mapeamento das perdas econÔmicas potenciais … · 2013-10-30 · eliane teixeira e eduardo a....
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MAPEAMENTO DAS PERDAS ECONÔMICAS POTENCIAIS
DOS PONTOS DE ALAGAMENTO DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO, 2008-2012
Eliane Teixeira
Eduardo A. Haddad
TD Nereus 14-2013
São Paulo
2013
1
Mapeamento das Perdas Econômicas Potenciais dos Pontos de Alagamento
do Município de São Paulo, 2008-2012
Eliane Teixeira e Eduardo A. Haddad
Resumo. Este artigo apresenta uma extensão do trabalho de Haddad e Teixeira (2013) em que
se avaliaram os impactos econômicos dos alagamentos em São Paulo considerando-se um
conceito mais amplo de prejuízo, que inclui não só as perdas diretas tradicionais relacionadas
à interrupção da produção, mas também os custos indiretos avaliados por meio das ligações
das cadeias produtivas em que a cidade se insere. Os resultados globais foram decompostos
possibilitando a identificação das perdas potenciais por ponto de alagamento, ampliando o
escopo de análise. Com esse novo conjunto de informações, foram identificados os hotspots
econômicos, ou seja, os pontos que causaram as maiores perdas econômicas potenciais à
cidade de São Paulo e ao Brasil. Ademais, a técnica de decomposição utilizada proporciona
uma ferramenta auxiliar para análise de custo-benefício de projetos locais para redução de
alagamentos.
1. Introdução
Os alagamentos na cidade de São Paulo já fazem parte do cotidiano de seus habitantes. Todos
os anos, principalmente durante o verão, famílias, empregados e empresários têm suas rotinas
alteradas em função dos transtornos e inconvenientes provocados pelas chuvas excessivas.
Apesar das incertezas que permeiam as projeções climáticas de longo prazo, evidências
recentes já apontam o aumento na frequência e na intensidade das chuvas na capital paulista.
Os efeitos das mudanças do clima, associados às mudanças no uso do solo promovidas pelo
intenso processo de urbanização da cidade, que não foi articulado a um planejamento urbano
adequado, torna a sociedade exposta e vulnerável, aumentando o risco a desastres naturais.
Este artigo apresenta uma extensão do trabalho de Haddad e Teixeira (2013) onde se
avaliaram os impactos econômicos dos alagamentos em São Paulo considerando-se um
conceito mais amplo de prejuízo, que inclui não só as perdas diretas tradicionais relacionadas
à interrupção da produção, mas também os custos indiretos avaliados por meio das ligações
das cadeias produtivas em que a cidade se insere. Esse trabalho representou uma primeira
tentativa de se analisar a questão mediante uma abordagem de modelagem integrada.
2
As perdas diretas foram estimadas pela interrupção das atividades econômicas nos locais
afetados pelos alagamentos. Com a sobreposição de camadas de informação dos alagamentos
e dos perfis de trabalho das firmas em sistema de informação geográfica, foram identificadas
as empresas potencialmente afetadas em um raio de impacto pré-determinado. Os prejuízos
indiretos foram avaliados por um modelo Espacial de Equilíbrio Geral Computável (EEGC),
fundamentado em otimizações simultâneas do comportamento dos consumidores e das firmas
em uma estrutura multi-regional que capta a distribuição espacial, ou seja, geográfica, dos
impactos. A solução do modelo identificou qual teria sido o crescimento do produto se os
alagamentos não tivessem ocorrido. Os resultados indicaram que os alagamentos na cidade de
São Paulo teriam reduzido o Produto Interno Bruto (PIB), o bem-estar dos consumidores e as
receitas fiscais da cidade, da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), do resto do Estado
de São Paulo e do País, evidenciando que o problema aparentemente local ultrapassa as
fronteiras da cidade. Além disso, estimou-se perda de competividade da cidade, tanto no
mercado doméstico como no mercado internacional.
Além desses impactos macroeconômicos, a estratégia de modelagem integrada desenvolvida
em Haddad e Teixeira (2013) permite a identificação dos hotspots econômicos da cidade, ou
seja, dos pontos de alagamento que geram, potencialmente, as maiores perdas econômicas
para a cidade de São Paulo e para o Brasil. As estimativas de prejuízos diretos e indiretos por
ponto de alagamento, objeto deste artigo, fornecem uma ferramenta útil para uma avaliação de
custo-benefício de obras estruturais para redução de alagamentos, de forma a auxiliar a
tomada de decisão do planejador urbano.
