jaim josÉ da silva junior -...

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE ECONOMIA

JAIM JOSÉ DA SILVA JUNIOR

TRANSFORMAÇÕES DA AGRICULTURA E PESQUISA AGRÍCOLA NO BRASIL

Campinas

2017





Prof. Dr. José Maria Ferreira Jardim da Silveira – orientador

Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Econômicas do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas para obtenção do título de Doutor em Ciências Econômicas, área de concentração: Teoria Econômica.

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELO ALUNO JAIM JOSÉ DA SILVA JUNIOR E ORIENTADO PELO PROF. DR. JOSÉ MARIA FERREIRA JARDIM DA SILVEIRA.

Campinas

Maio de 2017





Defendida em 08/05/2017

COMISSÃO JULGADORA

Para meus pais, Jaim e Ronilda.

Agradecimento

Inúmeras pessoas contribuíram para a realização desta tese. Agradeço primeiramente

ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) pela bolsa de

estudos que recebi no doutorado e ao Instituto de Economia da UNICAMP pelo suporte

irretocável ao trabalho que desempenhei. Gostaria de agradecer ao meu orientador professor

José Maria Ferreira Jardim da Silveira pelas oportunidades profissionais e pelos ensinamentos

sobre a vida acadêmica. Agradeço aos membros da banca de defesa que fizeram comentários

valiosos sobre o meu trabalho, professoras Andréa Leda, Sheila Leite, Affonso Dalla Libera e

Marcelo Magalhães. Sou grato ao professor Antônio Márcio Buainain pelas oportunidades

profissionais e também por ter me indicado o caminho seguro para a tese durante a

qualificação. Aprendi e evoluí muito ao longo dos anos que passei no Núcleo de Economia

Agrícola e Meio Ambiente do Instituto de Economia da UNICAMP (NEA), por isso agradeço

aos professores do NEA Alexandre Gori Maia, Ademar Romeiro, Rodrigo Lanna, Marcelo

Cunha, Bastiaan Reynold, e Walter Belik, grandes referências em suas áreas de pesquisa.

Registro ainda meu agradecimento aos profissionais e pesquisadores do NEA, sem o suporte e

o apoio de vocês este trabalho dificilmente teria sido concluído. Marcelo Messias, Elyson de

Souza, Abel Luís, Andreia Marques, Thales Augusto e Jamile Colleti.

Os dados primários que constituíram a base do trabalho da tese contaram com a

colaboração decisiva do Professor Carl Pray, da Rutgers University de Nova Jersey. Professor

Carl Pray cumpriu em muitas vezes o papel de co-orientador, lendo e fazendo observações de

versões preliminares da tese. Agradeço aos profissionais da empresa Céleres Consulting,

Anderson Galvão, Vinícius Paiva, Cecília Fialho e Erickson de Oliveira, pelas parcerias e

oportunidades profissionais.

Registro aqui os anos incríveis que passei, e as enriquecedoras discussões sobre

economia e diversos outros assuntos que tive, com meus amigos Bruno Miyamoto, Lucas

Rodrigo, Danilo Beli, Vinícius Libaroni, Marco Antônio e Armando Fornazier. Agradeço

muito a recepção e o carinho que recebi do casal Sheila e Roney Fraga em Cuiabá. Sem o

apoio de todos vocês o processo de construção da tese teria sido muito mais difícil. Bárbara,

Bázinha, meu amor, você é tudo para mim.

RESUMO

A pesquisa agrícola global tem passado por transformações estruturais nas últimas

décadas. De modo geral, a maior participação do setor privado, a redução do setor

público e a proliferação de novos modelos de financiamento e gestão dos

investimentos foram as principais transformações percebidas, especialmente nos

países desenvolvidos. Países em desenvolvimento seguiram parcialmente as

mudanças, não tendo sido acometidos pela redução dos gastos públicos em

pesquisa agrícola. Em todos os países o modelo tradicional de organização da

pesquisa, caracterizado pela posição central dos investimentos públicos e

orientado para atender aos interesses de agricultores via ganhos de produção e

produtividade em cultivos alimentares, foi parcialmente substituído por novos

arranjos, marcados pela maior participação de empresas de insumos agrícolas e

grupos de interesse não representantes de agricultores. Na tese, analisamos os

elementos que influenciaram a formação dos novos arranjos, denominados como

modelos de economia política da organização da pesquisa agrícola. Nestes

modelos, os investimentos em pesquisa agrícola são financiados e geridos por

organizações de produtores ou consumidores, e a atuação do setor público ocorre

por diferentes canais, seja via a regulamentação de instrumentos econômicos de

incentivo ou a execução de pesquisas contratadas pelas organizações. O objetivo

geral deste trabalho consiste em investigar as transformações recentes nas

atividades de pesquisa agrícola no Brasil. Espera-se com isso, consolidar uma

análise específica do país, centrada na hipótese de que no período recente houve

no Brasil o crescimento dos investimentos públicos e privados em pesquisa

agrícola. Nesse contexto, analisamos a estrutura e a dinâmica de novos arranjos de

organização da pesquisa agrícola, como os fundos de commodities financiados

com taxas para pesquisa e as redes de pesquisas. Argumenta-se que os novos

modelos têm produzido impactos positivos no sentido de elevar a eficiência dos

investimentos e a equidade distributiva dos custos e benefícios da pesquisa. Os

resultados do estudo sugerem que os custos das pesquisas financiadas por fundos

de commodities incidem sobre produtores e consumidores de uma indústria

específica. Verificou-se que as redes de pesquisa reduziram os custos de transação

associados ao desenvolvimento de biotecnologias florestais no país, e ainda

produziu efeitos positivos na formação de competências empresariais e na

qualificação da mão-de-obra.

