КОНЦЕПТУАЛЬНА ЗАПИСКА Система державних видатків і фінансової

підзвітності на регіональному та місцевому рівнях (PEFA) 2019, УКРАЇНА

1. Довідкова інформація та контекст Україна має потужну економіку з середнім рівнем доходу, населенням 44,8 млн. і номінальним ВВП в 112 млрд. доларів станом на 2017 рік. В економіці переважає сектор послуг із часткою 58,7% у сукупному ВВП, а далі йде промисловість з 27,8% та сільське господарство з 14%. Номінальний ВВП на душу населення в Україні становить приблизно 2 640 доларів, що робить її однією з найбідніших країн Європи. У глобальному масштабі економіка належить до групи країн з доходами нижче за середній рівень згідно з визначенням Світового банку.

Результати макроекономічної політики України за останнє десятиліття були неоднозначними, і на них значною мірою вплинули конфлікти, що розпочалися в 2014 році. Після кризи, що розпочалася після Євромайдану, та значних потрясінь у виробництві в 2014 та 2015 роках Україна недавно увійшла в період відносної фіскальної та загальної економічної стабільності з темпами зростання 2,3 та 2,1 відсотка у 2016 та 2017 роках. Водночас інфляція наближається до однозначних цифр, тоді як поточний платіжний баланс лише незначною мірою негативний, що сприяє стабілізації валютного ринку, разом із сильною фінансовою підтримкою з боку МВФ. Державний борг зростає приблизно до 90 відсотків ВВП, але головним чином через підтримку фінансового сектору та девальваційні тиски. Нарешті, фіскальний баланс зберігається в однозначних від’ємних цифрах, що досягли 3% наприкінці 2017 року.

У намаганні подальшого стимулювання економічного зростання уряд прийняв надзвичайно комплексну програму децентралізації. Усвідомлення необхідності проведення глибоких структурних реформ для того, щоб зробити економіку більш ефективною з метою забезпечення стабільного зростання, стало політичним мейнстрімом за останні кілька років. Саме на тлі таких амбіцій Україна нещодавно прийняла дуже сміливу і продуману програму децентралізації, яка стала головним пріоритетом реформ уряду. Реформа включала перенесення фіскальних зобов'язань на органи місцевого самоврядування, що адекватно супроводжувалося децентралізацією надання ключових державних послуг, таких як освіта, охорона здоров'я та соціальне забезпечення. Програма закладена в діючу урядову коаліційну угоду, але була офіційно сформульована в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіального устрою, прийнятій Кабінетом міністрів у квітні 2014 року. Відповідно, програма також знайшла відображення в низці системних законодавчих актів, серед яких Бюджетний кодекс та Податковий кодекс України. Вирішення проблеми неефективності управління малими місцевими громадами було зазначено як головну мету процесу. Об'єднання понад 10 тисяч невеликих населених пунктів (місцевих громад) у більші поселення, подібні до містечок (ОТГ), було визначено Законом про добровільне об'єднання територіальних громад. Станом на кінець 2018 року було створено 705 нових ОТГ, які охоплюють майже 40% сільського населення України (понад 7 мільйонів осіб).

Оскільки децентралізація набирає обертів, регіональний і місцевий рівні влади беруть на себе дедалі більшу частку загальних державних видатків. Важливо відзначити, що з моменту здобуття незалежності в 1991 році Україна перебувала серед країн із найвищим рівнем децентралізації в Європі за показниками доходів місцевих органів влади як частки загальних державних доходів. Проте частка доходів у розпорядженні органів місцевого самоврядування зросла ще більше за останні кілька років. Ця частка досягла 43% у 2017 році, що демонструє зростання на 7% у порівнянні з попередніми рівнями, що спостерігалися в період з 2012 по 2014 рр. Цього було досягнуто при тому, що частка державних трансфертів у загальних доходах органів місцевого самоврядування була відносно стабільною і становила близько 55 відсотків у середньому з 2014 по 2017 рр.

З цих причин, оцінка PEFA на субнаціональному рівні пропонується для визначення якості систем управління державними фінансами, виявлення проблем для розвитку та формування політичних

2

заходів для вирішення потенційних проблем.

1.1. Презентація субнаціональних органів влади, що проходили оцінку, та пояснення критеріїв відбору

Запропонована оцінка PEFA на субнаціональному рівні в Україні є новаторським заходом, оскільки раніше такі оцінки на субнаціональному рівні не проводилися. Вона буде здійснюватися проектом технічної допомоги LOGICA, що фінансується ЄС, і є частиною спільних зусиль міжнародного донорського співтовариства, в той час як у найближчий час у регіонах України буде здійснюватися кілька оцінок PEFA на субнаціональному рівні. Визначення обсягу цієї оцінки було таким чином узгоджено з іншими міжнародними партнерами - насамперед Світовим банком та Швейцарським бюро співробітництва в Україні. Загальний консенсус полягав у тому, що, по-перше, всі рівні субнаціонального уряду повинні бути охоплені в одній обраній області. Це було необхідно, оскільки дало б можливість безпосереднього порівняння висновків на різних рівнях субнаціонального уряду та забезпечило комплексність кінцевих рекомендацій та політичних дій. Для того, щоб повністю врахувати впливи децентралізації на місцеві державні фінанси та забезпечити точне відображення поточного стану справ у сфері управління державними фінансами на місцевому рівні з урахуванням майбутньої програми децентралізації, розробка підходу до вибірки передбачає охоплення початковими заходами PEFA на субнаціональному рівні наступних 4 рівнів субнаціональних урядів:

- об‘єднана територіальна громада - з метою відображення процесу об'єднання громад, який розпочався у 2015 році

- місто районного значення - з метою дослідження тенденцій розвитку управління державними фінансами у цих містах, оскільки вони обов'язково наближаються до точки об'єднання з сусідніми громадами та відображають ефективність делегованих повноважень у контексті УДФ

- місто обласного значення - з метою дослідження того, як впливає процес децентралізації на ефективність УДФ найбільших субнаціональних органів влади в країні

- область - з метою забезпечення кращої контекстуалізації результатів вищеописаних оцінок

Вибір області для оцінки PEFA був зумовлений головним чином офіційним рейтингом областей з точки зору процесу об'єднання, визначеним Міністерством регіонального розвитку України. Рейтинги визначаються на основі шести критеріїв, включаючи: i) кількість ОТГ на території області, ii) частку території області, що охоплюється ОТГ, iii) загальну кількість населених пунктів (різного розміру), які були включені до ОТГ, iv) кількість ОТГ з населенням менше 5 тис. осіб, v) частку ОТГ, об'єднаних відповідно до офіційно ухваленого плану, і, нарешті, vi) частку загальної чисельності населення області, яке проживає в ОТГ. Виходячи з цих кількісних критеріїв, кожна область України належним чином оцінюється, а загальний рейтинг досягається шляхом усереднення рейтингів у кожній категорії. Згідно з методологією Мінрегіону, найбільш успішними областями станом на листопад 2018 року були (у порядку успішності): Хмельницька, Житомирська, Чернігівська, Волинська, Дніпропетровська та Запорізька (див. Таблицю 1 нижче).

3

Таблиця 1. Детальні рейтинги найбільш ефективних областей (методологія балів Мінрегіону)

ОБЛАСТЬ Загальний рейтинг

Критерії ефективності

1 2 3 4 5 6

К-сть ОТГ Охоплення області ОТГ

К-сть громад, що об‘єдналися

К-сть ОТГ з населенням до 5 тисяч

% території області

охоплено перспективни

м планом

% населення

ОТГ як частка

загального населення

ХМЕЛЬНИЦЬКА 1 7 3 3 7 12 3

ЖИТОМИРСЬКА 2 2 2 1 11 14 1

ЧЕРНІГІВСЬКА 3 8 6 4 13 4 4

ВОЛИНСЬКА 4 4 4 6 10 10 7

ДНІПРОПЕТРОВСЬКА 5 1 5 5 14 1 18

ЗАПОРІЗЬКА 6 4 1 2 20 7 16Джерело: Мінрегіон: Моніторинг процесу децентралізації влади та реформи місцевого самоврядування, листопад (2018 р.)

