APRENDENDO ATRAVÉS DE

SIMULAÇÃO

Um Laboratório Urbano para o Desenvolvimento de Políticas de

Habitação para Populações de Baixa Renda em

Regiões Metropolitanas de Países em Desenvolvimento

11-15 Abril 2008

MANUAL

Terrence Mc Gee Professor Emeritus

University of British Columbia Vancouver, Canada

Módulo 2

Este Laboratório é o Modulo 2 do Curso de Especialização:

Governança Regional Metropolitana: Organização, Gerenciamento e Financiamento

apresentado por:

Universidade Federal do ABC (UFABC) 14 do março - 20 do junho 2008, Santo André, Brasil

Parceiros:

UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC (São Paulo, Brazil) UNIVERSIDADE SAO JUDAS TADEU (São Paulo, Brazil)

UNIVERSITY OF BRITISH COLUMBIA (Vancouver, Canada)

ÍNDICE

PREFÁCIO..........................................................................................................................................................1

PARTE 1 – INTRODUÇÃO .............................................................................................................................2

1.1 A INEVITABILIDADE DO CRESCIMENTO METROPOLITANO GLOBAL .......................................................2 1.2. O CONTEXTO POLÍTICO: PLANEJANDO SOCIEDADES URBANIZADAS ....................................................2 1.3 O CONTEXTO DE PLANEJAMENTO: PLANEJAMENTO “SOFT” E “HARD” DE REGIÕES

METROPOLITANAS. ..........................................................................................................................................2 1.4 POBREZA NO CONTEXTO URBANO: MUDANDO ABORDAGENS CONCEITUAIS........................................3 1.5 O QUE DEVERIA SER UMA REGIÃO METROPOLITANA? ............................................................................3 1.6 QUAIS OS TIPOS DE GOVERNANÇA QUE EXISTEM NAS REGIÕES METROPOLITANAS ................................3 1.7 QUEM SÃO AS PARTES INTERESSADAS DENTRO DO CENÁRIO METROPOLITANOS (STAKEHOLDERS) E

PORQUE ELES DEVEM COLABORAR? ................................................................................................................4 1.8 OS DESAFIOS DA GOVERNANÇA METROPOLITANA..................................................................................4

PARTE 2 – ABRIGANDO POPULAÇÕES METROPOLITANAS .........................................................6

2.1 A SITUAÇÃO DA HABITAÇÃO NAS REGIÕES METROPOLITANAS DE PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO.......6 2.2 DEFININDO HABITAÇÃO ‘ADEQUADA’ ......................................................................................................6 2.3 MERCADOS DE TERRA E HABITAÇÃO .......................................................................................................6 2.4 POLÍTICAS PARA PROVER HABITAÇÃO “ADEQUADA” PARA POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA ...................7

PARTE 3 – APRENDENDO ATRAVÉS DE SIMULAÇÃO: UM ESTUDO DE CASO NO DESENVOLVIMENTO DE SOLUÇÕES PARA HABITAÇÃO DE BAIXA RENDA EM UMA REGIÃO METROPOLITANA........................................................................................................................8

3.1 METAS ........................................................................................................................................................8 3.2 O EXERCICIO DE SIMULAÇÃO ...................................................................................................................8 3.3 SUPOSIÇÕES................................................................................................................................................9 3.4 A SOLICITAÇÃO DO PROJETO...................................................................................................................10 3.5 PROBLEMAS NA COLABORAÇÃO MUNICIPAL .........................................................................................10 3.6 PROJETO MULTIDIMENSIONAL DE PROVISÃO DE HABITAÇÕES: UMA OPORTUNIDADE PARA CRIAR UM

EXPERIMENTO INOVADOR NA PROVISÃO DE HABITAÇÃO ‘ADEQUADA’.......................................................11 3.7 A ACEITAÇÃO (BUY-IN) DAS MUNICIPALIDADES: GANHADORES E PERDEDORES..................................12 3.8 AS REALIDADES DO LABORATORIO URBANO DE SIMULAÇÃO. HÁ ALTERNATIVAS? ...........................12

PARTE 4 – ORGANIZAÇÃO DO EXERCÍCIO DE LABORATÓRIO DE SIMULAÇÃO E AGENDA PROPOSTA....................................................................................................................................13

4.1 ORGANIZAÇÃO .........................................................................................................................................13 4.2 AGENDA ...................................................................................................................................................13 4.3 RESULTADOS DA MESA REDONDA..........................................................................................................14 4.4 REQUISITOS ESPERADOS DOS PARTICIPANTES .......................................................................................14

PARTE 5 – AVALIAÇÃO DO EXERCÍCIO DE LABORATÓRIO URBANO ...................................15

APÊNDICE 1 – PERFIL BÁSICO DA METROVILLE ...........................................................................16

PERFIL DE METROVILLE ........................................................................................................................16 DIAGRAMA DE METROVILLE: LOCALIZAÇÃO DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS .........18

APÊNDICE 2 – PERFIL DE 3 ASSENTAMENTOS INFORMAIS .......................................................19

ASSENTAMENTO A (CENTRAL)............................................................................................................19 ASSENTAMENTO B (PERI-URBANO) ...................................................................................................20 ASSENTAMENTO C (ZONA DA PERIFERIA).......................................................................................21

APÊNDICE 3 - VARIAÇÃO DAS ABORDAGENS NO GERENCIAMENTO DE ÁGUA................23

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PREFÁCIO

A contribuição da UBC para este curso é oferecida como parte de um projeto de quatro

anos financiado conjuntamente pela Canadian International Development Agency

(CIDA) e o Brasil. O projeto se propõe a melhorar a capacitação de planejadores em

relação à utilização de consórcios públicos na redução da pobreza em assentamentos

urbanos informais e precários em áreas metropolitanas no Brasil, através do atendimento

às necessidades básicas e diminuição da exclusão social das populações vulneráveis.