ABSTRACT

Global agricultural research has undergone structural changes in recent decades.

Changes such as the greater participation of the private sector, the reduction of the

public sector and the proliferation of new models of organization have been

analyzed in an extensive and growing literature. In the thesis we argue that the

strengthening of intellectual property rights and the reorientation of the state's role

in the economy were factors that influenced the pace and direction of the

transition. As the main impacts of the transformations in agricultural research, we

highlight the displacement of the global locus of production and agricultural

productivity growth, from developed countries to developing countries, and the

greater participation of farmers in the financing and management of agricultural

research. The general objective of this work is to investigate recent

transformations in agricultural research activities at Brazil. Based on a

bibliographical review of studies that analyzed the theme in several countries, we

propose a framework to describe the Brazilian case. It is hoped, therefore, to

consolidate a country-specific analysis, based on the hypothesis that, in the recent

period, there was in Brazil the growth of public and private investments in

agricultural research. In this context, we analyze the structure and dynamics of

innovative models of agricultural research organization, such as commodity funds

(levy funds) and research networks, which have produced positive impacts in

order to increase the efficiency of investments and the distributional equity of

costs and benefits of research. The results of the study suggest that the costs of

research funded by commodity funds target producers and consumers in a

particular industry. It was found that cooperation in research networks reduced the

transaction costs associated with the development of forest biotechnologies in the

country, and also produced positive effects on skills training and qualification of

the workforce.

Lista de Figuras

Figura 1 - Direções do progresso técnico agrícola ................................................................... 29

Figura 2 - Transformações no suporte aos agricultores da OCDE. .......................................... 35

Figura 3 – Referencial teórico de indicadores de atividades científicas e tecnológicas ........... 53

Figura 4 - Investimento público em pesquisa agrícola: países selecionados ............................ 69

Figura 5 - Composição e evolução dos fundos setoriais no Brasil ........................................... 84

Figura 6 - Alocação dos recursos no CT-Agronegócio ............................................................ 86

Figura 7 - Sistema Brasileiro de pesquisa e inovação agrícola ................................................ 89

Figura 8 - Evolução no orçamento e participação da Embrapa no mercado de sementes e

biotecnologias ........................................................................................................................... 91

Figura 9 - Organização do mercado nacional de sementes .................................................... 104

Figura 10 - Uso de sementes certificadas no Brasil................................................................ 105

Figura 11 - Mercado brasileiro de sementes de soja: 2010 – 2014 ........................................ 107

Figura 12 - Ambiente institucional da biossegurança no Brasil ............................................. 112

Figura 13 - Adoção de biotecnologias agrícolas no Brasil ..................................................... 121

Figura 14 - Mercado brasileiro e inovação em agroquímicos ................................................ 124

Figura 15 - Crédito, vendas e relação de trocas no mercado brasileiro de máquinas e

implementos. .......................................................................................................................... 128

Figura 16 - Estrutura de custos em mercados com bens de clube .......................................... 135

Figura 17 - Perda de eficiência em estruturas monopolísticas ............................................... 136

Figura 18: Quadro de Referência – Novos Arranjos de Pesquisa Agrícola ........................... 139

Figura 19 - Organização IMAmt ............................................................................................ 154

Figura 20 - Registro de cultivares de Eucalyptus no Brasil por tipo de Organização ............ 159

Figura 21 - Modelos de organização da pesquisa florestal no Brasil ..................................... 161

Lista de Quadros

Quadro 1 - Trajetórias de transformação estrutural .................................................................. 22

Quadro 2 - Elementos do desenvolvimento agrícola ................................................................ 26

Quadro 3 - Fusões e aquisições no mercado brasileiro de sementes ...................................... 106

Quadro 4 - Classificação de tipo de bens ............................................................................... 135

Lista de Tabelas

Tabela 1 - Evolução do investimento público em pesquisa agrícola ........................................ 64

Tabela 2 - Crescimento da produtividade total dos fatores na produção agrícola .................... 74

Tabela 3 - Uso de insumos na agricultura brasileira ................................................................ 79

Tabela 4 - Evolução da produção e produtividade total dos fatores ......................................... 81

Tabela 5 - Expansão na área cultivada de culturas selecionadas no Brasil .............................. 81

Tabela 6 - Evolução recente dos investimentos em pesquisa agrícola no Brasil ..................... 94

Tabela 7 - Amostra da pesquisa e intensidade setorial de P&D ............................................... 96

Tabela 8 - Mercado brasileiro de sementes ............................................................................ 103

Tabela 9 - Mercado brasileiro de sementes de milho ............................................................. 108

Tabela 10 - Mercado brasileiro de sementes de algodão ........................................................ 109

Tabela 11 - Mercado brasileiro de cultivares de cana-de-açúcar ........................................... 110

Tabela 12 - Liberações planejadas de OGMs no meio ambiente (LPMAs) ........................... 117

Tabela 13 - Alocação dos recursos do PAISS por tipo de projeto ......................................... 118

Tabela 14 - Mercado brasileiro de agentes de controle biológico .......................................... 123

Tabela 15 - Registro de novos produtos no mercado brasileiro de agroquímicos e defensivos

biológicos ............................................................................................................................... 125

Tabela 16 - Levy funds nos EUA ........................................................................................... 142

Tabela 17 - Alocação de recursos nas RDCs australianas ...................................................... 145

Tabela 18- Fundos de commodities na África ........................................................................ 147

Tabela 19 - Alocação de recursos do FACUAL ..................................................................... 151

Tabela 20 - Redes de pesquisa florestal no Brasil .................................................................. 164

Sumário

1. Introdução ............................................................................................................................. 14