2. Urbanização e Desastres Naturais
O problema dos alagamentos na cidade de São Paulo tem forte relação com as mudanças
climáticas, a urbanização e os desastres naturais. A relação entre urbanização de grandes
aglomerações e alagamentos tem recebido mais atenção recentemente em virtude das
projeções de mudança na frequência e intensidade dos eventos extremos relacionados às
mudanças climáticas (Nobre et al., 2011; Linnekamp et al., 2011; GU et al., 2011); e do
potencial de ocorrência de desastres naturais, dada a suscetibilidade das áreas urbanas (Suarez
et al., 2005).
3
Uma das principais preocupações da sociedade contemporânea em relação às projeções do
clima diz respeito às possíveis mudanças na frequência e intensidade dos eventos climáticos
extremos de curta duração. Entre os eventos extremos mais alarmantes para a cidade de São
Paulo estão aqueles relacionados à precipitação intensa. As projeções dos especialistas
indicam aumento no número de dias com fortes chuvas até o final do século (IPCC, 2012;
Shepherd et al., 2002; Marengo et al., 2009; Nobre et al., 2011; Silva Dias et al., 2012).
Estudos preliminares sugerem que, entre 2070 e 2100, uma elevação média na temperatura da
região de 2°C a 3°C poderá dobrar o número de dias com chuvas intensas na capital paulista
(Nobre et al., 2011).
Eventos de precipitação intensa têm importantes efeitos sobre a sociedade, visto que
alagamentos associados a chuvas excessivas, e frequentemente curtas, podem ser os mais
destrutivos dos eventos extremos para os grandes centros urbanos. As projeções feitas pelo
IPCC1 (2007, p. 53) para o final do século XXI sobre as alterações dos eventos extremos
devido às mudanças climáticas também evidenciam aumento na frequência dos eventos de
precipitação intensa sobre a maioria das regiões do planeta, considerando todos os cenários de
emissão.2
Apesar da limitada capacidade dos modelos climáticos globais em simular com acurácia as
variações do clima em escala local, especialmente de uma variável chave como a de
precipitações, estudos regionais também constatam o aumento na frequência de chuvas
intensas sobre diversas regiões da América do Sul até o final do século XXI, através da
utilização de sistemas de modelagem regional do clima (Marengo et al., 2009). E o sudeste da
América do Sul é uma das regiões cujas projeções apontam aumento na quantidade e na
amplitude dos eventos de precipitações intensas, indicando o potencial de crescimento das
1 Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (Intergovernmental Panel on Climate Change).
2 O IPCC considera quatro grupos de cenários de emissão (A1, A2, B1 e B2), que exploram diferentes trajetórias
de desenvolvimento, abrangendo uma ampla gama de forças demográficas, econômicas e tecnológicas, e suas
emissões de gases de efeito estufa resultantes. O cenário A1 assume um mundo em rápido crescimento
econômico, uma população global que chega ao pico na metade do século e a introdução de tecnologias mais
eficientes. B1 descreve um mundo em convergência, com a mesma população global que A1, mas com
alterações na estrutura econômica em direção a uma economia de serviços e informações. B2 representa um
mundo de crescimento econômico e população intermediários, enfatizando soluções locais de sustentabilidade
econômica, social e ambiental. Por fim, o cenário A2 descreve um mundo bastante heterogêneo, com grande
crescimento populacional, baixo desenvolvimento econômico e mudança tecnológica lenta.
4
perdas econômicas para as grandes cidades localizadas nessa região, entre elas a megacidade
de São Paulo.3
Mesmo com as incertezas que permeiam as projeções do clima, evidências recentes já
apontam para o aumento na intensidade a na frequência de chuvas na cidade de São Paulo.
Durante a maior parte do século XX, o número de dias com precipitações que excediam 80
milímetros por dia4 em São Paulo era muito pequeno – a média era de um evento por década,
a partir da década de 1930. Após o início da década de 1970, no entanto, o número de eventos
desse tipo aumentou, atingindo a marca de nove casos na primeira década deste século (Silva
Dias et al., 2012), como pode ser observado na Figura 1.
Ademais, a grande densidade urbana é uma fonte significativa de calor. As partes mais densas
da região metropolitana tendem a ser mais quentes; em contrapartida, a temperatura diminui à
medida que a densidade urbana declina (Shepherd et al., 2002), reforçando as projeções de
aumento na frequência e intensidade dos extremos diários de precipitação na cidade de São
Paulo (Silva Dias et al., 2012).
