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Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Coordenao Tcnica do ProjetoGilda Figueiredo Portugal Gouvea

com artigos de

Alison Pablo OlivEirAAna Maria de Paiva FrAnCOAndrea Zaitune CuriAndr Portela de SOuZABarjas nEGriCibele Yahn AndrAdEGilda Figueiredo Portugal GOuvEAGuiomar namo de MEllO Haroldo da Gama TOrrESHerman vOOrwAldilona BECSkEHZYMaria Alice Aguiar rEMYMaria Helena Guimares de CASTrOMaria ines FiniMariza vasques de ABrEunaercio MEnEZES FilHOPriscilla de Albuquerque TAvArESrafael CAMElOrose nEuBAuErSimon SCHwArTZMAnStella Silva TEllES

Organizadores

Barjas negriHaroldo da Gama TorresMaria Helena Guimares de Castro

Educao bsica no Estado de So Paulo:

avanos e desafios

978-85-85016-98-2

9 788585 016982

Educao bsica no Estado de So Paulo:

avanos e desafios

Governador do EstadoGeraldo Alckmin

Secretrio da EducaoHerman Voorwald

Secretrio do Planejamento e Desenvolvimento RegionalJlio Semeghini

Fundao para o Desenvolvimento da Educao FDEPresidente

Barjas NegriChefe de GabineteMauro de Morais

Respondendo pela Diretoria Administrativa e FinanceiraAntonio Henrique Filho

Respondendo pela Diretoria de Obras e ServiosSelene Augusta de Souza Barreiros

Diretora de Projetos EspeciaisClaudia Rosenberg Aratangy

Diretora de Tecnologia da InformaoMalde Maria Vilas Bas

Fundao SeadeDiretoria Executiva

Maria Helena Guimares de CastroChefia de Gabinete

Sergio HoraDiretoria Adjunta Administrativa e Financeira

Silvia Anette KneipDiretoria Adjunta de Metodologia e Produo de Dados

Margareth Izumi WatanabeDiretoria Adjunta de Anlise e Disseminao de Informaes

Haroldo da Gama Torres

Organizadores do LivroBarjas Negri

Haroldo da Gama TorresMaria Helena Guimares de Castro

Coordenao Tcnica do ProjetoGilda Figueiredo Portugal Gouvea

SUMrio

05 APRESENTAO: Barjas Negri

07 INTRODUO: Gilda Figueiredo Portugal Gouvea, Haroldo da Gama Torres e Maria Helena Guimares de Castro

13 Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

15 Captulo 1 O Financiamento Pblico da Educao Bsica no Brasil:

1988-2012 Barjas Negri

37 Captulo 2 Impactos do FUNDEF sobre matrculas, docentes e escolas em So Paulo Alison Pablo Oliveira, Ana Maria de Paiva Franco e Naercio Menezes Filho

83 Captulo 3 Anlise da Municipalizao do Ensino Fundamental no Estado de So Paulo e seus impactos Andrea Zaitune Curi e Andr Portela de Souza

133 Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

135 Captulo 4 Educao infantil: expanso, qualidade e desafios Maria Helena Guimares de Castro e Rafael Camelo

155 Captulo 5 Ensino fundamental: evoluo dos indicadores, qualidade e contexto Priscilla de Albuquerque Tavares

169 Captulo 6 Duas dcadas no Ensino Mdio Haroldo da Gama Torres e Maria Helena Guimares de Castro

187 Captulo 7 O Centro Paula Souza e a Educao Profissional no Brasil Simon Schwartzman

217 Captulo 8 O setor privado na Educao Bsica no Estado de So Paulo nos anos 2000 Cibele Yahn Andrade, Stella Silva Telles e Maria Alice Aguiar Remy

241 Parte III Reformas Institucionais

243 Captulo 9 Reorganizao das escolas estaduais paulistas: novo modelo pedaggico, ciclos e municipalizao Rose Neubauer

273 Captulo 10 Gesto local e indicadores de qualidade Ilona Becskehzy

299 Captulo 11 Formao de Professores da Educao Bsica no Estado de So Paulo: poltica nacional, ao paulista Guiomar Namo de Mello

327 Captulo 12 Diretrizes Nacionais e carreira docente em So Paulo Mariza Vasques de Abreu

359 Captulo 13 Currculo e Avaliao: uma articulao necessria a favor da aprendizagem Maria Ines Fini

389 Captulo 14 Novos Desafios da rede estadual paulista Herman Voorwald

411 Currculos dos Autores

421 Anexo Estatstico

APrESENTAo

Barjas Negri

caso da discusso sobre a carreira do magistrio no Estado de So Paulo. Para outros temas, a dis-cusso sobre o impacto de iniciativas relevantes como o Fundef tem sido feita de modo muito limitado, apesar da extensa literatura dedicada a esse Fundo. Alm disso, mudanas de grande re-levo em escala estadual, como a questo da mu-nicipalizao do primeiro ciclo do fundamental, raramente foram analisadas de modo detalhado.

A reflexo aqui apresentada se torna ainda mais oportuna quando tudo indica que os efei-tos desse primeiro ciclo de mudanas parecem estar perdendo trao. De fato, os nveis de co-bertura, sobretudo no nvel mdio, pararam de se ampliar, enquanto os indicadores de qualida-de do ensino vm avanando muito lentamen-te, apesar do nvel relativamente baixo em que ainda nos encontramos.

Esses elementos sugerem ser urgente o avan-o da discusso a respeito de um novo ciclo de mudanas institucionais na rea educacional, so-bretudo agora que o II Plano Nacional de Educa-o (PNE) prope novas metas e recursos vultosos. No bastam metas e recursos. Para fazer diferen-a, preciso saber onde, como e por que investir os recursos pblicos alocados em educao.

Nesse sentido, o grupo de autores aqui reunidos, ao agregar tanto acadmicos quan-to gestores da rea educacional, oferece uma perspectiva indita dessa poltica no Estado de So Paulo, constituindo uma reflexo de grande relevo, podendo inclusive vir a subsidiar outras inovaes da poltica educacional que venham a ocorrer na prxima dcada no apenas no Es-tado, mas em todo pas.

Este livro deve ser lido como uma tentativa de registrar e avaliar o significado das principais mudanas institucionais observadas no ensino bsico nos ltimos 25 anos, tendo por foco o Es-tado de So Paulo. Isso se faz necessrio porque, depois da promulgao da Constituio Federal de 1988, a educao brasileira mudou de modo substancial e a reflexo sobre esse processo ainda est por ser feita de modo sistemtico, apesar do grande volume de informao atualmente dispo-nvel sobre o tema. De fato, um exame criterioso da literatura tcnica existente na rea de ensino bsico evidencia que essa produo fragmenta-da, incompleta e no raro fundamentada em evi-dncias empricas limitadas, sendo marcada por vieses ideolgicos de diferentes matizes.

Vale notar, porm, que estamos nos referindo a mudanas de grande magnitude. Por exemplo, o papel dos municpios na oferta de ensino bsi-co foi substancialmente ampliado, especialmente nos primeiros anos do ensino fundamental; alguns nveis de ensino que h 25 anos apresentavam baixssima cobertura como o ensino infantil, mdio e tcnico cresceram substancialmente; o modelo de financiamento foi alterado de modo notvel; e foi institucionalizado um importante sistema de monitoramento e avaliao da polti-ca educacional. Alm disso, no mbito da rede paulista ocorreram outras inovaes relevantes, tais como o currculo unificado, reviso das estra-tgias de formao e remunerao de professores, programas especficos de alfabetizao etc.

O leitor ver que alguns dos aspectos aqui discutidos nunca tinham sido sistematizados de forma completa em um nico artigo, como no

A educao bsica no Estado de So Paulo (e no Brasil em geral) passou por significativas trans-formaes nos ltimos 25 anos. inegvel que nos-so sistema educacional pblico avanou muito em termos quantitativos. A universalizao foi alcan-ada no ensino fundamental e encontra-se muito prxima na pr-escola. No ensino mdio, o avano na cobertura tambm foi substancial, embora a uni-versalizao plena ainda no tenha sido atingida e persistam nveis elevados de evaso. A despeito do salto quantitativo, permanecem grandes desafios, especialmente os de natureza qualitativa.

As mudanas observadas foram induzidas por importantes alteraes no marco legal federal, in-cluindo iniciativas de grande magnitude: a Consti-tuio de 1988; a LDB de 1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional); o Fundef criado em 1997 (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Ma-gistrio); a estruturao de um sistema de monito-ramento e avaliao educacional a partir de 1996 (Censo Escolar, exames nacionais de avaliao etc.); e o Fundeb (Fundo de Manuteno e Desen-volvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao), que substituiu o Fundef em 2007.

Mudanas institucionais importantes tambm foram realizadas no plano da educao paulista, incluindo o estabelecimento da progresso conti-nuada para o ensino fundamental e a reorganiza-o do sistema com forte incentivo por parte do governo do Estado municipalizao do primeiro segmento do ensino fundamental. Nesse processo

ocorreram mudanas importantes na gesto do sis-tema, tais como: nova organizao curricular no ensinos fundamental e mdio; reformulao do sistema de avaliao; inovaes na carreira e pro-gramas de formao de professores; implantao de programas de educao integral; poltica de ino-vaes e parcerias; e expanso e diversificao da educao profissional.1

Atualmente, os aspectos relacionados qua-lidade da educao se tornaram o grande desafio para a educao paulista. De fato, embora o Estado continue bem posicionado em termos nacionais e tenha apresentado melhoras em termos de desem-penho escolar nos ltimos anos, quando conside-ramos referncias internacionais como o Programa Internacional de Avaliao de Estudantes (Pisa, na sigla em ingls), a qualidade da educao em So Paulo pblica e privada mostra-se ainda muito deficiente.

Em outras palavras, nem sempre a permann-cia do aluno na escola tem assegurado o aprendi-zado. Essa constatao ainda mais preocupante num contexto de forte transformao do universo laboral, em funo da emergncia das novas tecno-logias de informao e comunicao. O mercado de trabalho em todo o mundo passou a demandar habilidades mais sofisticadas e difusas, tambm de-nominadas competncias para o sculo XXI, para as quais poucos sistemas educacionais esto pre-

1 Na esfera federal tambm foram introduzidas mudanas institucionais de menor escopo, como o programa Mais Educao, o Pronatec e outros.

iNTrodUo

Gilda Figueiredo Portugal GouveaHaroldo da Gama Torres

Maria Helena Guimares de Castro

parados. E nosso sistema, alm de ter ainda que lidar com as deficincias do passado, precisar tambm investir de modo sistemtico nos desafios do futuro.

Neste trabalho, apresentamos e debatemos a evoluo da educao bsica em So Paulo nos ltimos 25 anos, colocando foco em trs dimen-ses principais. Em primeiro lugar, diferentes au-tores fazem o regaste da histria desse processo. De fato, as importantes inovaes institucionais aqui tratadas nem sempre foram registradas e dis-cutidas de modo sistemtico, anteriormente. Mais do que realizar o registro cuidadoso, esses autores tambm se posicionaram criticamente em relao a essas inovaes, observando sua evoluo e es-peculando sobre suas consequncias para a pol-tica pblica.