Esse projeto foi baseado na suposição de que a governança metropolitana no Brasil e em

muitas outras partes do mundo, não evoluiu nas grandes regiões metropolitanas, que têm

se tornado um problema importante da tendência mundial de urbanização. Uma

característica dessa falta de evolução tem sido a inadequabilidade de mecanismos de

ação coordenada a nível inter-municipal e entre as municipalidades e níveis superiores

de governo. O projeto se preocupa, centralmente, com o compartilhamenento da

experiência do Canadá e de outras partes do mundo no desenvolvimento de mecanismos

de colaboração inter-institucional para a governança urbana. Esses mecanismos incluem

componentes públicos, privados e a sociedade civil de áreas metropolitanas brasileiras.

O projeto, gerenciado pelo Centro de Assentamentos Humanos da University of British

Columbia, Canada, envolve o Ministério das Cidades, várias agências federais e cinco

regiões, das quais quatro são áreas metropolitanas (Belo Horizonte, Fortaleza, Recife e

São Paulo, através de Santo André) e uma região no estado do Pará (Santarém). São

parceiros no projeto também algumas universidades brasileiras e agências canadenses.

Este curso, “Aprendendo através de Simulação”, introduz aos participantes os

principais aspectos da provisão de habitação de baixa renda em áreas metropolitanas de

países em desenvolvimento. Inicialmente, apresenta as principais opções políticas, e em

seguida envolve os participantes em um exercício de troca de papéis no

desenvolvimento de políticas públicas para um projeto destinado a prover habitação

adequada para populações de baixa renda em três municipalidades dentro de uma região

metropolitana hipotética.

Ver: Website do projeto NPC: http://www.chs.ca/consortia/indexE.html apresentado em

Português e Inglês.

2 Urban Laboratory

PARTE 1 – INTRODUÇÃO

1.1 A Inevitabilidade do Crescimento Metropolitano Global

O único banco de dados global que fornece dados comparativos atualizados é o banco de dados compilado a cada dois anos pelo Fundo Populacional das Nações Unidas (United Nations Population Fund). Ver: Dados mais recentes disponíveis no “Relatório do Estado da População Mundial” (‘State of World Population Report’). United Nations Population Fund (UNPF). 2007. http://www.unfpa.org/swp/swpmain.htm

1.2. O Contexto Político: Planejando Sociedades Urbanizadas

Os Desafios de Regiões Mega-Urbanas Ver: T.G. Mc Gee. (2007). “Planning for Mega-Urban Regions: Policies for the Twenty First Century”. Paper não publicado, apresentado no International Symposium on Regional Planning in the Yangtse River Delta. Patrocinado pelo Governo Municipal de Shanghai. http://www.chs.ubc.ca/consortia/referencesE.html

1.3 O Contexto de Planejamento: Planejamento “Soft” e “Hard” de Regiões Metropolitanas.

Experiência Comparativa Tabela 1: Abordagens de Planejamento Hard and Soft

Hard Soft Desafio Direto Confuso (Problematico) Propósito Solucionador de problema Estruturador de Problema Organização Hierárquico A ser negociado Methodologia Lógico (Matemático) Modelos Conceituais Resultado Produto Processo de Aprendizagem

Ver: Oliver M. Brandes & David R. Brookes (2007) ‘The Soft Path for Water in a Nutshell’. Revised Edition. Friends of the Earth. Ottawa & Victoria http://www.waterdsm.org/publications.htm

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Jorge Wilheim (2004) ‘Urban Planning: Innovations in Brazil’. University of California Berkeley, Center for Latin American Studies. CLAS Working Papers. No 11. http://www.clas.berkeley.edu:7001/Publications/workingpapers/pdffiles/Wilheimwithtitleandcoverweb.pdf

1.4 Pobreza no Contexto Urbano: Mudando Abordagens Conceituais

• Do entendimento de pobreza como “cultura” (Lewis) a “privação de capacidades” (Sen).

• De-construindo o “dualismo do espaço”. A contribuição brasileira (Santos). • Pobreza como uma dimensão da abordagem multidimensional para atingir

populações de baixa renda visando à “provisão de habitação adequada”.

Ver:

Oscar Lewis (1966) ‘La Vida’. Random House. New York Milton Santos (1976) ‘L`Espace Partage’. Paris Libraire Technique Alexandre Apsan Fredani ‘Sen, The World Bank and Poverty Alleviation: The Case Study of Brazilian urban poor’. http://www.unipv.it/deontica/ca2004/papers/apsan.pdf

1.5 O que deveria ser uma Região Metropolitana?

• Ser ambientalmente sustentável • Ter qualidade de vida • Ser social e politicamente inclusiva • Ser produtiva e competitiva economicamente, provendo empregos • Ter uma identidade cultural

Ver: J. Friedmann (ed.) (1999) ‘Urban and Regional Governance in the Asia Pacific Region. Vancouver, Institute of Asian Research. Copias estarão disponiveis para os participantes das aulas.

1.6 Quais os tipos de governança que existem nas regiões metropolitanas

Relações entre diferentes níveis de governo: nacional, estadual, municipal. • Centralizado / Hierárquico: por exemplo: Singapore (cidade estado); China • Politicamente decentralizado a nível sub-metropolitano porém com colaboração

setorial, por exemplo, no transporte ou provisão de serviço (água).

4 Urban Laboratory

• Autoridade Regional Metropolitana, que vai desde aquelas baseadas na “compra da idéia” de colaboração entre unidades políticas sub-regionais (cidades) até alguma forma de coordenação responsável pelo planejamento regional metropolitano, preparo de um plano diretor; planejamento estratégico etc.(por exemplo: Autoridae Regional de Metro Vancouver.

