Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014

MAPEAMENTO E ANALISE DE ÓRGÃOS COLEGIADOS

ESTADUAIS DE SÃO PAULO

FERNANDO MELONI DE OLIVEIRA

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Painel 50/151 A construção do domínio público no Brasil

MAPEAMENTO E ANALISE DE ÓRGÃOS COLEGIADOS ESTADUAIS

DE SÃO PAULO

Fernando Meloni de Oliveira

RESUMO O presente trabalho trata de um mapeamento, em 2013, dos órgãos colegiados estaduais do Estado de São Paulo vinculados à administração direta, e da analise da situação de tais instrumentos, que foram criados, de maneira geral, para melhorar a gestão pública, articular ações entre diferentes entidades, e aumentar a participação e controle social. Ao tomarmos para analise os Conselhos, Comitês e Comissões existentes, buscou-se em um primeiro momento aumentar a transparência e acesso a informações sobre tais órgãos colegiados, permitir a manipulação e interpretação dos dados pelos usuários da sociedade civil, e identificar oportunidades de melhoria para ampliação da participação social na administração pública. Em um segundo momento, analisando-se características como a função, composição, formas de escolha dos membros, entre outras, pôde-se destacar aspectos importantes a serem aprimorados na constituição e funcionamento de tais órgãos, sobretudo, no sentido de dar maior efetividade a missão de cada um e alinhando-os às diretrizes definidas na Constituição Federal e na Lei de Acesso à Informação – LAI (Lei n.º 12.527/2011). O trabalho finaliza-se com algumas recomendações, que, esperamos, podem auxiliar tais órgãos e servir de subsídios a outros órgãos colegiados, seja de outros estados ou de outros níveis de governo.

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1 INTRODUÇÃO

Com a finalidade de contribuir para o fortalecimento dos instrumentos de

gestão participativa, transparência e de controle social, o trabalho que se apresenta

a seguir enfoca especialmente a situação recente dos órgãos colegiados existentes

na administração direta do Estado de São Paulo, quais sejam, os diversos

Conselhos, Comitês e Comissões que atuam sobre as mais variadas políticas

públicas estaduais.

A partir de um conjunto diretrizes atribuídas a Secretaria de Gestão

Pública (SGP) no que diz respeito ao direito de acesso a informações e ao fomento

à cultura da transparência no Estado de São Paulo – advindas da Lei Federal n.º

12.527/2011(Lei de Acesso à Informação) e, sobretudo, do Decreto Estadual n.º

58.052/2012 – algumas ações vem sendo desenvolvidas no âmbito do Grupo de

Trabalho sobre a Lei de Acesso à Informação (GT-LAI), pertencente à SGP, para

justamente incrementar a transparência pública na esfera estadual.

Neste contexto, a transparência ativa, isto é, a divulgação espontânea de

informações públicas pela administração, foi bastante enfatizada, ressaltando-se a

necessidade de adequação dos formatos e dos conteúdos das informações

produzidas pelo Estado ao disposto pela Lei de Acesso à Informação. Sabe-se que,

na medida em que as informações sob guarda do governo se encontrarem

disponíveis à sociedade de maneira fácil e ágil, sobretudo por meio de portais na

internet, tornar-se-á mais simples o acompanhamento das políticas públicas e o

controle social das atividades governamentais, reduzindo-se também a necessidade

de requerimentos de informação por parte dos cidadãos.

Constatou-se ainda, em relação a importantes instrumentos de

participação e controle social, que não haviam informações sistematizadas sobre os

órgãos colegiados estaduais, sendo muito heterogênea a disponibilidade de dados e

registros básicos sobre os mesmos. Assim, entre o final de 2012 e a metade do ano

de 2013, foi realizado um extenso mapeamento das estruturas de decisão

colegiadas do Estado, com base em diversas fontes encontradas, a fim de

consolidar as informações disponíveis sobre tais órgãos e facilitar o acesso à

informação e reforçar a participação social na administração pública paulista.

4

O banco de dados produzido por tal levantamento, construído em formato

aberto e não proprietário1 e registrado no Catálogo de Sistemas e Bases de Dados

da Administração Pública do Estado de São Paulo (CSBD) 2 está acessível em site

específico da Secretaria de Gestão (Blog para o Fomento à Cultura de

Transparência) 3, permitindo a manipulação e interpretação das informações sobre

os órgãos, subsidiando a analise de todo cidadão interessado em atuar e

acompanhar as políticas públicas estaduais.

O texto que se apresenta a seguir decorre, portanto, do levantamento

realizado e do novo olhar sobre os instrumentos colegiados estaduais que essa

consolidação dos dados nos possibilita vislumbrar. Na primeira parte do trabalho

buscamos recuperar a discussão teórica sobre os instrumentos democracia

participativa e de controle social, com destaque para os conselhos de políticas

públicas, como forma de contextualizar o quadro a ser analisado em âmbito

estadual. Em seguida apresentamos os principais dados extraídos do mapeamento

dos órgãos, na tentativa de explorar vários aspectos da estrutura e funcionamento

dos mesmos, tais como, as secretarias e entidade de vinculação, os critérios de

participação da sociedade civil, as funções consultivas e/ou deliberativas, a

disponibilidade de informações, entre outros. Por último, a partir do panorama

traçado, procuramos identificar algumas oportunidades de melhoria e de adequação

da organização dos órgãos frente à Lei de Acesso à Informação e em face do

debate apontado sobre democracia participativa e controle social.

