manual de integração para decisores políticos e profissionais

Manual de Integraçãopara decisores políticos e profissionais

Novembro 2004

Este Manual foi escrito por Jan Niessen e Yongmi Schibel do Grupo de Política de Migração

(GPM), em nome da Comissão Europeia (Direcção-Geral para a Justiça, Liberdade e Segurança).

O Manual está acessível para download no website da Comissão em

http://europa.eu.int/cmm/justice_home/

ISBN 92-894-8278-8

Depósito legal n.º 223584/05

© Comunidades Europeias, 2004

Reprodução autorizada mediante identificação da fonte

© Fotografia e design: Ruben Timmen / www.nowords.nl

Índice de Conteúdos

Nota de abertura 5

Prefácio 7

Contexto 8

Introdução 10

Capítulo 1: Introdução de imigrantes recém-chegados e refugiados reconhecidos 15

1.1 Concepção de programas 17

1.2 Adequar as ambições aos recursos 21

1.3 Trabalhar com parceiros 24

1.4 Avaliação e adaptação de programas 29

Capítulo 1: Conclusões 32

Capítulo 2: Participação cívica 35

2.1 Competência intercultural 36

2.2 Envolver os cidadãos e os imigrantes 40

2.3 Construir instituições abertas e inclusivas 51


Chapter 3: Indicadores 55

3.1 Criar as condições 58

3.2 Seleccionar os indicadores 61

3.3 Cooperação europeia 66


Anexo: Traduzir políticas em programas 73

Notas finais 78

Pontos de Contacto Nacionais para a Integração 80

4 Manual de Integração

Nota de abertura

A Comunidade Europeia, agora com 25 membros é, sem dúvida, um dos espaçoshumanos de maior densidade e mobilidade, onde os fluxos migratórios e os encontrosde pessoas e culturas são mais intensos. É nesse espaço humano e político que Portugalse insere.Mas, neste grande espaço, com políticas comuns em tantos domínios, na área daimigração, acolhimento e integração, mantém-se a soberania de cada Estado, cada umcom a sua política, apesar da liberdade de circulação interna: várias medidas, ligaçõesmútuas, práticas diversas, num horizonte comum de justiça, liberdade e segurança.Este “Manual de Integração”, da responsabilidade da Direcção-Geral para a Justiça,Liberdade e Segurança, da Comunidade Europeia, em boa-hora agora publicado, apartir de experiências e iniciativas existentes nos diversos locais e países, pretende dara conhecer e promover boas práticas que possam ser inspiradoras para situaçõessemelhantes, no sentido de uma rede de trabalho europeia coerente na integração efacilitando a informação mútua.Articulado em torno de 3 grandes tópicos - introdução de imigrantes e refugiadosrecém-chegados, participação cívica e indicadores – a utilidade prática deste manual éevidente. Se for tido em conta pelos decisores políticos e profissionais no terreno, aquem se destina, pode abrir portas, melhorar práticas e contribuir grandemente parauma melhor integração desses nossos concidadãos e irmãos a quem chamamosimigrantes.É com prazer que gostaria de salientar que alguns dos principais “instrumentos” detrabalho e acção implementados pelo Alto Comissariado – Centros Nacionais de Apoioao Imigrante (CNAI) – Centros Locais de Apoio ao Imigrantes (CLAI) – Linha SOSImigrante – são apresentados como boas práticas inspiradoras, no próprio corpo destemanual.Que todo este esforço, esta troca de experiências e de informação, contribuaeficazmente para o fundamental: considerar a imigração não como um problema, mascomo um desafio e uma oportunidade para uma Europa mais desenvolvida, justa, coesae livre.

P. António Vaz Pinto, s.j.Alto Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas

5Manual de Integração

Prefácio

Por toda União Europeia os Estados-membros deparam-se hoje com desafiossemelhantes no que respeita à integração dos imigrantes na sociedade. Trata-se de umatarefa complexa e delicada, cuja importância é cada vez maior.

Face à perspectiva de uma população envelhecida e em declínio, uma maior imigraçãopara a Europa nos próximos anos é um fenómeno simultaneamente provável enecessário. A integração dos imigrantes é vital para a coesão social e o desenvolvimentoeconómico. Para possibilitar aos imigrantes sentirem-se parte da nossa sociedade,devemos tratá-los de forma justa, assim como assegurar que possuem as ferramentasadequadas para participarem plenamente nas nossas sociedades. A integração é umprocesso contínuo e recíproco, que se baseia nos direitos mútuos e obrigaçõescorrespondentes quer dos imigrantes, quer da sociedade anfitriã.

No Conselho Europeu de Tessalónica, em Junho de 2003, os Chefes de Estado e deGoverno focaram a importância de desenvolver a cooperação, a troca de experiências einformação sobre integração ao nível da UE, com vista a aprendermos uns com osoutros. Como resposta a este apelo, os Pontos de Contacto Nacionais para a Integração,peritos dos Estados-membros que se reúnem regularmente, decidiram preparar ummanual de boas práticas.

É com grande satisfação que dou as boas vindas à publicação da primeira edição domanual de integração, que fornece uma variedade de exemplos e práticasimplementados na União Europeia com vista a uma integração de sucesso. Este manuallança alguma luz sobre vários projectos e programas existentes por toda a Europa, a nívelnacional, regional e local, oferecendo algumas conclusões gerais e lições aprendidas.Espero que este manual seja útil aos dirigentes políticos e profissionais de toda a UE, paraalém de contribuir para o desenvolvimento de um quadro europeu comum sobreintegração.

Estou certo de que tanto os “conhecedores” quanto os novatos envolvidos naintegração de imigrantes irão encontrar inspiração neste manual, que servirá de apoio aonosso objectivo comum de encontrar as melhores soluções para os desafios daintegração.

Bruxelas, Novembro 2004


Jonathan FaullDirector-GeralDG Justiça, Liberdade e SegurançaComissão Europeia

Contexto

A ideia de desenvolver um manual de integração emana do Conselho Europeu deTessalónica de Junho de 2003, onde os chefes de Estado e de Governo focaram aimportância de desenvolver a cooperação e a troca de informação dentro do recém-for-mado grupo de Pontos de Contacto Nacionais para a Integração. Decidiu-se pois com-pilar um manual de integração com vista a estruturar esta troca de informação e a obteralguns resultados concretos em que os Estados-membros se possam apoiar aquando dodesenvolvimento e promoção de iniciativas políticas para uma integração de maiorsucesso. Assim sendo, o principal objectivo deste manual é o de agir como um impul-sionador do intercâmbio de informação e melhores práticas entre Estados-membros.

Este manual foi preparado para a Comissão Europeia por um consultor independente, oGrupo de Política de Migração, e foi desenvolvido em estreita cooperação com osPontos de Contacto Nacionais para a Integração. Baseia-se nos resultados de uma sériede seminários técnicos realizados em Copenhaga (Fevereiro de 2004), Lisboa (Abril de2004) e Londres (Junho de 2004). Estes seminários, organizados pelos Ministériosresponsáveis pela integração nestes países, com o apoio da Comunidade Europeia efacilitados pelo Grupo de Política de Migração, reuniram decisores políticos e profissio-nais governamentais e não-governamentais para trocar informação e melhores práticasem três âmbitos: programas de introdução, participação na vida cívica e política e desen-volvimento de indicadores. Os três capítulos do manual reflectem a estrutura dos semi-nários, cada um dos quais centrando-se num destes tópicos. Na preparação de cadaseminário e com vista a enquadrar as discussões, o Grupo de Política de Migração desen-volveu um conjunto de comunicações, assim como de documentos conclusivos dosseminários. Estes foram subsequentemente discutidos no seio do grupo de Pontos deContacto Nacionais para a Integração. Durante os seminários assim como durante oprocesso de compilação do manual, os Pontos de Contacto Nacionais para a Integraçãocontribuíram com exemplos de boas práticas e iniciativas promissoras na área da inte-gração dos seus respectivos países. Conjuntamente, todos estes elementos constituíramos materiais de construção essenciais deste manual de integração.

Este manual destina-se a decisores políticos e profissionais. Quem são eles e o que têmem comum que poderá fazer deste manual um elemento útil para ambos? De um modogeral, os decisores políticos formulam metas globais de integração, disponibilizam osrecursos, controlam a implementação e avaliam os resultados. Os profissionais traduzemas metas de integração em programas concretos, fixam objectivos e empreendem activi-dades para atingi-los. Está claramente para lá do âmbito deste manual abordar a for-mação das políticas gerais de integração. Nem tão pouco pode um manual europeuentrar em demasiados pormenores na descrição de actividades concretas dos referidosprogramas. Desta feita, este manual retrata as melhores práticas e disponibiliza liçõesretiradas da acção prática dos Estados-membros em dois tipos de programas de inte-gração, nomeadamente cursos de introdução para imigrantes recém-chegados e refu-giados reconhecidos (Capítulo I) e participação cívica (Capítulo 2).


De forma a melhor poder acompanhar o sucesso dos programas de integração e mediros seus resultados, quer os decisores políticos quer os profissionais podem desenvolverindicadores de integração e benchmarks (valores de referência). O seu uso em políticasde interesse público e programas de integração é explorado no Capítulo 5.

Com base nestes capítulos, propõe-se um esquema de tradução das metas de integraçãoem programas de integração (Anexo). Este esquema pode ajudar os decisores políticose os profissionais a clarificar as metas dos programas de integração, a elaborar relatóriossobre a sua implementação e a avaliar os resultados. Desta forma facilita-se a troca deboas práticas, que se tornará mais proveitosa. As melhores práticas figuram brevementedescritas ao longo de três capítulos. Quando, em relação a uma actividade específica, semenciona um dado país, tal não impede que a prática exista igualmente noutros países.Ao longo do texto, dá-se um especial destaque às lições retiradas das práticas, que sãotambém reproduzidas como conclusões no fim de cada Capítulo.

É importante sublinhar que as lições e recomendações contidas neste manual devem sertomadas por aquilo que são: sugestões para os decisores políticos e profissionais e umarecolha de ideias inspiradoras. Deve ainda sublinhar-se que o desenvolvimento destemanual é entendido como um processo em curso, um instrumento vivo que será desen-volvido não apenas ao longo do tempo, numa perspectiva passo-a-passo, mas tambémactualizado de acordo com o progresso, novos desenvolvimentos, soluções e resultados.Uma segunda edição do manual contendo novos capítulos está assim planeada para2006. Os três tópicos escolhidos para esta primeira edição reflectem as prioridades iden-tificadas na Comunicação sobre Imigração, Integração e Emprego, mas a seu tempo omanual irá abranger todos os domínios de intervenção ligados à integração, incluindohabitação, serviços de saúde e aspectos do mercado de trabalho.

Bruxelas, Novembro de 2004


Introdução

A integração de imigrantes está a gerar um intenso debate na União Europeia alargada,onde a maior parte dos Estados-membros é afectada por movimentos migratórios.Alguns países passaram de países de emigração a países de imigração e estão a ser con-frontados com a questão da imigração pela primeira vez. Os países veteranos da imi-gração, que partilham com eles o relevo dado aos imigrantes recém-chegados, conti-nuam igualmente a promover a participação dos imigrantes já estabelecidos, enquantoalteram políticas anteriores, cujos resultados não foram suficientemente satisfatórios.Como noutros domínios de intervenção, a diversidade de abordagens patente na Europasugere diferentes respostas à questão de “como” promover a integração. O conceito eprática da integração variam não apenas como resultado de passados de imigraçãoespecíficos. Diferentes regimes políticos e variações no papel do governo e da sociedadecivil levaram a abordagens divergentes da integração de novos imigrantes e refugiados.Um ponto que ilustra esta diversidade é a questão em aberto de quais os grupos que sãoou deveriam ser os alvos de uma política de integração. São utilizadas diferentesdefinições para “imigrantes” ou “minorias étnicas”. Os imigrantes de segunda geraçãopodem ser identificados pela sua nacionalidade ou, se forem cidadãos nacionais, pelolocal de nascimento dos seus pais. Historicamente, os novos Estados-membros têm cen-trado as suas atenções mais na abordagem dos assuntos relacionados com as minoriasdo que na integração de imigrantes. Nem tão pouco existe um consenso sobre se os“imigrantes”, qualquer que seja a forma como são identificados, devem ser considera-dos como um grupo. Pelo contrário, podem ser considerados como indivíduos ou mem-bros de subcategorias específicas, definidas segundo a origem nacional ou étnica,religião, sexo, idade ou pela razão da sua chegada (migrantes económicos, refugiadosou familiares) ou da sua formação (dos altamente especializados aos pouco especializa-dos). A sociedade no seu todo pode também constituir um alvo de políticas apropriadose a integração for entendida como um processo promotor da coesão social. Neste caso,as políticas são uma resposta aos efeitos desintegradores das aceleradas mudançassociais, económicas e culturais que a maior parte das sociedades europeias estão a atraves-sar e visam diversos grupos da população, quer tenham ou não um historial de migração.Por consequência, sob a designação de integração regista-se uma mistura de aborda-gens gerais e específicas que visam diferentes grupos e que tratam uma variedade dequestões.

Todos os países europeus aderem aos padrões e valores partilhados dos direitoshumanos, tais como a igualdade, a anti-discriminação, a solidariedade, a abertura, a par-ticipação e a tolerância. Os governos a vários níveis estão a influenciar-se mutuamenteatravés de intercâmbios políticos contínuos, prática conducente a um certo grau de con-vergência em abordagens políticas, metas e alvos, quer a nível nacional quer interna-cional. Encontramos um extenso âmbito partilhado na identificação de áreas nuclearesou de dimensões de integração. Enquanto que uma definição única e exacta de inte-gração poderá revelar-se demasiado redutora, identificar dimensões fundamentais daintegração pode funcionar como uma “definição funcional” útil. A meta global da inte-gração é muitas vezes tida como sendo auto-suficiente: os governos procuram facultaraos imigrantes as condições necessárias para estes conduzirem uma vida independente


no que diz respeito à habitação, emprego, educação, redes de relação social e partici-pação na sociedade. O primeiro Relatório Anual sobre Imigração e Integração da Comissão demonstra queem todos os Estados-membros o acesso ao mercado de trabalho, assim como as com-petências linguísticas e um nível suficiente de educação constituem os objectivos maisimportantes para assegurar uma integração de sucesso. Ao nível europeu, a integração no mercado de trabalho é a área onde os objectivospolíticos estão definidos de forma mais concreta, como se constata nas Orientações parauma Estratégia de Emprego, de 2003, que propõe alcançar-se até 2010 uma reduçãosignificativa na discrepância existente nos índices de desemprego entre os cidadãosnacionais europeus e os não europeus. Estar empregado contribui para a melhoria dascondições de vida da mesma forma que o acesso a habitação de boa qualidade e preçoacessível. Falta de disponibilidade, habitação de baixa qualidade e uma presença esma-gadora de imigrantes em zonas urbanas degradadas constituem problemas para a maio-ria dos Estados-membros. Esta dimensão da integração direcciona a nossa atenção paraas políticas locais e urbanas e para o papel central que as autoridades locais desempe-nham no processo de integração.

Enquanto se mantém o enfoque nos tópicos sócio-económicos, os governos destacamcada vez mais a importância da esfera sócio-cultural, as dimensões pessoais da inte-gração e a frequência e intensidade das interacções sociais. Esta abordagem estimula anecessidade de integrar os imigrantes em todos os aspectos da sociedade, incluindo oscampos cívico, cultural e político. Mais ainda, conceber a integração como um processorecíproco leva-nos a focar a nossa atenção nas atitudes das sociedades de acolhimento,e também nos seus cidadãos, estruturas e organizações. As diferentes dimensões daintegração estão interrelacionadas e os resultados obtidos num campo reforçam osoutros. Por exemplo, os empregos revelam-se de enorme valor e importância para odesenvolvimento da língua e de uma competência cultural mais alargada, para além deconduzirem ao estabelecimento de relações sociais. Por sua vez, as relações sociaisfazem aumentar as oportunidades económicas. A língua é útil no mercado de trabalho,para além de proporcionar mais oportunidades de educação, indicando simultanea-mente conhecimento da população e sociedade anfitriãs

As políticas de integração procuram atingir resultados positivos para os imigrantes nosâmbitos do emprego, habitação, educação, saúde, etc.. Os recém-chegados e os imi-grantes residentes serão mais capazes de atingir estes resultados se desenvolverem cer-tas competências, tais como a proficiência linguística e conhecimento da sociedadeanfitriã. Neste sentido, os programas de introdução ajudam os recém-chegados aadquirir as competências que possibilitam uma participação em pleno na sociedade. Aomesmo tempo, uma concentração na adaptação individual e nas questões relativas aocapital humano tem, em diversas sociedades, de ser complementada com uma ênfase nacoesão social e na igualdade. Para responder à procura de competências devem existirmecanismos sólidos para a aquisição destas competências e possibilidades para a sua uti-lização. A sociedade e as suas instituições devem agir no sentido de se abrirem aos imi-grantes. Não cabe apenas aos imigrantes desenvolver e adquirir competências, mas cabe


também aos governos e aos actores sociais assegurarem que existem vastas oportu-nidades de participação na base da igualdade e da não-discriminação. Atingir o equilíbrioideal das responsabilidades é crucial para a criação de políticas de integração justas e efi-cazes.

Para além de constituir uma relação entre “estado” e “migrante individual”, a inte-gração é um processo onde existem parcerias próximas entre diferentes níveis deagentes governamentais e não-governamentais, tais como empregadores, sindicatos,organizações religiosas, sociedade civil, associações de migrantes, a comunicação sociale as ONGs que apoiam os imigrantes.

Derivado ao seu papel de educadores públicos, os líderes políticos têm uma forte respon-sabilidade na promoção de uma atitude positiva face aos imigrantes, de modo a con-trariar tendências xenófobas ou racistas. Os empregadores podem dar acesso a postosde trabalho, proporcionar aulas de língua e acções de formação para gerar competên-cias, oferecer acompanhamento ao nível da inserção profissional, facilitar o acesso àhabitação e contribuir para o debate público informando dos benefícios económicos daimigração. Os meios de comunicação social desempenham também um papel impor-tante pois são uma fonte de relatos e informações equilibrados sobre as atitudes dopúblico para com os recém-chegados. A abertura e a boa vizinhança da parte do públi-co constituem ingredientes essenciais de uma integração de sucesso e podem ser fomen-tados através de programas de voluntariado. A integração é uma responsabilidade par-tilhada e envolve a participação de muitos agentes.

A participação activa dos imigrantes assenta no alinhamento e aproximação gradual dosseus direitos e obrigações aos dos cidadãos nacionais. O acesso a instituições, serviços emeios de participação cívica gera as condições para o exercício de uma cidadania activapor parte dos migrantes. A abertura da vida associativa, dos clubes desportivos aos par-tidos políticos, é decisiva para o resultado do processo. As organizações de todos os tiposprecisam de dar visibilidade às realidades interculturais através da aplicação de políticasde igualdade de oportunidades, da contratação de migrantes a todos os níveis e dacooperação com associações de migrantes. As organizações de migrantes são igual-mente parceiros-chave no exercício de um governo participativo. As decisões políticas,especialmente ao nível local, afectam significativamente os residentes não nacionais, quepodem participar através de variados mecanismos de consulta. Ao mesmo tempo, podeencorajar-se a naturalização dos migrantes.



O que é preciso para partilhar a melhor prática

Uma definição possível de melhores práticas pode ser: abordagens que, medianteanálise e avaliação, demonstraram ser eficazes e sustentáveis e produzir resultadosexcelentes, e que podem ser aplicáveis e adaptáveis a diferentes situações.

• Podem-se retirar lições tanto das boas quanto das más práticas• A maior parte das práticas possui pontos fortes e pontos fracos.• Nenhuma prática pode ser replicada na sua totalidade.• Todas as práticas precisam de ser adaptadas às circunstâncias locais.

A documentação sobre as melhores práticas precisa de identificar

• Qual era o problema a que a prática se dirigia e quem o identificou?• Quem iniciou a prática e quem esteve envolvido?• Como se desenvolveu a prática e quais foram as fases?• Quais foram as consequências positivas e/ou negativas?• Qual é a viabilidade financeira a longo prazo?• Eficácia: o impacto da prática• Eficiência: a relação do impacto face ao custo• Sustentabilidade: impacto duradouro e possibilidade de replicar a prática• Externalidades: por exemplo, quaisquer impactos não pretendidos da prática, quer

positivos quer negativos, noutros que não os seus beneficiários imediatos.• Relevância: a importância da prática para o seu grupo alvo


Capitulo 1Introdução de imigrantes recém--chegados e refugiados reconhecidos

Este capítulo trata a criação e implementação de programas de introdução. Os partici-pantes podem aprender a língua, estabelecer ligações com o mercado de trabalho einformar-se sobre a sociedade anfitriã através de programas bem estruturados e dota-dos de recursos.

A integração é um processo que dura vários anos, estendendo-se em muitos casos paralá da naturalização ou até às segundas ou terceiras gerações. O compromisso empenhadopermeia e sustenta este processo na medida em que as sociedades de acolhimento secomprometem a receber os imigrantes e a proporcionar-lhes as oportunidades de sefamiliarizarem com a língua, os valores fundamentais e os costumes e, por seu turno, osimigrantes manifestam a sua determinação em fazer parte da sociedade de acolhimento.

