La reformadel sistemadepensionesitaliano de 1997*

GLáN OnínoBM=x=ml**

Resumen

La reformadelas pensionesde 1997culminaun periodoborrascosoenqueha estadosumidoel Sistemade SeguridadSocial italiano (en lo queserefiereapensionesdejubilación) desde,almenos,principiosdelosaños90.La reformapactadaalaquese hallegadoen 1997 tienecomolineasfunda-mentaleslas siguientes:mantenimientodel sistemafinancierode reparto,con lo que se mantienela solidaridadintergeneracional;la extensiónde lacoberturaaalgunasfranjasde trabajadoresautónomosantesexcluidos;elcal-culo de lacuantíade lapensióncontributivadejubilaciónsobreel arcodetodalavida activadel pensionista;flexibilidad de laedadpensionable(57-65años)consistemasdecálculoenfunciónde laexpectativadevida; modifica-cion periódicade losporcentajesparaelcálculode lacuantíade la pensiónde acuerdoalamarchade laeconomíanacionaly en razóndel equilibriofinancierodelSistema;unificacióny armonizaciónde losdiversosy múltiplesregímenesitalianosdepensiones.

* Losdatosy los elementosnecesariosparaestaelaboraciónhansidorecogidosatravésdela

Investig-a(:ion«Lasdiversasedadesdelhombre’,financiaciónex 60% 1997 dela UniversidaddeFerra-ra. TraducciónPaolaTraglavini.

** CatedráticodeDerechodelTrabajoy ProfesorJeanMonnet(le DerechoComunitariodelTrabajoen la FactiltaddeDerechodela UniversidaddeFerrara.

O U A D a u o a DE RELACIONES LABORALES, nY 12. Serv. Publ. UCM. Madrid, 1998.

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1. La largareformadepensiones

El sistemajurídicoitalianoha dejadoatrása principios de 1998 el muylargoasuntode la reformadelsistemade pensiones.Demutuoacuerdoy conunadeterminaciónnuncamostradaantes,el Presidentedel Gobierno,elMinistrodelTesoroy Hacienday el Ministrode Trabajohandeclaradocon-cluidala cuestiónpor lo meiíoshastalos próximoscincoaños,acabandoasíun «tormentone>’queademásde reventardesdelaspáginasde los periódi-cosy revistasy desdelas pantallasdetelevisiónyde lasemisorasde radiosalos ciudadanosno totalmenteinteresadosen estacuestión,ha creadopro-fundasrupturasentérminosde «alarmasocial»haciaaquellaampliapartede ciudadanosque,estandopróximalaedaddejubilación,hanpercibidocornopuestoen peligro supropiofuturo. Además,en términosculturalesyde calidadde vida, pareceun defectoigualmentegrave,si el objetivoeraelsubir laedadde jubilación,bajardramáticamentelaedadenlaqueseempie-zaadiscutirsobrelapropiajubilacion.

La largatemporadade reformasalaquemerefiero sepuedeincluir entrela ley 23 de octubrede 1992,n. 421 queasignabapoderalgobiernoduranteel periodo«cuatripartito»Dc- Psi-Psdi-Ph,presididoporGiuliano Amato—parala racionalizacióny revisiónde lasdisciplinasen materiade seguridadsocial—ylasdisposicionescontenidasen los artículosdel 59 hastael 65 de laley de acompañamientoalaLey de Presupuestosde 1998 (ley ‘27 de diciem-brede 1997, n. 449),como resultadodel acuerdoentreGobiernoy partessociales,conseguidoal final de octubre.

Se tratade un conjuntonormativoamplio y no totalmentehomogéneoen el cual es posible,a mododescriptivo,distinguir algunosapartadosfun-damentales.

El primerbloquenormativoestáconstituidopor laya mencionadaley ylassiguientesnormasdelegadasa lascualeshayqueañadirla medidaurgen-te (substancialmentecontemporáneaaunqueconfechaun pocoanterior)del decretoley 14 de noviembrede 1992,n. 348, convertidoen ley 14 denoviembrede 1992,n. 438.