2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL

As manifestações de rua que mobilizaram o país em julho de 2013

deixaram em bastante evidência que o controle social e a participação da população

na gestão da administração pública brasileira são algumas das questões mais

importantes e difíceis de serem tratadas no contexto atual. Ficou explicitada neste

movimento recente a grande crise de legitimidade instaurada sobre todo o sistema

1O banco de dados é gratuito, disponível para download, acessível a diferentes tipos de programas e sem restrições sobre reutilização impostas por direitos de propriedade intelectual ou qualquer outra restrição legal.

2 Ver mais em: www.governoaberto.sp.gov.br

3Confira em: www.gestaolai.sp.gov.br

5

político representativo brasileiro e uma insatisfação difusa, porém forte, com relação

ao atendimento das demandas sociais, especialmente quanto ao transporte e

qualidade de vida nas grandes cidades. Talvez por isso, a questão da reforma

política – com novos mecanismos de financiamento de campanhas e sistemas de

votação, mandatos imperativos, candidaturas avulsas, entre outras propostas – se

coloque hoje com cada vez mais adesões no meio político, nos setores acadêmicos

e no movimento social.

Embora agudizadas neste momento, desde o processo de

redemocratização em 1988 a sociedade brasileira enfrenta tradições autoritárias e

patrimonialistas no exercício do poder público, com um viés centralizador e em geral

pouco permeável ao dialogo direto com população, o que tem tornado a tarefa de

construção da democracia um permanente desafio.

Do ponto de vista institucional, alguns aparatos e instrumentos políticos já

haviam sido previstos na Constituição Federal (CF) para o fortalecimento da

participação social no processo decisório e na gestão da maquina pública – para

além da escolha de representantes via o processo eleitoral – muito embora tenham

sido ainda pouco utilizados: o referendo, o plebiscito, os projetos de lei de iniciativa

popular4, previstos no artigo 14 da CF e as audiências públicas (art. 58, II) que

surgem para tornar o Estado mais transparente e assegurar o controle social sobre

as ações governamentais (Macedo, 2013). Os plebiscitos de 1993 e de 2005, sobre

a forma e sistema de governo e sobre o desarmamento, respectivamente, e o

projeto de lei de iniciativa popular, transformado na Lei da Ficha Limpa, são os

principais exemplos de utilização destes instrumentos no país5.

4 Segundo Macedo (2013:6), o plebiscito consistiria na possibilidade de decisão, pelo eleitorado, de uma determinada questão de relevo para a sociedade, com efeitos vinculantes sobre as autoridades públicas atingidas; o refendo se consubstanciaria na participação popular, mediante voto, com o fim específico de confirmar, ou não, uma proposta ou ato governamental, de modo vinculativo, isto é, cuja decisão não pode ser desrespeitada pelo administrador; e a iniciativa popular seria o procedimento de proposição direta de um determinado projeto de lei por um número expressivo de eleitores, sendo este também um ato vinculante em relação ao projeto apresentado, não podendo a proposta de lei ser alterada em seu sentido pelos deputados e senadores. O texto constitucional exige como procedimento de apresentação de um projeto de lei de iniciativa popular ao Congresso Nacional a adesão mínima de 1% da população eleitoral nacional ao projeto, mediante assinaturas, distribuídos por pelo menos 5 unidades federativas e com a subscrição de no mínimo 0,3% dos eleitores em cada uma dessas unidades.

5 A Lei Complementar nº 135 de 2010, conhecida como Ficha Limpa, foi originada de um projeto de lei de iniciativa popular que reuniu mais de 2 milhões de assinaturas (CGU, 2011).

6

Todavia, a partir dos anos 1990, outras formas institucionalizadas de

participação passam a se multiplicar e intensificar no cenário nacional, sob a forma

das experiências municipais de orçamentos participativos, das conferencias

nacionais6 e de diversos conselhos de políticas públicas. Os conselhos de políticas

públicas, em especial, conformam-se em uma das principais experiências de

democracia participativa no Brasil, contribuindo para o aprofundamento da relação

Estado e sociedade, ao possibilitar que os cidadãos se integrem à gestão da

maquina pública e intervenham em processos variados de formulação, planejamento

e controle das políticas públicas.

De acordo com Paula (2005:164), a ideia de “(...) conselho é antiga, a

novidade desta experiência está no caráter deliberativo e na sua dimensão político-

institucional. Além disso, a instituição dos conselhos consiste em uma etapa da

reforma do Estado, não só em termos institucionais e administrativos, mas ao tentar

introduzir uma nova cultura que rompa com a tradição patrimonialista e clientelística

da administração pública brasileira, estabelecendo um papel mais ativo para a

sociedade na formulação e implementação de políticas públicas”.

Schevibiski (2008) também reforça esse ponto ao destacar que a

institucionalização da participação social mediante os conselhos teria por objetivo a

reconfiguração do padrão vigente de planejamento e execução das políticas

públicas, trazendo um tensionamento da maquina estatal na direção de uma maior

transparência, responsabilidade e controle da sociedade.

Ademais, há um reforço bastante claro ao processo de institucionalização

da participação social pela via dos conselhos de políticas públicas, na medida em

que muitos dos programas de governo em nível nacional passam a vincular o

repasse de recursos à criação de conselhos – com garantia de condições mínimas

de seu funcionamento – seja em âmbito municipal ou estadual, a exemplo do

Programa Bolsa Família, Programa Saúde da Família (PSF) e do Fundo de

Educação Básica (CGU, 2011).

6 As Conferências são ferramenta de fomento à participação social, com a finalidade institucionalizar a participação da sociedade nas atividades de planejamento, gestão e controle de uma determinada política ou conjunto de políticas públicas. Uma conferência nacional resulta, em geral, de outras diversas conferências realizadas em nível local, municipal, regional, estadual. Em um processo gradual, aponta-se que de 1988 até 2010 mais de 110 conferências nacionais foram organizadas, abarcando uma grande variedade de temas e com o envolvimento de governos e de representantes da sociedade civil em muitíssimos encontros (Petinelli, 2011).