Ver: Paper from Students of the UBC School for Community and Regional Planning. ‘New Public Consortia for Metropolitan Governance in Brazil: Global Review’. University of British Columbia, December 2006. http://www.chs.ubc.ca/consortia/pubsE.html

1.7 Quem são as Partes Interessadas dentro do Cenário Metropolitanos (stakeholders) e porque eles devem colaborar?

1) Público a) Internacional, Agencias de empréstimos, p.ex. World Bank, Organizações de

ajuda e desenvolvimento: ONU, p.ex. Habitat b) Nacional, governos municipais e estaduais c) Governos sub-municipais d) Companhias de utilidade pública / Companhias de serviços quasi-

governamentais.

2) Sociedade civil: Sindicato de trabalhadores, Associações de moradias, Associações comunitárias, Organizações religiosas, etc.

3) Setor privado: Multinationais, Companhias nacionais, Companhias locais,

Agencias de empréstimos (p.ex. bancos), Organizações quasi-governmentais, Associações de empreiteiros, Associações dos Fornecedores de Materiais de Construção, Associações de construtores.

Ver: Claudio Acioly Jr et al (2002) ‘Participatory Budgeting in the Municipality of Santo André, Brazil: the challenges in linking short term action and long term strategic planning”. IHS - Institute of Housing and Urban Development Studies, Netherlands SINPA – Support to the Implementation of the National Plan of Action/Bolivia and Municipality of Santo André, Brazil. http://www.ihs.nl/downloads/IHS%20publications/staff/C_Acioly/Acioly%202004_Participatory%20Budgeting%20Sto%20Andre.pdf

1.8 Os Desafios da Governança Metropolitana

1. Jurisdicional - Cooperação Intergovernamental 2. Setor

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3. Fiscal 4. Incluindo interessados 5. Implementação de mecanismos p.ex. consórcios públicos

Ver: OECD (2000) ‘The reform of metropolitan governance’. Policy Brief. http://www.oecd.org/dataoecd/3/17/1918016.pdf Sol Garson (2005) ‘Metropolitan Regions in Brazil- Institutional and Fiscal Obstacles to Cooperation”. Em Português também. http://www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/download/Garson_Sol_Ponencia_tab.pdf

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PARTE 2 – ABRIGANDO POPULAÇÕES METROPOLITANAS

2.1 A situação da habitação nas regiões metropolitanas de países em desenvolvimento

Retórica Global: Davis. UN Habitat – o “direito” a habitação Deficiência no estoque de habitação ‘adequada’: no mundo = 1 bilhão de unidades (2006)

Ver: Mike Davis (2006) ‘A Planet of Slums’. London, Verso UN Habitat (2007) ‘State of the World’s Cities 2006-2007’. United Nations, New York

2.2 Definindo habitação ‘adequada’

a) Fisicamente: (i) Falata de habitação (homelessness) (ii) Habitação sub padrão (iii) Falta de infraestrutura básica

b) O problema da ilegalidade e dos direitos de propriedade c) Renda familiar e habitação: pobreza e baixa renda d) O problema de elegibilidade e discriminação

Ver: UN Habitat (2007) ‘State of the World’s Cities 2006-2007’. United Nations, New York

2.3 Mercados de Terra e Habitação

a) A indústria da habitação: Fornecedores, Empreiteiros, Vendedores, Compradores b) Dois Mercados de Habitação: Formal e Informal c) Ecologia da Habitação Metropolitana

• Núcleo da cidade: cortiços, habitação de classe alta, antigas áreas de invasão já estabelecidas

• Zona Peri-urbana: cortiços, invasores, habitação de trabalhadores, habitações ilegais

• Habitação de renda média: enclave de habitações de renda alta • Periferia: invasores, empreendimentos ilegais de habitações, condominios

fechados de renda alta

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Ver: MV Serra, David H Dowall, Diana Mota, Michael Donovan (2004) ‘Urban Land Markets and Urban Land Development: An Examination of Three Brazilian Cities: Brazilia, Curitiba and Recife’. Working Paper 2004-03. Institute of Urban and Regional Development.University of California, Berkeley http://www-iurd.ced.berkeley.edu/pub/WP-2004-03.pdf David H.Dowall (2006) ‘Brazil’s Urban Land and Housing Markets’. Working Paper 2006-08. Institute of Urban and Regional Development. University of California, Berkeley. http://www-iurd.ced.berkeley.edu/pub/WP-2006-08.pdf Haroldo Torres, Humberto Alves & Maria Aparecida De Olivera (2007) ‘Sao Paulo peri-urban dynamics: some social causes and environmental consequences’. Environment

and Urbanization, Apr 2007; vol. 19: pp.207 - 223. http://eau.sagepub.com/cgi/reprint/19/1/207

2.4 Políticas para prover habitação “adequada” para população de baixa renda

1) O contexto da reforma urbana 2) Politicas

a) Relocação forçada dos ocupantes de habitações ilegais para habitações públicas de baixa renda.

b) Provisão de aluguéis subsidiados para habitação de baixa renda com base na necessidade. Pobres, deficientes fisicos, etc.

c) Melhoria nas habitações ilegais existentes baseada na obtenção de segurnaça de aluguel, direitos de propriedade e fornecimento de serviços básicos.

d) Politicas fiscais criadas para auxiliar na melhoria e/ou no acesso adequado a moradias. Relocação voluntária. Estas variam e podem ir desde intervenção pública nos mercados de terras e moradias através de subsídios para materias, custos da terra, financiamentos, e aluguéis de modo a permitir as atividades do mercado privado. ‘Estratégias favorecedoras’ do World Bank.