Um segundo conjunto de analistas buscou avaliar o impacto de parte dessas inovaes institu-cionais. Embora esse esforo no tenha sido exaus-tivo uma vez que o escopo dessas inovaes bastante amplo e diversificado os artigos voltados para o tema de avaliao includos nessa resenha trazem evidncias de grande relevncia para o en-tendimento de aspectos especficos das polticas implementadas.

Finalmente, o terceiro conjunto de autores estudou a evoluo dos principais indicadores educacionais do Estado, tentando compreender a dinmica recente da poltica em diferentes dimen-ses quantitativas e qualitativas. Esse grupo tentou tambm aprofundar a discusso sobre alguns dos principais desafios para a poltica educacional do Estado nos prximos anos, com destaque para a educao infantil, ensino mdio, ensino profissio-nalizante e setor privado.2

2 Este documento traz tambm um anexo estatstico com os principais indicadores educacionais no Estado. Nessa seo, alm de indicadores gerais, so includas informaes de na-tureza regional que podem despertar o interesse de pblicos mais especficos.

Alguns temas centrais do nosso debate edu-cacional contemporneo emergem desse con-junto. Por exemplo, diferentes autores buscaram dissecar o Fundef em seus diferentes ngulos, re-fletindo tambm sobre o significado da transio desse sistema para o Fundeb, que a partir de 2007 passou a prever que a aplicao dos recursos dos fundos constitucionais fosse estendida para todos os nveis da educao bsica nas suas diferentes modalidades.

Negri (Captulo 1) discute as profundas altera-es observadas a partir da Constituio de 1988, atingindo as finanas estaduais e municipais e al-terando a distribuio dos recursos pblicos para a educao bsica. O autor destaca que as mudan-as na distribuio dos recursos foram responsveis pela universalizao do atendimento das crianas nos anos iniciais do ensino fundamental, levaram a uma acelerao da municipalizao das redes de ensino e elevaram a remunerao dos professores. O artigo pontua tambm as principais diferenas entre o Fundef e o Fundeb, revisitando a necessria discusso a respeito da articulao entre financia-mento e resultado de polticas pblicas.

Oliveira, Menezes Filho e Franco (Captulo 2), por sua vez, discutem em detalhe o impacto do Fundef sobre vrios resultados educacionais: n-mero de alunos matriculados nas escolas pblicas, nmero de professores, tamanho de turmas, apro-vao e evaso escolar, infraestrutura das escolas e, por fim, qualificao dos professores. Compara-se a evoluo desses indicadores para todos os mu-nicpios paulistas nos anos de 1995, 1997, 1999, 2001, 2003 e 2005, tomando-se vrios grupos como controle. Esse conjunto oferece um leque de evidncias bastante variado e relevante a respeito do impacto dessa poltica para o sistema educacio-nal paulista.

Ainda se referindo ao Fundef, Neubauer (Ca-ptulo 9) apresenta como se deu o processo de re-organizao das escolas de ensino fundamental em So Paulo no contexto das extensas reformas obser-

vadas na segunda metade da dcada de 1990. Esse movimento foi impulsionado em So Paulo pelo projeto de Reorganizao da Rede Fsica, que con-sistiu em separar uma parte dos prdios escolares para atendimento exclusivo dos alunos de 1 a 4 srie do ensino fundamental, de outra, destinada a atender alunos de 5 a 8 srie e/ou ensino mdio, alm de criar condies necessrias a implementar vrias medidas pedaggicas. A autora tambm dis-cute outras inovaes de grande magnitude, como a municipalizao do primeiro ciclo do fundamen-tal e o sistema de progresso continuada.

A municipalizao um dos aspectos mais marcantes da poltica implementada em So Paulo como decorrncia do Fundef, discutida em detalhe nessa coletnea. Para compreender melhor essa di-menso, Cury e Portela (Captulo 3) buscam avaliar, para cada um dos ciclos do ensino fundamental, como esse processo ocorreu nas escolas do Estado de So Paulo e quais foram suas consequncias para a qualidade do ensino. A rigor, o artigo evidencia que essa inovao institucional trouxe resultados muito significativos em termos de qualidade. Trata--se de um achado emprico de grande relevncia, relativamente negligenciado na discusso recente sobre a poltica educacional brasileira.

Ainda sobre o tema de municipalizao, Ilona Ferro de Souza (Captulo 10) discute a dinmica desse processo para diferentes regies do Estado de So Paulo nas ltimas dcadas. O artigo desta-ca o papel central dos convnios firmados entre o governo do estado e municpios como instrumen-to operacional do processo de municipalizao que ocorreu no momento posterior ao Fundef. A autora mostra que a transferncia de escolas esta-duais para os municpios, processo focado no ci-clo I do ensino fundamental, obedeceu a padres especficos relacionados ao porte dos municpios e s suas caractersticas socioeconmicas. O ar-tigo tambm discute o efeito desse processo do ponto de vista da evoluo de diferentes indica-dores educacionais.

Outro aspecto bsico do conjunto de reformas inaugurado pelo Fundef diz respeito formao inicial dos professores. Nesse sentido, o texto de Mello (Captulo 11) contempla os marcos legais e normativos (nacionais e estaduais) que serviriam de base para a formulao da poltica de formao de professores. Adotando uma perspectiva histrica de flego mais longo, o artigo sistematiza um con-junto importante de informaes sobre o tema, e evidencia a significativa transformao da poltica pblica nesse campo.

Finalmente, ainda aprofundando a questo dos desdobramentos da implementao do Fun-def, Abreu (Captulo 12) trata das polticas sala-riais e da carreira docente. No desenvolvimento do artigo, so analisadas as diretrizes nacionais para a valorizao do magistrio pblico, in-cluindo as normas do regime militar, as relativas Constituio de 1988 e ao governo Fernando Henrique Cardoso e, por fim, as dos governos Luiz Incio Lula da Silva e Dilma Rousseff. Nessa anlise so destacadas as concepes em deba-te, especialmente o confronto entre posies de cunho corporativo e as que advogam a valori-zao do magistrio de forma articulada com a melhoria do servio educacional oferecido po-pulao. Na sequncia, analisada a evoluo da legislao paulista de forma a identificar a in-fluncia das alteraes das normas nacionais no plano estadual e as concepes que orientam a poltica de valorizao dos professores no Estado de So Paulo.

A questo da qualidade da educao e o sistema de avaliao necessrio para aferir essa qualidade so tambm partes essenciais deste debate. Nesse sentido, Tavares apresenta (Cap-tulo 5) a evoluo dos indicadores que nascem do novo sistema de avaliao nacional e estadual implantado nos anos 1990 para o ensino funda-mental (Saresp, Saeb, Prova Brasil, Ideb e Idesp), mostrando o avano que estas mtricas trouxeram para a conduo das polticas pblicas dirigidas

a esta etapa da escolarizao. O estudo mostra como evoluram os indicadores de qualidade para seis geraes de alunos que ingressaram no sis-tema educacional bsico a partir de 1994. Esse exerccio foi capaz de decompor a desigualdade das notas dos estudantes em dois componentes: os fatores associados ao background familiar e caractersticas scio demogrficas dos alunos, por um lado; e as caractersticas das redes de ensino das escolas, relacionadas infraestrutura, gesto e qualidade do professor, por outro.

A questo da avaliao tambm tratada por Fini (Captulo 13), com outra perspectiva. A autora discute a relao entre ensinar e avaliar, um dos mais controversos temas da educao bsica bra-sileira. O estudo aborda tambm o papel do cur-rculo como referncia obrigatria da avaliao, e apresenta os dilemas atuais acerca do currculo da educao bsica e suas consequncias para a ava-liao. O captulo aprofunda a discusso do que se consolidou chamar de escola de qualidade, de-fendendo uma ao compartilhada entre gestores e professores para fazer os alunos progredirem no desenvolvimento de sua autonomia de pensamento e ao. Para tanto, a autora reflete tambm sobre os debates mais recentes sobre a modernizao do currculo, abordando propostas como a reduo do tempo em sala de aula formal e a ampliao do acesso a metodologias de ensino que permitam aos alunos construir sua autonomia de pensamento por meio de pesquisas orientadas para a busca de informaes que antecedam as aulas formais.

O terceiro conjunto de autores aqui reunidos aborda quatro reas relativamente negligenciadas nos estudos sobre ensino bsico no Brasil, mas es-senciais para a compreenso das tendncias mais recentes do nosso sistema educacional: as dinmi-cas observadas na educao infantil, no ensino m-dio, no ensino profissionalizante e no setor privado.

Castro e Camelo (Captulo 4), em primeiro lu-gar, argumentam que a educao infantil tem gran-de importncia para o desenvolvimento futuro das

crianas, aspecto documentado em diversos estu-dos de psicologia, neurocincia e economia. Este captulo se prope a analisar a evoluo da educa-o infantil no Estado de So Paulo nos ltimos 20 anos, descrevendo as condies de oferta, o perfil do pblico atendido e os futuros desafios da oferta de educao infantil. O artigo aborda tambm o perfil de renda, a composio familiar e a escola-ridade dos pais. Com isso foi possvel analisar as-pectos relacionados ao direcionamento da oferta de educao infantil para pblicos especficos.

O ensino mdio, por sua vez, tratado por Castro e Torres (Captulo 6). Os autores vo argu-mentar que, embora o ensino mdio tenha passado por grandes transformaes com aumento im-portante e disseminado a cobertura , a concluso do processo de universalizao e os problemas da qualidade do ensino continuam a constituir gran-des dificuldades. Os autores vo tambm argumen-tar que nossa escola pblica de ensino mdio con-tinua sendo um local desestimulante e, por vezes, desorganizado e inseguro. Refletindo sobre esses elementos, eles revisitam ao fim do texto alguns debates sobre as polticas educacionais voltadas para este nvel de ensino, tratando de temas como o modelo de perodo integral e a diversificao de trajetrias escolares com foco no ensino profissio-nalizante como alternativa ao ensino acadmico, dentre outros caminhos.

Para termos um cenrio mais preciso do ensino profissional no Brasil e em So Paulo, Schwartzman (Captulo 7) analisa a evoluo dos indicadores, as polticas desenvolvidas, seu con-texto institucional e os impactos para o mercado de trabalho. E, para desenhar melhor o cenrio de So Paulo, o artigo destaca o papel do Centro Paula Souza nesse contexto. O autor faz um re-lato do desenvolvimento do Centro Paula Souza com destaque ao relacionamento desta institui-o com o setor produtivo e, tambm, progra-mas federais, com o sistema S e com as uni-versidades pblicas paulistas. O artigo tambm

discute a expanso do sistema e a perspectiva da organizao em relao s principais tendncias da economia e do sistema de ensino mdio e superior do Estado.

Finalmente, o papel do setor privado no ce-nrio da educao bsica abordado por An-drade, Telles e Sampaio (Captulo 8). O tema tem crescente relevncia, pois dados do ltimo Censo Escolar mostraram uma reduo do nme-ro de estudantes matriculados no ensino bsico pblico no Brasil, com crescimento da matrcula na rede privada. Alm de apresentar os padres regionais dessa dinmica no mbito do Estado de So Paulo, o artigo procura observar os fa-tores que afetam o crescimento do nmero de estudantes na rede privada. Para tanto, vo ser considerados aspectos relacionados dinmica demogrfica, evoluo do nvel de renda fami-liar, ao gasto familiar com a educao e ao tipo de famlias em questo (nmero de filhos e nvel de instruo dos pais).