7

A institucionalização dos conselhos, a efetividade de suas ações e a

ampliação de uma gestão democrática no país, todavia, ainda encaram muitos

obstáculos, de natureza bastante diversa – aplicáveis, em grande medida, a outros

espaços institucionais de decisão colegiada e participativa, como os comitês e as

comissões vinculados à administração pública.

Dentre os principais problemas destacados por vários autores, no sentido

de garantir a representatividade democrática dos conselhos e a sua eficácia em

debater, decidir e fazer executar políticas públicas pode-se destacar questões como

a centralidade e o protagonismo do Estado na definição das políticas e a

dependência dos conselhos à vontade política do executivo (dado que o aparato

jurídico existente não torna as decisões do conselho imperativas ao poder público); o

volume limitado de recursos ligados à gestão direta dos conselhos; o frágil fluxo de

informações entre o poder público e conselhos, sobrepondo, muitas vezes, à falta de

informações, uma linguagem “tecnocrata” e hermética; o risco corporativismo dos

representantes e seu distanciamento em relação às bases sociais; composição

desequilibrada dos órgãos, isto é, sem paridade real entre poder público e

sociedade, acentuando a desigualdade de recursos entre os atores participantes;

baixa capacitação dos conselheiros ou defasagem de conhecimentos técnicos

relativos à sua área de atuação, afetando a capacidade propositiva e de avaliação

das políticas envolvidas7 e; a fragmentação dos espaços de participação, que além

de absorver um grande número de lideranças, segmentaria a participação e reduziria

as possibilidades de atuação qualificada dos espaços criados (Gohn, 2001; Paes,

2005; Gomes, 2003; Schevibiski, 2008).

Finalmente, um aspecto importante apontado por Gomes (2003), que nos

remete diretamente ao levantamento das informações sobre os órgãos colegiados

estaduais, refere-se à transparência e publicização das ações dos órgãos e à

construção de um espaço amplo de articulação para a realização das políticas

públicas. Como bem coloca o autor (Gomes, 2003: 43), os conselhos, ao buscar a

7 Segundo Schevibiski (2008:8) esta defasagem se refere à falta de conhecimento em relação “(...) a) ao papel do Conselho e dos conselheiros; b) ao funcionamento dessas instituições; c) ao conteúdo da própria política em que atuam; d) a aspectos da administração pública vinculados ao planejamento estratégico e ao desenvolvimento de mecanismos gerenciais; e) a questões de orçamento; e f) relativas aos trâmites legais para o despacho de certas questões.”

8

efetividade “(...) precisam recorrer ao apoio e mobilização da sociedade civil para

que, de fato, suas deliberações tenham mais força. Assim, é necessário enfatizar a

publicização do conselho, a divulgação das suas ações e a discussão pública da sua

pauta. Por outro lado, é preciso esclarecer que os conselhos são principalmente um

lugar de interlocução e de discussão de propostas entre a sociedade civil e o

governo (...). O desempenho do conselho, portanto, não depende apenas dos

representantes da sociedade civil, mas de um intenso processo de negociação.”

Assim, tendo em vista os vários limites e entraves apontados no contexto

da gestão participativa no país, procuraremos delinear a seguir um quadro do

funcionamento e organização dos órgãos colegiados do Estado de São Paulo,

evidenciando algumas das questões já colocadas na literatura sobre os instrumentos

de participação social e nuançando outros aspectos importantes revelados a partir

dos dados.

Por certo, trata-se de uma espécie de “fotografia” bastante limitada dos

órgãos colegiados estaduais, na medida em que aspectos cruciais da dinâmica

efetiva dos órgãos deixam de ser abordados, tais como, o detalhamento da

composição dos órgãos, a analise de suas deliberações, entre outros pontos

relevantes. Porém, a abordagem empregada possibilitará (assim esperamos) a

compreensão e identificação de questões estruturais e comuns a vários órgãos,

abrindo caminho para elaboração de propostas de mudanças mais articuladas e

amplas sobre tais instrumentos de governança e participação social.

3 OS ÓRGÃOS COLEGIADOS NO ESTADO DE SÃO PAULO

O panorama a respeito dos órgãos colegiados do Estado de São Paulo,

fruto do levantamento realizado entre novembro de 2012 e setembro de 2013, revela

de maneira marcante um volume expressivo e uma grande heterogeneidade destes

instrumentos de governança política e de participação social presentes na

administração direta paulista. Ao final, foram contabilizados 146 órgãos colegiados

estaduais, vinculados às mais variadas áreas de atuação e com diferentes

composições, atributos e responsabilidades, além de status de funcionamento diverso.

9

Destaca-se, porém, que uma parte importante dos órgãos colegiados

identificados não aparenta estar em atividade, sendo alguns poucos os que foram

propriamente extintos e que aparecem como tal no mapeamento. Pode-se distinguir,

pois, no conjunto mencionado, 105 órgãos ativos, 34 inativos e 7 extintos. Para

efeitos de classificação, foram considerados ativos os órgãos para os quais foi

possível localizar algum tipo de informação sobre atividade ou registro de

funcionamento, por meio de busca pela internet, considerando-se o ano de 2012 em

diante. Os órgãos inativos, por sua vez, foram assim considerados quando os

registros sobre atividade do órgão datam de 2011 ou de anos anteriores. Já os

órgãos extintos foram tomados como tais quando possuíam registros normativos

legais do fim de seu funcionamento.