Ver: Edésio Fernades (2007) ‘Implementing the Urban Reform Agenda in Brazil’. Environment and Urbanization, Apr 2007; vol. 19: pp.177 - 189. http://eau.sagepub.com/cgi/reprint/19/1/177 Abhas K Jha (2007) ‘Low Income Housing in Latin America and the Carribean” World Bank. En Breve. Jan 2007; No 101. http://siteresources.worldbank.org/INTENBREVE/Newsletters/21182026/Jan07_101_LowIncomeHousing_EN.pdf

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PARTE 3 – APRENDENDO ATRAVÉS DE SIMULAÇÃO: UM ESTUDO DE CASO NO DESENVOLVIMENTO DE SOLUÇÕES PARA HABITAÇÃO DE BAIXA RENDA EM UMA REGIÃO METROPOLITANA

3.1 Metas

1. Criar um processo para o desenvolvimento de processos de tomada de decisão colaborativos que facilitem a redução da pobreza através da provisão de habitação para as populações mais vulneráveis em áreas metropolitanas. Este objetivo poderá ser atingido através do enfrentamento do problema da provisão de habitação adequada para as populações pobres e de baixa renda em areas metropolitanas, que a maioria dos governos nacionais têm incluido no planejamento de suas prioridades nacionais.

2. Dar aos participantes a oportunidade de se engajarem ativamente nesse processo colaborativo de tomada de decisão, através do envolvimento em um exercicio em classe que utiliza como estudo de caso um projeto para a criação de habitação adequada para populações pobres e de baixa renda de uma hipotética região metropolitana chamada “Metroville”.

3. Desenvolver a capacitação dos participantes para implementar processos colaborativos de tomadas de decisão no contexto metropolitano. É sabido que o sucesso na implementação de estudos piloto pode ser utilizado como base para a criação de mútuo entendimento e de uma identidade comum entre os interessados, e que essa experiência pode ser transferida e utilizada para projetos maiores.

3.2 O Exercicio de Simulação

O uso de modelos de simulação para a tomada estratégica de decisões é hoje uma prática comum que utiliza informações de bancos de dados e programas de computador. Ver: Reif, B and Quezada, F. (2003) ‘Housing Information System: A Simulation Model for Strategic Decision Making Applied to Venzuela’. World Bank: www.worldbank.org/urban/symposium2003/docs/papers/reif.pdf Este exercício de simulação é projetado para criar um ambiente indutivo à interação interpessoal para a tomada de decisões colaborativas. Devido ao tempo limitado para a simulação do estudo de caso, várias suposições devem ser feitas que, certamente, não refletirão acuradamente uma realidade urbana.

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3.3 Suposições

1) Primeira Suposição: Existe um amplo compromisso entre todos os interessados na região metropolitana da Metroville, reforçado pelos interesses dos governos federal e estadual, que propõe prioridade para o desenvolvimento de uma politica estratégica elaborada de modo a incrementar a provisão de habitação adequada às populações de baixa renda como parte de uma estratégia para redução da pobreza urbana.

2) Segunda Suposição: Em termos concretos, está assumido que existem programas

institucionais, legais e fiscais elaborados para facilitar e permitir a implementação de programas que reforcem esse comprometimento político. Isto significa que, durante o exercicio, pode ser feita a suposição de que os requisitos fiscais para os programas estarão vigentes. Na vida real, a questão fiscal constituirá um problema importante, e provavelmente tomaria a maior parte do tempo para o desenvolvimento e implementação de um plano estratégico de habitação.

Ver: Alex Abiko et. al (2007) ‘Basic Costs of Slum Upgrading in Brazil’. Global Urban

Development Magazine.Vol.3, Issue 1: pp1-16 http://www.globalurban.org/GUDMag07Vol3Iss1/Abiko.htm

3) Terceira suposição: Para o propósito deste exercício assume-se que a simulação deve envolver a colaboração entre as municipalidades. Isto será certamente facilitado, no caso da Metroville, pela Lei de Consórcios Públicos aprovada pelo governo federal em 6 de abril de 2005.

Ver: Vicente y Pia Trevas (n.d.) “The public consortia law as the Brazilian Federation’s new instrument of strength in relationship with local development”. English/Portuguese. http://www.chs.ubc.ca/consortia/referencesE.html

Foi feita a suposição de que os requisitos para financiamento de qualquer politica metropolitana de habitação depende de colaboaraçào municipal e uso do arcabouço de consórcios públicos. Espera-se que esta lei promova a economia de recursos financeiros, encorage a cooperação inter governamental e permita uma resposta inovadora aos desafios das políticas públicas. Como indicado na Parte 1, a pesquisa tem mostrado que os mercados de mão de obra e habitação operam a nível metropolitano, muitas vezes acentuando o problema de acesso à habitação adequada pelos pobres. Há portanto uma necessidade de desenvolver respostas regionaisa esse problema. Enquanto se admite que, convencionalmente, uma agenda estratégica real para aumento da oferta de habitação para pobres envolve planos locais (a nível de uma única municipalidade) como parte importante de qualquer plano estratégico,

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neste exercício de simulação o foco será colocado no desenvolvimento de uma agenda estratégica que envolve a cooperação entre três municipalidades.

4) Quarta suposição: Uma vez que esse exercício ‘simulado’ tem que ser

completado em um curto espaço de tempo, o foco será colocado na produção de uma primeira proposta de acordo de agenda estratégica a nível inter-municipal. Isso significa que os interessados terão representação apenas a nível municipal. Interessados internacionais, nacionais e estaduais seriam, quase certamente, envolvidos em várias combinações em situações reais, mas para a finalidade deste exercício eles não serão incluidos.