1.1. Objetivos e Justificativa .................................................................................. 18

2. Desenvolvimento Econômico e Agricultura ............................................................. 19

2.1. Transformação Estrutural e Desenvolvimento Agrícola ................................... 19

2.2. Desenvolvimento Agrícola e Ambiente Institucional ........................................ 31

2.3. Desenvolvimento Agrícola no Brasil – Revisão Bibliográfica .......................... 42

3. Pesquisa Agrícola Pós-Revolução Verde ................................................................. 48

3.1. Avaliação de Investimentos em Pesquisa Agrícola ........................................... 49

3.2. Transformação Estrutural na Pesquisa Agrícola ................................................ 56

3.3. Evolução Recente dos Gastos em Pesquisa Agrícola ........................................ 61

4. Pesquisa Agrícola no Brasil ...................................................................................... 75

4.1. Modernização da Agricultura Brasileira ............................................................ 77

4.2. Gasto Público em Pesquisa Agrícola no Brasil ................................................. 82

4.3. Gasto Privado em Pesquisa Agrícola: Metodologia e Análise de Resultados ... 93

4.3.1 Ambiente Institucional e Arranjos Institucionais da Pesquisa no Setor de

Sementes ........................................................................................................................... 97

4.3.2 Gastos Privados em Pesquisa de Sementes ................................................. 99

4.3.3 Mercado de Sementes ................................................................................ 102

4.3.4 Ambiente e Arranjos Institucionais em Biossegurança ............................. 110

4.3.5 Gastos Privados em Pesquisa de Biotecnologias Agrícolas ...................... 115

4.3.6 Mercados de Biotecnologias Agrícolas ..................................................... 120

4.3.7 Gastos em Pesquisa de Agroquímicos ....................................................... 123

4.3.8 Gastos em Pesquisa de Máquinas e Implementos Agrícolas ..................... 126

5. Novos Arranjos para Alocação de Recursos em Pesquisa Agrícola ....................... 130

5.1. Transformações na Organização da Pesquisa Agrícola ................................... 134

5.2. Novos Arranjos de Organização da Pesquisa Agrícola – Fundos de

Commodities, Redes e Consórcios de Pesquisa. ................................................................ 139

5.3. Novos Arranjos de Organização da Pesquisa Agrícola no Brasil .................... 149

5.3.1. PROALMAT E IMATmt ......................................................................... 149

5.3.2. Redes e Consórcios de Pesquisa em Biotecnologias Florestais ................ 155

Considerações Finais .................................................................................................. 165

Referências Bibliográficas .......................................................................................... 170

14

1. Introdução

As atividades de pesquisa agrícola passaram por transformações estruturais nas

últimas décadas. O acúmulo de evidências sobre os limites naturais da intensificação de

cultivos alimentares e a reorientação do papel do Estado na economia foram fatores

determinantes das mudanças observadas. Como resultado, emergiram do sistema de

pesquisa agrícola novos modelos de organização (financiamento e execução), marcados

pela maior importância das empresas privadas e de grupos de consumidores. Nesta nova

dinâmica da pesquisa agrícola, os investimentos do setor público perderam relevância

nos mercados de insumos agrícolas, especialmente naqueles com volume de vendas

expressivo. Entretanto, as organizações públicas de pesquisa permanecem como

principais, ou mesmo únicos, agentes que financiam e executam pesquisas em muitas

áreas do conhecimento e tecnologias agrícolas.

Nos países desenvolvidos, o crescimento dos investimentos privados

contrabalançou a queda do investimento público. Nestes países, as organizações de

pesquisa agrícola se adaptaram à nova realidade, tendo que alocar uma menor

quantidade de recursos entre diversos grupos de interesse. Em quadro deste tipo, e

levando-se em consideração os retornos econômicos elevados dos investimentos em

pesquisa agrícola, coube ao setor público desenvolver programas de incentivo à maior

participação do setor privado na pesquisa agrícola. Já nos países em desenvolvimento, o

crescimento tanto do investimento público como do investimento privado acelerou os

ganhos de produtividade. Estes países também lançaram instrumentos econômicos de

incentivos ao investimento privado em pesquisa agrícola. Com efeito, a experiência

internacional recente é discutida em extensa e crescente literatura dedicada ao tema dos

investimentos em pesquisa agrícola (PARDEY, ALSTON E PIGOOT, 2006; FUGLIE

E TOOLE, 2014; PARDEY, ALSTON E CHAN-KANG, 2013; PRAY E PARDEY,

2015; FUGLIE ET AL., 2011).

Conforme será tratado neste trabalho, no período 1995-2012, os investimentos

privados em pesquisa agrícola aumentaram aproximadamente 700% no Brasil. Os

investimentos privados foram em grande maioria financiados com recursos próprios das

firmas, sendo que incentivos econômicos do setor público também financiaram parcela

significativa das atividades realizadas no setor privado. Isenções fiscais, crédito

subsidiado e a capitalização de empresas foram os instrumentos mais utilizados pelo

15

governo nacional para alocar recursos públicos no financiamento de pesquisas

executadas pelo setor privado.

Na tese adotamos o pressuposto de que há uma tendência constante ao

subinvestimento em pesquisa agrícola, resultado de falhas de mercado intrínsecas as

atividades de pesquisa agrícola. Elevados research lag e spillover gaps, a

heterogeneidade dos agricultores e dos sistemas produtivos, a dimensão espacial das

tecnologias, a dependência de fatores biológicos e do clima e a presença de fatores não

controláveis são elementos que implicam uma menor disposição dos agentes privados a

investirem em pesquisa agrícola. Em função disso o setor público cumpre papel

estratégico alocando recursos diretamente em inovações de retorno social elevado, ou

atuando de forma indireta através da regulamentação de instituições de incentivo à

pesquisa no setor privado.

