mineração e desenvolvimento sustentável

Minerao e Desenvolvimento Sustentvel:Desafios para o BrasilArthur Pinto Chaves, Bruce Johnson, Francisco Fernandes, Glria Janaina de Castro Sirotheau, Maria Helena Rocha Lima, Maria Laura Barreto, Roberto C. Villas Bas, Samir Nahass

Maria Laura Barreto Editor

Minerao e Desenvolvimento Sustentvel: Desafios para o Brasil

Copias extras: Maria Laura Barreto CETEM/MCT Rua 4, Quadra D, Cidade Universitria 21941-590, Ilha do Fundo Rio de Janeiro, RJ, Brasil

Ftima Engel Execuo Grfica Vera Lcia Ribeiro Capa Sueli Cardoso de Arajo Reviso Lingstica

Elcio Rosa de Lima Jnior Patrick Danza Greco Apoio

Minerao e desenvolvimento sustentvel: Desafios para o Brasil / Maria Laura Barreto. Rio de Janeiro:CETEM/MCT, 2001 215p.: il 1. Minas e Recursos Minerais 2. Desenvolvimento Sustentvel 3. Projeto MMSD I. Maria Laura Barreto, ed. III. CETEM/MCT IV. Ttulo ISBN 85-7227-160-0 CDD 333.765

Mining, Minerals and Sustainable Development Project

Instituio executora:Centro de Tecnologia Mineral CETEM/MCT

Apoio:

Intenational Institute for Environment and Development

Centro de Investigacin y Planificacin del Medio Ambiente

Mining, Policy Research Initiative Iniciativa de Investigacin sobre Politicas Mineras

Programa Iberoamericano de Tecnologia para el Desarrollo

Cincia

y

International Materials Application Centre

Assessment

and

Este livro o resultado do desenvolvimento do Projeto MMSD no Brasil (http://www.iied.org). Para sua execuo metodolgica utilizou-se um processo de pesquisa e de participao dos diferentes atores do setor mineral brasileiro em variadas reunies, envolvendo profissionais e instituies representativos de um vasto universo de empresas, sindicatos, organizaes nogovernamentais, governo nos nveis federal, estadual e municipal. Seu contedo e concluses so conseqncia de consensos e dissensos encontrados ao longo do processo, bem como pela equipe tcnica. Portanto, no representam opinies e/ou concluses parciais de grupos especficos ou organizaes, mas sim uma apreenso sistemtica do conjunto. Por outro lado, a listagem dos colaboradores no significa averbao deste relatrio, tal como definido previamente na metodologia do Projeto MMSD.

ApresentaoAs questes pertinentes ao desenvolvimento sustentvel e s atividades extrativas mineiras tm recebido a ateno da sociedade desde a Rio 92, onde as temticas ambientais, bem como as concluses do Relatrio Brundtland foram, pela primeira vez, debatidos em frum amplo e de grande repercusso internacional. Os preparativos para o prximo Encontro de Cpula Mundial Sobre Meio Ambiente na Cidade de Johannesburg, frica do Sul, em setembro de 2002 (Rio + 10), motivaram vrias aes no contexto da minerao e sua insero nesse tema, especialmente em funo de alguns desastres ambientais que ocorreram no perodo e esto destacados no Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente UNEP. A prpria indstria mineral global, preocupada com a percepo da sociedade quanto aos sinergismos entre as atividades extrativas e o meio ambiente, em 2000 props uma ao conjunta, financiada por 28 das maiores empresas de minerao partcipes do Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel WBCSD*, reunindo os diversos segmentos da sociedade, instituies pblicas e privadas, sindicatos de trabalhadores, centros de pesquisa, universidades, comunidades indgenas, ONGs, entre outros. Esta ao, em mbito mundial, teve, na parte correspondente s Amricas, o estudo individualizado de alguns pases de expresso relevante no setor mineral desta regio, dentre eles o Brasil. A Secretaria de Minas e Metalurgia, do Ministrio de Minas e Energia, aliou-se a esta iniciativa desde o incio de suas aes no Continente Sul-Americano, criando as condies favorveis a que o projeto brasileiro, coordenado pela ilustre Dra. Maria Laura Barreto, tivesse a mxima abrangncia possvel e viesse a retratar, da forma mais fidedigna, no tempo disponvel para a sua realizao, a real situao das questes do desenvolvimento sustentvel e a minerao no territrio brasileiro.

* WBCSD Word Business Concil of Sustainable Development

Este livro o resultado dessa ao conjunta, que certamente ir contribuir para a reflexo sobre os rumos da sustentabilidade do setor mineral brasileiro e dos principais desafios que apresentam para os prximos anos. E nesse sentido que, algumas empresas brasileiras do setor vm se destacando no cenrio internacional, como prova do compromisso brasileiro com a sustentabilidade. Braslia-DF, Janeiro de 2002

Frederico Lopes Meira BarbozaSecretrio de Minas e Metalurgia

ndiceRESUMO....................................................................................................3 1. INTRODUO .......................................................................................3 2. DIMENSO ECONMICA DA MINERAO NO PERODO 1980-2000 .............................................................................................9 A. Reservas...........................................................................................9 B. Produo ........................................................................................11 C. Investimento e Exportaes ...........................................................16 D. Emprego .........................................................................................19 3. DIMENSO INSTITUCIONAL DA MINERAO NO PERODO 1980-2000 ...........................................................................................24 A. Poltica Mineral ...............................................................................24 B. Atuao Institucional.......................................................................28 C. Marco Regulatrio e Principais Alteraes.....................................32 D. Perspectivas Futuras da Poltica e Regulamentao do Setor Mineral .................................................................................35 E. Encargos da Minerao..................................................................36 4. DIMENO AMBIENTAL DA MINERAO NO PERODO 1980-2000 ...........................................................................................41 A. Evoluo da Legislao Ambiental Brasileira.................................43 B. Evoluo das Polticas Pblicas .....................................................48 C. Organizao Institucional ...............................................................51 D. Instrumentos de Gesto Ambiental ................................................56 E. Desafios do Poder Pblico no Tratamento da Questo Ambiental no Setor Mineral ...........................................................69 F. Impactos Ambientais da Minerao................................................73 G. Evoluo das Polticas Empresariais para o Meio Ambiente .........78 H. Passivo Ambiental da Minerao ...................................................80 I. Programas de Reabilitao para reas de Minerao ....................83 J. Fechamento de Minas.....................................................................88

5. DIMENSO SOCIAL DA MINERAO NO PERODO 1980-2000 ...........................................................................................92 A. Breve Histrico da Minerao no Brasil..........................................94 B. Aspectos Demogrficos e Sociais dos Principais Municpios Mineradores do Brasil................................................101 C. Atores do Setor Mineral Brasileiro................................................113 D. Participao Pblica .....................................................................119 E. Acesso Informao ....................................................................122 F. Sociedade Civil Organizada e Desenvolvimento Sustentvel ..................................................................................130 G. Minerao em Terras Indgenas ..................................................132 6. PEQUENA MINERAO ...................................................................138 A. Histrico........................................................................................139 B. Pequena Empresa de Minerao .................................................140 C. Garimpo........................................................................................147 D. Principais Desafios e Propostas..................................................159 7. RESULTADOS DO PROCESSO PARTICIPATIVO ...........................162 A. Breve Discusso Metodolgica ....................................................161 B. Discusso dos Temas Selecionados............................................168 C. Agendas .......................................................................................178 8. DESAFIOS A ENFRENTAR ...............................................................187 9. AGRADECIMENTOS .........................................................................191 10. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................192 11. GLOSSRIO ....................................................................................203

Minerao e Desenvolvimento Sustentvel: 3 Desafios para o Brasil

RESUMO O presente livro o principal resultado da execuo do Projeto Minerao, Minerais e Desenvolvimento Sustentvel (sigla em ingls: MMSD), no Brasil, coordenado e executado pelo Centro de Tecnologia Mineral CETEM. O objetivo principal foi a obteno de uma imagem atualizada e relevante da minerao e do desenvolvimento sustentvel no pas, expressa em um Relatrio Nacional, fruto de um trabalho de pesquisa e de um processo participativo envolvendo os diversos atores do setor mineral brasileiro. Visou-se, com esse projeto, apresentar um panorama do setor mineral no Brasil e apreender, na perspectiva dos diversos atores envolvidos no processo participativo, os principais temas relativos minerao e ao desenvolvimento sustentvel, como estes se equacionam e quais as propostas de agendas objetivando subsidiar a elaborao de polticas pblicas e empresariais, de capacitao e de pesquisa para o pas. apresentada uma sntese das dimenses econmicas, institucionais, ambientais e sociais do setor mineral brasileiro no perodo de 1980 a 2000. Temas como Pequena Minerao, Minerao em Terras Indgenas, Gesto Pblica, Participao da Sociedade Civil, Desempenho Tcnico, Socioeconmico e Ambiental e outros relativos ao equacionamento no Brasil do desenvolvimento sustentvel so discutidos no captulo Resultados do Processo Participativo. No ltimo captulo, apresentam-se os principais desafios a serem enfrentados pelo setor. 1. INTRODUO O CETEM, como coordenador nacional do MMSD, encarregouse tanto do processo de participao como do desenvolvimento da pesquisa, tendo em vista produzir um quadro sobre a minerao e o desenvolvimento sustentvel no Brasil. Para alcanar seus propsitos, os dois componentes bsicos, a pesquisa e a participao, funcionaram de forma coordenada, retroalimentando-se. importante observar que a pesquisa foi baseada em estudos, informaes e dados preexistentes e

Maria Laura Barreto, Editor

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disponveis, no tendo havido a pretenso de gerar um conhecimento inovador. O Projeto Minerao, Minerais e Desenvolvimento Sustentvel no se props a discutir o conceito de desenvolvimento sustentvel, nem a entrar na discusso terica sobre a sustentabilidade do setor mineral. Isso porque se considerou que, apesar da pertinncia do debate, faz-lo no mbito desse projeto poderia criar obstculos ao aprofundamento das discusses com os diferentes atores, desviando-as para um tema to polmico, embora, sem dvida alguma, instigante. Assumiu-se, teoricamente, neste projeto, que desenvolvimento sustentvel um conceito operativo, o que significa que seu corpo terico revelado nos temas escolhidos, na forma como esses ltimos foram equacionados, nas agendas propostas e nos desafios a serem enfrentados. Considera-se tambm que o conceito de desenvolvimento sustentvel mutante, de acordo com a dimenso espacial e temporal; significando que, consoante a sociedade a que se refere, esse conceito assume contornos diferenciados e que evolui com essa prpria sociedade. Pode-se, pois, afirmar que neste livro encontra-se um conceito de desenvolvimento sustentvel expresso em aspectos to simples como a estrutura do ndice, que no circunscreve a anlise a uma mera dimenso ambiental, mas tenta apresentar uma radiografia do setor mineral brasileiro nas suas dimenses econmica, institucional (poltica e reguladora), social e ambiental. Os desafios enfrentados para o desenvolvimento do projeto no Brasil foram imensos, devido a vrios fatores. Destacam-se, dentre outros: a extenso territorial do pas, com sua diversidade econmica, cultural e socioambiental; a diversidade e dimenso do setor mineral e sua produo; o curto tempo e os escassos recursos financeiros. Acredita-se que nem sempre se conseguiu resolver todos os obstculos apresentados, tendo muitas vezes a equipe do projeto sido obrigada a tomar decises, como por exemplo, a de no analisar a espetacular e complexa diversidade socioambiental brasileira e seus reflexos no setor mineral, entre outros temas com igual pertinncia. Os objetivos do Projeto MMSD no Brasil circunscreveram-se, pois, a:



obter uma imagem atualizada e relevante da minerao e do desenvolvimento sustentvel no pas; alcanar um maior conhecimento dos principais atores e seus temas; gerar espaos de dilogo e acompanhar e reforar as redes existentes que trabalham sobre o tema; identificar uma agenda futura de pesquisa, capacitao e polticas pblica e empresarial no pas.