O ltimo captulo dessa resenha (Captulo 14) traz o artigo de Herman Voorwald, secretrio estadual de Educao no perodo (2011-2014). O autor busca descrever as mudanas mais recentes no ensino pblico estadual com foco no Progra-ma Educao Compromisso de So Paulo, que norteia as aes da Secretaria da Educao. Esse programa tem, entre seus objetivos principais, a valorizao da carreira do magistrio, buscando torn-la uma das mais procuradas pelos jovens estudantes e futuros profissionais, e como viso de futuro fazer com que o ensino paulista figure entre os melhores e mais avanados do mundo at o ano de 2030.

Em suma, os artigos desse livro trazem uma perspectiva ao mesmo tempo profunda e diversi-ficada de vrios aspectos da educao paulista no passado recente. Alm de profissionais com ampla produo acadmica na rea, vrios deles foram ou so protagonistas da formulao e implementa-o das polticas aqui discutidas.

Os autores apresentam questes centrais para o debate educacional brasileiro e paulista. Para o maior conforto do leitor, organizamos abaixo uma pequena sntese dos principais desafios que essa coletnea coloca.

As novas formas de financiamento da educa-o pblica foram capazes de alterar as taxas de aprovao e evaso escolar, o nmero de profes-sores, a qualificao dos professores, o tamanho das turmas, a infraestrutura das escolas? E qual o impacto das mudanas na ampliao do acesso e permanncia dos estudantes no ensino mdio?

A reduo do foco no ensino fundamental do Fundef para o Fundeb foi uma boa escolha, consi-derando que a aplicao dos recursos foi estendida para todos os nveis da educao bsica nas suas diferentes modalidades?

Estudos mostram que as desigualdades educa-cionais motivadas pelas desigualdades socioeco-nmicas se reduziram na ltima dcada, pois hou-ve uma melhora nas condies dos alunos. O que a escola deve fazer para se adequar a esse novo perfil de estudantes? Quais medidas poderiam me-lhorar o desempenho escolar nesse novo cenrio?

Deve-se optar pelo atendimento universal pela rede pblica na educao infantil para crianas de 0 a 5 anos ou deve-se optar pela universalizao de 4 a 5 anos e buscar alternativas diversas para a faixa de 0 a 3 anos?

Observa-se uma tendncia diminuio do total das matrculas na educao bsica em de-corrncia da queda da fecundidade e consequente reduo da populao infanto-juvenil. Ao mesmo tempo observa-se na rede privada de ensino, prin-cipalmente no ensino fundamental, um movimen-to de crescimento das matrculas. Qual o impacto desse movimento sobre equipamentos e recursos humanos na rede pblica se essa tendncia se mostrar duradoura?

Como tratar a evaso escolar em todos os n-veis, mas principalmente do segundo ciclo do en-sino fundamental e do ensino mdio?

O ensino em perodo integral na educao bsica uma escolha vivel para o conjunto do sistema? Aqui h dois modelos: o de So Paulo, que trabalha as disciplinas bsicas e inclui novas disciplinas no perodo integral, e o federal, que trabalha no contra-turno com atividades desliga-das do currculo e apenas dois ou trs dias por semana.

A diversificao do ensino mdio com foco no ensino profissionalizante deve se apresentar como uma alternativa ao ensino acadmico?

Qual a melhor alternativa de ensino mdio para a elevada proporo de alunos que estudam no perodo noturno?

Qual o impacto da municipalizao do ensino fundamental, e quais seus efeitos sobre a qualidade do ensino? Qual a resposta aos que defendem a federalizao da educao bsica?

Quais estratgias podem ajudar a construir um efetivo regime de colaborao entre os nveis de governo como define a nossa Constituio, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional e o novo Plano Nacional da Educao que prev o investi-mento de 7% do PIB at 2019 e 10% at 2024?

Quais mudanas devem ser prioritrias na or-ganizao da carreira dos professores? Como atrair os melhores talentos?

A formao de professores deve ser definida por uma poltica nacional com seus braos esta-duais e locais, ou basta a transferncia de recursos para as universidades federais? Neste caso, quais seriam os mecanismos de accountability e o siste-ma de superviso?

Qual deve ser o papel das instituies privadas na formao de professores? Hoje elas so respon-sveis pela formao da maioria dos professores que esto atuando nas escolas pblicas.

Qual deve ser o papel do governo federal na definio e acompanhamento dos programas de formao inicial dos professores?

O currculo da educao bsica tem alimenta-do as avaliaes ou as avaliaes tem alimentado o currculo? O que melhor? Ou nenhum dos dois?

Como articular os currculos municipais com os das redes estaduais? desejvel discutir uma Base Nacional Comum para orientar os currculos estaduais e municipais?

Quais aprimoramentos devem ser feitos nos sistemas de avaliao da educao bsica?

Como as novas tecnologias podem ajudar a implantar sistemas de avaliao formativa e incen-tivar o uso dos resultados das avaliaes no proces-so de aprendizagem?

A articulao entre carreira docente e melho-ria da aprendizagem dos alunos um caminho se-guro para os avanos na qualidade do ensino?

Como enfrentar o desafio de uma situao, na qual os professores conhecem pouco as tecnolo-gias de informao e a maioria dos alunos j domi-na estas ferramentas quase plenamente?

Como inovar na sala de aula e transform-la em um ambiente mais estimulante?

Todas essas questes so centrais para o debate educacional brasileiro e paulista. Afinal, o desafio geral de ampliar a qualidade de grande magnitu-de, exigindo grande capacidade de inovao institu-cional. E o nosso sistema educacional tem um porte gigantesco, organizado em trs nveis de governo diferentes, apresentando por isso mesmo maior inr-cia institucional e resistncia mudana. Esperamos que este livro possa contribuir para a reflexo sobre um novo ciclo de inovaes na rea da educao bsica, inovaes que comeam a emergir e que se fazem crescentemente necessrias.

IPARTE

Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo 15

O financiamento pblico da educao bsica no Brasil: 1988-2012

Barjas Negri

Desde a Constituio de 1988, a sociedade brasileira tem procurado dar prioridade educa-o bsica, responsabilizando estados e munic-pios com o cumprimento das metas estabelecidas pelos planos e programas aprovados em mbito nacional.

Com a aprovao das Emendas Constitucio-nais n 14, de 1996, e n 53, de 2007, procurou-se criar mecanismos de financiamento que tornassem mais claras e efetivas as prioridades com a educa-o bsica, visando num primeiro instante a ex-panso das matrculas e o alcance gradativo de sua universalizao, acompanhado de programas im-portantes para a melhoria da qualidade do ensino.

Nossa preocupao central esclarecer o pa-pel e a importncia do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Va-lorizao do Magistrio (Fundef) e de sua posterior transformao em Fundo de Manuteno e Desen-volvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).

Os resultados ressaltados referem-se expan-so do nmero de matrculas e evoluo das

taxas de cobertura e de escolaridade por nvel da educao bsica, sem, contudo, analisar de forma mais sistemtica os aspectos da melhoria da quali-dade, como, por exemplo, a implantao de siste-mas de avaliaes educacionais e de informaes, parmetros curriculares, formao e capacitao de professores, alm de outras polticas comple-mentares objeto de diversos e importantes pro-gramas, como o Bolsa Escola que, posteriormente, junto com o Bolsa Alimentao do Ministrio da Sade, foi transformado no Bolsa Famlia.

1. As vinculaes constitucionais de recursos para a educao: 1934-1988

O financiamento da educao pblica brasi-leira est associado busca por uma fonte estvel de recursos, por meio da garantia legal ou consti-tucional de vinculao de um percentual mnimo de receitas tributrias para a educao. A Consti-tuio Federal de 1934 determinava, em seu artigo 156, que a Unio e os municpios aplicariam nun-

1CAPTULO

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios16

ca menos de 10% da renda resultante de impostos na manuteno e no desenvolvimento de sistemas educacionais e os estados e o Distrito Federal, 20%.

A Constituio da ditadura do Estado Novo, de 1937, revogou as vinculaes tributrias para a educao e a Constituio de 1946 as reesta-beleceu nos mesmos percentuais anteriores para a Unio (10%), estados e Distrito Federal (20%) e ampliou as dos municpios para 20%. Essa regra perdurou at 1967, quando foram revogadas pela Constituio Federal da ditadura militar. Em 1969, a Emenda Constitucional n 01/69, tambm co-nhecida como Constituio de 1969, garantiu uma vinculao parcial, apenas para os municpios, na proporo de 20% de suas receitas tributrias des-tinadas ao ensino primrio.

Em 1983, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional n 24, de autoria do se-nador Joo Calmon, resgatando a vinculao de impostos destinados educao e determinando

aplicao de 13% para a Unio e de 25% para es-tados, Distrito Federal e municpios. A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 212, consolidou e ampliou os recursos de impostos educao, a participao da Unio para 18% e mantendo a de estados, Distrito Federal e municpios em 25%.

No embalo do processo democrtico da As-sembleia Constituinte de 1987-1988, alguns es-tados aprovaram uma vinculao ainda maior, como foram os casos do Rio Grande do Sul (35%), Mato Grosso do Sul (30%), Rio de Janeiro (30%), So Paulo (30%) e Piau (30%). A capital paulista, em sua Lei Orgnica, tambm estabe-leceu uma vinculao de 30% de seus impostos para a educao.

Vale destacar como de fundamental importn-cia a criao, em 1964, da contribuio social do salrio educao como fonte adicional de financia-mento destinado ao ensino fundamental, que foi reafirmado pela Constituio Federal de 1988.

Esfera de governo

Vinculao de impostos em porcentagem

CF 34 (Art. 139) CF 37

CF 46 (Art. 169) CF 67

EC n 01/69

EC n 24/83

CF 88(Art. 212)

Unio 10 - 10 - - 13 18

Estados e DF 20 - 20 - - 25 25

Municpios 10 - 20 - 20 25 25

Tabela 1 Evoluo da vinculao de recursos de impostos para a educao nas Constituies Federais do Brasil: 1934 1988

Fonte: Menezes, Janana S. S. (2008).

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo 17

2. A evoluo dos gastos pblicos com educao at 1988

Historicamente, o Brasil sempre gastou muito pouco com a educao pblica. Na dcada de 30, gastava-se pouco mais de 1% do PIB com a educa-o pblica, ndice que supera a casa de 1,5% nos anos 1950 e, pela primeira vez, em 1962 atinge 2% do PIB. A partir da, esse ndice vai elevando-se gradativamente, ultrapassando a casa dos 3% em 1986 precisamente 3,5% do PIB.

Esse baixo investimento em educao est as-sociado lenta evoluo da carga tributria brasilei-ra. Na dcada de 30, a carga tributria brasileira foi de 11,36% do PIB, perodo em que se aplicou 1,1% em educao pblica. Ainda que lentamente, a car-ga tributria foi subindo, atingindo 14,4% do PIB em 1950 e 17,4% em 1960. Com a reforma tributria de 1965/66, que visava recompor a capacidade de fi-nanciamento do estado, necessria ao novo modelo de desenvolvimento econmico que se desenhava pelo governo militar, a carga tributria foi elevada de forma expressiva, atingindo a mdia de 23,9% do PIB no perodo de 1966-1970, patamar em que se manteve at 1988, quando registrou 23,4%.