Após esta introdução, o capítulo 2 apresenta os principais elementos da

transformação no paradigma de desenvolvimento agrícola. Em suma, a transição do

modelo de insumos modernos para a agricultura multifuncional. A multifuncionalidade

da agricultura exprime uma nova inserção do setor na sociedade, não mais restrita à

produção de alimentos. Preocupações com relação à qualidade dos alimentos, à

obesidade, à segurança alimentar, o bem-estar animal, o uso racional dos recursos

naturais, à preservação da ruralidade e da herança cultural são exemplos de novas

diretrizes atribuídas ao desenvolvimento agrícola. Nesse movimento, grupos de

interesse não representantes de agricultores passaram a atuar com maior voz no sistema

de pesquisa agrícola, resultando na ampliação dos objetivos perseguidos pelos

investimentos públicos e privados. Se no período da Revolução Verde a pesquisa tinha

como norte os ganhos de produtividade em cultivos alimentares, o novo paradigma de

desenvolvimento é marcado por um complexo sistema de alocação de recursos.

No capítulo 3 da tese analisamos as instituições criadas nas últimas décadas em

diversos países para incentivar os investimentos privados em pesquisa agrícola. À luz

das experiências internacionais tratadas no capítulo 3, o capítulo 4 da tese analisa as

transformações recentes na organização dos investimentos em pesquisa agrícola no

Brasil. O capítulo apresenta dados primários dos investimentos privados em pesquisa

agrícola, coletados através de entrevistas realizadas com representantes de empresas de

insumos agrícolas com atuação no país. O conjunto de informações obtido nas

entrevistas constitui material inédito sobre os investimentos privados em pesquisa

16

agrícola e, quando comparado ao estado da arte nas pesquisas relacionadas ao tema,

permite concluir que houve um crescimento significativo dos investimentos privados no

país. Além da análise quantitativa dos dados, o capítulo 4 faz uma análise qualitativa da

distribuição dos recursos públicos e privados em pesquisa agrícola no Brasil.

No capítulo 5 da tese abordamos novos arranjos de financiamento, gestão e

execução da pesquisa agrícola. Conforme será tratado, os novos arranjos são

compreendidos como modelos teóricos de economia política que definem a alocação

dos recursos em pesquisa agrícola e têm como atores centrais grupos de interesse que

demandam pesquisas específicas. Argumentamos que a formação dos novos arranjos foi

potencializada principalmente como resposta a imperfeições na distribuição dos

recursos para pesquisa agrícola, causadas pelo fortalecimento dos direitos de

propriedade intelectual sobre os resultados da pesquisa. O fortalecimento dos direitos de

propriedade intelectual alterou a característica dos bens produtos da pesquisa agrícola,

que passaram de bens públicos para bens de clube ou toll goods. Bens públicos clássicos

têm natureza não rival e não excludente. No entanto, o registro de cultivares, marcas,

topologias de softwares, bases e bancos de dados, tecnologias e processos de pesquisa

torna possível à exclusão de potenciais demandantes desses resultados dos

investimentos em P&D. Assim, produtos da pesquisa agrícola dotados de alguma

modalidade de proteção da propriedade intelectual tornam-se bens de clube ou toll

goods, que são não rivais e excludentes.

No velho paradigma do desenvolvimento agrícola calcado no modelo de

insumos modernos, os produtos da pesquisa agrícola eram tidos majoritariamente como

bens públicos que transbordavam livremente dos países desenvolvidos para todo o

mundo. Nesse modelo as avaliações dos benefícios econômicos da pesquisa agrícola

assumiam que os gastos com pesquisa impactavam do mesmo modo e intensidade todos

os agentes em uma determinada indústria. Do ponto de vista da tomada de decisão no

setor público, o fortalecimento de direitos de propriedade intelectual buscou remover

parte das distorções que geravam o problema do subinvestimento privado na pesquisa

agrícola. Entretanto, a mudança do ambiente institucional deu origem a novas distorções

nos mercados, com potencial para reduzir os retornos econômicos e sociais da pesquisa

agrícola.

No ambiente institucional pós Revolução Verde, as possibilidades de

apropriação privada de produtos da pesquisa pública fomentaram a discussão sobre a

17

formação de novos arranjos de organização da pesquisa agrícola. Na tese analisamos

com maior ênfase a instituição de taxas sobre o valor da produção de commodities,

cujos recursos são alocados em fundos geridos por grupos de agricultores e aplicados

majoritariamente em atividades de pesquisa. Conforme será tratado no capítulo 5, o

modelo de organização da pesquisa agrícola financiado via fundos de commodities

geridos por grupos de agricultores possui vantagens com relação tanto ao mercado

privado como aos investimentos diretos em organizações públicas de pesquisa agrícola.

De modo conciso, os fundos de commodities têm maior rapidez na identificação

de problemas relevantes para a pesquisa, seus custos incidem sobre produtores e

consumidores de determinada indústria e estão atrelados ao valor da produção, os

preços cobrados pelas tecnologias tendem a ser menores do que os cobrados pela

indústria de insumos e os recursos dos fundos são alocados majoritariamente nas

regiões de cultivo. Artigos dedicados ao tema analisaram a estrutura e a dinâmica das

atividades de pesquisa financiadas e geridas por fundos de commodities agrícolas na

Austrália, EUA, Uruguai, Canadá, Holanda, África Subsaarina, dentre outros

(ALSTON, GRAY E BOLEK. 2012; GRAY E ALSTON, 2014; BERVEJILLO,

ALSTON E TUMBER, 2012; ASSIS ET AL. 2007; BYERLEE, 2014). Vale ressaltar

que os fundos de commodities podem constituir alternativas viáveis de organização da

pesquisa agrícola no Brasil, principalmente em período de restrição fiscal.