Os programas de introdução são um investimento no futuro, que deverá ser assumidovoluntariamente quer pelos imigrantes quer pela sociedade. Estes programas são umponto de partida para os imigrantes, permitindo-lhes adquirir competências com vista atornarem-se auto-suficientes e valem portanto o esforço dispendido. Para as sociedades,o retorno do investimento sente-se na medida em que os imigrantes se tornam cidadãosmais bem preparados, capazes de contribuir para a sociedade.

As fases iniciais da residência de um migrante no país de acolhimento são de especialimportância. Alguns governos lançaram programas de introdução para a primeira faseda estadia de um migrante. De modo geral, os programas de introdução consistem emtrês elementos principais: formação linguística, orientação cívica e formação profissionalpara o mercado de trabalho.


Introdução de imigrantes recém-chegados e refugiados reconhecidos

Um exemplo de um programa de introdução vem da cidade de Gent (Bélgica), que pos-sui um serviço municipal de integração, fundado pelo Município e em grande parte pelaComunidade Flamenga (sob as tutelas da política urbana e integração). O seu progra-ma de acolhimento põe em prática a legislação flamenga (de 2003, implementada a par-tir de 1 de Abril de 2004) que contempla cursos de introdução para familiares recém--chegados, migrantes regularizados, refugiados reconhecidos, vítimas de tráfico emenores. A legislação cobre ainda requerentes de asilo cujo processo chegou à fase daexaminação minuciosa do pedido. Para alguns grupos, os cursos de introdução são obri-gatórios. O programa de introdução inclui aulas de neerlandês (até 1200 horas em qua-tro níveis, das quais 120 são ministradas no próprio centro) e 75 horas de aulas de“orientação para a sociedade”. As aulas de “orientação para a sociedade” têm módu-los de questões práticas e administrativas e dão informações relativas de como aceder aactividades culturais e sociais. Em Gent, estas informações estão disponíveis em turco,árabe, francês, inglês, russo, espanhol, persa, albanês e somali, para além de neerlandês.Juntamente com outras organizações, a cidade procura ainda disponibilizar um progra-ma de recepção individual “feito à medida”, que inclui orientação nas áreas doemprego, educação e formação. Neste momento cerca de 500 recém-chegados adultosseguem este programa de introdução.

www.gent.be/integratiedienst/, KOM-PasCentre: [email protected]

1.1 Conceber programas

Oferecer programas a vários níveis usando diferentes formatos e um largo espectro demétodos de ensino pode ajudar ao sucesso de um ensino linguístico destinada a imi-grantes com graus de escolaridade diferentes ou conhecimento prévio do país e da lín-gua. Tal conduzirá à obtenção de qualificações úteis. Idealmente, os programas realizamtestes após os cursos de modo a avaliar o nível de aprendizagem dos participantes.

Formação linguística

Em especial nos países onde os imigrantes recém-chegados não possuem conhecimen-to da língua local através de laços coloniais ou outros, a formação linguística constitui atrave mestra dos esforços de integração empreendidos pelos governos. De um modogeral, os cursos têm como alvo os residentes adultos legalizados que não possuem conhe-cimentos suficientes da língua ou línguas oficiais. Apesar dos governos dedicarem muitosrecursos a programas de formação linguística, muitos temem que não se estejam aalcançar os melhores resultados.

Os participantes são muitas vezes distribuídos por diferentes níveis de aprendizagem dalíngua. Na Suécia, as competências linguísticas dos participantes são avaliadas para os dis-tribuir por quatro níveis (são usados dois níveis para diferenciar os participantes com for-mação académica). Nos cursos de integração proporcionados ao abrigo da lei da imi-gração alemã de 2004, a distribuição deverá reflectir competências linguísticas anteriores,assim como experiências educacionais. Por oposição, o grupo migratório a que o partici-pante pertence não será relevante para a sua colocação numa aula de língua, como já severificou no passado. Muitos países oferecem aulas de literacia à parte – geralmente comum ensino mais intensivo – e cursos especiais para jovens migrantes. Frequentemente, oscursos terminam com um teste. Na Dinamarca por exemplo, os cursos de língua e ostestes estão relacionados com os níveis do “Quadro de Referência Comum Europeu paraas Línguas: aprendizagem, ensino, avaliação1” (CEFR) do Conselho da Europa.

Quando os certificados dos cursos são elaborados num formato que é reconhecido pelosempregadores e outras instituições de ensino, revelam-se úteis aos participantes no aces-so a um mercado de trabalho mais alargado ou a outras oportunidades de formação. Osconteúdos e métodos de ensino devem ser concebidos tendo em mente estas oportu-nidades.

Na Alemanha, uma avaliação encomendada pelo Ministério do Interior que incidia sobrecursos de língua destacou a importância crucial do ensino e validação das competênciaslinguísticas escritas, dado que para funcionar na sociedade e no mercado de trabalhoalemães é necessário o domínio da língua escrita. Apesar de as competências comunica-cionais orais serem indispensáveis, os cursos de línguas não se devem centrar unica-mente nelas. A avaliação sugere que o ensino da língua deve privilegiar situações de tra-balho e de interacção pública para as quais os migrantes têm necessidade de saberalemão.


Conteúdo Vocacional dos cursos de introdução

As melhores práticas sugerem que os cursos de introdução sejam concebidos de ummodo flexível, permitindo que a aprendizagem da língua decorra paralelamente à par-ticipação no mercado de trabalho, ao invés de se adoptarem modelos restritivos de ensi-no da língua, formação vocacional e ensino a um nível superior. Idealmente, os cursosintegram formação vocacional e linguística e validam competências já existentes.

Dado que os programas de integração têm como objectivo a auto-suficiência, o estabe-lecimento de uma relação próxima com o mercado de trabalho é crucial na sua con-cepção. Muitos participantes não terão quaisquer ligações com o mercado de trabalhoaquando da sua chegada, se entraram via algum projecto de reunificação de famílias oucomo refugiados. Assistência na procura de emprego, centros de aconselhamento profis-sional, contratos de parceria ou formação vocacional podem fazer parte dos programasde introdução, oferecidos para além de ou integrados no ensino da língua. NaDinamarca, a formação para o mercado de trabalho pode incluir ensino a curto prazo,formação no local de trabalho e recrutamento com um subsídio de ordenado. É aindaoferecida a ajuda de um mentor para apoiar o imigrante ou refugiado a desenvolver assuas qualificações sociais, linguísticas e vocacionais.

Frequentemente, os programas conjuntos de emprego e língua revelam-se proveitosos,dado que os participantes beneficiam largamente do ensino da língua quando este sedesenrola num contexto de trabalho ou de formação. Os recém-chegados atingemobjectivos mais depressa se lhes for permitido fazer muitas coisas ao mesmo tempo, porisso os programas devem funcionar em paralelo, em vez de sequencialmente. NaHolanda, por exemplo, os denominados programas de “duplo percurso” consistemnuma combinação de língua neerlandesa com outro elemento (como apoio na educaçãode crianças, trabalho, formação vocacional, trabalho voluntário ou activação social). Emparticular, os indivíduos com formação profissional e/ou experiência anterior no mundodo trabalho podem receber uma introdução que é orientada para o emprego e inseridana sua área profissional. Desta forma, o conteúdo do programa pode estimular activa-mente a entrada do indivíduo no mercado de trabalho assim como facilitar a aprendiza-gem da língua local.

Para bem da motivação sustentada dos participantes, é de evitar que as pessoas tenhamde aprender as mesmas coisas repetidamente. Os cursos de introdução devem servir oobjectivo de permitir a cada recém-chegado fazer uso do seu pleno potencial no merca-do de trabalho, de forma a não desperdiçar recursos humanos vitais.

Formas dinâmicas de avaliar as competências dos recém-chegados, dependendo menosde critérios formais e valorizando diferentes tipos de experiências são da maior utilidadepara a validação da experiência e do conhecimento alcançados no país de origem.

Na Finlândia, o projecto SPECIMA, financiado pela ESF, dirige-se aos imigrantes comhabilitações académicas ao nível universitário (licenciatura ou superior). O projecto visaidentificar especialistas motivados, determinar o seu nível de know-how e colocá-los em




empresas e organizações finlandesas. As medidas ligadas a este projecto incluem reconhe-cimento de diplomas, formação contínua e aquisição de qualificações, para além denetworking (trabalho em rede). www.mol.fi/migration/

Em 2003, os financiamentos do Governo sueco foram direccionados para a formaçãopara o mercado de trabalho destinada a pessoas com educação pós-secundáriaestrangeira em áreas onde se verificava uma escassez de pessoal (profissionais de saúdee de cuidados médicos, professores, profissionais de tecnologias e cientistas), assimcomo para a formação em enfermagem destinada a imigrantes desempregados. Oobjectivo desta última era dar resposta à procura de trabalhadores bilingues nas áreas decuidados de saúde primários e cuidados ministrados a idosos.

As taxas de abandono e desistência nos programas de introdução são frequentementeelevadas porque os participantes encontram emprego antes do fim do curso. No entan-to, muitos governos temem que estes empregos possam ser pouco especializados e que,considerando a falta de segurança no emprego neste sector da economia, os imigrantespossam acabar por ter de recorrer à segurança social se não possuírem habilitações paraobterem um emprego qualificado. Uma melhor solução poderia ser adaptar a forma e oconteúdo de programas de introdução para os imigrantes que já estejam a trabalhar. NaDinamarca, por exemplo, estão-se a desenvolver programas de ensino da língua combase em tecnologias de informação para uso doméstico, de forma à aprendizagem dalíngua não interferir com a formação profissional. Os cursos podem ainda ser realizadosna empresa pública ou privada onde o participante recebe formação profissional ouonde se empregou, ou na instituição pública de ensino onde o participante recebe edu-cação complementar.

Disponibilizar cursos em part-time, à distância ou ensino por via Internet (e-learning) emodelos similares permite aos participantes prosseguirem com os programas de intro-dução ao mesmo tempo que começam a trabalhar.

Em diversos países, os municípios que realizam programas de introdução estruturamplanos de trabalho individuais e seleccionam cursos segundo as necessidades da pessoa.Apesar do objectivo ser sempre encontrar os melhores programas para cada indivíduo,não é sempre possível oferecer toda a gama de serviços necessários para uma formaçãopensada à escala individual. Esta realidade é mais notória nas zonas menos densamentepovoadas.

Uma concentração de recursos permite aos municípios vizinhos oferecerem diferentestipos de cursos. Torna igualmente possível viver num município e receber formação outrabalhar noutro, evitando assim uma perda de contactos ou redes de apoio familiaresem caso de mudança.

Conteúdo cívico dos cursos de introdução

Idealmente, os cursos de introdução transmitem a mensagem de boas vindas de umasociedade que incentiva os recém-chegados a sentirem-se responsáveis pela comunidadeem que vão viver.

Para além da língua, os cursos de introdução focam igualmente a importância da “orien-tação social” e de dar aos imigrantes o conhecimento do funcionamento e dos valores dasociedade. Os cursos podem cobrir os elementos fundamentais da constituição, tais comoo respeito pelos direitos humanos e pela democracia, e o funcionamento do sistema políti-co, incluindo as oportunidades de participação ao nível político e na sociedade civil. A sen-sibilização para a igualdade entre os sexos e para os direitos da criança são componentesimportantes de muitos programas.

Também os elementos práticos são considerados importantes em muitos países. Porexemplo, o programa holandês de integração inclui cursos para familiarizar os partici-pantes com os sistemas de saúde, educação e segurança social na Holanda, assim comocom os costumes nacionais. As aulas de cidadania planeada no Reino Unido inclueminformação sobre como obter serviços, como aceder ao mercado de trabalho, conheci-mentos relativos aos diferentes grupos comunitários e religiosos no Reino Unido e àsnormas da sociedade.

No que diz respeito aos valores, deve reconhecer-se que a população residente é tambémmuito diversificada em termos de valores e comportamentos e que nem sempre está aonível dos padrões apresentados pelos imigrantes.

A melhor forma de estruturar uma introdução aos valores é enquanto esforço comum noqual quer os recém-chegados quer a sociedade de acolhimento se empenham para estarà altura dos padrões estabelecidos pelas normas e regras do país.

Como é que o conteúdo cívico se ajusta à concepção dos programas de introdução? Podesuceder que os governos queiram colocar a orientação cívica no início do percurso deaprendizagem do imigrante, ao invés de a relegar para uma fase posterior, em que as suascompetências linguísticas estivessem mais aptas para matérias mais complexas. Por outrolado, alguns governos pretendem combinar conteúdo cívico e formação linguística, dadoque pode proporcionar conteúdo interessante e relevante para as aulas dos adultos. NaÁustria, o curso não possui nenhum “módulo” curricular especial sobre temas de ordemsocial, pois estes são abordados nas aulas de formação linguística. Em 2004, a lei alemãda imigração prevê cursos de integração que incluem um curso básico e um curso avança-do de língua (com 300 horas cada e com a duração conjunta de um ano) seguidos de umcurso de orientação de 30 horas sobre o sistema legal, a cultura e a história da Alemanha.Os cursos de língua e de orientação incluem um teste final.



Em Frankfurt, um curso de língua com a duração de 600 horas é precedido por 40 horasde orientação na cidade, incluindo uma viagem de metro, um passeio a pé e uma visitaa um órgão de administração municipal, assim como fornecimento de informação sobreas instituições e o sistema legal alemão. O curso é oferecido em oito línguas e ensinadopor migrantes locais já estabelecidos.

Gabinete para os Assuntos Multiculturais, Frankfurt, www.stadt-frankfurt.de/amka/

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1.2 Adequar as ambições aos recursos

Aquilo que os governos pedem aos recém-chegados deve ser contrabalançado com adisponibilidade sustentada e qualidade dos programas de introdução.

Enquanto que o formato dos cursos de introdução e o número de horas previstas variamde país para país, de um modo geral os cursos de introdução requerem recursos e capaci-dades administrativas substanciais. Isto verifica-se especialmente quando os programasaspiram a satisfazer as competências e as necessidades dos indivíduos da forma mais pre-cisa possível. Para além de disponibilizarem as aulas, os governos apoiam financeiramenteos participantes durante os programas de orientação a tempo inteiro. Frequentemente, oobjectivo é proporcionar uma forma de compensação que se assemelhe tanto quantopossível a um salário. Na Dinamarca, por exemplo, o programa de introdução é gratuitoe os imigrantes ou refugiados que não se conseguem manter a si próprios através do tra-balho ou da família têm direito a receber um estipêndio. O programa de três anos incluiaulas de dinamarquês, aulas de cultura dinamarquesa e de activação social e laboral, etem em média cerca de 37 horas semanais. Na Suécia, o período de introdução dura emgeral até 2 anos e inclui uma média estimada de cerca de 525 horas de aulas de Sueco epreparações para a participação no mercado de trabalho. Na Finlândia, está-se a ponderaro prolongamento do período de integração para lá dos três anos para certos imigrantes,tais como pessoas doentes, mães de crianças pequenas e alguns jovens. Até os progra-mas de introdução de âmbito mais modesto implicam sempre um compromisso em-penhado ao nível dos recursos. As listas de espera são muitas vezes um problema e nemsempre os potenciais frequentadores conseguem colocação nas turmas.

Simultaneamente, alguns países estão a tornar a frequência dos cursos obrigatória e arecorrer a sanções relacionadas com a renovação das autorizações de residência ou comos pagamentos da segurança social. Na Dinamarca, o estipêndio de introdução é reduzi-do se o participante não frequentar o seu programa sem apresentar uma justificaçãoaceitável. Na Áustria e ao abrigo do sistema holandês ainda não introduzido, os partici-pantes pagam os cursos, com a possibilidade de reembolso (parcial) caso terminem comaproveitamento positivo. A lei alemã de imigração de 2004 prevê possíveis sanções paraa não comparência e alguma contribuição financeira para os participantes, que se calculaseja 1 Euro por hora. Os indivíduos que recebem apoio da segurança social estão isentos.Em França, um bom registo de comparências facilita o processo de naturalização. Asestratégias podem basear-se não (apenas) em sanções mas também em incentivos quepremeiem a comparência e a conclusão dos cursos.

Os programas obrigatórios e o uso de sanções e/ou incentivos devem ser avaliados apósalgum tempo, de forma a estabelecer se estas medidas realçam a qualidade dos cursos oufazem aumentar o nível de comparências.

Nos casos em que as aulas são gratuitas, as despesas consideráveis causam controvérsiadentro do governo e os departamentos responsáveis vêm-se pressionados a argumentarem defesa dos benefícios económicos e sociais a longo prazo do ensino da língua a imi-grantes. Nos novos Estados-membros, as implicações orçamentais das actividades de

Manual de Integração

introdução são ainda mais salientes que nos 15 da UE, e as contribuições de fontes exter-nas ou Comunitárias podem ser exploradas. Os contributos do sector privado podemainda ser discutidos no futuro.

As melhores práticas sugerem que os programas devem ser acessíveis, comportáveis emtermos económicos e de elevada qualidade e que o seu impacto deve ser avaliado regu-larmente.

Nos casos em que as medidas relativas ao mercado de trabalho são incluídas nos cursosde introdução, os governos são confrontados com desafios excepcionalmente grandes noque diz respeito à implementação. Não se pode oferecer sempre programas de cursosindividualizados. Por vezes, os programas de introdução fornecem soluções uniformesainda que estas devam ser adaptadas ao percurso escolar e às perspectivas do mercadode trabalho de cada pessoa. Para alguns países com elevados números de entradas nopaís ou com menores recursos, uma medida mais adequada poderá ser a criação de “pos-tos centrais” abertos onde os imigrantes possam receber orientação individual e discutir“planos de integração” específicos sem entrarem em processos de acompanhamentocomplexos.

Como alternativa aos cursos de “orientação cívica” compreensivos, os países podemoferecer cursos de um dia tais como os “dias de formação cívica” franceses, que fazemparte do compromisso do estado em estabelecer o quadro de referência de um “con-tracto de integração”. Um dia de formação cívica cobre os direitos fundamentais e osprincipais princípios e valores da França, assim como as instituições francesas. Existe aindaum dia de informação sobre a vida em França, que aborda os temas da saúde, educação,habitação, formação e emprego. Estes cursos de um dia estão disponíveis nas quatro prin-cipais línguas de origem dos migrantes para França.

Em Portugal, o módulo de cidadania do programa nacional “Portugal Acolhe” tem aduração de 12 horas. Promove o exercício da cidadania activa e está dividido em trêsunidades de formação: “o indivíduo, o estado e os corpos intermédios” (4 horas), “igual-dade de oportunidades e de tratamento no acesso ao trabalho, emprego e formaçãoprofissional” (6 horas) e “formas de acesso à informação” (2 horas).

Para além de variar o número de horas de duração, podem-se oferecer diferentes níveisde introdução a categorias específicas de migrantes. Os principais grupos alvo dos pro-gramas de integração introdutórios incluem imigrantes residentes legais com perspectivasde permanência e refugiados reconhecidos nacionais de países terceiros. Quando se con-sidere apropriado e de acordo com as políticas nacionais de integração, os grupos alvodos programas de integração introdutórios podem ser alargados a outros grupos comosejam migrantes da UE, imigrantes temporários, beneficiários de protecção subsidiária,requerentes de asilo, imigrantes estabelecidos, cidadãos nacionais que regressam ao paísou minorias étnicas ou nacionais. Tendo em consideração a existência de recursos limita-dos, os cursos de integração continuarão de um modo geral acessíveis sobretudo amigrantes permanentes e a refugiados reconhecidos. No entanto, os migrantes tem-porários podem necessitar igualmente de alguma informação inicial básica sobre a



sociedade anfitriã: como aceder aos serviços de emergência hospitalar, igrejas, polícia, etc..Esta informação básica pode ajudar a evitar o isolamento social e auxiliar os imigrantes tem-porários na sua existência quotidiana com os vizinhos e a comunidade. Manuais ou pan-fletos que abordem aspectos específicos da vida em comunidade e informações geraissobre hábitos e costumes na sociedade anfitriã são exemplos úteis, juntamente com inicia-tivas locais de boas vindas. Os manuais podem ser publicados em formato impresso oudigital ou em registos áudio, e podem ser traduzidos para as diferentes língua faladas nacomunidade. √Estas ofertas de introdução, visando a redução de tensões na comunidademais do que a empregabilidade, constituem boas formas de incluir migrantes temporáriossem incorrer em compromissos de grande alcance e repercussões no que toca aos recursos.

Para além dos programas de introdução mais extensos, oferecidos a apenas algumas cate-gorias de recém-chegados, é prática em alguns países disponibilizar-se um nível adequadode assistência introdutória a outros grupos de imigrantes.

Migrantes sem documentação e requerentes de asilo são geralmente excluídos dos cur-sos de introdução, dado que os governos desejam evitar expectativas elevadas na ausên-cia de um estatuto legal assegurado. Os requerentes de asilo têm muitas vezes acessolimitado às actividades de integração. Tal destina-se a valorizar as suas competências e aorientá-los no sentido de desenvolverem os seus futuros, independentemente de lhes serconcedido asilo ou não. Em países como a Polónia, as pessoas com estatuto de protecçãotemporária têm a mesma cobertura que os refugiados reconhecidos, podendo completarum programa de integração individual com a duração de 12 meses. É frequente osagentes a nível local ou não-governamentais não distinguirem os participantes das suasacções ligadas à integração, com base no critério do seu estatuto legal.