3 Megacidade é o termo normalmente empregado para se definir uma cidade que sedia uma aglomeração urbana
com mais de 10 milhões de habitantes. 4 A Sociedade Americana de Meteorologia classifica a intensidade das chuvas conforme segue: (i) chuva leve –
taxa de precipitação menor que 2,5 mm/hora; (ii) chuva moderada – taxa de precipitação entre 2,5 e 7,6
mm/hora; (iii) chuva pesada – taxa de precipitação superior a 7,6 mm/hora; e (iv) chuva violenta – taxa de
precipitação superior a 50 mm/hora. As chuvas que provocam os maiores alagamentos na cidade de São Paulo
são, em geral, violentas, pois ultrapassam 50 mm em curtos períodos.
5
Figura 1. Número de Dias com Chuva acima de 80mm por Década na Cidade de São
Paulo
Fonte: Silva Dias et al., 2012
Existe uma correlação significante entre ocupação humana e sistemas de drenagem urbana.5 O
desenvolvimento urbano promove mudanças no uso da terra que aumentam o risco de
alagamentos, tais como (i) alterações no fluxo dos canais, que podem limitar o escoamento
durante as chuvas fortes (Konrad e Booth, 2002), (ii) excessiva impermeabilização do solo,
que interfere na dinâmica hidrológica da cidade, e (iii) ocupação do solo sobre rios e córregos
canalizados, intensificando processos de assoreamento, o que provoca alterações no fluxo de
vazão dos rios. Megacidades como São Paulo possuem numerosos problemas sociais e
ambientais associados aos padrões de desenvolvimento e transformação do espaço, que têm se
agravado pelo aumento na frequência e intensidade das chuvas.
Eventos climáticos extremos são frequentemente, mas nem sempre, associados aos desastres
naturais. Desastres implicam impactos sociais, econômicos ou ambientais que perturbam
gravemente o funcionamento normal das comunidades afetadas. Condições meteorológicas e
eventos climáticos extremos implicarão em desastres naturais se e somente se: (1) as
comunidades estiverem expostas a esses eventos, e (2) a exposição ao evento for
acompanhada por um alto nível de vulnerabilidade (IPCC, 2012). Dessa forma, desastres
naturais também podem ser desencadeados por eventos que não são extremos no sentido
5 O agravamento dos problemas de drenagem em São Paulo está relacionado à ocupação da bacia do Alto Tietê
(Ostrowsky, 1991; Nobre et al., 2011).
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verão [dez-jan-fev]
primavera [set-out-nov]
inverno [jun-jul-ago]
outono [mar-abr-mai]
6
estatístico. Elevados níveis de exposição e vulnerabilidade transformarão até o menor dos
eventos em desastres para algumas sociedades.
Figura 2. Fatores que Definem um Desastre Natural
Fonte: IPCC, 2012
A cidade de São Paulo reúne todos os fatores que a tornam suscetível ao risco a desastres
naturais, definido como a ocorrência potencial de um evento físico natural ou induzido que
possa causar efeitos adversos sobre elementos expostos e vulneráveis, tais como perdas de
vidas, danos físicos, prejuízos a propriedades e infraestrutura (United Nations, 2010). O
acelerado processo de expansão urbana não foi acompanhado pela implementação de
infraestrutura adequada, provocando importantes problemas urbanos, tais como a ocupação
ilegal de áreas ambientais protegidas (no entorno de cursos d’água e encostas) e o rápido
crescimento do percentual de áreas impermeabilizadas na bacia do Alto Tietê, por onde corre
o principal rio da cidade. Como consequência, a frequência de alagamentos nessa bacia (o
desastre natural que abate a cidade todos os anos) também aumentou (Barros et al., 2005).
Esse conjunto de alterações que afetam o ambiente torna os assentamentos humanos cada vez
mais vulneráveis e expostos às mudanças climáticas, indicando a necessidade de se adaptar às
alterações registradas ao longo do tempo.
7
Entre os principais problemas atualmente enfrentados pela cidade estão aqueles relacionados
às mudanças climáticas. As chuvas intensas de verão provocam alagamentos em diversos
pontos da cidade. Além das perdas e transtornos sofridos pelas pessoas e empresas
diretamente atingidas, esses alagamentos produzem efeitos mais amplos que ultrapassam os
limites da cidade, refletindo em setores econômicos do estado e do país. Os impactos dos
alagamentos afetam as famílias, as atividades industriais e comerciais, serviços públicos e
privados, e o sistema de transporte urbano. Dada a crescente concentração de pessoas e
atividades econômicas na região nas últimas décadas, impactos e perdas econômicas devido a
desastres naturais têm aumentado substancialmente.