Для оцінки PEFA було обрано Хмельницьку область. Ця область була обрана не лише на основі критерію ефективності децентралізації, але й з урахуванням критеріїв безпеки, доступності та наявності добре організованої місцевої інфраструктури для підтримки процесу. Крім того, вибір області був обумовлений також вимогою, що в області має бути достатня кількість ОТГ (тобто найнижчий рівень субнаціонального уряду), які були створені у 2015 році, щоб мати необхідні дані про щонайменше три завершені фінансові роки для оцінки PEFA. Хмельницька область - область із найбільшою кількістю ОТГ (всього 22), створених у 2015 році. У таблиці 2 нижче показані всі ОТГ, які були створені в 2015 році в Хмельницькій області на кінець 2018 року.

Таблиця 2. Перелік ОТГ, створених у Хмельницькій області протягом 2015 року

Назва ОТГ Бюджетний код ОТГ

Площа ОТГ, кв. км Населення

Волочиська 22503000000 490.00 33,115Наркевицька 22515000000 215.00 6,465Війтовецька 22502000000 238.20 7,821Сатанівська 22520000000 202.97 8,031Дунаєвецька (м.) 22507000000 636.27 38,217Дунаєвецька (смт) 22508000000 260.78 10,837Маківська 22513000000 103.63 7,264Гуменецька 22506000000 249.56 12,554Китайгородська 22509000000 186.70 4,486Колибаївська 22510000000 70.02 4,831Летичівська 22511000000 531.97 20,140Меджибізька 22514000000 319.39 8,383Полонська 22517000000 533.00 33,052Понінківська 22518000000 173.00 8,424

4

Ганнопільська 22504000000 685.66 6,541Берездівська 22501000000 316.39 8,973Старосинявська 22521000000 662.00 20,664Лісовогринівецька 22512000000 257.99 7,630Чорноострівська 22522000000 262.93 12,414Гвардійська 22505000000 171.00 7,546Розсошанська 22519000000 100.20 4,938Новоушицька 22516000000 747.00 26,563

Після консультацій з іншими міжнародними партнерами та Міністерством фінансів було вирішено, що перша оцінка PEFA, що буде проведена проектом LOGICA, охоплюватиме найнижчий рівень субнаціонального уряду (тобто об'єднану громаду) з огляду на можливості проекту, що зосереджені на цьому рівні, а також на розвинуту інфраструктуру місцевих експертів. Решта рівнів будуть охоплюватися Світовим банком та Швейцарським бюро співробітництва у наступних заходах. Також передбачається, що основні висновки всіх оцінок PEFA в Хмельницькій області будуть об’єднані в одному додатковому аналітичному звіті, який окреслить загальні переваги та недоліки субнаціональних систем УДФ, сформулює відповідні рекомендації та вкаже на майбутні заходи для розвитку. Цей звіт також детально роз'яснить, якою мірою результати різних оцінок PEFA можуть бути перенесені на інші області України.

Серед 22 громад Хмельницької області, створених у 2015 році, для проведення PEFA було обрано Старосинявську громаду. Таке рішення було прийнято після консультацій з Міністерством фінансів та регіональними органами влади. Проте, спочатку вибір було звужено із застосуванням критеріїв розміру ОТГ, передбачуваних зобов'язань, потенціалу персоналу та доступності даних.

5

1.2. Економічна ефективність

Світова фінансова криза 2008 року та потрясіння, спричинені подіями 2014 року, мали серйозний негативний вплив на українську економіку. Докризові темпи зростання реального ВВП в 2001 - 2008 роки зберігалися на позитивному рівні 7,5%. Проте, затримка у проведенні структурних реформ сприяла вразливості української економіки, яка скоротилася приблизно на 15% у 2009 році. Послаблення зовнішнього та внутрішнього попиту разом із різкою зміною потоків капіталу вичерпало кредит довіри до приватного сектору, що призвело до різкого спаду інвестицій у країні. З точки зору галузей скорочення ВВП було, насамперед, зумовлене сильним зниженням виробничої активності та внутрішньої торгівлі, які знижувалися приблизно на 25 відсотків на рік з початку кризи. Поступове відновлення після світової фінансової кризи було перервано подіями 2014 року, які призвели до безпрецедентного зниження економічної активності країни, що призвело до втрати понад чверті її обсягу протягом 2014 - 2015 років.

Безпосередній соціальний вплив зниження економічної активності був серйозним - рівень бідності різко збільшився, в той час як це сприяло сильним еміграційним тенденціям у поєднанні з бурхливим зростанням безробіття по всій країні. Відразу після 2014 року показник рівня бідності, що вимірюється як частка населення, що проживає менше ніж на 5,5 дол. США на добу, збільшився більше ніж удвічі з 3,6% до 7,8% у 2015 році, тоді як рівень безробіття зріс із близько 6% у 2014 році до більше ніж 10% всього за один рік. Нарешті, офіційні оцінки свідчать про те, що з 2014 року з України виїхало від 5 до 8 мільйонів людей.

Період з часів Євромайдану був відзначений рішучою готовністю уряду до вжиття необхідних кроків з метою відновлення економіки. Уряд розпочав реалізацію амбітної програми реформ, яка була рішуче підтримана міжнародною спільнотою. До недавнього часу, починаючи з березня 2015 року, Україна мала 17,5 мільярдів доларів у рамках Програми розширеного фінансування (EFF) від МВФ. Тим не менше, вагання у реалізації певних елементів узгодженого порядку денного призвело до укладання на рівні персоналу угоди про нове фінансування з МВФ, яка матиме форму Stand-By (SBA), на суму 3,9 мільярда доларів. Затвердження SBA відбудеться після узгодження бюджету на 2019 рік та необхідного підвищення тарифів на газ та опалення.

За останні кілька років Україні вдалося досягти загального припинення негативних тенденцій унаслідок кризи 2014 року. Останній звіт МВФ щодо країни вказує на зусилля уряду у забезпеченні скорочення зовнішніх та внутрішніх дисбалансів. Основними чинниками цього були реформи, проведені у сфері монетарної політики (а саме, запровадження режиму плаваючого валютного курсу) та заходи фіскальної консолідації, що забезпечують стійкість державних фінансів. Внаслідок відновлення впевненості та відносної стабільності дефіцит поточного рахунку скоротився з 9% у 2014 році до 3,5% у 2017 році, тоді як дефіцит бюджету зменшився з двозначних цифр (тобто 10%) у 2014 році до 2,5% у 2017 році. Одночасно Національному банку України вдалося обмежити наслідки сильного знецінення валютного курсу та досягти загальної цінової стабільності протягом останніх кількох років, коли інфляція знизилася з 61% дпр у першій половині 2015 року до 13,7 у 2017 році. Це все ще за межами цільового діапазону 8±2%, але значно нижче за рівні, що спостерігалися лише за два роки до цього.

Хоча темпи зростання протягом останніх років були скромними, вони були позитивні й досягнуті в умовах амбітної програми реформ. Зростання ВВП у 2017 році склало 2,5 відсотка після зростання на 2,3 відсотка у 2016 році. Найбільш постраждалі галузі в 2014 році - внутрішня торгівля та виробництво. Сектором, що зазнав найвищого зростання за останній рік, стало будівництво з вражаючим зростанням

6

виробництва на рівні 27%. Щодо негативних проявів, сектор видобувної промисловості скоротився приблизно на 6%, що є прямим наслідком триваючого конфлікту у східних частинах країни. Нарешті, в сільському господарстві, яке було провідним чинником росту в попередньому році, сталося скорочення на 2,5% у 2017 році.

Загалом, перспективи для української економіки є позитивними, але в значній мірі залежать від політичних зобов'язань і прогресу, досягнутого в ключових сферах реформ. Прогнози МВФ і Світового банку на найближчі кілька років передбачають, що українська економіка стабільно зростатиме на 4% у реальному відношенні. Що стосується попиту, очікується, що чинники будуть поступово зміщуватися від споживання до інвестицій, стосовно яких спостерігалося надзвичайне відновлення в 2017 році (тобто зростання більше ніж на 18%). Очікується, що експорт стабілізується на рівні 6 відсотків, а імпорт, як прогнозується, залишиться трохи вищим на короткострокову перспективу. Також передбачається, що інші ключові макроекономічні показники увійдуть у період стабілізації на стійкому рівні. Очікується, що в 2019 році інфляція знизиться до однозначних цифр, тоді як дефіцит поточного рахунку стабілізується на рівні 3,3% ВВП.