Muitos países desenvolveram manuais para imigrantes. Por exemplo, o “Manual dosDireitos e Benefícios dos Imigrantes na Irlanda” do Conselho Irlandês para a Imigraçãoprocura fornecer informação a grupos de imigrantes e a todos os organismos públicos,privados e não-governamentais em contacto com imigrantes. Este manual fornece umavisão panorâmica da legislação relevante e distingue entre diferentes grupos de imi-grantes tais como trabalhadores migrantes, trabalhadores por conta própria eempresários, estudantes internacionais, famílias de migrantes e cidadão nacionais irlan-deses, visitantes, pessoas com vistos de permanência, pais e irmãos de crianças comcidadania irlandesa e pessoas residentes no país sem autorização. São indicados os direi-tos e benefícios de cada um destes grupos respectivamente e em anexo vêm listadas asmoradas de agências e organizações relevantes.

www.immigrantcouncil.ie/handbook.html

1.3 Trabalhar com parceiros

A integração é uma responsabilidade partilhada e muitos agentes trabalham em conjun-to para desenvolver boas políticas e resultados. É crucial que todos os envolvidos respon-dam e estejam receptivos ao feedback vindo dos parceiros de implementação, finan-ciadores ou clientes com quem trabalham.

Quer as políticas sejam implementadas pelo governo a diversos níveis, quer por organi-zações não-governamentais, o grau de consulta entre a entidade que encomenda e aagência de implementação é um factor crucial. Com vista a evitar um distanciamentoacentuado relativamente à execução do programa, os ministérios responsáveis devemdotar as agências de implementação de canais de feedback e acesso à esfera de con-cepção das políticas. Os governos local e regional, os parceiros sociais, ONGs e associa-ções de migrantes fazem todos parte do “nexo de integração”, juntamente com o Estadoe com os migrantes individuais que comporta. Em situações onde existem vários actoresa trabalhar em conjunto, é importante assegurar aos imigrantes acesso fácil etransparência. Por exemplo, na Finlândia, o Banco de Dados em várias línguas criado nainternet (www.caisa.hel.fi) possibilita pesquisas de informação por assunto, de modo queo utilizador não precisa de saber do que cada autoridade trata.

O nível local

As parcerias entre vários níveis de governo são governadas por responsabilidades partilha-das e consultas no âmbito da concepção de políticas e da alocação orçamental.

Diversos países europeus têm uma forte tradição de um governo local de amplas com-petências e âmbito de acção, e as autoridades locais são responsáveis por muitos dosserviços disponibilizados à população incluindo aos imigrantes recém-chegados e aosrefugiados. A Lituânia, por exemplo, transferiu a responsabilidade da implementação dosseus programas de integração de refugiados para o nível local. As autoridades locaisrevelam-se particularmente capazes e fortes na convergência de todos os departamentos



Em Portugal, os Centros Nacionais de Apoio ao Imigrante (CNAI) em Lisboa e no Porto,envolvem departamentos de seis ministérios (Serviço de Estrangeiros e Fronteiras – SEF,Inspecção de Trabalho, Segurança Social, Saúde e Educação) assim como gabinetes quedisponibilizam apoio específico no que respeita à lei da imigração, reunificação defamílias, reconhecimento de habilitações e inserção no mercado de trabalho. De destacaré o trabalho dos mediadores sócio-culturais, originários de diferentes comunidades imi-grantes e que desempenham um papel chave no processo de contacto e na resolução deproblemas. Ligada aos CNAI existe uma rede de 25 Centros Locais de Apoio ao Imigrante(CLAI) que disponibilizam serviços de informação, e um call centre – SOS Imigrante,disponível 12 horas por dia em quatro línguas.

www.acime.gov.pt

e organizações que sejam relevantes no processo de introdução, facilitando aos imi-grantes o acesso a serviços e apoio. A França é um dos países que tiram partido desteponto forte, recorrendo a um sistema de pontos de recepção regionais e locais espalha-dos por todo o país, que recebem os recém-chegados, calculam as suas necessidades emtermos de educação e assistência social, aconselham-nos no que respeita a serviçosgovernamentais e dão-lhes uma primeira introdução à sociedade francesa. Em Itália, osAcordos de Enquadramento assinados entre o Ministério do Trabalho e Políticas Sociais eas regiões coordenam as políticas de integração implementadas ao nível local. O ensinoda língua é um elemento central, especialmente nos acordos para as regiões da Toscana,Úmbria e Veneto.

Em alguns países, a agência (central) principal entra em acordo formal com os municípiospara reflectir as responsabilidades de cada nível de governação. De um modo geral, estesacordos especificam o número de pessoas que se irão fixar em cada município. Em segui-da, o governo concede subsídios padrão, que consistem numa quantia fixa por pessoa.Os subsídios padrão destinam-se a cobrir custos adicionais incorridos pelo município edecorrentes da recepção de refugiados, tais como despesas de habitação e alimentação,cursos de línguas e custos relacionados com os recursos adicionais que podem sernecessários para infantários e escolas. Este sistema visa evitar directivas detalhadas daparte do governo, criando ao mesmo tempo incentivos para premiar os municípios pelosprogramas de introdução eficientes. Por exemplo, se os participantes atingirem as metasdo programa num período de tempo menor que o previsto, o subsídio continua a serpago ao município.

O sistema dinamarquês constitui um exemplo desta abordagem. Ao abrigo do Acto deIntegração de 1999, os municípios são responsáveis pela realização dos programas deintrodução, mas o governo financia todas as despesas. Os subsídios são estruturados deforma a criar incentivos para os municípios: são pagos subsídios mais elevados por níveisde actividade mais altos e são pagos subsídios específicos por cada imigrante ou refugia-do que tenha aproveitamento positivo num exame de língua dinamarquesa ou que tenhaemprego regular durante pelos menos seis meses. A legislação sobre a integração de imi-grantes recém-chegados e refugiados inclui disposições específicas sobre cooperaçãoentre municípios e a realização de tarefas específicas por empresas privadas, instituiçõesde ensino e organizações não-governamentais.

Em todas as cidades e municípios da província finlandesa de Uusimaa Oeste, existe umgabinete de imigração sob cuja orientação operaram as equipas de trabalho em imi-gração. Para além de representantes do gabinete de imigração, as equipas geralmenteincluem representantes do gabinete de assistência social, do gabinete de emprego, docentro de saúde, do gabinete escolar, do sistema de ensino para adultos, da instituição desegurança social e do gabinete local de habitação. Compõe-se um cartão para cada imi-grante, através do qual o seu plano e percurso serão seguidos. O cartão é actualizado pordiferentes membros da equipa, que mantêm contacto regular com a pessoa em questão.Existem equipas específicas para as crianças, as chamadas “equipas dos miúdos”. Estasabrangem todas as crianças imigrantes e jovens que frequentam escolas ou infantários,registando a situação das crianças e as suas necessidades de apoio ou outras medidas.


Nestas equipas participam responsáveis municipais de educação, assistentes sociais esco-lares, muitos directores de estabelecimentos de ensino e professores, assim como profes-sores de apoio.

Enquanto que a prioridade do governo central é garantir a qualidade dos serviços forneci-dos pelos municípios, fazendo depender a atribuição de financiamentos dos resultadosalcançados, por exemplo, discute-se que o que é realmente necessário é uma maiorinfluência no processo decisório, de modo a que o quadro nacional de regulamentospossa fazer do nível local não apenas um agente mas lhe permita também o acesso àesfera de concepção das políticas.

Parceiros sociais

Os parceiros sociais estão em posição de tirar proveito da auto-suficiência dos imigrantese idealmente estarão envolvidos na concepção, financiamento e implementação dos pro-gramas de integração.

À medida que a imigração e a integração estão cada vez mais fortemente ligadas às metassócio-económicas das sociedades europeias, dá-se uma atenção crescente ao papeldesempenhado pelos parceiros sociais na integração. Os sindicatos estão especialmenteactivos nas áreas da anti-discriminação e igualdade de oportunidade, assim como na ofer-ta de formação. No período de introdução, os empregadores podem também pôr emprática a sua co-responsabilidade pela integração, oferecendo cursos de língua queensinem vocabulário específico para uma área vocacional. As empresas que oferecemestágios de formação aos recém-chegados podem ainda encarregar-se do ensino da lín-gua, promovendo assim uma combinação entre língua e conteúdo vocacional. De umaforma especial, as grandes empresas que empreguem trabalhadores estrangeiros deforma permanente podem instituir programas para recém-chegados. Para os imigrantesjá mais estabelecidos, as empresas podem disponibilizar formação na área financeira ounoutras, de modo a apoiar os empresários de origem étnica ou imigrante a tornarem-sefornecedores.

Em Itália, no quadro de referência do conselho Territorial de Imigração, a Província deBelluno (Veneto), em colaboração com a Câmara do Comércio e a Cooperativa Sociallocal, promoveram um programa de recepção e alojamento para trabalhadores de fora daUE, com o objectivo de facilitar a integração laboral e social. Para marcar o primeiro passonesta direcção foi assinado um acordo entre empresários e associações profissionaisinteressados em procurar habitação adequada e facilitar uma adequação entre a procurae a oferta de habitação para migrantes.

Os governos a todos os níveis podem fomentar uma maior participação das empresas emdebates sobre a integração de imigrantes, ligando os programas governamentais aos programas de responsabilidade social das empresas.



Enquanto os governos assumem a responsabilidade inicial pela introdução destes imi-grantes, cuja probabilidade de permanecerem no país a longo prazo é elevada, o sectorprivado pode desempenhar um papel especial, proporcionando apoio aos imigrantes deoutras categorias, tais como os migrantes temporários. Em Espanha, a lei determina queos empregadores forneçam alojamento adequado no caso de migrantes temporários. EmChipre, todos os preparativos para a recepção de trabalhadores migrantes temporários(incluindo alojamento) são levados a cabo por ou com a ajuda dos empregadores (aslicenças de trabalho temporário de menos de seis anos são emitidas para uma posição eempregador específicos). Em caso de incumprimento das respectivas obrigações, osempregadores são penalizados e não lhes são concedidas mais licenças para empregaremtrabalhadores estrangeiros.

Os governos podem oferecer ajuda a pequenas empresas e negócios, assim como aossindicatos em sectores da economia que empregam muitos imigrantes, complementandoos recursos de formação destas organizações.

Organizações não-governamentais

Um extenso número de agentes não estatais encontra-se envolvido na introdução derecém-chegados. Organizações de acção social ou de índole religiosa, assim como as“ONGs clássicas” de diferentes dimensões desempenham um papel fundamental naimplementação, chegando mesmo a colocar em funcionamento as estruturas estatais deintrodução de imigrantes. Por exemplo, o Governo espanhol vê nas linhas de financia-mento das ONGs instrumentos fundamentais da sua política de integração, e a autono-mia dada às organizações financiadas é considerável. Neste momento, no Reino Unidonão existem quaisquer procedimentos acordados a nível nacional para a recepção de imi-grantes recém-chegados e as ONGs fornecem uma extensa variedade de programas deorientação. Também a República Checa e a Eslovénia trabalham em estreita parceria com


A Unió de Pagesos é um sindicato de agricultores catalães que oferece acompanha-mento aos trabalhadores sazonais durante a sua permanência em Espanha. Este sindicatodirige um “Curso para Agentes de Desenvolvimento”, que tem por objectivo a formaçãode imigrantes sazonais na Catalunha de forma a que quando regressem aos seus paísesde origem, estes possam partilhar a sua experiência e promover projectos colectivos parao melhoramento económico e social. O conteúdo deste curso pode cobrir diferentesmatérias: tecnologias de informação, agricultura, projectos de desenvolvimento e coope-ração, línguas, etc..

No Reino Unido, a empresa Fusion Personnel, que fornece mão-de-obra ocasional aempresas de horticultura, desenvolveu um esquema de formação para os seus empre-gados, que são sobretudo imigrantes recém-chegados. Dá-se formação nas áreas daleitura, cálculo e língua e semanalmente concede-se ao pessoal tempo fora dos seusrespectivos trabalho para participarem.

www.bitc.org.uk/resources/case_studies/fusionstl.html

as ONgs na implementação de projectos de habitação, ensino da língua, inserção no mer-cado de trabalho, aconselhamento psico-social e actividades culturais. Na Estónia, a estru-tura responsável em primeira instância pela implementação das políticas de integração éa Fundação para a Integração, uma fundação criada pelo Governo estónio, que opera soba tutela do direito privado. As responsabilidades da fundação incluem, entre outras, olançamento de concursos públicos para projectos e a coordenação do uso eficiente dosdiversos recursos neste campo, incluindo a implementação de projectos de grande escalafinanciados por donativos vindos do estrangeiro.

As organizações não-governamentais partilham a responsabilidade do processo de inte-gração e asseguram o contacto directo entre os residentes locais e os migrantes. Porcooperarem com diferentes níveis de governo, com o sector privado, fundações, outrasONgs e grupos locais, quer como organizações de implementação, quer como parceiros,as ONGs contribuem para o diálogo social sobre os resultados desejados e as vias da inte-gração. As organizações não-governamentais e religiosas podem mobilizar voluntários eorganizar “programas de recepção” ou outras actividade de intercâmbio. Em Portugal,por exemplo, a Igreja Católica através das suas paróquias, fornece aulas de língua emtodo o país. Estas são ensinadas sobretudo por voluntários.

Dentro do vasto número de agentes não-governamentais, importa que as associações demigrantes desempenhem um papel de maior relevo no processo de introdução. A umnível mais básico, as associações de migrantes revelam-se valiosas na disponibilização deserviços, tais como o ensino da língua ao nível de principiante ou de cursos de “orien-tação cívica”. Os membros das comunidades dos próprios recém-chegados são de ummodo geral as primeiras fontes de informação informal e aconselhamento e agem aindacomo exemplos. Os indivíduos e as redes de migrantes empreendem um trabalho volun-tário significativo, em especial quando este é dirigido para a sua própria comunidade, quenecessita de ser fortalecida e incentivada e não de ser usada. Neste contexto, o acessodas associações de migrantes a financiamentos é de grande importância.

Na Bélgica, a Fundação Rei Balduíno com o seu subsídio de “Fundo de apoio mútuo pararecém-chegados” apoia projectos desenvolvidos por grupos ou associações de recém--chegados para seu próprio benefício ou para benefício de outros novos migrantes. Oobjectivo é de dar poder às redes de ajuda mútua estabelecidas pelos recém-chegados demodo a melhor se equipararem aos serviços públicos e privados oferecidos pelas comu-nidades anfitriãs ou pelas autoridades. Um apelo a novos projectos dirige-se também àsorganizações da comunidade, aos grupos de residentes, serviços públicos e pequenasempresas, que podem forjar laços com os novos migrantes (www.kbs.frb.be)

O papel das associações de migrantes como possíveis fontes de aconselhamento e infor-mação para os recém-chegados pode ser desenvolvido com vista a originar programas deintrodução, citando-as como instâncias de formação e como exemplos de uma integraçãode sucesso. As associações poderiam ainda receber apoio para a construção de infra-estruturas e estarem ligadas a organizações profissionais de modo a assegurar um con-trolo de qualidade.



1.4. Avaliação e adaptação de programas

Os programas devem basear-se em avaliações que mostram o que resultou e o que nãoresultou com grupos anteriores de recém-chegados.

Os programas ou projectos de introdução para imigrantes recém-chegados podemdesempenhar um papel fundamental em “por a integração no caminho certo”paramigrantes individuais e as suas famílias. Simultaneamente, os programas representam daparte dos governos um compromisso significativo em matéria de recursos. Quaisquerdecisões futuras em torno de recursos escassos devem basear-se em factos comprovadose não em pressupostos, de modo a atingirem-se os melhores resultados possíveis. Asavaliações podem ter como ponto de partida metas estabelecidas de comum acordo. NaSuécia, a Direcção de Integração desenvolveu um conjunto de “metas nacionais” para oprograma de orientação. Cada município e autoridade formula os seus objectivos combase nestas metas compreensivas e em seguida executa os seus próprios procedimentosde follow-up (seguimento) e avaliação. A Direcção de Integração colabora com osmunicípios na criação das ferramentas de avaliação adequadas. Na Dinamarca, os municí-pios são obrigados a fazer um acompanhamento regular dos contractos de integraçãoindividuais, para garantir que houve progresso e que o contracto ainda reflecte as neces-sidades do imigrante ou refugiado. Em Itália, o Ministério do Trabalho e das PolíticasSociais controla a avaliação dos seus Acordos de Enquadramento com as regiões recor-rendo a indicadores quantitativos e qualitativos para avaliar a discrepância entre objec-tivos e resultados.

Alguns governos recorrem ao financiamento baseado em resultados para assegurar a quali-dade dos programas, quando estes são realizados por entidades externas. Por exemplo, oMinistério do Interior do Reino Unido está a planear a utilização destes métodos para o seuprograma de educação para a cidadania. A maior parte do programa será realizado poruniversidades de ensino para adultos ou prestadores privados de aulas de lígua, que rece-berão um financiamento base de 85% e outros 15% de acordo com os resultados.


Em 2003, a cidade de Southampton organizou um dia de iniciação para refugiados, queincluiu reuniões com departamentos da Câmara Municipal, outras entidades estatutáriase organizações de voluntariado. O objectivo de desta acção foi de fortalecer as organi-zações de refugiados da comunidade (compareceram 27 líderes e representantes dascomunidades refugiadas) e de os iniciar no quadro institucional e na cultura da sociedadeanfitriã. Estabeleceram-se grupos de trabalho com agendas estruturadas em torno deassuntos, preocupações e iniciativas esboçados pelos líderes dos refugiados muito antesdo evento. Definiram-se acções de follow-up (seguimento) em iniciativas como clubesde trabalhos de casa, acções de formação conduzidas pelas organizações de apoio aosrefugiados RETA e CLEAR, formação de jovens para treinadores de futebol e instrutoresde natação, etc..

[email protected], [email protected]

A lei alemã de imigração de 2004 foi precedida por um grande número de projectos-pilo-to na área dos cursos de introdução. Estes foram em muitos casos “acompanhados” porespecialistas ou avaliados extensamente pelas autoridades responsáveis. Como exemplocite-se o curso-piloto de integração com um conteúdo de “conhecimento da sociedade”,conduzido em Nuremberga em 2001-2003. Não se tratou de um curso de integraçãopara recém-chegados, procurou antes transmitir conhecimentos de ordem política,histórica e prática a imigrantes com conhecimento da língua alemã, possuidores de vistosde residência de longa duração, com um período de permanência na Alemanha significa-tivo e já potenciais candidatos à naturalização. A avaliação registou algumas dificuldadesem atingir os grupos alvo e sugeriu incentivos mais fortes ou tornar a comparência obri-gatória por lei. Uma forma de criar um incentivo poderia ser tornar a participação nocurso de integração equivalente ao teste de língua requerido no processo de naturaliza-ção. A avaliação sugeriu ainda o desenvolvimento de materiais para o ensino via Internet(e-learning). (www.uni-bamberg.de/~ba6ef3/main_g.htm)

Para além das avaliações dos projectos ou programas, analisar a implementação da legis-lação na área da integração pode revelar-se uma ferramenta útil para as políticas criadascom base em factos comprovados. A lei alemã de imigração de 2004 requer que o gover-no apresente ao Parlamento um relatório sobre a implementação e o financiamento doscursos de integração, até Julho de 2007, dois anos e meio após a entrada em vigor da lei.De um modo semelhante, quando o Parlamento finlandês aprovou o Acto de Integraçãode 1999 exigiu que, no prazo máximo de três anos após a sua entrada em vigor, o governo



Em Schleswig Holstein, o Ministério do Interior encomendou uma análise aos cursos deintegração com base no critério do género: o acesso era igual para homens e mulheres?Foram examinados cursos semelhantes aos previstos na nova lei da imigração.Contrariando as expectativas, os analistas revelaram que entre os participantes nos cur-sos, a percentagem de mulheres era mais elevada que a de homens, para além de queeram precisos mais incentivos adicionais para os migrantes do sexo masculino do quepara os do sexo feminino. As razões que levavam homens e mulheres a seguir aulas delíngua eram quase as mesmas: queriam aprender alemão em primeiro lugar para utilizarno mercado de trabalho, para comunicar com as autoridades e para falar com os vizi-nhos. Para além disso, homens e mulheres alcançavam resultados muito semelhantes noteste inicial antes de iniciarem as aulas, à excepção dos “típicos” trabalhadores convi-dados a residir no país à 20-30 anos.

Os projectos-piloto podem ser pequenos. Na Hungria, um programa de integração pilo-to “MATRA”, com a duração de seis meses, abrangia seis homens adultos solteiros, umcasal com três filhos e duas mulheres solteiras (ambas com filhos). O programa era inten-sivo, composto por 1200 horas de aprendizagem da língua, 700 horas de orientação cul-tural e legal, alojamento e transporte gratuito e assistência económica para despesasbásicas. A avaliação deste projecto-piloto é agora utilizada na formulação de uma políti-ca de integração compreensiva para a Hungria. As recomendações extraídas destasavaliação são encaminhadas para um grupo de alto nível formado por Secretários deEstado das áreas de governo implicadas.

apresentasse um relatório sobre a sua implementação, resultados atingidos e recomen-dações para o futuro. Com base no relatório do governo, em 2002, está-se a prepararuma emenda ao Acto de Integração, para definir de maneira mais explícita a divisão de deveres e responsabilidades entre as diferentes autoridades, assim como a divisão deresponsabilidades entre municípios e governo e entre áreas administrativas a todos osníveis. Antecipa-se a criação de direcções de aconselhamento ao nível local e regional demodo a aumentar a eficiência da cooperação entre os diferentes intervenientes.