A minerao no Brasil remonta poca colonial, quase dois sculos posteriores chegada dos portugueses em territrio sulamericano, mais precisamente no sculo XVII. A demora em se descobrir jazidas leva a crer que os interesses portugueses estavam voltados para outros recursos, como o pau-brasil, tabaco, acar e mode-obra escrava. No sculo XVIII, ocorreu o primeiro grande boom mineral, ocasionado pela descoberta do ouro, dando incio ao surgimento das bases para a constituio do setor mineral brasileiro e colocando o Brasil como o primeiro grande produtor mundial de ouro. Aps quase um sculo, comeou o processo de declnio do nosso primeiro ciclo do ouro. Acreditava-se que as jazidas superficiais tinham-se esgotado e os esforos foram ento redirecionados para a criao de condies para a instalao das grandes empresas estrangeiras, que na poca eram as inglesas. Assim, inicia-se, sem muito sucesso, durante o sculo XIX, um novo ciclo com a procura de jazidas primrias de ouro. Constatou-se, posteriormente, que o ciclo esperado na verdade no iria ocorrer, tendo ficado como resqucios dessa fase as minas da Passagem e de Morro Velho, ainda hoje em funcionamento. O segundo ciclo mineral comeou a delinear-se no sculo XX, aps o fim da Segunda Guerra Mundial (mais precisamente a partir dos anos 50), concretizando-se efetivamente no final da dcada de 1960. Assim, pode-se afirmar que grande parte do atual parque mineral foi construda recentemente e, em particular, durante as dcadas de 1970 e 1980. As descobertas mais marcantes do sculo XX foram: o mangans da Serra do Navio (anos 40); o petrleo, que culminou com a criao da Petrobras (anos 50); as jazidas ferrferas do vale do Paraopeba (anos 50); as minas do Quadriltero Ferrfero de Minas Gerais (meados dos


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anos 50, intensificando-se nos anos 60); o carvo no Rio Grande do Sul e no Paran (anos 50), com grande incremento a partir dos anos 60; as minas de cobre do Rio Grande do Sul (anos 60), Par e Gois, nas dcadas posteriores; as minas de chumbo na Bahia (anos 60), e em Minas Gerais mais recentemente; o nibio de Arax em Minas Gerais (anos 60); o caulim na Amaznia; fosfato e zinco em Minas Gerais; o megaprojeto Carajs no Par; o amianto da mina Cana Brava, em Gois; a bauxita de Minas Gerais e Par; assim como a descoberta da provncia estanfera de Rondnia, todos na dcada de 1970. O setor mineral brasileiro foi construdo sob uma viso estratgica de desenvolvimento nacional, tendo por base uma poltica e uma legislao fomentadoras. As preocupaes com a preservao do meio ambiente aparecem nos anos 80, embora algumas empresas tenham comeado a incorpor-las j na dcada de 1970. Nesse sentido, tem-se uma evoluo do equacionamento da dimenso ambiental no Brasil, que se refletiu no setor mineral e que se pode identificar em trs grandes fases: a primeira at os anos 60, caracterizada por uma viso fragmentada, quando a proteo ambiental incidia apenas em alguns recursos, particularmente aqueles relacionados mais estreitamente sade humana, como o controle da gua potvel, a preocupao por algumas espcies da flora e fauna e pelas condies no ambiente de trabalho; a segunda, dos anos 70 a 80, inicia-se com o enfrentamento de questes mais amplas, como a poluio ambiental e o crescimento das cidades, culminando com a viso holstica do meio ambiente como um ecossistema global; e a terceira, a partir dos anos 90, que posiciona o paradigma do desenvolvimento sustentvel como o grande desafio, ou seja, como equacionar desenvolvimento econmico e social com preservao do ecossistema planetrio. nesse contexto que o Projeto MMSD se insere, fazendo parte de uma reflexo nacional, que comea mais intensamente nos meados dos anos 90. O livro estruturado em sete captulos. So retratadas de forma sinttica, nos captulos 2 a 5, as dimenses econmica, institucional, ambiental e social do setor mineral brasileiro nos ltimos 20 anos, alm do tema Pequena Minerao, que, por sua relevncia, especialmente tratado no captulo 6. No captulo 7 so relatados os resultados do processo participativo, precioso insumo que, juntamente com os



resultados da pesquisa, permitiram alcanarem-se concluses e recomendaes, visando a contribuir para a elaborao de agendas. No captulo 8, apresentada a consolidao dos principais desafios do setor mineral, que podero contribuir para o desenvolvimento sustentvel, identificados nos resultados da pesquisa e no processo participativo. Apresentam-se dois mapas elaborados pelo Servio Geolgico do Brasil CPRM e editados pelo Projeto MMSD-Brasil para fins de reduo de escala, objetivando mostrar os principais depsitos minerais e garimpos (Figura 1) e minas de ouro do Brasil (Figura 2).

Figura 1: Principais depsitos minerais e garimpos do Brasil


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Figura 2: Minas de ouro do Brasil



2. DIMENSO ECONMICA DA MINERAO NO PERODO 19802000 Neste captulo apresenta-se uma viso econmica do setor mineral do Brasil, orientada para uma abordagem de desenvolvimento sustentvel. So partes constitutivas: a situao das reservas minerais e da produo do Brasil, referenciadas com a sua participao no panorama mundial, os investimentos e as exportaes do setor mineral, o emprego e o produto interno bruto nacional, setorial e regional. A. Reservas O Brasil ocupa uma posio mundial dominante como detentor de grandes reservas1 mundiais, para uma diversificada gama de minerais metlicos e no-metlicos, cerca de 40, colocando-se seguramente entre os seis mais importantes pases minerais do mundo. So muito expressivas as reservas de 11 substncias minerais2 detidas pelo Brasil em 2000: nibio (1o lugar mundial, 90%), tantalita (1o lugar mundial, 45%), caulim (2o lugar mundial, 28%), grafita (2o lugar mundial, 21%), alumnio (3o lugar mundial, 8%), talco (3o lugar mundial, 19%), vermiculita (3o lugar mundial, 8%), estanho (4o lugar mundial, 7%), magnesita (4o lugar mundial, 5%), ferro (4o lugar mundial, 7%) e mangans (4o lugar mundial, 1%). A esse conjunto diversificado e destacado de reservas minerais brasileiras correspondem, para oito substncias minerais, minas de excelncia global, operadas por empresas de grande porte sediadas no Brasil: nibio em Arax (MG), minrio de ferro no Quadriltero Ferrfero (MG) e em Carajs (PA); bauxita em Oriximin (PA), caulim em So Domingos do Capim e Monte Dourado (PA), estanho em Presidente Figueiredo (AM), grafita em Salto da Divisa (MG), talco em Ponta Grossa (PR) e em Brumado (BA) e magnesita em Brumado (BA), que1 O Brasil, assim como a maioria dos servios geolgicos dos pases mineiros, adota desde 1967 a classificao de reservas estabelecida na dcada de1940 pelo U.S. Geological Survey. 2 Entre parnteses, indica-se a posio mundial ocupada e o percentual mundial de participao das reservas totais brasileiras (%).


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asseguram, com confiabilidade e qualidade, uma destacada produo e exportao brasileira com relevo mundial, como ser melhor detalhado nos itens seguintes. No perodo de 1980 a 2000, registrou-se um aumento nas reservas minerais brasileiras referente maioria das substncias (mais de 30 em um total de 40), destacando-se: potssio adicionado lista de novas substncias detidas pelo Brasil , diamante, ltio, feldspato, terras-raras, fluorita, bentonita, caulim, estanho (que triplicaram o volume de reservas comprovadas), grafita, amianto, talco, pirofilita, zinco, ouro, chumbo e zircnio, que mais que duplicaram as reservas brasileiras conhecidas para essas substncias. As nicas quedas de reservas minerais no Brasil, realmente significativas foram a do mangans, pelo esgotamento de reservas em explotao na Serra do Navio, no Amap, e as do carvo, devido reavaliao das reservas nacionais, provocada pelo fechamento de importantes minas. Tabela 1: Reservas minerais do BrasilSubstncia MineralALUMNIO (bauxita) AMIANTO (fibra) BARITA BENTONITA BERLIO(3) CARVO CAULIM CHUMBO(1) COBRE(1) CROMO (cromita) DIAMANTE(2) DIATOMITA ENXOFRE ESTANHO(1) FELDSPATO FERRO FLUORITA

19802.570.000 4.363 10.000 9.104 22 23.000.000 958.000 428 10.550 5.045 1 2.322 3.000 130 13.000 15.290.000 1.500

19852.522.000 3.653 10.000 31.365 6 23.000.000 1.237.879 384 11.000 3.400 1 3.065 4.999 250 15.000 17.600.000 6.000

19902.660.000 3.416 3.600 40.107 1 23.670.000 1.100.000 359 12.000 4.760 10 4.111 5.000 752 17.000 19.000.000 11.000

19951.891.000 3.014 2.392 33.830 1 6.496.000 1.700.000 365 11.636 6.311 16 4.974 5.000 590 53.437 20.000.000 8.000

20002.201.000 16.325 2.130 39.000 1 7.372.000 4.000.000 950 11.833 6.606 15 3.508 52.000 540 79.300 19.200.000 7.000



Tabela 1: Reservas minerais do Brasil (cont.)Substncia MineralFOSFATO GIPSITA GRAFITA LTIO(1) MAGNESITA MANGANS(1) MICA NIBIO(1) NQUEL(1) OURO(3) POTSSIO (K20) PRATA(3) SAL TALCO E PIROFILITA TANTALITA(3)

1980271.000 747.599 25.000 13 465.879 170.000 4.170 5.500 700 1.280 661 50.000 300 20 4.319 149 13 0 12.386 1.800 9076

1985258.000 688.396 27.000 428 177.000 147.118 415.529 4.552 5.450 1.270 200.000 136 9.000 108.000 319 319 3.714 168 4 0 16.000 2.890 1.129

1990300.000 674.151 38.000 125 176.000 89.000 106.471 3.604 6.134 1.000 309.123 344 12.366 129.000 356 44 2.733 110 15 164 17.000 4.400 1.692

1995370.000 653.929 56.000 139 180.000 69.000 225.916 4.503 6.000 800 307.694 1.012 24.400 178.000 93 5.651 141 9 164 15.000 5.000 1.910

2000298.211 1.248.720 95.000 185 180.000 51.000 217.685 5.000 6.000 1.800 305.618 1.000 24.440 178.000 64 109 3.457 77 8 164 17.700 5.200 1.888

TERRAS-RARAS (xidos)(1) TITNIO (ilmenita) TITNIO (rutilo) TUNGSTNIO VANDIO(3) VERMICULITA ZINCO(1) ZIRCNIO(3)

Fontes: AMB Anurio Mineral Brasileiro e Sumrio Mineral Brasileiro, DNPM, 2001. Notas: (1) Metal contido; (2) Em 10 ct; (3) Em t.

