martins et al - controle social no brasil

CONTROLE SOCIAL NO BRASIL:A ADMINISTRAO POLTICA COMOTRANSFORMADORA DA PERCEPODO GESTOR PBLICO NA SUA RELAOCOM A SOCIEDADE

MARIA CECILIA BEZERRA TAVARES1

PAULO EMLIO MATOS MARTINS2

VANUZA DA SILVA FIGUEIREDO3

Rev Bras Adm Pol, 6(2):165-186

OEstado Democrtico de Direito se consolida com a participao diretada populao nas decises de governo de maior impacto. Uma prerro-gativa bsica para esse tipo de democracia no Brasil aponta para a necessida-

de urgente do aumento no nvel de transparncia dos atos da Administrao

Pblica no pas. O Estado brasileiro no pode eximir-se da responsabilidade

de prestar contas de seus atos e adotar polticas que, efetivamente, contri-

buam para a melhoria da qualidade de vida do cidado, critrio comumente

associado ao termo accountability adotado pelo New Public Management

(NPM) e que alterou as Normas Contbeis adotadas pela gesto pblica.

Portanto, o comprometimento da transparncia na gesto pblica, no tan-

to pela grandeza de recursos, mas pela sua aplicabilidade, um fator relevante,

que compromete a credibilidade nas relaes entre o governo e a sociedade.

1 Mestre em administrao pela Universidade Federal Fluminense; mestre em tecnologiapelo Centro Federal de Educao Tecnolgica Celso Suckow da Fonseca; especialista em sistemasde informao e de inteligncia competitiva pela Universidade Cndido Mendes; bacharel emadministrao de empresas e tecnloga em processamento de dados pelas Faculdades ReunidasProfessor Nuno Lisboa; professora da Fundao de Apoio Escola Tcnica Estadual do Estado doRio de Janeiro e da Sociedade Unificada de Ensino Superior e Cultura .

2 Decano do Departamento de Administrao da Universidade Federal Fluminense ecoordenador do Ncleo de Estudos de Administrao Brasileira Abras/PPGAd/UFF; professortitular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas, Fundao Getlio Vargas(1987-2011); doutor em administrao de empresas pela Escola de Administrao de Empresas deSo Paulo, FGV; mestre em administrao pblica Ebape/FGV .

3 Mestre em cincias contbeis pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (2013);bacharel em cincias contbeis pela Universidade Federal Fluminense (2005). Atualmente pro-fessora de contabilidade gerencial e custos na FAC-Unilagos; tutora do Consrcio Cederj econtadora do Instituto Maca de Metrologia e Tecnologia (autarquia da prefeitura de Maca).

166 Maria Cecilia Bezerra Tavares, Paulo Emlio Matos Martins & Vanuza da Silva Figueiredo

A participao popular no controle social do Brasil no encontra um

meio favorvel dentro das instituies nacionais, visto que a configurao

que estas adotam, juntamente com as polticas pblicas de governo, in-

compatvel com a corrente recente que amplia e ampara os movimentos

cidados em prol de suas intervenes nas aes de Estado. As premissas de

controle social, de transparncia e de efetividade das aes de governo,

compactuados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, da Lei da Transparn-

cia e da Lei de Acesso Informao, funcionaro bem quando os atuais

quadros de gestores pblicos receberem uma formao adequada, que os

capacite para a compreenso dos aspectos tericos e prticos do processo

de elaborao das polticas pblicas e da implantao efetiva destas polti-

cas mediante a participao cidad de acordo com as reais necessidades da

populao (Dagnino, 2013, p. 99).

Acerca deste aspecto, os elementos defendidos por Santos, Ribeiro &

Santos (2009), quanto ao contexto da Administrao Poltica, busca rom-

per com o modelo tradicional da formao do administrador no Brasil, j

que defende uma formao mais bem elaborada quanto preponderncia

de aspectos sociais, culturais e psicolgicos das relaes sociais existentes

no ambiente corporativo das instituies pblicas e fora dele.

A efetividade do controle social pressupe a transparncia nas aes

de governo e a devida competncia de qualquer cidado em conhecer e in-

terpretar as informaes disponibilizadas pelos rgos pblicos. A insero

da sociedade brasileira no controle da gesto pblica requer a criao de

canais institucionais de participao popular, onde novos sujeitos coleti-

vos tomaro assento nos processos decisrios. H que se ter cuidado para

no se confundir este processo com os movimentos sociais, posto que Asis

& Villa (2003) mostram que estes permanecem autnomos em relao ao

Estado. A abertura das instituies do governo para acesso ao cidado

prerrogativa bsica da democracia direta e necessita de uma estrutura fun-

cional adequada.

Sell (2011, pp. 144-5) estabelece como democracia direta, dentro da

definio de Max Weber, que tambm se refere a ela como administrao

diretamente democrtica, a minimizao do poder de mando na estrutura

de governo a partir de uma relao mais aberta e igualitria com a socieda-

de, onde a vontade das massas seja levada em conta, posto que representa

um fator relevante na arquitetura democrtica de um pas. Embora toda

administrao precise de alguma forma da dominao, na democracia di-

167Controle social no Brasil: a Administrao Poltica como transformadorada percepo do gestor pblico na sua relao com a sociedade

reta, a distribuio dos poderes de mando nas mos de diferentes indiv-

duos induz a uma aparncia mais modesta, sendo o dominador conside-

rado o servidor dos dominados e sentindo-se tambm como tal (apud

Weber, 1999).

O alcance dos avanos da tecnologia da informao e comunicao

(TIC) possibilita uma mirade de recursos para a divulgao dos dados da

gesto pblica. Por meio deles, so criados canais de acesso que potencializam

a transparncia do Estado, impactando em suas instituies e em seus

modelos de gesto. Obviamente nesse processo a relao instituio pbli-

ca e sociedade se altera, potencializando a reconfigurao de produtos e de

servios pblicos (McIvor, McHugh & Cadden, 2002).

