciamento por atraso nos
investimentos de obras públicas.
Em 2007, a Confederação Nacional das Indústrias (CNI) realizou uma pesquisa
envolvendo 1.491 empresas com experiência no requerimento de uma licença ambiental.
Dentre os empreendimentos pesquisados, 79,3% alegaram ter tido algum tipo de dificuldade
no decorrer do processo de licenciamento. Entre as empresas que já haviam enfrentado
dificuldades, 42,6% lembravam como principal dificuldade “identificar e atender a critérios
técnicos exigidos”. Com relação às causas dos problemas de relacionamento entre indústria e
órgãos ambientais, 59,9% indicaram como causa principal “os requisitos exagerados da
regulamentação ambiental”, enquanto 50,3% mencionaram “a regulamentação ambiental
muito complexa” (CNI, 2007).
Entretanto, o que se observa, na prática, é que o licenciamento, ao invés de se
configurar como pilar para o desenvolvimento econômico e social, transformou-se, também,
pelo menos do ponto de vista de diversos autores, em um obstáculo para os investimentos.
São múltiplas e interligadas as causas desses problemas, os quais estão, em parte,
27
relacionados com a falta de estrutura dos órgãos ambientais licenciadores, ou seja, entre
outros, com a inexistência de banco de dados, o número reduzido e a carência de técnicos.
Somam-se a isso: falta de procedimentos, existência de procedimentos burocráticos,
comunicação deficiente entre os diversos agentes envolvidos no processo e número de
processos em tramitação ao mesmo tempo nos órgãos ambientais, comprometendo a
qualidade do processo de licenciamento, conforme detalhado a seguir.
2.5.1 Morosidade do Processo
No Brasil, há uma forte concepção negativa em relação à morosidade e burocracia
para obtenção da licença ambiental. Esse fato foi abordado no relatório do Banco Mundial
realizado em 2008 (BANCO MUNDIAL, 2008). O respectivo documento cita que o processo
para a expedição da licença ambiental se divide em: solicitação da licença e seu anúncio
público; anúncio público do recebimento do EIA/RIMA e chamada pública para solicitação
de audiência; realização ou dispensa da audiência; e aprovação do estudo e início do
licenciamento ambiental propriamente dito. A depender das características do
empreendimento e conforme as exigências do agente público licenciador, para solicitar a
licença é necessária a realização do EIA/RIMA pelos empreendedores para posterior
apresentação e avaliação dos órgãos competentes. Cabe destacar que essa avaliação passa por
um significativo número de órgãos e entidades governamentais, fato que agrava a velocidade
do processo de liberação da licença, podendo exigir um prazo bastante longo (BANCO
MUNDIAL, 2008).
2.5.2 Baixa Qualidade dos Estudos Ambientais
Dentre outros problemas que causam a morosidade no processo de licenciamento
ambiental, pode-se citar a deficiência de qualidade nas informações dos estudos ambientais.
Esse é um dos fatores responsáveis pela lentidão. Dessa forma, estudos mal elaborados
dificultam a análise dos impactos, levando os órgãos ambientais a solicitarem
complementações e acarretando demora e dificuldades no processo. Segundo o MPF (2004),
diversos EIAs elaborados com o intuito de licenciar atividades potencialmente degradadoras
do ambiente apresentam grandes deficiências no que diz respeito à utilização de metodologias
apropriadas e ao cumprimento e detalhamento de pesquisas e análises necessárias. A baixa
28
qualidade dos estudos ambientais costuma ser apontada como um dos principais problemas
relativos aos procedimentos de AIA (ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES DO IBAMA,
2004; MENDES; FEITOSA, 2007).
Em geral, porém, a demora se deve às dificuldades que surgem ao longo de um
processo burocratizado e lento pela falta de qualificação de pessoal incumbido de analisar os
casos, escassez de técnicos, influência de fatores políticos ou ideológicos no exame dos
relatórios ambientais, superposição de funções entre órgãos públicos e até judicialização do
processo pelo Ministério Público.
2.5.3 Fragilidade Institucional dos Órgãos Licenciadores
A aparente displicência do Estado em relação aos processos de licenciamento acarreta
vários gargalos, como a carência e evasão de funcionários dos órgãos ambientais envolvidos
com o licenciamento, dentre outros. Esses fatores estão diretamente ligados ao aumento da
demanda dos processos de licenciamento ambiental, que não vem acompanhada por aumentos
de pessoal e dotação orçamentária (para custeio e investimento) dos órgãos licenciadores.
Com isso, podem ocorrer vícios procedimentais e atos de negligência quanto às análises
técnicas. Esse fato é ocasionado pela pressão de agilidade dos processos, deficiência técnica
ou até mesmo carência de pessoal, prejudicando o processo de licenciamento ambiental.
Outro agravante é que os órgãos ambientais licenciadores contratam técnicos
temporariamente para auxiliarem nas análises dos estudos ambientais em pleno curso de um
licenciamento. Esses profissionais demandam tempo para se familiarizarem com o processo,
comprometendo ainda mais a celeridade do processo. Tal situação aponta a incapacidade do
Estado em motivar a permanência do funcionário público, gerando, assim, entre outras
consequências: falta de pessoal nos órgãos ambientais licenciadores, elevada rotatividade nas
equipes técnicas e perda das referências técnicas (FREITAS, 2008). Além desses fatores,
ocorre, também, a imigração dos profissionais experientes para as grandes empresas que
buscam a certificação ambiental e oferecem melhores salários. Dessa maneira, com as equipes
técnicas reduzidas, há aumento variável de políticas nas análises dos estudos ambientais,
podendo acarretar grande prejuízo em relação à qualidade do processo de licenciamento
ambiental.
29
2.5.4 Subjetividade nas Análises
Na maioria dos órgãos ambientais licenciadores, não há um procedimento
institucionalizado para a avaliação dos processos de análise do estudo de impacto ambiental,
sendo utilizados critérios subjetivos que refletem as percepções pessoais de técnicos e
gestores envolvidos no processo.
Nesse sentido, a legislação delimita as diretivas mínimas a serem cumpridas, porém os
projetos, estudos e relatório que serão produzidos, analisados e discutidos são técnicos,
exigindo conhecimentos específicos que fogem à esfera jurídica. Por essa razão, há muitos
aspectos que ficam por conta da discricionariedade do agente público que conduz o
licenciamento ambiental. De acordo com Fink (2002), não há como eliminar o aspecto
discricionário da Administração Pública no processo de licenciamento ambiental por haver
uma margem de liberdade para a escolha das opções mais vantajosas entre as que se figuram
como legítimas. Para coibir ou penalizar ilicitudes decorrentes do mau uso desse ato além de
outras irregularidades, há instrumentos jurídicos que podem ser acionados; daí, a chamada
judicialização do licenciamento ambiental, ou seja, a transposição de sua discussão da esfera
administrativa para a esfera judicial. Entretanto, para embasar e dar legitimidade à análise
realizada pelos técnicos dos órgãos ambientais licenciadores, é primordial a participação
pública, a fim de discutir a respeito dos estudos e do processo de licenciamento ambiental e
estabelecer normas regulatórias mais objetivas.
2.5.5 Decisões Políticas e Ideológicas
O processo decisório de licenciamento ambiental pode variar de Estado para Estado,
ocasionando, muitas vezes, uma desqualificação do ato administrativo, tornando a decisão
meramente política devido a uma série de fatores.
Às vezes, a etapa de decisão do processo de licenciamento ambiental de
empreendimentos com potencial degradador maior geralmente ocorre conjuntamente com o
conselho ambiental estadual, como, por exemplo, o COPAM em Minas Gerais e o
CONSEMA em São Paulo. No entanto, grande parte dos conselheiros dá seus avais e vota
com base apenas dos pareceres feitos pelos técnicos e assinados pelos diretores dos órgãos
ambientais estaduais licenciadores, nos quais os Estudos Ambientais foram analisados. Boa
30
parte dos Estudos de Impacto Ambiental é muito volumosa e extensa, dificultando a leitura e
análise pelos conselheiros.
Outro fator é que, geralmente, na prática, ocorre um alinhamento entre governos e
empreendedores para avaliação favorável em favor do desenvolvimento econômico da região
em que o empreendimento se instalará. De outro lado, há oposição partidária que quase
sempre é desfavorável à aprovação do projeto. Diante dessa situação, o processo decisório
acaba se tornando uma disputa político-ideológica, desqualificando a imparcialidade do ato
administrativo.
2.6 PRINCÍPIOS DE MELHORES PRÁTICAS NA VISÃO DA IAIA
Os princípios das melhores práticas em AIA foram publicados pela IAIA em 1999,
com a finalidade de servir como referência para os profissionais envolvidos na avaliação de
impacto ambiental. Em linhas gerais, a sua finalidade é promover uma prática efetiva de
avaliação de impacto ambiental consistente com os sistemas institucionais e processuais em
vigor nos diversos países. Dessa forma, os princípios são genéricos e não vinculativos,
enfatizando a AIA como um processo. Os princípios são divididos em:
. Princípios Básicos: aplicam-se também à Avaliação de Impacto Ambiental e também à
Avaliação Ambiental Estratégica.
. Princípios Operacionais: referem-se à aplicação dos princípios básicos das várias etapas do
processo de AIA, tais como: seleção das ações e definição do âmbito.
A Avaliação de Impacto Ambiental deve ser:
. Útil: o processo deve informar a decisão e resultar em níveis adequados de proteção
ambiental e de bem-estar da comunidade.
. Rigorosa: o processo deve aplicar as melhores metodologias e técnicas científicas praticáveis
e adequadas ao tratamento dos problemas em causa.
. Prática: o processo deve produzir informação e resultados que auxiliem a resolução de
problemas e sejam aceitáveis e utilizáveis pelo proponente.
. Relevante: o processo deve fornecer informação suficiente, fiável e utilizável nos processos
de desenvolvimento e na decisão.
. Custo eficaz: o processo deve atingir os objetivos da AIA dentro dos limites da informação,
do tempo, dos recursos e da metodologia disponíveis.
31
. Eficiente: o processo deve impor um mínimo de custos financeiros e de tempo aos
proponentes e aos participantes compatíveis com os objetivos e os requisitos da AIA.
. Focalizada: o processo deve concentrar-se nos fatores-chave e nos efeitos ambientais
significativos; ou seja, nas questões que têm de ser consideradas na decisão.
. Adaptativa: o processo deve ser ajustado à realidade, às questões e às circunstâncias das
propostas em análise, sem comprometer a integridade do processo, e ser interativo,
incorporando as lições aprendidas ao longo do ciclo de vida da proposta.
. Participativa: o processo deve providenciar oportunidades adequadas para informar e
envolver os públicos interessados e afetados, devendo as suas preocupações serem
explicitamente consideradas na documentação e na decisão.
. Interdisciplinar: o processo deve assegurar a utilização das técnicas e dos peritos adequados
nas relevantes disciplinas biofísicas e socioeconômicas, incluindo, quando necessária, a
utilização do saber tradicional.
. Credível: o processo deve ser conduzido com profissionalismo, rigor, honestidade,
objetividade, imparcialidade e equilíbrio, e ser submetido a análises e verificações
independentes.
. Integrada: o processo deve considerar as inter-relações entre os aspectos sociais, econômicos
e biofísicos.
. Transparente: o processo deve resultar na consideração plena de toda a informação relevante
sobre o ambiente afetado, das opções propostas e dos seus impactos, e das medidas
necessárias para monitorar e investigar os efeitos residuais.