5) Quinta suposição: Para a finalidade desta parte da agenda estratégica, o exercício

de simulação focalizará um estudo de caso de três locais ocupados por ‘invasores’ e localizados em três diferentes municipalidades. Os participantes representarão os interesses de grupos das três municipalidades. Isto envolverá a troca de papéis com o objetivo de se atingir um acordo para formar um consórcio para prover habitação adequada para os pobres de ‘comunidades invasoras’ nas três municipalidades.

3.4 A solicitação do Projeto

Para a finalidade deste exercício as três municipalidades foram solicitadas pelos governos federal e estadual a se engajarem em um estudo piloto para o desenvolvimento de uma resposta para a provisão de habitação para pobres e populações de baixa renda em uma região metropolitana. Este projeto assumirá que alguma forma de consorciamento público será colocado em prática para facilitar a implementação dessa colaboração intyer-institucional. O estudo piloto produzirá uma agenda estratégica de resposta regional para politica habitacional que poderá ser especificamente aplicada em situações semelhantes às do estudo piloto, mas que poderá tambem ser utilizada como base para uma ampla politica metropolitana de habitação. Foi decidida a focalização no estudo de caso de três áreas de invasão de em três municipalidades cujas populações estão integradas de várias maneiras no sistema urbano metropolitano. Ver: • Apêndice 1: Perfil Básico da Metroville • Apêndice 2: Perfil dos Três Assentamentos Informais

3.5 Problemas na Colaboração Municipal

Geralmente, os governos municipais concordam que políticas de relocação forçada de invasores para habitações públicas distantes dos locais inicialmente invadidos, não têm tido sucesso e, em muitos casos, têm aumentado os problemas sociais e econômicos entre as populações relocadas. No passado, empreiteiros privados dedicaram-se a provisão de habitações para o mercado de classe alta, focalizando principalmente nas

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áreas centrais da cidade. Entretanto, à medida que o mercado de habitações de classe média começou a crescer, esse grupo de interessados começou a ver que havia um aumento de oportunidades de lucro com o fornecimento de habitações para uma faixa mais ampla de renda da população. O crescimento econômico na região metropolitana facilitou o aparecimento de uma população maior de classe média. Daí, o setor financeiro se tornou mais interessado em suprir crédito e empréstimos para que essa camada da população fosse atendida e, consequentemente, o desenvolvimento do mercado habitacional viesse a ocorrer. Finalmente, o governo criou fundos para habitação que pudessem auxiliar os pobres e as populações de baixa renda a ter acesso a habitações adequadas através de empréstimos, etc. Tais empréstimos também reconheciam que havia uma população cada vez mais diversificada em termos de níveis de renda familiar em assentamentos informais, o que encorajava a crença na viabilidade de uma politica multi dimensional para provisão de moradias.

3.6 Projeto Multidimensional de Provisão de Habitações: uma oportunidade para criar um experimento inovador na provisão de habitação ‘adequada’

Um esboço do Estudo Piloto Para o desenvolvimento de uma proposta:

a) Sugere-se que agora seja um bom momneto para se tentar um experimento inovador na implementação de um projeto multidimensional de habitação. A disponibilidade de um grande bloco/área de um antigo terreno industrial na municipalidade B oferece a oportunidade para se tentar implementer este experimento de provisão de habitação, criando um assentamento urbano de habitações composto por moradias para pobres e população de baixa renda, vindos dos três assentamentos informais, e que seria financiado em parte pelos rendimentos provenientes da construção de habitações para classe média alta.

b) É estimado, com base em pesquisas de residências nas três areas de invasão, que

das 10.000 residências a serem oferecidas para relocação 4.300 delas sõ para fam;ilias com renda familiar situada abaixo da linha de pobreza, e 5.700 residências para famílias situadas nas categorias de baixo e médio rendimento.

c) Com base nesta informação foi decidido seguir em frente com o planejamento de um empreendimento habitacional multidimensional a ser localizado na municipalidade B; esse empreendimento poderá incluir habitações para renda baixa e media baixa (edificios altos). Com base nessa informação, ficou decidido que se prosseguiria com o planejamento de um empreendimento habitacional multidimensional a ser localizado na Municipalidade B (moradias para populações de renda baixa e classe media baixa =edificios altos; habitações adequadas para populações pobres = edificios baixos com 4 andares sem elevador). Essas habitações serão parte de um empreendimento que inclui serviços de infraestrutura física (água, esgoto, etc) e serviços sociais acessiveis a todos os moradores,

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incluindo escolas, clínicas, centros comunitários, recreação, etc. Haverá também provisão de facilidades para comercio e um programa de oportunidades de emprego através de programas governamentais e de incentivos para o desenvolvimento econômico.

3.7 A aceitação (buy-in) das Municipalidades: ganhadores e perdedores

Esta proposta parece oferecer as piores condições à municipalidade B, uma vez que a mesma terá que contribuir com uma valiosa área urbana (que atualmente não gera renda) para o desenvolvimento do empreendimento de forma a ajudar as municipalidades A e C a criar iniciativas em seus territórios que irão melhorar suas proprias situações habitacionais. Mas se a proposta for implementada com sucesso, oferecerá à municipalidade B uma fonte de renda contínua. Isto é onde a Lei de Consórcios Públicos pode dar o embasamento legal e contratual que pode ter como resultado um real beneficio à municipalidade B, pois o aumento em moradias de classe média baixa irá gerar um significativo aumento nos impostos territoriais coletados pela cidade (municipalidade B). Há também o problema de como prover habitação social (subsidiada) para os pobres; essa alternativa poderá ser financiada através de agências financiadoras federais ou estaduais, como por exemplo, parte de uma “Autoridade Regional Habitacional” (ver exemplo da Autoridade Habitacional de Toronto: www. torontohousing.ca), contribuindo para o “orçamento” de um Consórcio Habitacional.