As avaliações realizadas em vários países podem ser coligidas e, com base nas experiên-cias realizadas no maior número possível de países, criar um conjunto de padrões de quali-dade voluntários para os cursos de ensino da língua e as acções de formação cívica. Estainiciativa realizar-se-ia em estreita relação e consulta com organizações de educação eensino a operar a nível internacional.


Capítulo 1: Conclusões

1. Os programas de introdução são um investimento no futuro que tanto os imigrantesquanto a sociedade devem estar dispostos a fazer. Os programas dão aos imigrantes umponto de partida, permitindo-lhes adquirir competências vitais para se tornarem auto-suficientes e valem portanto o esforço dispendido. Para as sociedades, o retorno doinvestimento sente-se na medida em que os imigrantes se tornam cidadãos mais bempreparados, capazes de contribuir para a sociedade.

2. Oferecer programas a vários níveis usando diferentes formatos e um largo espectro demétodos de ensino pode ajudar ao sucesso de um ensino linguístico destinada a imi-grantes com graus de escolaridade diferentes ou conhecimento prévio do país e da lín-gua. Tal conduz à obtenção de qualificações úteis. Idealmente, os programas realizamtestes após os cursos de modo a avaliar o nível de aprendizagem dos participantes.

3. Quando os certificados dos cursos são elaborados num formato que é reconhecido pelosempregadores e outras instituições de ensino, revelam-se úteis aos participantes no aces-so a um mercado de trabalho mais alargado ou a outras oportunidades de formação. Osconteúdos e métodos de ensino devem ser concebidos tendo em mente estas oportu-nidades.

4. A melhor prática sugere que os cursos de introdução sejam concebidos de um modoflexível, permitindo que a aprendizagem da língua decorra paralelamente à participaçãono mercado de trabalho, ao invés de adoptarem modelos restritivos de ensino da língua,formação vocacional e ensino a um nível superior. Idealmente, os cursos integram for-mação vocacional e linguística e validam competências já existentes.

5. Formas dinâmicas de avaliar as competências dos recém-chegados, dependendo menosde critérios formais e valorizando diferentes tipos de experiências são de maior utilidadepara a validação da experiência e do conhecimento alcançado no país de origem.

6. Disponibilizar cursos em part-time, à distância ou ensino por via internet (e-learning) emodelos similares permite aos participantes prosseguirem com os programas de intro-dução ao mesmo tempo que começam a trabalhar.

7. Uma concentração de recursos permite aos municípios vizinhos oferecerem diferentestipos de cursos. Torna igualmente possível viver num município e receber formação outrabalhar noutro, evitando assim uma perda de contactos ou redes de apoio familiaresem caso de mudança.

8. Idealmente, os cursos de introdução transmitem a mensagem de boas vindas de umasociedade que incentiva os recém-chegados a sentirem-se responsáveis pela comu-nidade em que vão viver.

9. Uma introdução aos valores é melhor enquadrada enquanto um esforço comum no qualquer os recém-chegados quer a sociedade de acolhimento qual se empenham para estarà altura dos padrões estabelecidos pelas normas e regras do país.

10. Aquilo que os governos pedem aos recém-chegados deve ser contrabalançado com adisponibilidade sustentada e com a qualidade dos programas de introdução.

11. Os programas obrigatórios e o uso de sanções e/ou incentivos devem ser avaliados após



algum tempo de forma a estabelecer se estas medidas realçam a qualidade dos cursosou fazem aumentar o nível de comparências.

12. As melhores práticas sugerem que os programas devem ser acessíveis, comportáveisem termos económicos e de elevada qualidade e que o seu impacto deve ser avaliadoregularmente.

13. Para além dos programas de introdução mais extensos, oferecidos a apenas algumascategorias de recém-chegados, é prática em alguns países disponibilizar um nível apro-priado de assistência introdutória a outros grupos de imigrantes.

14. A integração é uma responsabilidade partilhada e muitos agentes trabalham em con-junto para desenvolver boas políticas e resultados. É crucial que todos os envolvidos rea-jam e estejam receptivos ao feedback vindo dos parceiros de implementação, finan-ciadores ou clientes com quem trabalham.

15. As parcerias entre vários níveis de governo são governadas por responsabilidades parti-lhadas e consultas no âmbito da concepção de políticas e de alocação orçamental.

16. Os parceiros sociais estão em posição de tirar proveito da auto-suficiência dos imigrantese idealmente estarão envolvidos na concepção, financiamento e implementação dosprogramas de integração.

17. Os governos a todos os níveis podem fomentar uma maior participação das empresasem debates sobre a integração de imigrantes, ligando os programas governamentais aos programas de responsabilidade social das empresas.

18. Os governos podem oferecer ajuda a pequenas empresas e negócios, assim como aossindicatos em sectores da economia que empregam muitos imigrantes, complementan-do os recursos de formação destas organizações.

19. O papel das associações de migrantes como possíveis fontes de aconselhamento e infor-mação para os recém-chegados pode ser desenvolvido com vista a originar programasde introdução, citando-as como instâncias de formação e como exemplos de uma inte-gração de sucesso. As associações poderiam ainda receber apoio para a construção deinfra-estruturas e estarem ligadas a organizações profissionais de modo a assegurar umcontrolo de qualidade.

20. Os programas devem basear-se em avaliações que mostram o que resultou e o que nãoresultou com grupos anteriores de recém-chegados.

21. As avaliações realizadas em vários países podem ser coligidas e, com base nas experiên-cias realizadas no maior número possível de países, criar um conjunto de padrões dequalidade voluntários, para os cursos de ensino da língua e as acções de formação cívi-ca. Esta iniciativa realizar-se-ia em estreita relação e consulta com organizações de edu-cação e ensino a operar a nível internacional.



Capítulo 2Participação cívica

Este capítulo aborda o vasto âmbito da participação cívica partindo de dois ângulos: emprimeiro lugar, vai analisar as organizações que prestam serviços e ilustrar a forma comoestas se podem tornar acessíveis aos imigrantes, realçando um sentimento de presença.Em segundo lugar, este capítulo falará de como envolver os indivíduos numa partici-pação activa na sociedade. Os imigrantes e os não imigrantes podem ser mobilizadosem torno do diálogo religioso e em torno de diferentes facetas da cidadania activa: par-ticipação nas eleições e nos órgãos consultivos, naturalização e participação social,incluindo o voluntariado. No final do capítulo, uma caixa sobre “como tornar as orga-nizações abertas e inclusivas” apresenta em detalhe os passos a seguir para abrir asinstituições e organizações mainstream (tradicionais) a todos os cidadãos.

As estratégias de resposta às necessidades e circunstâncias específicas dos imigrantes quevalorizam as suas competências realçam a sua noção de pertença e de participação nasociedade. As organizações públicas e privadas devem basear as suas estratégias na igual-dade e na não discriminação. As estratégias devem ser feitas à medida, flexíveis e sujeitasa avaliação regular.

As organizações públicas e privadas devem responder de forma activa a todos os seuscidadãos – de origem imigrante ou não– enquanto membros, clientes, empregados eempregadores, consumidores e prestadores de serviços, líderes políticos e votantes, paise filhos, professores e alunos. Muita da interacção entre imigrantes e não imigrantesdecorre no âmbito de organizações mainstream e a sua abertura encoraja os imigrantesa tomar parte activamente na vida destas organizações e desta forma, na sociedade.A vontade e motivação dos imigrantes em desempenhar um papel activo e o empenhodas organizações em serem inclusivas reforçam-se mutuamente.

Abrir as instituições e organizações mainstream não é um processo automático; pelo con-trário, requerer um apoio activo e continuado dos stakeholders a todos os níveis. Osdecisores políticos e os profissionais precisam de compreender a natureza específica deum população diversificada para possibilitarem a plena participação de todos os cidadãos,independentemente da sua origem cultural, étnica ou nacional. A capacidade de respos-ta a necessidades específicas e uma cooperação próxima com organizações especia-lizadas, tais como associações de imigrantes e ONGs dedicadas à assistência aos imi-grantes e refugiados fazem parte de uma estratégia de sucesso para envolver estes indi-víduos.

2.1 Competência intercultural

Adaptar serviços à medida das necessidades especiais de diferentes grupos da populaçãoé um esforço de colaboração que requer o desenvolvimento de competências intercul-turais nos serviços públicos e privados.

Um requisito básico de uma sociedade equitativa é a acessibilidade geral dos serviços.Cabe aos prestadores de serviços públicos e privados a responsabilidade de reduzir oueliminar quaisquer barreiras ao acesso com alguns grupos específicos se possam deparar.Os imigrantes são um dos grupos que se deparam com obstáculos devido a diferenças


Participação cívica

linguísticas e culturais. A sua participação activa na sociedade depende portanto doesforço de colaboração desenvolvido para lidar com e remover estes obstáculos.

As organizações públicas e privadas podem empregar diferentes técnicas para tornar osseus serviços mais acessíveis aos imigrantes. Enquanto que qualquer esforço para reduziras barreiras ao acesso terá um efeito positivo na população imigrante, as estratégias deinclusão mais bem sucedidas serão aquelas que estão inseridas numa mudança generali-zada na cultura organizacional. Desta forma, as medidas para adaptar a organização àdiversidade não se resumem a esforços isolados mas encaixam-se nas metas e na identi-dade da organização no seu todo. Ter indivíduos de origem imigrante nas direcções ecomités traz um vasto espectro de perspectivas a ter em conta na apreciação de decisõesimportantes. As organizações podem recorrer aos registos existentes de pessoas de diver-sas origens linguísticas e culturais para fazer nomeações para estes órgãos. As autoridadesou governos locais podem manter uma base de dados de pessoas com as qualificaçõesadequadas, de origens diversas e que estejam dispostas a participar me órgãos de decisãopolítica ou de consulta.

Quer uma organização esteja ainda a atravessar as primeiras fases de uma mudança emtermos de cultura organizacional, ou quer já tenha percorrido todo o processo, um ele-mento que se revela crucial é a criação de um grupo de colaboradores equipados paraimplementar e conduzir estratégias de inclusão. O recrutamento e a formação são duasdas formas ao alcance das organizações para criarem um reduto de colaboradores comcompetências interculturais. Estas podem ser utilizadas como elementos do perfil deseja-do no recrutamento de educadores ou técnicos de ensino escolar, empregados da autori-dade local, pessoal hospitalar, assistentes sociais e outros. A consciencialização transcul-tural destes colaboradores é de enorme importância, dado que estão em contacto com opúblico. No entanto o recrutamento para posições a níveis mais elevados, que estão isen-tas deste contacto directo, deve igualmente obedecer a critérios de diversidade. Maisainda, as organizações que estão activamente envolvidas nos processos de decisão ou deplaneamento e não na prestação directa de serviços necessitam igualmente de ponderarcom seriedade a questão da diversidade.

O governo pode empreender iniciativas que promovam o recrutamento de colaboradoresde origem imigrante no que toca quer ao sector público quer ao sector privado. Comoparte integrante da implementação do livro branco e plano de acção “Visão e estratégiado governo para uma Integração Melhorada”, lançado em 2003 na Dinamarca, o gover-no publicará um conjunto de ferramentas com ideias para estimular a composição diver-sificada do pessoal do sector público, até ao final de 2004. Em Itália, sessenta mediadoresculturais que podem ser imigrantes ou Italianos estão afectos às estruturas sociais públi-cas de seis regiões no sul de Itália, e trinta mediadores trabalham nos centros de empregolocais.

Sem nunca deixar de atentar no recrutamento, as organizações podem também utilizarcompetências já existentes no seu pessoal. As empresas poderão reconhecer nos seuscolaboradores e, se adequado, recompensá-los pelas suas habilitações linguísticas, conhe-


cimento cultural e contactos na comunidade. Em organizações maiores, podem ser cria-dos registos de habilitações e competências ou bases de dados que listem os membros dopessoal de origem imigrante ou que estão familiarizados com as línguas ou culturas dosimigrantes. Os gerentes podem encorajar e apoiar financeiramente os estudos de línguasempreendidos pelos seus empregados. Deve ser facultada formação em assuntos inter-culturais aos colaboradores a todos os níveis, podendo esta ser incorporada em unidadesde formação funcionais.

Na Áustria, o projecto “Interkulturlotsen” (www.interkulturlotsen.at), financiado peloEQUAL, oferece formação a indivíduos chave em organizações no âmbito da adminis-tração pública, assim como de empresas privadas e ONGs. Estas organizações possuemuma força de trabalho predominantemente imigrante ou muitos clientes de origemmigrante. O currículo oferece uma mistura de formação para a consciencialização cultu-ral, seminários sobre assuntos específicos tais como actos violentos conduzidos por gru-pos, re-equiparação dos sexos, questões legais da anti-discriminação e gestão da diversi-dade. Para além disso, o currículo centra-se e oferece formação em competências decomunicação e mediação (intercultural). Os participantes tornam-se “pilotos intercultu-rais” que agem como mediadores, pessoas de contacto para indivíduos que tenham sofri-do discriminação e peritos em igualdade de tratamento no local de trabalho.

O recrutamento e a formação constituem estratégias complementares na criação de umgrupo de colaboradores com competências interculturais. Desenvolver competências inter-culturais entre os empregados é uma prioridade constante e não um esforço pontual.

Até mesmo com um recrutamento e formação direccionados, não é provável que osprestadores de serviços comuns consigam cobrir todo o espectro de diversidade linguísti-ca, cultural e religiosa apenas com o seu próprio pessoal. Por esta razão, é importante queos empregados disponham de acesso rápido a intérpretes profissionais e consultores espe-cializados em assuntos culturais ou religioso, por exemplo. Podem realizar-se acções deformação sobre a melhor forma de usar serviços de interpretação ou tradução. Nos casosem que a competência ou capacidade da instituição mainstream demonstrem serem insu-ficientes, relações de proximidade estabelecidas com organizações especializadas podemrevelar-se de grande valor.



Um exemplo de formação vem do Ministério Checo do Trabalho e dos Assuntos Sociais,que dirige um programa educacional para ajudar no processo de integração deestrangeiros. Este programa disponibilizará gradualmente cursos de formação a empre-gados do ministério e de Agências de emprego nos distritos. Um dos seus objectivos épreparar a metodologia a aplicar na formação dos responsáveis das Agências deEmprego no know-how intercultural. Estes responsáveis ou tutores poderão por seuturno formar independentemente os funcionários no modo de trabalhar num ambientemulticultural.

Na Comunidade Autónoma de Madrid, os imigrantes podem ser conduzidos para centrosde aconselhamento especiais se os serviços gerais – que continuam a ser o primeiro pontode contacto – decidirem que um migrante em particular poder beneficiar de uma consul-ta mais aprofundada. Em dois anos, os Centros de Assistência Social para Imigrantes(CASI), que são geridos por ONGs, duplicaram o seu número de casos.

Os prestadores de serviços podem aplicar o seu conhecimento intercultural em todas asinteracções com os clientes. A comunicação interpessoal pode ser facilitada mediante aadaptação dos horários de abertura e das possibilidades de transporte. As estratégias deinformação podem recorrer a diferentes línguas e meios para alcançar comunidadeespecíficas. As organizações que dependem em larga medida de websites podem instalarsoftware especializado que permita a distribuição electrónica de informação em várias lín-guas sem suscitar os problemas de esquematização, impressão e legibilidade que fre-quentemente afectam as escritas não latinas. A informação deve ser comunicada deforma activa, em vez de esperar que sejam os próprios imigrantes a procurar a organiza-ção. As estratégias de informação devem basear-se no conhecimento das comunidades erecomenda-se a colaboração com redes de migrantes.

As melhores práticas demonstram que as instituições mainstream que trabalham emestreita ligação com peritos ou organizações especialistas melhoram substancialmente aacessibilidade dos seus serviços aos imigrantes.

As organizações mainsteam estão melhor equipadas para servir os imigrantes se melho-rarem continuamente o seu nível de competência intercultural. Podem utilizar-se estru-turas de resposta ou mecanismos de tratamento de reclamações para recolher respostase reacções. Simultaneamente, os imigrantes serão mais capazes de usar melhor os serviçosse estiverem informados do espectro de opções e das regras envolvidas no acesso aosserviços.


O município e a administração hospitalar de Alessandria (Norte de Itália), sob os auspí-cios do Conselho Territorial de Imigração, trabalham para resolver as dificuldades senti-das pelas mulheres magrebinas para acederem em pleno aos serviços de saúde durantea gravidez e o parto. Em primeiro lugar, foi realizado um estudo sobre a situação pessoale as atitudes dominantes entre as mulheres estrangeiras em geral, no que diz respeito àmaternidade e ao nascimento, assim como as suas opiniões sobre as respectivas estru-turas de saúde. Em seguida, o pessoal dos serviços de saúde da província (salas de obser-vação e departamentos de obstetrícia e pediatria) e de outros serviços municipais paraas crianças (jardins de infância) receberam formação em assuntos multiculturais. O últi-mo passo visou directamente à população do Magreb, tanto homens como mulheres,com a finalidade de elevar o nível de conhecimento relativo aos objectivos e métodosutilizados pelos serviços sociais e de saúde.

A competência intercultural pode ser introduzida como um padrão (europeu) de gestãode qualidade que é levado em consideração quando os governos decidem conceder o seuapoio a organizações ou em concursos públicos.

Devido à grande diversidade de prestadores de serviços na esfera pública e privada,devem usar-se várias estratégias para promover a competência intercultural. As organiza-ções devem optar por uma de entre várias técnicas para se adaptar à diversidade linguís-tica e cultural. O Land Nordhein-Westfalen alemão respondeu a esta necessidade dediferentes opções na sua publicação do “Manual de Implementação de Integração”. Estemanual destina-se aos municípios e contém descrições de “soluções administrativas desucesso” para a implementação de políticas de integração. São dados exemplos destina-dos a pequenos e grandes municípios e informação sobre os instrumentos utilizados paraintroduzir as práticas, os custos e benefícios, assim como factores de sucesso. Os municí-pios podem escolher os exemplos que melhor se adequam à sua situação e usar as ferra-mentas disponibilizadas para facilitar a participação dos imigrantes nas suas estruturas eserviços. Também na Alemanha os “serviços migratórios” (Migrationsdienste), que sãodirigidos por organizações de assistência social de base religiosa ou cultural, usam dife-rentes modelos para a sua abertura aos imigrantes.

2.2 Envolver os cidadãos e os imigrantes

A cidadania activa realça as competências dos imigrantes e sugere formas de as utilizar daforma mais positiva quer para os imigrantes quer para a sociedade no seu todo.

O acesso aos serviços é um aspecto importante da participação na sociedade, mas é ape-nas um entre vários. Os imigrantes e os não imigrantes envolvem-se mutuamente e coma sociedade em associações voluntárias, em grupos religiosos e na arena política. É aquique se desenrola a actividade e onde a participação nos esforços comuns contribui paraa integração. Enquanto que no âmbito dos serviços se deve dispensar muita atenção aosobstáculos à provisão inclusiva de serviços e à forma de os remover, focar a cidadania acti-



No caso de um projecto austríaco que analisou os imigrantes nos serviços de saúde, aformação de imigrantes levou à realização de actividades orientadas para a competên-cia intercultural do pessoal mainstream (regular). Com início em 1997, a organizaçãoZEBRA em Graz ministra formação aos imigrantes para auxiliarem membros das suascomunidades a aceder ao sistema de saúde, prestarem aconselhamento e traduziremdurante consultas médicas. Estes imigrantes tornaram-se “trabalhadores-elo” volun-tários. Posteriormente desenvolveu-se um curso de formação para “consultores desaúde”, que se baseia no reconhecimento de que o próprio sistema de saúde pode bene-ficiar do conhecimento e competência intercultural. Os migrantes que agora recebemformação como consultores de saúde não só assistem os membros das suas comu-nidades como também aconselham as organizações mainstream de cuidados de saúde. www.zebra.org.at

va as competências dos imigrantes e sugere formas de as utilizar da forma que mais posi-tiva quer para os imigrantes quer para a sociedade no seu todo.

Enquanto que em todos sectores as organizações enfrentam a tarefa de maximizar opotencial de participação, existem formas de envolver os cidadãos e os imigrantes que sãoespecíficas a certas áreas da sociedade. De igual modo, as organizações activas nestasáreas podem adoptar medidas específicas para criar oportunidades de participação paraos imigrantes. No âmbito da participação religiosa o diálogo pode revelar-se uma formade envolver os imigrantes e os não imigrantes de diferentes crenças e denominações. Osórgãos consultivos e direitos eleitorais são passos no caminho que conduz à cidadaniaplena que vem com a naturalização. Facilitar o voluntariado dos imigrantes é uma boaforma de promover a participação cívica na esfera social.

2.2.1 O Diálogo Religioso

A religião desempenha um papel positivo no progresso de integração que pode ser inten-sificado através da promoção do diálogo entre as comunidades de fé imigrantes e entreeles e a sociedade mainstream (tradicional) de modo geral.