Реформи, що тривають у фіскальній сфері, можуть працювати або на підтримку перспектив зростання країни, або навпаки. Хоча вибори 2019 року можуть стати перешкодою, прогнозований показник дефіциту на 2019 рік становить 2,5% ВВП. У той же час, державний борг досягає 75% ВВП, що навіть з урахуванням поліпшення усе ще складних макроекономічних обставин, викликає занепокоєння щодо його стабільності. Потреба уряду у фінансуванні, визначена згідно з розрахунками дефіциту та погашення боргу, оцінюється приблизно в 18 млрд. дол. США на 2019 рік, і необхідно буде підтримувати незмінну прихильність до реформ, щоб відновити довіру інвесторів та фінансувати запозичення на відносно вигідних умовах.

1.3. Фіскальний менеджмент на субнаціональному рівні

Реформування системи міжбюджетних фінансових відносин в країні було і залишається вирішальним аспектом процесу децентралізації і має на меті покращити надання послуг на місцевому рівні. Починаючи з 2015 року, до переліку функцій українських органів місцевого самоврядування були включені нові обов'язки - в першу чергу, пов'язані з освітою, охороною здоров'я та соціальним забезпеченням. В якості додаткового комплексу заходів було запроваджено низку фіскальних реформ для розширення податкової бази місцевих органів влади. Вони включали зміни щодо частки податку на доходи фізичних осіб, на який мають право місцеві органи влади, а також введення податків на майно. Крім того, зміни до Бюджетного кодексу дозволили розширити перелік органів місцевого самоврядування, які можуть брати на себе боргові зобов'язання. Найбільш важливим є те, що фінансування місцевого самоврядування (тобто система трансфертів) було змінено з урахуванням нового функціонального навантаження та змін до Податкового кодексу. До 2014 року діяв чинний механізм заповнення розривів, який визначав розподіл коштів, призначених для місцевих органів влади, на основі різниці між їхніми прогнозованими витратами (розрахованими на основі очікуваної вартості ключових послуг) та прогнозованими доходами. Тоді потреби місцевих органів влади у фінансуванні задовольнялися повністю або частково в залежності від наявності коштів.

Починаючи з 2015 року, було запроваджено механізм, який передбачає окремі трансферти для ключових послуг, що надаються на місцевому рівні, і який доповнюється дотацією вирівнювання, але в набагато нижчому обсязі, ніж раніше. В даний час структура трансфертів є такою, що різні рівні

7

субнаціональних урядів отримують вигоду від різних видів трансфертів - залежно від обсягу їхніх обов'язків. Зокрема, всі органи місцевого самоврядування, за винятком м. Києва, які користуються особливим статусом, отримують вигоду від основної дотації та дотації вирівнювання. Субсидії на соціальну допомогу, що охоплюють ряд сфер, таких як допомога сім'ям з низьким рівнем доходів, пільги на житло, субсидії на постачання електроенергії та газу та інші, передаються областям, містам обласного значення та районам, де здійснюється їх адміністрування. Нарешті, субсидії на охорону здоров'я та освіту розподіляються між усіма рівнями субнаціонального уряду. Трансферти, не включені в таблицю нижче, являють собою незначну частку загальних трансфертів і включають такі елементи, як трансферти на будівництво інфраструктури ОТГ (виділяються тільки для ОТГ), субсидії та трансферти на утримання доріг, які можуть розглядатися як додаткові до основних трансфертів вище (наприклад, субсидії на закупівлю медикаментів, розвиток охорони здоров'я в сільській місцевості, субсидії на професійну освіту, трансферти на утримання навчальних закладів тощо).

Таблиця 3. Види трансфертів з центрального до субнаціонального рівня

Вид трансферту Місто Київ Області Міста (о.з.) ОТГ Райони

Основна субсидія x x x xДотація вирівнювання x x x xСубсидія на соціальну допомогу x x xОсвітня субсидія x x x x xСубсидія на охорону здоров‘я x x x x xСубсидія на вибори x x x xДжерело: адаптовано зі звіту U-Lead щодо джерел доходів місцевих бюджетів, 2018 рік

Рисунок 1. Розподіл видатків державного бюджету на високому рівні (у %), 2018 рік

45.1%

32.6%

22.3%

Central Budget Subnational GovernmentsSocial Security Organizations

Загалом, децентралізація призвела до дещо вищих доходів місцевих органів влади в Україні. Однак існують великі відмінності в рівнях зростання доходів між різними типами субнаціональних органів влади, які не обов'язково відображають прагнення сприяти об'єднанню та обмежити сфери діяльності областей і

8

районів. Доходи місцевих органів влади помітно зросли протягом останніх кількох років - у реальному вимірі їхній кумулятивний приріст з 2014 по 2017 рік становив майже 24% (див. рисунок 2 нижче). Проте початкова тенденція збільшення трансфертів для громад і міст обласного значення змінилася на зворотню в середині періоду, що призвело до дещо розмитого загального розподілу цього підйому. Зокрема, з 2014 по 2017 рр. міста обласного значення і необ’єднані громади продемонстрували зростання доходів на 29,6% і 10,6%, тоді як доходи областей і районів зменшилися, але все ще залишаються на досить високих рівнях 4,8% і 16,4% відповідно. Нарешті, ОТГ, які були створені з 2016 року, мали зростання з 8 млрд. грн. до 18,5 млрд. грн., але їхня кількість збільшилася настільки, що при перерахуванні доходів на душу населення показник збільшився лише на 2%. Зростання, таким чином, було символічним, хоча очікувалося, що об'єднання громад призведе до зміщення трансфертів від районів до ОТГ.

Рисунок 2. Доходи органів місцевого самоврядування (2014-2017 рр.) - загальний ріст (зліва) та ріст до попереднього року (справа) з урахуванням інфляції

2014 2015 2016 20170

100

200

300

400

500

600

-10.00%

-5.00%

0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

LG Revenues (in 2014 prices)LG Revenues (y-o-y real growth)

Джерело: GFS, звіти про виконання бюджету та розрахунки автора

Видатки органів місцевого самоврядування спрямовані на програми освіти та охорони здоров'я. Це стосується і нашого показового органу місцевого самоврядування - Старосинявської ОТГ. Як показано в Таблиці 2, ці два види видатків становили понад 64% загальних видатків Старосинявської ОТГ. Обсяги трансфертів, доступні для Старосинявської ОТГ, були стабільними в діапазоні від 63,4 до 67,7 млрд. грн. в абсолютному виразі з моменту її створення (тобто в період між 2016 і 2018 рр.), незважаючи на те, що частка трансфертів у загальному обсязі доходів значно зменшилась у 2017 році. Це було результатом різкого збільшення надходжень від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), які зросли з 18 млн. грн. до майже 30 млн. грн. лише за рік унаслідок відтермінованого впливу попередніх змін до Податкового кодексу, які дозволили залишити в ОСМ 60% зібраного на місцях ПДФО і запровадили вимогу, що ПДФО виплачується за місцем проживання, а не за місцем роботи.

Таблиця 4. Старосинявська ОТГ, видатки за функціями, 2018 р.

Стаття видатків Сума Частка Освіта 75.0 47.0%

9

Охорона здоров‘я 27.8 17.4%Економіка 20.6 12.9%Місцева адміністрація 16.9 10.6%ЖКГ 5.9 3.7%Культура 5.6 3.5%Соціальний захист 4.6 2.9%Інше 1.9 1.2%Інфраструктура 1.2 0.8%Всього 159.5 100.0%

1.4. Управління, інституції та система децентралізації

Україна є унітарною, суверенною і незалежною, демократичною, соціальною і правовою державою та парламентсько-президентською республікою. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Урядування в Україні здійснюється за принципом поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Виконавча влада в країні належить Кабінету міністрів, а законодавча - Парламенту (Верховній Раді України). Вищим органом судової влади в Україні є Верховний суд України.