B. Produo Em 2000, a indstria extrativa mineral apresentou um crescimento de 8,2% (10,5% se incluirmos o petrleo e o gs natural), tendo sido o setor individual que maior crescimento apresentou no PIB


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brasileiro, continuando o bom desempenho dos anos anteriores, quando obteve uma taxa mdia de crescimento, para o perodo de 1996-2000, de 8,2% ao ano. O Brasil produz 70 diferentes bens minerais, sendo 21 do grupo de minerais metlicos, 45 dos no-metlicos e 4 dos energticos. A Tabela 2 apresenta a produo fsica dos principais minerais brasileiros, desde 1980 at 2000. Algumas dessas substncias minerais tm uma produo muito expressiva, alcanando importante participao na oferta mundial. Dentre elas, destacam-se: nibio (92% de participao na produo mundial de 2000), minrio de ferro (20%, segundo maior produtor mundial), tantalita (22%), mangans (19%), alumnio e amianto (11%), grafita (19%), magnesita (9%), caulim (8%) e, ainda, rochas ornamentais, talco e vermiculita, com cerca de 5%. As maiores empresas mineradoras brasileiras tm porte de grande empresa em nvel mundial, sendo a esmagadora parte de sua produo exportada para os pases desenvolvidos. Dentre elas, destacam-se: o grupo Vale do Rio Doce, responsvel por 120,8 milhes de toneladas de minrio de ferro extradas em 2000, de Carajs e do Quadriltero Ferrfero (no incio de 2001, com a compra da Ferteco, atinge 138,8 milhes de t); a MBR, com 27 milhes, perfazendo as duas empresas 80% da produo brasileira de minrio de ferro; a Minerao Rio do Norte MRN, com 68% da produo de bauxita do Brasil, em mina localizada em Oriximin (PA); a CBMM, com 84% da produo de pirocloro (minrio de nibio) em Arax (MG). O produto mineral brasileiro atingiu, em 2000, US$ 9,3 bilhes de dlares e, excluindo-se o petrleo e gs natural, cerca de US$ 3 bilhes. Entretanto, a indstria mineral apresentaria um desempenho mais expressivo, caso se inclusse uma etapa subseqente cadeia extrativa, ou seja, considerando-se no somente a fase extrativa, mas tambm a indstria de transformao de base mineral at primeira transformao industrial das matrias-primas minerais (metais, como o cobre; o cimento; os produtos qumicos de base). No ano de 2000, o produto total da indstria mineral no Brasil foi estimado em US$ 43 bilhes (ou US$ 50,5 bilhes, incluindo o petrleo e o gs natural), correspondendo a 8,5% do PIB brasileiro.



O comportamento da indstria extrativa mineral de 1980 a 2000, expresso pela taxa de crescimento mdio anual, para os qinqnios compreendidos no perodo, apresentado na Figura 3.14 12 10 8 6 4 2 0 1980-84 1985-89 1990-94 1995-99

Fonte: SMB Sumrio Mineral Brasileiro, DNPM, 2001.

Figura 3: ndices de crescimento anual mdio por qinqnios da produo mineral brasileira, 1980-1999. Claramente desenham-se, nessa figura, trs diferentes perfis de crescimento. O primeiro, de 1980-84, o de maior crescimento, com uma taxa mdia anual superior a 12%, tpico da entrada em produo de grandes empreendimentos para atender ao mercado externo, a partir de investimentos realizados no Brasil nos anos 70. O segundo, o de mais baixo crescimento e mais longo, preenchendo dois qinqnios, de 1985 a 1994, com uma baixa taxa mdia de crescimento, de cerca de 3% ao ano, devido ao perodo de redemocratizao brasileira aps longo perodo de ditadura, quando se promulgou uma nova Constituio que colocava entraves entrada de novos grupos de capital estrangeiro no Brasil, gerando retrao dos investimentos externos e sem que tenha havido correspondente investimento em novos empreendimentos por parte do capital brasileiro. Finalmente, o terceiro perfil, o perodo iniciado em 1995, com um crescimento mdio anual de 8%.


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Embora no decurso desse perodo se tenham removido da Constituio quaisquer entraves ao capital estrangeiro, no existiu relevante entrada de novos grupos mineradores externos no Brasil, no tendo sido essa origem de investimento a responsvel pelo acrscimo de produo. O crescimento da minerao foi alavancado pelo capital local j anteriormente instalado no pas (nacional e estrangeiro) que ampliou a sua produo, principalmente para atendimento do mercado externo, para o caso do ferro e da bauxita. A produo desses minerais apresenta um crescimento significativo, enquanto a produo de ouro, aps o boom garimpeiro no final dos anos 80, volta em 2000 aos nveis de 1985, sendo atualmente sua produo predominantemente empresarial (Figura 4).500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 Ferro Ouro Bauxita

1980 1985 1990 1995 2000

Fonte: SMB Sumrio Mineral Brasileiro, DNPM, 2001.

Figura 4: ndices de crescimento fsico do minrio de ferro, ouro e bauxita, 1980-2000 (1980 = 1000).



Tabela 2: Produo mineral brasileira por substnciaSubstncia MineralALUMNIO (bauxita) AMIANTO (fibra) BARITA BENTONITA BERLIO(3) CARVO CAULIM CHUMBO(1) CIMENTO COBRE(1) CROMO (cromita) DIAMANTE(2) ENXOFRE ESTANHO(1)

19804.696 169 107 260 500 5.018 349 22 27.088 63 302 432 131 7 41 114.692 56 1.486 577 16 3.119 316 2.044 12 6 15. 0

19855.846 165 126 173 898 7.649 524 17 20.612 41 131 630 229 26 93 128.251 73 4.214 184 27 1.500 261 2.320 18 20 29 1.500

19909.700 205 56 180 11 5.218 659 9 25.848 36 103 1.542 276 39 105 152.300 71 2.968 824 29 475 257 2.300 18 19 85 66

19959.700 170 44 154 565 5.605 1.070 6 28.256 49 189 700 235 17 199 177.000 89 3.888 900 28 560 319 945 22 25 64 215

200013.846 209 55 312 13 6.000 1.735 10 39.208 32 276 1.000 333 13,8 61 210.000 43 4.725 1.541 71 540 280 1.424 31 45 52 352

FELDSPATO FERRO FLUORITA FOSFATO GIPSITA GRAFITA LTIO(1) (3)

MAGNESITA MANGANS NIBIO(1) NQUEL(1) OURO(3) (1)

POTSSIO (K20)


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Tabela 2: Produo mineral brasileira por substncia (cont.)Substncia MineralPRATA(3) ROCHAS ORNAMENTAIS SAL TALCO E PIROFILITA TANTALITA(1) (3) TERRAS-RARAS(1) TITNIO (ilmenita) TUNGSTNIO(1) VANDIO(1) (3) VERMICULITA ZINCO(1) ZIRCNIO(1)

198022 3.042 380 437 2 14 1 11 80 46

198583 1.734 558 267 2 76 1 797 9 124 21

1990171 1.290 4.170 470 24 2 114 0 425 23 158 17

199513 1.888 5.800 400 32 26 102 98 208 17 167 16

200010 2.458 6.074 450 419 0 123 14 24 23 100 30

Fontes: AMB Anurio Mineral Brasileiro e Sumrio Mineral Brasileiro, DNPM, 2001. Notas: (1) Metal contido; (2) Em 10 ct; (3) Em t.

C. Investimento e Exportaes Os investimentos na indstria extrativa mineral no Brasil3, ao longo do perodo de 1982-1998, apresentam um valor acumulado de US$ 2,1 bilhes, comparados com US$ 33 bilhes dos investimentos mundiais no setor, representando uma participao de cerca de 7%. A srie anual em investimentos na pesquisa mineral, a dlares constantes de 1998, mostra um comportamento anual irregular, mas

Os dados estatsticos dos investimentos e suas principais ilaes so de autoria de Jos Guedes de Andrade, na sua tese de Doutoramento na USP, defendida em 2001: Competitividade na Explorao Mineral: um modelo de avaliao. Maria Laura Barreto, Editor

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com tendncia decrescente. No incio do perodo, o total dos investimentos na pesquisa mineral brasileira revela um perfil mdio de US$ 250 milhes anuais, passando para US$ 68 milhes em 1998, ou seja, um quarto do valor dos anos 80 (Tabela 3). Esses investimentos esto altamente concentrados nos bens metlicos, que representam, nos ltimos 15 anos, 81% do total investido na minerao, com destaque para o ouro com 53% de todos os metlicos, sendo de 18% do total dos metlicos o peso dos metais bsicos, 7% para o minrio de ferro e finalmente 4% para todos os outros metlicos. Os bens no-metlicos respondem por somente 14% do total dos investimentos. Tabela 3: Investimentos na pesquisa mineral no perodo de 1982 a 1998 (em dlares constantes de 1998)Anos 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Fonte: Andrade, 2001. US$ Milhes 279 167 217 151 110 167 167 114 62 Anos 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 US$ Milhes 55 71 68 78 79 112 111 68 -

Quanto s exportaes da indstria mineral, estas participam no total das exportaes do Brasil de 2000 com 22% do total, correspondendo a US$ 12,0 bilhes. Os bens primrios representam 6,9% do total brasileiro exportado, os semimanufaturados, 7,8%, os manufaturados, 6,6% e os produtos qumicos de base mineral, 9,5%.