As consequências econômicas dos alagamentos em áreas urbanas são de grande relevância,
pois variam de impactos sobre a saúde humana (Huntingford et al., 2007) a efeitos sobre os
valores dos imóveis (Harrison et al., 2001), infraestrutura de transporte urbano (Suarez et al.,
2005), e outros efeitos prejudiciais tais como perda de um tempo que poderia ser despendido
em trabalho e estudo, danos à propriedade e estresse psicológico (Linnekamp et al., 2011).
Além disso, os custos financeiros também apresentam importância, através de efeitos
potenciais no setor de seguros e esquemas de compensação públicos (Botzen e Van Den
Bergh, 2008).
3. Hotspots Econômicos
A vulnerabilidade econômica dos alagamentos deve ser tratada como função da (i)
dependência – grau em que uma atividade se relaciona a outras atividades econômicas no
resto do país, (ii) resiliência – a habilidade de uma atividade (ou sistema) de superar a
dependência e responder a rupturas, usando substitutos ou até realocações, e (iii)
suscetibilidade – a probabilidade e extensão do alagamento (Van Der Veen e Logtmeijer,
2005). O entendimento desse tripé é essencial para identificar o risco relacionado aos
hotspots6 econômicos.
A operacionalização desse conceito no trabalho é realizada por meio de uma abordagem
metodológica alternativa. O foco inicial é direcionado para uma dimensão específica dos
impactos econômicos dos alagamentos em um sistema interregional integrado (Haddad e
6 Hotspots são medidas de intensidade de um fenômeno.
8
Teixeira, 2013). Inicialmente, são consideradas todas as ocorrências de alagamento na cidade
de São Paulo em 2008 (mesmo ano para o qual as bases de dados econômicas estão
disponíveis). Uma vez que todos os eventos de alagamento ocorridos naquele ano são
analisados, o tratamento da suscetibilidade torna-se menos importante. Do ponto de vista
econômico, uma vez que o alagamento já ocorreu em um ponto da cidade, basta verificar a
existência de firmas afetadas dentro da extensão territorial da área de influência desses
pontos. Os outros dois elementos são também explicitamente considerados. A dependência é
completamente capturada por meio das ligações espaciais associadas aos fluxos de renda e das
cadeias de valor incorporadas no sistema de insumo-produto metropolitano, utilizado para
calibrar o modelo EEGC; além de ser considerada em hipóteses de mobilidade interregional
de fatores. E a resiliência é contemplada na força dos efeitos substituição induzidos pelos
efeitos preço e pelas restrições de oferta do modelo.
De uma perspectiva econômica, três forças principais entram em ação: primeiro, as empresas
na área de influência dos pontos de alagamento podem ter que interromper temporariamente a
sua produção, impedindo o crescimento potencial do PIB através da interrupção em sua
cadeia de valor; segundo, danos em infraestrutura econômica podem gerar tanto uma redução
no estoque de capital disponível para a produção, como interrupções temporárias na
infraestrutura de serviços (por exemplo, interrupção de energia elétrica e bloqueio de
rodovias), ocorrências comuns durante os alagamentos; e, terceiro, esforços de reconstrução e
medidas adicionais de manutenção operam na direção oposta, estimulando atividades
orientadas ao investimento (por exemplo, o setor de construção civil), que se tornam mais
vigorosas após os períodos de alagamento.
Esse trabalho avalia os efeitos da primeira dessas três forças em ação – a paralisação
temporária da produção, e a sua consequente interrupção da cadeia de valor.
Complementando o trabalho de Haddad e Teixeira (2013), em que se estimou qual teria sido o
impacto sobre a economia se todos os pontos de alagamentos não tivessem ocorrido naquele
ano, identificamos aqui a contribuição de cada ponto para o impacto total.
Neste contexto, os hotspots econômicos são aqui referidos como os pontos de alagamento que
acometeram em maiores perdas econômicas potenciais para a cidade de São Paulo,
fornecendo uma medida de intensidade dos prejuízos no espaço geográfico.
9
A estratégia de modelagem integrada permitiu identificar as empresas afetadas por cada ponto
de alagamento em um pré-determinado raio de impacto e, a partir das informações de perdas
diretas, estimar as perdas totais por meio da utilização do modelo EEGC. Com isso, o impacto
total sobre a produção foi avaliado não só a partir das perdas diretas, mas também dos
prejuízos indiretos provocados pela interrupção das longas cadeias produtivas que interligam
a cidade de São Paulo à região metropolitana, ao estado de São Paulo e ao restante do país.