Além desses princípios, a IAIA elencou os Princípios Operacionais, os quais orientam
que o processo de Avaliação de Impacto Ambiental deve ser aplicado:
. tão cedo quanto possível no processo de decisão e ao longo do ciclo de vida da atividade
proposta;
. a todas as propostas de desenvolvimento que possam potencialmente causar efeitos
significativos;
. considerando os impactos biofísicos e os fatores socioeconômicos relevantes, incluindo a
saúde, a cultura, a igualdade de gênero, o estilo de vida, a idade e os efeitos cumulativos
consistentes com o conceito e os princípios de desenvolvimento sustentável;
. de modo a promover o envolvimento e a participação ativa das comunidades e dos setores
econômicos afetados por uma proposta, bem como do público interessado;
. de acordo com atividades e medidas internacionalmente aceitas.
32
2.7 O DESAFIO DE DEFINIR E UTILIZAR “BOAS PRÁTICAS” EM
ANÁLISES CIENTÍFICAS
As organizações são ambientes complexos em que as mudanças ocorrem
constantemente de forma imprevisível e em ritmo acelerado, conforme os fatores internos e
externos, influenciando o desempenho organizacional (OBADIA; VIDAL; MELO, 2007).
Nesse contexto, inserem-se os órgãos estaduais ambientais licenciadores. Os órgãos devem
estar preparados para os contínuos processos de mudanças e aprendizagem para responderem
às demandas administrativas, regulatórias e comunicacionais, entre outros fatores internos, a
fim de tornarem os processos de licenciamento mais ágeis e transparentes. A todo momento,
faz-se necessária a superação dos obstáculos decorrentes dos antigos costumes
comportamentais organizacionais. Entre outros, pode ser citadas: a subjetividade das análises
dos estudos ambientais, a emissão da licença baseada na decisão política, a morosidade dos
processos de licenciamento e a falta de pessoal nos órgãos públicos. Dessa forma, os órgãos
ambientais estaduais licenciadores terão, inevitavelmente, que investir em “boas práticas”
com o objetivo de construir uma nova realidade no processo de licenciamento ambiental.
Uma dificuldade do uso de boas práticas em análises políticas está na definição de
“boas práticas”, que não tem consenso nem na literatura de AIA, nem na literatura mais geral
de administração pública. Algumas publicações usam o termo “melhores práticas” em vez de
“boas práticas”. Eugene Bardach (2012), todavia, no seu conceituado livro sobre análise
política, condena tal uso:
[...] não seja enganado pelo termo melhores nas pesquisas sobre melhores
práticas. Raramente você poderá ter confiança que as práticas são de fato as
melhores dentre todas aquelas aplicáveis no mesmo problema ou
oportunidade. Pesquisas robustas e cuidadosas sobre melhores práticas quase
nunca foram feitas. Geralmente, você encontrará, mais modestamente, o que
se pode chamar de ‘boas práticas’ (p. 110).
Outro termo, aparentemente desconectado, mas que tem sido tratado muito
similarmente a boas práticas é o que vários autores chamam de “critério de performance” ou
de “critérios de efetividade”, que simbolizam, teoricamente, boas práticas replicáveis em
contextos diversos. A própria IAIA utilizou o termo “critérios de performance” ao emitir um
documento acerca dos atributos fundamentais em uma “boa” Avaliação Ambiental Estratégica
(IAIA, 2002). Critérios similares têm sido investigados por Hanna e Noble (2011), mas, neste
33
caso, eles têm adotado o termo “critério de efetividade”. E muitos outros termos podem ser
utilizados, tais como: “princípios de boas práticas” e “práticas correntes”, dentre outros.
Independentemente do termo escolhido, um grande obstáculo para se trabalhar
cientificamente com boas práticas está na dificuldade de se identificarem práticas que sejam
consideradas boas em diversas jurisdições e ao mesmo tempo “específicas” o suficiente para
permitir análises políticas criteriosas. As melhores práticas da IAIA apresentadas na seção
anterior têm a pretensão de serem aplicáveis em qualquer contexto, pois elas são
excessivamente genéricas. É fácil concordar que um processo de AIA, como aconselha a
IAIA, deva ser eficiente, participativo, transparente etc. Todavia, existem diversas maneiras
organizacionais, procedimentais e legais de atenderem a tais qualidades. As melhores práticas
da IAIA não especificam as maneiras pelas quais tais práticas devem acontecer. Tal fato
dificulta o uso de suas melhores práticas na análise de processos e políticas já existentes, pois
torna a análise muito subjetiva e imprecisa, abrindo margens para julgamentos
excessivamente arbitrários por parte dos pesquisadores.
Como apontou Jennings Jr (2007), existem várias maneiras de se identificarem boas
práticas. Algumas das mais utilizadas na literatura são: procurar o que aparentemente
funciona em outros lugares, analisar organizações de alta performance, pesquisar a opinião de
especialistas, sintetizar a literatura e encontrar evidências científicas. Essas técnicas têm sido
cada vez mais utilizadas globalmente em diversos contextos, tendo em vista a clara
necessidade que as organizações têm de identificar, comunicar e transferir as práticas que
parecem funcionar bem em outros lugares. Esse campo de pesquisa avançou bastante a ponto
de gerar um conhecimento que, nas últimas décadas, tem se consolidado em uma área de
pesquisa conhecida como BPR, que vem do termo inglês best practice research, ou seja,
pesquisa de melhores práticas (OVERMAN; BOYD, 1994). Esse campo de pesquisa ainda
está em formação. Numa recente revisão das teorias e metodologias de BPR, Vesely (2011)
sintetizou ironicamente o estado do conhecimento da área: ainda não há uma “melhor prática”
para se trabalhar com “melhores práticas”. No atual estágio de conhecimento, pesquisadores
estão fadados a adotarem procedimentos e critérios contextuais de análise de boas práticas.
Isso, porém, não significa que tais pesquisas devam ser ignoradas. A demanda por análises
desse tipo é indiscutível. Enquanto não existem procedimentos genéricos, cabe ao pesquisador
inovar na construção de mecanismos específicos de pesquisa (BEHN, 2003).
Nesta dissertação, foi feita uma revisão da literatura para se identificarem critérios de
boas práticas que pudessem balizar as análises necessárias para responder ao objetivo
34
principal. Nas várias fontes consultadas (e.g. LIM, 1985; SADLER, 1996; SENÉCAL et al.,
1999; GLASSON; SALVADOR, 2000; IAIA, 2002; LAWRENCE, 2003; LEONARD, 2004;
MACHARIA, 2005; LEE, 2006; MACINTOSH, 2010; SPALING; MONTES; SINCLAIR,
2011; OLAGUNJU; GUNN, 2014; WHITE; NOBLE, 2013), ficou evidente a inexistência de
critérios minimamente aplicáveis ao contexto desta pesquisa. Uma nítida exceção, todavia, foi
o recente trabalho de Teixeira (2014), que nasceu no contexto de um projeto universal
financiado pelo CNPq, cujo coordenador é o professor Alberto Fonseca, da UFOP, e que tinha
objetivo similar ao desta dissertação. O trabalho de Teixeira utilizou 70 melhores práticas
para serem analisadas no contexto dos controles de licenciamento ambiental dos órgãos
licenciadores estaduais brasileiros. As melhores práticas utilizadas por Teixeira, por terem
sido testadas num contexto incipiente de monografia de bacharelado, não tinham maturidade
suficiente para serem replicadas neste trabalho. Todavia, elas se basearam em revisões das
literaturas nacional e internacional, bem como nas opiniõs de especialistas brasileiros sobre o
tema. Nesse sentido, elas serviram como importante “ponto de partida” para a criação de uma
lista aprimorada, pioneira e focada de boas práticas, conforme detalhado na seção de
metodologia a seguir.
Também, foi dada preferência ao termo “boa prática” por se concordar com o
argumento de Bardach (2012) citado anteriormente. Para fins desta pesquisa, boa prática foi
definida como ações e mecanismos administrativos e regulatórios que visam a aprimorar
a transparência, informatização e comunicação social dos órgãos ambientais estaduais,
de modo a tornar os processos de licenciamento mais simples, ágeis, participativos,
confiáveis, transparentes e eficazes.
Obviamente, algumas das boas práticas utilizadas aqui não são genéricas o suficiente
para serem utilizadas em outros países. Mas essa não foi a pretensão. Os itens de boas práticas
utilizados neste estudo, conforme se verá no decorrer desta dissertação, são aplicáveis,
sobretudo, no contexto do licenciamento e da AIA no Brasil e refletem, também, critérios que
podem ser testados dentro das limitações metodológicas deste estudo.
3 METODOLOGIA
Esta pesquisa seguiu uma abordagem qualitativa, exploratória e descritiva de
investigação. Os dados coletados foram fundamentalmente qualitativos. A abordagem
qualitativa caracteriza-se por contemplar “as questões e os procedimentos que emergem, os
35
dados tipicamente coletados no ambiente do participante, a análise dos dados indutivamente
construída a partir das particularidades para os temas gerais e as interpretações feitas pelo
pesquisador acerca do significado dos dados” (CRESWELL, 2010, p. 26). A pesquisa
exploratória tem como objetivos “desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e ideias”
(GIL, 2011, p. 27), o que está em consonância com esta pesquisa ao contribuir para o
preenchimento dessa lacuna de conhecimento e respondendo à seguinte questão: quais são as
“boas práticas” de transparência, informatização e comunicação social da avaliação de
impacto e licenciamento ambiental adotadas pelos órgãos licenciadores estaduais
brasileiros?
As pesquisas exploratórias geralmente utilizam técnicas de coleta de dados com as
pesquisas bibliográfica e documental (GIL, 2010). Além disso, esta pesquisa é descritiva, pois
“analisa fatos fazendo uma descrição detalhada da forma como se apresentam esses fatos”
(OLIVEIRA, 2010, p. 68). O caráter descritivo aparece na presente pesquisa ao descrever
sucintamente as “boas práticas” identificadas em cada uma das etapas do processo de
licenciamento ambiental.
As principais técnicas de coleta de dados adotadas foram as seguintes: Revisão de
Literatura, Análise Documental e Entrevistas Abertas Confidenciais. O processo de pesquisa
teve início com uma revisão de literatura ou pesquisa bibliográfica para respaldo teórico em
AIA e licenciamento ambiental, bem como sobre a questão das boas práticas, tendo em mente
todo o processo, da apresentação da proposta até a etapa de acompanhamento. Foram
pesquisadas diversas fontes de informação, tais como: livros, notícias, websites e artigos
científicos de periódicos. De acordo com Marconi e Lakatos (2010), “a pesquisa bibliográfica
propicia o exame de um tema sob novo enfoque ou abordagem, chegando a conclusões
inovadoras” (p. 166). Dessa forma, a pesquisa bibliográfica reconstrói o conhecimento a partir
da consulta de fontes bibliográficas publicadas (GIL, 2010).
Em seguida, foi feita uma análise minuciosa dos websites dos órgãos ambientais, nos
quais estavam contidas as evidências das boas práticas de transparência, informatização e
comunicação social. A pesquisa documental difere da pesquisa bibliográfica por ser de fontes
documentais, que se caracterizam por não terem como objetivo expresso a divulgação do
conhecimento científico ainda que assim se possa fazer (MARCONI; LAKATOS, 2010). O
Quadro 1 explicita os órgãos licenciadores, seus respectivos websites e legislação ambiental
analisados.