Конституція є основним законом країни. Конституція була прийнята і ратифікована на 5-й сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. Конституція передбачає плюралістичну політичну систему з захистом основних прав і свобод людини і парламентсько-президентську форму правління.

Верховна Рада є єдиним законодавчим органом державної влади в Україні, а Президент України обирається всенародним голосуванням на п'ятирічний термін, який обмежується двома термінами поспіль. Верховна Рада, як парламент, має колегіальну структуру і складається з 450 народних депутатів України, які обираються строком на п'ять років на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Верховна Рада є єдиним законодавчим органом, уповноваженим приймати закони в Україні. Повноваження Верховної Ради здійснюються шляхом колективної діяльності народних депутатів на засіданнях Верховної Ради. Верховна Рада ратифікує міжнародні угоди та затверджує бюджет.

Кабінет Міністрів України, який зазвичай називають Урядом України, є вищим органом виконавчої влади України. Він підзвітний Президенту України та Верховній Раді України, знаходиться під контролем і звітує Верховній Раді України в межах, передбачених Конституцією України. До його складу входять Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та інші міністри, які очолюють відповідні міністерства (відомства). Посади міністрів є політичними і регулюються Конституцією України та Законом України про Кабінет Міністрів України. Кабінет Міністрів видає рішення та розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Кабінет Міністрів також має право законодавчої ініціативи і може вносити до Верховної Ради власні законопроекти. Верховна Рада затверджує кандидатуру Прем'єр-міністра після того, як президент її запропонує. Для затвердження або звільнення будь-якого міністра уряду вимагається голосування в парламенті і, крім міністрів оборони та закордонних справ, які пропонуються Президентом, склад Кабінету Міністрів визначається Верховною Радою за поданням Прем'єр-міністра. Президент або третина членів парламенту можуть ініціювати вотум недовіри, але лише один раз упродовж парламентської сесії.

10

Судова система України складається з судів загальної юрисдикції (трьох рівнів) та Конституційного суду України. Суди загальної юрисдикції утворюють єдину систему, що складається як із загальних, так і спеціалізованих судів. Верховний суд України є найвищим судовим органом загальної юрисдикції в Україні і забезпечує послідовність судової практики, хоча Верховний суд може переглядати рішення вищих спеціалізованих судів лише за обставин, визначених законом. З часу проведення судової реформи 2016 року суддів призначає Президент України після їх висунення Вищою радою правосуддя.

Згідно з Конституцією України, структура субнаціонального уряду країни має три рівні. Перший рівень складається з 27 одиниць, у тому числі: 24 областей, Автономної Республіки Крим і двох міст з особливим статусом - Києва та Севастополя. Другий рівень охоплює 490 районів та 182 міст у межах областей, яким присвоєно “обласне” значення. Нарешті, третій рівень складається з 278 міст «районного» значення і близько 11 000 сільських рад у різних районах, які об'єднують близько 28 000 різних сіл і сільських поселень. Процес об'єднання спрямований на зменшення кількості одиниць на третьому рівні шляхом приєднання їх до сусіднього більшого населеного пункту або об'єднання двох або більше з них в об'єднану територіальну громаду - ОТГ.

Різні рівні місцевої влади діють у різних політичних рамках. Стаття 118 Конституції визначає, що виконавчі повноваження органів місцевого самоврядування на всіх рівнях повинні "здійснюватися місцевою державною адміністрацією". Проте керівні посадовці на обласних і районних рівнях, а також у двох містах зі спеціальним статусом, призначаються за рішенням Президента України, а в містах обласного значення, містах і селах їх безпосередньо обирають громадяни. Саме тому області та райони в основному сприймаються як місцеві осередки уряду, тоді як в інших територіальних одиницях набагато більшою мірою спостерігається пряма підзвітність.

Управління об'єднаною громадою здійснює рада об'єднаної громади, яка є представницьким органом місцевої влади. Вона обирається безпосередньо громадянами ОТГ і бере на себе спільну відповідальність за поселення на її території, включаючи підготовку та затвердження місцевих бюджетів. Окремі населені пункти в межах ОТГ, які об’єдналися з метою її створення, зберігають своє представництво в раді ОТГ через місцевого “старосту” (сільського голову), який також обирається безпосередньо.

11

II. Transparency of public finances

III. Management of assets and liabilities

IV. Policy-based fiscal strategy and budgeting

V. Predictability in control in budget execution

VI. Accounting and reporting

VII. External scrutiny and audit

PI-4: Budget classification

PI-10: Fiscal risk reporting

PI-14: Macroeconomic and fiscal forecasting

PI-19: Revenue administration

PI-26: Internal audit PI-30: External audit

PI-5: Budget documentation

PI-11: Public investment management

PI-15: Fiscal strategyPI-20: Accounting for revenue

PI-27: Financial data integrity

PI-31: Legislative scrutiny of audit reports

PI-6: Central government operations outside financial reports

PI-12: Public asset management

PI-16: Medium term perspective in expenditure budgeting

PI-21: Predictability of in-year resource allocation

PI-28: In-year budget reports

PI-7: Transfers to sub-national governments

PI-13: Debt managementPI-17: Budget preparation process

PI-22: Expenditure arrears

PI-29: Annual financial reports

PI-8: Performance information for service delivery

PI-18: Legislative scrutiny of budgets

PI-23: Payroll controls

PI-9: Public access to fiscal information

PI-24: Procurement managementPI-25: Internal controls and non-salary expenditure

A

B+

B

C+

C

D+

D

N/A

I. Budget reliability

PI-1: Aggergate expenditure out-turnPI-2: Expenditure composition out-turn

PI-3: Revenue out-turn

Scoring legend

12

2. Історія реформування управління державними фінансами (PFM)

2.1. Попередні оцінки PEFA та інша діагностика УДФ

Жодних попередніх оцінок PEFA на субнаціональному рівні в Україні не проводилося. Усі три попередні оцінки PEFA, проведені в країні, були на національному рівні. Оцінки PEFA за 2007 та 2011 роки були проведені відповідно до моделі PEFA 2011 року, тоді як оцінка PEFA 2016 була розроблена на основі нової моделі 2016 року. Всі ці три звіти охоплювали фіскальні дані за три роки, що передували рокам, коли вони були опубліковані, і визначили ряд сфер, які потребують поліпшення в системі державних фінансів країни. У таблиці 5 наведено резюме останньої оцінки PEFA (2016 року).

Таблиця 5. Резюме Національної оцінки PEFA 2016 року

II. Transparency of public finances

III. Management of assets and liabilities

IV. Policy-based fiscal strategy and budgeting

V. Predictability in control in budget execution

VI. Accounting and reporting

VII. External scrutiny and audit

PI-4: Budget classification

PI-10: Fiscal risk reporting

PI-14: Macroeconomic and fiscal forecasting

PI-19: Revenue administration

PI-26: Internal audit PI-30: External audit

PI-5: Budget documentation

PI-11: Public investment management

PI-15: Fiscal strategyPI-20: Accounting for revenue

PI-27: Financial data integrity

PI-31: Legislative scrutiny of audit reports

PI-6: Central government operations outside financial reports

PI-12: Public asset management

PI-16: Medium term perspective in expenditure budgeting

PI-21: Predictability of in-year resource allocation

PI-28: In-year budget reports

PI-7: Transfers to sub-national governments

PI-13: Debt managementPI-17: Budget preparation process

PI-22: Expenditure arrears

PI-29: Annual financial reports

PI-8: Performance information for service delivery

PI-18: Legislative scrutiny of budgets

PI-23: Payroll controls

PI-9: Public access to fiscal information

PI-24: Procurement managementPI-25: Internal controls and non-salary expenditure

A

B+

B

C+

C

D+

D

N/A

I. Budget reliability

PI-1: Aggergate expenditure out-turnPI-2: Expenditure composition out-turn

PI-3: Revenue out-turn

Scoring legend

Таблиця показує, що значення показників у різних сферах розподілені таким чином, що найбільше число отримало середнє значення (тобто C +). Відносно більшій кількості сфер (тобто 14) присвоєно вище значення (тобто B, B + і A), у той час як 9 сфер були недостатньо ефективними - їхні показники C, D + або D.