Na tese, analisamos o caso do Programa de Incentivo ao Algodão de Mato

Grosso (PROALMAT), estabelecido na Lei Estadual nº 6.883/1997. O PROALMAT

concede incentivos fiscais aos agricultores interessados, por meio da restituição de até

75% do ICMS cobrado sobre o valor do comércio interestadual de pluma de algodão.

Nota-se que o recolhimento do ICMS sobre o algodão é custeado pelos agricultores e

não implica em elevações no preço do produto. Portanto, os custos e os benefícios de

pesquisas financiadas pelo recolhimento do ICMS recaem majoritariamente sobre os

agricultores.

Empresas dos setores de insumos agrícolas também têm criado novos arranjos

institucionais para restringir os impactos negativos causados pelo fortalecimento dos

direitos de propriedade intelectual sobre os produtos da pesquisa. De modo geral, ações

deste tipo têm como objetivo reduzir custos de transação no acesso ao conhecimento, e

reduzir a possibilidade de duplicação de gastos em pesquisa. Nesse contexto proliferam

os casos em que empresas engajam em consórcios de pesquisa, ou arranjos de

18

licenciamento cruzado de tecnologias, ou formam redes de pesquisa em torno de uma

determinada área problema, ou investem em parcerias com o setor público. O sexto

capítulo apresenta as considerações finais e as conclusões da tese.

1.1. Objetivos e Justificativa

O objetivo geral deste trabalho consiste em investigar as transformações recentes

nas atividades de pesquisa agrícola no Brasil. Com base em revisão bibliográfica de

estudos que analisaram o tema em diversos países, propomos um quadro de referência

para o caso brasileiro. Espera-se com isso, consolidar uma análise específica das

transformações recentes no país, que tem como ponto central a seguinte tese: No

período recente, houve no Brasil o crescimento dos investimentos públicos e

privados em pesquisa agrícola e a formação de novos arranjos de organização da

pesquisa agrícola.

A tese proposta tem como objetivo destacar a especificidade da dinâmica recente

dos investimentos em pesquisa agrícola no Brasil, frente às experiências internacionais.

Ainda, contribui com as discussões sobre o tema no país, através da análise de novos

arranjos de organização da pesquisa agrícola. Para isso, a confecção da tese envolveu a

elaboração de base de dados inédita, coletada junto às empresas líderes dos setores de

insumos agrícolas no país. Os objetivos específicos da tese são os seguintes:

a) Apresentar uma interpretação da importância da agricultura no

desenvolvimento econômico, e do conceito de dualismo econômico;

b) Analisar os principais elementos do novo paradigma de desenvolvimento

agrícola e seus impactos sobre a organização da pesquisa agrícola;

c) Avaliar quantitativa e qualitativamente a evolução recente, no período

1995 -2012, dos investimentos em pesquisa agrícola no Brasil;

d) Descrever e analisar novos modelos de financiamento e execução da

pesquisa agrícola, com foco no caso brasileiro.

19

Espera-se que os resultados deste estudo forneçam elementos para a formulação

de políticas de pesquisa agrícola, em momento de ajuste fiscal e restrição de gastos

públicos. Com isso, pretende-se contribuir para o fortalecimento da agricultura nacional.

No plano teórico, a tese busca contribuir com as interpretações da dinâmica da pesquisa

agrícola brasileira, em especial os trabalhos de Salles-Filho e Bin in Buainain, Alves,

Silveira e Navarro (2014); Avila, Rodrigues e Vedovoto (2008); e Fuglie et al. (2011).

2. Desenvolvimento Econômico e Agricultura

O presente capítulo visa resgatar as interpretações clássicas sobre o papel da

agricultura no desenvolvimento econômico. Em especial, o texto sugere uma

interpretação não usual do conceito de dualismo econômico de Lewis, e de que forma o

autor enxergou o papel da agricultura no desenvolvimento econômico. Ao contrário da

interpretação usual na literatura brasileira sobre desenvolvimento econômico, o texto a

seguir defende que para Lewis o desenvolvimento agrícola cumpre papel central no

processo de desenvolvimento econômico, e que as ideias do autor são complementares

ao modelo de insumos modernos de Schultz. Além disso, argumenta-se no texto que o

dualismo econômico de Lewis é definido com base em características comportamentais

dos trabalhadores e não guarda nenhuma relação com setores específicos da economia

ou tipo de atividade produtiva.

Em um segundo momento o capítulo apresenta os principais elementos do novo

paradigma de desenvolvimento agrícola. Serão discutidos os fatores condicionantes da

mudança no paradigma e de que forma a mudança impactou as políticas de incentivo ao

desenvolvimento agrícola. A terceira parte do capítulo faz uma revisão bibliográfica da

discussão sobre desenvolvimento agrícola no Brasil, de onde se conclui que os

pesquisadores sobre o tema no país desenvolveram seus trabalhos pari passu o

progresso da literatura internacional.

2.1. Transformação Estrutural e Desenvolvimento Agrícola

A partir da análise de séries históricas de indicadores econômicos, Kuznets

(1966) constatou que países desenvolvidos passaram por processos de transformação

estrutural, que resultaram em quatro fatos estilizados: 1) queda da participação da

produção agrícola no produto interno bruto e no emprego, 2) crescimento de atividades

20

econômicas urbanas em indústrias e serviços modernos, 3) migração de trabalhadores

no sentido campo-cidade, 4) transição demográfica nas taxas de nascimento e

mortalidade que implica em crescimento populacional até um ponto de equilíbrio.