O lado contrrio desse ambiente ideal configurado pela ausncia

ou pela incoerncia na divulgao de informaes originadas nas institui-

es de governo e disponibilizadas sociedade. Tal fato oportuniza aes

fraudulentas e atos de corrupo que se propagam na Administrao P-

blica, uma vez que inviabiliza o controle das decises dos gestores pblicos

pelo cidado comum.

O caminho para o pleno conhecimento das aes de governo pela so-

ciedade brasileira ainda se encontra obscurecido em relao forma como

os recursos pblicos so aplicados. A Lei da Transparncia e a Lei de Aces-

so Informao representam exemplos recentes de manifestaes nessa

direo que ainda no encontraram a devida contrapartida nas configura-

es estruturais das organizaes pblicas, tampouco na formao do servi-

dor pblico que as consolidar.

Diniz et al. (2009) assegura que a Boa Governana pblica demanda

estudos em que a transparncia na gesto prerrogativa bsica para a gera-

o do conhecimento que facilite conduzir a sociedade s discusses neces-

srias ao pleno exerccio democrtico de sua cidadania. A efetividade das

polticas pblicas deve ser resultante do controle social posto que, para

que este se consolide, fundamental a existncia de informaes confiveis

que comprovem as aes dos gestores pblicos e que estas estejam alinha-

das com as demandas sociais.

Uma das mesas de debates da 1.a Conferncia Nacional sobre Trans-

parncia e Controle Social (1.a Consocial), em 2012, contava com repre-

sentes do governo, dos conselhos de polticas pblicas e da sociedade civil

e tinha como meta a criao de propostas/diretrizes para a composio do

Plano Nacional de Transparncia e Controle Social. O espao criado por


este evento possibilitou aos representantes da sociedade civil discutir as

mazelas decorrentes da corrupo no Brasil, o mau uso do dinheiro pbli-co, a baixa efetividade dos programas de governo e os caminhos possveispara suas solues.

Em relao a tais fatos, relevante estabelecer algumas questes so-bre os temas e seus desdobramentos:

1. As instituies pblicas brasileiras esto preparadas ao acesso dapopulao ao controle social de suas aes?

2. A formao tradicional dada ao gestor pblico propicia as compe-tncias necessrias para aes efetivas dentro deste novo contexto?

3. Os cidados do pas tm a devida compreenso do funcionamentoda mquina pblica para fazer uso das prerrogativas necessrias para ocontrole social?

4. A Administrao Poltica pode oferecer contribuies significati-vas para essa situao?

A produo de informaes pblicas de qualidade que representem aprestao de contas da eficcia nas aes de governo e do emprego dedinheiro pblico em suas realizaes deve ser entendida como umaobrigatoriedade para com a populao, j que tais recursos, em quase suatotalidade, so oriundos da tributao da sociedade pelo Estado. A justifi-cativa para o monitoramento e para a formulao de estudos que contri-buam para o aumento do nvel de transparncia por meio da facilidade deacesso informao e compreenso de tais evidncias auxilia a coibir pr-ticas de corrupo (Slomski, 2010).

A intensificao de aes promovidas pelo governo federal brasileirono combate corrupo e controle dos gastos pbicos na ltima dcada fruto de sua participao, quanto signatrio, em tratados internacionaisque estabelecem normas e procedimentos rigorosos para as naes que atuamno comrcio mundial. A dependncia da balana econmica do pas comogrande exportador impe o alinhamento de seu Estado regulao estabe-lecida pelas organizaes econmicas internacionais.

A partir da apreciao das concluses alcanadas pelos resultados deduas pesquisas de campo que se transformaram em dissertaes de mestradodefendidas nos Programas de Ps-Graduao da Universidade FederalFluminense e da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Tavares, 2013;Figueiredo, 2013), este artigo procura demonstrar que a mobilizao paraenvolvimento da sociedade no controle das aes do Estado no Brasil vai


muito alm do emprego de recursos materiais e legais para sua concretizao.

A percepo dos gestores que atuam dentro das instituies governamen-

tais representa um fator relevante que contribui para o sucesso desse pro-

cesso, visto que ele envolve elementos histricos, culturais e sociais j con-

ceituados nos princpios defendidos pela Administrao Poltica.

Os paradigmas do controle social no Brasil que, por tanto tempo,

estiveram sob tutela do Estado atuando como elemento coercitivo da po-

pulao e inibindo o avano da democracia ao serem remodelados na in-

verso desta lgica impem novas estruturas sociais e culturais que incluem

o gestor pblico quanto servidor que necessita desenvolver novas compe-

tncias para agir de maneira efetiva neste novo cenrio e o cidado como

arauto dos anseios da sociedade, preceitos apresentados pelos defensores

da Administrao Poltica.

A Reforma de Estado de 1995 surgiu como uma promessa de mu-

dana ao buscar instituir, por meio do modelo gerencialista de Administra-

o em detrimento do modelo burocrtico implantado na dcada de 1930,

a modernizao do Estado brasileiro adequando-o Constituio Federal

de 1988 (CF88).

As prximas sees do presente trabalho expem a mobilizao do

Estado e da sociedade no avano do controle social no Brasil e os resulta-

dos dos estudos realizados na 1.a Consocial que consubstanciam a necessi-

dade da formao dos gestores pblicos dentro dos conceitos defendidos

pela Administrao Poltica para a efetivao do avano do controle social

no pas e do combate corrupo.

1. A mudana de paradigmas do controle social no Brasil

Os ltimos trinta anos de histria de governos democrticos no Bra-

sil tm sido marcados pelo avano da maturidade poltica da populao,

sinalizada pela crescente onda de manifestaes populares exigindo mu-

danas no governo e no sistema poltico do pas. A maneira como tm sido

intensivamente explorados pela mdia nacional fatores como corrupo e

impunidade que permeiam todos os nveis do sistema de governo brasilei-

ro consubstanciados pelas imagens divulgadas dos prejuzos que ambos

trazem para a populao pela m qualidade da prestao dos servios p-

blicos essenciais populao como sade, educao e transportes, culmi-

naram na formao espontnea de movimentos organizados que exigem


mudana de postura do Estado atravs do aumento da participao social

em suas aes e a ampliao da democracia participativa.