Основні переваги системи управління державними фінансами України (УДФ) знаходяться в сегменті обліку та звітності. Два з чотирьох показників отримали значення A (цілісність фінансових даних (PI-27) та якість бюджетних звітів протягом року (PI-28). Інші показники з найвищим значенням - це бюджетна класифікація (PI-5) та управління закупівлями ( PI-24). Крім того, були досягнуті високі показники B+ у сферах управління боргом (PI-13), макроекономічного та фіскального прогнозування (PI-14), обліку доходів (PI-20) та передбачуваності розподілу ресурсів протягом року (PI-21).

Основними слабкими сторонами системи виступили фіскальна стратегія та бюджетування на основі політики, оскільки три з п'яти показників були позначені як D або D+. Це: фіскальна стратегія (PI-15), середньострокова перспектива у бюджетному плануванні видатків (PI-16) та законодавчий контроль бюджетів (PI-18). Звіт PEFA пов'язує ці висновки з нестабільною макроекономічною ситуацією в роки, що

Інші комплексні аналітичні зусилля в сфері УДФ включають огляд УДФ, проведений МВФ у вересні 2014 року, але опублікований лише на початку 2016 року. Разом з оцінкою PEFA 2016 року він став основою для розробки Стратегії реформування УДФ на 2017-2021 роки. Огляд містив глибоке аналітичне дослідження в таких сферах: i) підготовка бюджету, ii) управління грошовими коштами, iii) виконання бюджету, iv) внутрішній контроль, v) облік, vi) фіскальна звітність та vii) управління та нагляд за державними активами. Він вказував на численні потенційні ініціативи реформування, окресливши багато структурних недоліків, які повністю узгоджуються з результатами оцінки PEFA 2016 року. У сфері бюджетного планування в оцінці виявляється очевидна відсутність середньострокового бюджетного прогнозу та граничних видатків для ключових розпорядників бюджетних коштів у відповідності до фіскальної політики, яка в ідеалі повинна бути викладена в стратегічному документі. Рекомендації щодо вдосконалення сфери управління грошовими коштами спрямовані на те, щоб усі державні кошти, що знаходяться в НБУ, забезпечували безперебійну фінансову діяльність уряду (тобто управління ліквідністю) з одночасним розвитком можливості планування касової позиції уряду. Крім того, сфера виконання бюджету може отримати вигоду від відмови від кредитів, що надаються бюджетним бенефіціарам з єдиного рахунку казначейства, що перевищує їхні бюджетні асигнування. Також було відзначено питання надмірного накопичення заборгованості внаслідок невідповідного контролю за зобов'язаннями. Сфера фіскальної звітності загалом відповідала міжнародній практиці, хоча були висунуті певні сумніви щодо спроможності державного сектору домогтися прогресу в переході до обліку за методом нарахування від касового методу. Нарешті, три напрямки були визначені як пріоритетні у сфері управління державними активами: вдосконалення правової бази (тобто розвиток інституційної структури), оптимізація структури власності та поліпшення політики прозорості.

2.2. Ініціативи реформування УДФ та децентралізація

Як вже зазначалося раніше, уряду України вдалося змінити негативну тенденцію, що сформувалася внаслідок подій 2014 року, головним чином завдяки добре збалансованому політичному підходу. Протягом 2017 року досягнуто цільового рівня бюджетного дефіциту в 2,3%. Зміни у структурі видатків і доходів, що сталися протягом року, стали наслідком зростання зарплат у державному секторі в середньому на 50% у реальному вимірі. Як наслідок, видатки зросли майже на 12% у реальному вимірі і досягли понад 41% ВВП, тоді як показники ПДФО зросли на 20% через зростання зарплат у державному секторі. Різке зростання видатків також було збалансоване за рахунок збільшення надходжень від ПДВ на 17%, в основному через збільшення надходжень від імпорту.

Уряд, який приступив до виконання обов’язків у середині 2016 року, визнав важливість системи УДФ як структури, що сприяє підтримці впровадження політики на макрорівні і, відповідно, запровадив всеохоплюючу і далекосяжну програму реформування УДФ, включаючи дуже глибокі структурні зміни у сфері фіскального менеджменту. Ця програма викладена у Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2021 роки та відповідному плані дій, моніторинг якого регулярно проводиться Міністерством фінансів України. Ця Стратегія була прийнята на відміну від попередньої стратегії реформування УДФ з обмеженим охопленням на період 2013-2017 рр. та занепокоєнь щодо створення структур впровадження та моніторингу. Чинна стратегія реформування УДФ чітко визначає обов'язки основних зацікавлених сторін у процесі та надає дуже конкретний і однозначний набір пріоритетних напрямків та пов'язаних з ними завдань, які необхідно досягти. Основними пріоритетними напрямками, визначеними в Стратегії на 2017-2021 роки, є: i) підтримка загальної фіскальної дисципліни в середньостроковій перспективі; ii) підвищення ефективності розподілу ресурсів на рівні урядової політики, iii) забезпечення ефективної реалізації бюджету та iv) підвищення рівня прозорості та підзвітності в УДФ.

У Стратегії реформування УДФ на 2017-2021 роки в Україні встановлюється наступний набір цілей

13

(розділи, безпосередньо пов'язані з місцевим рівнем, виділені жирним шрифтом):

- Повноцінне впровадження стратегічного планування та середньострокового бюджетного планування для підтримки ефективного розподілу ресурсів

- Впровадження ефективної системи планування та оцінки виконання державного бюджету на основі результатів

- Підвищення ефективності державних видатків шляхом всебічного аналізу доцільності та ефективності видатків

- Підвищення якості та ефективності адміністрування податків і зборів, а також дотримання податкового законодавства

- Посилення контролю за фіскальними ризиками та здійснення заходів, спрямованих на їх зменшення

- Забезпечення стратегічного розподілу та моніторингу державних інвестицій

- Підтримка бюджетної децентралізації шляхом чіткого розподілу відповідних повноважень та ресурсів та забезпечення підзвітності місцевих бюджетів

- Підвищення рівня управлінської підзвітності та ефективності внутрішнього контролю та аудиту в центральних та місцевих органах влади на центральному та місцевому рівнях

Хоча всі частини Стратегії УДФ певною мірою стосуються органів місцевого самоврядування, компонент Стратегії УДФ, який узагальнює ключові заплановані зміни на місцевому рівні, - це “Міжурядові (міжбюджетні) відносини та фіскальна децентралізація”, який безпосередньо стосується пріоритетної сфери «підвищення ефективності розподілу ресурсів на рівні урядової політики». Обґрунтування цього розділу зумовлено аргументом про те, що існує нагальна потреба забезпечити посилення фінансової автономії та стабільності на місцевому рівні. Стратегія передбачає чітке розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади, забезпечення відповідних рівнів фінансування для підтримки за рахунок збільшення доходів місцевих органів влади, забезпечення ефективних та продуманих бюджетних механізмів шляхом запровадження середньострокового бюджетного прогнозування, розвитку потенціалу управління боргом ОМС та підвищення прозорості.

Таблиця 6. Основні завдання реформування Стратегії УДФ, які стосуються органів місцевого самоврядування - поточний стан

№ завдання2 Формулювання завдання Ключові заходи, вжиті до кінця 3-го кварталу 2018 р.

9Чітке розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади

Розмежування повноважень у сфері охорони здоров'я, освіти та соціального забезпечення - це робота, що триває. Починаючи з 2018 року, бюджетний процес передбачає регулярні консультації з представниками об'єднань місцевих органів влади.

14

10 Збільшення власних фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування

Починаючи з 2018 року, 5% плати за видобуток газу та нафти розподіляється між різними рівнями місцевого самоврядування. Це принесло місцевим бюджетам близько 2 млрд. грн. Внесені законодавчі зміни для забезпечення більш ефективного стягнення податку на майно шляхом надання більш повної та точної інформації про власність через обмін даними між фіскальною службою та ОМС. Також були внесені зміни до Податкового кодексу для спрощення структури збору податків шляхом зменшення адміністративного навантаження на ОМС.

11 Покращення фінансування делегованих повноважень

Зміни до Бюджетного кодексу 2017 року запровадили нову дотацію вирівнювання для медичних та освітніх закладів. Формула фінансування галузі освіти доповнилася додатковими критеріями (наприклад, інклюзивна освіта). Станом на початок 2017 року уряд відмовився від субсидій на транспортування до ОМС, але замість цього запровадив пряме дебетування (особових) рахунків бенефіціарів.