Utilizando-se técnicas de decomposição é possível obter as estimativas de perda potencial
para cada ponto de alagamento, por meio da aplicação de multiplicadores de impacto
setoriais. A aplicação desses multiplicadores às perdas diretas individuais fornece estimativas
dos prejuízos econômicos totais de cada ponto. Os multiplicadores de impacto são obtidos
conforme segue:
(1)
Em que:
é a estimativa de perda potencial total resultante do
modelo EEGC para o ano , região , e setor ;
é o vetor de choque, que representa as perdas diretas em termos
de diminuição de valor adicionado para o ano e setor .
Os setores ( ) considerados na análise são os oito setores do modelo EEGC7, e o período em
investigação ( ) está compreendido entre 2008 e 2012.
Assim, aplicando-se os multiplicadores de impacto setoriais às perdas diretas associadas a
cada ponto de alagamento é possível obter os hotspots de 2008, representados na Figura 3. A
distribuição espacial dos pontos de alagamento de acordo com sua contribuição para as perdas
potenciais de PIB concentra-se no entorno dos rios Tietê e Pinheiros, e ao longo do corredor
Norte-Sul.
7 (1) Primários, (2) Manufaturados, (3) SIUP, (4) Construção, (5) Comércio, (6) Transporte, (7) Serviços e (8)
Administração Pública.
10
Figura 3. Hotspots de 2008
Esse padrão espacial dos hotspots sugere que as áreas que concentram os pontos de
alagamento que causam os maiores prejuízos à cidade estão associados aos principais
corredores de escoamento de sua indústria de exportação. Na Figura 4, obtida do “Atlas de
Uso e Ocupação do Solo do Município de São Paulo” produzido pela EMPLASA8, o território
em vermelho representa as áreas urbanizadas, e a superfície em amarelo representa as
indústrias, concentradas principalmente ao redor do sistema viário macro metropolitano, que
compreende as vias que configuram a interface das ligações externas da metrópole com a
articulação principal do viário metropolitano (que abrange a malha formada pelas ligações
intrametropolitanas, estabelecendo relações de acessibilidade entre áreas centrais dos
municípios, polos e núcleos de assentamento urbano dentro das regiões metropolitanas). Ou
seja, os hotspots estão localizados ao longo das principais artérias urbanas da cidade de São
Paulo (o entorno dos rios Tietê e Pinheiros, e ao longo do corredor Norte-Sul), ocupada
principalmente pela indústria de exportação e o comércio varejista.
8 Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano SA. É um órgão vinculado à Secretaria Estadual de
Desenvolvimento Metropolitano.
11
Figura 4. Uso e Ocupação do Solo no Município de São Paulo
Fonte: EMPLASA, 2006
Considerando-se a estrutura produtiva da economia de São Paulo de 20089, é possível
extrapolar os resultados e estimar a perda potencial de produto por ponto de alagamento para
os anos de 2009 a 2012. Essas estimativas permitirão não apenas observar possíveis mudanças
no padrão geográfico da distribuição dos alagamentos, como também ampliar o escopo para
uma análise de custo-benefício das obras “antienchente” que começaram a ser implementadas
pela nova gestão da Prefeitura de São Paulo.10
9 A informação de estrutura econômica e produtiva no nível de desagregação utilizado está disponível até o ano
de 2008. Mas a informação de salário está disponível até o ano-base vigente. 10
Em 1 de janeiro de 2013 Fernando Haddad foi empossado prefeito da cidade de São Paulo.
12
Dessa forma, utilizando a estrutura produtiva da economia de São Paulo de 2008 e alterando a
estrutura de salários11
, foram estimadas as perdas potenciais de produto por ponto de
alagamento também para o período de 2009 a 2012. Os hotspots referentes a esse período são
exibidos no Anexo 1, e apresentam um padrão espacial similar ao observado para o ano de
2008.
A relação de hotspots que podem ter provocado prejuízos acima de R$ 20 milhões ao ano, nos
últimos cinco anos, pode ser observada na Tabela 1. Vale destacar que as informações de
alagamentos disponibilizadas pelo CGE da Prefeitura de São Paulo são fornecidas pelos
agentes da Companhia de Engenharia de Tráfego (CET), que monitoram com maior
expressividade o centro expandido e os principais corredores de tráfego da capital. Assim, a
concentração de pontos nessa região não significa que somente essa área possui problemas
com alagamentos, mas sim que não existem informações para as demais regiões pela falta de
monitoramento.