3.8 As realidades do Laboratorio Urbano de Simulação. Há alternativas?

Na presente simulação, os participantes podem considerar que a presente proposta não é realista; as várias equipes podem quere desenvolver suas próprias propostas alternativas. Isso é aceitável e é uma forma compreensível de se conduzir uma simulação.

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PARTE 4 – ORGANIZAÇÃO DO EXERCÍCIO DE LABORATÓRIO DE SIMULAÇÃO E AGENDA PROPOSTA

4.1 Organização

Os participantes serão organizados em 3 equipes municipais: • Equipe 1: Municipalidade Central A • Equipe 2: Municipalidade Peri-Urbana B • Equipe 3: Municipalidade da Periferia C

Este será um exercício de troca de papés em que os participantes assumirão papeis representando os principais interessados (stakeholders). Cada uma das equipes terá representantes dos 3 principais grupos de interessados: setor público, sociedade civil, setor privado. Estamos assumindo que o (a) “Prefeito (a) ” (ou seu/sua representante) de cada municpalidade será o (a) coordenador (a) de cada equipe.

4.2 Agenda

a) Laboratorio Urbano 1: Sexta 11 Abril Introdução; Colocando o contexto e as tarefas; Descrição do Laboratório Urbano de Simulação; Seleção das equipes municipais.

b) Laboratorio Urbano 2: Sábado 12 Abril Exercicio de Simulação: Cada equipe deverá produzir um documento básico (um ‘position paper’) que estabeleça o compromisso da municipalidade em participar de um projeto de consorcio tri-dimensional que tenha como objetivo a provisão de habitação para populações de baixa renda. Espera-se que, devido aos diversos contextos e recursos disponíveis de cada municipalidade, esses “documentos básicos” coloquem a necessidade de cada municipalidade como prioridade. Esses “documentos básicos” devem ser de 2 páginas no máximo, indicando as prioridades.

c) Laboratorio Urbano 3: Segunda 14 Abril

Esta seção será organizada no formato de uma mesa-redonda na qual todas as equipes estarão presentes. Haverá uma “cadeira” rotativa de cada municipalidade (a pessoa que representa o Prefeito deverá ser a mais indicada). Os documentos básicos serão apresentados. O objetivo será chegar a um acordo sobre um memorando de concordância para um programa “regional”de habitação popular definido de forma a atender os objetivos de cada municipalidade e contribuir para a redução da pobreza através da melhoria da condição habitacional das populações mais vulneráveis. Idealmente, esse acordo deverá incluir um “compromisso”para uma agenda estratégica para a implementação do memorando.

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4.3 Resultados da Mesa Redonda

Esta ‘mesa redonda’ realizada no Laboratorio Urbano pode levar a diversos resultados, que vão desde ‘acordos’ à ‘rejeição’, mas se assume que os participantes estão comprometidos na busca e na negociação de um acordo.

4.4 Requisitos Esperados dos Participantes

a) Leitura dos textos para o módulo. b) Três ‘documentos básicos’ municipais (position papers) ao final do Laboratório 2. c) Rascunho de um acordo colaborativo em relação às decisões sobre uma proposta

de programa regional de habitação popular, inclusive de uma agenda estratégica de implementação.

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PARTE 5 – AVALIAÇÃO DO EXERCÍCIO DE LABORATÓRIO URBANO

1) Este exercício é um mecanismo efetivo para capacitação e compreensão de processos colaborativos que visem melhorar as condições das populações mais pobres e de baixa renda nas regiões metropolitnas de países em desenvolvimento?

2) Quais as mudanças que deveriam ser feitas para que o exercício de Laboratorio Urbano pudesse aumentar sua efetividade como um mecanismo de aprendizagem?

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APÊNDICE 1 – PERFIL BÁSICO DA METROVILLE

A) Observação preliminar: A descrição abaixo das caracteristicas básicas de Metroville representam uma tentativa de incorporar informações sobre várias das maiores cidades do Brasil, para criar um modelo hipotético. Mesmo uma primeira avaliação das informações sobre vários exemplos de areas metropolitanas indica que há grandes diferenças entre as regiões no Brasil. O perfil abaixo, entretanto, talvez seja mais típico da região sudeste do Brasil. No entanto, há similaridades básicas em relação a tamanho, crescimento da população, distribuição da população, economia metropolitana, mercado de trabalho e de habitação, pobreza urbana e problemas de transporte e meio ambiente com áreas metropolitanas no Sudesde da Ásia, particularmente Manila, Bangkok e Jakarta.

PERFIL DE METROVILLE

• Data de estabelecimento: circa de 1710 • Definição da Área Metropolitana: engloba 39 municipalidades em uma área de

8051 km2

• População da Região Metropolitana: 19 milhões (2000 Census)

• Definição de Área Urbanizada: engloba 21 municipalidades que formam uma área continua urbana com uma população de16.5 milhões (86.0 % da população)

• Crescimento/Decréscimo População 1991-2000 - Area Urbanizada:

1991 2000 % Crescimento População

14,433,045 16,468,555 1.48

• Crescimento/Decréscimo População 1991-2000 Area Urbanizada por Zona:

1991 (Milhões) 2000 (Milhões) População

% cres/decresc (anual)

Zona Central 7.0 6.0 - 1.4

Zone P-U 5.5 7.0 + 2.7

Zone Per. 1.5 3.0 +5.0

Total 14.0 16.0 +1.1

Urban Laboratory 17

• Indicadores Socio-economicos e de serviço (2000) Area Urbanizada por zona:

Renda Familiar % Mun Principal

Peri-urbano Periferia

< linha da pobreza 20 40 60

Escolaridade média dos chefes de família

8.5 6.4 5.5

Desemprego % 14.0 20.0 22.0

Afro-descendentes % 17.0 33.0 42.0

Crianças 0-4 yrs % 6.0 20.0 24.0

Água % 99.0 96.0 93.0

Esgoto% 95.0 85.0 65.0

Habitação ilegal 20.0 40.0 60.0

Observações Gerais

1. Metroville vem tendo um crescimento desigual em relação à distribuição da população desde 1991-2000. A parte central sofreu diminuição da população enquanto que as zonas periurbanas e da perifeira continuaram a crescer absorvendo 3 milhões de pessoas, a maioria na periferia. Ao contrário das cidades da America do Norte, a expansão urbana de Metroville acontece através do crescimento da população mais pobre. Portanto, as zonas externas ao centro da área metropolitana concetram quase que 2/3 da população da área urbana.