Como havia vinculaes constitucionais de recursos pblicos para a educao, a elevao da carga tributria obrigou os governos a gastarem um pouco mais com educao. Assim, entre 1966 e 1970, aplicou-se 2,7% do PIB em educao e, em que pese ser um ndice pequeno para os padres internacionais, ele quase o dobro do que se in-vestiu na dcada anterior.

Mesmo com esse esforo no gasto pblico, a elevada taxa de crescimento populacional tornou o financiamento pblico insuficiente para a edu-cao brasileira, em especial a educao bsica. Com isso, nos anos 50, de cada dez crianas de 7 a 14 anos, seis estavam fora da escola e uma propor-o bem maior ocorria na faixa de 15 a 17 anos.

O resultado no poderia ser pior. Nos 20 anos das dcadas de 1960 e 1970, a escolaridade da

fora de trabalho mostrou um avano praticamente inexpressivo: em 1960, a populao economica-mente ativa tinha apenas 2,9 anos mdios de es-tudo e, em 1980, 3,1 anos mdios. O desempenho brasileiro, que em 1960 era superior apenas ao dos pases do Sul da sia e da frica Subsaariana, alcanado, em 1980, pelos pases do Sul da sia, ficando frente apenas dos pases da frica Sub-saariana. A ttulo de informao, vale mencionar que em 1980 nos maiores pases latino-americanos esse ndice era de 5,6 anos mdios de estudo e, nos tigres asiticos, de 6,8 anos mdios.

A crise da economia brasileira no incio dos anos 1980, que provocou decrscimo no PIB, redu-o no nvel do emprego, acelerao inflacionria e problemas fiscais, levou o governo militar a adotar medidas impopulares, como o aumento de alquo-tas de impostos e criao de novos tributos, como o Finsocial em 1982. O somatrio dessas ocorrncias fez com que o governo militar comeasse a perder o apoio da classe mdia. O empresariado ficou des-contente com os rumos da economia. O desempre-go e o arrocho salarial levaram parcela significativa dos trabalhadores e de seus sindicatos a cerrar filei-ras com a oposio, que teve expressiva vitria nas eleies de 1982, quando se restabeleceram as elei-es diretas para governadores. A oposio tambm se fortaleceu no Congresso Nacional, que passou a aprovar projetos que contrariavam interesses do poder executivo federal.

A promulgao da Emenda Constitucional n 23, de 01 de dezembro de 1983 (Emenda Passos Porto), provocou maior descentralizao de recur-sos federais para estados e municpios e, ao mesmo tempo, a Emenda Constitucional n 24 (Emenda Joo Calmon) ampliou a destinao de recursos para a educao, sendo 13% dos impostos da Unio e 25% dos impostos dos estados, Distrito Federal e dos municpios. Esses dois movimentos fragilizaram o governo federal e fortaleceram os go-vernos subnacionais. Essas duas Emendas Constitu-cionais foram bastante importantes para a educa-

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios18

o brasileira, pois aumentaram os impostos para estados e municpios, mas tambm vincularam um volume maior de gastos com a manuteno e de-senvolvimento do ensino.

Qual o resultado disso? Os estados ampliaram de 23,2% para 25,9% sua participao nas recei-tas tributrias disponveis e os municpios elevaram suas participaes em uma proporo maior ainda, de 9,7% para 13,1%. Assim, reduziu-se de 67,1% para 61% a participao da Unio nos recursos tributrios, o que, em outras palavras, significa di-zer que essa reduo de 6,1 pontos porcentuais da Unio, onde uma parcela estava obrigada a aplicar 13% com educao, foi transferida para os estados e municpios, que tinham a obrigao de aplicar 25% em educao. Com isso, o Brasil comea a aplicar, pela primeira vez em sua histria, mais de

3,0% do PIB com educao pblica, alcanan-do a mdia de 3,74% no perodo de 1986-1988, concentradamente na educao bsica. Foi nesse perodo que se destinou a maior parcela da carga tributria educao pblica: 15,14% do total.

O aumento da carga tributria e a garantia de vinculao de impostos para a educao, o que representou mais recursos para o setor, no foram suficientes para aumentar de forma significativa a cobertura de crianas nas escolas, a qualidade do ensino e nem os desequilbrios regionais da edu-cao. Algo estava errado. Por isso, chegamos a 1990 com graves problemas na educao bsica: muitas crianas fora da escola, muitos professores sem a qualificao adequada, a qualidade do en-sino bastante deficiente e enormes desigualdades regionais. Um verdadeiro apago educacional.

Fonte: 1. Oliveira, Fabricio Augusto (2010) 2. Maduro Jr, Paulo Rogrio Rodrigues (2007)

Perodo Carga tributria (em porcentagem do pib)

Gastos pblicos com educao

(em porcentagem do pib)

Gastos pblicos com educao

(em porcentagem da carga tributria)

1930 1935 10,23

1936 1940 12,5 1,18 9,44

1941 1945 12,71 1,02 8,03

1966 1970 23,99 2,7 11,25

1971 1975 25,31 2,81 11,10

1976 1980 25,1 2,5 9,96

1981 1985 25,25 2,66 10,53

1986 1988 24,7 3,74 15,14

Tabela 2 Evoluo da carga tributria brasileira e dos gastos pblicos com educao: 1933 1988

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo 19

3. O impacto da Constituio Federal de 1988 sobre as finanas estaduais e municipais e sobre o gasto com educao

A Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 foi presidida pela lgica da descentralizao em reao predominncia centralizadora e auto-ritria do regime militar. Os parlamentares consti-tuintes, que procuraram dar resposta s demandas da sociedade por mais polticas sociais, ampliaram o captulo da ordem social e as responsabilidades do estado, ao mesmo tempo em que tentavam mon-tar uma estrutura de financiamento dessas polticas, indo alm daquelas estabelecidas pelos impostos.

Com a presso de governadores e prefeitos eleitos democraticamente, a reforma tributria da Constituinte de 1988 modificou bastante a estru-tura de competncias e de receitas entre os entes federados, beneficiando principalmente os estados e municpios, em detrimento da Unio.

A Unio perdeu os impostos nicos inciden-tes sobre energia eltrica, combustveis e minerais e, tambm, os impostos especiais incidentes sobre transportes rodovirios e servios de comunica-es, que foram incorporados ao novo imposto estadual o Imposto sobre Circulao de Merca-dorias e Servios (ICMS). Alm disso, os estados passaram a ter uma participao maior no total da arrecadao de importantes impostos federais Imposto de Renda (IR) e Imposto sobre Produ-tos Industrializados (IPI), ampliando os recursos do Fundo de Participao dos Estados (FPE).

Os municpios, por sua vez, ampliaram suas participaes no ICMS, agora mais robusto, de 20% para 25% e, tambm, tiveram ampliados os recursos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) devido s maiores contribuies do IR e do IPI. Essas aes, associadas a outras medidas, am-pliaram a capacidade de estados e municpios de financiar suas polticas pblicas.

Os resultados dessas mudanas na repartio dos recursos tributrios entre os diversos nveis de governo aparecem nos primeiros anos dessas refor-mas: a participao da Unio na receita tributria disponvel caiu de 60,1%, em 1988, para 54,3%, em 1991, ao passo que a dos estados passou de 26,6% para 29,8% e, a dos municpios, de 13,3% para 15,9% no mesmo perodo.

A Constituio Federal de 1988 confirmou as vinculaes de impostos para o financiamento da manuteno e desenvolvimento do ensino, am-pliando a participao da Unio de 13% para 18% e mantendo a de estados e municpios em 25%. Agora, com a base das vinculaes estaduais e mu-nicipais um pouco mais ampliada, garantiu-se um incremento de recursos para a educao. No caso da Unio o efeito foi praticamente nulo, pois com a reduo de sua participao no total de recursos tributrios, o aumento da vinculao apenas man-teve o mesmo nvel de gasto com educao antes da Constituio.

Diante do novo quadro de repartio das re-ceitas tributrias, a Unio passou a priorizar a co-brana e a criao de contribuies sociais como forma de retomar a sua capacidade de financiar suas polticas pblicas, no precisando repartir o aumento da arrecadao das contribuies sociais com os estados e municpios e nem aplicar parte na educao devido no obrigatoriedade de vin-culao (apenas impostos so vinculados).

Assim, em 1993, a Unio amplia sua participa-o nas receitas tributrias para 57,8%, a dos esta-dos recua para 26,4% e mantm-se a dos munic-pios em 15,8%. Para ilustrar as aes da Unio, vale mencionar que, ainda em 1988, criou-se a Contri-buio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), com al-quota de 8% para as empresas e de 12% para o se-tor financeiro, que passou a vigorar em 1989 e, em 1990, ampliou-se a alquota do Finsocial de 0,6% para 2%, alm de expandir o campo de incidncia do PIS. Essas aes aumentaram as receitas federais e recuperam parte da participao relativa da Unio

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios20

no total de tributos, sem contribuir para aumentar os gastos com educao como frao do PIB.

Mesmo com o baixo crescimento mdio da economia brasileira no incio da dcada de 1990, a carga tributria em relao ao PIB ampliou-se para 27%, mas a participao do gasto pblico em rela-o ao PIB ficou estvel, na casa dos 3,83%, ligei-ramente superior aos 3,74% ocorrido no perodo pr-Constituinte.

A ampliao da carga tributria ocorre em fun-o do aumento da arrecadao de contribuies sociais, livres de vinculao para a educao. Por outro lado, a determinao de vinculao mnima de impostos com educao nas trs esferas de gover-no virou teto, ou seja, cada ente federado passou a destinar apenas o porcentual estabelecido na Cons-tituio, nada mais. Isso significa dizer que, dadas as dificuldades oramentrias dos governos, seus ora-mentos previam que os ndices de vinculaes deve-riam ser o mximo a ser gasto com a manuteno e desenvolvimento do ensino e, sempre que possvel, incluam como despesa de educao, despesas de outras reas com carncia de recurso.

Em 1994, com a acelerao da inflao e as di-ficuldades da economia e das finanas pblicas fede-rais, lanado um novo plano de estabilizao: o Pla-no Real, que implanta um ajuste fiscal provisrio, aumentando impostos e criando novas contribuies sociais, como a Contribuio Provisria sobre a Mo-vimentao Financeira (CPMF), em 1996, e o Fundo Social de Emergncia (FSE), em 1994, um instrumento de desvinculao de receitas da Unio, que depois, em 1996, foi transformado em Fundo de Estabilizao Fiscal e, em 2001, na Desvinculao das Receitas da Unio (DRU). Com isso, a Unio passa a reter 20% da receita de impostos e contribuies federais para o atendimento de suas necessidades oramentrias, antes de realizar as transferncias a estados, munic-pios e demais polticas fiscais. Em 1994, a economia cresce 5,8% e a carga tributria eleva-se para 29,7%.