Em segundo lugar, cabe ressaltar que não há um ordenamento jurídico

específico e determinante a respeito das funções e diferenciações entre Conselhos,

Comissões e Comitês que compõe a categoria de órgãos colegiados, sendo que os

atributos, funções, composição e outras características de tais órgãos são definidas

por cada um dos decretos e/ou leis estaduais que os criam, o que pode explicar, em

alguma medida, a heterogeneidade encontrada entre os colegiados.

A Tabela 1, a seguir, traz informações sobre o número de órgãos

existentes na administração direta paulista e sua distribuição em termos de

atividade. Temos que o total de Conselhos chega 90, considerando-se 62 ativos, 21

inativos e 7 extintos. Já o total de Comissões encontradas é de 33, entre 29 ativas e

4 inativas. O conjunto de Comitês paulistas, por sua vez, atinge o número de 23,

com 14 ativos e 9 inativos.

Tabela 1 - Órgãos Colegiados por Tipo e Status de Funcionamento

Órgão Colegiado Status de Funcionamento

Total Ativo Inativo Extinto

Conselho 62 21 7 90

Comissão 29 4 - 33

Comitê 14 9 - 23

Total 105 34 7 146

Fonte: SGP, 2013.

10

Destacando-se apenas os órgãos ativos e inativos (conjunto de 139

órgãos), os Conselhos representam 59,7% do total de órgãos mapeados, sendo a

participação das Comissões correspondente a 23,7% do total e a dos Comitês, igual

a 16,5%. O total de órgãos colegiados ativos na administração paulista seria de 105

e o número de inativos 34, o que significa, em termos percentuais, que

aproximadamente um quarto (24,5%) do conjunto de espaços de decisão colegiada

do Estado não tem revelado sinais de operação desde 2012 (Tabela 2).

Tabela 2 - Órgãos Colegiados por Tipo e Status de Funcionamento, em %

Órgão Colegiado Status de Funcionamento

Total Ativo Inativo

Conselho 74,7 25,3 100,0

Comissão 87,9 12,1 100,0

Comitê 60,9 39,1 100,0

Total 75,5 24,5 100,0

Fonte: SGP, 2013.

Dentre os órgãos ativos, identificam-se 29 comissões, 14 comitês e 62

conselhos e classificam-se como inativos, 4 comissões, 9 comitês e 21 conselhos.

Ademais, quando consideramos a distribuição do número de órgãos ativos e inativos

por tipo de colegiado (Tabela 2), nota-se que as Comissões encontram-se

relativamente mais ativas do que Conselhos e Comitê, com um percentual de

atividade de 87,9% contra um percentual de 74,7% dos Conselhos e de 60,9% dos

Comitês.

Na Tabela 3, abaixo, observa-se a distribuição do número de órgãos

colegiados no estado pelo período em que foram criados8. Até 1987, a administração

direta do Estado de São Paulo contava com 21 Conselhos e 3 Comissões. A partir de

então, o número de órgãos passa a se expandir fortemente, com a criação de mais 28

órgãos até o final dos anos 1990 e com o acréscimo de mais 67 até os anos 2010,

8 Os intervalos dividem-se entre a fase pré-democratização de 1988, entre os governos estaduais de

Quércia/Fleury (1988-94), Covas (1995-2000), Alckmin/Lembo (2001-06), Serra/Goldman (2007-10) e Alckmin (2011-13).

11

especialmente entre 2001 a 2006. Nos últimos três anos, por sua vez, foram formados

mais 20 órgãos colegiados. Observa-se que os Comitês só surgem na estrutura

administrativa a partir de 1995 e ganham mais peso entre 2007 e 2010, um período

destacado, no qual se expandiu mais rapidamente o número de órgãos colegiados

estaduais. Por outro lado, os Conselhos permanecem sendo, ao longo de todo tempo,

a principal forma de organização dos espaços decisórios colegiados no Estado.

Tabela 3 - Órgãos Colegiados por Tipo e Período de Criação

Órgão Colegiado

Período de Criação

Até 1987

De 1988 a 1994

De 1995 a 2000

De 2001 a 2006

De 2007 a 2010

De 2011 a 2013

Conselho 21 10 10 13 19 10

Comissão 3 - 6 13 4 7

Comitê - - 2 8 10 3

Órgão Colegiado

Período de Criação

Até 1987

De 1988 a 1994

De 1995 a 2000

De 2001 a 2006

De 2007 a 2010

De 2011 a 2013

Ativos 15 5 14 26 25 20

Inativos 9 5 4 8 8 -

Total 24 10 18 34 33 20

Fonte: SGP, 2013.

A distribuição dos órgãos colegiados pelas Secretarias de Estado aparece

destacada na tabela a seguir. Todas as 27 Secretarias e Entidades relacionadas

possuíam algum um órgão vinculado, sendo que a Casa Militar, a Procuradoria

Geral e a Secretaria de Segurança Pública tinham apenas um colegiado. Por outro

lado, a Secretaria da Justiça e da Defesa da Cidadania contava com 22 órgãos,

seguida, em número, pelo Gabinete do Governador, com 18 órgãos, e pela

Secretaria da Saúde e pela Secretaria dos Transportes Metropolitanos, com 13

órgãos cada. Embora o grande número de órgãos em uma mesma pasta estimule a

participação social dentro de uma mesma temática, sem dúvida alguma, também se

colocam aí grandes desafios em termos de operacionalização dos órgãos e de

articulação entre os mesmos.