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O segmento dos bens primrios gerou US$ 3,8 bilhes, um crescimento de 16% em relao ao ano anterior, tendo o minrio de ferro, o principal produto exportado, alcanado US$ 3,0 bilhes. Nos semimanufaturados, com US$ 4,3 bilhes exportados, os principais produtos foram os do ferro e os do alumnio, representando cerca de 75% do total, com, respectivamente, US$ 1,8 bilho e US$ 1,4 bilho, tendo ainda importncia o ouro, o nibio e o nquel. As exportaes de produtos manufaturados de bens minerais cresceram em valor 24% no ano de 2000, atingindo US$ 3,6 bilhes, reflexo de um aumento acentuado dos preos internacionais, com relevo para a elevao dos preos dos produtos manufaturados de ferro. Finalmente, os produtos qumicos totalizaram US$ 0,2 bilho. Tabela 4: Exportao mineral brasileira de bens primriosSubstncia Mineral Alumnio Amianto Caulim Cromo Diamante Ferro Gipsita Grafita Magnesita Mangans Quartzo (Cristal) Rochas Ornamentais Sal Talco e Pirofilita Tantalita Subtotal Outros Total 1980 65.180 31 14.659 1.525 1.030.756 307 5.039 17.400 59.138 7.122 79 28.208 1.229.444 582.703 1.812.147 1985 93.914 10.405 18.678 1 8.457 1.658.142 9 5.277 17.513 36.433 6.783 542 1.856.154 34.228 1.890.382 1990 136.960 15.014 28.000 2.275 60.709 2.511.453 9 10.000 11 76.386 2.759 8.912 418 1 2.852.907 56.608 2.909.515 1995 108.000 29.330 57.229 6.402 5.271 2.547.790 195 11.871 663 45.597 5.946 88.917 2.095 800 2.910.106 173.574 3.083.680 2000 113.000 27.478 151.477 9.527 11.082 3.048.240 2.538 19.011 10.985 137.791 1.272 259.400 9.355 2.322 1.337 3.804.815 0 3.804.815

Fontes: AMB Anurio Mineral Brasileiro e Sumrio Mineral Brasileiro, DNPM, 2001.



D. Emprego A Tabela 5 apresenta o total oficial dos trabalhadores da indstria extrativa mineral (minas e usinas). Contudo, quando se considera a varivel informalidade, presente principalmente na pequena e mdia minerao, particularmente no subsetor de agregados para a construo civil, esse nmero poder quase duplicar, tendo em vista que cerca de 90% da mo-de-obra informal, de acordo com levantamento de 1999 da Organizao Internacional do Trabalho OIT. Ferreira (1996) avalia somente para a pequena e mdia empresa um total de 67.670 trabalhadores. Tabela 5: EmpregoAnos 1980 1985 1990 1995 1999 Trabalhadores nas Minas 57.124 65.764 62.391 46.899 57.902 Trabalhadores nas Usinas 20.770 27.428 28.837 28.473 33.680 Total de Trabalhadores 77.896 93.192 91.288 75.372 91.582

Fontes: AMB Anurio Mineral Brasileiro e Sumrio Mineral Brasileiro, DNPM, 2001.

A queda no nmero total de trabalhadores iniciou-se em 1990 e alcanou, em 1995, nveis inferiores aos de 1985. Observa-se que essa diminuio foi mais significativa nos trabalhadores das minas do que nos das usinas. O fato mais marcante, nos ltimos 20 anos, foi a perda da capacidade de emprego observada no setor industrial. A abertura comercial, iniciada em 1990, resultou na queda da participao do emprego industrial em relao ao emprego total gerado pela economia, em oposio ao perodo anterior, de 1985 a 1990, quando o emprego industrial cresceu cerca de 11%, absorvendo uma leva de empregados advindos do setor agropecurio.


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Levando-se em conta as outras atividades econmicas, o segmento agropecurio, o industrial e o de servios, a partir de 1990 intensifica-se a tendncia de migrao da mo-de-obra dos dois primeiros para as atividades de servios. Os grandes segmentos da economia, em 1985, apresentavam 45% de sua fora de trabalho no setor servios, 32% no setor agropecurio e apenas 23% no industrial. Essa tendncia se evidencia em 1995, com 55% no setor servios, 25% no agropecurio e 20% da populao ocupados no setor industrial. Houve, portanto, uma mudana na composio setorial do emprego com a migrao do pessoal ocupado nas atividades industriais para o setor de servios. Esse segmento passa a empregar mais da metade da populao ocupada do pas, realizando a funo de absorvedora de mo-de-obra. Em 1988, o pessoal ocupado em todo o setor industrial (excluindo extrao de petrleo) era de 4.677.261 pessoas, direta e indiretamente ligadas produo, passando, em 1995, para 3.208.456, o que equivale a uma queda de cerca de 32% no perodo. Tabela 6: ndice de pessoal ocupado no segmento industrial (1988-90-95)Setores/Subsetores Extrao de minerais metlicos Extrao de minerais no-metlicos Extrao de carvo mineral e outros Siderurgia Metalurgia dos no-ferrosos Fabricao de cimento e clnquer Fabricao de peas, estruturas de cimento, Fabricao de vidro e artigos de vidro Fabricao de outros produtos de minerais Fabricao de fundidos e forjados de ao Fabricao de outros produtos metalrgicos 1988 Indstria Extrativa Mineral 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 90 86 70 95 91 86 84 94 81 90 97 62 47 42 59 54 60 53 79 62 59 69 1990 1995

Indstria de Transformao Mineral



Tabela 6: ndice de pessoal ocupado no segmento industrial (1988-90-95) (cont.)Outras Indstrias de Transformao Mquinas e equipamentos Eltrica, eletrnica e de comunicaes Transporte Madeira Papel e grfica Borracha e plstico Qumica Produtos farmacuticos Txtil Produtos alimentares Diversas 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 87 93 98 79 97 88 88 114 91 97 88 59 60 74 69 85 75 64 101 57 91 56

Fonte: Rocha Lima, 2000, com base na Produo Industrial Anual PIA-IBGE.

As indstrias extrativas e as de transformao mineral apresentaram um declnio muito grande, pois chegaram ao ano de 1995 com 492.024 empregos, ou seja, uma queda de 39%. Os ndices de pessoal ocupado no segmento industrial (Tabela 6) apontam, para quase todos os setores, diminuies substanciais no quadro de pessoal. A nica exceo foi a indstria de Produtos Farmacuticos, que exibiu um crescimento pequeno em 1990 e volta ao nvel anterior em 1995. Por outro lado, nos setores de extrao de minerais no-metlicos e extrao de carvo e outros combustveis minerais observaram-se quedas mais acentuadas do que na indstria txtil, uma das mais afetadas pela conjuntura econmica. A evoluo do emprego por setores e subsetores da indstria e para o total da economia (considerando-se agricultura, servios etc.) no Brasil, no perodo ps-Plano Real (julho de 1994 set. de 2001), pode ser analisada atravs da variao do emprego (%), ou seja, da diferena entre o total de admisso e de desligamento, que refere-se somente ao setor industrial (Tabela 7).


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Tabela 7: Evoluo do emprego para a economia, setores e subsetores da indstriaSetores/Subsetores Ind. Extrativa Mineral Ind. Transformao(1)

Total Admit. 174.120 9.625.360 527.811 876.255 457.114 340.794 354.094 889.441 525.553 492.494 836.762 1.382.307 631.715 2.311.020 44.196.015

Total Deslig. 175.650 9.838.047 523.943 872.530 463.277 366.885 365.957 868.528 536.445 505.013 838.576 1.393.319 608.763 2.494.811 43.968.636

Saldo -1.530 -212.687 3.868 3.725 -6.163 -26.091 -11.863 20.913 -10.892 -12.519 -1.814 -11.012 22.952 -183.791 227.379

Variao (%) -1,05 -3,54 1,13 0,62 -1,57 -9,46 -3,93 4,36 -2,92 -3,16 -0,33 -1,30 7,74 -16,09 0,91

Prod. mineral no-metlica Metalrgica Mecnica Eltrica, eletrnica, comunic. Transporte Madeira Papel e grfica Borracha e plstico Qumica e farmacutica Txtil Calados Produtos alimentares Total da economia

Fonte: MTE Cadastro Geral de Empregados e Desempregados Lei 4.923/65. (1) Indstria de Transformao Mineral e Outras Indstrias de Transformao.

Comparando-se, por outro lado, o total da economia (indstria, servios, agropecuria e comrcio), tem-se uma variao no emprego positiva e maior que no setor industrial, levando-se em conta o crescimento substancial do emprego em servios (em educao a variao foi de 24,64%) e comrcio (o comercio varejista teve um crescimento de 8,1%). No entanto, o setor agrcola apresentou uma variao negativa de 9,97, menor que a queda de 23,34% dos servios de utilidade pblica e que a queda de 15,26% na construo civil. Confirma-se a tendncia do perodo anterior ao Plano Real (julho de 1994) de retrao do emprego no setor industrial, sendo bem acentuada a queda na indstria extrativa mineral (-1,105).



Apresenta-se, a seguir, a remunerao mdia nominal de todas as pessoas empregadas em 31 de dezembro de 1999 nos estabelecimentos com vnculos empregatcios, ou seja, de empregados na economia formal nos setores industriais. Observa-se que o setor com maior salrio o de transporte, que corresponde indstria automobilstica, e o mais baixo o de calados. A indstria extrativa mineral e a metalrgica apresentam um salrio mdio baixo em relao s demais, inferior a US$ 500,00 (dez. 1999). No entanto, em relao mdia do total da economia, que de US$ 401,19, somente a indstria de minerao no-metlica apresentou um salrio inferior a esse valor, ou seja, de US$ 305,65 (dez. 1999). Tabela 8: Remunerao mdia nominal em dezembro de 1999 do setor industrialSetores/Subsetores Extrativa Mineral Ind. Min. No-Metlica Ind. Metalrgica Ind. Mecnica Eltrica, Eletrnica e Comunicaes Transporte Madeira Papel e Grfica Borracha e Plstico Qumica e Farmacutica Txtil Calados Alimentos e Bebidas Total da Economia Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego RAIS. Remunerao Mdia (US$) 468,87 305,65 467,02 592,20 585,81 782,27 212,03 554,31 401,01 587,49 240,66 206,60 300,35 401,19


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3. DIMENSO INSTITUCIONAL DA MINERAO NO PERODO 19802000 A. Poltica Mineral Nos anos 80, o Brasil passou por grandes transformaes polticas, como o fim do regime militar e o incio do restabelecimento do Estado Democrtico de Direito. O marco simblico dessas transformaes foi a instaurao da Assemblia Nacional Constituinte, em 1986, eleita para elaborar a Constituio da Nova Repblica. Dessa mesma poca data o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica, referente ao perodo de 1986 a 1989. Ressalta, dos objetivos definidos, o desenvolvimento da minerao no esforo nacional de gerao de emprego, bem como a expanso e a diversificao da produo mineral, aumentando a participao do setor na composio do Produto Interno Bruto e na pauta de exportaes do pas. O clima poltico reinante era o do desenvolvimento, dentro de uma tica nacionalista e democrtica, que claramente est expresso nos objetivos e diretrizes desse plano. Interessante que temas como meio ambiente, comunidades indgenas e pequena empresa j tinham destaque na agenda mineral do governo. A concretizao desse plano acabou sendo atropelada pelas discusses que se estabeleceram em torno da elaborao da nova Constituio. Esta, depois de aprovada em 1988, foi a principal norteadora da poltica e da regulamentao do setor mineral, at 1993, quando novamente se retomou o planejamento, na forma de planos plurianuais. Um dos temas marcantes da Constituio de 1988, tanto sob o ponto de vista do impacto sobre o setor mineral, como do antagonismo gerado, foi o estabelecimento de um tratamento preferencial s empresas nacionais, criando limitaes atuao do capital estrangeiro na minerao. Em 1995, o dispositivo constitucional que estabelecia esse tratamento preferencial s empresas nacionais foi alterado e, desde ento, dado o mesmo tratamento empresa de capital estrangeiro e nacional.