No perodo 1994-2010 foram adotadas novas medidas nas reas fiscal e tributria, que contri-

buram para aperfeioar a arrecadao da receita tributria dos trs entes federados, dentre as quais se destacam a prorrogao da CPMF e elevao de sua alquota em 1999; duas novas prorrogaes da CPMF, em 2002 e 2004, e sua extino a partir de 2008; a criao da Contribuio da Interveno do Domnio Econmico (CIDE), imposto inciden-te sobre combustveis; a prorrogao da DRU em 2003 at o final de 2007; o aumento da alquota da CSLL das empresas optantes pelo regime de lucro presumido de 12% para 32%; a criao da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000; a ampliao da base de clculo do ISS municipal; e diversas alte-raes tributrias que, no conjunto, contriburam para a elevao gradativa da carga tributria que, sob a liderana das contribuies sociais, chega a 30,4% em 2000, a 32,4% em 2002, a 34,1% em 2006 e a 35,1% em 2010.

Todo esse aumento da carga tributria teve pouco impacto no aumento dos gastos com edu-cao, como proporo do PIB, pois vale repetir que as contribuies tributrias esto desobrigadas de serem aplicadas em educao e as vinculaes das receitas com impostos viraram teto de gastos com educao. Assim, entre 1995 e 2005, a mdia de gastos pblicos com educao foi de 4,0% do PIB, variando quase nada de um ano para outro.

Em todo esse perodo, os municpios foram os mais beneficiados com as receitas tributrias dis-ponveis. Na trajetria de 1988 a 2010, houve a seguinte modificao na distribuio das receitas tributrias disponveis: a Unio reduziu a sua par-ticipao de 62,3% para 57,0%, os estados reduzi-ram suas participaes de 26,9% para 24,7%, en-quanto os municpios ampliaram as suas de 10,8% para 18,3%.

Desse expressivo aumento municipal de 7,5 pontos porcentuais no total de recursos tributrios, um quarto destina-se quase que exclusivamente a gastos com educao, elevando-se, mais uma vez, os gastos municipais com educao em todo o Pas. A ttulo de ilustrao, vale lembrar que o

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo 21

perodo ps-Constituinte, de 1988 at 1999, foi o de maior proporo de carga tributria aplicada na educao pblica mdia superior a 15% do total, reduzindo-se a partir da. Mesmo com a ampliao

Anos Carga tributria(em porcentagem do pib)Gastos pblicos com educao

(em porcentagem do pib)

Gastos pblicos com educao(em porcentagem da

carga tributria)

1988 23,40 3,99 17,05

1989 23,70 3,87 16,33

1990 29,60 3,77 12,74

1991 24,40 3,80 15,57

1992 25,00 3,83 15,32

1993 25,30 3,85 15,22

1994 27,90 3,88 13,91

1995 26,00 3,90 15,00

1996 26,40 3,81 14,43

1997 26,50 3,76 14,19

1998 27,40 4,24 15,47

1999 28,40 4,30 15,14

2000 30,40 3,90 12,83

2001 31,90 4,00 12,54

2002 32,40 4,10 12,65

2003 31,90 3,90 12,23

2004 32,80 3,90 11,89

2005 33,80 3,90 11,54

2006 34,10 4,30 12,61

2007 34,70 4,50 12,97

2008 34,90 4,70 13,47

2009 34,68 5,00 14,42

2010 35,16 5,10 14,51

dos gastos com educao em relao ao PIB no perodo 2006/2010, a parcela da carga tributria destinada educao no retorna ao patamar an-terior, chegando em 2010 a 14,5%.

Tabela 3 Evoluo da carga tributria brasileira e dos gastos pblicos com educao Brasil: 1988 2010

Fontes: 1. FGV/IBRE Contas Nacionais (2012) 2. Maduro Jr., Paulo Roberto Rodrigues (2007) 3. MEC/Inep (2013).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios22

4. A criao do Fundef: objetivos e impactos sobre a educao bsica

O Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fun-damental e Valorizao do Magistrio (Fundef) sur-ge da percepo de que era preciso modernizar a utilizao de recursos para as polticas pblicas so-ciais, em especial na rea da educao. Ao propor a realizao de uma minirreforma tributria, repar-tindo parte dos recursos de impostos entre cada es-tado e seus respectivos municpios, na proporo dos alunos matriculados nas redes de ensino fun-damental, o Fundef constitui-se em um importan-te instrumento de gesto econmica e social, com controle social, propiciando avanos na educao bsica, em especial no ensino fundamental.

A radiografia da situao da educao bsica no incio dos anos 1990 era desalentadora: 12% das crianas entre 7 e 14 anos (ensino fundamen-tal) estavam fora da sala de aula; 42% na faixa et-ria de 5 e 6 anos (pr-escolar) e 38% na faixa de 15 a 17 anos (ensino mdio) tambm. Alm disso, a taxa de escolarizao lquida dos ensinos funda-mental e mdio era baixa e o mesmo ocorria com o nmero de alunos concluintes no ensino funda-mental e mdio regular.

No que diz respeito aos professores, o qua-dro no era mais animador. Em 1995, havia um total de 262,5 mil funes docentes com forma-o bsica (leigos) na educao infantil e ciclo I do ensino Fundamental (24% do total) e os baixssimos salrios nos vrios nveis de ensino desestimulavam a carreira docente. Do ponto de vista social e regional, as disparidades eram ain-da maiores. A proporo de crianas mais pobres fora da sala de aula era maior, o mesmo ocorren-do com crianas das regies menos desenvolvi-das e de afrodescendentes.

Dada a dimenso continental do Brasil e as caractersticas de seu desenvolvimento eco-nmico, com grande concentrao nas regies do Sul e Sudeste, notadamente em So Paulo, as

disparidades regionais sempre foram acentua-das, persistindo nas regies do Norte, Nordeste e Centro-Oeste baixa renda per capita e tribu-tria, o mesmo acontecendo com municpios menores, com pequena atividade econmica, em praticamente todas as regies. Contradito-riamente, esses mesmos municpios, menores e mais pobres, concentrados na regio Nordeste e parte na regio Norte, eram os que possuam as maiores redes de ensino fundamental. Vale dizer que a municipalizao do ensino fundamental, proposta por diversas legislaes, ocorreu de forma mais acentuada exatamente nas regies e municpios com menores receitas tributrias per capita e, bem por isso, tinham os piores indica-dores educacionais do Pas e menor proporo de atendimento escolar. O Fundef propunha-se a enfrentar essas questes.

Os principais aspectos da nova nfase do financiamento da educao bsica esto con-substanciados na Emenda Constitucional n 14, de 13 de setembro de 1996, que criou o Fundef e determinou outras obrigaes para a educao pblica.

De forma resumida, preconiza os seguintes aspectos:

a) Transitoriamente, durante 10 anos, os es-tados, o Distrito Federal e os municpios ficam obrigados a destinar, pelo menos, 15% de seus impostos e transferncias constitucionais na manuteno e desen-volvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalizao do atendimento e melhorar a remunerao de seus professores;

b) os municpios devem aplicar mais 10% de seus impostos e transferncias constitucio-nais, prioritariamente na educao infantil;

c) os estados e o Distrito Federal, tambm de forma prioritria, devem destinar mais 10% de seus impostos e suas transferncias cons-titucionais ao ensino mdio;

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo 23

d) a Unio assume, pela primeira vez, a fun-o redistributiva e supletiva em matria educacional, visando garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino, mediante assistncia tcnica e financeira aos estados, Distrito Federal e aos Municpios.

Assim, foi criado o Fundef, com caractersti-cas contbeis, no mbito de cada estado, composto por 15% do ICMS, do FPE e do FPM, a serem dis-tribudos entre o prprio estado e seus respectivos municpios, de acordo com o nmero de alunos regularmente matriculados nas escolas estaduais e municipais de ensino fundamental. Um passo deci-sivo na organizao da rede de educao bsica em todo territrio nacional, com a garantia de recursos para estados e municpios investirem na expanso e na melhoria da qualidade rede educacional.

O Fundef era de muita simplicidade, o que contribuiu para a sua aprovao pelo Congresso Nacional. Como boa parcela dos impostos fede-rais, como o IR e o IPI, transferida a estados e municpios via FPE e FPM, o Fundef passou a reter, automaticamente, 15% do total desses fundos des-tinados a cada estado e seus respectivos municpios e a redistribu-los, tambm automaticamente, para cada estado e respectivos municpios na proporo do nmero de matrculas do ensino fundamental pblico, registrado anualmente no censo escolar do MEC. No mbito de cada estado, ocorreu o mesmo com a reteno de 15% do ICMS estadual, que tambm passou a ser repartido entre os esta-dos e seus respectivos municpios na proporo do nmero de suas matrculas no ensino fundamental.

Assim, quem tinha mais alunos, receberia mais recursos e quem tinha menos alunos, rece-beria menos recursos. Vale dizer que o ensino fun-damental passou a ser financiado por 15% do FPE, PFM e ICMS dos estados, garantindo, no mbito de cada estado, um nico valor por aluno, o que reduziu distores regionais, beneficiando quem

tivesse mais alunos. Tudo isso aconteceu em 1998, no primeiro ano de vigncia do Fundef, movimen-tando muito recurso tributrio de um municpio para o outro ou do estado para seus municpios ou vice-versa. claro que isso no ocorreu tranqui-lamente, pois quem tinha pouco aluno sentiu-se prejudicado com a transferncia de seus recursos para aqueles que tinham mais alunos, os mais be-neficiados com o Fundef.

A partir de 1999 at 2007, a lgica se alterou, pois estados e municpios que ampliassem suas re-des de ensino fundamental e matriculassem mais alunos, receberiam recursos adicionais. Por isso ocorreu, na maioria das vezes, um processo ace-lerado de municipalizao do ensino fundamental no ciclo I (anos iniciais), pois as prefeituras pode-riam construir escolas e expandir suas redes com a garantia de ter, no ano seguinte, recursos do Fundef para a manuteno de suas redes escolares. Colo-car crianas nas escolas no era mais um encargo de despesas sociais, mas sim, uma garantia de ob-teno de recursos tributrios para a manuteno e melhoria da rede educacional. Essa foi a grande diferena em relao s vinculaes de impostos com educao, presentes nas Constituies ante-riores. Mudou-se a lgica e, por isso, o nmero de matrculas cresceu extraordinariamente.

A determinao de um gasto anual mnimo por aluno, com a garantia de o recurso ser com-plementado pelo governo federal, caso os estados e municpios no alcancem esse piso com recei-tas fiscais prprias, propiciou maior segurana nos gastos com educao, diminuindo e muito a possibilidade de desvios de recursos da educao, alm da contribuio com a reduo das dispari-dades regionais.

O Fundef tambm valoriza a carreira do pro-fessor, assegurando a utilizao mnima de 60% de seus recursos para o pagamento de docentes em efetivo exerccio no respectivo sistema de ensino, bem como a transparncia nos gastos pblicos e controle social, uma vez que os recursos so trans-

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios24

feridos de forma automtica, em conta corrente especfica e especial no Banco do Brasil, evitando atrasos, desvios e facilitando a fiscalizao.

Essa transparncia e fiscalizao so refor-adas com a criao de Conselhos de Acompa-nhamento e Controle Social do Fundef em cada estado, no Distrito Federal e em todos os muni-cpios, para impedir que recursos vinculados educao continuassem a financiar gastos gerais de outras reas.