12Запровадження середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні

Зміни до Бюджетного кодексу наприкінці 2018 р. ввели поняття середньострокового бюджетного прогнозування на місцевому рівні. На стадії підготовки знаходяться посібники та процедури, необхідні для реалізації середньострокового бюджетного прогнозування. Відбулися тренінги для великої кількості представників ОМС.

13 Посилення спроможності ОМС у сфері управління боргом

Необхідні законодавчі зміни були сформульовані та поширені серед ключових зацікавлених сторін. Відбулися початкові тренінги для великої кількості представників ОМС.

14Підвищення фінансової прозорості та підзвітності органів місцевого самоврядування

Відповідне рішення Кабінету Міністрів було прийнято з наступним внесенням змін у 2018 році з урахуванням вимог щодо проведення аудиту та контролю місцевого бюджету.

1 зі звіту про реалізацію Стратегії УДФ за третій квартал 2018 року2 у межах пріоритетної сфери 2 Стратегії УДФ ("Підвищення ефективності розподілу ресурсів на рівні урядової політики")

Хоча станом на кінець третього кварталу різні цілі виконуються на різних рівнях, більшість дій, необхідних для реалізації запланованих результатів, можна вважати незавершеними, і для їх завершення необхідно докласти значних зусиль. Як видно з наведеної вище Таблиці 6, у сфері розмежування повноважень не було значних досягнень - принаймні протягом періоду, що охоплюється чинною версією Стратегії реформування УДФ, хоча відповідні представники органів місцевого самоврядування беруть участь у консультаціях до прийняття Закону про бюджет. Відбулися певні досягнення у сфері зміцнення власної ресурсної бази органів місцевого самоврядування, але вони наразі обмежуються законодавчими зусиллями та впровадженням механізму розподілу плати за видобуток газу та нафти. Починаючи з 2017 року, передавалися додаткові ресурси на фінансування освіти та охорони здоров'я на місцевому рівні, які становили майже п'яту частину загального збільшення доходів у цьому році. Крім того, постійно вдосконалюється формула для визначення суми трансферту на делеговані повноваження, що відображає відповідну реалізацію державної політики. Тільки нещодавно, станом на грудень 2018 року, Бюджетний кодекс було змінено з метою впровадження середньострокового бюджетного прогнозування на місцевому рівні. Велика частина пов'язаної з цим роботи з точки зору ефективної реалізації цієї концепції в системах УДФ місцевих органів влади (тобто, розробка відповідних підзаконних актів і посібників, а також розвиток інституційної спроможності) ще не була проведена. Упродовж останніх кількох років у сфері управління державним боргом не було проведено належної роботи, оскільки було вжито дуже обмежених заходів як на законодавчому, так і на практичному рівні для підвищення спроможності місцевих органів влади управляти існуючими та залучати нові борги для фінансування своїх проектів розвитку. І, нарешті, єдиним досягненням, що зафіксовано в межах мети підвищення прозорості місцевих бюджетів, є законодавчі ініціативи, що

15

запроваджують концепцію зовнішнього аудиту місцевих бюджетів.

Виклики, з якими стикаються органи місцевого самоврядування, і, зокрема, нещодавно утворені об'єднані громади (OTГ) при підтримці курсу реформ шляхом забезпечення надійної фінансової підтримки відповідних процесів, залишаються проблемою, яка має вирішуватися відповідними політичними заходами на центральному рівні. Оскільки період впровадження чинної Стратегії реформування УДФ наближається до середньострокового періоду, Міністерство фінансів висловило наміри провести ретельну оцінку прогресу, досягнутого у всіх сферах реформи, включаючи системи державних фінансів. Це чудова можливість для забезпечення досягнення початково встановлених цілей шляхом трансформації чинної структури Стратегії та формулювання детального, але реалістичного плану дій із чітко визначеними ролями та обов'язками. Це також шанс надати продуктивний політичний імпульс і перенести порядок денний фіскальної децентралізації на більш високий рівень.

16

3. Мета, обсяг та сфера охоплення оцінки

3.1. Мета і завдання

Завданнями проекту оцінки PEFA є:

(i) Отримання актуальної картини якості субнаціональної системи УДФ в Україні.(ii) Надання Клієнту можливості визначити пріоритети реформ на основі результатів оцінки PEFA.(iii) Забезпечення основи для ініціатив з розвитку потенціалу УДФ у місцевих органах влади

України.(iv) Інформування про можливі зміни у програмі децентралізації.

Головними бенефіціарами та цільовою аудиторією для звіту з оцінки PEFA будуть Міністерство фінансів України та органи влади Старосинявської ОТГ. Ключовим посадовим особам Мінфіну та Старосинявської ОТГ (в першу чергу представники фінансових управлінь), які беруть участь в оцінці, буде представлено методологію PEFA з метою розвитку внутрішнього потенціалу у цій сфері та полегшення здійснення оцінки та передачі результатів. Представники Мінфіну та Старосинявської ОТГ візьмуть участь у роботі контрольної комісії з оцінки. Очікується, що Мінфін та органи Старосинявської ОТГ будуть основним джерелом інформації під час збору даних через інтерв'ю, надання доступної документації тощо. Звіт PEFA буде надано Мінфіну та Старосинявській ОТГ як основній цільовій аудиторії. Проте, більш широка цільова аудиторія включає інші державні установи, а також міжнародні організації та спільноту донорів. Результати оцінки будуть вивчатися Мінфіном, Старосинявською ОТГ та адміністраціями Хмельницької області на всіх рівнях, з метою відображення та інтеграції результатів оцінки в програмі реформ УДФ.

3.2. Обсяг та охоплення

Ця оцінка PEFA стосуватиметься Старосинявської ОТГ, як найнижчого рівня субнаціонального уряду в Хмельницькій області України, яку визнано найбільш успішною в процесі об'єднання, що є основним рушієм програми децентралізації, яку уряд України активно підтримує з 2014 року. Додаткові оцінки, здійснені іншими міжнародними партнерами, охоплюватимуть інші три рівні субнаціонального уряду в Хмельницькій області протягом року.

Для оцінки були обрані Хмельницька область і Старосинявська ОТГ за такими критеріями: офіційний рейтинг областей з точки зору процесу об'єднання, встановлений Міністерством

регіонального розвитку України наявність істотно великої вибірки громад, об'єднаних (утворених) у 2015 році критерії безпеки, доступності та наявності налагодженої місцевої інфраструктури для підтримки

процесу розмір (з точки зору території та населення), передбачувані зобов'язання, спроможність

персоналу та доступність даних.

Більш детальна інформація про критерії відбору ОМС, де буде проводитися оцінка PEFA, міститься в пункті 1.1 вище.

17

3.3 Період часу для оцінки ефективності

Оцінка охоплює дані Старосинявської ОТГ за 2016, 2017 і 2018 бюджетні роки (що дорівнюють календарним рокам). Це стосуватиметься всіх показників, що охоплюють три роки оцінки, або «останній завершений фінансовий рік», зазначений у багатьох вимірах. Що стосується критичної дати для розгляду обставин "на момент проведення оцінки", яка стосується інших вимірів, запропонованою датою закінчення в таких випадках є 30 вересня 2019 року відповідно до графіка виконання та складання звіту. Процес оцінки PEFA буде проводитися протягом 2019 року. 2018 рік буде вважатися в межах оцінки останнім завершеним фінансовим роком. Основні підрозділи, що підлягають оцінці, представлені в Таблиці 5 нижче.

Таблиця 7. Основні підрозділи уряду, що підлягають оцінціБюджетні підрозділи Позабюджетні підрозділи Державні підприємства

Глава місцевої адміністрації

Напів-автономні користувачі державних коштів з доходами, які

управляються поза межами муніципального бюджетного процесу, зокрема медичні, освітні та соціальні

заклади. Комунальні компанії, що

належать ОМС.