Os fatos estilizados por Kuznets reforçaram a hipótese de que os esforços

políticos direcionados para a modernização da agricultura tenderão a obter resultados

decrescentes, uma vez que o peso do setor declinará naturalmente no curso da

transformação estrutural. Além disso, os fatos estilizados sustentaram estratégias de

desenvolvimento baseadas na intensificação do processo de industrialização, que

resultaram na queda relativa da população rural e da participação do emprego agrícola

na economia. O ambiente institucional no período pós-segunda guerra mundial,

sobretudo em países subdesenvolvidos, permaneceu imerso em estratégias de

desenvolvimento apoiadas em incentivos à industrialização via políticas de substituição

de importações. Nota-se ainda no mesmo período o crescimento da produção e da

produtividade de culturas agrícolas, principalmente alimentares, em diversas regiões.

Os ganhos de produtividade na agricultura liberam recursos, capital e insumos,

para serem alocados em outras áreas da economia, e assim aceleram o processo de

transformação estrutural. Além da liberação de excedentes, a dinâmica da produção

agrícola contribui diretamente para o desenvolvimento econômico, principalmente via

ampliação de mercados para produtos industrializados e a maior oferta de empregos não

agrícola nas áreas rurais. Nesse processo, o desenvolvimento agrícola impulsiona a

criação de postos de trabalho em setores industriais e de serviços, que reduzem a

disponibilidade ilimitada de mão-de-obra, forçando assim a elevação dos salários em

toda a economia. Posto de forma mais direta, o desenvolvimento econômico é alcançado

via elevações da produtividade do trabalho em todos os setores da economia.

A principal característica do desenvolvimento econômico trata-se do aumento

persistente da produtividade do trabalho. Em uma interpretação reducionista, a

produtividade do trabalho mede o valor em termos monetários do produto por

trabalhador empregado. Por um ponto de vista sistêmico, a elevação da produtividade

do trabalho está baseada em processos como o maior acúmulo de capital por trabalhador

e do estoque de conhecimento, a difusão do progresso técnico, a transformação

qualitativa da mão-de-obra e a elevação dos salários na economia. Inúmeros avanços

sociais, culturais e ambientais constituem também causas e consequências da

transformação estrutural das nações.

21

Arthur Lewis pode ser apontado como um dos fundadores da moderna teoria do

desenvolvimento econômico. A abordagem de Lewis (1954) reproduz uma economia

dotada de dois setores – o setor capitalista moderno e o setor tradicional. No modelo de

Lewis, o dualismo é identificado pela coexistência de dois setores produtivos que

diferem em termos organizacionais e comportamentais. O setor capitalista faz uso de

insumos reprodutíveis, da contratação de trabalhadores e do comércio da produção,

enquanto o setor tradicional é praticamente autossuficiente em capital e trabalho, e

consome toda a sua produção. O tipo de mercadoria produzida em cada setor não

constitui o elemento essencial do dualismo econômico.

No modelo de Lewis a oferta ilimitada de mão-de-obra é um fator limitante do

desenvolvimento econômico, e pode ser alimentada tanto pelo crescimento

populacional, quanto pelo nível de subempregados na economia. Fields (2004) afirma

que a oferta ilimitada de mão de obra ocorre quando determinado grupo de

trabalhadores é incapaz de obter ganhos reais de salários, ou ocupar empregos com

produtividade superior àquela do seu setor de origem.

As principais preocupações da discussão sobre o desenvolvimento econômico no

período pós-segunda guerra mundial estavam relacionadas ao tamanho apropriado do

setor industrial e aos meios de financiamento da modernização econômica (LEWIS,

1994). Com base nessa afirmação, constata-se que a visão passiva do setor agrícola no

processo de desenvolvimento econômico foi difundida por interpretações do modelo de

dualismo econômico de Lewis. Nestas interpretações, agricultores são tidos como

agentes desprovidos de racionalidade econômica e, por isso, incapazes de responderem

aos incentivos de políticas de modernização.

Segundo Rosenstein-Rodan (1946) parcela substantiva da população rural de

países subdesenvolvidos poderia ser deslocada da sua região de origem sem que

nenhum impacto negativo incorresse sobre a economia. Isto indica, segundo o autor,

que a produtividade marginal do trabalho de parcela da população rural nos países

subdesenvolvidos é próxima de zero. Desse modo, a superação do problema do

subdesenvolvimento consistiria na transferência do excedente de trabalhadores das áreas

rurais para os setores modernos da economia. Especialmente na América Latina, visões

pessimistas sobre o papel do setor agrícola no desenvolvimento econômico foram

potencializadas pela ampla adesão à teoria da deterioração dos termos de troca entre

produtos primários e industrializados.

22

Em conjunto, tais interpretações sustentaram a formulação de estratégias de

desenvolvimento com viés urbano e industrializante, e em sistemas fiscais e comerciais

que sobretaxaram a produção agrícola por um longo período (DETHIER e

EFFENBERGER, 2012). Krueger, Schif e Valdés (1991) indicam que governos de

países subdesenvolvidos, ancorados em extensões do modelo de dualismo econômico,

passaram a tributar mais fortemente o setor agrícola em comparação aos demais setores

da economia. Alves e Pastore (1978) apresentam as distorções causadas por políticas de

substituição de importações que penalizaram o setor agrícola brasileiro. Vale expor o

paradoxo intrínseco a essas políticas que, em busca do desenvolvimento econômico,

penalizam justamente as atividades onde se encontram os trabalhadores mais

vulneráveis. Na primeira década do século XXI, aproximadamente 75% da população

pobre no mundo reside em áreas rurais, e têm na agricultura sua principal fonte de renda

(ALSTON, 2014; IFAD, 2016).