Se trató de unaintervenciónlegislativaconun contenidoreformadormuylimitado1:solicitadopor ladramáticacrisis financieradelveranode 1992—devaluaciónde la lira y consiguientesalidadel SistemaMonetarioEuro-

1 Seapermitidala remisiónaC.C. Ealandi,La rzjorína del siste»na pensionislico,la opinione di,en Ciornale dir. Lay. Reí. md., 1994, p. 143; C.C. Balandi, lfrrovvedimentiper lepensioni ha nforma eagginstarnento (Ossen’azioni sulla legge n. 421/1992 y sobre e/decreto ley n. 503/1992),en liv. giur. lay.,1992,1,p. 3.

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peo—teníacomoexplicito objetivo prioritario el demantenimientodelgastopúblico de pensionesen el presentey en el futuro. En esteesquemase pue-dencolocarasí lasmedidasinmediatasy urgentes(art. 1 Decretoley 284/92:bloquede lasjubilacionesde antigúedad,art.2: bloquede la igualaciónynuevométodode cálculo)perotambiénaquellasalargoplazoconla inten-ción de subir laedaddejubilación, incrementarlosrequisitosde segurosyde contribuciónparalapensióndejubilacióny asícomoa hacermásdifícil elaccesoa los tratamientosde la pensiónpor antigúedad*.Juntoa todoesto,en cambio,esoportunorecordarcomounamásconcretamedidade inno-vaciónla reglamentaciónde la SeguridadSocialcomplementaria,realizadaatravésdel DecretoLegislativode21 de abril de 1993,n. 124 (inclusosi luegosenecesitarantodavía5 añosparaladefinitiva puestaen marchade losFon-dosde Pensión).

El mismocaminosesiguetambiénen algunasde lassiguientesinterven-cionesque lleganhastala ley financieradel 19952, a travésdela obradelgobierno«técnico»presididoporCarlo Azeglio Ciampi (mayo 1993-marzo1994)y delgobiernodecentroderechapresididoporSilvio Berlusconi(abril1994—enero1995).Precisamenteesteúltimo gobiernointentórealizarunareformaorgánicadel sistemade pensiones,inspirada—aunqueen modonoclaroycoherente—en algunospostuladosrígidamentelibrecambistas,comoel progresivoretrocesodel sistemapúblico, la disminucióndel vínculouni-versalistade solidaridad,en apoyo,aunquecuantitativamentecontenido,con-centradoexclusivamenteen laspartesmásdébilesde lapoblación.Estaten-tativa—ademáscontenidaimpropiamenteen la ley dePresupuestos1995—suscitóla reacciónunitariade las organizacionessindicalesqueobtuvieronla suspencióndel proyecto.La siguientecaídadelgobiernoBerlusconillevóa la formación del gobierno«técnico»presididoporLambertoDini, Minis-tro de TrabajoTizianoTreu,al cualel Parlamentoconfió el perseguimientode algunoslimitadosobjetivos,comolapredisposicióndeunaorgánicarefor-made pensiones.

A travésdel métodode laconcertaciónsocial,en losprimerosmesesdel1995,Gobiernoy partessocialeselaboraronun proyectolegislativo—enúlti-mainstanciano subscritoporConfindustria(ConfederaciónItalianadeEmpresarios)—quefue luego rápidamenteaprobadopor el parlamentoy

* Notadela traducción:Se refiereala pensiónqueseganaindependientementedel cum-

plimientodeunaedadpensionableconel transcursodeunaseriedeañostrabajados.2 Paraundetalladoy orgánicocomentoatodaestanormativay., Commentario dela ufoma pre-

videnziale: dalle leggi ‘Amato» allafinanziaria 1995,a cura de M. Cinelli e M. Persiani,Milano:Ciuffré, [995.

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promulgadoen ley n. 335, 8 deagostode 1995 «Reformadelsistemade pen-sionesobligatorio>A.

Estoconstituyeelsegundode los gruposnormativosdelquinquenioalosquenoshemoshechoreferenciasupra.

Losprincipios inspiradoresde estareformanecesitanunaesquematiza-ción extremaparapodersertomadosen suespecialidady noenvolveral lec-tor enla avalanchadedisposicionesquecomponenlostreskilométricosartí-culosquela ley n. 335 dedicaala SeguridadSocialobligatoria,ya quelos res-tantes13 estándedicadosa un ajustedel DecretoLegislativodel 21 de abrilde 1993,n. 24 en materiadeSeguridadSocialcomplementaria.