Місцевий фінансовий орган

Місцевий виконавчий комітет

Місцеві управління фінансів, економіки та інвестиційМісцеві відділи обліку та звітностіМісцеві відділи державних закупівель

18

4. Управління оцінкою PEFA

4.1. Управління та нагляд

Для підтримки та нагляду за процесом оцінки створено групу з нагляду (ГН). ГН складається з представників: 1) Представництва ЄС; 2) Міністерства фінансів; 3) Хмельницької області; 4) Старосинявської ОТГ; 5) Світового банку; 6) Міністерства регіонального розвитку; 7) Асоціації міст України; 8) Асоціації громад; 9) LOGICA. Керуватимуть діяльністю ГН Представництво ЄС та LOGICA. Деякі з членів ГН також виступатимуть як незалежні експерти. Зокрема, ГН буде відповідати за затвердження концептуальної записки для оцінки PEFA, обмін відповідними звітами та іншими даними, пов'язаними з УДФ, з оцінювачем та надання думок та коментарів до проектів звітів PEFA. ГН буде керувати оцінкою, контролювати хід оцінки та підтримувати зв'язок з іншими зацікавленими сторонами або забезпечувати доступ до даних або установ, які можуть бути необхідними у процесі оцінювання.

Таблиця 8. Група з управління та нагляду

Назва організації Члени команди

Міністерство фінансів Василь Шкураков, заступник міністра фінансів Євген Кузькін, начальник Департаменту місцевих бюджетів

Представництво ЄС Олександра Яновська, радник з управління державними фінансами

Хмельницька область Олексій Петричук, заступник начальника Департаменту фінансів

Стросинявська ОТГ Олена Шехар, заступник начальника Управління фінансів

Світовий банк Ірина Щербина, старший спеціаліст державного сектору

Міністерство регіонального розвитку

Сергій Шаршов, директор Директорату розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації владиОлена Бойко, директор Директорату регіонального розвитку

Асоціація міст України Олександр Слобожан, виконавчий директор Асоціація громад Валентина Полтавець, виконавчий директорLOGICA Мілош Марковіч, ключовий експерт

4.2 Група з оцінки: склад і функції

Група з оцінки буде складатися з міжнародних та місцевих експертів, співробітників Світового банку та ЄС. Після затвердження проект розпочнеться з відбору членів групи з оцінки, включаючи кваліфікованих та досвідчених консультантів. Більш конкретно, основними наступними кроками будуть розробка

19

технічного завдання та формування відповідної групи з оцінки, а також групи з нагляду, погодження підходу до оцінки в групі та визначення підготовчої роботи та теоретичного дослідження до кінця першого кварталу 2019 року. У період з червня по вересень 2019 року увагу буде зосереджено на зборі даних, аналізі та підготовці звіту. Проект звіту буде об’єктом внутрішнього перегляду ключовими партнерами до того, як він буде переданий місцевим органам влади у вересні 2019 року. Згодом звіт буде відредаговано з урахуванням коментарів місцевих органів влади та переглянуто перед остаточним наданням до 31 грудня 2019 р. Після цього відбудеться захід, присвячений поширенню звіту. Запропонований термін завершення цього завдання - 31 березня 2020 року.

До складу групи входитимуть експерти з усіх питань, охоплених тематикою оцінки, таких як: надійність бюджету, прозорість державних фінансів, управління активами та пасивами, фіскальна стратегія та бюджетування на основі політики, передбачуваність та контроль виконання бюджету, облік та звітність, зовнішній контроль і аудит. З точки зору навичок у цих сферах, сюди входитимуть питання підготовки та виконання бюджету, управління доходами, внутрішнього контролю, бухгалтерського обліку та фінансової звітності, закупівель, внутрішнього та зовнішнього аудиту.

До складу групи увійдуть експерти з міжнародним досвідом, а також ті, хто знає специфіку країни. Англійська мова буде першою робочою мовою, а українська - там, де це необхідно.

Таблиця 9. Функції групи з оцінки для кожної оцінки PEFA на субнаціональному рівні (попередньо)Член групи Спеціалізація Підготовча

робота (к-сть днів)

Практична робота

(к-сть днів)

Робота після практичної (к-сть днів)

Керівник групи Бухгалтерський облік та фінансова звітність; виконання бюджету; зовнішній аудит; управління доходами

Наприклад:10

Наприклад:15

Наприклад:20

Експерт 2 Формування бюджету (включаючи комплексність, достовірність, середньострокове бюджетне прогнозування тощо), державні інвестиції та управління активами; управління боргом;

5 15 15

Експерт 3 і 4 Фінансовий контроль та управління витратами й звітністю, аудит, державні закупівлі, збір даних (листування, переклад)

10 30 40

20

4.3 Ресурси

Оцінка буде фінансуватися з бюджету проекту технічної допомоги «ЄС для підсилення державних фінансових систем місцевих урядів» (LOGICA). Загальна сума необхідних фінансових ресурсів оцінюється в 94 200 євро. У Таблиці 8 нижче наводяться статті бюджету для здійснення оцінки.

Таблиця 10. Ресурси, необхідні для оцінки PEFA в Старосинявській ОТГ

Стаття бюджету Необхідні ресурси (в євро)

Група з оцінки

Винагорода консультантам (4 консультанти – всього 160 днів) 65 000

Витрати на персонал (LOGICA) 20 000Витрати на поїздки (до 20 окремих поїздок до місць призначення і назад) 2 000

Проживання (60 днів) 5 000

Добові (60 днів) 5 000

Оренда навчальних приміщень (2 заходи) та харчування 8 000

Інші супутні витрати (переклад, друк, копіювання тощо) 5 000

Всього 110 000

21

5. Підхід і методологія

5.1 Методологія та вимоги до інформації

Методологія

Оцінка буде проводитися відповідно до Моделі PEFA 2016, розробленої Секретаріатом PEFA, та Додаткової інструкції з оцінки PEFA на субнаціональному рівні від березня 2016 року. Ці документи, а також інші керівні документи, доступні на веб-сайті PEFA (www.pefa.org), будуть використовуватися для проведення оцінки. Оцінка має відповідати вимогам якості PEFA CHECK станом на лютий 2016 року. Показники PEFA будуть оцінюватися з урахуванням даних за певний період часу, як зазначено у Моделі PEFA 2016, та з акцентом на найновішій інформації. Оцінка охоплюватиме 31 показник і 95 пов‘язаних з ними вимірів, включаючи додатковий субнаціональний показник оцінки PEFA HLG-1 (трансферти від уряду вищого рівня). Перелік показників ефективності, які не стосуються субнаціональних рівнів, включає, без обмеження: PI-7 (трансферти субнаціональним рівням влади), вимір 10.2. показника PI-10 (моніторинг субнаціонального рівня влади), PI-13 (управління боргом) і вимір 14.2. показника PI-14 (макроекономічне прогнозуваня).

Оцінка PEFA є додатковою та являє собою контрольну точку в процесі реформування УДФ та оновлення Стратегії реформування УДФ. Як було описано вище, метою оцінки є надання інформації про поточну ситуацію в субнаціональній системі управління державними фінансами. Таким чином, оцінка проілюструє результати проведених реформ та надасть інформацію про ті сфери, де потрібні подальші зусилля.

Збір даних

Процес збору даних у першу чергу буде спиратися на (і) інтерв'ю з відповідними посадовими особами органів місцевого самоврядування та (іі) перегляді та аналізі відповідної документації, наприклад, публічних звітів, аналітичних даних і будь-яких інших документів, підготовлених органом влади, які мають відношення до оцінки показників PEFA.

Основними партнерами в процесі оцінки будуть місцеві органи влади зі Старосинявської ОТГ та пов'язані з ними підрозділи (бюджетний відділ, відділ бухгалтерського обліку та фінансової звітності, відділ внутрішнього аудиту), а також обрані великі бюджетні установи з місцевої виконавчої влади.

До складу групи увійдуть експерти, відповідальні за основні інструменти PEFA та збір даних для відповідних показників. Збір даних проводитиметься під загальним керівництвом та координацією керівників робочої групи. Під час збору даних група з оцінки переглядатиме наявні діагностичні звіти, підготовлені міжнародними та національними установами, донорами тощо.