To importante quanto a Emenda Constitu-cional n 14 foi a aprovao da Lei n 9424, de dezembro de 1996, que regulamentou o Fundef tornando claras as novas regras de financiamento e da aplicao dos recursos na educao bsica. Nesse sentido, merecem ser destacados trs re-levantes aspectos na aprovao do Fundef que, s vezes, no so mencionados na literatura per-tinente.

O primeiro foi o aprimoramento na arreca-dao da Contribuio Social do Salrio Educa-o, que vetou o repasse de parte de seus recur-sos ao setor educacional particular, contribuindo para a ampliao de sua arrecadao ao longo dos anos. O segundo foi a regulamentao do que se pode gastar com a manuteno e desen-volvimento do ensino, reduzindo gradativamen-te desvios de recursos da educao. O terceiro, mas no menos importante, foi a clara disposi-o do governo federal de colocar a educao bsica, em especial o ensino fundamental, na agenda nacional de prioridades e, pela primeira vez, alocando recursos para tal fim, complemen-tando os gastos necessrios para que as regies menos desenvolvidas do Brasil atingissem o gas-to mnimo anual por aluno.

O conjunto dessas trs aes elevou os gas-tos com educao bsica, como tambm o gasto anual por aluno. O sucesso foi to grande que a adeso ao Fundef foi extraordinria, trazendo re-sultados esperados e positivos logo nos primeiros anos de sua implantao, iniciada em 1998.

5. O impacto do Fundef sobre a educao bsica

No demais lembrar que os dois primeiros anos da gesto do presidente Fernando Henrique (1995-1996), sob o comando do ministro da Edu-cao Paulo Renato Souza e sua equipe, foram de intenso debate nacional a respeito das mazelas e da situao crtica pela qual passava a educao bsica brasileira. Na verdade, a necessidade de corrigir as distores existentes foi colocada na Agenda Nacional, com o envolvimento de go-vernadores e secretrios estaduais de Educao, por meio do Conselho Nacional de Secretrios de Educao Consed; de prefeitos e secretrios mu-nicipais de Educao, pela Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime); e tambm dos parlamentares federais, em especial daqueles que participavam das Comisses de Edu-cao da Cmara e do Senado Federal.

Os intensos debates culminaram com uma espcie de pacto pela educao bsica, envol-vendo vrias aes que passavam pela melhoria do material didtico e do livro escolar, pela cria-o do programa Dinheiro Direto na Escola, pela criao da TV Escola, pela necessidade de aper-feioamento dos professores, pela melhoria do sistema de avaliao, pela melhoria salarial dos professores e, sobretudo, pela colocao de todas as crianas na escola, com a criao do programa Bolsa Escola.

A aprovao da EC 14/96, a criao do Fun-def e sua regulamentao pela Lei n 9424/96, e a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB) em 1996, em vigor at hoje, foram os instru-mentos legais necessrios para que se avanasse em relao Educao Bsica, com a participao de todos de governantes e da sociedade civil.

Com o Fundef posto em prtica, no demorou muito para que os avanos na melhoria da educa-

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo 25

o bsica brasileira pudessem ser percebidos e os primeiros resultados obtidos, ambos satisfatrios.

Os efeitos redistributivos do Fundef foram ple-namente alcanados j em 1998, mantendo-se e melhorando a partir da. Em seu primeiro ano de vigncia, um total de 2.703 municpios brasileiros, responsveis por 10 milhes de alunos do ensino fundamental tiveram uma receita adicional de R$ 2 bilhes nominais para serem aplicados exclu-sivamente em suas redes de ensino fundamental. Esses benefcios concentraram-se no Nordeste, onde 1.557 municpios, detentores de uma rede com 5 milhes de alunos, receberam um adicional de R$ 931,1 milhes.

No conjunto dos municpios brasileiros, o valor aplicado por aluno/ano no ensino fundamental em

1998 teve uma variao significativa: sem o Fundef, o valor gasto teria sido de R$ 335 por aluno/ano e, com o Fundef, passou para R$ 411 por aluno/ano, um aumento de 23%. Mais uma vez, os melhores resultados ocorreram no Nordeste, com o valor de R$ 170 por aluno/ano sem o Fundef e de R$ 321 por aluno/ano com o Fundef: um aumento de 89%.

Aps a implantao em 1998, nos demais anos que se seguiram, o processo ocorreu com mais tranquilidade e a municipalizao do ensino fundamental, que vinha se acentuando desde en-to, foi concretizada com a estabilidade e garantia de seu financiamento, o que explica grande parte da incorporao de 2 milhes de novos alunos rede pblica do ensino fundamental em um pero-do muito curto.

RegiesValor por aluno/ano em 1998 R$

Sem o Fundef Com o Fundef Variao %

Norte 251 366 46

Nordeste 170 321 89

Centro-Oeste 370 371 0

Sudeste 602 550 -7

Sul 407 482 18

Brasil 335 411 23

Tabela 4 Valor aplicado por aluno, por ano, no ensino fundamental da rede pblica municipal no Brasil 1998

Fonte: Souza, Paulo Renato (2005).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios26

Ao garantir efetivamente um valor mnimo anual por aluno do ensino fundamental, median-te transferncias federal e estadual aos municpios que mantinham redes de ensino fundamental, em especial aos mais carentes, concentrados nas re-gies Norte e Nordeste do Pas, o Fundef corrige distores histricas e oferece mais equidade entre as unidades federadas.

A reduo significativa dos desequilbrios regionais e tributrios, que tanto prejudicavam alunos, professores e a prpria educao bsica brasileira, propiciou, de imediato, que gestores municipais e estaduais pudessem ofertar novas vagas no ensino fundamental, com a garantia constitucional de recursos para a manuteno de suas escolas.

Para se ter uma ideia, no perodo de 1995/2003, o sistema pblico de educao bsica incorporou 6,3 milhes de novos alunos (aumento de16,9%). Com isso, o ensino fundamental foi praticamente universalizado, com destaque para a regio Nor-deste, que tinha a menor participao de crianas na escola. A taxa de matrcula lquida no ensino fundamental que, no Brasil, era de 85,9%, salta para 94,0% e, no Nordeste, o crescimento foi mais expressivo, passando de 77,1% para 92,2%.

As redes estaduais dobraram o nmero de ma-trculas no ensino mdio, incorporando 3,8 milhes de novos alunos, algo sem precedentes na histria da educao brasileira. A duplicao do nmero desses alunos em apenas seis anos deve-se ex-panso da municipalizao do ensino fundamental, em especial do ciclo I (anos iniciais), que gerou es-paos fsicos nas escolas e recursos oramentrios para que os estados avanassem no ensino mdio.

Os municpios brasileiros, por sua vez, absor-veram 1 milho de novas crianas no ensino in-fantil (creche e pr-escola) e 7,4 milhes de novos alunos do ensino fundamental, dos quais 2,3 mi-lhes pelo aumento da demanda ou que estavam fora da escola e 5,1 milhes que vieram das redes estaduais devido ao processo de municipalizao.

Ao longo do perodo de 10 anos de vign-cia do Fundef, outros avanos significativos foram obtidos. S para citar alguns:

Em 1995, a taxa de matrcula lquida no ensino fundamental passa de 85,9% para 94,0% em 2002, mantendo-se estvel em torno de 94,5% a partir de 2003 e esten-dendo-se assim at 2011 em pleno funcio-namento do Fundeb;

a taxa de concluso do ensino fundamen-tal, que era de apenas 33,5% dos jovens de 16 anos e de 43,6% dos jovens de 18 anos em 1997, chega, em 2007, a 60,8% e 73,5%, respectivamente;

o rendimento escolar, medido pela taxa de aprovao do ensino fundamental, ele-vou-se 7,1 pontos porcentuais, passando de 76%, em 1997, para 83,1%, em 2007;

a taxa de abandono do ensino fundamen-tal, que era de 12,8% em 1997, foi reduzi-da para 4,8% em 2007, graas melhoria do ambiente escolar;

entre as crianas com 8 anos de idade, a taxa de alfabetizao subiu de 76,7% para 85,9% de 1997 a 2007 e, no Nordeste, o crescimento foi ainda mais expressivo, passando de 49,7% para 75,5% em 2007;

a taxa de analfabetismo das pessoas com 15 anos ou mais caiu de 14,7% em 1997 para 10,1% em 2007.

Com esse avano obtido no ingresso de crian-as e de jovens na rede pblica do ensino bsi-co, aliado melhora expressiva no fluxo escolar, observou-se um importante aumento na escolari-dade mdia da populao com 15 anos e mais, que passou de 5,8 anos de escolaridade, em 1997, para 7,3 anos em 2007.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo 27

E no foi s isso. Com os recursos para o ensino fundamental mais bem distribudos, evidenciou-se a melhoria significativa na remunerao de profes-sores, em especial das redes municipais e das regi-es mais pobres do Pas; benefcio que tambm se estendeu aos professores das redes de educao in-fantil e de ensino mdio. A remunerao mdia dos professores da rede pblica aumentou 29,6% em termos nominais entre dezembro de 1997 e junho de 2000, enquanto a inflao do mesmo perodo, medida pelo INPC/IBGE, foi de 12%. No Nordeste, o aumento mdio foi de 59,8% no mesmo perodo.

Outro importante avano ocorreu no processo de qualificao dos professores, com a substituio gradativa daqueles com formao bsica (leigos) pelos com curso superior, principalmente na edu-cao infantil e ciclo I (anos iniciais) do ensino fun-damental. Com isso, o nmero de professores lei-gos caiu de 262,5 mil para 68,8 mil no perodo de 1995/2002 e o de professores com curso superior no ciclo II (anos finais) do ensino fundamental e no ensino mdio passou de 898,4 mil para 1.334,9 mil (aumento de 48,4%).

Os principais resultados obtidos durante a implantao do Fundef podem ser observados nos grficos a seguir. O grfico 1 mostra com clareza a evoluo da porcentagem de crianas de 0 a 3 anos que frequentam escola no Brasil no perodo de 1995 a 2007, com expressiva ex-panso de 8,62% para 18,95%, assim como a de crianas de 4 e 5 anos, que saltou de 48,07 % para 74,58%, um aumento de 26,51 pontos per-centuais.

O grfico 2 mostra a expressiva expanso da taxa de matrcula lquida no ensino fundamental e mdio no Brasil, durante o perodo 1995 2007, quando a do ensino fundamental passa de 85,9% em 1995 para 94% em 2002, permanecendo nesse patamar at o final da dcada. A do ensino mdio mais que dobrou, passando de 23,49% em 1995 para 49,29% em 2007.

Esses avanos na educao bsica brasileira foram obtidos mesmo no tendo havido crescimen-to dos gastos pblicos em relao ao PIB, que se manteve estvel na casa de 4,0% em quase todo perodo que vai de 1995 a 2006.

Grfico 1 Educao infantil Porcentagem de crianas de

0 a 5 anos que frequentam escola Brasil: 1995 2007

Grfico 2 Ensino fundamental e mdio Taxa de matrcula lquida em porcentagem

Brasil: 1995 2007

Fonte: IBGE/Pnad Elaborao: Todos pela Educao. Fonte: IBGE/Pnad Elaborao: Todos pela Educao.