Losprincipios inspiradoresdel sistemadepensionesreformadossonlossiguientes:Financiaciónsegúnelsistemade repartoyconservaciónde lasoli-daridadinter-generacional;extensióndelacoberturade pensionesagruposresidualesde trabajadoresautónomos;cálculodela prestaciónsobrelabasede contribuciónconreferenciaa todalavida activa: flexibilidad de laedadde accesoalajubilación—entrelos57 y 65 años—conpensionesrelaciona-dasconla esperanzade vida; modificaciónperiódicade los parámetrosdecálculode las pensionesen comparacióntambiénconel treudde la econo-míanacionaly envistadel mantenimientoenequilibrio delsistema;unifica-ción y armonizaciónde losdiferentesy múltiples«regímenes»de pensionespresentesen elordenamientoitaliano.

Estosprincipios marcanun sistemaen conjuntorelativamentesimple:universalen laextensióny en las modalidadesbásicasde funcionamiento;capazde conservarcondicionesde equilibrio frentea cambioseconómicosydemográficos.

2. Algunoscaracteresfundamentalesdela reforma

Losprincipiosqueinspiraronla reformaestánaclaradosdesdeel mismoartículo 1: «adecuaciónde losmantenimientoseconómicosa las contribu-ciones»,‘<afirmación delprincipio de flexibilidad» por lo queconciernea~<lascondicionesde accesoa lasprestaciones»,«laarmonizaciónde losorde-namientosde pensiones>’,«la facilitación de lasformasde pensionescumpli-

Los primeroscomentariosala reformaseenctíentranenLa njbrma del sistema previdenziale,a curadeR. Pessi,Padov-a:Cedam,1995;y, bajoun puntodevista máspolítico y económico,enB.l.apadulay 8. Patriarca,la rivoluzione dellapensioni,Roma:Ediesse,1995;G. Cazzola,Le nuove pan-s,oni degli itahiani, Bologna:II Mulino, 1995.Másmeditadasretiexionesesperanevidentementeclcompletamientode la reforma,desdehacemuy pocotiempoacabadacon la emanaciónde losmtícbosdecretoslegislativosdelegadospor la ley n. 335/1995.

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mentarías»dentrode un marcoeconómicocaracterizadopor la «estabiliza-ción delgastodejubilación en referenciaal productointeriorbruto» y envista del «desarrollodelsistemade pensiones»«conel fin de garantizarlattitela previstaporel art. 38 de laConstitución».Se tratade unanormativamuy compleja,sobrelacual se puedenproveersóloalgunoselementosqueson particularmentecentrode atencion.

En primer lugar es posiblesubrayarcómoel legisladorha queridoindi-carde modoformalizadoel carácterde reformaorgánicade estainterven-cion con la inserciónenel segundoapartadodelmismoartículo 1 de unacláusulasegúnlacual «Lasdisposicionesdela presenteley constituyenprin-cipios fundamentalesde reformaeconómicasocial de laRepública.Lassiguientesleyesde la Repúblicano puedenintroducir excepcioneso dero-gacionesala presenteley, si no cori especificasmodificacionesde susdispo-s>ciones>~.El valorconstitucionalde estaprevisionesindiscutible,conside-rando queen el ordenamientoitalianono haytiposdiferencialesde leyesordinariasy todasestánen el mismonivel crí lajerarquiadelasfuentesesta-l)lecidapor el artictílo 1 de las Disposicionesde la ley en generalqueabrenel CódigoCivil. De todasformaselsignificadopolítico escierto y no seexclu-ye queestafbrmulapuedaabrir el caminoaunaevoluciónque formalicetambiéncrí el ordenamientoitaliano unaposibilidadsimilaralaofrecida—

sí no me equivoco—por la ley orgánicadel ordenamientoespañol.La evoluciónde las modalidadesdecálculodeJaspensioneshaciael

niétodocontributivo.Duranteunasdécadas—exactamentedesdeel final delosaños60— el sistemade pensionesitaliano hasido organizadoa travésdeun sistemade cálculode las prestacionesbasadoen laretribucióncobradaporel tí-aba¡adordurantesuúltimo periododevidaactiva.Desdeel 1996,inloto paralosnuevosempleadosy a travésde un cálculopro rata paraaquellosquetienenmenosde dieciochoañosde antigúedad,la pensiónseráen cain-bio calculadasobrela basede la contribuciónpagadadurantetodalavidaactiva. El cálculoesbastantecomplejoy prevéalgunasvariables:

a) un importe individual de lascontribucionesqueresultede lasumadelas cifrasanualesevaluadas,obtenidasaplicaíídoala basede cotiza-cion constituidapor la retribución,cuotasdiferenciadassegúnseantrabajadoresdependientes(33%), autónonios(20%) o profesionales(diferenciadaen razónde varioselementos).La evaluaciónsehacecadaañoen basea lavariaciónmediadelPIB conrelaciónal quin-quenioanterioralañoquehayque evaluar.