A religião pode ser benéfica para a integração social e fornecer muitas oportunidades deinteracção positiva. Tal como a cultura mas de forma mais ampla, a religião é um ele-mento de integração. A religião pode formar um quadro de referência para o desen-volvimento da cidadania e das competências da cidadania.

As principais confissões cristãs têm uma longa tradição de estabelecerem estruturas dediálogo entre si, e estas constituem muitas vezes o ponto de partida para conversas comoutras confissões e religiões. As igrejas anfitriãs podem abrir as estruturas de diálogoecuménico às igrejas imigrantes e podem ainda participar e encorajar o diálogo inter-reli-gioso. O diálogo inter-religioso pode realizar-se entre comunidades específicas (tais comoo Fórum Abraamico na Alemanha, que inclui cristãos, muçulmanos e judeus – verwww.interkultureller-rat.de) ou pode partir de uma base mais ampla. A Rede Inter-Fé noReino Unido trabalha na construção de boas relações entre as comunidades de fé baha’i,budista, cristã, hindu, jain, judaica, muçulmana, sikh e zoroástrica. Uma pesquisa realiza-da pela rede sugere que existem neste momento mais de 130 grupos, conselhos e forainter-religiosos no Reino Unido (www.interfaith.co.uk).

Os governos devem apoiar o diálogo inter-religioso facilitando o estabelecimento deplataformas de diálogo e contribuindo com recursos, quando se revele apropriado.

Os governos têm encorajado o diálogo inter-religioso como forma de prevenir conflitos outensões entre comunidades e, especialmente após o 11 de Setembro de 2001, como formade contrariar o fundamentalismo. As autoridades a diferentes níveis podem apoiar o diálo-go entre religiões proporcionando plataformas para discussão e ajudando na definição doestatuto legal das igrejas de migrantes. Apesar do sucesso alcançado por estas iniciativasem vários casos, é importante notar que o diálogo, incluindo o inter-religioso, não é uma


solução “rápida e fácil” e não pode resolver sempre os conflitos imediatos.Para além de reforçarem a comunicação entre grupos religiosos, os governos podem tam-bém procurar estabelecer estruturas de diálogo entre os representantes do governo e osrepresentantes religiosos. Em 1992, no Reino Unido, o governo criou o ConselhoReligioso Interno das Cidades (ICRC), um organismo presidido pelo Ministro do Governoe composto por representantes das comunidades cristã, hindu, judaica, muçulmana esikh. O ICRC visa a renovação urbana e a inclusão social e fornece informação destinadaàs políticas de inclusão social do Ministério do Interior.(www.neighbourhood.gov.uk/faith_communities.asp?pageid=169) Existe ainda um“grupo de coesão comunitária de crentes praticantes” que aborda assuntos similares. Ofacto de não existir um único interlocutor para todas as religiões ou grupos confessionaispode ser considerado um desafio. Por vezes as autoridades públicas têm de tomardecisões difíceis quanto às organizações com quem vão interagir.

Muitas das consultas conduzidas entre o governo e os grupos religiosos abordam as impli-cações da separação Estado-Igreja, que é comum a muitos países europeus, ainda que nãoa todos. Os diferentes modelos existentes situam-se em toda a extensão do espectro depossibilidades, do “laicismo” rigoroso à existência de uma igreja do estado. Em vários países,a distinção religioso/secular tornou-se um tópico de discussão em relação aos residentesmuçulmanos. Na negociação do papel da religião na vida pública, é essencial que todos osparticipantes no debate estejam bem informados. O Governo francês vai publicar um“guia republicano” para distribuição nas escolas, onde se explica as regras por detrás dolaicismo. Por outro lado, conhecer as religiões é essencial para o governo e para o públicoem geral. Todos os stakeholders podem contribuir para o desenvolvimento de materiais emétodos informativos adequados que reforcem o conhecimento das religiões junto doscolaboradores do governo, dos jornalistas e do público, incluindo os alunos escolares. Atéao momento, estes programas têm sido mais frequentes no âmbito da cultura e os mode-los de sucesso podem ser adaptados para o domínio religioso.

2.2.2 Cidadania

A participação nos processos políticos é um dos elementos mais importantes da cidadania acti-va. A participação política dos imigrantes gera oportunidades de integração e deve ser apoiadanas suas diferentes formas, incluindo a obtenção da nacionalidade, de direitos eleitorais locais ede estruturas consultivas.

A participação política tem diversas facetas: actividades como votar, afiliação em partidos políti-cos, acompanhar os debates políticos nas notícias, participar em campanhas eleitorais, contac-tar políticos, escrever cartas a representantes do governo e tornar-se candidato a uma eleição,entre outros.

Os imigrantes atingirão o grau mais elevado dos direitos políticos se se tornarem cidadãos dopaís em que residem. No caso dos não nacionais, chamou-se a atenção para o conceito de



cidadania cívica. Na sua Comunicação sobre Política de Imigração Comunitária de Novembrode 2000, a Comissão definiu a cidadania cívica como a garantia aos imigrantes da obtenção decertos direitos e obrigações fundamentais que adquirem gradualmente ao longo vários anos.A cidadania cívica ajudaria os imigrantes a fixar-se com sucesso na sociedade e podiamainda constituir o primeiro passo no processo de obtenção da nacionalidade do EstadoMembro em questão. A Comissão viria a discorrer mais sobre o conceito no Comunicaçãosobre Imigração, Integração e Emprego, de Junho de 2003, onde se recomendou a con-cessão a todos os residente do direito de voto e de elegibilidade como candidato pelomenos nas eleições locais.

Fora do processo eleitoral, os imigrantes têm frequentemente a oportunidade de partici-par em câmaras ou fora consultivos, que podem ser ferramentas valiosas para a partici-pação e a representação política, assim como para a defesa dos interesses de residentesestrangeiros, especialmente a ao nível local. Com todas as formas de participação políti-ca, os imigrantes tendem a participar mais consoante o seu período de residência for maislongo e dependendo ainda de factores individuais como a idade, a escolaridade e o rendi-mento. No entanto, a participação depende de modo crucial da criação de estruturas deoportunidade para os imigrantes e na abertura das instituições sociais.

Direitos eleitorais

A representatividade e a legitimação democrática das políticas são intensificadas peloalargamento dos direitos políticos formais dos imigrantes. No caso de existirem direitosformais, estes necessitam de ser postos em prática com um empenho convicto de todasas partes incluindo os partidos políticos.

Os direitos eleitorais são o cerne da participação política nas democracias. Em especial noque diz respeito ao nível local, os direitos eleitorais dão aos imigrantes representaçãopolítica nas decisões que afectam os seus interesses mais imediatos. Muitos imigrantesestão fortemente atentos e interessados nas políticas em áreas como habitação, serviçosde saúde e educação, nos casos em que a autoridades municipais detêm fortes com-petências. Neste momento, a maioria dos Estados-membros da UE já concedeu aos imi-grantes alguns direitos eleitorais a nível local, com graus de restrição variados.

Os governos devem conceder direitos eleitorais a todos os residentes pelo menos ao nívellocal e minimizar quaisquer obstáculos ao exercício destes direitos, como sejam requisitosburocráticos. Os imigrantes podem ser encorajados exercer os seus direitos eleitoraisatravés de campanhas informativas e acções de capacitação, contanto para isso com asredes de trabalho das organizações de imigrantes.

Na Irlanda são colocadas muito poucas limitações no caso das eleições locais, sendo queo requisito de residência no país requer um período relativamente curto (a residência regu-lar desde 1 de Setembro de 2003 para as eleições de 11 de Junho de 2004) e os reque-rentes de asilo assim como os refugiados reconhecidos e imigrantes de todas as naciona-lidades podem registar-se para votar. No Luxemburgo, os não nacionais adquirem direitoseleitorais após cinco anos de residência (os nacionais de fora da UE podem apenas votar,


enquanto que os nacionais da UE podem candidatar-se). Foi lançada uma campanha em2003 com o fim de encorajar os estrangeiros a recensear-se nos cadernos eleitorais. Esteprocesso não é automático e os indivíduos devem dirigir-se à Câmara Municipal para serecensear. Foi criado um grupo de trabalho ao nível da Comissão Governamental para osEstrangeiros, que incluía representantes de diferentes departamentos e ministérios assimcomo de organizações não-governamentais. Produziram-se panfletos e cartazes em váriaslínguas diferentes. Eleger como alvos principais das campanhas os indivíduos influentes dascomunidades imigrantes revelou-se uma estratégia de sucesso.

O interesse dos imigrantes em votar cresce quando se verifica que alguns candidatos têmorigem imigrante. Apesar de os imigrantes poderem candidatar-se como independentes(como se verificou na maioria dos candidatos imigrantes nas eleições locais de Junho de2004, na Irlanda), os principais partidos políticos são chamados a encorajar activamentea participação de candidatos imigrantes. É importante que os candidatos imigrantestenham a possibilidade de se candidatar com base em matérias de âmbito transversal enão apenas com base em matérias relacionadas com os imigrantes, o que poderia ter umefeito de segregação .

Os partidos políticos irão aumentar o envolvimento dos imigrantes se se abstiverem derecorrer a retórica anti-imigração nos seus discursos públicos. Neste contexto, o NCCRIirlandês lançou um Protocolo Anti-Racista para os Partidos Políticos, relacionado com acondução das campanhas eleitorais, e que já foi assinado por todos os partidos políticosno Parlamento. (www.nccri.com/elections.html). Muitos partidos políticos promovem ainclusão de imigrantes na sociedade e nas suas instituições mas esquecem o seu poten-cial papel como exemplos e a necessidade de criar programas educativos e de intervençãoespecíficos. Os imigrantes têm menos acesso aos recursos financeiros e redes sociais quecontribuem para o sucesso das eleições e em muitos países é necessário intensificar osesforços para apoiar a sua participação.

Os Órgãos Consultivos

Os órgãos consultivos, quer ao nível local quer ao nível nacional, são potenciaisdinamizadores da participação política dos imigrantes e podem igualmente melhorar aspolíticas de integração, comunicando as opiniões dos seus representantes imigrantes aogoverno e a outras entidades implicadas. O seu trabalho deve ser pró-activo e os seusmembros devem ser apoiados na produção de contributos da mais elevada qualidade.

As estruturas consultivas concedem apenas um nível reduzido de direitos políticos, maspodem ser relevantes no incentivo à participação dos imigrantes na vida pública. Ao nívellocal, podem melhorar e harmonizar as relações entre residentes estrangeiros e outrossectores da comunidade (as autoridades, os órgãos administrativos, os cidadãosnacionais). Ao nível nacional, os governos podem levar em linha de conta as opiniões dosimigrantes na elaboração projectos-lei ou de programas relacionados com a integração.Existem estruturas consultivas na maior parte dos países europeus, partindo dos governosa iniciativa de as estabelecer. Na República Checa, a Comissão do Ministério do Trabalho



e dos Assuntos Sociais desempenha a função de órgão de aconselhamento e de decisãopolítica. Na Estónia uma Mesa Redonda Presidencial sobre minorias Nacionais realiza dis-cussões sobre assuntos da vida política e pública, incluindo questões ligadas à etnicidade.

Em alguns casos, a criação de órgãos consultivos é um requisito legal a partir do momen-to em que a comunidade de não nacionais atinge uma certa dimensão. No Luxemburgo,os municípios com mais de 25% de estrangeiros são obrigados a criar comissões de acon-selhamento. Na Dinamarca, o Acto de Integração prevê o estabelecimento de umConselho nacional para as minorias Étnicas, composto por representantes dos conselhosde integração locais. Estes órgãos podem ser criados pelos municípios; até à data existemcerca de 70 conselhos de integração locais.

Os orgãos consultivos, especialmente ao nível nacional, incluem muitas vezes represen-tantes de associações não-governamentais e de migrantes, juntamente com os represen-tantes de autoridades públicas e dos parceiros sociais. Estes três grupos estão representa-dos no Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigração (COCAI), em Portugal, naOrganização Nacional para a Coordenação da Política de Integração para Migrantes emItália e no Fórum da Imigração, em Espanha. Ao nível local, os orgãos consultivos sãomuitas vezes compostos por representantes eleitos localmente e por imigrantes. Emalguns casos, os órgãos exclusivamente “imigrantes” reúnem-se entre si e, com umamenor periodicidade encontram-se também com as autoridades e outras entidades impli-cadas.

A consulta tem de contar com a diversidade das populações imigrantes e é aindanecessário encontrar mecanismos aceites para proceder à selecção dos representantes. NoLuxemburgo, os 15 representantes dos imigrantes no Conselho Nacional para osEstrangeiros são escolhidos de acordo com a representação proporcional da sua comu-nidade na população do país, segundo o último censo. Na estrutura holandesa de diálo-go nacional, as minorias estão representadas por federações de organizações represen-tantes das minorias. A representatividade das federações deve ser verificada, por forma agarantir a sua aceitação. Esta verificação deve ser repetida periodicamente. Em algunspaíses realizam-se eleições para os comités consultivos. Noutros casos recorre-se a peri-tos ou a indivíduos reconhecidos pela sua actividade na área da integração de imigrantes.No entanto, não é sempre fácil discernir se os membros destes órgão são em primeirolugar indivíduos ou representantes dos seus constituintes ou das suas organizações. Oacesso a certas comunidades dentro da população imigrante pode ainda revelar-se difícil.

Reger a composição dos órgãos consultivos pelo critério da flexibilidade constitui a melhorforma de servir os propósitos da actividade de consultoria, nunca perdendo de vista quea representatividade pode ser alcançada de diferentes formas. Permitir a membros obser-vadores e não votantes tomar parte das sessões é uma medida que pode levar ao aumentoda transparência e à confiança nas estruturas consultivas.

Apesar de as câmaras consultivas não terem qualquer poder no processo decisório, têmo direito de deliberar e apresentar propostas. Podem oferecer opiniões por auto-iniciati-va e geralmente os órgãos consultivos respondem às propostas políticas ou legislativas do


governo contribuindo para as sessões e submetendo comentários escritos aos projectos--lei. Daí resulta que por norma a agenda do governo defina a deles. É frequente que ocontributo dado chegue num estádio avançado do processo decisório e que produza umimpacto limitado na forma final da lei ou programa.

Dadas estas limitações, os órgãos de aconselhamento não podem ser substituídos pordireitos eleitorais plenos e continuam a ser para o governo uma forma paralela de rece-ber feedback das comunidades visadas pelas suas políticas e acções. Estes órgãos criamoportunidades aos imigrantes de afirmar a sua visibilidade e influência. Estas oportu-nidades devem ser aproveitadas ao máximo, dado que a existência de um “ponto dereferência” bem organizado faz com que seja mais difícil quer ao sector público quer aoprivado evitar a consulta.

A sua função de “escola de democracia” para os imigrantes deve ser encorajada, sem osdeixar reduzir a meros locais de discussão. É importante procurar estabelecer laços com o Parlamento e com os conselhos municipais. Num grande número de municípios italianosincluindo Roma e Turim, os imigrantes não votantes a desempenhar funções consultivastêm assento no conselho municipal juntamente com os representantes eleitos.

A influência dos imigrantes é mais elevada quando a contribuição é de elevada qualidadee quando os grupos são pró-activos. No entanto, por forma a desenvolver contributosque possam ter um impacto significativo nas primeiras fases do processo de decisão políti-ca, as comunidades devem ser capazes de conduzir um debate informado e contínuo.Enquanto que as iniciativas de capacitação podem atingir um elevado grau de sucesso, otrabalho dos órgãos consultivos é muitas vezes limitado de forma considerável pelo factode os seus membros serem na generalidade não remunerados.

No Reino Unido as “redes comunitárias” podem candidatar-se ao financiamento de pro-jectos ao abrigo do subsídio para a igualdade racial Ligando as Comunidades. EmPortugal, o programa Escolhas 2ª Geração procura promover a inclusão social de jovensoriundos de bairros carenciados, em especial no caso daqueles que pertencem à segundaou terceira geração de imigrantes. Construindo parcerias com a sociedade civil, o progra-ma oferece formação e investe fortemente na criação de Centros de Inclusão Digital(CID), que procuram desenvolver as competências dos jovens para uma participaçãoplena na sociedade de informação. Visando de mais especificamente a participação políti-ca, o Governo sueco introduziu em programa especial de subsídios para organizaçõesnacionais de imigrantes com vista a aumentar as oportunidades dos imigrantes de pro-moverem a sua participação na vida pública. Neste momento, existem cerca de 30 paraorganizações nacionais de imigrantes, muitas das quais possuem pequenas secretarias.

A actividade consultiva não tem necessariamente de se desenrolar nos “órgãos imi-grantes”. Uma percentagem de municípios estabeleceu estruturas consultivas locais paralidar com assuntos específicos (família, educação, finanças, energia, ambiente, desen-volvimento económico e social, habitação, emprego, mobilidade, juventude, desporto,etc..). Os imigrantes são incentivados a participar juntamente com os cidadãos no traba-lho destes órgãos consultivos.



Naturalização

A atribuição da nacionalidade pode ser uma ferramenta de integração. Promover a natu-ralização leva à redução das diferenças entre os direitos dos cidadãos e os dos imigrantesresidentes no país há vários anos e pode conduzir a um maior diversidade de oportu-nidades para a participação.

Na maior parte dos países europeus, o percurso normal da integração legal implica umaconsolidação gradual do estatuto e o alargamento dos direitos em várias fases, ao longode vários anos. De um modo geral, a naturalização rápida não está prevista. No entanto,a imigração contínua levou vários governos a alterar as suas regras de naturalização, faci-litando a obtenção da nacionalidade.

Em resposta às regras em mudança, as percentagens de pedidos de naturalização têmaumentado, apesar de em alguns casos permanecerem abaixo das expectativas. OMinistério do Interior no Reino Unido encomendou um estudo sobre os factores queinfluenciam a decisão de pedir a naturalização, com especial atenção dispensada aosimpulsionadores e barreiras, incluindo aqueles que são específicos a certas nacionalidades.Apesar de a falta de informação ser uma razão frequentemente apontada para o baixonúmero de pedidos, os imigrantes optam também por accionar direitos diferentes segun-do a sua situação. Alguns imigrantes não procuram naturalizar-se porque perderiam acidadania do seu país de origem e porque perderiam o direito a títulos hereditários ou aserem proprietários de terras nesses países. Alargar os direitos eleitorais e facilitar a natu-ralização são assim estratégia complementares. Mais ainda, uma redução da diferençaentre os direitos dos cidadãos e dos não nacionais tornaria a opção da naturalização umaexpressão positiva de uma mudança na identidade política, em vez de uma estratégiapara atingir segurança legal.

Em alguns países, a naturalização é considerada como resultado e prova derradeira daintegração dos imigrantes. Recorrem-se a testes de língua e outros para aferir o nível de integração dos candidatos. Estes testes podem ter um efeito negativo nos índices denaturalização derivado à sua dificuldade ou aos custos a eles associados.

Quando se recorre ao uso de testes no processo de naturalização, estes podem estar rela-cionados com as circunstâncias específicas das pessoas visadas. Devem disponibilizar-seaos imigrantes cursos de preparação acessíveis e de qualidade.

Apesar de a naturalização ser por vezes vista como um “ponto final” no percurso de inte-gração, o acesso à nacionalidade não é uma “medida mágica”. Os cidadãos migrantes desegunda e terceira geração podem ainda ser alvo de discriminações e não manifestarqualquer sentimento de pertença. Assim, devem visar-se também outras oportunidadesde participação, apesar de se considerar desejável manter a tendência conducente àfacilitação da naturalização.


2.2.3 Participação social

O voluntariado é uma forma de participação social na qual os imigrantes desempenhamum papel importante enquanto cidadãos activos. Facilitar a sua participação e valorizar asua contribuição promove a inclusão e mobiliza as suas competências.

A participação social compreende um vasto conjunto de organizações comuns assimcomo de organizações para imigrantes. Através da participação em instituições e projec-tos sociais, os imigrantes desempenham um papel activo na sociedade e lançam pontespara a sociedade anfitriã e os seus membros. A participação social inclui uma vasta gamade actividades: participação activa em grupos de tempos livres, clubes de serviços, orga-nizações desportivas e recreativas, direcções escolares, associações ambientais, associa-ções de património cultural, associações de moradores ou grupos de solidariedade inter-nacional. Os aspectos do voluntariado migrante ilustram o valor e características especiaisda participação social dos imigrantes.

Os imigrantes recém-chegados entram em contacto com o sector voluntário desde oprimeiro momento, dado que na maior parte dos países europeus os voluntários desem-penham uma importante função na introdução de recém-chegados. Os voluntáriosassumem um vasto número de funções incluindo serviços de aconselhamento, infor-mação e assistência social. O esquema de “anfitriões”, “mentores” ou “contactos” pes-soais estabelece ligações valiosas entre os recém-chegados e a sociedade anfitriã. NaEstónia, um programa de intercâmbio familiar para crianças de famílias de língua estóniae de outra língua foi bem sucedido em melhorar as capacidades linguísticas das criançasassim como as suas competências sociais e capacidade de tolerância mútua. Ao abrigodeste esquema, jovens não estónios podem passar entre uma semana a dois meses comuma família estónia no campo e participar activamente na sua vida quotidiana. O objec-tivo do intercâmbio é reduzir as barreiras linguísticas das crianças, iniciá-las na cultura,história e tradições da Estónia e promover o contacto entre famílias estónias e não estó-nias.