Tais fatores, de acordo com o que apresenta Bresciani (1976), inver-

tem a lgica do Estado republicano brasileiro que desde sua formao

original identificou no controle social o mecanismo a ser empregado pelo

governo no direcionamento do fortalecimento de suas instituies que con-

solidassem os interesses mercantis liberais e o enfraquecimento das oligar-

quias latifundirias brasileiras.

Martins (1987, p. 84) defende a ampliao da participao da socie-

dade nas aes do Estado por entender ser dessa forma que o homem pre-

serva seu senso de justia e igualdade e se capacita para agir contra a domi-

nao do Estado, impedindo que ele se transforme em ameaa para a

cidadania e para a prtica da justia social.

Esses preceitos tambm so defendidos pelos organismos econmicos

internacionais, dos quais o Brasil signatrio de tratados como a Conven-

o das Naes Unidas Contra a Corrupo; a Conveno sobre o Combate

da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comer-

ciais Internacionais; a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento

Econmicos (OCDE); a Conveno Interamericana contra a Corrupo,

da Organizao dos Estados Americanos (OEA); e a Conveno das Na-

es Unidas contra a Corrupo (CNUCC). Todos eles defendem a

centralidade no fortalecimento da cooperao internacional na preveno

e no combate corrupo em todo o planeta mediante a participao da

sociedade no controle das aes do Estado (Brasil, 2013).

O rgo responsvel pelo cumprimento de tais tratados e prestao

de contas comunidade internacional (accountability) a Controladoria

Geral da Unio (CGU), que atua como rgo de Estado no Brasil, respon-

svel pela realizao de aes e eventos voltados para o combate corrupo.

A 1.a Conferncia Nacional Sobre Transparncia e Controle Social (1.a

Consocial) foi toda idealizada e implementada por ela; j as representa-

es estaduais atuaram de maneira intensiva para dar conferncia seu

carter nacional.

A GCU tambm amplia seu papel no Brasil pela organizao de dife-

rentes aes voltadas para esse tema e do monitoramento das instituies

federais, j que representa rgo de controle interno do governo, bem como

nos movimentos de educao fiscal, transparncia, acesso informao e

preveno a fraudes, com o apoio dos Tribunais de Contas e de instituies


de controle interno locais. O status de Ministrio confere a ele amplamobilizao institucional no pas; mesmo assim, a realidade brasileira tei-ma em mostrar sua verdadeira face fazendo emergir, neste cenrio, fatoresque comprometem o xito dos compromissos internacionais firmados.

O nvel de percepo de corrupo de um pas j pode ser avaliadopor um ndice internacional. Desenvolvido pela Transparncia Internacio-nal (TI), o ndice de Percepo de Corrupo (IPC) tem por funo monitorara corrupo do setor pblico em um pas; ele indica a possibilidade de sedesenvolverem aes preventivas de controle da corrupo, por meio dofomento participao popular no controle das aes do Estado. Emboratenha diminudo entre os anos 2011 e 2012, o IPC brasileiro ainda ficaatrs de pases como Chile, Uruguai, Cuba, Costa Rica e Porto Rico(Transparency International, 2013).

As duas dissertaes, realizadas ao longo da 1.a Consocial, a que nosapoiamos, evidenciam um volume de recursos humanos, materiais e financei-ros significativos para o evento, j que a conferncia teve a presena diretade 153.000 pessoas. Todos os estados da federao tiveram participaono evento que consumiu mais de cinco milhes de reais, valor gasto com oobjetivo de elaborar o Plano Nacional de Transparncia e Controle Social.

Aquele documento representava um dos compromissos firmado noprimeiro Plano de Ao elaborado pelo governo brasileiro para o OpenGovernment Partnership (OGP), instituio internacional, criada em 2011,voltada para o desenvolvimento global de prticas governamentais. O Re-latrio Final da Conferncia apresentado pela CGU, em dezembro de 2012,

mostra que perto de um milho de pessoas foram envolvidas direta e indi-

retamente em sua realizao, por meio da 1.a Consocial (Brasil, 2013).

Todos estes fatos apontam para a precariedade da participao po-

pular em controle social no Brasil, no que diz respeito ao tema corrupo,

j que o movimento da conferncia foi capitaneado pela CGU e pelas re-

presentaes estaduais dos rgos de controle. Esse fato leva a uma hipte-

se sobre a existncia de fatores que induzem ao baixo nvel de participao

popular no controle social das aes de Estado no Brasil em relao aos

gastos pblicos e ao combate corrupo. Por sua vez, o nvel do IPC

brasileiro diagnosticado pela TI d indcios de que o prprio governo con-

tribui para a existncia desses fatores quando cria dificuldades nos nveis

estaduais e municipais para o acesso e a compreenso do trmite estatal,

corroborando para a permanncia desta situao.


Desse contexto emerge a contribuio dos preceitos da Administra-

o Poltica, defendidos por Santos, Ribeiro & Santos (2009), que, me-

diante estudos realizados na Universidade Federal da Bahia, defendem a

Administrao Poltica como elemento relevante na gesto das relaes deproduo e de distribuio, movimentando os estudos administrativos parafora de sua origem, tradicionalmente concentrada na organizao, naracionalidade e na produtividade do trabalho com fins ao aumento dorendimento das empresas, segundo Santos, Ribeiro & Santos (Ibidem, p.925), conduzindo-a para outra essncia que perpassa o espectro das rela-es sociais internas das organizaes e se estabelece nos limites das relaessociais mais amplas; portanto, no mbito da sociedade (Santos, Ribeiro& Santos. Ibidem, pp. 929-30).