b) un coeficientede transformaciónfijado en relaciónalaedaddejubi-lación,corxstittíido teniendoen cuentalas expectativasdevida mediay unaprevisiónde subidadel PIB igual al 1.5%anual.

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Así conlacombinaciónde losdosfactoressedeterminael totalde la retri-buciónanual.Hayquedestacarlaprevisiónsegúnlacual cadadiez añoselMinistro deTrabajo,con decisiónadministrativa,aunquehaya«escuchado»numerososorganismos,las organizacionessindicalesyel Parlamentoentreellos,puedemodificarloscoeficientesdetransformación,conel fin de garan-tizarelequilibrio financierodel sistema.

Estesistemade loscoeficientesvariablesen razóndelaedaddejubilación,ademásdeserelementodel sistemade cálculo,es tambiénun issuefunda-mentaldelnuevomodelode salidadel trabajoen el cual el aumentode laedaddejubilación—unanecesidadya aceptadatambiénporlos másreacios—puedecombinarseconunaflexibilidad en la salida.Sin embargolos coefi-cientesestánrelacionadosconnueveclasesde edad,quecubrenel periododesdelos57 añoshastalos65. Se considerapuntocentralde estaescalalos62anos,antesde loscualeslajubilación,aunqueposible,estápenalizada,mien-trasque,másallá—hastael límite superior—sevalorizaeltrabajodesarrolla-do a travésde técnicasde premios.Verbis,estáeliminadoel instituto de pen-sionesde antigúedad:en realidaddespuésde los cuarentaañosde trabajo,independientementede la edadalcanzada,esposiblelajubilaciónconlapres-tacióncalculadaen labasedelparámetroinferior, esdecirelde los57 años.

De todosmodosla flexibilidad en la salidacorrespondeaunaaspiracióndesdehacetiempopresenteparael legisladoryseguramenteestárelacionadaconprecisasexigenciasa un modode trabajarqueno ve másimportanteelpesadoy muyfatigosotrabajoobrerode fábrica,porel cual lasalidadel tra-bajopodíarealizarseen términoscatastróficos—esdecircomoun aconteci-mientoqueseverifica único actoy no dejavíasalternativas—conplenasatis-facciónparalosinteresados.

Además,el criteriodecalculode laretribuciónreferido atodalavidaper-mite unaparticularelasticidaden la salidaquepuedeserconstituidapor elpart time: sin algunapenalización,queno seaenrelacióncon el particularcontratode trabajo,perono asucolocacióndurantelavida del trabajadorQuierodecirqueelpan timerrecibiráunapensióninferioraladelfuil timesperodecidirreducirel horariode trabajoduranteel periodofinal de lavidaactivapodrátenerincidenciaen modomodestosobrela totalidaddel trata-miento, mientrasqueconel anteriorsistemapodíacrearefectosterriblessobrela totalidadde laprestaciónyde todasformaspodíacrearunapotencialmequidadporelhechoque,de contra,unhipotéticopantimerde todalavidaconvertidoenfull timerenel periodofinal podíatenerunaplenaprestación.

Finalmenteno haymásdiferenciaentretrabajadory trabajadora,alcan-zandoasíun objetivoya indicadodesdehacetiempotambiénporlaUniónEuropea,aunqueen términosno vincularesparalossistemaslegalesdejubi-

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laciónde antigúedad,quedandode todasformasunacondiciónde mayorfavorecimiento,parala poblaciónfemeninaporelhechodequeno se hatomadoen consideraciónel mayorcargoconstituidoporunamáslargasuper-vivencia,queno se «carga»sobrelasmujeressi no se soportasolidariamenteportodalasociedad.