12

Tabela 4 – Distribuição dos Órgãos Colegiados por Tipo e Vinculação

Secretaria/Entidade de vinculação

Órgão Colegiado

Total

Conselho Comissão Comitê

Casa Civil 3 1 4 8

Casa Militar - - 1 1

Gabinete do Governador 12 3 3 18

Procuradoria Geral 1 - - 1

Secretaria da Fazenda 3 - - 3

Secretaria da Habitação 3 - - 3

Secretaria da Justiça e da Defesa da Cidadania 13 3 6 22

Secretaria da Saúde 7 2 4 13

Secretaria da Segurança Pública 1 - - 1

Secretaria de Administração Penitenciária 2 - - 2

Secretaria de Agricultura e Abastecimento 3 - - 3

Secretaria de Cultura 2 1 - 3

Secretaria de Desenvolvimento Econ., Ciência e Tecnologia 3 1 - 4

Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano 6 - - 6

Secretaria de Desenvolvimento Social 3 1 1 5

Secretaria de Educação 4 - 1 5

Secretaria de Energia 2 1 - 3

Secretaria de Esporte, Lazer e Juventude 2 - - 2

Secretaria de Gestão Pública 1 4 1 6

Secretaria de Logística e Transportes 2 - - 2

Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional 3 1 - 4

Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos 2 - - 2

Secretaria de Turismo 2 - - 2

Secretaria do Emprego e Relações de Trabalho - 2 1 3

Secretaria do Meio Ambiente 2 - - 2

Secretaria dos Direitos da Pessoa com Deficiência 1 - 1 2

Secretaria dos Transportes Metropolitanos - 13 - 13

Fonte: SGP, 2013.

Na sequência apresenta-se a distribuição dos órgãos colegiados em

relação à sua função principal, consultiva ou deliberativa. Ressalta-se de imediato

que os órgãos deliberativos perfazem a maior parte do total (82 órgãos, com 24

comissões, 11 comitês e 47 conselhos com esse tipo de função), frente ao conjunto

de órgãos consultivos (57 entidades, sendo 9 comissões, 12 comitês e 36

conselhos). Em relação ao tipo de colegiado, chama atenção o fato de que dos

13

Comitês terem caráter mais consultivo (47,8%) do que deliberativo (52,2%), o que

não ocorre nem com os Conselhos (56,6% são deliberativos), nem com as

Comissões, que são deliberativas em sua maioria (72,7% do total do grupo). Sob um

segundo aspecto, vê-se também que os órgãos deliberativos se apresentam

relativamente mais ativos do que os colegiados consultivos, uma vez que 87,8% do

total deste grupo se encontram nesta condição, enquanto os órgãos com função

consultiva aparecem ativos em apenas 57,9% dos casos.

Tabela 5 - Órgãos Colegiados por Tipo e Função9

Órgão Colegiado Função

Total Deliberativa Consultiva

Conselho 47 36 83

Comissão 24 9 33

Comitê 11 12 23

Total 82 57 139

Órgão Colegiado Função

Total Deliberativa Consultiva

Ativos 72 33 105

Inativos 10 24 34

Total 82 57 139

Fonte: SGP, 2013.

Na Tabela 6, abaixo, outra dimensão muito importante dos órgãos

colegiados estaduais pode ser abordada. A forma de participação da sociedade civil

pode ser percebida para cada tipo de órgão, tomando-se em conta a existência e a

paridade ou disparidade da representação em relação ao poder público no interior

do órgão. Destaca-se, em primeiro lugar, que do total de 139 órgãos, 20 possuem o

9 Classificação do papel atribuído ao órgão colegiado entre a Função Consultiva (quando somente

emite opiniões e indicações do órgão à administração, com intuito de auxiliá-la) ou Deliberativa (quando produz decisões de acatamento obrigatório pela autoridade responsável ou vinculada à política pública em questão). A analise da legislação do órgão e do regimento interno, sempre que disponível, permitiu a realização deste tipo de classificação, embora às vezes aproximada, dado que nem sempre tais funções surgem de maneira explicita ou bem definida.

14

predomínio da sociedade civil em sua composição (4 comissões, 2 comitês, 14

conselhos), 13 tem uma formação paritária (2 comissões, 11 conselhos), em 43 a

sociedade civil se coloca minoritariamente (12 comissões, 6 comitês, 25 conselhos),

em 57 órgãos, ou seja, em uma parcela grande do conjunto, não há a participação

da sociedade civil (14 comissões, 13 comitês, 30 conselhos) e em 6 órgãos não

possível identificar previamente este tipo de distribuição. Assim, ao todo, 76 órgãos

colegiados possuem participação da sociedade civil (18 comissões, 8 comitês, 50

conselhos).

Tabela 6 - Órgãos Colegiados por Tipo e Participação da Sociedade Civil

Órgão Colegiado Participação da Sociedade Civil

Total

Majoritária Paritária Minoritária Não Indefinida

Conselho 14 11 25 30 3 83

Comissão 4 2 12 14 2 33

Comitê 2 - 6 13 1 23

Total 20 13 43 57 6 139

Órgão Colegiado Participação da Sociedade Civil

Total Majoritária Paritária Minoritária Não Indefinida

Ativos 20 11 33 39 2 105

Inativos - 2 10 18 4 34

Total 20 13 43 57 6 139

Fonte: SGP, 2013.

Pode-se frisar que todos os órgãos com participação majoritária da

sociedade civil estão ativos, bem como, na maioria dos órgãos de composição

paritária. Nos casos em que a participação da sociedade civil é minoritária ou não

existe, o percentual de inativos se põe de maneira mais elevada.

A seguir apresenta-se a distribuição dos órgãos colegiados em relação à

forma de escolha dos representantes da sociedade civil (Tabela 7). O método de

escolha baseado em eleições ou em regimento interno, com maior grau de

autonomia da sociedade civil, corresponde ao um número muito reduzido, ligado a 8

15

conselhos. Na maioria dos casos, quando há participação de representantes não

governamentais, os mesmos são selecionados pelo poder público (36 órgãos). Os

casos em que organizações da sociedade civil escolhem os representantes entre

seus pares (indicação por outros órgãos) chegam a 13 e o critério misto de escolha

aparece em 19 colegiados.