Os próprios migrantes oferecem-se como voluntários em associações de migrantes e emorganizações mainstream. O envolvimento de muitas pessoas nas “auto-organizações”de imigrantes não é sempre reconhecido como uma forma de voluntariado, apesar damaior parte das organizações de migrantes dependerem em larga medida do trabalhovoluntário dos seus membros. Estas organizações centram-se na auto-ajuda, mas cobremigualmente um largo espectro de outras actividades. Muitos migrantes participam activa-mente em organizações que promovem o co-desenvolvimento. Outros participam emmovimentos ambientais. Na verdade, as associações de migrantes são por vezes menos“monofuncionais” que os clubes normais, pois cumprem uma variedade de funções nosâmbitos do lazer, desporto, cultura, religião e política, para além de empreenderem a dis-cussão de problemas práticos.

O envolvimento em organizações mainstream é a segunda faceta da participação socialdos imigrantes. No sector do voluntariado, o envolvimento bem sucedido de imigrantes



depende da abertura das estruturas de recrutamento. O recrutamento para associaçõesde voluntariado tem lugar sobretudo através de “passa palavra”, de modo que a falta decontactos informais entre os imigrantes e a maioria da população tende a reproduzir-senos membros de organizações de voluntariado. Por vezes existe igualmente entre osmigrantes uma falta de conhecimento sobre o espectro de funções existentes nas organi-zações de voluntariado. No entanto, as organizações que envolvem voluntários estãogradualmente a aperceber-se dos benefícios da diversificação dos seus voluntários demodo a reflectir as comunidades em que trabalham. Na Irlanda, os principais grupos deapoio aos indivíduos que procuram asilo integraram com sucesso alguns deles nos seuscomités de gestão. No Reino Unido, as instituições de caridade designaram colaboradoresde intervenção com base num recrutamento feito em todas as comunidades locais. NoReino Unido, a avaliação de um programa governamental relevante nesta matéria(Emparceirar Minorias Negras e Étnicas) sugere que as organizações tradicionais necessi-tam de ser pró-activas no recrutamento de voluntários, e que apesar de alguns potenciaisvoluntários se poderem mostrar pouco seguros, é muito importante acentuar o potencialde desenvolvimento de competências.

O envolvimento dos imigrantes em organizações de voluntariado mainstream deve serpromovido. Idealmente, as estratégias de recrutamento para membros voluntários têmem conta a diversidade cultural.

Ao nível dos bairros urbanos, existe um âmbito específico para a participação social detodos os grupos - jovens e idosos, minoria e maioria. Melhorar os ambientes habitacionaise residenciais, promover o desenvolvimento da economia local e levar a cabo melhoriasnos serviços públicos gerais tais como os serviços de saúde, educação e habitação sãoobjectivos comuns a imigrantes e a não imigrantes e podem servir para os aproximar emtorno de um compromisso partilhado.


Na Alemanha, o projecto “Apoio ao envolvimento cívico de realojados” (Spätaussiedler)da fundação Cidadãos pelos Cidadãos recebe financiamento estatal desde 2001. Ogrupo alvo consiste em habitantes locais e realojados. Os parceiros de projecto locais taiscomo agências de voluntariado, agências de assistência social e institutos de ensino paraadultos participam na organização de seminários e workshops sobre envolvimento cívi-co. O objectivo destas iniciativas é o de motivar os realojados para o envolvimento cívi-co e sugerir formas de participação concretas.

Abrir as instituições e organizações mainstream a todos os cidadãos, quer eles tenhamorigem imigrante ou não, é um processo que se desenrola ao longo do tempo, envol-vendo muitas vezes mudanças organizacionais. Nele se podem distinguir diferentes fases(do planeamento à avaliação). Pode considerar-se a criação e a adopção, a nível nacionale até mesmo europeu, de uma carta de princípios voluntária contendo os princípios fun-damentais que norteiam as estratégias organizacionais de abertura e inclusividade. Taldeclaração pode ser desenvolvida em consulta com iniciativas europeias na área da gestãode qualidade.

Os governos a todos os níveis podem dar um bom exemplo empregando técnicas e fer-ramentas com vista a tornar-se eles próprios abertos e inclusivos. Por outro lado, podemtornar a abertura e a inclusividade requisitos necessários para a atribuição de subsídios oupara a participação em concursos públicos.



A organização holandesa FORUM encara os seus Estúdios de Planeamento paraResidentes como uma forma inovadora de estimular a participação social. Um estúdio deplaneamento é organizado em bairros que vão ser submetidos a reestruturação urbana.Esta iniciativa consiste num grupo de 10 a 20 residentes pertencentes a minorias étnicas,que seguem um programa durante cerca de três meses. Ao longo de uma série de nãomais de 10 workshops, os residentes discutem os seus desejos e sonhos relativos àsquestões da habitação e enumeram os problemas e as oportunidades que existem no seubairro. Colaboram com peritos na transformação das suas ideias em propostas viáveis,usando fotografias, diagramas e desenhos. As propostas de planos são apresentadas arepresentantes da autoridade local, das associações de habitação e alojamento e dosconstrutores e são concebidas com vista à sua inclusão pelos decisores políticos nosplanos de desenvolvimento oficiais.

www.forum.nl


2.3 Construir organizações abertas e inclusivas

Planeamento estratégico e política de desenvolvimento

A primeira fase envolve a formulação de um plano organizacional para responder àdiversidade da população em termos de cultura, língua, religião, etc..Tal requer uma liderança forte ao mais alto nível. Todas as esferas da organizaçãodevem estar informadas do plano e alinhar os seus próprios processos de planeamen-to de acordo com ele. Em organizações de grande dimensão, tanto os planos geraisquanto os divisionais devem reflectir uma preocupação com a diversidade. As priori-dades estabelecidas devem reflectir-se na alocação dos recursos.

O planeamento começa com o conhecimento dos membros e alcance da organização:quantos imigrantes participam na organização e quais são as suas funções e carac-terísticas? Pode tomar-se um inventário das pessoas envolvidas na organização comoponto de partida para a identificação de necessidades mas também de competênciasa mobilizar.

Implementação das políticas

Na fase seguinte a organização integra considerações em torno da diversidade no seufuncionamento a todos os níveis. A organização assegura a acessibilidade de todos osserviços ou actividades e comunica regularmente com indivíduos de diversas origens.A organização premeia a competência intercultural no recrutamento, oferece for-mação e procura colaboração externa para ajudar os colaboradores ou membros aresponder à diversidade de forma eficaz.

Elaboração de relatórios e avaliação

A organização elabora um relatório com o número e origem dos clientes e partici-pantes, o envolvimento destas pessoas na concepção e implementação de políticas eo número de colaboradores que frequentaram acções de formação em diversidade cul-tural, etc.. Os relatórios mostram igualmente que esforços são feitos para chegar auma população diversificada (e como isto se reflecte na alocação de recursos) e comoestes esforços são valorizados pelos grupos alvo. A avaliação regular dos resultadosinforma o planeamento e a implementação das políticas da organização.


1. As estratégias de resposta às necessidades e circunstâncias específicas dos imigrantese que valorizam as suas competências realçam a sua noção de pertença e de partici-pação na sociedade. As organizações públicas e privadas devem basear as suasestratégias na igualdade e na não discriminação. As estratégias devem ser feitas àmedida, flexíveis e sujeitas a avaliação regular.

2. Adaptar serviços à medida das necessidades especiais de diferentes grupos da popu-lação é um esforço de colaboração que requer o desenvolvimento de competênciasinterculturais nos serviços públicos e privados.

3. O recrutamento e a formação constituem estratégias complementares na criação deum grupo de colaboradores com competências interculturais. Desenvolver com-petências interculturais entre os empregados é uma prioridade constante e não umesforço pontual.

4. As melhores práticas demonstram que as instituições mainstream que trabalham emestreita ligação com peritos ou organizações especializadas melhoram substancial-mente a acessibilidade dos seus serviços aos imigrantes.

5. A competência intercultural pode ser introduzida como um padrão (europeu) degestão de qualidade que é levado em consideração quando os governos decidemconceder o seu apoio a organizações ou em concursos público.

6. A cidadania activa realça as competências dos imigrantes e sugere formas de as uti-lizar da forma mais positiva quer para os imigrantes quer para a sociedade no seutodo.

7. A religião desempenha um papel positivo no progresso de integração, papel esse quepode ser intensificado através da promoção do diálogo entre as comunidades de féimigrantes e entre eles e a sociedade de um modo generalizado.

8. Os governos devem apoiar o diálogo inter-religioso facilitando o estabelecimento deplataformas de diálogo e contribuindo com recursos, quando se revele apropriado.

9. A participação nos processos políticos é um dos elementos mais importantes dacidadania activa. A participação política dos imigrantes gera oportunidades de inte-gração e deve ser apoiada nas suas diferentes formas, incluindo a obtenção danacionalidade, direitos eleitorais locais e estruturas consultivas.

10. A representatividade e a legitimação democrática das políticas são intensificadas peloalargamento dos direitos políticos formais dos imigrantes. No caso de existirem direi-tos formais, estes necessitam de ser postos em prática com um empenho convicto detodas as partes incluindo os partidos políticos.

11. Os governos devem conceder direitos eleitorais a todos os residentes pelo menos aonível local e minimizar quaisquer obstáculos ao exercício destes direitos, como sejamrequisitos burocráticos. Os imigrantes podem ser encorajados a exercer os seus direi-tos eleitorais através de campanhas informativas e acções de capacitação, contantopara isso com as redes de trabalho das organizações de imigrantes.

12. Os órgãos consultivos, quer ao nível local quer ao nível nacional, são potenciais



dinamizadores da participação política dos imigrantes e podem igualmente melhoraras políticas de integração, comunicando as opiniões dos seus representantes imi-grantes ao governo e a outras entidades implicadas. O seu trabalho deve ser pró-activo e os seus membros são apoiados na produção de contributos da mais elevadaqualidade

13. Reger a composição dos órgãos consultivos pelo critério da flexibilidade constitui amelhor forma de servir os propósitos da actividade de consultoria, nunca perdendode vista que a representatividade pode ser alcançada de diferentes formas. Permitira membros observadores e não votantes tomar parte das sessões é uma medida quepode levar ao aumento da transparência e à confiança nas estruturas consultivas.

14. A atribuição da nacionalidade pode ser uma ferramenta de integração. Promover anaturalização leva à redução das diferenças entre os direitos dos cidadãos e os dosimigrantes residentes no país há vários anos e pode conduzir a um maior diversidadede oportunidades para a participação.

15. Quando se recorre ao uso de testes no processo de naturalização, estes podem estarrelacionados com as circunstâncias específicas das pessoas visadas. Devem disponibi-lizar-se aos imigrantes cursos de preparação acessíveis e de qualidade.

16. O voluntariado é uma forma de participação social na qual os imigrantes desem-penham um papel importante enquanto cidadãos activos. Facilitar a sua participaçãoe valorizar a sua contribuição promove a inclusão e mobiliza as suas competências.

17. O envolvimento dos imigrantes em organizações de voluntariado tradicionais deveser promovido. Idealmente, as estratégias de recrutamento para membros volun-tários têm em conta a diversidade cultural.

18. Os governos a todos os níveis podem dar um bom exemplo empregando técnicas eferramentas com vista a tornar-se eles próprios abertos e inclusivos. Por outro lado,podem tornar a abertura e a inclusividade requisitos necessários à atribuição de sub-sídios ou à participação em concursos públicos.



Capítulo 3Indicadores

Este capítulo vai abordar os indicadores enquanto ferramenta para os decisores políticose profissionais. Os indicadores conseguem medir e calcular a situação real dos imi-grantes e identificar até que ponto a integração se está a processar. Conseguem igual-mente acompanhar o desenvolvimento das políticas ao longo do tempo. Uma boa uti-lização dos indicadores assenta numa recolha de dados adequada e numa selecção crite-riosa dos indicadores em consonância com as metas globais para a integração. Ao níveltransnacional ou europeu, os indicadores permitem estabelecer comparações entre paísese podem criar um entusiasmo propiciador a políticas de integração mais dinâmicas.

Para melhor medir a integração e o impacto das políticas de integração, as organizaçõesgovernamentais e não-governamentais podem desenvolver um conjunto de indicadoresde integração.

Os indicadores de integração dos imigrantes podem ajudar a medir e comparar a pro-gressão, monitorizar tendências e desenvolvimentos, reflectir os índices de participaçãodos imigrantes e o seu sentimento de pertença, assim como os níveis de aceitação dosimigrantes entre a população. Em suma, os indicadores fornecem uma perspectiva apro-fundada do processo de integração. Os indicadores podem ainda ajudar a calcular afunção e o impacto das medidas políticas, identificar discrepâncias e diferenças e ajudar adireccionar eficazmente os recursos. Dada a complexidade do progresso de integração, aintegração social pode decompor-se em aspectos específicos, no âmbito dos quais é pos-sível levar a cabo a medição dos desenvolvimentos e dos resultados e as avaliações deimpactos relevantes para a política em causa.

Os indicadores permitem o estabelecimento de comparações entre grupos específicos deimigrantes e entre estes e a população em geral, entre países e regiões e entre várias fasesde integração ou estádios de desenvolvimento de políticas. Os indicadores são utilizadospara encontrar benchmarks (valores de referência), em cujos casos as medidas compara-tivas são utilizadas para identificar áreas a melhorar e práticas de sucesso. Na prática gover-


Indicadores

Em defesa dos indicadores de integração

Os indicadores podem ser usados como ferramenta para

• Quantificação e qualificação de processos de integração• Resumir políticas de integração complicadas• Monitorizar os desenvolvimentos e tendências e medir os progressos• Fixar metas e benchmarks (valores de referência) para os processos

e políticas de integração• Identificar impactos não pretendidos em leis, políticas e práticas• Identificar agentes que produzam impacto na concretização da integração • Revelar se os agentes cumprem ou não as suas obrigações• Induzir a acção preventiva• Realçar o consenso social e trocas em situações de limitação de recursos• Expor os assuntos que foram negligenciados ou silenciados

nativa corrente, os indicadores são frequentemente utilizados para avaliar a eficácia depolíticas nacionais e para comparar o desempenho de grupos de países (na UNDP, noâmbito do desenvolvimento e na OCDE nas áreas da economia e educação, por exem-plo). Existe igualmente um interesse crescente na utilização de indicadores para estabele-cer comparações entre Estados-membros da UE. Apesar de não existir nenhum conjuntode indicadores compreensivos para a integração de imigrantes a nível nacional ou inter-nacional, existe um repertório de conceitos e métodos em áreas de políticas relacionadascom a imigração, tais como o emprego, a iniciativa, a educação e a inclusão social.

Por um lado, pode-se explorar a possibilidade de incluir indicadores relacionados com aintegração de imigrantes em mecanismos de indexação e benchmarking já existentes. Poroutro lado, pode-se desenvolver um mecanismo unicamente para a integração de imi-grantes, que incorpore as dimensões sócio-económica, cultural, civil e política da inte-gração.

Muitos Estados-membros estão dispostos a fazer uso dos indicadores fora da esfera sócio--económica e da esfera legal. Na Holanda produzem-se bianualmente os “observatóriosde integração”, que analisam a posição das minorias étnicas no âmbito sócio-estrutural(mercado de trabalho, iniciativa empresarial étnica e educação), no âmbito sócio-cultural(relações inter-étnicas, aceitação de minorias e orientação cultural das minorias) e noâmbito político-institucional (participação política e representação de minorias na adminis-tração governamental).

Conceber indicadores relevantes e fiáveis que cubram todas as dimensões da integraçãoé uma tarefa ambiciosa que se depara com muitas dificuldades, sobretudo, mas não só,no terreno europeu, com as suas populações imigrantes diversificadas, instrumentospolíticos, definições e estatísticas. Desacordos sobre “quem deve ser contado” são aquiparticularmente prementes: quem é imigrante? Deve considerar-se a nacionalidade ou opaís de nascimento? Como se definem as segundas e terceiras gerações? Devemos ver osimigrantes como indivíduos ou enquanto grupo? Em comparações no âmbito da UE, adefinição mais frequentemente utilizada é “nacionais de países terceiros”. Será que é umcompromisso funcional ou será que “esconde” dimensões fundamentais da integração?

Outro aspecto a considerar é o que se pretende dizer com o termo integração. Enquanto todos os Estados-membros combinam elementos da “assimilação” e do “mul-ticulturalismo” nas suas concepções de integração, o peso dado a um ou ao outro diferesignificativamente de país para país. Apesar destes debates serem contínuos pode estabe-lecer-se um território comum na identificação dos objectivos da integração. Com as suaspolíticas direccionadas aos imigrantes, os Estados-membros esperam poder contribuirpositivamente para resultados nas áreas do emprego, habitação, educação, saúde, etc..Os Estados-membros procuram tornar os serviços acessíveis aos imigrantes e desejam queos imigrantes participem como cidadãos activos no domínio social e político. Estes resul-tados podem, até certa medida, ser quantificados ou definidos e a sua concretização podeser comparada ao longo do tempo e entre países.


No entanto, estas medições e cálculos acarretam outras complicações. A quem compara-mos os imigrantes? O sistema de monitorização holandês tem vindo a comparar gruposde imigrantes com a população autóctone. Será esta a melhor bitola em todos os casos?No que diz respeito ao recurso à segurança social, os migrantes não têm sempre os mes-mos direitos que os não migrantes. As estruturas etárias e níveis sócio-económicos diferen-ciadas são outros factores a considerar quando se comparam comunidade migrantes enão migrantes. A Holanda está a preparar-se para desenvolver patamares que sirvam depadrão aplicável a cada dimensão do processo de integração. Uma vez que estes pata-mares estejam determinados, a distância entre um grupo e este nível de referência podeser medida.

Uma forma de usar e desenvolver indicadores é através do processo de benchmarking.O benchmarking teve a sua origem na área económica e financeira, mas o sector públi-co tem vindo gradualmente a reconhecer o seu potencial na avaliação e impulsão depolíticas. O benchmarking inclui a identificação de áreas a melhorar, o estabelecimentode padrões, a comparação do desempenho próprio com o de outros e o compromissocom a avaliação contínua e a adaptação com vista a atingir os padrões fixados.

O benchmarking funciona através do estabelecimento de padrões de comparação. Osindicadores devem ser de interpretação normativa clara e explícita: os utilizadores devemsaber interpretar a direcção da mudança e identificar aquela que representa o progresso.

O modelo que está a ser desenvolvido na Holanda pela WODC (Centro deDocumentação e Pesquisa) identifica “oportunidades” e “riscos” para a integração: terum emprego remunerado é uma oportunidade enquanto que viver da segurança social éum risco, a migração relacionada com o casamento está identificada como um riscoenquanto que a observação dos padrões e valores vigentes constitui uma oportunidade.Em muitos países, pode-se questionar se um certo resultado é uma “oportunidade” ouum “risco” para uma boa integração. Um certo nível de segregação no sector dahabitação constitui sempre um risco? Não poderá ser uma oportunidade para criar umainfra-estrutura étnica que inclui oportunidades económicas para os imigrantes?

3.1 Criar as condições

Evitar as armadilhas e tirar pleno partido dos indicadores requer uma compreensão claradas técnicas envolvidas no desenvolvimento e a utilização de indicadores tais como aanálise das entidades implicadas e a recolha de dados.

Consultar os stakeholders

Para poder fornecer perspectivas aprofundadas sobre a integração, os indicadores têm deestar tão próximos quanto possível da experiência real da integração. Os indivíduos quevivem o processo e aqueles que o observam de perto têm as suas próprias impressões eopiniões sobre o que faz uma integração de sucesso, que áreas precisam de ser melho-


Indicadores

radas e o impacto produzido pelas políticas. As suas visões devem ser incluídas na for-mulação dos indicadores e das metas. A integração enquanto processo que envolve asociedade no seu todo diz também respeito a stakeholders mainstream (tradicionais) a vários níveis, que devem ter uma oportunidade para manifestar as suas prioridade eexperiências no que respeita à integração de imigrantes.

As consultas sistemáticas a stakeholders devem organizar-se tendo em conta as priori-dades e alvos relacionados com os indicadores e devem incluir organizações específicasde imigrantes e de assistência a imigrantes.

As práticas de consulta a stakeholders e as práticas de análise tornaram-se parte inte-grante da concepção e implementação dos projectos de desenvolvimento em países emvias de desenvolvimento e estão a ser cada vez mais aplicadas em outras áreas de decisãoe em outros países.

Recolha e utilização de dados

Podem-se obter dados adequados e fiáveis para diferentes tipos de indicadores, a relaçãoentre resultados e política pode ser cuidadosamente analisada e facilitam-se as compara-ções internacionais através do desenvolvimento de indicadores a diferentes níveis. Emmuitos caos, a preocupação mais premente dos governos é o sucesso das suas políticas eprogramas. É nestas circunstâncias que se podem criar muitos pré-requisitos para o usodos indicadores ser bem sucedido. Tanto o planeamento detalhado quanto a avaliaçãominuciosa dos programas ou projectos de integração geram dados e promovem areflexão sobre os objectivos e pressupostos da política de integração.