Ao longo das décadas, o processo de transformação estrutural de diversos países

revelou a existência de trajetórias alternativas ao “Lewis Path”. Dorin, Hourcade e

Benoit-Cattin (2013) propuseram uma tipologia de possíveis trajetórias do processo de

transformação estrutural, apresentada de forma esquemática no quadro 01. A análise

baseia-se em indicadores que capturam a evolução do valor adicionado, da

produtividade do trabalho e do total de trabalhadores nos setores agrícolas e não

agrícolas da economia. Dependendo da variação relativa do diferencial intersetorial de

renda e da trajetória do emprego agrícola na economia, três trajetórias alternativas

àquela proposta por Lewis podem ser identificadas e caracterizadas.

Quadro 1 - Trajetórias de transformação estrutural

Diferencial de Renda Emprego na agricultura

Expansão

Redução Redução

Farmer Developing

Lewis Path

Expansão Lewis Trap

Farmer Excluding Fontes: Adaptado de Dorin, Hourcade e Benoit -Cattin (2013)

Países que passaram por grande redução da população empregada na agricultura

não necessariamente se tornaram países desenvolvidos, caso tenham ingressado em

trajetória do tipo “Farmer Excluding”. Este é o caso da transformação estrutural

observada na Índia, descrita por Binswanger (2012), e em países do continente africano

- Kenya, Angola, Uganda, Senegal (IFAD, 2016). Países onde há a convergência das

23

rendas do emprego agrícola e do não agrícola e o aumento no número de agricultores

correspondem ao caminho “Farmer Developing”. Conforme Dorin, Hourcade e Benoit-

Cattin (2013) as interpretações desse caminho não necessariamente são otimistas, pois

se a demanda agrícola vier majoritariamente do mercado externo e não do doméstico,

este tipo de transformação estrutural pode ser consistente com a crescente pobreza

urbana.

Nas palavras de Timmer (2015), duas transformações adicionais ocorrem

simultaneamente à transformação estrutural da economia: a transformação agrícola, que

tem lugar dentro do setor e altera a sua relação com o resto da economia, e a

transformação nos padrões alimentares, que segue leis robustas pari passu o

enriquecimento, a transição etária e a urbanização da sociedade. Nesse movimento, a

Lei de Engel descreve o processo de diminuição dos gastos com alimentos no

orçamento familiar, e a Lei de Bennett captura o aumento da diversidade de fontes

calóricas e de proteínas que acontece com regularidade no curso do desenvolvimento

econômico das nações. Bennett (1941) postula que há uma regularidade empírica

segundo a qual, com o aumento da renda, famílias tendem a substituir grãos de maior

volume (por exemplo, cevada e sorgo) por grãos mais finos (por exemplo, arroz ou

trigo). Ainda segundo o autor, em níveis mais elevados de desenvolvimento, o núcleo

familiar tende a ter uma dieta com maior conteúdo de proteínas e menor conteúdo de

carboidratos.

Timmer (1988) divide a transformação estrutural agrícola em quatro estágios

sequenciais: 1) estágio inicial, identificado pelo texto de Mosher (1966), onde ocorre

uma elevação da produtividade do trabalho na agricultura; 2) segunda fase, identificada

pelo texto de Johnston e Mellor (1961), na qual os ganhos de produtividade no setor

agrícola começam a gerar excedentes que exercem papel crucial na mobilização do

crescimento de demais setores da economia; 3) terceira fase, identificada pelo texto de

Schultz (1968), quando ocorre uma maior integração da agricultura aos demais setores

da economia, via o desenvolvimento de mercados e da infraestrutura; 4) quarto estágio,

identificado pelo texto de Johnson (1973), onde a integração é completa e o papel do

setor agrícola pouco se distingue dos demais setores da economia.

No primeiro estágio, há a passagem da agricultura de subsistência à moderna

pela adoção de práticas e tecnologias mais produtivas. Geralmente resultado da

apropriação de spillovers do estoque de conhecimento produzido pela pesquisa agrícola

24

nos países desenvolvidos. O segundo estágio tem início com a intensificação da

produção e das relações comerciais. Neste ponto de desenvolvimento, o setor passa a

exercer papel relevante na acumulação de capital, via a produção abundante de

alimentos baratos que possibilita o maior consumo de bens industrializados e serviços

modernos. O segundo estágio da transformação agrícola corresponde ainda ao ponto de

inflexão de Lewis (turning point), no qual ocorre uma intensificação do processo de

migração de trabalhadores no sentido rural-urbano, e a redução absoluta da população

residente em áreas rurais. O terceiro estágio proposto por Timmer (1988) traduz a

formação dos complexos agroindustriais e a maior interação entre áreas rurais e

urbanas, principalmente via o crescimento de atividades não agrícolas nas áreas rurais.

No quarto estágio ocorre o aprofundamento da integração, com a difusão de postos de

trabalho em áreas rurais antes comuns apenas às cidades, principalmente relacionados à

prestação de serviços. Desse modo, pode-se concluir que as condições em que o

trabalho agrícola excedente é alocado nos demais setores e o padrão de

desenvolvimento agrícola influenciam a trajetória da transformação estrutural.

Barret, Carter e Timmer (2010) apontam que o maior interesse em estudos

relacionados ao tema do desenvolvimento agrícola teve início na década de 1950, com

os movimentos de independência de países asiáticos e africanos. Constatou-se que

esforços para pular os estágios iniciais da transformação estrutural e saltar diretamente

para uma economia industrial moderna geralmente não lograram o sucesso esperado.