A Constituio de 1988 promoveu outras importantes alteraes, como por exemplo a extino do Imposto nico sobre Minerais IUM, principal forma de tributao da atividade mineral at ento, e a criao do Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias ICMS, incidente sobre todas as atividades econmicas. Muitos acreditavam que essa substituio acarretaria um aumento da carga tributria sobre a minerao, uma atividade que, segundo alguns, deveria ser considerada de forma diferenciada devido s suas caractersticas intrnsecas. Apesar do setor produtivo mineral brasileiro estar convivendo com a substituio do IUM pelo ICMS, espera at hoje, junto com outros setores da economia, uma reforma do sistema tributrio brasileiro. A Carta Magna foi tambm um marco no tratamento de temas considerados novos em termos constitucionais, como meio ambiente, garimpo e direitos indgenas. No captulo VI da Constituio Federal, dedicado ao meio ambiente, o artigo 225 define: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. A Constituio de 1988 foi a primeira que dedicou alguns incisos questo garimpeira, e a relevncia desse fato est precisamente no reconhecimento, no texto constitucional, da atividade garimpeira como uma forma de aproveitamento mineral. Tratou extensivamente a questo indgena, ora inovando, ora ratificando inmeros direitos e obrigaes. Nesse sentido, a Carta Magna define que as terras indgenas no Brasil so consideradas bens da Unio, apesar de ser reconhecido aos povos indgenas o direito originrio, que preexistente a qualquer outro, sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Dita, ainda, que o aproveitamento dos recursos hdricos e minerais em terras indgenas depende de autorizao do Congresso Nacional e s pode ser permitido depois que se ouam as comunidades afetadas, desde que lhes seja assegurada participao nos resultados do aproveitamento. O Plano Plurianual para o Setor Mineral, elaborado pelo DNPM (1994), considerado bastante amplo e ambicioso, foi o norteador de


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algumas modificaes importantes ocorridas na dcada de 1990, como o fim das restries ao capital estrangeiro no acesso aos bens minerais; a autarquizao do DNPM, com a informatizao dos sistemas de cadastro e de controle de concesses minerais a cargo desse rgo; a transformao da Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais CPRM em empresa pblica, com fins de Servio Geolgico; iseno do ICMS para as exportaes minerais; a reviso do Cdigo de Minerao, em 1996; o incio do processo de elaborao de um novo Estatuto da Minerao, com a insero de temas como o fechamento de minas e meio ambiente; a criao de um fundo setorial para a minerao, entre outras. Em 1996, o Governo Federal lanou o Plano Plurianual PPA de desenvolvimento nacional, com durao prevista at 1999, chamado Brasil em Ao, onde foram apresentadas as aes e os projetos direcionados s reas consideradas prioritrias. O PPA 1996-1999 adotou as seguintes estratgias para a ao do Estado no perodo: construo de um Estado moderno e eficiente; reduo dos desequilbrios espaciais e sociais e insero competitiva e modernizao produtiva (Ministrio do Planejamento, 2001). Em relao atividade mineral, o Governo procurou estimular a elevao dos investimentos privados em pesquisa, prospeco e explorao de novas jazidas minerais, o aperfeioamento do arcabouo jurdico-institucional e o aprimoramento dos mecanismos de fomento tecnolgico e industrial do setor, de forma a criar um ambiente propcio para o desenvolvimento da atividade do pas, em bases sustentveis (Ministrio do Planejamento, 2001). Alm dos recursos de financiamento indstria e ao comrcio exterior registrados nos outros Programas do PPA, estavam previstos investimentos e dispndios da ordem de US$ 6,9 bilhes4 para o perodo 1996-1999, financiados com recursos fiscais, autofinanciamento de estatais e contrapartida do setor privado.

4 Taxa de cmbio utilizada de dezembro de 1995 (R$ 1,00 = US$ 0,9683). Maria Laura Barreto, Editor


Atualmente, est em andamento o Plano Plurianual 2000-2003, denominado Avana Brasil, que tem como uma de suas metas apoiar os setores produtivos baseado no conceito de desenvolvimento sustentvel, respeitando a vocao das diversas regies e seus ecossistemas. No mbito do Plano Avana Brasil foi criado um conjunto de programas para apoiar o setor produtivo, atravs da oferta de financiamentos para micro e pequenas empresas, incentivos inovao tecnolgica e exportao. Dentre os principais programas do Avana Brasil que apoiam os vrios segmentos da produo agricultura, indstria, comrcio e servios, est o de Desenvolvimento da Produo Mineral, por intermdio de levantamentos geolgicos bsicos; fiscalizao e controle da produo mineral; avaliao dos distritos minerais; difuso de tecnologias minerais em reas de garimpo; e fiscalizao da produo irregular de minerais (Avana Brasil, 2001). O rgo responsvel pela execuo do Programa de Desenvolvimento da Produo Mineral o Ministrio de Minas e Energia, atravs da Secretaria de Minas e Metalurgia. O valor destinado a cobrir as aes desse Programa de aproximadamente US$ 40 milhes5. Os principais resultados verificados em 2000 foram:

incremento de 5% na produo mineral com valor de aproximadamente US$ 9 bilhes em 20006; incremento de 15% em investimentos no setor, da ordem de US$ 100 milhes em 2000; mais de 40 mil reas para trabalhos de pesquisa mineral (cerca de 60 milhes de hectares) disponibilizadas pelo governo; iniciados levantamentos aerogeofsicos para mapeamento na Reserva Nacional do Cobre (nos estados de Par e Amap) e na Amaznia Legal;

5 Taxa de cmbio utilizada de dezembro de 1999 (R$ 1,00 = US$ 1,8428). 6 Taxa de cmbio utilizada de dezembro de 2000 (R$ 1,00 = US$ 1,9633). Maria Laura Barreto, Editor

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outorgados mais de 21,5 mil alvars de autorizao de pesquisa mineral em 2000 contra 12 mil em 1999; liberados cerca de 60 milhes de hectares que se encontravam sob especulao improdutiva, tornando-se disponveis para os investidores (Avana Brasil, 2001).

Apesar desses avanos, um dos temas selecionado como prioritrio e discutido em todas as reunies, parte integrante do processo participativo, foi Instrumentos e Capacidades de Gesto Pblica. Sintetizando as discusses, os aspectos apontados como problemticos foram: descontinuidade nas polticas pblicas; deficincias no aparelhamento fsico e de pessoal do Estado, em termos de quantidade e qualidade; ausncia de participao da sociedade civil nos foros setoriais ou multisetoriais; carncia de polticas especficas dirigidas aos subsetores e informao ainda deficiente, tanto no que se refere a acesso como a qualidade.

B. Atuao Institucional H quatro rgos importantes, em nvel federal, para o gerenciamento, controle, fiscalizao e fomento do setor mineral: Secretaria de Minas e Metalurgia SMM, Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM e Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais CPRM (atuando como Servio Geolgico do Brasil), vinculados ao Ministrio de Minas e Energia MME, e o Centro de Tecnologia Mineral CETEM, vinculado ao Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT. Durante a dcada de 1990, a organizao institucional voltada ao setor mineral sofreu uma breve transformao, quando houve a extino do Ministrio de Minas e Energia e a criao do Ministrio da Infra-Estrutura MINFRA, em 1990, ao qual ficaram subordinadas as instituies que pertenciam ao MME. Em 1992, houve a extino do MINFRA e a recriao do MME.



Ministrio de Minas e Energia MME As reas abrangidas pelo MME so as de geologia, recursos minerais e energticos; aproveitamento de energia hidrulica; minerao e metalurgia; petrleo, combustvel e energia eltrica, inclusive nuclear. De acordo com a estrutura organizacional do MME, as instituies voltadas ao setor mineral so: a Secretaria de Minas e Metalurgia, o DNPM e a CPRM. Secretaria de Minas e Metalurgia SMM A Secretaria de Minas e Metalurgia tem as seguintes funes bsicas:

formular e coordenar a poltica do setor mnero-metalrgico, bem como acompanhar e superintender a sua execuo; supervisionar o controle e a fiscalizao da explorao de recursos minerais no pas; promover e supervisionar a execuo de estudos e pesquisas geolgicas em todo o territrio nacional; coordenar a coleta e a anlise de informaes sobre a evoluo e o desempenho: a) da explorao e da explotao de recursos minerais, em especial aquelas referentes a autorizaes e concesses de direitos minerrios; b) dos setores metalrgico e mineral interno e externo; promover o desenvolvimento e o uso de tecnologias limpas e eficientes nos diversos segmentos do setor mineral brasileiro (Ministrio de Minas e Energia, 2001). Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM

Esse rgo, durante a dcada de 1990, passou por uma transformao, quando foi institudo como Autarquia, vinculada ao MME, o que ocorreu em 1994, passando a ter personalidade jurdica de direito pblico, com autonomia patrimonial, administrativa e financeira, com


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sede e foro em Braslia, Distrito Federal, e jurisdio em todo o Territrio Nacional (DNPM, 2001). Sua misso garantir que o patrimnio mineral brasileiro, recurso no-renovvel, seja aproveitado de forma racional, segura, em harmonia com o meio ambiente e em proveito de toda a sociedade. Possui vrios distritos distribudos estrategicamente em todo o territrio nacional, visando a executar as atividades finalsticas do DNPM. O DNPM tem como funo promover o planejamento e o fomento da explorao e do aproveitamento dos recursos minerais, e superintender as pesquisas geolgicas, minerais e de tecnologia mineral, bem como assegurar, controlar e fiscalizar o exerccio das atividades de minerao em todo o Territrio Nacional, na forma do que dispem o Cdigo de Minerao; o Cdigo de guas Minerais; os respectivos regulamentos e a legislao que os complementam (DNPM, 2001). O oramento do DNPM para cumprir suas funes no ano de 2001 de US$ 26,5 milhes7 (DNPM, 2001). Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais CPRM A CPRM, criada em 1969, vinculada ao MME, foi transformada em empresa pblica, passando a funcionar como o Servio Geolgico do Brasil. Sua misso gerar e difundir conhecimento geolgico e hidrolgico bsico, para o desenvolvimento sustentvel do Brasil (CPRM, 2001). Possui superintendncias e escritrios regionais distribudos estrategicamente em todo o territrio nacional, executando prioritariamente levantamentos geolgico bsico, aerogeofsico e geoqumico regional, hidrolgico e hidrogeolgico bsico, bem como gerenciando e divulgando informaes geolgicas e hidrolgicas. A CPRM, no ano de 2001, conta com recursos da ordem de US$ 68,7 milhes, dos quais US$ 8,6 milhes8 so provenientes de receita prpria (CPRM, 2001).