Tabela 7 - Órgãos Colegiados por Tipo e Escolha de Representantes da Sociedade Civil

Órgão Colegiado

Forma de definição de Representantes da Sociedade Civil

Total Eleições/ regimento

interno

Indicado por

outros órgãos

Escolha do

Executivo

Indicado por outros

órgãos/Escolha do Executivo

Indefinida Não se

aplica

Conselho 8 12 21 8 5 29 83

Comissão - 1 5 11 2 14 33

Comitê - - 10 - 1 12 23

Total 8 13 36 19 8 55 139

Órgão Colegiado

Forma de definição de Representantes da Sociedade Civil

Total Eleições/ regimento

interno

Indicado por

outros órgãos

Escolha do

Executivo

Indicado por outros

órgãos/Escolha do Executivo

Indefinida Não se

aplica

Ativos 8 9 29 18 4 37 105

Inativos - 4 7 1 4 18 34

Total 8 13 36 19 8 55 139

Fonte: SGP, 2013.

Destaca-se, uma vez mais, que os órgãos com participação mais direta da

sociedade civil são relativamente mais ativos, como no caso daqueles em que há

eleições e indicação por outros órgãos. Por outro lado, nos casos em que a

participação da sociedade civil não existe ou é fruto da escolha do executivo o

percentual de inativos é o mais elevado.

A seguir, encaremos alguns aspectos mais ligados à transparência dos

órgãos e à disponibilidade de informações. É importante ressaltar que tais

instrumentos de participação e decisão coletiva também estão vinculados aos

16

princípios constitucionais da transparência da administração publica e ao direito de

acesso à informação, sem os quais não há um efetivo exercício da cidadania.

A Tabela 8, abaixo, no informa a respeito da disponibilidade dos

regimentos internos dos colegiados. Não é possível ser categórico em relação à

inexistência dos regimentos internos, nas situações em que não se encontram

disponíveis, porém, a falta de publicização deste tipo de documento é um aspecto

importante, afetando a participação e o acompanhamento dos órgãos.

Tabela 8 - Órgãos Colegiados por Tipo e Disponibilidade de Regimento Interno

Órgão Colegiado Regimento Interno

Total Disponível Não Disponível

Conselho 32 51 83

Comissão 1 32 33

Comitê 2 21 23

Total 35 104 139

Órgão Colegiado Regimento Interno

Total Disponível Não Disponível

Ativos 33 72 105

Inativos 2 32 34

Total 35 104 139

Fonte: SGP, 2013.

Aparentemente, os regimentos internos da imensa maioria dos órgãos

colegiados de São Paulo não se encontram disponíveis à população (104), ficando

acessível somente para 35 órgãos (32 Conselhos, 1 Comissão e 2 Comitês).

A disponibilidade dos regimentos coincide, ao seu turno, com o status de ativo do

órgão, na medida em que quase todos os colegiados que tornam acessíveis o seu

regimento interno estão ativos (33). Todavia, 72 dos órgãos ativos não deixam

acessíveis à população, ao menos não pela internet, os seus regimentos internos.

Outro ponto relevante em termos de publicização dos órgãos e de

estímulo à participação é a existência ou não de páginas da internet e/ou sites

17

próprios aos órgãos colegiados, de modo a reunir as informações necessárias ao

acompanhamento de seu funcionamento. Assim, a Tabela 9 revela que 51 órgãos

possuem um endereço virtual para divulgação de informações, enquanto a maior

parcela do conjunto (88) não detém essa ferramenta. Enquanto os Conselhos

dividem-se quase igualmente entre aquele que possuem (41) e não possuem (42)

sites de internet, apenas 4 Comissões e 6 dos Comitês dispõem dos mesmos,

representando um percentual bastante baixo do total. O fato de órgão possuir um

site ou portal também é bastante positivo em relação ao seu status de atividade, pois

apenas 2 colegiados que possuem site estão inativos (49 é o numero de órgãos que

estão ativos e tem seu site ou portal, frente a 56 colegiados ativos que não possuem

nenhuma plataforma virtual de informação).

Tabela 9 - Órgãos Colegiados por Tipo e Existência de Site ou Portal na Internet

Órgão Colegiado Site/Portal na Internet

Total Possuí Não Possuí

Conselho 41 42 83

Comissão 4 29 33

Comitê 6 17 23

Total 51 88 139

Órgão Colegiado Site/Portal na Internet

Total Possuí Não Possuí

Ativos 49 56 105

Inativos 2 32 34

Total 51 88 139

Fonte: SGP, 2013.

No que diz respeito à divulgação das decisões e deliberações dos órgãos,

podemos vislumbrar, na Tabela 10, que infelizmente apenas uma parcela limitada

divulga as decisões ou consultas produzidas, seja por meio de site próprio (37), seja

através de publicação no Diário Oficial do Estado – D.O. (13), já que a grande

maioria dos órgãos não o faz em nenhuma destas formas (89 órgãos).

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Tabela 10 - Órgãos Colegiados por Tipo e Divulgação de Deliberações

Órgão Colegiado Forma de Acesso às Deliberações

Total Site Diário Oficial Não Disponível

Conselho 24 9 50 83

Comissão 11 3 19 33

Comitê 2 1 20 23

Total 37 13 89 139

Órgão Colegiado Forma de Acesso às Deliberações

Total Site Diário Oficial Não Disponível

Ativos 37 13 55 105

Inativos - - 34 34

Total 37 13 89 139

Fonte: SGP, 2013.