Tabela 1. Hotspots com Maiores Perdas Potenciais nos Últimos Cinco Anos (2008–2012)
11
Foram utilizados dados atualizados do produto e do salário mínimo vigente em cada ano considerado.
Subprefeitura
LA Viaduto Antártica X Rua Júlio Gonzalez
LA Rua Hugo D'antola X Rua Ricardo Cavatton
PI Marginal Pinheiros X Ponte do Morumbi
PI Rua Gomes de Carvalho X Rua Lourenço Marques
PI Av Paulista X Rua Haddock Lobo
PI Alameda Santos X Rua Augusta
PI Av Faria Lima X Rua Leopoldo Couto de Magalhães Jr.
PI Av Brasil X Rua Panamá
PI Alameda Santos X Rua Padre João Manuel
PI Marginal Pinheiros X Shopping Villa Lobos
SE Rua Augusta X Rua Caio Prado
SE Av Nove de Julho X Viaduto Plínio de Queiroz
VM Alameda Santos X Rua Padre Manoel da Nóbrega
13
4. Benefício Marginal das Obras “Antienchente”
Associada às adversidades dos alagamentos e às medidas para redução de perdas, está uma
circunstância que tende a dificultar o problema de lidar de forma eficaz com as perdas
provocadas por esses eventos. Medidas estruturais para redução de prejuízos causados por
alagamentos, como piscinões e obras de micro ou macrodrenagem, tendem a ter uma escala
mínima viável, devido às economias de escala na sua construção. E se tais medidas são
executadas, elas automaticamente fornecem redução de alagamentos para todos os ocupantes
da planície de inundação, independentemente de objetivar a diminuição de perdas para um
indivíduo, ou para um grupo de habitantes. Na linguagem da teoria das finanças públicas, as
melhorias concedidas não estão sujeitas ao princípio da exclusão, segundo o qual os
indivíduos que não querem, ou que não podem pagar o preço de um produto ou serviço,
podem ser excluídos do consumo dos mesmos.
O princípio da exclusão é uma condição necessária para o mercado convencional funcionar de
forma eficiente, e em condições nas quais esse princípio não é válido, o bem ou serviço
assume a característica de um bem público. O fornecimento de bens públicos pelo setor
privado é de difícil implementação, uma vez que a análise de custo-benefício é complexa e a
dificuldade em restringir a sua utilização (o que os tornaria exclusivos) torna seu
financiamento quase impossível. Dessa forma, devido à ausência de condições de exclusão, o
problema dos prejuízos causados pelos alagamentos requer uma intervenção pública (Krutilla,
1966).
Quanto à divisão da responsabilidade pela redução de perdas provocadas por alagamentos
entre as autoridades locais e federal, a mesma parece estar baseada em uma lógica errônea,
dada a natureza do problema dos alagamentos. Enquanto os governos locais são responsáveis
pela prevenção de alagamentos de volume moderado e de ocorrência relativamente regular, o
governo federal assume a responsabilidade de desastres associados a fluxos de grandes
magnitudes, e com ocorrência pouco frequente.
Apesar de um fenômeno aparentemente local, a análise de Haddad e Teixeira (2013)
evidencia que o impacto dos alagamentos na cidade de São Paulo (fenômenos de volume
moderado e de ocorrência regular) se expande para além das fronteiras da cidade. Mas a
necessidade do reconhecimento de que os efeitos econômicos dos alagamentos não são apenas
14
locais impõe um problema de governança no contexto do federalismo brasileiro. Uma vez que
as decisões (e o controle orçamentário) são feitos nos níveis municipal, estadual e federal,
problemas de coordenação deverão ser enfrentados. Como Biesbroek et al. (2009) apontaram,
não há solução inequívoca para os desafios das mudanças climáticas, pois estas exigirão uma
combinação de esforços no longo prazo e de tomada de decisões no curto prazo, em todos os
níveis governamentais. No contexto do problema dos alagamentos em São Paulo, um desafio
adicional surge. Além da estrutura administrativa tradicional com a qual os urbanistas estão
habituados – que favorece o tratamento de questões socioeconômicas – camadas espaciais
adicionais entram em cena (como a de bacias hidrográficas e clima) trazendo outras
dimensões que devem ser integradas na busca por soluções.