Essa maneira diferenciada de tratar a administrao de empresas con-tribui para identificar fatores relevantes no processo de formao do pro-fissional de administrao que atua no mbito das instituies pblicasque esto sendo impactadas pelas aes do Estado brasileiro voltadas paraa necessidade de ampliao da transparncia e da participao social comfins de atender as prerrogativas internacionais de controle e de combate corrupo. relevante a contribuio do avano da participao socialnas aes do Estado no Brasil e a defesa de um modelo de gesto, sejapblica, seja privada, que conteste conceitos puramente tecnicistas e pro-mova os valores sociais e culturais da sociedade brasileira.

Os autores defendem a proposta poltica no mbito das empresas aodemonstrarem que, no ambiente organizacional contemporneo, o pro-cesso de gesto implica aes oriundas de diferentes reas do conhecimen-to; medicina, psicologia, sociologia, cincia poltica, antropologia e enge-nharia, que alam o objeto da cincia da administrao para muito almdas organizaes, cabendo administrao pura e simplesmente a gesto.

Assim, cabe administrao estruturar formas de gesto que viabilizemos objetivos da organizao. Por essa razo, a gesto apenas um doscontedos que do forma institucional e essncia s organizaes.Ento, podemos concluir que a gesto e no a organizao quecaracteriza o objeto e que d autonomia administrao enquantoum campo prprio do conhecimento (Santos, Ribeiro & Santos, 2009,p. 930).


Tais elucidaes levam a alguns questionamentos quando se retorna

ao tema central deste artigo a participao da sociedade no controle das

aes do Estado no Brasil:

Qual seria o melhor modelo de gesto a ser adotado pelas instituies

pblicas brasileiras voltadas para a participao social? Quais deveriam ser

as competncias necessrias formao do gestor pblico cujas aes esta-

ro submetidas ao crivo da sociedade? Qual o comportamento que se espera

do funcionalismo pblico brasileiro para que a implantao da Lei da

Transparncia e da Lei de Acesso Informao seja efetiva?

Nenhuma dessas questes ser completamente respondida neste tra-

balho, j que a realizao da 1.a Consocial no produziu nenhuma ruptura

no modelo tradicional de gesto de estado no Brasil. Sua realizao no

foi direcionada para a promoo de mudanas na estrutura de governo,

mas apenas para propostas de composio do Plano Nacional de Transpa-

rncia e Controle Social quanto compromisso pactuado com o Open

Government Partnership.

A anlise deste movimento e os resultados por ele alcanados possibi-

litaram a produo de conhecimento sobre os possveis fatores explicativos

da baixa participao da populao no controle social no Brasil e o nvel

de desconhecimento da populao no trmite de governo que, quando

alinhados aos fundamentos da Administrao Poltica, mostra que o desa-

fio maior expanso do controle social no pas se encontra no prprio

modelo de gesto adotado pelo Estado em seus diferentes nveis de governo.

Cabe ao Estado brasileiro a defesa dos direitos do cidado pela dis-

ponibilidade e devida adequao de uma estrutura funcional que atenda a

populao, com a oferta dos servios essenciais garantidos pela Constitui-

o Brasileira de 1988. Apesar da redao do art.74 , 2. deste dispositivo

legal, as mudanas operadas no mbito governamental no buscam a par-

ticipao da populao dentro do governo. A conduo da Reforma de

1995 no foi realizada com a contribuio dos setores sociais e interferiu

de maneira negativa na governana brasileira, produzindo abismos sociais

e comprometendo a prestao dos servios pblicos bsicos populao

(Costa, 2010, pp. 175-6).

A proposta defendida pela Reforma de um Estado mais eficiente e

enxuto na realidade promoveu o encolhimento da mquina pblica, por

meio da privatizao e publicizao, sem a oferta consistente de uma estru-

tura que atendesse altura s necessidades da populao. Este fato culminou


no descrdito das instituies pblicas que resultou na percepo negativa

do funcionalismo pblico pela sociedade ao comprometer a prestao dos

servios essenciais populao; azedando de vez as relaes entre a so-

ciedade, o funcionalismo pblico e o governo.

A inexistncia de um modelo de gesto consistente que amparasse a

proposta da mudana, de burocrtico para gerencialista, promoveu equ-

vocos e resultou no depauperamento da mquina pblica. A promessa da

criao de instrumentos de efetiva avaliao da qualidade dos servios do

Estado que contassem com a participao da Sociedade Civil no avan-

ou, j que no foram criados meios fsicos e humanos dentro do governo

da poca da Reforma para tal (Malaia, Viegas & Magalhes, 2011).

A 1.a Consocial, dentro do modelo de realizao estabelecido pela

CGU, foi estruturada para ser realizada em diferentes etapas; ela conseguiu

reunir atores de segmentos sociais diversos, alguns oriundos de grupos com

relevante maturidade na atuao em controle social. Instituies, como o

Observatrio Social do Brasil (OSB), Amigos Associados de Ribeiro Bo-

nito (Amarribo), Contas Abertas e Transparncia Brasil, trouxeram sua

contribuio enquanto segmentos da sociedade civil organizada no movi-

mento de combate corrupo no pas, integrando-se aos demais partici-

pantes do evento. Porm, para que o movimento avance, necessrio o

devido respaldo das instituies de governo e o apoio dos rgos de con-

trole do Estado nesta luta que promete ser longa e rdua. Passado mais de

um ano de sua realizao (maio de 2012), no se tem notcias sobre o

avano do Plano Nacional aprovado na Conferncia.

A prxima seo apresenta os resultados dos estudos realizados na 1.a

Consocial; eles consubstanciam a necessidade da formao dos gestores

pblicos dentro dos conceitos defendidos pela Administrao Poltica para

a efetivao do avano do controle social no pas e do combate corrupo.

2. A contribuio da Administrao Poltica para os avanos

da 1.a Consocial

O elemento que deve ser posto em maior evidncia quando o assunto

transparncia da informao das organizaes do setor pblico so os

dados contbeis. Por meio deles, consegue-se demonstrar a efetividade da

gesto pblica, considerando-se ser esta uma das formas que permite

sociedade avaliar a relao custo/benefcio da prestao de servios.