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Taxa de cmbio utilizada de dezembro de 2000 (R$ 1,00 = US$ 1,9633). Maria Laura Barreto, Editor


Centro de Tecnologia Mineral CETEM O CETEM, fundado em 1978, um instituto de pesquisa vinculado ao Ministrio da Cincia e Tecnologia e tem como misso promover o desenvolvimento tecnolgico criando solues compatveis com o uso sustentvel dos recursos no-renovveis e com a preservao do meio ambiente, contribuindo para o bem-estar social e o fortalecimento econmico do pas (CETEM, 2001). O CETEM atua nas seguintes reas: Anlises Qumicas; Biometalurgia; Caracterizao Tecnolgica; Meio Ambiente; Minerais Industriais; Modelagem Molecular; Planta Piloto; Poltica, Legislao e Economia Mineral; Processos Metalrgicos; Qumica de Superfcie; Terra-Raras e Tratamento de Minrios, apoiadas por 15 laboratrios, trs usinas-piloto e biblioteca especializada. O oramento do CETEM para o ano de 2001 de US$ 1,3 milhes9 (CETEM, 2001). Entidades Estaduais de Minerao Foram criados, a partir de 1961, algumas empresas e centros de pesquisa no mbito estadual, visando a dar continuidade atuao do Governo Federal no setor mineral. Essas entidades refletiam o interesse dos respectivos governos estaduais em promover o desenvolvimento da minerao e da tecnologia mineral, como elemento de suporte para o desenvolvimento econmico dos estados. Entretanto, a partir dos anos 90, com nova orientao poltica, no referente ao papel do Estado, de no mais incentivar a sua participao como ente privado, essas empresas estaduais, na sua grande maioria, foram extintas, crescendo a importncia das secretarias estaduais e centros de pesquisa voltados ao setor.8 9

Taxa de cmbio utilizada de dezembro de 2000 (R$ 1,00 = US$ 1,9633). Taxa de cmbio utilizada de dezembro de 2000 (R$ 1,00 = US$ 1,9633).


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C. Marco Regulatrio e Principais Alteraes O principal marco regulatrio infraconstitucional para o setor mineral brasileiro o Cdigo de Minerao, promulgado atravs do Decreto-Lei 227, de 1967, e atualizado pela Lei 9.314, de 1996. No Cdigo esto contidos captulos que tratam dos regimes de aproveitamento dos recursos minerais, de conceitos como os da pesquisa mineral e da lavra, dos direitos do minerador e do proprietrio do solo, das servides, do direito de prioridade, da rea livre, da disponibilidade de reas, das empresas legalmente habilitadas minerao, do grupamento mineiro, do consrcio de minerao, do reconhecimento geolgico, da cesso de ttulos minerrios, das sanes e nulidades, entre outros assuntos. Sero apresentados, a seguir, os aspectos gerais do Cdigo de Minerao e os principais regimes de explorao e aproveitamento dos recursos minerais previstos. Aspectos Gerais do Cdigo de Minerao Os bens minerais so de propriedade da Unio e, de acordo com o Cdigo de Minerao, compete Unio a administrao dos recursos minerais. Dessa forma, fica caracterizada a adoo do Sistema Dominial para a regncia das minas no Brasil. No Cdigo h cinco regimes de aproveitamento de substncias minerais definidos de acordo com a importncia econmica, tipo de jazimento e autoridade concedente do direito: autorizao de pesquisa, concesso de lavra, licenciamento, permisso de lavra garimpeira e monopolizao. Os quatro primeiros regimes sero tratados em tpicos a seguir. As jazidas sujeitas a monoplio estatal e as substncias minerais ou fsseis de interesse arqueolgico, destinadas a museus, estabelecimentos de ensino e outros fins cientficos, as guas minerais em fase de lavra e as jazidas de gua subterrnea tm regulamentao especfica.



Principais Regimes de Explorao e Aproveitamento dos Recursos Minerais REGIME DE AUTORIZAO DE PESQUISA: aplicvel fase exploratria do empreendimento mineral, que compreende tanto a prospeco como a pesquisa propriamente dita. Esse regime antecede o regime de concesso de lavra e depende de alvar de autorizao do Diretor-Geral do DNPM, podendo ser aplicado a todas as ocorrncias minerais, exceto as cativas do regime de permisso de lavra garimpeira. A autorizao para pesquisa ser concedida, atravs de Alvar do Diretor-Geral do DNPM, a brasileiros, pessoa fsica, firma individual ou empresas legalmente habilitadas, atendendo s exigncias legais. A legislao estabelece os seguintes tamanhos de rea e prazos para o ttulo de autorizao de pesquisa mineral (Tabela 9): Tabela 9: Tamanhos de rea e prazos para a autorizao de pesquisa mineralSubstncias Minerais metlicos, minerais fertilizantes, carvo, diamante, turfa, sal-gema, rochas betuminosas e pirobetuminosas. Tamanho da rea At 2.000 ha, com o prazo de trs anos, renovvel por mais trs anos. Na Amaznia Legal poder atingir at 10.000 ha.

Minerais de uso imediato na construo civil, guas minerais, areias de fundio, ardsias, calcita, dolomitos, 50 h, pelo prazo de dois anos, renovvel feldspatos, gemas, micas, pedras por mais um ano. ornamentais, quartzito, quartzo e rochas para revestimento. Demais substncias. At 1.000 ha, com o prazo de trs anos, renovvel por mais trs anos.

REGIME DE CONCESSO DE LAVRA: Sob ele, desenvolvem-se as atividades extrativas. No vlido para as ocorrncias minerais cativas do regime de permisso de lavra garimpeira, podendo ser utilizado, desde 1995, para as substncias de uso imediato na construo civil, se assim convier ao minerador, sendo vlido para todas as outras substncias minerais.


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A fase de lavra mineral corresponde ao conjunto de operaes coordenadas, objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extrao das substncias minerais teis que contiver at o seu beneficiamento. No h restries quanto ao nmero de concesses de lavra outorgadas a uma mesma empresa, nem definido um prazo para o termo das concesses. A concesso de lavra fica ainda sujeita aos critrios e condies estabelecidos em lei. REGIME DE LICENCIAMENTO: Criado pela Lei 6.567/78, est voltado especialmente para o aproveitamento de jazidas de substncias de uso imediato na construo civil (Tabela 10). um regime simplificado e s pode ser utilizado pelo proprietrio do solo, ou por quem dele tiver autorizao. Depende, tambm, de licena e alvar, expedidos pela autoridade administrativa municipal, de registro de licena no DNPM e de licenas ambientais, concedidas pelo rgo estadual do meio ambiente. A rea mxima que pode ser requerida por esse regime de 50 ha. Tabela 10: Substncias minerais que podem ser aproveitadas pelo Regime de LicenciamentoSubstncia Mineral Areias, cascalho e saibros Rochas e outras Argilas Rochas britadas Utilizao Imediata na construo civil Paraleleppedos, guias, sarjeta, moires e afins Fabrico de cermica vermelha Imediata na construo civil e calcrios como corretivo de solo

REGIME DE PERMISSO DE LAVRA GARIMPEIRA: aplicvel aos depsitos eluvionares, aluvionares e coluviais das seguintes substncias: ouro, diamante, cassiterita, columbita, tantalita e wolframita e aos tipos de ocorrncias que vierem a ser indicados, a critrio do rgo federal regulador, de sheelita, demais gemas, rutilo, quartzo, berilo, muscovita, espodumnio, lepidolita, feldspato, mica e outros. Esse regime novo, resultante das alteraes da atividade garimpeira estabelecidas pela Carta Constitucional de 1988, regulamentadas pela



Lei 7.805/89 e pelo Decreto-Lei 98.812/90. Ser visto com mais detalhes no item C do captulo 6. A extrao de substncias minerais sem o competente ttulo mineral, de acordo com a Lei 7.805/89, crime, sujeito pena de recluso de trs meses a trs anos, multa e tambm apreenso do produto mineral, das mquinas, veculos e equipamentos utilizados. D. Perspectivas Futuras da Poltica e Regulamentao do Setor Mineral Atualmente est em discusso o Projeto de Lei do Executivo, que tem como objetivo substituir o atual Cdigo de Minerao por um Estatuto da Minerao, instituir a Agncia Nacional de Minerao ANM e reformular a CPRM com a finalidade de transform-la no Servio Geolgico do Brasil. De acordo com o Projeto de Lei, a ANM dever ser uma Agncia Reguladora que ter como funes primordiais: regulamentar a atividade, atribuir os ttulos e fiscalizar. No projeto se prev a fiscalizao direta ou indireta com o concurso de empresa de auditoria ou auditor independente. Em relao ao Estatuto, o projeto retira do seu mbito algumas substncias minerais devido a caractersticas especiais delas, a saber: as jazidas de substncias minerais que constituem monoplio estatal, as substncias minerais e fsseis de interesse arqueolgico, as guas minerais, os recursos hdricos no enquadrados no regime especfico das guas minerais; bem como atividades minerais em reas sensveis do ponto de vista sociocultural, ambiental e poltico, como a minerao em terras indgenas e na faixa de fronteira. As principais inovaes desse novo cdigo so a instituio de um Ttulo de Direito Minerrio nico TDM e a criao de um captulo que trata especificadamente do meio ambiente. Comparando-se a legislao pretrita com esse novo projeto, no se faz mais a diferenciao dos ttulos minerrios pelos regimes. Assim, o ttulo teria uma denominao nica que englobaria as