Proporcionalmente, as Comissões são os órgãos com melhor divulgação

de suas decisões (11 via site e 3 por meio do diário oficial), seguidos pelos

Conselhos (24 por site e 9 por D.O.) e pelos Comitês (2 via site e apenas 1 por diário

oficial). Ainda neste aspecto, pode-se notar a correspondência integral entre a

divulgação das decisões e o status de ativo dos órgãos, sendo quase a metade dos

colegiados ativos os que divulgam esse tipo de informação (50), contra 55 que não

disponibilizam nenhuma deliberação.

Por fim, na Tabela 11, é possível visualizar os canais de comunicação

utilizados pelos órgãos para estabelecer o contato direto com os cidadãos paulistas.

Para a grande maioria dos órgãos é possível localizar ao menos um telefone de

contato (104 colegiados), embora ainda assim, 35 órgãos não facultem ao público

essa possibilidade. A localização física, por sua vez, foi identificada apenas para 88

órgãos e um e-mail de contato mostrou-se disponível somente para 77 dos 139

órgãos colegiados estaduais. Mais uma vez, as Comissões colocam-se

relativamente mais estruturadas em comparação com os Conselhos e Comitês, ao

se apresentarem com os percentuais mais elevados de resposta positiva para todos

os canais apontados (para 60,6% das comissões obteve-se um e-mail, 72,7%

19

disponibilizaram a localização e 78,8% forneceram um telefone de contato). Apesar

de relativamente simples, nota-se que é preciso ainda estruturar condições

operacionais básicas para um conjunto expressivo órgãos estaduais, garantindo um

patamar mínimo de participação social e de transparência ao funcionamento dos

órgãos.

Tabela 11 - Órgãos Colegiados por Tipo e Forma de Contato

Órgão Colegiado Total Contato

E-mail Localização Telefone

Conselho 83 47 52 63

Comissão 33 20 24 26

Comitê 23 10 12 15

Total 139 77 88 104

Fonte: SGP, 2013.

4 CONTRIBUIÇÕES AO FUNCIONAMENTO E ORGANIZAÇÃO DOS ÓRGÃOS vvCOLEGIADOS ESTADUAIS

Tendo como base a analise apresentada anteriormente, é possível

apontar algumas sugestões para que o funcionamento dos órgãos colegiados

estaduais possa ser cada vez mais efetivo e transparente, facilitando e, ao mesmo

tempo, estimulando, a participação social.

Em primeiro lugar, se coloca como fundamental a recomposição dos

órgãos apontados, no sentido de reativar os órgãos inativos, ou de extingui-los se

necessário, ao mesmo tempo em que se verificam as sobreposições de funções

entre os órgãos existentes. Não se trata aqui do estabelecimento de um número

máximo de órgãos de decisão coletiva, mas sim, de otimizar esforços e a

participação social nos mesmos, evitando o desperdício de recursos e de esforços,

bem como, a desmotivação e desarticulação gerada por sobreposições de

instrumentos decisórios. Ademais, é preciso mais clareza em relação aos espaços

de participação social que estão efetivamente disponíveis, formalizando o fim de

ciclos de articulação social e política que eventualmente já esgotaram sua atividade.

20

Em segundo lugar, é preciso garantir a comunicação das informações

básicas sobre todos os órgãos, seguindo-se a Lei 12.527/2011 e o Decreto Estadual

58.052/2012, em especial, as diretrizes do artigo 23 desta norma 10 , que trata

justamente da divulgação de documentos, dados e informações, enfatizando-se, ao

mesmo tempo, a uniformidade e abertura dos dados11.

Uma proposição neste sentido seria então a construção de um portal

único para os órgãos colegiados estaduais – ou ao menos a criação de um site ou

página específica para cada um deles – no qual se encontrariam as seguintes

informações mínimas, disponíveis sem necessidade de cadastro prévio,

preenchimento de formulário ou qualquer restrição de acesso:

a) Nome do Órgão

b) Entidade de Vinculação

c) Função

d) Data de Criação

e) Legislação relacionada

f) Regimento Interno

g) Localização

10

De acordo com a legislação, cabe aos órgãos da administração pública, promover, independentemente de requerimentos, a divulgação de documentos, dados e informações de interesse coletivo, no âmbito de suas competências, obrigatoriamente através de sites ou portais na Internet. Entre as informações a disponibilizadas, deverão constar, no mínimo: Registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das unidades e

horários de atendimento ao público; Registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros; Registros das despesas; Informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e

resultados, bem como a todos os contratos celebrados; Relatórios, estudos e pesquisas; Dados gerais para acompanhamento da execução orçamentária de programas, ações, projetos

e obras de órgãos e entidades; Respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.

11 Além disso, também consta no Decreto Estadual que os sites da internet deverão conter e/ou possibilitar: 1. Ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão; 2. A gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações; 3. O acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina; 4. A divulgação em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação; 5. A autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso; 6. Atualização as informações disponíveis para acesso; 7. A indicação do local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; 8. Medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência.

21

h) Composição do órgão, em relação à sociedade civil (Paritária,

Majoritária, Minoritária).

i) Nome e instituição (quando houver) de seus membros

j) Período de mandato dos membros do órgão

k) E-mail do órgão e dos membros/representantes

l) Telefones do órgão

m) Agenda de reuniões

n) Pauta antecipada das reuniões

o) Histórico e ata das reuniões (disponibilizadas em até 10 dias após o

encontro)

p) Decisões e deliberações do órgão

q) Resoluções, políticas e/ou ações da Secretaria/Entidade diretamente

vinculadas às deliberações do órgão.