36
Quadro 1 - Órgãos Licenciadores e Respectivos Websites e Legislações Analisadas no Estudo
Jurisdições N
OR
TE
ACRE
Instituto de Meio Ambiente do Acre (IMAC)
www.imac.ac.gov.br
Lei Estadual nº 1.117/1994
AMAPÁ
Instituto do Meio Ambiente e de Ordenamento Territorial do Amapá (IMAP)
www.imap.ap.gov.br
Lei Complementar nº 05/1994. Resolução COEMA nº 01/1999 e Instrução Normativa nº 01/99
AMAZONAS
Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas (IPAAM)
www.ipaam.am.gov.br
Lei Estadual nº 3.785/2012
PARÁ
Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA)
www.sema.pa.gov.br
Lei Estadual nº 5.887/1995
RONDÔNIA
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (SEDAM)
www.sedam.ro.gov.br
Lei Estadual nº 547/1993, Decreto Estadual nº 7.903/1997 e Resolução CONSEPA nº 5/2014
RORAIMA
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (SEDAM)
Indisponível
Lei Complementar nº 7/1994
TOCANTINS
Instituto Natureza do Tocantins (NATURANTINS)
www.naturatins.to.gov.br
Lei Estadual nº 858/1996 e Resolução COEMA nº 07/2005
NO
RD
ES
TE
ALAGOAS
Instituto do Meio Ambiente (IMA)
www.ima.al.gov.br
Lei Estadual nº 6.787/2006
BAHIA
Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (INEMA)
www.inema.ba.gov.br
Decreto Estadual nº 14.024/2012, Lei nº 10.431/2006, Lei nº 12.377/2011 e Portaria INEMA nº 8.578/2014
CEARÁ
Superintendência Estadual do Meio Ambiente (SEMACE)
www.semace.ce.gov.br/licenciamento-ambiental
Lei Estadual nº 11.411/1987 e Resolução COEMA nº 08/2004
MARANHÃO
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Naturais (SEMA)
37
Jurisdições
www.sema.ma.gov.br
Decreto Estadual nº 13.494/1993 e portarias e resoluções dispersas, como a Portaria SEMA nº 9/2014
PARAÍBA
Superintendência de Administração do Meio Ambiente
www.sudema.pb.gov.br
Decreto nº 21.120/2000, Deliberação COPAM nº 3.274/2005 e Decreto nº 28.951/2007
PERNAMBUCO
Agência Estadual de Meio Ambiente (CPRH)
www.cprh.pe.gov.br
Lei Estadual nº 14.249/2010.
PIAUÍ
Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMAR)
www.semar.pi.gov.br
Não disponível no website
RIO GRANDE DO NORTE
Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente (IDEMA)
www.idema.rn.gov.br
Lei Complementar nº 272/2004 e Resolução CONEMA nº 2/2011
SERGIPE
Administração Estadual de Meio Ambiente (ADEMA)
www.adema.se.gov.br
Lei nº 5.858/2006 e Resolução CEMA nº 06/2008
CE
NT
RO
-OE
ST
E
DISTRITO FEDERAL
Instituto Brasília Ambiental (IBRAM)
www.ibram.df.gov.br
Lei Estadual nº 41/1989, Lei Estadual nº 1.869/1998 e Resoluções CONAM nº 01, nº 02 e nº 03/2014
GOIÁS
Secretaria do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (SEMARH)
www.semarh.goias.gov.br
Legislação sobre licenciamento obscura, por isso não foi possível identificar no website a base legal
MATO GROSSO
Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA)
www.sema.mt.gov.br
Lei Complementar nº 38/1995 e Lei Complementar nº 232/2005
MATO GROSSO DO SUL
Instituto de Meio Ambiente do Mato Grosso do Sul (IMASUL)
www.imasul.ms.gov.br
Resolução SEMAC nº 08/2011 e Decreto nº 12.725/2009.
SU
DE
ST
E
ESPÍRITO SANTO
Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos
www.meioambiente.es.gov.br
Decreto Estadual nº 1.777/2007 e Instrução Normativa nº 10/2010
MINAS GERAIS
38
Jurisdições
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e de Desenvolvimento Sustentável (SEMAD)
www.semad.mg.gov.br
Lei Estadual nº 7.772/1980 e Deliberação Normativa COPAM nº 74/2004
RIO DE JANEIRO
Instituto Estadual do Meio Ambiente (INEA)
www.inea.rj.gov.br
Decreto Estadual nº 44.820/2014 e diversas resoluções INEA
SÃO PAULO
Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB)
www.cetesb.sp.gov.br
Decreto Estadual nº 9.714/1977, Decreto Estadual nº 47.397/2002 e Resolução SMA nº54/2004
SU
L
PARANÁ
Instituto Ambiental do Paraná
www.iap.pr.gov.br
Resoluções CEMA nº 065/2008 e nº 70/2009
SANTA CATARINA
Fundação do Meio Ambiente (FATMA)
www.fatma.sc.gov.br
Decreto Estadual nº2.955/2010 e Resolução CONSEMA nº 14/2012
RIO GRANDE DO SUL
Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luiz Roessler (FEPAM)
www.fepam.rs.gov.br
Lei Estadual nº 11.520/2000 e Resolução CONSEMA nº 288/2014
Fonte: elaborado em conjunto com o orientador.
Uma das principais limitações metodológicas desta pesquisa foi o fato de que ela
focou nas boas práticas que estavam evidentes nos websites dos órgãos licenciadores.
Obviamente, diversas boas práticas só podem ser identificadas internamente, ou seja, dentro
das burocracias institucionalizadas e informais das administrações públicas. Obter acesso a
tais boas práticas internas demandaria técnicas de pesquisa mais aprofundadas, envolvendo,
por exemplo, entrevistas estruturadas com gestores de diversos setores organizacionais nas 27
unidades federativas da amostra. Afinal, os itens de boas práticas analisados tratam de
diversos temas, que, raramente, são de domínio de apenas um gestor. Isso acarretaria um
quantitativo de entrevistas que poderia, facilmente, passar da casa da centena, o que, por sua
vez, demandaria um tempo de coleta e análise de dados incompatível com a natureza deste
trabalho de dissertação de mestrado. Tal limitação, porém, não invalida, nem de longe, o
mérito do foco metodológico nas evidências contidas nos websites. Afinal, este trabalho é
exploratório e pioneiro. Até o momento, nenhum outro trabalho debruçou-se sobre o tema
39
apesar da sua clara importância. Mais do que esgotar o tema, pretende-se aqui identificar
áreas relevantes de informação, que possam e mereçam ser aprofundadas em estudos futuros.
Os requisitos de boas práticas utilizados nesta análise tiveram como base o trabalho de
Teixeira (2014) citado anteriormente. Esse trabalho utilizou uma lista de 70 boas práticas, mas
muitas delas, conforme evidenciado no próprio trabalho de Teixeira (2014), tiveram
problemas de aplicação e evidenciação durante a coleta de dados. Durante a preparação desta
pesquisa, as boas práticas foram analisadas caso a caso e testadas, inclusive em entrevistas por
telefone com representantes dos órgãos licenciadores da região Sudeste, de modo a
aperfeiçoar sua redação e sua aplicabilidade no contexto metodológico desta dissertação.
Chegou-se – após tal análise do questionário de Teixeira – a uma nova lista de boas práticas,
mais reduzida e focada, que totalizou 28 boas práticas, conforme Quadro 2.
Quadro 2 – Lista de Verificação das Boas Práticas de AIA e Licenciamento nos Órgãos Licenciadores
Brasileiros
Etapa Boas Práticas
PROPOSTA
Disponibilização no website de formulário padronizado de caracterização do empreendimento
Disponibilização no website de formulário customizado de caracterização do empreendimento segundo
modalidade de licença e/ou autorização e/ou tipologia de atividade licenciável
Mecanismos de requerimento de licença ambiental online para, pelo menos, modalidades simplificadas de
licenças
Disponibilização no website de informações sobre “Dúvidas e Respostas comuns” sobre o preenchimento
do formulário de caracterização do projeto/ empreendimento
Disponibilização de Guia do Licenciamento Estadual (formato online ou PDF, ou word etc.) detalhado para
o empreendedor na internet ou de cursos de capacitação
Divulgação de linha telefônica com pessoal da área de licenciamento e avaliação de impacto para responder
a dúvidas
Disponibilização da legislação ambiental estadual relativa a licenciamento e avaliação de impacto ambiental
no website do Órgão Ambiental
Descentralização geográfica dos escritórios do órgão licenciador, de modo a facilitar protocolos, orientações
e demais serviços aos empreendedores e consultores
Disponibilização de cadastro de prestador de serviço ambiental no website, para facilitar contratação por
parte de empreendedores
TRIAGEM
Disponibilização no website ou na base legal/regulatória dos tipos de empreendimentos que são passíveis de
licenciamento ambiental (lista positiva)
Disponibilização no website ou na base legal/regulatória dos tipos de empreendimentos que não são passíveis de licenciamento ambiental (lista negativa)
Disponibilização no website ou na base legal/regulatória dos critérios de corte, como PORTE e/ou
POTENCIAL POLUIDOR
Informe dos pedidos de licenciamento disponíveis no site do órgão licenciador para CONSULTA da população
Informe dos pedidos de licenciamento no site do órgão licenciador com COLETA DE OPINIÃO da
população
ESCOPO
Disponibilização online de Termos de Referência, especificando os conteúdos dos estudos e documentos necessários no processo
Disponibilização de Termos de Referência com conteúdo predefinido, segundo tipologia de projeto/
proposta
ELABORAÇÃO DE
ESTUDOS
Licença e estudos simplificados para projetos de baixo potencial poluidor
Disponibilização em website de Guia ou Manual de Elaboração de Estudos Ambientais
Disponibilização de informações sobre os calendários de audiências públicas no Estado, se possível com
disponibilização de atas, e calendário de audiência pública agendadas no Estado
Informações explícitas no website sobre as audiências públicas, seus mecanismos de petição, base legal, meios de participação etc.
DECISÃO As licenças ambientais concedidas no Estado são fácil e amigavelmente disponibilizadas em website para
consulta de teor e autenticidade no website
40
Etapa Boas Práticas
Os pareceres técnicos e jurídicos são disponibilizados no website para o público em geral
Estatística das atividades de licenças solicitadas e concedidas divulgadas periodicamente no website
ACOMPANHAMENTO
Sistema informatizado de recebimento de relatórios e resultados de monitoramento do empreendimento
licenciado
Sistema informatizado de comunicação com o empreendedor
Canal aberto (via telefone) específico para denúncias, inclusive de empreendimentos licenciados
Canal aberto (via internet) para denúncias acerca de empreendimentos licenciados
Disponibilização do conteúdo dos estudos ambientais para download no website
Fonte: elaborado em conjunto com o orientador.
Para fins de concisão deste manuscrito, os detalhes de cada boa prática serão descritos
na sessão seguinte durante a apresentação e discussão dos resultados. Pode-se adiantar,
todavia, que, conforme mostra o Quadro 2, as boas práticas refletem ações e mecanismos
evidenciáveis em websites, que refletem transparência, informatização e comunicação social
que podem otimizar o controle do processo de AIA e licenciamento, de modo a tornarem-se
mais simples, ágeis, confiáveis, transparentes e eficazes.
Para identificação de cada item da lista, foi feita uma pesquisa documental nos
websites dos órgãos ambientais estaduais e nas legislações norteadoras de licenciamento
ambiental. Atribuiu-se, então, a cada item da lista as seguintes categorias: Sim (item presente
no website e/ou na legislação) e Não (item ausente no website e/ou na legislação). Tal análise
foi executada dentro de uma planilha de dados no software Excel, na qual foram criados
campos para a inserção de comentários e registros de evidência dos itens identificados como
“Sim”. Tal procedimento foi fundamental na checagem dos dados por parte do orientador.
Além das análises dos websites e suas respectivas legislações, foram realizadas
entrevistas eventuais, via telefone, com representantes dos órgãos ambientais, no sentido de
esclarecer eventuais dúvidas em relação ao que ficou exposto ou não nos websites. Tais
entrevistas não foram sistematicamente aplicadas em cada jurisdição. Elas aconteceram
apenas nas ocasiões em que as fontes de dados não permitiram uma análise detalhada. As
entrevistas aconteceram na etapa final de coleta de dados, entre outubro e dezembro de 2014.