El tercerpuntoque seanalizaes la armonizaciónentrelos variosorde-namientosdentrodel Sistemade SeguridadSocial.Enestecampomuchosehabíahechoen lasdisposicionesemitidasporel gobiemoAmatodurantelosaños1992-1993.El principio quese aplicó se puedefácilmenteexplicar: apartir del 1 de enerode 1996 el ordenamientode pensioneses único paratodo los trabajadorespúblicosy privadosreciéncontratados,y es el mismosistemade normasquese aplicaalos trabajadoresautónomos.

Evidentementequedandosprincipalesproblemas:todalalargafasetran-sitoria—maso menosparaque trabajensólopersonascontratadasdespuésdel 1 de enerode 1966habráqueesperarhastael 1 de enerodel 2036—alacualla ley dedicaunamuycomplejanormativay sobrelacualvolverédentrode un momento.El segundoproblemaesconstituidoporlasupevivenciadelosdiferentesorganismosde seguridadsocialquegestionanlas diversasfor-masde pensiones.

Estasupervivenciaestáasumidanadamenosqueporlosprincipiosgene-ralesdela ley n. 335 art. 1 dondeestágarantizadoel «respetode lapluralidadde losorganismosde seguridadsocial».Se trataen mi opinión de unaelec-cion basadaexclusivamenteen razonespolíticasquepocotienenquever contín proyectode buenagestiónde un sistemade pensiones,porfin unificadoen relaciónalas normativasquelo regulan.Me permitoentoncesde sugerirque las razonesson esencialmentede dostipos: el mantenimientode algu-nasrealidadesocupacionalesqueunaexcesivaracionalizaciónhubirapodi-do poneren duda(y estopuedeserun objetivo socialmentecompartible).Menoscompartibleesla segundarazónquesefundamásbiensobreel recha-zo de lasolidaridadqueconstituyeunode lossentimientosmásagresivospolí-ticamentey de fácil aceptaciónparaampliascapas,tambiénpopulares,delosciudadanos.Conservandounapropiaorganizaciónde categoríasporla recau-dacióny laredistribucióndelosrecursosse haqueridodejarla impresióndequelos mismosrecursosse quedarándestinadosalacategoríaquese trata,sinconfusionessolidariasconotro sujetos,aunqueestaescasezde circulaciónno puedellevar ningunaventaja,considerandoquelasreglasquegobiernanla. circulaciónestánunificadas,comohemosvisto.

Finalmentequedaquehablarsobrela seguridadsocialcomplementaria.A diferenciade lo queha pasadoenotros paísescon análogonivel de desa-rrollo, Italia no ha tenidohastael 1993 ningunanormativaespecíficapor lo

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queconciernealos fondosde pensionescomplementarios.Existíanfondosde estetipo peromásbienreguladosporel derechocomercialy fiscal. Dentrode lareformaAmatotuvo lugartambiénel decretolegislativode 21 deAbrilde 1993,n. 124 que«regulalasformasde seguridadsocialparala distribu-ción delas pensionescomplementariasdel sistemaobligatoriopúblico,conelfin de asegurarmáselevadosnivelesdecoberturasocial>’.La ley n. 335del1995 haintroducidoalgunasimportantesmedidasde corrección,sin mdi-ficaría estructuradefondoqtíesigueala del 1993.

Tambiénen estecasose tratadeunanormativabastantecomplejasobre-tododesdeel aspectofiscal y de la gestiónde los recursos.Por lo quecon-cierneanuestroasunto,creoquelospuntosmásimportantespuedenserlossiguientes.En los fondoscomplementariosjugaránun papelfundamentallasorganizaciomíessindicales.El contratocolectivoconstituyela fuenteprincipalinstitutoray reguladorade losfondosdentrode las áreasprivaday pública.Unavez queseha constituido,el fondorepresentaunaposibilidadofrecidaaltrabajador:lalibertadde adhesiónindividualestágarantizadaexplícitamen-te por elart. 3, apartado4 del decretolegislativo,de emplearalgunosde losrecursosde los cualespuedellegar atenerdisponibilidadesun sistemadeacumulaciónde capitalización(estamodalidadde gestiónestaimpuestaporla legislación>envistadelperiodode vidainactiva.El máscoíísistenteentrelos recursosempleadosporestafinalidady aquellaala cuallamismaley dedi-camayoratención,es constituidapor las cuotasde reservasdel tratamientofin de actividad:estahipótesises seguramenteinteresanteparael trabajadoral quehoy sc le remunerael capitalquedejadepositadoen la empresaentérminoscompletamentefuerade losvaloresde mercado.La Ley prevéqueparalos nuevoscontratadosestéprevistala total utilizaciónde lasctíotasdcltratamientofin de actividaden el foíído de pensión.