2. Esse tipo de variação do crescimento da população em termos de zonas tem

consequências importantes para as politicas públicas, particularmente em relação a transporte, provisão de moradia, politicas ambientais e de geração de empregos.

3. A expansão urbana (urban sprawl) é também consequência do alto preço da terra

na área central e da indústria habitacional que serve à alta classe média e aos mercados de renda mais alta. Nas áreas periféricas há pouca evidência de que tanto o setor privado quanto o setor público têm atendido a demanda de moradias para as populações de baixa renda, as quais têm sido satisfeitas através de habitações auto-construidas.

4. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento de Metroville é um reflexo das mudanças

estruturais que estão ocorrendo e que envolvem uma mudança das atividades de serviço para a zona central, a re-estruturação da indústria na zona peri-urbana e o crescimento da população pobre nas periferias. Mesmo que isso leve a um padrão de segregação espacial de renda e habitação, isso não significa que não haja a emergência de um mercado de trabalho metro-regional e de outros fluxos

18 Urban Laboratory

relacionados ao movimento diário das pessoas, das commodities e da informação, que continuam a ocorrer a nivel metropolitano regional.

5. Estas observações reforçam a visão de que as politicas habitacionais

metropolitanas devem fazer parte de uma politica metro-regional que integre esses diversos setores. Esta observação reforça a decisão de engajamento das municipalidades em um consórcio inter-municipal que trate de desenvolvimento habitacional.

DIAGRAMA DE METROVILLE: LOCALIZAÇÃO DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS

Urban Laboratory 19

APÊNDICE 2 – PERFIL DE 3 ASSENTAMENTOS INFORMAIS

1. Tendo com base as informações coletadas em relação a Metroville (ver Apêndice 1) estabeleceu-se que habitação ‘inadequada’ e a proporção de famílias vivendo abaixo da linha da pobreza varia de acordo com as principais zonas ecológicas da metropole: (1) Central (2) Peri-urbana (3) Periferia. De uma lado, isso faz com que a escolha do atendimento a famílias que são mais elegíveis para melhoria de suas habitações seja mais fácil pois parece lógico adotar um foco ‘espacial’ em relação às areas onde a necessidade é mais óbvia. Entretanto, as políticas que têm tratado de estratégias de remoção ‘total’ de ocupações informais para outras áreas têm falhado, pelo menos em parte, porque essa abordagem de atendimento aos mais carentes falha na compreensão das diversas características socio-econômicas desses assentamentos informais. Isto sugere que as estratégias a serem adotadas devem ser multi-opcionais e ter diversos niveis de abordagem.

A proposta política neste caso de simulação é identificar quais são as respostas politicas que podem utilizar mecanismos colaborativos do tipo consórcios públicos para facilitar o alcance dos objetivos de oferecer habitação adequada às populações de 3 assentamentos informais.

ASSENTAMENTO A (CENTRAL)

• Data do estabelecimento: 1976

• Tamanho (2008): 10,000 famílias (População ~ 40,000 pessoas)

• Localização: 1 km do aeroporto internacional; 8 km da cidade central. Densamente populado e localizado ao lado de um rio e sujeito a inundações.

• Status das moradias: ocupação ilegal da área mas muitas das casas já foram reformadas substancialmente e têm acesso a serviços como água, energia e esgoto. Houve recentemente, inclusive, o reconhecimento de facto dos direitos de propriedade.

• Propriedade da terra: A terra onde está localizado o assentamento é 50% propriedade da municipalidade e 50% propriedade privada.

• Serviços Sociais: Estes são limitados. Escolas, clínicas de saúde, etc estão

localizadas fora do assentamento e têm custos para os usuários. • Características Socio-Econômicas da população do assentamento:

o Renda familiar: 20 % < linha da pobreza. (2.000 famílias)

20 Urban Laboratory

o 80 % – pobre e classe média baixa o Emprego: Formal: por volta de 60 % das famílias tem ao menos um membro

trabalhando em algum emprego com salário. Quase 100% desses trabalhos estão localizados ou na cidade central ou na zona peri-urbana da metropole. Informal: 40 % das familias tem rendimento informal ou de programas de assistência governamental.

Objetivos da Municipalidade Central em relação ao projeto de habitação para o assentamento:

1. A Municipalidade Central deseja re-urbanizar o assentamento existente através da provisão de novos serviços: escolas, clinicas de saude, centros comunitários, recereaçào, etc.

2. A Municipalidade Central também deseja melhorar a provisão de infraestrutura física de serviços incluindo coleta de lixo, drenagem e realinhamento de lotes para melhorar o sistema viário, etc.

3. Isso deverá implicar na remoção de aproximadamente 20% da área ocupada (por volta de 3,000 famílias). Não há área adjacente ao assentamento que possa permitir essa expansão. Essa reurbanização será parte de um processo através do qual as familias remanescentes terão seus títulos oficializados e acesso a várias formas de assistência para que possam comprar lotes e conseguir reformar suas casas.