No total, foram realizadas 24 entrevistas. Apesar do desafio do tamanho da amostra, após
meses de sistemáticas avaliações dos websites e seus respectivos conteúdos, foi possível
conferir o atendimento de cada boa prática em cada ente federado, de modo a ter uma planilha
consolidada dos resultados. Para atingir tal objetivo, foi necessário, primeiramente, um
período de familiarização com o layout do website, de modo a entender a organização e a
lógica (ou falta de lógica) dos conteúdos. Foram observados, em alguns websites, links para
41
outros websites, externos ao website principal, os quais também foram considerados na
análise. Em média, cada website deve ter consumido cerca de 40 horas de análise por parte da
autora e do orientador. Cumpre lembrar que, nas ocasiões de dúvida, foram realizadas
entrevistas com representantes dos órgãos ambientais. Além disso, os dados foram checados
pelo orientador da pesquisa, de modo a aumentar o rigor de análise e eliminar divergências de
interpretação em relação às evidências ou à falta de evidências em relação às boas práticas.
A amostra do presente estudo foram os 26 Estados brasileiros mais o Distrito Federal,
ou seja, 27 entes federados. Cabe ressaltar que, na análise e discussões deste trabalho,
considerou-se o Distrito Federal como Estado, para fins de consolidação dos dados.
Após a coleta de dados, foi feita uma análise de conteúdo seguindo as orientações de
Bardin (2011). Dessa forma, foram realizadas leituras detalhadas para identificação dos temas
de acordo com os objetivos do estudo. Nesse contexto, na análise de conteúdo desenvolvida
neste trabalho, os temas foram fixados, correspondendo às etapas do processo de
licenciamento ambiental (proposta, triagem, escopo, elaboração de estudos, análise técnica,
processo decisório e acompanhamento) e relacionando-as com as medidas administrativas. Ao
final, foram quantificados os índices de atendimento de cada Estado e de cada item de boa
prática, de modo a facilitar análises comparativas e identificar padrões de “forças e fraquezas”
(strengths and weaknesses) em áreas geográficas ou áreas temáticas de análise. Os resultados
estão apresentados a seguir.
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
4.1 CONSOLIDAÇÃO DO ATENDIMENTO ÀS BOAS PRÁTICAS NO
GRUPO AMOSTRAL
Primeiramente, foi consolidado o atendimento para a amostra total dos 27 entes
federados. Em relação ao atendimento das boas práticas, foi observado que os Estados
atenderam, em média, a 47% das boas práticas, conforme mostra o Quadro 3.
A planilha consolidada com os resultados de cada ente federado, incluindo
observações e links de evidência, devido ao seu volume de informações, está disponível no
ANEXO 1. Nas páginas seguintes, porém, serão destacados os principais resultados.
42
Quadro 3 - Percentuais de atendimento às boas práticas no grupo amostral
Etapa do Processo Boa Prática (BP)
Total de
Estados
Adotando a
BP
Percentual
Médio de
atendimento da
amostra
PROPOSTA
Disponibilização no website de formulário padronizado de caracterização do empreendimento 25 93%
Disponibilização no website de formulário customizado de caracterização do empreendimento segundo modalidade
de licença e/ou autorização e/ou tipologia de atividade licenciável 18 67%
Mecanismos de requerimento de licença ambiental online para, pelo menos, modalidades simplificadas de licenças 11 41%
Disponibilização no website de informações sobre “Dúvidas e Respostas comuns” sobre o preenchimento do
formulário de caracterização do projeto/empreendimento 5 19%
Disponibilização de Guia do Licenciamento Estadual (formato online ou PDF ou Word etc.) detalhado para o
empreendedor na internet ou de cursos de capacitação 7 26%
Divulgação de linha telefônica com pessoal da área de licenciamento e avaliação de impacto para responder a
dúvidas 17 63%
Disponibilização da legislação ambiental estadual relativa a licenciamento e avaliação de impacto ambiental no
website do Órgão Ambiental 24 89%
Descentralização geográfica dos escritórios do órgão licenciador, de modo a facilitar protocolos, orientações e
demais serviços aos empreendedores e consultores 16 59%
Disponibilização de cadastro de prestador de serviço ambiental no website, para facilitar contratação por parte de
empreendedores. 10 37%
TRIAGEM
Disponibilização no website ou na base legal/regulatória dos tipos de empreendimentos que são passíveis de
licenciamento ambiental (lista positiva) 20 74%
Disponibilização no website ou na base legal/regulatória dos tipos de empreendimentos que não são passíveis de
licenciamento ambiental (lista negativa) 15 56%
Disponibilização no website ou na base legal/regulatória dos critérios de corte, como PORTE e/ou POTENCIAL
POLUIDOR 22 81%
Informe dos pedidos de licenciamento disponíveis no site do órgão licenciador para CONSULTA da população 14 52%
Informe dos pedidos de licenciamento no site do órgão licenciador com COLETA DE OPINIÃO da população 0 0%
ESCOPO
Disponibilização online de Termos de Referência, especificando os conteúdos dos estudos e documentos necessários
no processo 22 81%
Disponibilização de Termos de Referência com conteúdo predefinido, segundo tipologia de projeto/ proposta 20 74%
ELABORAÇÃO DE
ESTUDOS
Licenças simplificadas para projetos de baixo potencial poluidor 20 74%
Disponibilização em website de Guia ou Manual de Elaboração de Estudos Ambientais 2 7%
Disponibilização de informações sobre os calendários de audiências públicas no Estado, se possível com
disponibilização de atas, e calendário de audiência pública agendadas no Estado. 8 30%
Informações explícitas no site sobre as audiências públicas, seus mecanismos de petição, base legal, meios de
participação etc. 4 15%
DECISÃO
As licenças ambientais concedidas no Estado são fácil e amigavelmente disponibilizadas em website para consulta
de teor e autenticidade no website 15 56%
Os pareceres técnicos e jurídicos são disponibilizados no website para o público em geral 3 11%
Estatística das licenças solicitadas e concedidas divulgadas periodicamente no website 4 15%
ACOMPANHAMENTO
Sistema informatizado de recebimento de relatórios e resultados de monitoramento do empreendimento licenciado 5 19%
Sistema informatizado de comunicação com o empreendedor 7 26%
Canal aberto (via telefone) específico para denúncias, inclusive de empreendimentos licenciados 19 70%
Canal aberto (via internet) para denúncias acerca de empreendimentos licenciados 13 48%
Disponibilização do conteúdo dos estudos ambientais para download no website 12 44%
TOTAL - 47%
Fonte: elaborado em conjunto com o orientador.
De maneira geral, foi observado que os Estados não adotam nem metade (50%) das
boas práticas analisadas. O percentual consolidado foi de 47%. Esse quantitativo, porém,
reflete a média aritmética de atendimento. Algumas boas práticas são bem frequentes; outras,
bem raras. Por exemplo, a “Disponibilização no website de formulário padronizado de
caracterização do empreendimento” foi observada em 93% da amostra (25 Estados), ao passo
43
que a divulgação de “estatísticas das licenças analisadas e solicitadas” foi observada apenas
em 15% da amostra (quatro Estados).
Se se adotar um sistema qualificador das frequências, nas quais atendimentos maiores
ou iguais a 70% são considerados “frequentes”; atendimentos maiores ou iguais a 30% e
menores que 70% são considerados “ocasionais”; atendimentos menores que 30% são
considerados “raros”, percebe-se que o maior grupo de atendimento corresponde a
“ocasionais”, seguido por “frequente” e “raro”, conforme mostra o Quadro 4. Infelizmente,
neste estudo, não foi possível emitir julgamento a respeito de quais etapas do processo têm
maior predominância de boa prática, uma vez que não há um número equilibrado de boas
práticas entre as etapas. Tal equilíbrio seria possível, mas demandaria outras técnicas de
pesquisas, que exigiriam mais tempo do que o disponível para este trabalho.
Quadro 4 – Percentuais ordenados de atendimento às boas práticas no grupo amostral
Boa Prática
Percentual Médio
de atendimento da
amostra
Qualificação
das
frequências
Disponibilização no website de formulário padronizado de caracterização do empreendimento 93%
Frequente
Disponibilização da legislação ambiental estadual relativa a licenciamento e avaliação de impacto ambiental no website do Órgão Ambiental 89%
Disponibilização no website ou na base legal/regulatória dos critérios de corte, como PORTE e/ou POTENCIAL POLUIDOR 81%
Disponibilização online de Termos de Referência, especificando os conteúdos dos estudos e documentos necessários no processo 81%
Disponibilização no website ou na base legal/regulatória dos tipos de empreendimentos que são passíveis de licenciamento ambiental (lista
positiva) 74%
Disponibilização de Termos de Referência com conteúdo predefinido, segundo tipologia de projeto/proposta 74%
Licenças simplificadas para projetos de baixo potencial poluidor 74%
Canal aberto (via telefone) específico para denúncias, inclusive de empreendimentos licenciados 70%
Disponibilização no website de formulário customizado de caracterização do empreendimento segundo modalidade de licença e/ou autorização
e/ou tipologia de atividade licenciável 67%
Ocasional
Divulgação de linha telefônica com pessoal da área de licenciamento e avaliação de impacto para responder a dúvidas 63%
Descentralização geográfica dos escritórios do órgão licenciador de modo a facilitar protocolos, orientações e demais serviços aos
empreendedores e consultores 59%
Disponibilização no website ou na base legal/regulatória dos tipos de empreendimentos que não são passíveis de licenciamento ambiental (lista
negativa) 56%
As licenças ambientais concedidas no Estado são fácil e amigavelmente disponibilizadas em website para consulta de teor e autenticidade no
website 56%
Informe dos pedidos de licenciamento disponíveis no site do órgão licenciador para CONSULTA da população 52%
Canal aberto (via internet) para denúncias acerca de empreendimentos licenciados 48%
Disponibilização do conteúdo dos estudos ambientais para download no website 44%
Mecanismos de requerimento de licença ambiental online para, pelo menos, modalidades simplificadas de licenças 41%
Disponibilização de cadastro de prestador de serviço ambiental no website, para facilitar contratação por parte de empreendedores. 37%
Disponibilização de informações sobre os calendários de audiências públicas no Estado, se possível com disponibilização de atas, e calendário
de audiência pública agendadas no Estado. 30%
Disponibilização de Guia do Licenciamento Estadual (formato online ou PDF ou Word etc.) detalhado para o empreendedor na internet ou de
cursos de capacitação 26%
Sistema informatizado de comunicação com o empreendedor 26%
Disponibilização no website de informações sobre “Dúvidas e Respostas comuns” sobre o preenchimento do formulário de caracterização do
projeto/empreendimento 19%
Raro Sistema informatizado de recebimento de relatórios e resultados de monitoramento do empreendimento licenciado 19%
Informações explícitas no site sobre as audiências públicas, seus mecanismos de petição, base legal, meios de participação etc. 15%
44
Boa Prática
Percentual Médio
de atendimento da
amostra
Qualificação
das
frequências
Estatística das licenças solicitadas e concedidas divulgadas periodicamente no website 15%
Os pareceres técnicos e jurídicos são disponibilizados no website para o público em geral 11%
Disponibilização em website de Guia ou Manual de Elaboração de Estudos Ambientais 7%
Informe dos pedidos de licenciamento no site do órgão licenciador com COLETA DE OPINIÃO da população 0%
Fonte: elaborado em conjunto com o orientador.