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diferenciadas modalidades de explotao e aproveitamento. Ressalta-se que os atuais regimes de licenciamento e de permisso de lavra garimpeira foram nele incorporados. No captulo que trata especificadamente do meio ambiente, uma inovao do projeto de Estatuto foi a incluso de uma seo para tratar da desativao e do fechamento de minas, obrigando o minerador a apresentar ANM um plano para tal fase do empreendimento e especificando os diferentes aspectos que esse plano dever conter. Esse projeto de lei, claramente, tem como objetivo a simplificao dos processos de concesso dos ttulos minerrios, anseio de segmentos do setor mineral, tambm detectado no processo participativo. Outro aspecto que o projeto aborda o da fiscalizao, que uma preocupao tambm expressamente enfatizada nas reunies com os diversos atores, no sentido das deficincias de capacitao dos rgos responsveis pela fiscalizao. Aliada a esse tema, encontra-se a complexa questo da grande informalidade, inmeras vezes citada no processo participativo, particularmente, no setor da pequena e mdia empresa de minerao e do garimpo. Na sua origem estariam vrios fatores, entre eles, a excessiva burocratizao dos processos de legalizao dos empreendimentos minerais, a falta de fiscalizao e a dificuldade da regulamentao de apreenso da natureza especfica de alguns subsetores minerais. E. Encargos da Minerao A Constituio brasileira de 1988 deu um novo balizamento s atividades minerais com relao ao pagamento de tributos e rendas. A extino do IUM pela Carta Magna, que fez com que a minerao passasse a ser tributada de forma idntica s outras atividades econmicas, e a criao da Compensao Financeira por Explorao dos Recursos Minerais CFEM foram as principais inovaes. A Unio, como proprietria do subsolo, tem direito a uma compensao financeira instituda sob a forma da CFEM. Tal compensao devida aos estados, Distrito Federal, municpios e rgos da Administrao Direta da Unio, como contraprestao pela utilizao econmica de



recursos minerais em seus respectivos territrios (DNPM, 2000). A CFEM incide sobre o faturamento lquido da venda do produto mineral, entendido como o total das vendas menos os tributos incidentes sobre a comercializao, as despesas de transporte e de seguros. O valor dessa participao est relacionado com o tipo de minrio explorado (Tabela 11). Tabela 11: Compensao Financeira por Explorao dos Recursos MineraisProduto Bauxita, minrio de mangans, sal-gema e potssio Minrio de ferro, fertilizantes, carvo mineral e demais substncias Ouro(*)

Alquotas 3% 2% 1% 0,2%

Pedras preciosas, coradas, lapidveis, carbonados e metais nobre (*) O ouro produzido em garimpos isento. Fonte: DNPM (2000).

Dos recursos da CFEM, 12% so destinados Unio (DNPM e IBAMA), 23% ao estado onde for extrada a substncia mineral e 65% ao municpio produtor. Alm da CFEM, dos tributos comuns a qualquer atividade econmica, a minerao est sujeita a encargos especficos, como o pagamento de taxas e emolumentos ao DNPM. Desde a sua regulamentao ordinria vem-se discutindo a natureza jurdica da CFEM, bem como outros aspectos especficos, como as formas de incidncia e clculo. No momento, algumas empresas discutem em juzo esses temas. Tributao do Setor Mineral O sistema tributrio brasileiro complexo e abrange impostos nos trs nveis de governo (federal, estadual e municipal). A Tabela 12


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relaciona os tributos e encargos mais relevantes para as empresas de minerao e produtos minerais, sua competncia e incidncia. Tabela 12: Principais tributos incidentes sobre as empresas de minerao e produtos mineraisTributo/Encargo Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas Sigla Competncia/Base de Clculo Tributo federal, incidente sobre o lucro tributvel das empresas. Regulado, normatizado, arrecadado e fiscalizado pela Secretaria da Receita Federal (SRF), vinculada ao Ministrio da Fazenda (MF). A alquota geral 15%, podendo haver um adicional de 10%. Tributo federal. Incide sobre o pagamento de juros, rendimentos e royalties a no-residentes no pas, base de 15%, ou alquota menor, em (*) funo da existncia de tratado de bitributao. Tributo federal. Incide sobre os produtos importados pelo pas, sejam eles primrios, semimanufaturados ou manufaturados. As alquotas para os produtos minerais variam de 3 a 9%. Encargo social institudo em nvel federal. calculado com base na alquota nica de 12% sobre o lucro lquido tributvel, sendo seu valor no dedutvel na determinao do lucro real para fins de IRPJ. Encargo social institudo em nvel federal. Incide a uma base de 0,65% sobre a receita operacional bruta. No incide sobre as receitas auferidas com exportaes. Encargo social institudo em nvel federal. Incide sobre o faturamento mensal a uma alquota de 3%. As receitas auferidas com exportaes so isentas dessa contribuio. Encargo social institudo em nvel federal. Incide sobre a folha de pagamentos e corresponde a um valor mdio de 20% dos salrios pagos aos empregados. Encargo social institudo em nvel federal. Corresponde a 8% dos salrios pagos aos empregados.

IRPJ

Imposto de Renda Retido na Fonte

IRRF

Imposto Importao

de

II

Contribuio Social sobre Lucro Lquido

o

CSLL

Contribuio para o Programa de Integrao Social Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Contribuio para o Instituto Nacional de Seguridade Social Pagamento ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio

PIS

COFINS

INSS

FGTS



Tabela 12: Principais tributos incidentes sobre as empresas de minerao e produtos minerais (cont.)Tributo/Encargo Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira Sigla CPMF Competncia/Base de Clculo Tributo de natureza provisria, criado para custear a rea de sade pblica. Incide sobre as movimentaes financeiras numa alquota de 0,38%.

Imposto sobre Tributo estadual. As alquotas so variveis de Operaes estado para estado, e devido em todas as Relativas ICMS etapas de venda do produto, na cadeia que vai Circulao de do produtor ao consumidor final. Mercadorias Fonte: Elaborao prpria com base em DNPM (2000). (*) Os dividendos, bonificaes e outras formas de distribuio de lucro, quando pagos ou creditados a pessoas fsicas ou jurdicas residentes e domiciliadas no pas ou no exterior, no sofrem reteno de IRRF, nem sero considerados na determinao de base de clculo do imposto de renda de seus beneficirios.

Um dos mais importantes tributos pagos pelas empresas de minerao o ICMS, tributo no-cumulativo administrado pelas Unidades da Federao (estados e Distrito Federal). Todos os bens minerais, produzidos no pas ou procedentes do exterior, esto sujeitos incidncia do ICMS, com alquotas que variam de estado a estado, de acordo com o interesse do governo local, respeitado, porm, o limite mximo, vlido para todas as Unidades da Federao (Tabela 13). Quando se trata de produto para exportao, a alquota pode ser reduzida a zero, caso dos minerais. Tabela 13: Alquotas mximas de ICMS para todos os produtosOperao Intraestadual Interestadual Contribuinte Interestadual Consumidor Final Exportao Alquota Mxima 18% 12% 18% 13%(*)

Importao 18% (*) Para alguns produtos, a base de clculo pode ser reduzida at zero. Fonte: DNPM (2000).


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No referente carga tributria, encontram-se basicamente duas vertentes. Uma que considera os tributos pesados, excessivos, cumulativos e em cascata, que em alguns casos inviabilizariam empreendimentos minerais, necessitando de uma reforma do sistema tributrio. Outra considera que esta no uma questo pertinente, pelo menos em termos genricos, podendo existir a necessidade de se efetuarem algumas reformas pontuais no sentido do aprimoramento da legislao fiscal. O interessante que esse tema no foi selecionado por nenhum grupo de atores para aprofundamento.

Tratamento dado ao Capital Estrangeiro Em relao ao tratamento fiscal do capital estrangeiro, ao longo dos ltimos anos, o Governo Federal tem promovido ajustes na sua poltica, visando a encorajar novos investimentos diretos, considerados dentro da estratgia governamental, como elementos relevantes na retomada do crescimento econmico e do desenvolvimento industrial do pas (DNPM, 2000-b). As Leis 4.131/62 e 4.390/64 basicamente regem o capital estrangeiro no Brasil, sendo regulamentadas pelo Decreto 55.762/65. Essa legislao foi complementada recentemente pela Lei 9.249/95, que dispe sobre a regulao para o Imposto de Renda (DNPM, 2000-b). Foi concedida uma isonomia legal e fiscal ao capital estrangeiro, j que este, uma vez internado, na forma da lei, tem o mesmo tratamento dado ao capital nacional, sendo vedada, pela Constituio, qualquer discriminao (DNPM, 2000-b).

Incentivos Fiscais da Minerao Em relao aos incentivos fiscais, houve uma suspenso de todos a partir de 1988 e uma recomposio gradual. Antes, os incentivos eram utilizados como fomentadores da atividade mineral; atualmente, esto dirigidos para a modernizao e competitividade do setor industrial como um todo. Nesse sentido, encontram-se incentivos federais voltados



para reas especficas, exportao, infra-estrutura e modernizao da indstria, de mbito regional e estadual (DNPM, 2000). Os principais incentivos fiscais federais minerao esto atualmente, quase na totalidade, voltados promoo do desenvolvimento das regies que econmica e socialmente necessitam de maior apoio do Governo Federal, ou seja, contemplam as regies da Amaznia e Nordeste. Esses incentivos caracterizam-se pela iseno ou reduo do imposto de renda e adicionais incidentes sobre o lucro da explotao do empreendimento instalado na regio objetivada (DNPM, 2000). No que diz respeito aos incentivos estaduais minerao, estes so concedidos no mbito do ICMS, na maioria das Unidades da Federao, para as empresas que venham a se instalar em seus territrios. Alguns estados convertem o imposto a ser recolhido pela empresa em financiamento a taxas preferenciais (DNPM, 2000). De acordo com o interesse do estado em atrair investimentos, so estabelecidas redues ou mesmo iseno do ICMS. Essas redues so variveis e renovveis e devem ser aprovadas pelo Conselho de Poltica Monetria (COPOM). 4. DIMENSO AMBIENTAL DA MINERAO NO PERODO 19802000 A preocupao com as questes ambientais comeou a se acentuar, em nvel mundial, no final da dcada de 1960. Em 1972, a Conferncia de Estocolmo representou a primeira tomada de conscincia da importncia do meio ambiente para a sobrevivncia da espcie humana, do estado de deteriorao desse meio ambiente e da necessidade de uma melhor utilizao dos recursos naturais. Durante os anos 70/80, a postura adotada mundialmente pelos governos em relao s questes ambientais estava centrada em aes de comando-controle (criao de leis e de rgos fiscalizadores de seu cumprimento). Com a valorao da questo ambiental, ocorreu, nessa poca, uma profuso de leis e regulamentos ambientais, que