Máscomplicadoy en granpartetodavíapordefinir conprecistones elpapelquelasmismasorganizacionesde los trabajadorespodránjugaren lagestiónde losfondos.Es evidenteque laconsistentedeseableinstitucióndelos fondosde pensionescomplementariasgeneraráunaenormemasadccapitalutilizableenel mercadofinancieroconefectosmodificativosprofútí-dosen laestructuradel mismomercado.La utilización de estoscapitalesentérminosno especulativos,es deciren términosde un desarrolloreal de laeconomiay enparticularde laocupaciónconstituyen,las dospuntasde undilemaen el cualel sindicatoestáfuertementeconvencidoen desarrollarulla

parteimportante.Losmecanismosqueconsentiránu obstaculizaránestepro-vectoestánsólo en nuceestablecidosen laactuallegislaciónporlo quetodavíaestátodopor decidir. Laspremisasprobablementeno sonnegativas,comoaclarael esfuerzoqueel sindicatohaaplicadoen eí estudiar¡unto algobie-

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mo las líneasdereformasy el sinceroempeñoquehademostradoen sostenerenla basede los trabajadoreslahipótesisde reformaalcanzadacon el gobier-no enel veranode 1995y tambiénlassiguientesintegracioneshastaaquellaconseguidaen el octubrede 1997,insertadaen la ya mencionadaley finan-cíeraparael 1998 y quehacontribuidoa la superaciónde la «incomprensi-bley loca»crisisde gobiemoabiertapor«RifondazioneComunista».

3. Señasdela normativatransitoria

Completamentediferenteessin embargo,por lo queconciernealasim-plicidad, laespesanormativarelativaalperiodotransitorio,destinadoapro-longarsedesdeeldía siguientede lareformahastael régimencompletodelnuevosistemaquesepuedesituar—comodecíasup ti— entreaproximada-menteunatreintenade años.Vesprecisamenteesterégimentransitorioelquecreólasmayoresdificultades,en doblesentidoy en dosdiferentesáreas.La primeraes aquella—propiamentetípica decualquierrégimentransito-rio— de la sucesiónde las normativasen el tiempo;la segunda,siempreenrelaciónal tránsitotemporal,unetambiénla transformacióndelos variosregímenesespecialesal ordinario,o almenossuarmonizaciónyunificación.Y, comoes fácilmentecomprensiblesobretodoestose hadesencadenadounconflicto de interesde notablesproporciones.Porun ladohayqueregistrarun abigarradofrente «conservador»,que incluyó algunossectoresde traba-jo dependiente«débil» —trabajadoresprecoces,encargadosdetrabajosfati-gosos—,juntoconáreasde privilegio ambiguamentejustificadoen basedemáso menosaceptablesespecialidades.A suvez el frente«innovador»havisto en posiciónextremabuenapartedelambienteindustrialy empresarialengeneral,paladinesde un «todoysúbito»queme haparecidosiempreins-piradomásporaspiraciónde desregularizacióndel mercadodel trabajoquepor un sincerointerésalascuentaspúblicas.En elmedio, los innovadoresgraduales,conscientesde la insostenibilidada largo plazode las estructurasactuales,peroigualmenteconvencidosen lanecesidaddeprocedersingravesfracturassocialesyenempezarunareformaquerespetaraalgunosprincipios—solidaridad,universalismo—aceptadosporlamayoríade lapoblacion.

Ya recordéla rigidezdel choquepolíticoquehatenidolugarsobreestostemas:lasoluciónalcanzadaconel acuerdoentrelas partessocialesestipula-dosal final de octubrede 1997y actualmentepuestoenla ley queacompa-ña laFinancieraparael 1998,hapremiadolas hipótesisde innovacióngra-dual,previendounaaceleracióndelasdisposicionestransitoriasya contenidasen la reformaDini —Treu—quecomocreohaberevidenciadohaconstitui-

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do la «verdadera»reformade las pensionesapesardelasimprecisionestun-biénmuygravesleídasen todoesteperiodoen losmediosde comunicaciónyenla polémicapolítica—perosin el trastornode susprincipiosinspiradores.