Apesar das limitações das listagens, os resultados mostrados são importantes no
sentido de estabelecer uma “linha de base” do atual estágio das boas práticas pesquisadas. Os
Quadros apresentados fornecem um pioneiro panorama do grau de maturidade dos Estados
brasileiros em relação às boas práticas pesquisadas. Tais informações, além de poderem
balizar os trabalhos de burocratas, gestores e legisladores, podem servir de benchmarking para
estudos futuros, visando a compreender o progresso do sistema de AIA e licenciamento
brasileiro. É importante frisar também que, dada a inexistência de um referencial em relação a
qual percentual constitui uma “boa” média de percentual, qualquer tentativa de qualificar o
nível de atendimento da amostra seria controversa. Esses percentuais devem, pois, ser
julgados com cuidado e com atenção ao contexto.
4.2 Consolidação do Atendimento do Grupo de Boas Práticas entre as Regiões
Geográficas e em cada um dos 27 Entes Federados
O atendimento das boas práticas também foi consolidado para cada Estado e para as
regiões geográficas brasileiras. Tal procedimento foi efetuado para se obter um melhor
entendimento das divergências geográficas e suas potenciais causas e implicações. O Quadro
5 apresenta os valores consolidados.
Quadro 5 - Percentual de atendimento ao grupo de boas práticas nas regiões geográficas e em cada um
dos 27 entes federados
Região Estado Órgão Licenciador
Número de
boas práticas
adotadas no
Estado
Percentual Médio de
atendimento às boas
práticas adotadas do
Estado
Percentual Médio de
atendimento às boas
práticas adotadas nas
regiões
NORTE
ACRE Instituto de Meio Ambiente do Acre (IMAC) 13 46%
39%
AMAPA Instituto do Meio Ambiente e de Ordenamento Territorial do Amapá (IMAP) 5 18%
AMAZONAS Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas (IPAAM) 16 57%
PARÁ Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA) 18 64%
RONDÔNIA Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (SEDAM) 10 36%
45
Região Estado Órgão Licenciador
Número de
boas práticas
adotadas no
Estado
Percentual Médio de
atendimento às boas
práticas adotadas do
Estado
Percentual Médio de
atendimento às boas
práticas adotadas nas
regiões
RORAIMA Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (SEDAM) 0 0%
TOCANTINS Instituto Natureza do Tocantins (NATURANTINS) 15 54%
NORDESTE
ALAGOAS Instituto do Meio Ambiente (IMA) 14 50%
44%
BAHIA Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (INEMA) 19 68%
CEARÁ Superintendência Estadual do Meio Ambiente (SEMACE) 19 68%
MARANHÃO Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Naturais (SEMA) 10 36%
PARAÍBA Superintendência de Administração do Meio Ambiente (SUDEMA) 9 32%
PERNAMBUCO Agência Estadual de Meio Ambiente (CPRH) 17 61%
PIAUÍ Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMAR) 0 0%
RIO GRANDE
DO NORTE Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente (IDEMA) 11 39%
SERGIPE Administração Estadual de Meio Ambiente (ADEMA) 12 43%
CENTRO-
OESTE
DISTRITO
FEDERAL Instituto Brasília Ambiental (IBRAM) 6 21%
43%
GOIÁS Secretaria do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (SEMARH) 8 29%
MATO GROSSO Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA) 17 61%
MATO GROSSO
DO SUL Instituto de Meio Ambiente do Mato Grosso do Sul (IMASUL) 17 61%
SUDESTE
ESPÍRITO
SANTO Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (IEMA) 18 64%
66%
MINAS GERAIS Secretaria de Estado de Meio Ambiente e de Desenvolvimento Sustentável
(SEMAD) 15 54%
RIO DE
JANEIRO Instituto Estadual do Meio Ambiente (INEA) 20 71%
SÃO PAULO Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB) 21 75%
SUL
PARANÁ Instituto Ambiental do Paraná (IAP) 16 57%
57% SANTA
CATARINA Fundação do Meio Ambiente (FATMA) 13 46%
RIO GRANDE
DO SUL Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luiz Roessler (FEPAM) 19 68%
TOTAL - 47% Fonte: elaborado em conjunto com o orientador.
Como se depreende do Quadro 5, existem claras divergências de atendimento às boas
práticas entre as regiões geográficas brasileiras. As regiões Sudeste e Sul obtiveram os
maiores percentuais, sendo de 66% e 57%, respectivamente. A região Norte obteve o pior
nível de atendimento (39%), seguido pelo Centro-Oeste (43%) e Nordeste (44%). Tais
resultados sugerem a existência de uma correlação entre eficiência do sistema de avaliação de
impacto e desenvolvimento econômico. Todavia, a evidenciação dessa correlação demandaria
estudos futuros, envolvendo estatísticas inferenciais, o que não foi realizado neste trabalho.
De todo jeito, os resultados já servem para alertar para a necessidade de melhor capacitar
algumas regiões geográficas para a implementação das boas práticas aqui analisadas.
Este estudo também quantificou o percentual de cada Estado. No Quadro 6 são
apresentados esses percentuais de maneira ordenada, acompanhados de uma classificação de
qualidade em relação ao seu grau de atendimento. Percentuais de atendimento maiores ou
46
iguais a 75% foram considerados “bons”; atendimentos maiores ou iguais a 50% e menores
que 75% foram considerados “regulares”; atendimentos maiores ou iguais a 25% e menores
que 50% foram considerados “insuficientes”; e atendimentos menores que 25% foram
considerados “ruins”.
Quadro 6 - Percentual ordenado de atendimento ao grupo de boas práticas nas regiões geográficas e em
cada um dos 27 entes federados
Estado Órgão Licenciador
Número de boas
práticas adotadas
no Estado
Percentual de
atendimento às boas
práticas adotadas no
Estado
Qualificação
das
Frequências
SÃO PAULO Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB) 21 75% Bom
RIO DE JANEIRO Instituto Estadual do Meio Ambiente (INEA) 20 71%
Regular
BAHIA Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (INEMA) 19 68%
CEARÁ Superintendência Estadual do Meio Ambiente (SEMACE) 19 68%
RIO GRANDE DO SUL Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luiz Roessler (FEPAM) 19 68%
PARÁ Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA) 18 64%
ESPÍRITO SANTO Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (IEMA) 18 64%
PERNAMBUCO Agência Estadual de Meio Ambiente (CPRH) 17 61%
MATO GROSSO Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA) 17 61%
MATO GROSSO DO SUL Instituto de Meio Ambiente do Mato Grosso do Sul (IMASUL) 17 61%
AMAZONAS Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas (IPAAM) 16 57%
PARANÁ Instituto Ambiental do Paraná (IAP) 16 57%
TOCANTINS Instituto Natureza do Tocantins (NATURANTINS) 15 54%
MINAS GERAIS Secretaria de Estado de Meio Ambiente e de Desenvolvimento Sustentável
(SEMAD) 15 54%
ALAGOAS Instituto do Meio Ambiente (IMA) 14 50%
ACRE Instituto de Meio Ambiente do Acre (IMAC) 13 46%
Insuficiente
SANTA CATARINA Fundação do Meio Ambiente (FATMA) 13 46%
SERGIPE Administração Estadual de Meio Ambiente (ADEMA) 12 43%
RIO GRANDE DO
NORTE Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente (IDEMA) 11 39%
RONDÔNIA Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (SEDAM) 10 36%
MARANHÃO Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Naturais (SEMA) 10 36%
PARAÍBA Superintendência de Administração do Meio Ambiente (SUDEMA) 9 32%
GOIÁS Secretaria do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (SEMARH) 8 29%
DISTRITO FEDERAL Instituto Brasília Ambiental (IBRAM) 6 21%
Ruim
AMAPA Instituto do Meio Ambiente e de Ordenamento Territorial do Amapá (IMAP) 5 18%
RORAIMA Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (SEDAM) 0 0%
PIAUÍ Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMAR) 0 0%
Fonte: elaborado em conjunto com o orientador.
47
A ordenação das frequências de atendimento às boas práticas nos Estados permite
identificar aqueles sistemas de AIA e licenciamento que estão mais maduros em relação à
gestão dos itens de boas práticas evidenciáveis via website. Nenhum Estado evidenciou um
nível ótimo de atendimento. São Paulo foi o único estado que obteve um nível bom , fato que
pode estar relacionado à maturidade do sistema de AIA e licenciamento. Dois Estados
brasileiros não obtiveram nenhum atendimento às boas práticas, pois eles, durante o período
de realização desta pesquisa, não tinham websites funcionando. A inexistência desses websites
foi confirmada via telefone com representantes dos órgãos licenciadores. A ordenação das
frequências também permite identificar que alguns Estados, apesar de pertencerem a regiões
geográficas economicamente desenvolvidas, como Minas Gerais, têm níveis de atendimento
baixo, sugerindo, pois, problemas no sistema de licenciamento. Obviamente, os critérios
qualificadores adotados aqui são arbitrários e devem ser utilizados com cuidado e atenção ao
contexto.
Uma das implicações das análises dos Estados é que elas permitiram identificar
potenciais “exemplos” para serem seguidos em outras jurisdições. Nesse sentido, Estados da
região Norte, que tiveram menores percentuais de atendimento e que queiram aprimorar seus
sistemas, poderão buscar inspiração em São Paulo e Rio de Janeiro.
Uma das limitações desses percentuais é que eles refletem uma análise que detectou a
mera existência da boa prática na jurisdição pesquisada. Não foi emitido juízo de valor em
relação a quão bem o Estado atendeu aos requisitos. Tais considerações, porém, serão
estabelecidas nas seções a seguir, nas quais os resultados de cada boa prática serão discutidos
e ilustrados.
4.3 O Estado da Arte das Boas Práticas nos Estados Brasileiros
4.3.1 PROPOSTA
Conforme discutido no capítulo de revisão da literatura, o sistema de AIA e
Licenciamento Ambiental brasileiro tem uma série de problemas que surgem, em parte, da
complexidade regulatória e burocrática dos instrumentos. Problemas como morosidade e
estudos ambientais mal elaborados surgem, em parte, devido a vícios de processos, que
podem aparecer logo no início quando da apresentação do projeto ou da proposta de
48
empreendimento licenciável ou não no órgão ambiental. A morosidade, frequentemente, se
deve a informações falhas ou caracterizações e estudos precários por parte dos
empreendedores. Uma das maneiras de minimizar esse problema é pela disponibilização de
informações, guias e formulários atualizados, precisos, claros e detalhados no website do
órgão ambiental. A etapa de apresentação da proposta é crucial. Falhas nessa etapa podem
acarretar problemas de triagem, escopo, estudos, decisão etc.
Uma das principais boas práticas analisadas neste estudo foi a disponibilização no
website de formulário padronizado de caracterização do empreendimento, o qual foi atendido
em praticamente todos os Estados. A exceção se deu apenas nos casos dos dois Estados (Piauí
e Roraima) que não tinham website sobre licenciamento ambiental e AIA. A maioria dos
Estados também disponibiliza formulários de caracterização customizados para certos tipos
de empreendimento e/ou licença.
Os empreendimentos e projetos potencialmente licenciáveis podem ter um nível de
complexidade alto, de modo a trazer desafios para sua caracterização. Formulários detalhados,
atualizados e claros ajudam a identificar informações que serão fundamentais no julgamento,
por exemplo, do risco para a sociedade e o meio ambiente. Na amostra, ficou clara a
inexistência de um “padrão” de formulário. Cada órgão ambiental usa critérios específicos.
Alguns órgãos ambientais têm formulários bem concisos, como é o caso da SEDAM, em
Rondônia (ver Figura 2). O formulário de caracterização padrão da SEDAM tem apenas dez
campos de preenchimento e não exige, ao menos, as coordenadas geográficas do projeto.
Além disso, a caracterização do empreendimento é solicitada de maneira “aberta”, sem
orientação em relação ao conteúdo.