Idealmente, os indicadores são utilizados tanto na fase de planeamento quanto na fasede avaliação dos programas e projectos de integração. Nos projectos com financiamentopúblico, a avaliação deve fazer parte da implementação do projecto e deve receber umapercentagem realista do orçamento.

Tal como se verifica em muitos países com programas de integração desenvolvidos, aDinamarca estuda a eficácia das actividades dos municípios. Entre outras coisas, osrelatórios medem o tempo previsto e o tempo real que decorre entre a atribuição de umaautorização de residência a um indivíduo e este conseguir um emprego fixo ou inscriçãonuma instituição de ensino. Na Finlândia, o Ministério do Trabalho em cooperação com aAssociação de Autoridades Locais e Regionais Finlandesas lançou um projecto para adefinição de critérios de qualidade para apoiar os municípios e outros agentes locais naimplementação e monitorização de programas de integração ao abrigo do Acto deIntegração. Foi ainda realizado um estudo sobre o Acto do ponto de vista dos imigrantes,num esforço para promover a participação dos imigrantes. O projecto dos “critérios dequalidade” é uma resposta aos resultados duma pesquisa realizada nos municípios, ondesurgiu um apelo a instruções mais concretas e práticas na implementação do Acto deIntegração. Para guiar a avaliação estão neste momento a desenvolver-se questões detalha-das sobre, entre outros: a diversidade de serviços disponíveis, recursos financeiros e depessoal, a participação de imigrantes no planeamento e na implementação na posição de


trabalhadores remunerados, a divisão de tarefas e responsabilidades e a formação emdiversidade e igualdade disponível.

Com base na avaliação, os intercâmbios de melhores práticas foram já iniciados em váriospaíses. O Governo dinamarquês estabeleceu uma base de dados que visa o intercâmbiode melhores práticas (www.erfaringsdatabasen.bk). Uma newsletter publicada peloMinistério para a Integração contem igualmente informação sobre melhores práticas nosâmbito da integração no mercado de trabalho.

Os indicadores podem ser desenvolvidos para aumentar o alcance das lições extraídas daavaliação até formarem uma estratégia a longo prazo. Um pré-requisito essencial é oplaneamento a longo prazo da política de integração. O programa estatal estónio“Integração na Sociedade Estónia 2000-2007” é um documento conceptual e estratégi-co que enuncia princípios básicos, objectivos e actividades.

A disponibilidade dos dados é talvez a condição mais essencial para o uso dos indicadoresser bem sucedido. A Comissão Europeia encontra-se a preparar o projecto de umaDirectiva relacionada com a harmonização da recolha de dados nos Estados-membros, demodo a facilitar o desenvolvimento de indicadores e benchmarking. A Direcção Geralpara o emprego e Assuntos Sociais está a explorar as diferentes formas de recolher e uti-lizar dados nas áreas da igualdade e da anti-discriminação. A Direcção Geral de Justiça eAssuntos Internos encontra-se a explorar a forma como as definições comuns no campoda migração podem ser desenvolvidas e usadas de maneira uniforme por toda a União.Neste contexto, podem-se igualmente referir o Eurostat e o Painel Doméstico daComunidade Europeia.

A República Checa adapta de modo explícito os seus esforços às actuais tendências inter-nacionais na recolha de informação e dados estatísticos sobre migração ou integração.Gradualmente, está-se a criar um “Conceito de Selecção e Processamento de DadosEstatísticos sobre a Migração e a Integração de Estrangeiros no Território da RepúblicaCheca” geral. Portugal criou um Observatório da Imigração, cuja principal tarefa éfornecer dados fiáveis e comparáveis e empreender estudos. O Observatório daImigração compreende oito institutos de pesquisa e nele o Governo trabalha em estreitaproximidade com os parceiros académicos.

As fontes de dados estatísticos mais compreensivas estão disponíveis em países que dis-põem de um registo nacional da população. O Serviço Central de Estatística da Holandagera informação estatística ligando dados dos registos ao país onde nasceram oscidadãos. O registo do país de nascimento por parte dos municípios faz com que seja pos-sível monitorizar a segunda geração nascida na Holanda, assim como a primeira geração.O instrumento de medida que está a ser desenvolvido pelo WODC holandês está igual-mente assente no registo nacional da população, com as suas entradas individualizadas.A partir deste registo desenham-se painéis de indivíduos pertencentes a diferentes gru-pos. Pequenas e grandes populações de imigrantes podem ser identificadas ou podemformar-se grupos de acordo com outras características (como sejam a idade, sexo,


Indicadores

motivos de migração ou percurso anterior - grau de escolaridade e data de chegada).Existe uma condição segundo a qual os grupos têm de conter mais do que 100 indivíduose a informação agregada tem de ser usada. Na Holanda utilizam-se igualmente dadossuplementares de diferentes tipos tais como avaliações de proficiência na língua holan-desa realizadas por entrevistadores, pontuações obtidas em testes de aquisição de conhe-cimentos ou ainda respostas a questionários sobre valores modernos. São realizadassondagens regulares entre os grupos de imigrantes.

A Finlândia possui um registo nacional da população e Statistics Finland realizou um estu-do compreensivo sobre as condições de vida dos imigrantes (www.tilastokesku.fl).A sondagem utilizou os dados do registo e entrevistas, mas não os cruzou.

Em todos os países, a decisão de recolher informação sobre grupos específicos implicauma decisão em investir recursos. Aqui, os indicadores agem como um incentivo à recolha de dados mais compreensivos. Existe a necessidade de estabelecer prioridades:ao invés de acumularem dados sobre vários assuntos diferentes, os governos focam-senas questões centrais ao sucesso e à eficácia das suas políticas de integração. Dadosdesagregados podem eventualmente ser necessários mas a sua recolha e compilaçãopode apresentar dificuldades em termos de recursos ou tradições políticas. Devido a váriasexperiências históricas e tradições nacionais, um número significativo de países europeuscontinua avesso ao registo da origem étnica ou a pertença a um grupo étnico.

A melhoria e o alargamento da recolha de dados em assuntos relacionados com a inte-gração de imigrantes devem estar com consonância com as directrizes internacionais eeuropeias (incluindo as que dizem respeito à protecção de dados). Os indicadores podemser usados para identificar áreas de com informação deficiente e formular prioridades. Noscasos em que grupos específicos de imigrantes são seleccionados para análise, o critériopara a sua escolha e definição deve ser claro e a informação recolhida não deve ser usadapara fins discriminatórios.

3.2 Seleccionar os indicadores

Existem diferentes tipos de indicadores, que vão da estatística a indicadores mais qualita-tivos. Os indicadores são utilizados para diferentes fins e diferentes públicos. A escolha dotipo e o número de indicadores a utilizar depende também dos recursos disponíveis.

Idealmente, recorre-se a uma mistura de indicadores diferentes e os agentes governa-mentais e não governamentais são encorajados a usar indicadores semelhantes.

Podem-se desenvolver indicadores “objectivos” e “subjectivos” para captar os diferentesaspectos da integração. Os indicadores “objectivos” ou “duros” são muitas vezes denatureza estatística ou legal e medem, por exemplo, as taxas de emprego e desempregoou o acesso a certos direitos legais tais como o direito de votar em eleições locais. Os indi-cadores “subjectivos” ou “moles” visam mais as atitudes ou percepções, como o grau desatisfação no emprego ou os sentimentos de pertença para com um determinado país ou


ambiente. À medida que os países dedicam cada vez mais atenção à integração e emespecial à frequência e intensidade das interacções sociais, a importância dos indicadoressubjectivos está a crescer cada vez mais.

Nos seus esforços de monitorização, as autoridades holandesas consideram que a dimen-são da “cultura” inclui o lazer, a religião, a família e os valores relativos a estas esferas davida. A Dinamarca procura medir a incidência dos contactos entre migrantes e nãomigrantes, especialmente na esfera privada. Do mesmo modo, a Comissão Italiana daIntegração formulou o objectivo de analisar as relações dos imigrantes dentro da comu-nidade de acolhimento, numa tentativa de aferir a tendência para a estabilização e paraa interacção com a população nacional.

Apesar de os indicadores subjectivos serem mais difíceis de medir que os indicadoresobjectivos, não devem ser considerados pouco fiáveis nem pouco importantes. Pararesponde a questões relacionadas com integração subjectiva podem usar-se sondagens(como a Eurobarometer), entrevistas com migrantes ou dados da opinião pública. Obterinformação implica por vezes recorrer a métodos de participação, o que torna os indi-cadores relevantes para os imigrantes. As atitudes da sociedade que acolhe são igual-mente importantes, como por exemplo os sentimentos sobre cidadania e nacionalidade(ou sobre estrangeiros e minorias). A informação relativa a atitudes pode ainda servir paraexplicar os indicadores “objectivos”: as atitudes dos empregadores para com os imi-grantes, por exemplo, pode explicar o número de imigrantes empregados em empresas“locais”.

Foi realizada na Estónia uma grande sondagem da opinião pública com o propósito deexplorar as mudanças nas relações étnicas e as opiniões de duas comunidades linguísticasa esse respeito. Aproximadamente dois terços dos (mais de mil) inquiridos eram estónios,sendo o outro terço composto por representantes de outras nacionalidades. Os medialevaram a cabo uma monitorização constante por forma avaliar de modo sistemático osprocessos de integração nos media de língua estónia e russa. São utilizadas análises quan-titativas e análises de texto qualitativas para determinar os principais assuntos relaciona-dos com a integração e as opiniões veiculadas. Através do seu Sistema de Administraçãode Informação sobre Estrangeiros, a Lituânia avalia a cobertura feita pelos media a temasrelacionados com a integração e a percepção do público face aos estrangeiros.

Os sistemas de monitorização compreensivos incluem indicadores objectivos e subjec-tivos. Já em 1995, o Conselho da Europa tinha resolvido desenvolver indicadores de trêstipos: indicadores de acessibilidade que lidam com o quadro legal em que vivem os imi-grantes, indicadores que descrevem a situação real dos migrantes nos países anfitriões eindicadores das atitudes dos imigrantes e da maioria da população. O Comité de Peritosem Integração e Relações Comunitárias do Conselho continua a trabalhar numa ferra-menta de indicadores como referência para os decisores políticos. A ferramenta contem-pla agora oito áreas principais: emprego, habitação, cuidados de saúde, alimentação,educação, informação e cultura. Para além disso, propõe indicadores para assegurar asfunções públicas básicas para os imigrantes a um nível mais geral incluindo a igualdade


Indicadores

perante a lei, o combate à discriminação e o acesso a possibilidades de auto-organização.Sob cada designação, a ferramenta apresenta uma lista de perguntas, seguida dos respec-tivos indicadores. Uma característica distintiva da ferramenta de indicadores é que ela lidacom “elementos invisíveis”. Estes elementos referem-se a atitudes dos imigrantes, comopor exemplo o seu grau de satisfação no emprego ou o seu nível de confiança nas insti-tuições financeiras. Eles referem-se ainda à população autóctone propondo indicadoressobre o nível de solidariedade para com os imigrantes. Sugerem-se as sondagens comofonte de informação mas para muitas das questões relacionadas com os “elementosinvisíveis” ainda não foram formulados indicadores específicos.

Tantos os indicadores objectivos quanto os subjectivos podem ser desenvolvidos para visa-rem os diferentes aspectos da integração. As definições e métodos de recolha de dadospodem ser afinados para ambas as categorias. Deve tomar-se em consideração o desen-volvimento de métodos inovadores de sondagem que consigam captar as perspectivasdos imigrantes e das populações anfitriãs.

Indicadores de resultados e indicadores políticos

É essencial distinguir claramente entre indicadores políticos e indicadores de resultados.Os indicadores de resultados avaliam a situação actual dos imigrantes, em termos dastaxas de participação no mercado de trabalho, por exemplo. Os indicadores políticosdebruçam-se sobre a quantidade de recursos usados num determinado serviço ou pro-grama (como os novos programas de saúde) ou sobre as condições legais (tais comoreconhecimento de qualificações).

Os indicadores de resultados são frequentemente os escolhidos porque considera-se quereflectem a situação real dos imigrantes e não as intenções dos governos. No seu con-junto de indicadores sugeridos, o Comité de Protecção Social da UE concorda em visarresultados em detrimento dos meios através dos quais eles são alcançados. Considerou--se o esforço político um sujeito de avaliação inapropriado, dado que os Estados-mem-bros diferem na sua escolha de meios para combater a exclusão social e a pobreza. Oinvestimento mais baixo de um governo num determinado tipo de programa pode assimser uma estratégia intencional e não uma falta que necessita de ser remediada.Para além disso, o Comité considerou que um enfoque nos resultados pode gerar umaatitude cooperativa entre os diferentes órgãos nacionais cujas políticas produzem umimpacto no resultado. Os indicadores de esforço político devem ser usados apenas comoum suplemento nos casos em que não houver indicadores de resultados disponíveis.

Por outro lado, os indicadores de resultado não respondem necessariamente à questão sede facto e até que ponto as medidas políticas produzem impacto na integração de imi-grantes. Os imigrantes podem conseguir integrar-se independentemente de ou apesar dapolítica do governo. Se as unidades de análise forem constituídas por indivíduos esta difi-culdade é particularmente significativa, visto que as decisões individuais são compostaspor muitos factores e motivações diferentes. Os indicadores políticos podem revelar-sevaliosos especialmente nas áreas em que os padrões legais são importantes. Os indi-cadores propostos pelo Conselho da Europa incluem como indicadores de “equidade”


a ratificação de determinados instrumentos legais, a existência de provisões, órgãos eserviços legais, especializados, comités consultivos, etc...

Muitos países utilizam simultaneamente os indicadores de resultados e os indicadorespolíticos. O Governo dinamarquês formulou uma série de indicadores de integraçãoincluindo: a rapidez com que os estrangeiros encontram emprego e aprendem dinamar-quês, o facto de os estrangeiros completarem uma acção de ensino que os qualifique paraum ofício ou profissão, e a eventualidade e extensão do uso pelos municípios de sançõesquando os estrangeiros não participem ou falt~em aos empregos ou às aulas de activaçãoou de dinamarquês.

É frequente o uso por parte dos governos de indicadores que acompanham a evoluçãoao longo do tempo. Seguir agrupamentos de imigrantes pode ser uma das soluções, assimcomo outras formas de pesquisa e recolha de dados numa lógica longitudinal. Na medi-da em que a integração é um processo e não uma situação, a perspectiva temporal é degrande importância. O avanço em alguns indicadores (como a aquisição de educação)podem constituir provas de integração assim como proporcionar novas oportunidades nosentido da integração neste ou noutros domínios.

Com vista a identificar o impacto de uma determinada medida política, pode usar-se umesquema temporal: os resultados podem ser medidos antes e depois da implementaçãoda medida e a diferença registada pode ser atribuída ao seu impacto. No entanto, é pos-sível que outros factores intervenientes tenham estado presentes ou até que tenha havi-do sucesso apesar da política e não por causa dela. Para além disso, o funcionamento eacessibilidade das instituições (tais como o serviço de saúde) ao longo de um período detempo pode revelar-se mais importante em termos de integração que medidas políticasisoladas.

Os indicadores políticos podem ser utilizados para monitorizar padrões legais, benefíciose disposições políticas que facilitam a integração e os indicadores de resultados podem serusados para acompanhar a situação dos imigrantes e se porventura estes atingem asmetas para a integração. Deve usar-se de cautela no estabelecimento de relações entrepolíticas e resultados. Deve-se rever e avaliar regularmente o desempenho e adequaçãodos indicadores, avaliando a sua fiabilidade, as dificuldades técnicas e a disponibilidadedos dados.

Níveis de indicadores

Os indicadores utilizados nas comparações ao nível internacional precisam de acomodara diversidade nas definições e na disponibilidade dos dados.

Os diferentes tipos de indicadores podem ser utilizados aos níveis europeu, nacional elocal. Os indicadores utilizados aos vários níveis podem ser específicos para um certo nívele visar as circunstâncias de grupos específicos. Existem diversos modelos de diferenciaçãoentre os níveis de indicadores. No âmbito da Estratégia de Emprego, por exemplo, os indi-cadores desenvolvem-se a dois níveis: os indicadores chave (ou primários) medem o pro-


Indicadores

gresso em relação aos objectivos definidos na Directrizes para o Emprego e os indicadoresde contexto (secundários) sustentam os indicadores chave colocando em perspectiva aspolíticas e o desempenho nacionais. Em 2002, existiam 35 indicadores chave e 64 indi-cadores de contexto. Em 2003 realizou-se uma revisão completa de todos os indicadores,que resultou numa nova lista que contem 40 indicadores chave e 26 indicadores de con-texto.

Os indicadores de inclusão social são desenvolvidos a três níveis: os indicadores de Nível1, são os indicadores principais e cobrem os elementos considerados mais importantes.Os indicadores de Nível 2 apoiam os indicadores principais e descrevem outras dimensõesdo problema. Os indicadores de Nível 1 e 2 são “acordados e definidos consensual-mente”. Os indicadores de Nível 3 podem ser mais específicos a um relativo, sendo deter-minados individualmente pelo Estado-membro respectivo de forma a realçar especifici-dades em determinadas áreas e ajudar a interpretar os indicadores de Nível 1 e 2. Os indi-cadores de Nível 3 não precisam de ser harmonizados ao nível da UE.

É necessário diferenciar os níveis de indicadores entre si. Para comparações no âmbitoeuropeu ou internacional, os indicadores de nível mais elevado devem possuir o mais ele-vado grau de uniformidade relativamente a definições e formatos de dados.

Estabelecer metas

Com o aumento da disponibilidade dos dados e com os sistemas de monitorização atornarem-se cada vez mais dinâmicos, estabelecem-se metas para direccionar as políticasde integração e demonstrar vontade política em melhorar a integração.

As metas funcionam melhor quando são específicas e quando existem incentivos fortespara o alcance dos objectivos definidos. O Painel de Política Empresarial, um instrumen-to de monitorização no âmbito do quadro da Estratégia de Lisboa, contém metas quan-titativas fixadas por Estados-membros para sete áreas prioritárias da política empresarial.Os horizontes temporais variam no máximo até sete anos e actualizações regulares dopainel listam as metas anunciadas pelos Estados-membros juntamente com a sua posiçãoactual, a posição a atingir e a respectiva data estabelecida.

Também ao nível da UE, o Processo de Inclusão Social procura aumentar o número demetas fixadas pelos Estados-membros. O Esquema Comum para os Planos de AcçãoNacional de 2003 contém um apêndice sobre “metas estabelecidas”, sugerindo aosEstados-membros o uso de metas principais acompanhadas por metas mais detalhadas,com vista a estabelecer objectivos em assuntos de política social incluindo a integração deimigrantes. No entanto, o Relatório Conjunto sobre a Inclusão, de 2003, aponta para umafalta de dados sobre grupos vulneráveis, e em particular sobre grupos étnicos e grupos demigrantes, com apenas um número reduzido de países (incluindo o Reino Unido, Bélgica,Holanda, Espanha e França) a apresentar dados ou indicadores para indivíduos de origemimigrante. O número de metas fixado é reduzido e poucos países procuram identificartendências positivas ou negativas nas condições de vida e de trabalho dos imigrantes.


As metas funcionam como instrumentos dinâmicos de decisão política quando existe von-tade política para os alcançar e para aprender com a monitorização e a implementação.O estabelecimento de metas assenta numa estreita ligação entre monitorização e imple-mentação. Como a execução da política de integração é frequentemente descentraliza-da, os diferentes níveis podem funcionar como indicadores.

3.3 Cooperação Europeia

Os governos podem usar indicadores para medir resultados e facilitar as apreciações sobrea eficácia das políticas. No entanto, os indicadores constituem igualmente um poderosoinstrumento comparativo. Registar os desempenhos dos países nos diferentes aspectos dapolítica de integração pode criar uma espécie de competição positiva entre eles. Pode-semedir e comparar acção ou inacção, compromissos ou não compromissos. Compararpolíticas e desempenhos é mais possivelmente mais exequível ao nível dos indicadoresgerais. Um núcleo duro comum desses indicadores principais pode ser definido,abrangendo apenas aqueles elementos considerados importantes por todos e utilizandoconjuntos de dados disponíveis à grande maioria se não a todos os Estados-membros.

Os países com condições semelhantes em termos de recolha de dados, definições de cate-gorias de imigrantes e regras de privacidade podem decidir usar alguns dos mesmos indi-cadores de baixo nível para beneficiar das comparações. Os Estados-membros que já pos-suam sistemas de monitorização compreensivos podem trabalhar no sentido de os tornarcomparáveis com o passar do tempo. Em alternativa, os Estados-membros cuja formaçãode políticas se encontre em fases aproximadas de desenvolvimento e cujas políticas sejamsemelhantes podem melhorar mediante o uso dos mesmos indicadores, metas estabele-cidas e benchmarks (valores de referência). Estes Estados-membros podem partilhar gradualmente as suas práticas com um grupomais alargado de países.