8,62 8,48 9,39 9,86 10,4912,01 13,29 13,45

15,01 14,5317,24 18,95

48,07 48,4651,58 52,64

54,9260,75 62,14

64,65 66,5867,60

72,24 74,58

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

0 a 3 anos

4 e 5 anos

85,9 87,089,2 91,4

92,7 93,5 94,0 94,0 93,9 94,5 94,8 94,2

23,49 25,5728,01

31,4134,54

39,18 41,5644,90 45,97 47,18

48,60 49,29

0,0

15,0

30,0

45,0

60,0

75,0

90,0

105,0

1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

7 a 14 anos

15 a 17 anos

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios28

Isso se deve em grande medida implantao do Fundef, que evitou desperdcios de recursos com educao, repassando parcela significativa de recursos tributrios para que estados e municpios aplicassem efetivamente seus recursos em educa-o. Isso significa dizer que, com os mesmos re-cursos disponveis, pde-se fazer muito mais pela educao brasileira.

Para isso, criou-se o Fundef e o seu objetivo foi amplamente alcanado: o de ser um instrumento modernizador das polticas pblicas, criando ins-trumentos de gesto econmico-oramentria e fi-nanceira, visando os avanos da educao bsica brasileira e enfrentando o apago educacional que perdurou nos anos 1980 e incio dos anos 1990.

Na verdade, o Fundef foi um verdadeiro projeto de poltica pblica educacional, coordenado pelo go-verno federal e implantado pelos parceiros estaduais e municipais que pretendeu criar condies efetivas para o cumprimento dos direitos civis estabelecidos pela Constituio Federal de 1988 para a educao brasileira: acesso obrigatrio escola pblica para as crianas de 7 a 14 anos, progressiva obrigatoriedade do ensino mdio e a valorizao do professor.

6. A transformao do Fundef em Fundeb: objetivos e impactos

A transitoriedade do Fundef terminaria em 2007, j no governo Lula, que tanto o combateu e o criticou durante todo o perodo, mas no encon-trando uma alternativa mais criativa para o finan-ciamento e melhoria da educao bsica, optou por copi-lo propondo, em linhas gerais, o mesmo caminho distributivo de recursos tributrios e sua redistribuio pelo nmero de alunos da educao bsica. E foi criado o Fundo de Manuteno e De-senvolvimento da Educao Bsica e de Valoriza-o dos Profissionais da Educao (Fundeb). Qual a diferena entre o Fundef e o Fundeb? De modo resumido: bastante pequena!

Se o Fundef redistribua 15% de um conjunto de impostos e os transferia na proporo do nme-ro de alunos do ensino fundamental, o Fundeb ele-va essa distribuio para 20%, acrescentando dois novos impostos o IPVA e o ITCMD, mas inclui os alunos do ensino infantil e do ensino mdio, fazen-do uma verdadeira confuso. Vamos aos fatos.

Durante a vigncia do Fundef, as redes p-blicas da educao bsica foram reorganizadas. Continuaram compartilhadas entre estados e mu-nicpios, mas com forte processo de municipali-zao em que os municpios passaram, em 2007, a responsabilizar-se por 76% dos alunos do ciclo I (anos iniciais) e os estados por 58% do ciclo II (anos finais). A educao infantil avanou com a participao dos municpios responsveis por 96,4% das matrculas pblicas e, os estados, pelo ensino mdio com 97,8% das matrculas pblicas. Diante disso, preciso alertar que o Fundeb deu solues iguais para problemas e responsabilida-des diferentes.

O ensino fundamental, praticamente universa-lizado, precisava de apoio para melhorar a qualida-de do ensino e a qualificao dos professores, tanto das redes estaduais como das municipais. A edu-cao infantil municipalizada, de menor taxa de atendimento, precisava de apoio para a expanso e organizao de sua rede e, tambm, para o aumen-to da oferta de novos e bons professores. O ensino mdio estadualizado precisava de apoio para a ex-panso e organizao de sua rede, para o aumento da oferta de novos e bons professores e, ainda, de auxlio para ampliar a taxa de concluso do curso.

Ao misturar tudo em um nico fundo, corre--se o risco de perder o foco, alm de transferir recursos de um ciclo para o outro, dependendo de sua dependncia administrativa. Muito mais lgico e racional seria criar um Fundo para a Educao Infantil, passando o MEC a articular-se com a Undime para auxiliar os municpios com recursos para a expanso da rede, a ampliao da cobertura e a manuteno de suas redes. O mes-

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo 29

mo ocorreria com a criao de um fundo para o ensino mdio, com o MEC articulando-se com o Consed para auxiliar os estados com recursos para a expanso da rede, a ampliao da cobertura e a manuteno de suas redes. O ensino fundamen-tal poderia, tambm, ser aprimorado utilizando-se do mecanismo de funcionamento do Fundef, com sua experincia de 10 anos.

O Fundeb passou a ser um fundo maior, com pouca ou nenhuma inovao. O que ocorreu de diferena substancial em relao ao Fundef foi o crescimento dos recursos complementares da Unio, que mais tem contribudo para ampliar um pouco a participao percentual dos gastos com educao em relao ao PIB, mais do que em rela-o qualidade do ensino ou expanso de redes, sobretudo no ensino mdio.

Alm do mais, o volume maior de recursos adicionais da Unio continua concentrado em oito estados do Nordeste e em dois do Norte, sem ser transferido aos demais estados, que con-tinuam com problemas para expanso das redes de educao infantil e do ensino mdio, isso sem mencionar o lento avano em relao a sua qua-lidade.

claro que cinco anos um prazo curto para avaliao dos resultados do Fundeb, cuja transito-riedade vai at 2020. Mas, j era para se observar alguns resultados significativos, a exemplo do que aconteceu com o Fundef em seu incio.

Mesmo assim, vamos mostrar alguns resulta-dos disponveis para o perodo de 2007 2012.

Em 2007, a porcentagem de crianas de 0 a 3 anos atendidas nas creches brasileiras, que era de 18,95%, passou para 21,20% em 2012. Durante a vigncia do Fundef, o atendimento nessa faixa etria aumentou 11,33 pontos percentuais sem re-cursos de qualquer fundo e, agora, com recursos do novo fundo, o crescimento foi de apenas 2,25 pontos percentuais, faltando muito para atingir a meta de 50% atendimento no final do atual Plano Nacional de Educao (PNE).

em 2007, a porcentagem de crianas de 4 e 5 anos atendidas nas pr-escolas do Pas, que era de 74,58%, passou para 78,20% em 2012. Durante a vigncia do Fundef, o atendimento nessa faixa etria aumentou 25,88 pontos porcentuais e, durante os pri-meiros anos de vigncia do Fundeb, esse aumento foi de 3,62 pontos porcentuais, faltando muito para a meta de universali-zao em 2016. H de haver um grande esforo em investimentos para absorver um milho de crianas de 4 a 5 anos que ainda encontram-se fora da escola.

no ensino fundamental, parece que nada mudou, uma vez que a taxa de matrcula lquida est estvel desde a extino do Fundef, situando-se, em 2011, em 94,6%, com mais de 500 mil crianas ainda fora da escola.

no ensino mdio, as dificuldades so ain-da maiores, uma vez que a taxa de ma-trcula lquida cresceu pouco no perodo 20072012, passando de 49,29% para apenas 54,00%. O crescimento de apenas 4,71 pontos porcentuais pode ser conside-rado pfio se comparado com todo alarde feito em relao aprovao do Fundeb e ao que se propunha em relao aos jovens de 15 a 17 anos: afinal, so 1,6 milho de jovens ainda fora da escola.

a escolaridade mdia da populao de 25 anos ou mais continuou crescendo, fruto do enorme esforo em colocar quase to-das as crianas na escola em meados dos anos 1990. Quem tinha 7 ou 8 anos, em 1995, agora est na faixa dos 25 anos e, portanto, est mais escolarizado. Enquan-to a taxa de escolaridade cresceu de 5,2 para 6,9 anos estudados de 1995 a 2007, chegou a 7,6 anos em 2012.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios30

Deve-se reconhecer que, enquanto a comple-mentao da Unio para o Fundef em seu incio representou 3,4% de toda contribuio de estados e municpios, a contribuio da Unio para o Fun-deb cresceu, representando 4,5% em seu 1 ano e 9,72% em 2012, reafirmando o compromisso do governo federal e do Congresso Nacional com o financiamento da educao bsica.

O recente aumento da carga tributria de im-postos e a vinculao obrigatria de parte desses recursos para a educao contriburam para o cres-cimento constante dos gastos pblicos com educa-o no Pas, passando de 4,3% do PIB, em 2006, quando ainda vigorava o Fundef, para 5,1% em 2010, aumento que ocorreu, praticamente, s na educao bsica, que passou de 3,6% do PIB para 4,3% no mesmo perodo.

O grfico 3 mostra a lenta evoluo da porcen-tagem de crianas de 0 a 5 anos que frequentam escolas de educao infantil durante o perodo de 2007 a 2012, cobrindo cinco anos de vigncia do Fundeb. Por outro lado, o grfico 4 mostra a mes-ma tendncia em relao aos ensinos fundamental e mdio, quando se verifica a lenta evoluo de taxa de matrcula lquida no mesmo perodo. Tudo isso muito preocupante.

7. O financiamento pblico no perodo recente

Na segunda metade da dcada de 2000, evi-dencia-se a ampliao dos gastos pblicos com a educao brasileira, provocada pelo aumento

Grfico 3 Porcentagem de crianas de 0 a 5 anos que frequentam escola Brasil: 2007-2012

Grfico 4 Taxa de matrcula lquida nos ensinos fundamental e mdio

Brasil: 2007-2012 (em%)

Fonte: IBGE/Pnad Elaborao: Todos pela Educao 2007-2011 IBGE Sntese de indicadores Sociais 2012.

Fonte: IBGE/Pnad Elaborao: Todos pela Educao. IBGE Sntese de indicadores Sociais 2012.

74,5877,01 79,00

81,6978,20

18,95 20,33 20,3422,95 21,20

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

2007 2008 2009 2011 2012

4 e 5 anos

0 a 3 anos

94,2 94,4 94,7 94,6 94,7

90,3 90,8 91,792,4 92,5

49,2951,49 51,89 52,25

54,00

45

55

65

75

85

95

2007 2008 2009 2011 2012

7 a 14 anos

6 a 14 anos

15 a 17 anos

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo 31

da carga tributria de impostos nos trs nveis de governo. Na esfera federal, a Emenda Constitu-cional n 59 extinguiu a Desvinculao de Recei-ta da Unio (DRU), de forma gradativa no trinio 2009/2011; a extino da CPMF em 2007 levou o governo federal a compensar parte da perda dessa receita, ampliando a receita de IOF de R$ 6,7 bi-lhes, em 2006, para R$ 20,3 bilhes, em 2008, e para R$ 31,8 bilhes em 2011.

Alm disso, a formalizao do emprego e o seu crescimento contriburam para aumento da arrecadao do salrio educao. O crescimento da economia contribuiu para o aumento da arre-cadao do ICMS e do IPVA estaduais, benefician-do tambm os municpios, que ficam com 25% e 50%, respectivamente, das transferncias constitu-cionais. No menos importante foi a modernizao das mquinas arrecadadoras nos trs nveis de go-verno que, ao reduzir as brechas para a sonega-o, possibilitaram mais receitas de impostos.