A realizao da 1.a Consocial representou uma iniciativa da busca desolues para o controle social nas aes do estado brasileiro por meio dassugestes, na forma das propostas aprovadas na conferncia para a com-posio do Plano Nacional de Transparncia e Controle Social, dos repre-sentantes da sociedade presentes no evento.

Aqui, vale ressaltar o fato de o governo brasileiro, desde 2008, agirem prol da realizao da convergncia das Normas Contbeis Brasileiras sNormas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico, aoque aumenta a transparncia do Estado.

Todo esse movimento fortalece o modelo de accountability adotadopelo NPM, posto que refora a necessidade institucional das organizaespblicas brasileiras de se adequarem ordem econmica internacional quedireciona para uma nova maneira de gesto do Estado, tornando-o maistransparente por meio da criao de canais de interao com a sociedade eda efetiva prestao dos servios pblicos.

Dada a dificuldade do cidado comum brasileiro em compreender aestrutura do oramento pblico e da execuo do novo modelo, resultadoda convergncia das normas, cria-se a possibilidade da evidenciaopatrimonial permitindo aos cidados brasileiros realizar o controle das aesde governo por meio do acompanhamento da evoluo patrimonial e deaplicao das verbas pblicas.

A anlise das propostas aprovadas pela 1.a Consocial revelou o desejodos delegados ao acesso informao pblica mediante o exerccio daparticipao social. fundamental o envolvimento da sociedade nomonitoramento do cumprimento das metas estabelecidas pelo governo naexecuo das suas polticas pblicas.

As novas normas da contabilidade pblica adotadas pelo governobrasileiro orientam para a participao da sociedade ao estabelecer aobrigatoriedade do setor pblico na divulgao da informao dos resul-tados alcanados pela realizao de suas polticas e a natureza orament-ria, econmica, financeira e fsica do patrimnio das entidades do setorpblico. Tudo isso objetivando o apoio ao processo de tomada de decisopela adequada prestao de contas e o necessrio suporte para a instrumenta-lizao do controle pela sociedade.

Na medida em que fica claro que o governo federal deseja ampliarseu nvel de transparncia e contar com uma maior participao da so-ciedade no controle das aes do Estado para fazer frente s exigncias


internacionais, esta parte do presente artigo deve propor algumas peque-nas questes:

O que est faltando para que as instituies pblicas adotem prticas

de transparncia em suas aes para permitir o acesso da sociedade quanto

ao efetivo controle social? Por que essa prtica no adotada em todos os

nveis de governo? Por que a populao, em geral, no tem acesso aos

preceitos das novas Normas Contbeis do Setor Pblico que defendem a

transparncia da prestao de contas, a facilidade do entendimento de seu

texto e o acesso amplo da sociedade a essas informaes?

A instrumentalizao do controle social requer uma mudana no

modelo de gesto do Estado brasileiro que o torne capaz de fornecer infor-

maes acessveis, compreensveis e teis aos cidados que desempenham

atividades de controle do uso do patrimnio pblico e da qualidade da

prestao de servios, por possibilitar a anlise dos dados pblicos e a ava-

liao da efetividade no desempenho da gesto. Tradicionalmente, o desti-

natrio dessas informaes tm sido os rgos de fiscalizao interna e

externa do governo desde a implantao da Lei de Responsabilidade Fis-

cal, porm a Lei da Transparncia e a Lei de Acesso Informao formali-

zam a participao cidad neste processo.

Embora todo este aparato j estivesse previsto na CF88 em seu art.

37, que estabeleceu os princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficincia para a administrao pblica direta e indireta de

qualquer dos poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos

municpios, na publicidade que o povo encontra a garantia de acesso s

informaes referentes aos atos praticados por seus representantes.

A mobilizao do governo federal para a ampliao da participao

popular no controle social, que atenda s determinaes dos tratados aos

quais signatrio, se encontra concentrada em seus principais rgos de

controle, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) e a Controladoria Geral

da Unio (CGU).

A realizao da 1.a Conferncia Nacional sobre Transparncia e Con-

trole Social teve na CGU o rgo de governo responsvel pela elaborao e

pela realizao. Entre os anos 2011 e 2012, este rgo de governo capita-

neou a execuo desse evento em todos os estados da federao, atingindo,

de acordo com os dados do Relatrio Final da conferncia, 49% da muni-

cipalidade de todo o pas, por meio do uso intensivo de Tecnologia de

Informao e Comunicao (TIC) (Brasil, 2013).


Durante a realizao das etapas da conferncia, a CGU buscou alcan-

ar alguns objetivos que identificou serem relevantes para o avano do

controle social no Brasil; foram eles: promoo de debates e de aes vol-

tadas para o controle social entre a sociedade civil e o governo; produo

de novas ideias sobre a participao social no controle da gesto pblica;

proposio de mecanismos de transparncia e acesso informao e a dados

pblicos a serem implementados pelos rgos pblicos; desenvolvimento

de mecanismo de mobilizao social para o controle da gesto pblica;

proposio de aes de capacitao e qualificao da sociedade voltadas

para o controle social com o uso de TIC; fortalecimento das redes sociais

voltadas para o monitoramento da gesto pblica; e proposio de medi-

das de preveno e combate corrupo.

Em dezembro de 2012, a CGU publicou o Relatrio Final da Confe-

rncia, apresentando nmeros expressivos da participao de mulheres, de

jovens e de pessoas com alto nvel de escolaridade na conferncia. Os n-

meros publicados no documento consideraram que o evento atingiu parte

significativa da populao, mas clarifica quanto ao alcance de seus objeti-

vos iniciais. Alguns deles esto inseridos na redao de parte das oitenta

propostas finais aprovadas para o Plano Nacional, at o momento, ainda

sem aprovao do governo.