Основні продукти Основними продуктами та результатами завдання будуть:

(i) Звід з оцінки PEFA - проект звіту та підсумковий звіт з урахуванням коментарів до проекту звіту

22

Додаткові/проміжні продукти включатимуть: (i) Концептуальну записку - проект КЗ та остаточну КЗ з урахуванням коментарів до проекту

КЗ/Технічного завдання(ii) Додаткові матеріали, підготовлені для семінарів, та для сприяння наданню ключових

висновків(iii) Короткий виклад політики, в якому будуть викладені загальні переваги та недоліки

субнаціональних систем УДФ, сформульовані відповідні рекомендації та вказані майбутні заходи з метою розвитку

Таблиця 11. Графік проведення оцінки PEFA Завдання Результат Дата (дати)

Підготовча робота Створення групи з нагляду у складі зацікавлених

сторін Затвердження групи 15 квітня 2019 р.

Завершення Концептуальної записки (включаючи процес експертної оцінки)

Проект Концептуальної записки

1 травня 2019 р.

Експертна оцінка Концептуальної записки Завершення Концептуальної записки

травень 2019 р.

Координація з урядом та зацікавленими сторонами (включаючи графік зустрічей та семінарів)

Робочий графік погоджено травень 2019 р.

Початковий запит про надання даних Запит про надання даних передано відповідальним підрозділам

31 травня 2019 р.

Підготовка практичного семінару Матеріали семінару на потрібній мові (мовах)

1 – 30 червня 2019 р.

Практична робота Семінар з методології PEFA Проведення семінару 1 – 2 липня 2019 р. Збір даних та інтерв‘ю Отримано всі необхідні дані 3 липня – 30 серпня 2019 р. Підготовка проекту звіту групами з оцінки Проект звіту з оцінки Вересень – жовтень 2019 р. Представлення органам влади проекту звіту та

попередніх висновківПредставлення попередніх висновків

30 жовтня 2019 р.

Робота після практичної Експертна оцінка проекту звіту з оцінки Переглянутий звіт з оцінки Листопад 2019 р. Перегляд зауважень органів влади та подальше

складання звітуПереглянутий звіт з оцінки 1 грудня 2019 р.

Огляд переглянутого проекту звіту Кінцевий звіт Грудень 2019 р. Представлення органам влади кінцевого звіту Поширення кінцевого звіту 15 грудня 2019 р. Публікація кінцевого звіту Публікація 31 січня 2020 р.Запланована діяльність після оцінки PEFA (не входить до сфери концептуальної записки/технічного завдання) Підготовка зведеного звіту Зведений звіт 28 лютого 2020 р. Діалог з реформування УДФ на основі

результатів оцінки PEFAБрифінг про відповідність PEFA пріоритетам державної політики

31 березня 2020 р.

23

5.2 Структура Звіту PEFA

Відповідно до Моделі PEFA звіт PEFA буде включати наступні розділи:

• Резюме, що представляє короткий огляд основних висновків щодо продуктивності систем та їх впливу на спроможність місцевих органів влади досягати запланованих фіскальних та бюджетних результатів.• Вступ, який пояснює контекст, мету, механізм забезпечення якості та процес підготовки звіту з уточненням інституційного охоплення.• Довідкова інформація стосовно країни. Цей розділ надаватиме огляд економічної ситуації в країні та на відповідному рівні субнаціонального уряду. Цей розділ охоплюватиме фіскальні та бюджетні тенденції, вказуючи на динаміку показників. Він розкриватиме законодавчі та регуляторні заходи для децентралізації та управління державними фінансами на місцевому рівні. Нарешті, він включатиме підрозділи, які окреслюватимуть інституційні побудови, а також інші особливості системи УДФ, важливі для оцінки PEFA.• Оцінка ефективності в рамках семи компонентів системи УДФ. Цей розділ розглядатиме кожен з показників, що має значення та застосоується у випадку Старосинявської ОТГ. Підрозділи будуть відображати теми PEFA (надійність бюджету, прозорість, управління активами і пасивами, фіскальна стратегія та бюджетування, передбачуваність і контроль за виконанням бюджету, облік і звітність, зовнішня перевірка та аудит).• Висновки. Цей розділ спочатку забезпечить комплексну оцінку системи УДФ, використовуючи інформацію, надану в усьому звіті. Далі буде викладено заключні зауваження щодо ефективності системи внутрішнього контролю. Цей розділ також чітко має вказати на основні сильні та слабкі сторони системи УДФ.• Процес реформування УДФ. Цей розділ підсумовує загальний підхід до реформи УДФ, включаючи нещодавні та поточні вжиті заходи. Він оцінює інституційні фактори, які можуть вплинути на планування реформи та її впровадження в майбутньому.• Додатки. Додаток 1 буде містити резюме показників ефективності. Додаток 2 міститиме резюме зауважень щодо системи внутрішнього контролю. Нарешті, у Додатку 3 будуть перераховані джерела інформації.

Детальна структура звіту PEFA представлена у Додатку 1.

5.3 Консультації та забезпечення якості

З точки зору забезпечення якості, слід зазначити, що концептуальна записка та підсумковий проект звіту будуть підлягати експертній оцінці, до якої залучатимуться експерти національних та міжнародних зацікавлених сторін, включаючи Уряд України та Секретаріат PEFA. Оцінка буде відповідати механізмам забезпечення якості відповідно до PEFA Check. Окрім Секретаріату PEFA, концептуальна записка та остаточний проект оцінки будуть розглянуті Міністерством фінансів, Світовим банком, МВФ та SECO.

Очікуваний термін передбачає, що розгляд Концептуальної записки відбудеться у лютому 2019 року, а розгляд проекту звіту PEFA відбудеться у жовтні 2019 року. Зауваження експертної оцінки будуть розглянуті та включені до відповідних документів. Доопрацьований проект буде надісланий місцевим органам влади та Міністерству фінансів для остаточних коментарів, які будуть враховані при підготовці кінцевого звіту.

24

5.4 Висновки оцінки PEFA та реформа УДФ

Висновки звітів PEFA будуть узагальнені у короткій аналітичній записці, а також будуть надані всім урядовим рівням і слугуватимуть джерелом подальшого діалогу стосовно УДФ. Очікується, що такий діалог включатиме аналіз результатів PEFA та зв'язок зі Стратегією реформування УДФ на 2017-2021 роки.Очікується, що діалог щодо висновків PEFA вплине на пріоритети уряду в сферах УДФ та розробку майбутніх проектів реформування УДФ.

25

Додаток 1. Детальна структура Звіту PEFA

РЕЗЮМЕВСТУП 1.1 Обґрунтування та мета1.2 Управління оцінкою та забезпечення якості1.3 Методологія оцінкиДОВІДКОВА ІНФОРМАЦІЯ ПРО КРАЇНУ 2.1 Економічна ситуація

2.1.1. Економічна ситуація в країні2.1.2. Економічна ситуація на субнаціональних рівнях влади

2.2 Фіскальні та бюджетні тенденції2.3 Правові та регуляторні заходи

2.3.1. Правові та регуляторні заходи для децентралізації2.3.2. Правові та регуляторні заходи для УДФ

2.4 Інституційні механізми для УДФ2.5 Інші важливі особливості УДФ та його операційного середовищаОЦІНКА ЕФЕКТИВНОСТІ УДФ 3.1 Бюджетна надійність3.2 Прозорість державних фінансів3.3 Управління активами та зобов'язаннями3.4 Фінансова стратегія та бюджетування на основі політики3.5 Передбачуваність та контроль виконання бюджету3.6 Облік і звітність3.7 Зовнішній контроль і аудитВИСНОВКИ АНАЛІЗУ СИСТЕМ УДФ4.1 Комплексна оцінка ефективності УДФ4.2 Ефективність системи внутрішнього контролю4.3 Сильні та слабкі сторони УДФ4.4 Зміни продуктивності після попередньої оцінкиПРОЦЕС РЕФОРМУВАННЯ УРЯДОВОГО УДФ 5.1 Підхід до реформи УДФ5.2 Нещодавні та поточні дії з реформування5.3 Інституційні міркуванняДОДАТКИДодаток 1: Узагальнений виклад показників ефективностіДодаток 2: Узагальнені коментарі щодо структури внутрішнього контролюДодаток 3: Джерела інформації

26