Estão disponíveis diferentes métodos de medição e comparação dos desempenhos dosEstados-membros. O Painel Europeu de Empresas normaliza os valores dos indicadoresatravés do cálculo de índices, sendo o índice da UE 100. Os resultados dos países sãoassim comparados com o benchmark (valor de referência) da média da UE para cada umdestes indicadores. Estabelece-se uma faixa arbitrária de 25% acima e abaixo da médiada EU. Os desvios à média da UE representam forças ou fraquezas relativas, de tal modoque se considera que os indicadores acima dos 175% ou abaixo dos 75% reflectemdesempenhos fortes (ou fracos). Para além disto, considera-se que uma área política é oponto forte de um país se 50% ou uma percentagem superior dos indicadores nesta áreaatingirem um índice igual ou superior a 125, e os restantes indicadores atingirem umíndice de pelo menos 95. Pelo contrário, se uma percentagem igual ou superior a 50%dos indicadores nesta área atingirem um índice abaixo de 75 e os restantes não exce-derem os 105, considera-se esta área como um ponto fraco.

A ferramenta de indicadores do Conselho da Europa, que visa oito esferas básicas da vida,propõe comparações numa vasta gama de indicadores direccionados quer para os resul-


Indicadores

tados quer para os direitos legais. Sobre as condições de emprego e habitação, esta fer-ramenta propõe comparar, por exemplo, o número de domicílios no desemprego que sãode origem imigrante, o número de imigrantes que já estiveram desempregados pelomenos uma vez, a disponibilidade de reintegração vocacional para trabalhadores imi-grantes que foram vítimas de cortes de pessoal e a percentagem de imigrantes que ocu-pam posições que correspondem às suas qualificações. Propõe-se ainda uma comparaçãoentre os autóctones e os imigrantes e os respectivos rácios de empregos com baixa remu-neração e reformas antecipadas, o tempo médio de renovação de contratos e a percen-tagem dos apoios gastos em licenças de paternidade/maternidade e cuidados infantis. Asdiferenças nas percentagens de autóctones e de imigrantes com dívidas contraídas juntode fontes de empréstimo não oficiais e nas percentagens de domicílios sem conta numainstituição bancária ou numa entidade predial podem assim ser mediadas e comparadasentre países.

As comparações podem também gerar benefícios concretos para os decisores políticossob a forma de ideias ou “melhores práticas”. As práticas podem ser comparadas dentrode um mesmo país, o que se revela vantajoso na medida em que o acesso a informaçãoe dados sensíveis é mais fácil, os dados padronizados são disponibilizados com prontidãoe existem menos barreiras à transferência de práticas. Com as comparações interna-cionais, é necessário mais tempo e recursos para assegurar a compatibilidade dos dadose das informações. No entanto, procurar melhores práticas no exterior gera mais ino-vação. Quando o âmbito do sujeito é definido com clareza e quando os “parceiros debenchmarking” estão em constante comunicação entre si, os benefícios a extrair podemser consideráveis.

Quando se empregam indicadores na integração de imigrantes, pode-se fazer uso dopotencial inovador das comparações transnacionais. Com base num número limitado deindicadores nucleares podem realizar-se comparações no âmbito da UE. Os países compré-requisitos semelhantes podem empreender comparações mais alargadas, utilizandoindicadores de nível mais baixo.

Indicadores de cidadania cívica

Enquanto que os aspectos sócio-económicos da integração dos imigrantes encontraramum “lar” nos vários mecanismos ao nível da UE, não existe qualquer estrutura direc-cionada para as outras dimensões da integração que são importantes para os Estados-membros. Podem adoptar-se três passos para remediar esta falha sem criar constrangi-mentos através de novos mecanismos institucionais.

Em primeiro lugar, pode-se melhorar a coordenação entre diferentes mecanismos depolítica sócio-económica que, de modo mais ou menos abrangente, abordam assuntosrelacionados com a integração de imigrantes. A Estratégia Europeia de Emprego, oProcesso de Inclusão Social, o Painel de Empresas e outros mecanismos têm em comumo facto de abordarem questões relevantes para a integração, tais como emprego, rendi-mento, ou iniciativa económica por parte de minorias ou imigrantes. Mediante um tra-balho concertado com vista a uma estreita coordenação, as diferentes Direcções-Gerais e


Unidades envolvidas na gestão destes mecanismos podem contribuir para uma maiorcoerência na monitorização e fixação de metas na dimensão sócio-económica da inte-gração de imigrantes.

Em segundo lugar, os “outros” elementos da integração que ultrapassam o domíniosócio-económico precisam de uma definição mais positiva e de possuir uma identidadedistinta. Quais são os assuntos específicos que constituem a dimensão cívica da inte-gração de imigrantes? De entre um número de tópicos nucleares pode-se optar por aque-les que melhor moldam as áreas da integração sob ou relacionadas com a pasta da Justiçae dos Assuntos Internos. A denominação de cidadania cívica pode ser usada para exprimiro carácter específico destes assuntos.

Em terceiro lugar, a cidadania cívica pode estar ligada a aspectos gerais da Justiça eAssuntos Internos como os direitos humanos. Esta ligação irá consolidar o lugar dacidadania cívica no seio da Justiça e Assuntos Internos e assegura uma coerência face aoutras políticas nesse campo.

Outros grupos já existentes na área da migração e integração, tais como a Rede Europeiade Imigração e os Pontos de Contacto Nacionais, podem tornar-se parceiros neste desen-volvimento. Podem envolver-se grupos independentes de peritos da área científica nastarefas da análise de dados e usar diferentes disposições para tipos de indicadores distin-tos, caso foquem a política ou os resultados.

As matérias de cidadania civil prestam-se à monitorização e à fixação de metas atravésdos indicadores políticos ou de resultados. Os indicadores políticos são importantes nestecampo por causa da sua estreita relação com os padrões legais. Os benefícios a que osimigrantes têm direito, os períodos de residência necessários para que estes lhes sejamconcedidos e se as disposições administrativas facilitam ou não a utilização destes bene-fícios são medidas cruciais do compromisso de um país para com a integração. Muitas dasmedidas relevantes estão contidas nos parágrafos de duas Directivas da UE adoptadas: aDirectiva sobre reunião de famílias e a Directiva sobre residentes a longo prazo. Ospadrões estabelecidos nas Directivas podem servir de indicadores e a monitorização dasua transposição pode constituir um exercício de benchmarking envolvendo todos osmembros da UE.

O benchmarking de políticas de integração pode estar estreitamente ligado à agendalegislativa. Tal iria fortalecer o impacto geral das políticas de Justiça e Assuntos Internosem nacionais de países terceiros.

Os indicadores de resultados e as metas têm igual importância. Quantos imigrantes esco-lhem a naturalização quando tal é possível? Quantos votam ou se apresentam como can-didatos? Podem fixar-se metas para as taxas de naturalização ou participação eleitoral?Os indicadores de resultados dão uma perspectiva da evolução real da integração epodem indicar áreas prioritárias para iniciativas políticas ao nível nacional e ao nível da UE.Possuir conhecimentos relativos aos resultados pode ajudar a direccionar programas definanciamento a todos os níveis. Pode igualmente melhorar o impacto do intercâmbio de


Indicadores

melhores práticas, visto que os decisores políticos podem procurar intencionalmenteexemplos de países que atingem os melhores resultados num determinado campo.As estruturas acima mencionadas podem gerar as informações necessárias a uma moni-torização eficaz das políticas de cidadania cívica e seus resultados, assim como ajudar ospaíses a maximizar a utilização dos indicadores para a integração de imigrantes.



1. Para melhor medir a integração e o impacto das políticas de integração, as organiza-ções governamentais e não-governamentais podem desenvolver um conjunto deindicadores de integração.

2. Por um lado, pode-se explorar a possibilidade de incluir indicadores relacionados coma integração de imigrantes em mecanismos de indexação e benchmarking já exis-tentes. Por outro lado, pode-se desenvolver um mecanismo unicamente para a inte-gração de imigrantes, que incorpore as dimensões sócio-económica, cultural, civil epolítica da integração.

3. O benchmarking funciona através do estabelecimento de padrões de comparação.Os indicadores devem ter interpretação normativa clara e explícita: os utilizadoresdevem saber interpretar a direcção da mudança e identificar aquela que representa oprogresso.

4. As consultas sistemáticas a stakeholders devem organizar-se tendo em conta as prio-ridades e alvos relacionados com os indicadores e devem incluir organizações especí-ficas de imigrantes e de assistência a imigrantes.

5. Idealmente, os indicadores são utilizados tanto na fase de planeamento quanto nafase de avaliação dos programas e projectos de integração. Nos projectos com finan-ciamento público, a avaliação deve fazer parte da implementação do projecto e devereceber uma percentagem realista do orçamento.

6. A melhoria e o alargamento da recolha de dados em assuntos relacionados com aintegração de imigrantes devem estar com consonância com as directrizes interna-cionais e europeias (incluindo as que dizem respeito à protecção de dados). Os indi-cadores podem ser usados para identificar áreas de com informação deficiente e for-mular prioridades. Nos casos em que grupos específicos de imigrantes são selec-cionados para análise, o critério para a sua escolha e definição deve ser claro e ainformação recolhida não deve ser usada para fins discriminatórios.

7. Idealmente, recorre-se a uma mistura de indicadores diferentes e os agentes gover-namentais e não governamentais são encorajados a usar indicadores semelhantes.

8. Tantos os indicadores objectivos quanto os subjectivos podem ser desenvolvidos paravisar os diferentes aspectos da integração. As definições e métodos de recolha dedados podem ser afinados para ambas as categorias. Deve tomar-se em consideraçãoo desenvolvimento de métodos inovadores de sondagem que consigam captar asperspectivas dos imigrantes e das populações anfitriãs.

9. Os indicadores políticos podem ser utilizados para monitorizar padrões legais, direi-tos e disposições políticos que facilitem a integração e os indicadores de resultadospodem ser usados para acompanhar a situação dos imigrantes e se estes atingem asmetas para a integração. Deve usar-se de cautela no estabelecimento de relaçõesentre políticas e resultados. Deve-se rever e avaliar regularmente o desempenho eadequação dos indicadores, avaliando a sua fiabilidade, as dificuldades técnicas e adisponibilidade dos dados.


Indicadores

10. Os indicadores utilizados nas comparações ao nível internacional precisam de aco-modar a diversidade nas definições e na disponibilidade dos dados.

11. É necessário diferenciar os níveis de indicadores entre si. Para comparações no âmbitoeuropeu ou internacional, os indicadores de nível mais elevado devem possuir o maiselevado grau de uniformidade relativamente a definições e formatos de dados.

12. Com o aumento da disponibilidade dos dados e com os sistemas de monitorização atornarem-se cada vez mais dinâmicos, estabelecem-se metas para direccionar aspolíticas de integração e demonstrar vontade política em melhorar a integração.

13. Quando se empregam indicadores na integração de imigrantes, pode-se fazer uso dopotencial inovador de comparações transnacionais. Com base num número limitadode indicadores nucleares podem realizar-se comparações no âmbito da UE. Ospaíses com pré-requisitos semelhantes podem empreender comparações maisalargadas, utilizando indicadores de nível mais baixo.

14. O benchmarking de políticas de integração pode estar estreitamente ligado à agen-da legislativa. Tal iria fortalecer o impacto geral das políticas de Justiça e AssuntosInternos em nacionais de países terceiros.



Anexo:Traduzir políticas em programas

Este anexo apresenta um sumário de setes passos para a concepção e implementaçãode programas de integração. Estes sete passos baseiam-se nos exemplos dados noscapítulos anteriores e em princípios de gestão de programas e planeamento estratégi-co. Este sumário pode auxiliar os decisores políticos e os profissionais a traduzir objec-tivos políticos gerais em programas de integração. Para além disso, os sete passospodem ser utilizados como enunciados para grupos de metas e indicadores de desem-penho ou como capítulos no relatório de actividade do programa. Finalmente, os setepassos podem servir como quadro de referência para o intercâmbio de boas práticas aonível nacional e europeu.

1. Construir a lógica de acção

De maneira a obter o apoio político e o apoio público necessários à alocação de recursose conseguir obter o máximo a partir do compromisso assumido pelos stakeholders, éimportante construir a lógica para estes programas e comunica-los aos stakeholders e aopúblico em geral. A lógica demonstra a existência de um problema, ilustra as situaçõespor ele provocadas, descreve e relaciona um programa específico aos objectivos globaisda integração.

A título de exemplo, a lógica para os programas de formação de introdução e de ensinolinguístico

• Demonstra que grupos consideráveis de pessoas – imigrantes ou não - têm falta deconhecimento da língua e dos principais valores e costumes, de tal modo que issoprejudica a sua participação na sociedade

• Ilustra que este conhecimento fortalece a confiança e a auto-suficiência dos seusbeneficiários

• Descreve os alvos – quem são os beneficiários – e o enfoque - que competências vãoser desenvolvidas

• Relaciona estes programas com os objectivos globais da integração e coesão social,da participação e da cidadania

Veja-se por exemplo, a lógica para a participação cívica

• Demonstra que grupos significativos de pessoas não têm acesso real às organizaçõesmainstream (tradicionais) devido às suas características sócio-económicas específicas,de tal modo que isso as priva de desfrutarem dos seus direitos de cidadania, com pre-juízo do seu bem-estar. Também as organizações se vêm privadas da participação depessoas dotadas de mais-valias importantes, com prejuízo da vitalidade da empresa

• Ilustra como a resposta das organizações à diversidade cultural e sócio-económicamelhora a qualidade dos seus serviços, aumenta a satisfação dos clientes e promoveo sentimento de pertença; ilustra o modo como as organizações, ao envolverem mem-bros de diferentes grupos, contribuem para uma sociedade activa e participativa


• Descreve os alvos – quem são os beneficiários – e o enfoque – que serviços serãomelhorados, que talentos serão mobilizados e que grupos serão envolvidos

• Relaciona estes programas com os objectivos globais da integração social – acesso eigualdade, participação e pertença

2. Formular o programa

Como salvaguarda da eficácia, é importante que os programas sejam bem formulados ese baseiem num análise minuciosa dos problemas a abordar, o que inclui:

• Exercícios de mapeamento• Investigação científica• Aconselhamento junto de peritos• Aprender com outros programas• Consultar os stakeholders

3. Consultar os stakeholders

De modo a garantir que os programas abordam os problemas reais, que os diferentesinteresses estão bem representados e que a stakeholders assumem os programas, é decrucial importância consultar stakeholders numa fase inicial.

• A identificação de stakeholders fará uma distinção entre aqueles que solicitam eaqueles que implementam os programas, e entre aqueles que beneficiam directa eindirectamente dos programas

• O reconhecimento e a valorização de diferentes perspectivas e interesses – depen-dentes muitas vezes do sexo, posição sócio-económica e historial de migração – vãopossibilitar a diferenciação na avaliação das necessidades

• Fazer um inventário das matérias sensíveis, possíveis deficiências e armadilhas, assimcomo das oportunidades e apostas de sucesso permitirá a concepção de medidasindividualizadas para lidar com cada um destes elementos

• Um diálogo sério e permanente com a stakeholders gera apoio político e público ecooperação entre os beneficiários, assim como um reforçar do compromisso e dadedicação à participação nos programas.

4. Definir o problema

Para se proceder ao estabelecimento de prioridades, os programas devem descreverdetalhadamente e analisar minuciosamente os problemas a tratar.

• Uma análise do problema demonstra, por exemplo, que deficiências linguísticas exis-tem entre que grupos, ou que barreiras à participação existem e para que grupos


• Uma análise de stakeholders calcula o número de pessoas directa ou indirectamenteenvolvidas

• Uma análise técnica estabelece o que precisa de ser feito para solucionar os proble-mas

• Uma análise organizacional aponta para as organizações que devem ser incluídas ouvisadas como alvos no programa

5. Definir objectivos

Com vista a levar os stakeholders a acordarem sobre o programa, é essencial descreverquais os seus objectivos, em termos de meios e fins.

• Uma descrição da situação desejada apresenta os efeitos e vantagens positivos – paraos beneficiários e para a sociedade no seu todo

• A descrição demonstra o que pode ser alcançado e permite o estabelecimento de umconjunto de objectivos claros e precisos, para além de uma hierarquia entre eles

• Esta descrição permite ainda aos stakeholders seleccionarem e acordarem os objec-tivos programáticos – em termos de grupos alvo, tipo de formação, etc

• Uma apreciação dos objectivos determina se estes podem ser alcançados por esteprograma ou possivelmente por outros programas

6. Optar por estratégias

De modo a reforçar a implementação eficaz do programa, é essencial identificar e con-siderar várias estratégias possíveis para a concretização dos objectivos do programa

• A identificação e selecção de estratégias deve ser governada pelos objectivos pro-gramáticos

• Os stakeholders são consultados quanto à identificação e escolha das estratégias ereconhece-se às suas opiniões um peso significativo.

• A alocação de recursos inclui questões orçamentais – tais como o nível de subsídios,as contribuições próprias dos beneficiários, patrocínios do sector privado, cooperaçãocom o sector de voluntariado, etc

• Parte essencial do processo de selecção de estratégias é uma avaliação do contribu-to destas para atingir a igualdade entre sexos e etnias


7. Implementar o programa

Um esquema de implementação eficaz do programa inclui

• Um acordo sobre qual a agência financiadora e responsável em última instância, emtermos do nível de governo – local, regional ou nacional

• Um acordo sobre a responsabilização e o (co)financiamento, em caso de respon-sabilidade partilhada – com organizações do sector privado, organizações de imi-grantes e voluntárias

• Em caso de outsourcing, um acordo sobre as especificações da proposta e do con-curso público e sobre as normas de qualidade relativas à prestação de formação

• Um plano de avaliação e cálculo do impacto, que responde a algumas questões: osprogramas atingiram os objectivos? Os programas abordaram os problemas identifi-cados? Os stakeholders mantiveram o seu compromisso? A implementação foi geri-da de forma adequada?


Notas Finais

Este documento baseia-se em escritos específicos, documentação final e comunicaçõesorais e escritas apresentadas em três seminários técnicos, documentos submetidos àComissão e aos consultores pelos Pontos de Contacto Nacionais e outros delegados con-ferencistas e ainda em questionários sobre política de integração submetidos pelos Pontosde Contacto Nacionais em resposta a pedidos da Comissão. Segue-se uma lista detalha-da de fontes.

Comissão Europeia, Communication on Immigration, Integration and Employment,COM (2003) 336

Comissão Europeia, First Annual Report on Migration and Integration, COM (2004) 508

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Comité da Protecção Social (2003), Common Outline for the 2003/2005 NAPs/inclusion

Comissão Europeia, A Pocketbook of Enterprise Policy Indicators, edição de 2003:Classificações obtidas pelos Estados-membros e Países Candidatos no ranking do Painelde Empresas de 2003.

GPM, comunicações preparadas para o seminário Rede de Políticas para a DiversidadeSegundo Ciclo, Bruxelas, 11-12 de Setembro de 2003

Ines Michalowski, An overview on introduction programmes for immigrants in sevenEuropean Member States, pesquisa encomendada pelo ACVZ, Fevereiro de 2004

Caritas Europa, CCME, COMECE, ICMC, JRS-Europe, QCEA, Comments on theCommunication from the European Commission on Imigration, Integration andEmployment, COM(2003)336 final, Abril de 2004

Departamento de Imigração e Assuntos Multiculturais, Austrália, Charter of PublicService in a Culturally Diverse Society, 1998

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Conselho da Europa, Proposed Indicators for Measuring integration of Immigrants andMinorities with a View to Equal Rights and Opportunities for all, MG-IN (2003) 7


Pontos de Contacto Nacionais para a Imigração

República Checa : Ministério do Trabalho e dos Assuntos Sociais – Unidade de Integração de Estrangeiros

Dinamarca : Ministério da Integração – Unidade de Política de Integração

Alemanha : Bundesministerium des Innem – Referat M8

Estónia : Chancelaria do Estado – Gabinete do Ministro para a População e Assuntos Étnicos

Grécia : Ministério do Interior – Direcção de Estrangeiros e Migração– Sector de Integração Social

Espanha : Ministério do Trabalho e dos Assuntos Sociais – Secretaria de Estadopara a Imigração e Emigração – Direcção de Integração de Imigrantes

França : Ministère de l’Emploi, du Travail et de la Cohésion Sociale– Direction de la Population et dês Migrations

Irlanda : Departamento da Justiça, Igualdade e Reforma da Lei – Agência de Acolhimento e Integração

Itália : Ministero dell’Interno – Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione – Direzione Centrale per le Politiche dell’Immigrazione e dell’Asilo

Látvia : Secretariado do Ministro para as Missões Especiais para os Assuntos da Integração na Sociedade

Lituânia : Ministério da Segurança Social e do Trabalho – Departamento de Integração Europeia e Relações Internacionais

Luxemburgo : Ministère de la Famille et de l’Intégration – Commissariat du Gouvernement aux étrangers

Hungria : Ministério do Interior – Secretaria da Imigração e Nacionalidade

Holanda : Ministério da Justiça – Departamento para a Política de Integração de Minorias

Áustria : Bundesministerium für Inneres – Abteilung III/4


Polónia : Ministério da Política Social – Departamento de Assistência Social e Integração

Portugal : ACIME – Alto Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas

Eslovénia : Ministério do Interior – Direcção de Migração

Eslováquia : Ministério do Interior – Departamento de Políticas

Suécia : Ministério da Justiça – Divisão para a Integração de Imigrantes e Diversidade

Reino Unido : Ministério do Interior – Unidade de Política Social – Direcção de Imigração e Nacionalidade


manual de integração para decisores políticos e profissionais

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