Uma anlise do contedo das notcias disponibilizadas no portal da

CGU sobre a 1.a Consocial no evidencia aproximao efetiva da popula-

o com os rgos de controle do Estado nem a implementao de algu-

mas das aes propostas pela conferncia. No incio de 2013, o governo

federal, atravs da CGU, incentivou a adeso ao Programa Brasil Transpa-

rente municipalidade brasileira no que concerne formao do funcio-

nalismo pblico e no desenvolvimento da tecnologia necessria a aplica-

o da Lei de Acesso Informao. O Plano Nacional de Transparncia e

Controle Social, aps ser aprovado, tambm dever mobilizar estados e

municpios para a formulao de Planos locais, no existindo, entretanto,

at o momento, previso de quando isso ocorrer.

A seguir apresentamos os resultados alcanados pelas duas pesquisas

de campo j descritas previamente na introduo deste artigo. Cabe salientar

que os autores buscaram gerar informaes sobre a efetividade da Confern-

cia no que diz respeito ao alcance dos objetivos principais deste trabalho:

os possveis fatores explicativos do baixo grau de participao social no

Brasil pela percepo dos conferencistas sobre os temas transparncia,


controle social, combate corrupo e a relevncia do papel dos rgos de

controle do Estado brasileiro. Finalmente, seguem-se consideraes rele-

vantes sobre os preceitos da Administrao Poltica e a sua contribuio

para o avano das propostas da 1.a Consocial.

Esta seo foi a dividida em trs partes: na primeira esto apresentadas

as concluses da primeira pesquisa que, mediante entrevista semiestruturada

aplicada a 168 participantes do evento e 22 organizadores, buscou estabelecer

os possveis fatores explicativos do baixo nvel de participao da populao

brasileira no controle social. A segunda parte avalia o contedo das propos-

tas finais aprovadas pela correlao da sociedade com o Estado quanto ao

tema transparncia, controle social, combate corrupo, e o papel dos r-

gos de controle diante dos desafios do funcionalismo pblico brasileiro em

face da participao da sociedade no monitoramento e no controle das aes

da Administrao Pblica. A terceira traz luz os conceitos da Administra-

o Poltica e sua contribuio para as propostas aprovadas na conferncia.

2.1 Possveis fatores que favorecem o baixo nvel de participao do

controle social no Brasil

Aps prvia pesquisa bibliogrfica exploratria sobre o tema contro-

le social e a posterior anlise do contedo do material desenvolvido pela

CGU para a mobilizao da conferncia em nvel nacional, Tavares (2013)

buscou centrar sua investigao nas seguintes hipteses:

a) o processo histrico de formao das sociedades nacionais influen-

cia diretamente o exerccio do controle social e sua significao;

b) o aparato legal recente sobre transparncia e combate corrupo

esbarra em uma sociedade ainda despreparada para o pleno exerccio do

controle social;

c) a mobilizao social e institucional pblica para o enfrentamento

dos fatores que comprometem o exerccio efetivo do controle social no

Brasil ainda se encontra aqum da realidade do pas.

Com base em tais hipteses, realizou-se uma pesquisa de campo que

procurou identificar os fatores que influenciam o baixo grau de participa-

o, mediantee entrevistas que revelaram os seguintes fatos dentro do uni-

verso dos entrevistados:

1. nmero significativo de cidados pertencentes ao Poder Pblico

atuando como representantes do segmento sociedade civil na conferncia;


2. distanciamento do funcionalismo dos rgos de controle das reais

necessidades da populao

3. o desconhecimento dos trmites de governo pelo cidado comum.

A concluso final da pesquisa revelou que as trs hipteses iniciais

estavam corretas. Nos dias atuais, o Estado brasileiro ainda faz uso, sem

parcimnia, de seu aparato coercitivo de represso em atos pacficos da

populao que critica a atuao do governo na prestao de servios e no

uso dos recursos pblicos. A baixa cultura para o exerccio pleno da ci-

dadania o resultado de uma prtica exitosa dos aparelhos a servio do

Estado, como escolas, instituies pblicas e modelos de justia aplica-

do no Brasil, que, somadas, contribuem para a no participao da so-

ciedade direcionada ao controle social das aes de governo e dos gastos

pblicos.

Ficou evidente o distanciamento existente no funcionalismo dos r-

gos de controle da populao de forma geral, mostrando clara tendncia

dos governos em suas diferentes instncias para desestimular a participa-

o da sociedade em suas aes.

2.2 Anlise das propostas (aprovadas na conferncia) e sua conver-

gncia com a opinio da sociedade sobre o tema transparncia, controle

social, combate corrupo e o papel dos rgos de controle

As propostas aprovadas para os temas da conferncia, objeto de es-

tudo de Figueiredo (2013), abriram um canal de discusso sobre a percep-

o das mudanas legais necessrias para a responsabilizao, a transpa-

rncia e o acesso informao mediante a implantao das novas Normas

Brasileira de Contabilidade aplicadas no setor pblico e sinalizou quanto

necessidade de reestruturao do funcionalismo do setor pblico, de

maneira que esteja devidamente qualificada a atender s requisies e s

necessidades do controle social.

A anlise do contedo de algumas das propostas aprovadas na confe-

rncia mostrou pontos relevantes que devem ser considerados pela gesto

pblica, como possveis demandas populares futuras. Foram eles:

1. utilizao intensiva de TIC para publicidade de dados abertos dos

trs poderes em todos os nveis de governo;

2. estmulo criao de Observatrios Sociais nos municpios;

3. fortalecimento das ouvidorias como rgos autnomos;


4. divulgao de planos e projetos dos candidatos eleitos antes da

publicao do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei

Oramentria Anual;

5. criao de Conselhos de Transparncia Pblica e Controle Social;

6. criao de meios legais para tornar obrigatria a participao dos

membros do Legislativo e organizaes, ou representantes da sociedade

civil, nas audincias pblicas;

7. divulgao de informao sobre controle social e gastos pblicos,

prestao de contas, licitaes, destinao de recursos pblicos, entidades

do terceiro setor, rgos que lidam com questes indgenas, audincia p-

blica, composio societria das empresas contratadas pelo poder pblico;

8. envolvimento maior dos Conselhos de Polticas Pblicas com a

populao na discusso e na avaliao das polticas e dos resultados alcan-

ados pela gesto pblica.