ASSENTAMENTO B (PERI-URBANO)

• Data de estabelecimento: 1986. Este assentamento cresceu através de uma invasão para abrigar migrantes que vieram trabalhar em novas indústrias durante os anos 80, instaladas a partirde novas politicas governamentais de incentivo industrial. Nos anos 90s, como resultado da reestruturação industrial, grande parte dessas indústrias fecharam ou foram relocadas, deixando atrás um grande desemprego. Alguns dos trabalhadores desempregados encontraram outros empregos no municipio central ou na periferia, ou foram relocados com a industria mas ainda mandam o dinheiro para suas famílias.

• Tamanho: 4.000 famílias (~16.000 pessoas)

• Localização: 12 km do centro da cidade central e perto de uma artéria principal de

acesso ao centro. • Status das moradias: área ilegalmente ocupada. Direitos de propriedade não

reconhecidos pelo governo municipal. Provisão limitada de serviços sociais e de infraestrutura física.

• Propriedade da terra: a área onde o assentamento está localizado é propriedade da

prefeitura.

Urban Laboratory 21

• Serviços sociais: nenhum no assentamento, mas podem ser acessados fora do assentamento com custos para os usuários.

• Características socio-econômicas da população do assentamento B.

o Renda familiar: 50 % das familias < linha da pobreza o 50 % pobres e classe média baixa o Emprego: 40 % das familias tem um membro assalariado - 60 % das

famílias têm rendimentos informais ou de programas de assistência governamental.

Objetivos da Municipalidade Peri-Urbana para o projeto de habitação:

1. A Municipalidade Peri-Urbana deseja utilizar o lugar onde está o assentamento informal B para desenvolvimento de habitação de classe média. Em anos recentes, como o preço da terra e das moradias subiu muito na municipalidade central, e como os rendimentos per capita aumentaram, há uma crescente demanda por habitações para a classe média que podem ser desenvolvidas em áreas de médio preço em zonas peri-urbanas. Assim sendo, há consideravel pressão sobre a municipalidade para prover áreas/blocos contíguos que permitam o desenvolvimento de habitações em larga escala (grandes condominios)

2. Neste caso, isso envolve o reassentamento de uma população de 5.000 famílias do assentamento B para uma antiga área industrial localizada a 1km da área presentemente ocupada, que já tem serviços básicos e acesso a transporte público. Essa área é suficiente para abrigar até 10,000 famílias com renda média baixa e pobres.

3. A Municipalidade está diante da necessidade de atrair aproximadadmente 5.000 famílias para esse novo desenvolvimento. Encorajados pelos arranjos financeiros e institucionais oferecidos pelo governo federal (por exemplo, consórcios públicos) a municipalidade propõe se juntar às outras duas municipalidades neste desenvolvimento em um esforço para criar um empreendimento urbano formal que possa ser visto como um modelo para resolver os problemas habitacionais das comunidades pobres e de baixa renda em áreas altamente urbanizadas.

ASSENTAMENTO C (ZONA DA PERIFERIA)

• Data de estabelecimento: 2003 • Localização: Assentamento C está localizado a 30 km da região central

metropolitana em uma área que é ambientalmente sensivel e dentro de um manancial que serve a região metropolitana.

• Tamanho: 3.000 households (aprox 12.000 pessoas)

• Status das moradias: Ocupação ilegal, sem diretos de propriedade. Provisão de

serviços de infraestrutura física limitados.

22 Urban Laboratory

• Propriedade da área: propriedade pública • Características socio-econômicas da população do assentamento:

o Renda: 60 % < linha da pobreza, informal ou assistência do governo o 40 % baixa renda o Emprego: Formal: 40 % das familias tem uma pessoa empregada no setor

formal. A maioria das pessoas no setor formal estão empregadas na municipalidade central ou na zona peri-urbana. Informal: 40 %

Objetivos da Municipalidade da Periferia

1. A Municipalidade deseja relocar esse assentamento como parte da politica nacional de desocupação das áreas reservadas e ambientalmente sensiveis para preservação

2. A Municipalidade está propondo re-assentar a população dentro da municipalidade, mas não consegue achar uma área adequada.

3. Portanto a municipalidade está propondo a relocação de 3.000 famílias para um novo empreendimento habitacional na municpalidade peri-urbana

Caracteristicas Assentamentos Informais A Central B Peri-Urbana C Periferia

Data de estabelecimento 1976 1986 2003 Familias 10,000 4,000 3,000 População 40,000 16,000 12,000 Localização: distancia do centro da Cidade Central (kms)

8 12 30

Propriedade Status Lote ilegal Lote ilegal Lote ilegal Propriedade (casa) de facto ilegal ilegal Propriedade da terra 50% municipal 100% municipal 100% pública Infraestrutura fisica ( água, esgoto, etc)

90% 85% 60%

Serviços sociais (escolas, clinicas, etc)

limitados limitados limitados

Caracteristicas socio-economicas

a) renda familiar 20% < linha pobreza 80% pobre/baixa-

renda

50% < linha pobreza 50% pobre/baixa renda

60% < linha pobreza 40% pobre/baixa renda

Emprego 60% formal

40% informal 40% formal

60% informal 20% formal

800% informal Objetivos do projeto Reurbanização do

assentamento Relocação para novo

empreendimento habitacional

multidimensional

Relocação devido a razões de saúde

pública e ambientais

Numero de familias às quais será oferecida relocação dentro do projeto.

3.000 4.000 3.000

Urban Laboratory 23

APÊNDICE 3 - VARIAÇÃO DAS ABORDAGENS NO GERENCIAMENTO DE ÁGUA

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Fonte: Oliver M Brandes & David B Brooks. ‘The Soft Path for Water in a Nutshell’ - Edição Revisão. (Agosto de 2007).