Adicionalmente, sempre que possível, pode-se colocar como oportuna a

transmissão das reuniões em tempo real pela internet, a realização de reuniões

abertas, com tempo de fala ao publico e organização de encontros em locais e

horários propícios a uma maior participação da população em geral. Um esforço de

divulgação mais intensa dos órgãos colegiados frente à população, ressaltando suas

funções e realizações, também seria bastante desejável dentro do contexto atual,

assim como, a disponibilização de informações a respeito do financiamento e

estrutura dos órgãos colegiados, sobretudo, em relação aos conselhos de políticas

públicas, tornando fácil ao publico em geral identificar o volume de recursos

destinados à manutenção do conselho, o número de servidores designados para o

apoio das atividades, as verbas destinadas à formação de conselheiros, entre outras.

Um terceiro aspecto a ser destacado em forma de proposição diz respeito

à autonomia da sociedade civil na escolha de seus representantes. Seria muito

importante valorizar a independência e capacidade de organização da população na

escolha de representantes dos órgãos colegiados, através da eleição direta ou a

partir de colegiados formados representações próprias, a exemplo do que ocorre em

algumas conferências de políticas públicas ou do Comitê Gestor da Internet no

22

Brasil12, no qual os representantes são eleitos por voto direto de acordo com o

segmento que representa. Para isso, portanto, seria necessária a revisão da

legislação concernente a boa parte dos órgãos colegiados mapeados, de forma a

garantir processos mais autônomos de escolha de representantes da sociedade civil.

Outras duas medidas relevantes, em termos de compartilhamento de

poder decisório, seriam ainda a instauração de um rodízio obrigatório da presidência

dos órgãos, entre representantes do governo e da sociedade civil, e o próprio

reexame da forma de composição dos colegiados. As experiências nacionais e

internacionais sugerem – e os dados acima parecem reforçar – que a paridade de

representação (ou uma composição majoritária da sociedade civil) tem impactos

positivos em termos de transparência e do nível de atividade dos órgãos, o que

fortalece a participação social e o próprio papel desempenhado pelos mesmos.

Parece, portanto, bastante relevante revisar a composição dos colegiados, no

sentido do reforço da presença ou representação da sociedade civil, especialmente

porque, como destacado, um grande número de colegiados no Estado não conta

com nenhuma forma de representação direta da sociedade civil.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A consolidação de uma democracia participativa no país, reclamada cada

vez mais veementemente nas grandes cidades, envolve articulação de diversas

iniciativas e instrumentos, tanto políticos como institucionais. E de tal modo, a

organização de espaços colegiados de governança mais efetivos e transparentes

sem dúvida alguma contribuirá para esse objetivo.

O presente trabalho, examinando a estruturação dos conselhos, comitês e

comissões estaduais existentes na administração direta paulista, em particular, à luz

da Lei de Acesso à Informação e das diretrizes da transparência ativa na gestão

pública, buscou subsidiar o debate desta importante e atual temática pública.

Embora sejam vários os desafios existentes para que tenhamos uma

situação politicoadministrativa cada vez mais transparente e participativa,

12

Ver http://www.cgi.br

23

esperamos que as informações, análises e as sugestões aqui levantadas possam

apoiar trabalho e a organização dos órgãos colegiados do Estado de São Paulo e

assim fortalecer uma gestão democrática na busca da melhoria da qualidade de vida

e garantia de direitos a todos os cidadãos.

REFERÊNCIAS

CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO – CGU. Texto Base da 1ª Conferência Nacional de Transparência e Controle Social – Consocial. Brasília: CGU, 2011.

GOHN, M. G. Conselhos Gestores e a Participação Socio-política. São Paulo: Cartaz, 2001.

GOMES, E. G. M. Conselhos Gestores de Políticas Públicas: Democracia, Controle Social e Instituições. São Paulo, FGV, 2003.

GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO. Órgãos Colegiados, Conselhos Fiscais, Conselhos de Administração – Legislação. São Paulo: Biblioteca da Casa Civil, 2012.

MACEDO, A. A. “A Participação Popular na Administração Pública: Um Direito Constitucional”. Escola Superior de Gestão e Contas Públicas Eurípedes Sales, 2013.

PAULA, A. P. P. Por uma nova Gestão Pública: Limites e potencialidades da experiência contemporânea. Rio de Janeiro: FGV, 2005.

PETINELLI, V. “As Conferências Públicas Nacionais e a formação da agenda de políticas públicas do Governo Federal (2003-2010)”. Opinião Pública. Campinas, vol. 17, nº 1, Junho, 2011, p.228-250.

PIRES, R. R. C. (Org.). Efetividade das Instituições Participativas no Brasil: Estratégias de Avaliação. Brasília: Ipea, 2011. (Diálogos para o desenvolvimento).

SCHEVIBISKI, R. “Os Conselhos Gestores e a lógica da institucionalização da participação política na esfera pública brasileira”. Londrina: UEL, 2008.

SECRETARIA DE GESTÃO PÚBLICA – SGP. Banco de Dados sobre Órgãos Colegiados da Administração Direta do Estado de São Paulo. São Paulo: SGP, 2013.

SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL - SPDR. Catálogo de Sistemas e Bases de Dados. São Paulo: SPDR, 2012.

24

Legislação

São Paulo

Decreto n.º 58.052 de 16 de maio de 2012

Governo Federal

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

Lei n.º 12.527 de 18 de novembro de 2011.

Sites

www.al.sp.gov.br

www.casacivil.sp.gov.br/biblioteca-ccivil/home.asp

www.cgi.br

www.gestaolai.sp.gov.br

www.governoaberto.sp.gov.br/Catalogo/view/index.php

www.imprensaoficial.com.br

http://perfil.sp.gov.br

25

___________________________________________________________________

AUTORIA

Fernando Meloni de Oliveira – Secretaria de Gestão Pública do Estado de São Paulo.

Endereço eletrônico: feoliveira@sp.gov.br