O conjunto dessas trs aes ampliou a base de impostos passveis de vinculao para a manu-teno e desenvolvimento do ensino: a carga tribu-tria, que em 2000 era de 30,4% do PIB, passa para 33,8% em 2005 e para 35,1% em 2010, ampliando os recursos destinados educao. De uma mdia de 4,0% do PIB no perodo 2000/2005, os recursos da educao alcanam 5,1% em 2010.

Esse aumento do gasto com educao foi lide-rado por estados e municpios que, juntos, amplia-ram suas participaes no PIB de 3,3% em 2005 para 4,2% em 2011. Ao contrrio do que se ima-ginava, o aumento dos gastos federais foi inexpres-sivo: apenas 0,2 pontos porcentuais do PIB entre 2005 e 2010, enquanto estados e municpios am-pliaram 0,9 pontos porcentuais no mesmo pero-do. Ao ampliar os gastos educacionais de estados e municpios, quem mais se beneficiou foi a edu-cao bsica.

Os estudos mais recentes sobre gastos p-blicos com educao mostram que o Brasil no gasta pouco com educao, estando um pouco

acima do esperado em relao aos pases com o mesmo nvel de renda per capita. A questo que se coloca que a populao em idade es-colar no Brasil proporcionalmente maior com-parativamente a outros pases. Por isso, o gasto pblico por aluno em todos os nveis nos pases desenvolvidos varia entre 20% e 28% da renda per capita, enquanto no Brasil essa proporo de 18,9%. Em relao educao bsica, essas propores no so muito diferentes, com ndi-ces superiores a 20% nos pases desenvolvidos e, no Brasil, de 18% no ensino fundamental e de 13,4% no ensino mdio.

Uma questo relevante em discusso saber se o Brasil gasta muito ou pouco com educao em relao ao PIB. A polmica grande em decor-rncia de posies ideolgicas e devido grande disparidade de informaes entre um Pas e outro. A seguir, algumas estatsticas oficiais disponveis sobre o gasto pblico no ano de 2006 para 14 pa-ses selecionados:

O Brasil gastava 18,9% do PIB per ca-pita com educao em todos os nveis, participao superior de seis pases Argentina, Chile, Coria do Sul, ndia, Mxico e Uruguai.

No ensino fundamental, o Brasil gas-tava 18,0% do PIB per capita, superior a nove pases Coria do Sul, Frana, ndia, Irlanda, Japo, Mxico, Uruguai, Argentina e Chile.

No ensino mdio, com 13,4% do PIB per capita, a situao era menos confortvel, pois o gasto brasileiro era superior ao de apenas trs pases Chile, ndia e Uruguai.

A grande distoro brasileira ocorre no gasto pblico com o ensino superior, uma vez que o gasto de 93,2% do PIB per capi-ta, colocou o Brasil no incmodo 1 lugar, a frente de 13 pases. O custo pblico do

94,2 94,4 94,7 94,6 94,7

90,3 90,8 91,792,4 92,5

49,2951,49 51,89 52,25

54,00

45

55

65

75

85

95

2007 2008 2009 2011 2012

7 a 14 anos

6 a 14 anos

15 a 17 anos

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios32

Ano

Nvel de ensino (em % do PIB) Dependncia administrativa (em % do PIB)

Todos os

nveis

Educao Ensino Fundamental

Ensino mdio

Ensino superior

Unio Estados Municpios

Bsica Infantil1 a 4 Sries

5 a 8 Sries

2000 3,9 3,2 0,3 1,3 1,1 0,5 0,7 0,7 1,7 1,5

2001 4,0 3,3 0,3 1,3 1,1 0,6 0,7 0,8 1,7 1,6

2002 4,1 3,3 0,3 1,5 1,1 0,4 0,8 0,7 1,8 1,6

2003 3,9 3,2 0,3 1,3 1,0 0,5 0,7 0,7 1,6 1,6

2004 3,9 3,2 0,3 1,3 1,1 0,5 0,7 0,6 1,6 1,6

2005 3,9 3,2 0,3 1,4 1,1 0,4 0,7 0,7 1,6 1,7

2006 4,3 3,6 0,3 1,4 1,3 0,6 0,7 0,7 1,9 1,8

2007 4,5 3,8 0,4 1,5 1,4 0,6 0,7 0,8 1,9 1,8

2008 4,7 4,0 0,4 1,5 1,5 0,7 0,7 0,8 2,0 1,9

2009 5,0 4,2 0,4 1,6 1,6 0,7 0,7 - - -

2010 5,1 4,3 0,4 1,6 1,7 0,8 0,8 - - -

Tabela 5 Gasto pblico em educao em relao ao PIB, por nvel de governo e por dependncia administrativa Brasil: 2000 2010

Fonte: INEP/MEC

aluno de curso superior no Brasil mui-to maior do que o do aluno da educao bsica.

Esses dados mostram que o gasto pblico com educao no Brasil est um pouco acima do que se verifica em pases com o mesmo nvel de renda per

capita brasileira. Em outras palavras, o Brasil no gasta to pouco com educao, como se debate na atualidade. O problema que o Brasil tem uma proporo muito grande de populao em idade escolar e ainda falta muito para a universalizao do ensino bsico.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo 33

8. Consideraes finais

Por se tratar de uma minirreforma tributria, com foco na educao, responsabilizando estados e municpios pela ampliao da oferta de vagas na educao bsica, com critrios muito bem defini-dos em relao repartio de parte das receitas de impostos, garantidos constitucionalmente, o

Fundef projetou para as prximas dcadas uma nova forma de financiamento da educao bsica, caminho este que dificultava qualquer retrocesso.

As trs principais receitas dos estados e mu-nicpios ICMS, FPE e FPM passaram a ter 15% de seus valores redistribudos, no mbito de cada estado, para os gestores estaduais e municipais, na proporo das respectivas matrculas do ensi-no fundamental regular, induzindo expanso de novas matrculas, com a garantia de recursos para a manuteno de suas redes de ensino. Ao mes-mo tempo, induziu os municpios a expandirem as matrculas do ensino infantil, mediante a priorida-de da aplicao de mais 10% de seus impostos, o mesmo acontecendo com os estados em relao ao ensino mdio.

Em um curto perodo de menos de 5 anos, as redes de educao bsica se organizaram, cada qual assumindo sua responsabilidade, o que pro-vocou um expressivo processo de municipalizao no ciclo I do ensino fundamental (anos iniciais). Isso tambm deve ser considerado uma reorgani-zao dessa rede.

Como havia uma transitoriedade de implan-tao ao longo de uma dcada, seria muito difcil que, ao seu final, houvesse uma mudana pro-funda que desarticulasse os seus objetivos. Uma mudana ou aprimoramento que no levasse em conta o nmero de alunos matriculados na rede pblica seria um retrocesso. Tambm no daria mais para retirar recursos de impostos de estados e municpios j aplicados na manuteno e de-senvolvimento do ensino.

Repartir recursos tributrios entre estados e municpios, na proporo de seus respectivos alu-nos, mudou completamente a lgica que perdurou por dcadas durante a vigncia dos critrios de dis-tribuio e partilha do FPE, do FPM e do ICMS, que sempre levaram em conta a renda, a capacidade tributria e a populao.

Por isso, a constituio de fundos tributrios destinados educao sempre foi bastante dis-

Pases Gasto pblico em % do PIB per capita

1 Portugal 28,0

2 Reino Unido 25,8

3 Frana 24,7

4 EUA 23,9

5 Espanha 22,3

6Japo 21,5

7 Irlanda 19,8

8 Brasil 18,9

9 Coria do Sul 16,7

10 Argentina 15,8

11 Mxico 15,5

12 ndia 14,0

13 Chile 11,7

14 Uruguai 10,6

Tabela 6 Gasto pblico em educao, por aluno, em relao ao PIB per capita

Pases selecionados: 2006

Fonte: Veloso, Fernando (2010)

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios34

cutida e apenas se concretizou com a EC 14, que criou o Fundef. Criou-se, a partir da, uma lgi-ca tributria focada na educao, determinando que os governantes estaduais e municipais pas-sassem a se preocupar em colocar crianas nas escolas, investindo na expanso de suas redes educacionais e na melhoria progressiva de sua qualidade.

Na Cmara Federal, o debate sobre o Fun-def foi intenso e contou com o apoio da maioria, tanto que foi aprovado com votao expressiva. Apenas o Partido dos Trabalhadores (PT) votou contra. O que se constitui em enorme contradio ou incoerncia.

Os crticos apressados do Fundef no per-ceberam que, o que estava em marcha, era um novo modelo de financiamento da educao bsica, que poderia ser aperfeioado no decorrer dos anos.

A nova equipe do Ministrio da Educao, que assumiu em 2003 sob o comando do Parti-do dos Trabalhadores, deu continuidade ao Fun-def at o ano de 2006, quando venceu o prazo legal de existncia do fundo conforme previa a legislao. Em 2007, o governo federal implan-tou o Fundeb que manteve a mesma lgica de funcionamento do Fundefe introduziu algumas mudanas com o intuito de ampliar o modelo de financiamento do sistema para toda a educao bsica.

O novo fundo adicionou 5 pontos porcentu-ais de impostos ao coeficiente de transfernciado Fundef (que passou de 15% para 20%), acrescen-tando novos impostos como o IPVA, ITCMD e ITR ao Fundeb com o objetivo de incluir os alunos de educao infantil e ensino mdio, alm dos alu-nos de ensino fundamental. Foi mantido o critrio do Fundef de garantir, com recursos da Unio, o valor mdio de gastos por aluno em todo o territ-rio nacional. Como o nmero de alunos contem-plados foi ampliado em mais de 50%, ampliaram--se tambm as contribuies complementares da

Unio aos estados que no atingiam o per capita mdio por aluno.

O que deve ser salientado a marcha da ex-panso de cobertura do atendimento de crianas na educao bsica brasileira, decorrente da im-plantao do Fundef. Na verdade, o que se pre-tendia era dar condies para que todas as crian-as tivessem acesso educao pblica e que os instrumentos de gesto e de apoio educao pu-dessem, gradativamente, melhorar a qualidade da educao oferecida aos filhos dos trabalhadores brasileiros.

Durante a vigncia do Fundef, a expanso da cobertura no atendimento, com prioridade no ensino fundamental, avanou de forma extraor-dinria, o mesmo no pode ser dito em relao ao Fundeb, com prioridade na educao infantil e ensino mdio. O crescimento da cobertura de seu atendimento teve um ritmo inferior ao ocor-rido durante a vigncia do Fundef. A anlise da evoluo das matrculas e de cobertura de atendi-mento nas vrias faixas etrias no deixa qualquer dvida.

Uma coisa o Fundeb criou de bom, que foi garantir a partir do 5 ano de sua existncia uma complementao federal de 10% dos recursos do Fundeb para a educao bsica que, em 2012, totalizaram R$ 10,3 bilhes a preos correntes, correspondendo a 0,2% do PIB, a ttulo de com-plementao para que estados e municpios apli-cassem na educao bsica pelo menos a mdia do gasto pblico por aluno, por ano. Foram preci-sos vrios anos de admini