A Lei da Transparncia e a Lei de Acesso Informao representam o

incio de adaptaes e de mudanas na esfera pblica, como j o foi e tem

sido a Lei de Responsabilidade Fiscal, quanto transparncia, posto que a

sociedade, destinatria da informao, precisa ser consultada a respeito de

como espera que a informao chegue ao seu alcance, apontando a melhor

maneira de promover a transparncia pblica, o acesso informao e aos

dados pblicos.

As propostas aprovadas no privilegiaram temas como o controle da

dvida ativa, a discriminao do custo dos rgos pblicos e o cumprimen-

to das metas traadas nos oramentos pblicos, como preconizados nas

Novas Normas Contbeis, mantendo esses temas fora da pauta de discus-

ses da sociedade durante a conferncia, o que resultou na sua no inclu-

so futura no Plano Nacional de Transparncia e Controle Social, fato

normal para um pas sem muitos relatos de envolvimento social nas ques-

tes da administrao pblica.

2.3 Relevncia dos preceitos da Administrao Poltica e a sua con-

tribuio no avano das propostas aprovadas na 1.a Consocial

Com a leitura do texto das duas subsees anteriores, percebe-se a

necessidade do devido enfrentamento das diferentes barreiras que compro-

metem o avano do controle social e que este no ocorrer sem a devida

adequao das instituies pblicas, com a contribuio da sociedade civil,


para o desenvolvimento de um novo modelo de gesto pblica que permi-

ta a insero da populao no controle das aes do Estado.

Santos, Ribeiro & Santos (2009, p. 930) identificam que, na Admi-

nistrao Poltica, a gesto no est circunscrita ao mbito das organiza-

es, mas presente na prpria natureza, no obstante as leis fsicas e biol-

gicas que permitem a compreenso da sua essncia e movimento. Os

mesmos autores complementam: cabe administrao estruturar formas

de gesto que viabilizem os objetivos da organizao. Por essa razo, a

gesto apenas um dos contedos que do forma institucional e essncia

s organizaes.

O volume de recursos mobilizados para a realizao da 1.a Consocial

j foi fruto de discusses na seo anterior, cabendo aqui algumas elucidaes

sobre a Administrao Poltica e os pontos onde ela pode oferecer contri-

buies valiosas para o movimento iniciado pela conferncia.

A Administrao Poltica defende alguns princpios que se estabele-

cem dentro dos critrios apontados tambm por Santos, Ribeiro & Santos

(Ibidem, pp. 934-5).

a) S construir algo novo, depois de desfrutar plenamente do que j

existe: deve-se evitar o desperdcio a qualquer custo e com isso fazer uso

racional dos recursos disponveis, o que impele a gesto pblica a monitorar

seus gastos e alcanar maior efetividade na aplicao de suas polticas, o

controle da sociedade nas aes do Estado traz significativa contribuio

quanto ao direcionamento da aplicao dos recursos pelo governo. No

caso especfico da conferncia, a CGU realizou a devida prestao de con-

tas dos recursos empregados para a sua realizao, no tendo feito nenhu-

ma consulta prvia sobre a forma de aplicao destes recursos;

b) Para legitimar (integrar) o Projeto da Nao ou outro de qualquer

organizao/instituio torna-se necessrio relativizar a hierarquia dos pro-

cessos para constru-lo ou edific-lo: a excessiva hierarquizao da gesto

gera elevado custo de implementao, distanciando, assim, os resultados

dos objetivos propostos. Decises muito hierarquizadas apontam para a

baixa participao social e podem gerar equvocos, distanciando as aes

do governo das verdadeiras necessidades da sociedade. A prpria estrutura

da conferncia representa um belo exemplo deste princpio, pois foi toda

ela capitaneada pela CGU. A anlise documental das Atas divulgadas no

site da CGU da 1.a Consocial dos encontros da Comisso Organizadora

Nacional (CON) da conferncia mostrou que a participao da sociedade


civil que integrou a comisso ficou limitada aprovao do RegimentoInterno e do texto base acrescida de algumas questes pontuais durante arealizao das diferentes etapas da conferncia;

c) Em vista do resultado determinado, a forma de gesto mais ade-quada de qualquer projeto (do indivduo, da organizao ou da nao)est condicionada compreenso da sua temporalidade: este princpio dizrespeito ao processo de governana, preciso que o modelo de gesto ado-tado na organizao d a devida ateno inteno ou ao propsito dasaes de governo e no apenas concentrar esforos em sua realizao. Estefato mostra ser relevante adequar o gestor pblico para outras competn-cias alm do processo de implementao das polticas de governo, postoque o fator mais relevante a ser levado em considerao o atendimentodas necessidades da sociedade; para isso, ela precisa ser ouvida e participarda mesa de debates. O movimento da conferncia ficou centrado na elabo-rao das propostas para o Plano Nacional, ficando o processo de realiza-o da conferncia sob tutela da CGU que estabeleceu um modelo espec-fico, incluindo material de apoio, para sua realizao.

No se pode deixar de considerar a relevante contribuio que a Ad-ministrao Poltica pode trazer para as instituies pblicas quanto aoincentivo participao da sociedade nas decises do governo. precisoconsiderar que o distanciamento do Estado da populao no Brasil temcolaborado de forma negativa efetividade da implantao das polticasde governo quando considerados os princpios defendidos pela Adminis-trao Poltica.

3. Concluso

A reverso da lgica do modelo tradicional de controle social aplica-do pelo Estado brasileiro que estabelea o controle social da sociedade eseja efetivo no combate corrupo deve ser direcionada a uma verdadeiramudana de paradigmas, por meio do envolvimento da sociedade brasilei-ra. Tal mudana exige um esforo e um verdadeiro empenho do governopara que tenha xito o movimento da 1.a Consocial. Esta, por sua vez, deumostras que este um processo que se encontra em movimento inicial,dada a participao de um nmero ainda tmido de instituies da socie-dade civil organizada que atuam no controle social no pas. De toda for-ma, de competncia das instituies pblicas, nos diferentes nveis de


governo no Brasil, a adequao de sua gesto, de modo que torne esse

cenrio possvel em mbito nacional mediante a insero do monitoramentoda sociedade brasileira.