49
Figura 2 – Formulário de caracterização padrão de requerimento de licença da
SEDAM (Rondônia)
Um exemplo de formulário aprimorado, em relação ao de Rondônia, seria o
Formulário de Caracterização Integrada (FCEI) do órgão licenciador FATMA, do estado do
Rio Grande do Sul, que tem sete páginas, com campos detalhados, acompanhados de
orientação de preenchimento, incluindo observações (em cor vermelha) sobre pontos críticos.
Além disso, o FCEI da FATMA inclui informações de coordenadas geográficas e critérios
detalhados para caracterização do empreendimento, tais como área edificada, área útil,
matéria-prima etc., conforme ilustra a Figura 3.
50
Figura 3 – Primeira das sete páginas do formulário de caracterização padrão da
FATMA (Santa Catarina)
Outra abordagem detectada na pesquisa, em relação aos formulários de caracterização,
foi a de sistemas informatizados de preenchimento de dados, que geram ou informações
customizadas, ou formulários customizados para serem protocolados presencialmente nos
escritórios dos órgãos ambientais. Esse foi o caso, por exemplo, da CETESB, em São Paulo,
que disponibiliza um programa para realizar o Memorial de Caracterização do
Empreendimento, bem como dos estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo, que têm um
sistema de classificação e caracterização online dos empreendimentos.
A informatização dos pedidos de licenciamento, para pelo menos modalidades
simplificadas de licença, também foi avaliada como uma boa prática na pesquisa. No total, 11
Estados brasileiros estão utilizando tal prática, mas sem padronização aparente. Cada sistema
adota formato e funcionalidades específicas. Dentre os sistemas de pedido online de licença
(simplificada) avaliados, o sistema SEiA do INEMA na Bahia (Figura 4) aparentou ser um
51
destaque. Esse órgão disponibiliza o SEiA no website (que tem, inclusive, versão de
aplicativo para celulares smartphones), que pode ser utilizado para acompanhar processos e
avançar em pedidos de licença de alteração.
Figura 4 – Portal do Sistema Estadual de Informações Ambientais e de Recursos
Hídricos do INEMA (Bahia)
Outra área de boa prática avaliada em relação à proposta foi a disponibilização de
informações acerca de “dúvidas e respostas comuns” para o preenchimento de formulários,
bem como de “guias do licenciamento”, detalhando os procedimentos, legislação e demais
informações necessárias para educar o consultor ou o empreendedor acerca do licenciamento
e da AIA no Estado. Essas boas práticas mostram-se raras nos websites dos órgãos
licenciadores estaduais brasileiros. Apenas cinco Estados disponibilizaram informações sobre
“dúvidas e respostas comuns” e sete disponibilizaram guias. O INEA, no Rio de Janeiro,
disponibilizou 56 “perguntas mais frequentes” com suas respectivas respostas no seu website.
A CETESB, em São Paulo, disponibilizou 21 perguntas. Já o Rio Grande do Sul
disponibilizou uma lista mais modesta de dez perguntas. Infelizmente, não foi possível avaliar
a atualização das perguntas e das respectivas respostas.
A maioria dos websites apresenta informações genéricas sobre o processo de
licenciamento, tendo por premissa que o consultor ou o empreendedor já está familiarizado
com a legislação ambiental estadual e com os procedimentos, taxas e demais requisitos do
processo. Alguns Estados, no entanto, estão fortalecendo tais informações com a publicação
de guias instrutivos, os quais tomam ou o formato de um arquivo PDF para download, como
52
no caso de Minas Gerais, ou de páginas instrutivas em “Portais do Licenciamento”, que dão
instruções detalhadas sobre vários passos do processo. A cartilha “Descomplicar” da
SEMAD, no estado de Minas Gerais, é um exemplo de guia no formato PDF. Esse exemplo,
porém, pareceu estar desatualizado e, também, não aparentava ser suficientemente completo
para instruir os empreendedores. O formato de “portais do licenciamento”, observados em
São Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul (Figura 5), parecem funcionar melhor como
guia na medida em que trazem informações mais atualizáveis sobre o processo.
Figura 5 – Tela inicial do portal do Licenciamento Ambiental da FEPAM (Rio
Grande do Sul)
Neste estudo, também foi avaliada a disponibilização de linhas telefônicas com
atendentes da área de licenciamento capazes de responder a dúvidas sobre o processo, uma
prática que pode corroborar ou cobrir as deficiências informacionais dos websites. A maioria
(17 Estados) dos órgãos licenciadores divulgaram linhas telefônicas com números específicos
da área técnica de licenciamento ambiental no website. Os demais Estados disponibilizavam
números genéricos da instituição, sem indicação de como solicitar informação para a área
técnica de licenciamento e avaliação de impacto.
Uma boa prática comum nos Estados foi a disponibilização no website da legislação
estadual relacionada a licenciamento e AIA. Apenas um, dos 25 Estados que tinham website,
não adotou tal prática. Foi o caso do Rio Grande do Norte. O órgão licenciador (IDEMA)
53
desse Estado disponibilizou apenas cinco leis complementares no website, o que não foi
suficiente para avaliar a legislação sobre licenciamento. Outros Estados, como o Distrito
Federal, também tinham lacunas na legislação disponibilizada, mas que, pelo menos, permitia
entender minimamente o processo. Alguns Estados tiveram maior rigor e cuidado na
apresentação da legislação ambiental, incluindo mecanismos de busca de palavras-chave,
discriminando os atos legais e seus respectivos conteúdos, como no caso de Minas Gerais.
Outros Estados disponibilizaram a legislação por meio de arquivos organizados por tipologias
de atos legislativos, como no Mato Grosso.
Uma das principais boas práticas analisadas, na etapa de proposta, foi a existência de
escritórios regionais no Estado para recebimento de documentos e formulários, bem como
para orientação aos empreendedores e consultores. No início do licenciamento ambiental
brasileiro, os escritórios ficavam, geralmente, localizados nas capitais dos Estados, uma
situação que trazia custos e dificultava sobremaneira o acesso dos usuários ao sistema, tendo
em vista que o grosso dos procedimentos de licenciamento e AIA se dão presencialmente.
Nesta pesquisa, porém, foi observado que a descentralização institucional dos órgãos
licenciadores estaduais já é uma realidade na maioria dos Estados. Um total de 16 Estados
possui escritórios ou núcleos no interior do Estado. O número de escritórios, porém, não
indica precisamente o quão acessível está a instituição ao consultor ou empreendedor. Quando
se considera a área do território, percebe-se que alguns Estados, como Amazonas e Pará,
apesar de terem regionais, ainda apresentam grandes porções do território que ficam distantes
dos escritórios. Se isso é “bom” ou “ruim”, é difícil julgar. Obviamente, o número ideal de
escritórios depende de outros fatores, como vias de transporte, densidade demográfica etc., os
quais não foram avaliados neste estudo.
Finalmente, em relação à proposta, foi avaliada a boa prática de disponibilização de
cadastros de prestadores de serviços na área ambiental, que possam ser contratados pelos
empreendedores. Essa boa prática foi observada apenas em dez Estados. Nesses casos, porém,
foi observada a disponibilização apenas de cadastros, sem qualquer tipo de “endosso” ou
“corroboração” de qualidade de serviços, o que obviamente estaria em desacordo com os
princípios da administração pública. Alguns cadastros permitiam buscas, outros eram meros
documentos no formato Word, com listagens de consultorias e de consultores.
54
4.3.2 Triagem
A triagem é uma das etapas mais críticas de todo o processo. Nela, é feito um pré-
julgamento em relação aos potenciais impactos das propostas por meio da sua classificação.
Equívocos nesta etapa podem acarretar análises incompletas, subdimensionadas, ou, mesmo,
na falta de análise de projetos, podem impactar o meio ambiente. Da mesma maneira,
equívocos nesta etapa podem levar projetos com baixo potencial de impacto a serem tratados
com excesso de rigor, mediante processos mais burocráticos, potencialmente mais caros e
morosos: uma situação que pode prejudicar o desenvolvimento econômico do País, sem se
traduzir, necessariamente, em melhorias ambientais.
Uma das principais preocupações dos empreendedores, durante o processo de
licenciamento, é conhecer a classificação da sua proposta pelo órgão licenciador. Afinal, tal
julgamento determinará em grande medida os custos e trâmites do processo, o que, por sua
vez, pode afetar a viabilidade do empreendimento.
Neste estudo, foi analisada a boa prática de informar no website as listagens ou
tipologias de empreendimentos que são passíveis de licenciamento (lista positiva), bem como
daqueles que não são passíveis de licenciamento (lista negativa). Constatou-se que a
disponibilização deste (observado em 15 Estados, ou 56% dos casos) é mais incomum do que
daquele (observado em 20 Estados, ou 74% dos casos). Ou seja, os websites dos órgãos
licenciadores, com maior frequência, disponibilizam informações a respeito dos tipos de
empreendimentos que são passíveis de licenciamentos e avaliações de impacto. A maneira
pela qual isso é feito também varia bastante. Por exemplo, o estado do Amapá disponibilizava
apenas a versão da lista positiva da Resolução CONAMA nº 01/86, a qual é bem genérica e
não avança no sentido de discriminar tipologias licenciáveis nos âmbitos estadual e municipal.
Grande parte dos Estados referenciava a legislação estadual, na qual constavam anexos
especificando as tipologias passíveis ou não passíveis de licenciamento.
Além disso, este estudo avaliou se as listas positivas e negativas eram divulgadas
acompanhadas dos critérios de corte (e.g. porte e potencial poluidor), utilizados na
determinação do nível de licenciamento e avaliação de impacto. Essa boa prática mostrou-se
comum, na medida em que 22 Estados (82%) evidenciaram tais critérios. Isso também foi
atendido de várias maneiras. O website do IMAC, no Acre, criou um sistema informatizado de
qualificação da proposta, baseado em Análise de Risco, que permite a evidenciação clara dos
diversos critérios considerados na classificação, conforme mostra a Figura 6. Sistemas
55
informatizados similares foram encontrados no Espírito Santo, São Paulo e Rio de Janeiro,
dentre outros Estados. A maioria dos Estados, porém, remetia o empreendedor aos critérios da
legislação estadual.
Figura 6 – Sistema informatizado de análise de risco e classificação de propostas
do IMAC (Acre)
Também, foi avaliada a disponibilização de informações acerca dos pedidos de
licenciamento no Estado, o qual se mostrou em aproximadamente metade da amostra (14
Estados), embora em nenhum destes havia sistema específico para coleta de opinião da
população sobre o pedido. Essa boa prática, que acontece em sistemas informatizados da
América do Norte e Europa, permite que o público participe mais facilmente da etapa de
triagem mediante a opinião sistemática em relação à classificação das propostas. Conforme se
lerá adiante, as maneiras de o público opinar nos processos de licenciamento ainda estão
restritas a formulários genéricos ou ligações via denúncia para números gerais dos órgãos
licenciadores. A sistematização da coleta de opinião popular durante as etapas do processo
mostrou-se “inexistente” nos Estados.
4.3.3 Escopo
O escopo, ou seja, a especificação transparente dos documentos e estudos necessários
no processo também foi avaliada nesta pesquisa como uma boa prática. Para tal, foi avaliado
em que medida os órgãos disponibilizam os termos de referência (TRs) para download nos
56
seus respectivos websites. Tal boa prática pareceu estar correlacionada à triagem, ou seja,
Estados que tinham websites mais transparentes em relação aos critérios de triagem também
pareciam estar preocupados em relação à especificação da documentação e estudos
necessários durante o processo de licenciamento. Isso foi feito, via de regra, por meio da
disponibilização de documentos (PDF, Word etc.) para download ou em páginas online, ou
dentro dos sistemas informatizados de licenciamento, os quais só eram acessíveis após
cadastro dos usuários. A maioria dos Estados (22, ou 82%) disponibilizam TRs genéricos, e
grande parte (20 Estados, ou 74%) também disponibilizaram formulários customizados para
tipos de licença e/ou estudos e tipologias de empreendimentos.