4. Doscuestionesenrelaciónconla reformay conla fasedetransición

Desdeel cuadrotomadoen consideraciónen el párrafoanteriorse notaquela reforma—en el sentidode la loi nouvelle4quecambiaenmodo másdeseablelasituaciónactual—ha cambiadoy estácambiandoalgunasdispo-sicionesde interesesconsolidados.Son doslascuestionesanalizadas:

a) si lanuevadisposiciónesmásdeseable,yb) si al perseguiríahansido o seráncumplidasalgunasviolacionesde

prerrogativasquevayanainfluir en eljuicio delprimerpunto,esdecirparaponeraprejuicio la deseabilidadde la reforma.

La respuestaalaprimeracuestióncomportaría,paraserexhaustivo,unempeñode ladoctrinapor lo menosigual a todalaprensade estosúltimosveinteañossobre~<crisisy reformadel welfare”.Me limitaréaunasimplecon-sideración.Existepor lo menosun fenómenosocial«positivo»quefundalaracionalidaddeseablede la loi nouvelleenduda.He subrayado«positivo»por-quese tratade un fenómenorespectoal cualno valelaalternativade adaptarlasinstitucioneso intentardecorregir—eliminándolo—el mismofenómeno.Me refieroal alargamientode lavidamedia,queimponeel abreviarelperio-dode suministrodel tratamientode quiescenciao porlo menosdecalcular-le el total tambiénsobrela basede estedato.Porlo menosbajoestepuntodevistala reformaparecedeseable.

Y llegamosentoncesa lamáscomplejarespuestade lasegundacuestión;aestepropósitointentamosordenarlas medidasrelativasalperiodode tran-sición quetomamosen coiísideraciónsegúnun esquemaracional.

En primerlugarrecordamoslasnormasquehandeterminadoelbloquede laspensionesde antigúedady de los tratamientosde quiescenciaantici-padosconrespectoalaedaddejubilacióno a laedadprevistaparala cesa-ción del servicio.Estebloqueha tenidolugarantesdurantetodoel 1993—art. 11. 14 de noviembrede 1992,n. 438comoconversióndelDecretoLey

Segúnlanociónderefonnadela tradicióniluminista: «laloi neuvelleétantprésuméemei-lleurequelancwnne(juellercrnplace»E. Ost, M. van deRerchove,Pinralisme temporel el chenge-mant Les jeux du droit, enNoveanx itinéraires en droit. J-lommage á Francois Rignux. Bruxelles:Bruy-lant,1993,p. 393,cit. De L. Gianformaggio,7ernpo de la C-sstituzione, tempo della consolidazione, inmi-nenteen ¡‘oIL Dv-., p. 5 manuscoto.

La reforma del sistema de pensiones italiano de 1997 89

19 deseptiembrede 1992, u. 384—porserluegoextendidohastael 1 de Sep-tiembrede 1995 (art. 13 ley 23 diciembre1994, n. 724; DecretoLey262/1995;ley 8agosto1995,n. 335).En el 1997hasidobloqueadalajubilación del per-sonalde laescuela;estebloqueoserásolo parcialmenteanuladoen 1998 ydefinitivamenteen el 1999.Porúltimo un brevebloqueohasidoactuadoconelDecretoLey3 deNoviembrede 1997,n. 375,hastalaentradaenvigor delaLey Financieraparael año1998y de ley relacionada.Finalmenteel acuerdoentreGobiemoy partessocialesdel final de octubre,traducidoenLey n.449/1997,art. 59, apartado8 decideelaplazamientode la«ventana”de acce-so alajubilaciónparaaquellosquehanmaduradolos requisitosduranteelcursodel 1997,desdeel 1 de enerohastael 1 de abril de 1998.

El segundogruponormativo,máscomplejo,estáconstituidoporlamodi-ficacióndelrégimende accesoa los tratamientosde pensionesparaaquellosqueestuvieranya inscritosaun régimenasistencialenlafechade entradaenvigor de la reforma.