A desmobilizao de procedimentos patrimonialista e clientelistas pelasaes dos servidores pblicos, tradicionais na gesto pblica brasileira eque tanto contribuem para o mau uso do dinheiro pblico e prticas vela-das de corrupo, representa fator preponderante para o avano das pro-postas aprovadas na conferncia nas diferentes regies do pas, considerandoos fatores histricos, sociais e culturais tanto defendidos pela Administra-o Poltica capazes de conduzir melhoria da gesto dos gastos pblicos,da qualidade dos servios oferecidos populao e o combate corrupo.

A contribuio que a Administrao Poltica traz para este ambientede mudanas o processo de reorientao na organizao da gesto dotrabalho humano das instituies pblicas em sua relao com a sociedadebrasileira e consigo mesma, dentro de sua capacidade de gerar novas emelhores formas de gesto por meio das interaes sociais efetivas.

Os resultados aqui apresentados pelos dois estudos foram providen-ciais em revelar o sucesso histrico do Estado brasileiro em alijar a partici-pao social no controle das aes de governo que agora, pelas imposiesinternacionais, deve ser alterado.

necessrio repensar o papel do gestor quanto devida adequaodos processos internos das instituies pblicas, para que essas mudanasalcancem o xito esperado ao permitir o acesso dos cidados aptos a acom-panhar e a participar da gesto pblica.

Os objetivos propostos pela conferncia evidenciam a carncia, oumelhor, a inexistncia de um dilogo entre a populao e as instituies degoverno, assim como um processo de accountability direcionado de ma-neira exclusiva ao dilogo com os rgos de controle em detrimento documprimento de normas nacionais e internacionais. A implantao da Leide Acesso Informao pela CGU evidencia que ela ser realizada sem acolaborao da sociedade, bem como confirma a permanncia do Estadona conduo e na centralidade dessa mudana.

O processo de conscientizao da sociedade quanto importncia dapopulao utilizar os instrumentos de participao um processo de longoprazo e exige mudanas culturais, por meio educao, em que diferentessegmentos sociais precisam ser alcanados. Os programas voltados para aeducao fiscal e para a cidadania precisam tornar-se realidade nas escolas


e nas universidades brasileiras; conceitos sobre transparncia e controlesocial, aplicados diretamente na educao bsica do pas, produziriam re-flexos futuros positivos quanto atuao do servidor pblico.

As pesquisas aqui apresentadas envolveram estudos que buscaram trazeruma contribuio para avaliar os problemas apresentados na parte introdu-tria do trabalho, alm de apontar a contribuio que a Administrao Po-ltica pode trazer dado seu direcionamento para a gesto nas organizaes.

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Resumo

Este artigo busca mostrar onde os conceitos da Administrao Poltica podemtrazer contribuies considerveis para o avano da participao da sociedade brasi-leira nas aes de controle do Estado em funo de sua efetiva ampliao na percep-o do gestor pblico quanto integrao da populao nas decises do governo, nomonitoramento dos gastos pblicos e no combate corrupo. Entendendo que a


Administrao Poltica pode ser colocada como possibilidade de crtica gesto dasrelaes sociais para alm do ambiente empresarial, o presente trabalho aborda doisestudos de campo realizados entre os anos 2011 e 2012 na 1.a Conferncia Nacionalsobre Transparncia e Controle Social (1.a Consocial), onde ambos buscaram com-preender, de maneira distinta, os possveis fatores explicativos do baixo grau de parti-cipao social no Brasil atravs da percepo dos conferencistas sobre os temas trans-parncia, controle social, combate corrupo e a relevncia do papel dos rgos decontrole do Estado brasileiro. Com base na anlise de contedo de entrevistas semi-estruturadas realizadas no evento e nas propostas aprovadas na conferncia para aelaborao do Plano Nacional de Transparncia e Controle Social do pas, buscou-seidentificar o papel do gestor pblico quanto s mudanas de concepo nos diferen-tes nveis de governo que englobam aspectos culturais, simblicos e ideolgicos. Oresultado alcanado contribui para uma crtica aos avanos do governo federal quan-to ao cumprimento de tratados internacionais para ampliao da transparncia e docontrole das aes de governo no Brasil e a face contraditria, autoritria e patrimo-nialista que prevalece nos estados e nos municpios do pas.

Palavras-chave: Gesto pblica. Transparncia. Controle social. Corrupo. Ad-ministrao Poltica.

Abstract

This article seeks to show where Administration Policys concepts can make con-siderable contributions to the Brazilians advancement society participation in statecontrol due to its effective expansion in the perception of the public manager as theintegration of people in governments decisions, in monitoring of public spending andfighting corruption. Understanding the Political Administration can be placed as apossible criticism of the social management relations beyond the business environ-ment , this paper addresses two field studies being the years 2011 and 2012 the 1stNational Conference on Transparency and Social Control (1st Consocial), where bothsought to understand differently, the possible factors explaining the low level of socialparticipation in Brazil through the perception of the speakers on the topics transpar-ency, social control, fighting corruption and the importance of the State Brazilianscontrol organs. Based on content analysis of semi-structured interviews conducted inthe event and the conference approved the proposals for the brasilians National Planon Transparency and Social Control sought to identify the role of the public manageras the design changes at different levels of government that encompass cultural, sym-bolic and ideological. The result achieved contributes to a review of advances from thefederal government as to international treaties to increase transparency and controlgovernment actions in Brazil and the contradictory face, authoritarian and patrimonialprevailing in the states and in the municipality of the country.

Keywords: Public management. Transparency. Social control. Corruption. Po-litical Administration.

martins et al - controle social no brasil

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