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posteriormente comearam a inviabilizar determinadas atividades econmicas. Com a constatao, na dcada de 1990, de que essa postura no estava atendendo mais aos interesses do governo, da sociedade e do setor privado, pois no contribua nem para a preservao ambiental nem para o alcance dos objetivos do desenvolvimento, avanou-se para uma nova fase. Nessa fase se pretende conciliar desenvolvimento e preservao ambiental, atravs de um processo de dilogo envolvendo os setores governamentais e produtivos e a sociedade, onde as aes restritamente de comando-controle esto dando lugar a processos de consolidao e simplificao da legislao, sem que o rigor dessa ltima seja diminudo, ao uso crescente de instrumentos econmicos e substituio gradativa de polticas impositivas para polticas de autoregulao ou as chamadas medidas voluntrias. Essa fase estende-se at hoje e est diretamente ligada implementao do conceito de desenvolvimento sustentvel, que d o mesmo valor s dimenses econmica, social e ambiental. De acordo com o documento Gesto Ambiental do Brasil (MMA, 2001), o equacionamento da questo ambiental no pas foi iniciado atravs da criao, em 1973, de uma agncia federal (Secretaria Especial do Meio Ambiente SEMA, vinculada ao Ministrio do Interior) e de legislao ambiental referente ao assunto. Tambm foram criados rgos e legislao locais de controle ambiental nos diversos estados brasileiros e nos municpios mais desenvolvidos. A instituio de uma Poltica Nacional do Meio Ambiente, pela Lei 6.938/81, segundo o MMA (2001), buscou reunir, num amplo arranjo administrativo, denominado Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, essa profuso de rgos e leis ambientais criados nas diversas esferas de governo (federal, estadual e municipal) para tratar a problemtica ambiental. No Brasil, atualmente, a poltica e legislao ambiental esto centradas em instrumentos de gesto ambiental, tais como: o estabelecimento de padres de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental, a criao de espaos territoriais protegidos, a avaliao ambiental de empreendimentos considerados potencialmente poluidores, o licenciamento ambiental desses empreendimentos, a participao pblica, o incentivo ao desenvolvimento tecnolgico, o sistema de



informaes ambientais, o acesso pblico a essas informaes, entre outros. A minerao considerada como atividade potencialmente poluidora do meio ambiente e, portanto, recebe um tratamento da gesto pblica ambiental comum a todas as atividades que efetiva ou potencialmente degradam a qualidade ambiental. Portanto, o panorama poltico, legal e institucional que ser apresentado no especfico para o setor mineral. Por outro lado, temas especialmente voltados minerao tambm sero tratados, tais como: desafios do Poder Pblico no tratamento da questo ambiental do setor mineral, principais impactos ambientais gerados pela atividade mineral, passivo ambiental relacionado ao desenvolvimento dessa atividade, programas de reabilitao de reas mineradas e fechamento de minas. A. Evoluo da Legislao Ambiental Brasileira A legislao ambiental brasileira seguiu a evoluo ocorrida internacionalmente, com uma defasagem temporal de cerca de dez anos. Pode-se dividir sua evoluo em quatro fases. A primeira, data do incio do sculo e abrange uma legislao dispersa e pontual, destinada a proteger o direito privado em conflitos de vizinhana, ou se constitui de um prolongamento ou adaptao das normas sanitrias ou higienistas do sculo passado. A legislao dessa poca destinada basicamente a proteger os recursos naturais renovveis (guas, solo, fauna e flora), ou a regulamentar atividades que se baseavam na utilizao de recursos naturais, como caa, pesca, extrao de madeira e celulose (Silva, 1995; Barreto, 1998). Dessa fase so os Cdigos Florestal (Decreto 23.793, de 1934), de guas (Decreto 24.643, de 1934), e de Pesca (Decreto-Lei 794, de 1938). Barreto (1998) afirma que a legislao brasileira dessa poca tambm tratava a questo da poluio do ar, s que na sua interface de proteo do trabalhador no seu local de trabalho. Como exemplo, podese citar a Consolidao das Leis de Trabalho, de 1943.


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A segunda fase da poltica reguladora iniciou-se na dcada de 1960, com o estabelecimento de leis destinadas a prevenir e controlar os impactos ambientais e recompor a qualidade do meio ambiente. Nessa fase, de acordo com Barreto (1998), foram institudas as seguintes leis, ainda em vigor: 4.505, de 1964, que dispe sobre o Estatuto da Terra; 4.771, de 1965, que institui o novo Cdigo Florestal; 5.197, de 1967, de proteo fauna; Decreto-Lei 221, de 1967, que trata sobre a proteo e estmulos pesca. de 1961 o Decreto 50.877, sobre o lanamento de resduos txicos nas guas interiores e litorneas do pas. A Poltica Nacional de Saneamento Bsico foi instituda pelo Decreto-Lei 248, de 1967. Na mesma data, criou-se o Conselho Nacional de Controle da Poluio Ambiental (Decreto-Lei 303). De acordo com Silva (1995), esses dois decretos-leis continham, embora de forma incipiente e insuficiente, as linhas gerais da poltica ambiental na poca. O processo de industrializao no Brasil, com o grande impulso que recebeu na dcada de 1960, foi o responsvel pelo surgimento, durante os anos 70, de uma srie de leis que refletiram a preocupao com a poluio industrial, tais como:

Decreto 1.413, de 1975: dispe sobre o controle da poluio gerada por atividade industrial; Decreto 76.389, de 1975: dispe sobre medidas de preveno e controle da poluio industrial; Portaria 13 do Ministrio do Interior, de 1976: fixa parmetros para classificao das guas interiores nacionais, de acordo com a destinao, e dispe sobre o controle da poluio dessas guas; Portaria 53, de 1979, do Ministrio do Interior: estabelece normas para os projetos especficos de tratamento e disposio final de resduos slidos, bem como a fiscalizao de sua implantao; Lei 6.803, de 1980: trata das diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas crticas de poluio.



A tendncia amplamente voltada para o controle da poluio gerada por atividades industriais, segundo Silva (1995), foi adotada por alguns estados de forma pioneira, como, por exemplo, os estados do Rio de Janeiro e So Paulo. Esse ltimo editou leis e decretos para regular a atividade poluidora desde a dcada de 1950, mas s a partir dos anos 70 comeou a sistematiz-los. Na terceira fase da poltica regulatria, iniciada na dcada de 1980, a viso setorial e fragmentada adotada para tratar da defesa do meio ambiente passa a ser considerada ineficiente e a substitui uma viso integrada e holstica. Nessa trilha, foi promulgada a Lei 6.938, de 1981, que trata da Poltica Nacional do Meio Ambiente e do Sistema Nacional do Meio Ambiente. Na dcada de 1980, foram promulgadas leis sobre a criao de reas de proteo ambiental (Lei 6.902, de 1981); Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (Lei 7.661, de 1988); Fundo Nacional do Meio Ambiente (Lei 7.797, de 1989) e controle de agrotxicos (Lei 7.802, de 1989). So, tambm, desse perodo, de acordo com Barreto (1998), as seguintes leis que ainda esto em vigor:

Lei 6.902, de 1981: dispe sobre a criao das Estaes Ecolgicas e reas de Proteo Ambiental; Decreto 89.336, de 1984: dispe sobre as Reservas Ecolgicas e reas de Relevante Interesse Ecolgico; Resoluo CONAMA 1, de 1986: determina a obrigatoriedade dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), para todas as atividades elencadas por essa lei; Lei 7.347, de 1985: disciplina a Ao Civil Pblica de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, a bens de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico e d outras providncias; Decreto 92.302, de 1986: regulamenta o Fundo para a Reconstituio de Bens Lesados, de que trata o Art. 13, da Lei 7.347/85;


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Decreto 97.632, de 1989: determina que, conjuntamente com o EIA/RIMA, os empreendimentos que visem explorao de recursos minerais devem submeter apreciao do rgo ambiental competente plano de recuperao de rea degradada; Resoluo CONAMA 10, de 1987: dispe que o licenciamento de obras de grande porte ter sempre como um dos pr-requisitos a implantao e manuteno de uma Estao Ecolgica pela entidade ou empresa responsvel pelo empreendimento.

Data, tambm, da dcada de 1980, a nova Constituio brasileira que possui, como dito anteriormente, um captulo exclusivamente dedicado ao meio ambiente e diversos outros artigos que tratam das obrigaes da sociedade e do Estado para com o meio ambiente, elevando o bem ambiental condio de bem jurdico constitucionalmente tutelado (Antunes, 1998). A Constituio de 1988 estabeleceu os seguintes princpios relacionados ao meio ambiente (Antunes, 1998):

supremacia do interesse pblico sobre o privado; indisponibilidade do interesse pblico na proteo ambiental; interveno estatal obrigatria; participao popular; garantia do desenvolvimento econmico; funo social e ecolgica da propriedade; avaliao prvia dos impactos ambientais; preveno de danos e proteo contra degradao ambiental; precauo face s incertezas tcnico-cientficas; responsabilizao por condutas e atividades lesivas; respeito identidade, cultura e interesses das comunidades minoritrias; cooperao internacional.



Tambm se definiram as seguintes competncias em termos de legislao ambiental:

a competncia para legislar sobre guas, energia, jazidas, minas e outros recursos minerais, populaes indgenas, atividades nucleares de qualquer natureza, entre outros assuntos, privativa da Unio; a Unio e os estados tm competncia concorrente para legislarem sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente, controle da poluio, proteo ao patrimnio histrico, cultural, turstico e paisagstico, responsabilidade por dano ao meio ambiente; a competncia dos municpios suplementar federal e estadual para legislar sobre assuntos de interesse local.

De acordo com Antunes (1998), analisando-se as competncias institudas pela Constituio de 1988, constata-se notria superposio, pois no existe uma lei que defina claramente o contedo da competncia de cada uma das trs esferas de poder. O papel da Unio foi avultado, pois de sua competncia estabelecer as normas gerais ambientais que servem de referencial para estados e municpios. Define-se a competncia concorrente para legislar sobre determinadas matrias, incluindo a ambiental. No entanto, a legislao estadual dever seguir os princpios e fundamentos estabelecidos pela legislao federal. A legislao ambiental brasileira encontra-se, desde a dcada de 1990, em sua quarta fase. Tal fase est relacionada a um processo de reviso que objetiva a implantao do conceito de desenvolvimento sustentvel, no s na legislao ambiental, como tambm na poltica pblica e empresarial e na estrutura administrativa, como se ver nos prximos tpicos. No referente legislao ambiental, assiste-se preocupao com o preenchimento de algumas lacunas e claramente deu-se incio ao processo de consolidao e eliminao de duplicao da legislao. Esse processo de reviso est centrado em uma maior sistematizao dos diplomas legais referentes ao meio ambiente, como o caso da


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adoo de um Sistema Nacional de Unidades de Conservao, da instituio da Poltica Nacional de Educao Ambiental e da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. No se pretende abandonar a postura de comando-controle, essencial para a proteo dos interesses difusos e sociais. Dessa forma, tambm foi promulgada, na dcada de 1990, a Lei de Crimes Ambientais, que consolida e em alguns casos atualiza e amplia os dispositivos legais aplicveis aos autores de delitos contra o meio ambiente (MMA, 2001). De acordo com Machado (1995), Antunes (1998), Barreto (1998) e Milar (2000), nas ltimas dcadas criou-se um arcabouo regulatrio no Brasil. Contudo, tal arcabouo disperso e, apesar de ser considerado bastante completo, a ausncia de uma consolidao ou codificao torna bastante complexa a tarefa de analis-lo. Esta , tambm, a opinio externada pelos atores no processo participativo; contudo, no referente ao aprimoramento da legislao ambiental na direo da sua desburocratizao, conflito de competncias e duplicao, afirmou-se que muito ainda falta a ser feito.

B. Evoluo da

mineração e desenvolvimento sustentável

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