Parae] accesoala pensiónde antigúedadestáprevistoen el art. 1 deDecretoLegislativo 503/1992un progresivoincrementode los 55 (mujeres)y 60 (hombres)añosrespectivamentea los 60 y 65 años;el accesoa la pen-sión de antigúedadhasido repetidamenteretocadohastalasdisposiciones—ya variasvecesrecordadas—aprobadaspor el Parlamentoel pasadomesde diciembrey queprevénunaprogresióndela parejaedad/añosde contri-buciónquellegaalos57/35desdeel 2002 paralosdependientesprivadosy alos 2004paralosdependientespúblicos,mientrasqueel requisitodeantí-gñedadcontributivaindependientede la edadavanzade los 36 añosdel 1998alos40 añosnecesariosdesdeel 2008.

La aplicacióiide la nuevanormativa,conreferenciaa los requisitosdeantigúedadretribuiday anagráfica,distingueentretrabajadoresqueel 31 dediciembretendríanunaantigñedadinferioro superiorde los 18 años.

El mismolímite de losdieciochoañosde antigúedadal final de 1995 seaplicabaparala determinaciónde las modalidadesde cálculode la prestación:totalmenteconel viejo sistemaparalos másmayores,segúnla regladela proquotaparalosentredieciochoañeros,algunosdeloscualespuedenelegirtam-biénlaaplicaciónintegraldel nuevosistemade cálculo«contributivo”.

Finalmentehayquenombrarel tercergrupode normasqueestándeter-minandocambiosenlos mantenimientoseconómicosde las pensionesde losciudadanosqueyaparticipanenel sistema:las normasrelativasaíaarmoni-zaciónde los mantenimientoseconomícos.

La multiplicidad delasgestiones,conlaconsecuenciademilesde peque-nosprivilegios diferentes,hasido pormuchotiempounade las principalese inquietantescaracterísticasdelordenamientoitalianoy tambiénunade los

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másconsistentespuntosde resistencia«conservadora>’alas hipótesisrefor-mistasquedurantemásdeun quinqueniohancansadola proyecciónlegis-lativa.

La ley u. 335/1995hatrabajadofúndamentalmenteenestadirección,enprimerlugarunificandolos dosregímenesgeneralesdel empleoprivadoydel empleopúblico: paralosnuevoscontratadosdesdeel 1 de enerode 1996no existemásningunadiferenciade tratamiento.Perono es esteevidente-menteelperfil problemático.Duranteel periodotransitorio,establecidosloscriteriosde cálculoarticuladosenrazónde laantigúedadal 31 de diciembrede 1995,elpunto problemáticoes,comosiempre,el accesoanticipadoalosmantenimientoseconómicos.Aquí seha insistidoparaunadrásticasubidade losrequisitos,aunquetodavíalevementemáscontenidosde losquesonimpuestosaprivados(vertablaC y D en elarticulo59 delaley 49/197).Ade-máspor unaciertatemporadase ha previstotambiénlaposibilidadparalostrabajadorespúblicosde accederanticipadamentealajubilaciónconunapenalizaciónen elcálculoproporcionalsegúnlosañosde trabajoquefaltanalos 35. La previsiónde laFinanciera1998,quede todasformassubenallímite de los 35 añosel requisitode antigúedad,proponecoherentementelaanulaciónde la hipótesisde penalización.

Porlo queconciernea la uniformidadde los mantenimientoseconómi-cosde losotrosnumerososregímenesde pensionesexistentesen el ordena-mientoitaliano,estahasido tratadaatravésde unaampliaseriede decretosdelegadosinspiradosporel «principio general»contenidoen el art. 1.1 delaley de reforma:«laarmonizacióndelos ordenamientosdepensionesen elrespetode unapluralidadde organismosaseguradores».No es posibleevi-dentementeentraraquíenel particularde lasnumerosasdisposiciones;hayquerecordarsóloqueen diferenteshipótesisse haintentadoreducirpeque-ñoso grandesprivilegios queen algunoscasoshansuscitadoclamorosastomasde posicióncomola del Gobernadorde Bankitalia,quetratandodelas pensionesde losdependientesdel Institutode emisión,ha atenuadolaseveridadmonetariaquele considerabacomoun paladíndel rigor reforma-dor respectoatodoslos otrostrabajadores;o el extenuantecontrasteconlostrabajadoresautónomosapropósitode un añode laelevaciónde la edaddeaccesoalajubilaciónanticipada.