Mas qual é o benefício marginal das obras “antienchente”12
executadas no município de São
Paulo? O benefício gerado por uma unidade monetária investida em obras de prevenção aos
alagamentos supera os seus custos marginais? As externalidades dessas obras para as
economias da cidade e do país são positivas ou negativas?
A perda potencial de produto acarretada pelos alagamentos seria de aproximadamente R$ 108
milhões ao ano para a própria cidade, e de R$ 226 milhões para e economia do país.13
Os
resultados obtidos para os últimos cinco anos são apresentados na Tabela 2.
12
Termo utilizado pela imprensa para se referir às obras de micro e macrodrenagem realizadas pela prefeitura do
município de São Paulo. 13
Perda potencial média dos últimos cinco anos, mantendo a estrutura produtiva de 2008 e alterando a estrutura
de salários.
15
Tabela 2. Perda Potencial de PIB (em R$ milhões) –
Cenário de 100 m de Raio de Impacto
A nova gestão da Prefeitura da cidade de São Paulo delegou à Secretaria Municipal de
Infraestrutura Urbana e Obras (SIURB) a responsabilidade pelas obras “antienchente” de
microdrenagem. O orçamento aprovado para a execução das obras, que estão espalhadas por
toda a cidade, é de R$ 150 milhões. Tais obras visam contribuir para o escoamento mais
rápido de águas em setenta e nove pontos críticos da cidade, evitando a formação de pontos
de alagamentos intransitáveis, e o prazo para execução é de seis meses. Comparando a perda
potencial média para o Brasil em um único ano (de aproximadamente R$ 226 milhões) com o
custo do investimento a ser realizado nessas obras “antienchente”, já seria possível afirmar
que os seus benefícios superam os custos, tanto em termos estritamente econômicos quanto
em termos sociais, dado o ganho de bem estar proveniente da diminuição dos alagamentos.
Todavia, esses valores de perdas potenciais são relativos a todos os pontos de alagamento
ocorridos na cidade de São Paulo nos últimos cinco anos. Para uma análise de custo-benefício
mais criteriosa, é necessário levar a investigação a um nível local.
A título de exemplo, um exercício de análise local pode ser feito com as obras que serão
empreendidas no contexto da Operação Água Branca.14
Trata-se de uma obra estrutural, de
14
A Operação Água Branca (Lei 11.774 de 18 de maio de 1995) abrange parte dos bairros da Água Branca,
Perdizes e Barra Funda. Sua maior parte está inserida na várzea natural do rio Tietê, englobando inclusive
antigos meandros. É uma área suscetível a inundações naturais, mas devido a fatores como desmatamento,
impermeabilização do solo, canalização dos córregos contribuintes em galerias fechadas, e ocupação inadequada
2008 2009 2010 2011 2012 média
Perda direta
Cidade de São Paulo 35.5 69.2 52.1 40.7 63.7 52.3
Perda total
Cidade de São Paulo 75.3 130.3 86.5 97.5 149.0 107.7
Resto da RMSP 6.9 6.1 3.4 3.8 2.2 4.5
Resto do estado de São Paulo 15.2 19.3 13.7 13.4 22.5 16.8
Resto do Brasil 73.3 110.8 82.0 81.3 137.5 97.0
Brasil 170.6 266.5 185.5 196.0 311.2 226.0
Taxa de perda intra-cidade 2.1 1.9 1.7 2.4 2.3 2.1
Taxa de perda total 4.8 3.8 3.6 4.8 4.9 4.3
16
macrodrenagem, que abrange regiões de ocupação da várzea natural do Rio Tietê. O
investimento será de R$ 143 milhões, em um prazo de 33 meses, custeado por verba
arrecadada dos empreendimentos construídos na região entre 1995 e 2013. O objetivo dessas
obras é resolver o problema de um local que tradicionalmente acarreta perdas de produto em
uma região sob jurisdição da subprefeitura da Lapa.
A subprefeitura da Lapa está entre aquelas onde os pontos de alagamentos recorrentes geram
as maiores perdas potenciais de produto. No período de 2008 a 2012, as perdas potenciais
médias dessa subprefeitura podem ter atingido R$ 89 milhões por ano. O mapa de perdas por
subprefeitura para o ano de 2008 é apresentado na Figura 5, e os mapas de perdas por
subprefeitura para os demais anos são apresentados no Anexo 2. No contexto da análise de
custo-benefício das obras “antienchente” da Operação Água Branca, primeiro traçou-se o
perímetro da operação, com o uso de ferramentas de informação geográfica. Depois foram
identificados todos os pontos de alagamento ocorridos nessa área nos últimos anos, e
identificaram-se para cada ponto os seus prejuízos econômicos. A perda potencial de produto
pode ter atingido, em média, R$ 38 milhões por ano na região de abrangência desta operação.
das margens, tornou-se uma área sujeita a alagamentos pontuais disseminados (Portal da Prefeitura de São Paulo;
http://www.prefeitura.sp.gov.br. Acesso em 05/09/2013).