4.3.4 Elaboração dos Estudos
A elaboração dos estudos é uma das etapas mais onerosas e demoradas de todo o
processo. Garantir acesso à informação de qualidade, atualizada e informatizada é
fundamental para os órgãos licenciadores e, por isso, foi analisada dentro do conceito de boa
prática neste estudo. Uma das boas práticas mais relevantes analisadas aqui foi a criação de
licenças e estudos simplificados para certas modalidades de licença e tipologias de
empreendimentos.
Diante do atual cenário de grande volume de processos de licenciamento, sem a devida
capacidade institucional (pessoal e recursos orçamentários) nos órgãos licenciadores, é
fundamental que os órgãos “calibrem” suas exigências, de modo a exigir o que seja
minimamente essencial para o processo decisório. Caso contrário, os órgãos correm sério
risco de formarem um “passivo processual”, ou seja, volumes de processos não analisados
pelos analistas internos. Essa situação é bastante preocupante, pois traz profundas
inseguranças jurídicas para os empreendedores, deteriorando a credibilidade do licenciamento
ambiental e da instituição, e incentivando a instalação e operação irregular (sem devida
licença) no território brasileiro.
Como ficou discutido no capítulo de Revisão da Literatura, o sistema de licenciamento
brasileiro foi pensado para ser trifásico, ou seja, para seguir três etapas de Licença Prévia
(LP), de Instalação (LI) e de Operação (LO). Após as análises, ficou evidente que os sistemas
estaduais, nas últimas décadas, avançaram no sentido de flexibilizar o licenciamento trifásico
mediante a criação de licenças simplificadas, nas quais é necessário apenas uma ou duas
licenças. Vinte dos Estados pesquisados utilizam tais modalidades de licenças, as quais
57
recebem diversos nomes. No Acre, no Amazonas, no Maranhão e no Mato Grosso, por
exemplo, foi criada a Licença Ambiental Única (LAU). Outro tipo de licença que se tornou
comum no Brasil é a Licença Simplificada, geralmente abreviada de LS, que já existe em
Alagoas, Ceará, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Sergipe, Distrito Federal, Espírito Santo e
Paraná, dentre outros. Alguns estados, como Minas Gerais, São Paulo e Santa Catarina, apesar
de não utilizarem o termo “licença única” ou “licença simplificada”, adotam sistemas de
licenciamento mono ou bifásico. No caso de Minas Gerais e Santa Catarina, foi observada a
Autorização Ambiental, que é autodeclaratória.
Os dados aqui coletados sugerem uma importante reflexão: “Será que o sistema
trifásico de licenciamento ainda é predominante no Brasil?” Pressupõe-se que a maioria dos
empreendimentos sujeitos a licenciamento são de pequeno potencial poluidor e estão
localizados em jurisdições que permitem modalidades mono ou bifásicas de licenciamento, é
provável que o volume de licenças simplificadas seja, hoje, superior ao de licenças que
seguem o sistema trifásico. Infelizmente, devido à falta de estatísticas consolidadas nos
órgãos licenciadores (conforme será discutido novamente na seção seguinte), tal
probabilidade não pode ser confirmada neste estudo.
Outra boa prática analisada foi a disponibilização de guias ou manuais de elaboração
de estudos de impacto ambiental. A baixa qualidade dos estudos, tão frequentemente apontada
na literatura (e.g, MPF, 2004; ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES DO IBAMA-DF, 2004;
MENDES; FEITOSA, 2008), poderia ser minimizada caso os órgãos licenciadores melhor
informassem seus usuários (consultores e empreendedores) acerca dos requisitos dos estudos,
incluindo dicas de conteúdo, metodologia e formatação. Surpreendentemente, porém, apenas
dois Estados (São Paulo e Rio Grande do Sul) disponibilizaram guias com tal finalidade. O
guia do Rio Grande do Sul, porém, era aplicável apenas nos casos de estudos do tipo
EIA/RIMA, os quais são aplicáveis a grandes empreendimentos que constituem os casos
menos frequentes nos Estados. Nesse contexto, o guia de São Paulo destacou-se como uma
clara boa prática.
O guia de São Paulo, intitulado Manual para Elaboração de Estudos para o
Licenciamento com Avaliação de Impacto Ambiental (Figura 7), era um documento de 250
páginas, atualizado (publicado em maio de 2014), que tratava de diversos aspectos técnicos
dos estudos, tais como: estudos de alternativa locacional e tecnológica, diagnósticos e
respectivas áreas de influência, e programas de mitigação, monitoramento e compensação,
dentre outros. Esse documento é aplicável não apenas à EIA/RIMAs, mas também a
58
Relatórios Ambientais Preliminares, ou seja, ele é aplicável a um volume substancial de
processos de licenciamento no Estado, tendo, pois, maior utilidade do que guias genéricos de
EIA/RIMAs, como o mencionado do Rio Grande do Sul.
Figura 7 – Capa do Manual de Estudos Ambientais da CETESB (São Paulo)
Outra boa prática analisada foi a facilitação para participação do público na elaboração
dos estudos por meio de audiências públicas. Foi observado que os órgãos licenciadores, com
poucas exceções, não se preocupam em informar a população acerca dos calendários de
audiências públicas, seus mecanismos de petição, participação e leitura das atas. Oito Estados
disponibilizaram os calendários das audiências públicas nos websites, mas poucos
disponibilizaram também as atas. Uma clara boa prática nesse sentido foi identificada no
website do IMASUL (Mato Grosso do Sul), que, além do calendário, disponibiliza os RIMAS
e as atas das audiências passadas, conforme mostra a Figura 8.
59
Figura 8 – Calendário, RIMAS e atas das audiências públicas do IMASUl (Mato
Grosso do Sul)
Uma das fragilidades detectadas nesta pesquisa é que poucos órgãos licenciadores
(quatro, ou 15%) disponibilizaram informações esclarecedoras sobre o instrumento de
participação da audiência pública, de modo a melhor preparar o público para participar dos
processos de interesse.
4.3.5 Processo Decisório
Grande parte da dificuldade do processo de licenciamento e AIA está na decisão
acerca da concessão ou não da licença. As boas práticas decisórias (imparcialidade, rigor
técnico, equidade etc.) são mais facilmente identificáveis na rotina interna dos órgãos
licenciadores e suas instâncias colegiadas decisórias. Infelizmente, devido às limitações
metodológicas de pesquisas, não foi possível checá-las neste estudo. Aqui, foi analisado o
grau de transparência das decisões já tomadas.
Por exemplo, foi avaliado se o órgão licenciador disponibiliza informações acerca das
licenças ambientais concedidas no Estado. Surpreendentemente, pouco mais da metade da
amostra (15 estados, ou 55%) disponibilizam consultas às licenças existentes no Estado. A
maioria deles tem um sistema informatizado de consulta, no qual o público pode pesquisar
pelo número da licença ou pelo nome do empreendedor, por exemplo. Alguns estados, como
60
Pernambuco, incluem uma sistemática de verificação da autenticidade da licença ambiental
emitida pelo órgão licenciador (CPRH).
Apenas três Estados disponibilizaram os pareceres técnicos e/ou jurídicos dos técnicos
do órgão licenciador para consulta da população. Foi o caso de Rio de Janeiro, Rondônia e
Mato Grosso. Os casos de Rondônia e Mato Grosso são explicados pelo uso da ferramenta
SIMLAM, que, conforme a empresa,
[...] possibilita à instituição organizar seu fluxo de trabalho para que todos
possam contribuir, desde o interessado, passando pela equipe de protocolo,
análise técnica e monitoramento até a fiscalização. Dessa forma, a
implantação do SIMLAM traz, junto de si, aumento de produtividade,
qualidade e transparência das atividades da instituição.
O SIMLAM se adapta à realidade da instituição, pois, no Brasil, devido à
sua extensão, cada instituição responde por um meio ambiente diferente e o
sistema deve atender a cada meio ambiente. Por esse motivo,
funcionalidades e layouts de sistema são diferentes de cliente para cliente e
as telas das funcionalidades do SIMLAM apresentadas também serão
distintas (TECNOMAPAS, 2014).
O SIMLAM é uma ferramenta de informatização dos controles de licenciamento
ambiental que, neste estudo, mostrou-se operante em Rondônia, Pará e Mato Grosso embora
em níveis diferenciados. O IBRAM, do Distrito Federal, parece utilizar o sistema também,
mas isso não ficou claro no site do próprio IBRAM.
A boa prática de disponibilizar estatísticas das licenças concedidas no órgão
licenciador também foi analisada, pois esta oferece subsídios à população para avaliar o
controle do órgão licenciador, ou seja, o quão eficientemente o órgão está analisando os
processos. Tal medida pode favorecer a confiança em relação ao órgão e aumentar a
segurança jurídica do empreendedor.
Essa informação, obviamente, é fácil de gerir, uma vez que as administrações públicas
brasileiras utilizam sistemas informatizados de controles de processo. Mas, no caso dos
órgãos licenciadores estaduais, parece não ser comum a prática de disponibilizar tal
informação para o público externo. Apenas quatro Estados disponibilizaram as estatísticas de
processos de licenciamento nos seus respectivos websites. No Amazonas, em Pernambuco e
em São Paulo, as estatísticas são divulgadas em relatórios anuais, no formato PDF, no
website. No Rio Grande do Sul, existe um sistema informatizado de consulta mensal e anual
das estatísticas de atividades do órgão ambiental, inclusive deferimentos e indeferimentos de
pedidos de licenciamento.
61
As informações contidas nessas estatísticas mostraram-se uma rica fonte de
informações para pesquisas na área de gestão de processos de licenciamento. Por exemplo,
elas sugerem que os órgãos, na grande maioria dos casos, deferem os pedidos de
licenciamento, conforme mostra o Quadro 7. Além disso, evidenciam quão volumoso são os
processos de licenciamento nas jurisdições estaduais. Embora não seja possível ter um
quantitativo consolidado, dada a falta de informações publicadas nos websites dos demais
órgãos, é de conjeturar que, no Brasil, sejam emitidas cerca de 100 mil licenças ambientais
nos órgãos ambientais licenciadores estaduais.
Quadro 7- Expedição e indeferimento de licenças ambientais em órgãos licenciadores estaduais
(2013) comparados ao IBAMA
Órgão licenciador e jurisdição
IBAMA (BR) IPAAM (AM) CPRH (PE) CETESB (SP) FEPAM (RS)
Expedição de licença
(LP, LI, LO, Licenças
Simplificadas) anual
829 3791 719 30448 8060
Número de
indeferimentos anuais 1 Indisponível 82 5434 207
Percentual de
indeferimentos anuais 0,1% Indisponível 11,% 17% 2,6 %
Fonte: elaborado em conjunto com o orientador.
4.3.6 ACOMPANHAMENTO
Em um sistema de licenciamento e AIA, que tende a aprovar os pedidos de
licenciamento, torna-se fundamental o acompanhamento das licenças. Conforme relatam
diversos autores e estudos, os instrumentos de licenciamento e AIA têm servido mais como
um instrumento de mitigação dos impactos ambientais, bem como de aperfeiçoamento de
projetos, do que de “filtro” de projetos ruins, não viáveis ambientalmente. Uma implicação
dessa situação é que os instrumentos dependem fortemente da eficiência da etapa de
acompanhamento, ou seja, da etapa de monitoramento, calibração, treinamento, obras e
operação dos vários componentes que compõem os projetos licenciados.