17
Figura 5. Perda Potencial de PIB nas Subprefeituras de São Paulo, 2008
18
Figura 6. Perímetro da Operação Água Branca
Supondo que os alagamentos na região da Operação Água Branca sejam reduzidos em 90%,
haveria uma economia de custos de R$ 35 milhões por ano após a execução das obras.
Calculando a perpetuidade15
dessa redução de perdas econômicas provocadas pelos
alagamentos, o prejuízo evitado seria de R$ 560 milhões, computados apenas os custos
incorridos pela própria cidade de São Paulo (desconsiderando o espraiamento dos efeitos
pelas longas cadeias de produção e renda). Ponderando ainda o benefício social promovido
pelo investimento, esse se justificaria tanto social quanto economicamente.
15
Perpetuidade (P) é uma série com infinitos pagamentos ou depósitos. No caso em questão, considera-se como
pagamento (R) o benefício marginal das obras “antienchente”, ou seja, a perda potencial que a cidade de São
Paulo deixará de incorrer anualmente. Calcula-se a perpetuidade como , onde é a taxa de juros real,
calculada com base na taxa de juros de longo prazo (TJLP) em setembro de 2013 (11%) e na meta de inflação da
autoridade monetária (4,5%).
19
5. Considerações Finais
A partir do início da década de 1970 o número de dias em que as precipitações excederam 80
mm/dia na cidade de São Paulo aumentou. E de acordo com as perspectivas, o número de
eventos de chuvas intensas nessa região deve continuar crescendo. A combinação da
localização dos pontos de alagamento e das firmas em sistema de informação geográfica
permitiu projetar os impactos econômicos dos alagamentos ocorridos na cidade em 2008
(Haddad e Teixeira, 2013). Estima-se que os alagamentos contribuíram para reduzir o
crescimento econômico da cidade e o bem-estar de seus residentes, bem como prejudicar a
competitividade nos mercados doméstico e internacional. Não só a economia da cidade foi
afetada, mas também outras economias regionais do Brasil.
Este trabalho complementa o estudo de Haddad e Teixeira (2013), permitindo decompor os
resultados globais e identificar as perdas potenciais por ponto de alagamento, ampliando o
escopo de análise. Com esse novo conjunto de informações foram identificados os hotspots
econômicos, ou seja, os pontos que causaram as maiores perdas econômicas potenciais à
cidade de São Paulo e ao Brasil. Ademais, a técnica de decomposição proporcionou uma
ferramenta para avaliar economicamente os benefícios de projetos locais para redução de
alagamentos. O exercício de análise da Operação Água Branca demonstrou que os benefícios
com medidas corretivas ou preventivas podem superar os custos dos investimentos. A
otimização dos gastos na área de infraestrutura, com o devido foco espacial, permitiria que os
recursos excedentes pudessem ser direcionados para outras áreas de interesse da sociedade,
tais como saúde, educação, mobilidade urbana e segurança.
A principal mensagem do trabalho é a necessidade de considerar as interações internas e
externas ao sistema urbano para avaliar as consequências de um fenômeno aparentemente
local. Medidas relacionadas ao planejamento e controle do uso da terra deveriam ser
executadas em paralelo com projetos de engenharia que aperfeiçoem o sistema de drenagem
urbano e previnam a emergência de novas áreas de risco, apesar do problema de governança
existente no contexto do federalismo brasileiro. Além da estrutura administrativa tradicional,
novas camadas de informação entram em cena, trazendo outras dimensões que devem ser
integradas na busca por soluções.
20
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23
Anexo 1. Hotspots Econômicos
Hotspots 2009
24
Hotspots 2010
25
Hotspots 2011
26
Hotspots 2012
27
Anexo 2. Perdas Potenciais de PIB por Subprefeitura
Perdas Potenciais de PIB por Subprefeitura, 2009
28
Perdas Potenciais de PIB por Subprefeitura, 2010
29
Perdas Potenciais de PIB por Subprefeitura, 2011
30
Perdas Potenciais de PIB por Subprefeitura, 2012