As boas práticas na etapa de acompanhamento são fundamentais para a eficiência do
sistema como um todo. Neste estudo, foi avaliado o grau de informatização do sistema de
acompanhamento dos empreendimentos licenciados, mais especificamente a informatização
do recebimento de relatórios técnicos de monitoramento e informações de condicionante do
empreendedor, bem como a informatização da comunicação entre órgãos licenciadores e
62
consultores/empreendedores. De maneira geral, foi observado um nível baixo de
informatização (menor que 26%) para os dois casos de boa prática analisados.
Ficou claro que os órgãos ambientais, embora em sua maioria tenham sistemas
informatizados de controle de licenciamento ambiental (ver Quadro 8, que identifica os
principais sistemas utilizados em 19 Estados), ainda estão num estágio incipiente de controle,
de modo que seus sistemas não permitem, por exemplo, um acompanhamento eficiente dos
processos na fase pós-licença. Os atuais sistemas focam mais nas etapas de triagem e
protocolo, facilitando, sobretudo, o acompanhamento de trâmites de processos.
Quadro 8 - Principais sistemas informatizados de controle de licenciamento ambiental dos
órgãos licenciadores estaduais
Órgão Licenciador Sigla do Sistema
Informatizado
Nome Completo do Sistema
Informatizado Link de acesso Status de funcionamento
SEMA (PA) SIMLAM
Sistema Integrado de
Monitoramento e
Licenciamento Ambiental
http://monitoramento.sema.pa.gov.br/simlam/index.htm
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
SEDAM (RO) SIMLAM
Sistema Integrado de
Monitoramento e
Licenciamento Ambiental
http://monitoramento.sedam.ro.gov.br/simlam/
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
IPAAM (AM) SICAAM Sistema de Controle
Ambiental do Amazonas http://200.174.153.66:8181/scaam/
Sistema esteve fora do ar em
algumas ocasiões.
SEMA (PA) SIMLAM
Sistema Integrado de
Monitoramento e
Licenciamento Ambiental
http://monitoramento.sema.pa.gov.br/simlam/index.htm
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
NATURANTINS
(TO) SIGA Sistema Integrado de Gestão http://sinat.naturatins.to.gov.br/siga_externo/siga_externo.html
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
IMA (AL) CERBERUS - http://cerberus.ima.al.gov.br/ Sistema esteve fora do ar em
algumas ocasiões.
INEMA (BA) SEIA
Sistema Estadual de
Informações Ambientais e de
Recursos Hídricos
https://sistema.seia.ba.gov.br/
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
SEMACE (CE) NATUUR - http://natuur.semace.ce.gov.br/
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
SEMA (MA) SIGLA
Sistema Integrado de
Gerenciamento e
Licenciamento Ambiental
http://sigla.sema.ma.gov.br/ Sistema esteve fora do ar em
algumas ocasiões.
CPRH (PE) SILIAweb - http://www.cprh.pe.gov.br/siliaweb/selis/selis.php
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
SEMA (MT) SIMLAM
Sistema Integrado de
Monitoramento e
Licenciamento Ambiental
http://monitoramento.sema.mt.gov.br/simlam/
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
IMASUL (MS) SIRIEMA
Sistema IMASUL de
Registros e Informações
Estratégicas do Meio
Ambiente
http://siriema.imasul.ms.gov.br/
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
IEMA (ES) SISL@M - https://iema.sislam.com.br/contas/registrar
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
SEMAD (MG) SIAM Sistema de Informações
Ambientais http://www.siam.mg.gov.br/siam/login.jsp
Sistema aparenta não ser confiável,
pois seu teste mostrou informações
incompletas e desatualizadas.
INEA (RJ) SLAM Sistema de Licenciamento
Ambiental http://200.20.53.7/Ineaportal
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
CETESB (SP) SILIS e PLA
Sistema de Licenciamento
Simplificado e Portal do
Licenciamento Ambiental
http://licenciamento.cetesb.sp.gov.br/cetesb/downloads.asp
e
https://portalambiental.cetesb.sp.gov.br/pla
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
IAP (PA) SGA Sistema de Gestão Ambiental http://www.sga.pr.gov.br/sga-iap
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
FATMA (SC) SINFATweb Sistema de Licenciamento
Ambiental Web http://sinfatweb.fatma.sc.gov.br/web/
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
FEPAM PLA Portal do Licenciamento
Ambiental http://www.licenciamentoambiental.rs.gov.br/
Aparentemente funcionando embora
não tenha sido possível pesquisar
todas suas funcionalidades.
Fonte: elaborado em conjunto com o orientador.
63
As análises dos sistemas informatizados realizados nesta pesquisa são importantes,
pois permitem concluir que o problema da informatização do licenciamento ambiental nos
Estados brasileiros não é a falta de informatização, mas a limitação dos sistemas já criados.
Ou seja, o gargalo é mais de aperfeiçoamento do que de criação de sistemas informatizados.
Dezenove Estados, ou seja, cerca de 70% dos Estados já têm sistemas informatizados. O que
falta é o aprimoramento deles.
Neste estudo, foi avaliada a disponibilização de números telefônicos e de sistemas
online de denúncias para o licenciamento ambiental. Dezenove Estados (~70%)
disponibilizaram números telefônicos, na forma de “disk denúncia”, “linha verde” ou “disque
ecologia”, que, na maioria dos casos, era um número 0800, ou seja, sem custo de ligação.
Treze Estados também disponibilizaram formulários online para cadastro de denúncias. Em
alguns casos, era possível gerar um protocolo que podia ser utilizado no acompanhamento dos
trâmites das denúncias.
Finalmente, este estudo avaliou a boa prática de disponibilizar os estudos de impacto
ambiental no website, de modo a facilitar a consulta e participação do público nos estudos de
seu interesse. Surpreendentemente, apenas 12 Estados (cerca de 45% da amostra) estavam
disponibilizando os estudos nos websites. Mesmo assim, a maioria deles só disponibilizava
estudos de grande porte (EIA/RIMA), que constituem a absoluta minoria dos estudos
protocolados nos órgãos licenciadores.
64
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES
O sistema de avaliação de impacto e licenciamento ambiental brasileiro evoluiu muito
desde que os estados de São Paulo e Rio de Janeiro implantaram seus pioneiros sistemas em
meados da década de 1970. Apesar de as competências para licenciar serem dos três níveis da
federação, em termos de volume processual, são os 26 Estados os principais responsáveis pela
análise e emissão de pedidos de licença. Conforme analisado aqui, é provável que,
anualmente, cerca de 100 mil licenças ambientais sejam emitidas pelos Estados federados.
Apesar desse avanço quantitativo, são muitos os desafios dos sistemas estaduais que,
de maneira geral, parecem carecer de capacidade institucional para administrar suas
competências no licenciamento e na avaliação de impacto. Diversos autores e instituições têm
criticado o sistema de licenciamento e AIA, destacando a necessidade de simplificar e agilizar
os trâmites de processo, mas mantendo o rigor do processo decisório, de modo que os
instrumentos funcionem efetivamente na promoção do desenvolvimento sustentável.
Esta dissertação, em vez de criticar o que tem de errado nos sistemas (como tão
rotineiramente fazem trabalhos acadêmicos), focou nas boas práticas deles ao tentar responder
à seguinte pergunta: quais são as boas práticas de transparência, informatização e
comunicação social da avaliação de impacto e licenciamento ambiental adotadas pelos órgãos
licenciadores estaduais brasileiros? O objetivo principal foi identificar, quantificar e discutir
as boas práticas em cada órgão licenciador.
A metodologia baseou-se, sobretudo, em técnicas qualitativas de coleta e análise de
dados. Foi montado um checklist de 28 boas práticas, o qual foi avaliado com base em
pesquisas documentais nos websites dos órgãos licenciadores de competência estadual
(incluindo o Distrito Federal). Simples análises de estatística descritiva foram feitas, a fim de
compilar os dados.
Os resultados, apesar das limitações metodológicas, são suficientemente ricos para
afirmar que este trabalho resultou no primeiro diagnóstico de boas práticas dos órgãos
licenciadores estaduais brasileiros. Esse diagnóstico pode – e deve – ser utilizado por diversos
gestores públicos e pesquisadores que estejam interessados em entender as várias maneiras de
aprimorar os sistemas de controle dos licenciamentos ambientais não apenas nos Estados, mas
também no IBAMA e nos Municípios brasileiros. Várias das boas práticas aqui identificadas e
discutidas podem ser replicadas ou, ao menos, servir de inspiração para melhorias em
65
jurisdições e contextos específicos. Ao analisar as diferenças geográficas, este estudo também
ajudou a apontar a necessidade de políticas nacionais de fortalecimento institucional,
sobretudo nas regiões Norte e Nordeste do País e também Distrito Federal.
Obviamente, os dados publicados nesta dissertação devem ser utilizados com cautela.
Afinal, este foi um dos, senão “o”, primeiros trabalhos do gênero no Brasil. Os dados refletem
diversas limitações metodológicas (sobretudo o fato de as consultas terem se dado somente
nos websites e via entrevistas eventuais). Nesse sentido, precisam ser continuamente
analisados e criticados pelos pares acadêmicos.
Sugere-se que futuros estudos continuem o desenvolvimento do que se iniciou nesta
dissertação. Uma clara necessidade de aprimoramento do que foi feito é a lista de checagem
de boas práticas. As 28 boas práticas analisadas aqui podem ser aprimoradas; algumas,
possivelmente eliminadas; outras, incorporadas. Isso precisa ser feito de maneira mais
sistematizada e balizada; se possível, por meio da consulta a especialistas de diversas regiões
geográficas e de vários setores econômicos (órgãos governamentais, ONGs, empresas,
consultorias, universidades etc.).
Outra oportunidade de aprimoramento seria o desenvolvimento de pesos para cada
uma das boas práticas. Cada boa prática analisada aqui foi tratada com o mesmo peso embora,
obviamente, algumas delas demandem mais esforços e impliquem mais benefícios que outras.
Seria interessante ver uma lista de checagem de boas práticas aprimorada, que seja capaz de
relativizar as importâncias de cada boa prática, de modo que os percentuais compilados
reflitam melhor o peso de cada ação institucional. Essa melhoria não é fácil, mas pode valer o
esforço, tendo em vista a clara demanda por aprimoramento e inovação no sistema de AIA e
licenciamento ambiental brasileiro.
Esta dissertação pode ter gerado um embrião de um pioneiro sistema de ranque do
controle público do licenciamento ambiental brasileiro. Nos moldes do que ocorre
rotineiramente no universo corporativo das grandes empresas, os órgãos públicos poderiam
ser ranqueados conforme suas práticas, de maneira a incentivar uma sadia competição de
aprimoramento de controles. Esse papel poderia ser mais legitimamente explorado por
associações civis sem fins lucrativos que tenham a missão de promover melhorias nos
sistemas, como é o caso da Associação das Entidades Estaduais de Meio Ambiente (ABEMA)
e da Associação Brasileira de Avaliação de Impacto (ABAI).
É importante frisar que as várias boas práticas analisadas aqui oferecem oportunidades
de pesquisa específicas. Por exemplo, ficou clara a necessidade de melhor compreender a
66
questão dos sistemas informatizados de controle de processos de licenciamento. Ou seja,
como arquitetá-los, mantê-los e, principalmente, como aprimorá-los, de modo que suas
funcionalidades se revertam em efetivas melhorias para todas as partes envolvidas no
licenciamento ambiental. A questão da participação pública e dos mecanismos de
engajamento social também merece um foco de pesquisa especial. E, finalmente, este estudo
mostrou que o desenvolvimento de sistemas ágeis, simplificados e informatizados de triagem,
escopo e acompanhamento dos processos de licenciamento ambiental ainda está em estágio
embrionário. São muitas as oportunidades de melhoria e pesquisa nesta área.
67
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