Passou-se, então, a compreensão do processo de crescimento agrícola per se, e de que

forma o potencial econômico do setor pode e deve ser explorado. Fortaleceu-se a

hipótese de que a inversão de recursos na elevação da produção e da produtividade

agrícola deve ser realizada antes de dar início ao processo de transformação estrutural.

25

“The structural transformation by which societies shift from

agriculture-dominated to industrialized economies has been the main

pathway out of poverty for all societies, and it depends on rising

productivity in both sectors. The final outcome of the structural

transformation, already visible on the horizon in rich countries, is an

economy and a society in which agriculture as an economic activity

has no distinguishing characteristics from other sectors, at least in

terms of the productivity of labor and capital. The gap in labor

productivity between agricultural and nonagricultural workers

approaches zero when incomes are high enough and the two sectors

have been integrated by well-functioning labor and capital markets. In

the long run, the way to raise rural productivity is to raise urban

productivity (or, as Mao Zedong crudely but correctly put it, the only

way out for agriculture is industry). Unless the nonagricultural

economy is growing, there is little long run hope for agriculture. At

the same time, the historical record is very clear on the key role that

agriculture itself plays in stimulating the nonagricultural economy

(Timmer, 2009).”

De acordo com Roumasset (2006), nas décadas de 1950 e 1960, quando novas

Universidades e faculdades agrícolas em diversos países subdesenvolvidos enfrentavam

desafios para se estabelecerem, notou-se a escassez de materiais de leitura nas áreas de

desenvolvimento agrícola e rural. Com vistas a suprir essa deficiência, milhares de

exemplares do primeiro livro publicado pelo Conselho de Desenvolvimento Agrícola

(ADC)1- Getting Agriculture Moving: Essentials for Agricultural Development and

Modernization – foram distribuídos gratuitamente em diversos países asiáticos. White

(2013) afirma que o livro exerceu grande influência nas atividades voltadas para o

desenvolvimento agrícola, uma vez que na época era praticamente o único amplamente

disponível sobre o tema. Em uma abordagem didática e acessível para não economistas,

o livro em questão apresenta um esquema composto de cinco elementos essenciais e

cinco elementos aceleradores do desenvolvimento agrícola. Sendo que a distinção entre

elementos essenciais e aceleradores traduz a prioridade dos primeiros sobre os últimos.

O quadro 02 apresenta os elementos destacados por Mosher (1966). Ressalta-se que o

quadro de referência proposto em meados da década de 1960 persiste como válido para

nortear estratégias de desenvolvimento agrícola no século XXI.

1 O Conselho para o Desenvolvimento Agrícola foi criado em 1953 por John D. Rockefeller como

organização de caridade, científica e educacional, com o objetivo de estimular e apoiar atividades

econômicas, e afins, importantes para o bem-estar humano. A maior parte de seus recursos foi alocada em

atividades de treinamento e pesquisa em ciências sociais, com o objetivo central de fortalecer a

capacidade profissional para lidar com os problemas econômicos e humanos da agricultura e do

desenvolvimento rural na Ásia. As atividades do Conselho tiveram uma enorme influência sobre o que foi

lido por estudantes, professores e pesquisadores de institutos de pesquisa no campo do desenvolvimento

agrícola e rural.

26

Quadro 2 - Elementos do desenvolvimento agrícola

Elementos Essenciais Elementos Aceleradores

1 - Mercados 1 – Educação

2 - Disponibilidade de insumos 2 – Crédito

3 - Tecnologia 3 - Ações Coletivas

4 - Incentivos aos produtores 4 - Infraestrutura Rural

5 - Infraestrutura de Transporte 5 - Planejamento Governamental Fontes: Adaptado de Mosher (1966)

O desenvolvimento agrícola, conforme formulado em Mosher (1966)

corresponde à transição da agricultura de subsistência para a agricultura comercial. O

autor dedica maior parte de seu trabalho à análise dos mecanismos através dos quais os

elementos essenciais e aceleradores atuam no sentido de elevar a produção e a

produtividade agrícola. O texto destaca a importância de fatores sistêmicos como

instituições e capital humano. Não obstante, pouco é dedicado à análise das interações

entre o setor agrícola e o resto da economia em momento posterior ao abandono do

equilíbrio produção/consumo característico da agricultura de subsistência.

Johnston e Mellor (1961) fornecem a explicação clássica sobre o papel da

agricultura no processo de desenvolvimento econômico. Partindo do pressuposto de que

a agricultura se encontra em crescimento, os autores propõem uma interpretação

alternativa àquela que enxergava o setor agrícola como o repositório de recursos

excedentes, prontos para serem transferidos para demais setores da economia. A

interpretação de Johnston e Mellor (1961) está cristalizada em cinco funções do setor

agrícola no processo de desenvolvimento econômico: 1) aumentar a oferta interna de

alimentos; 2) liberar mão-de-obra para o setor industrial; 3) aumentar o mercado para

produtos do setor industrial; 4) aumentar a oferta de poupança doméstica; 5) obter

divisas internacionais.

Dado que a agricultura cumpre função relevante no desenvolvimento

econômico, e o padrão de desenvolvimento do setor agrícola influencia fortemente o

resultado da transformação estrutural, cabe analisar quais são os fatores condicionantes

do desenvolvimento agrícola. Esta constatação produz um desdobramento lógico, ao

menos para os formuladores de políticas e tomadores de decisão nos países

subdesenvolvidos. Se o fortalecimento da agricultura é relevante para o processo de

desenvolvimento econômico, quais são os fatores determinantes do desenvolvimento

agrícola?

27

Em perspectiva histórica, a primeira resposta consensual para a questão do

desenvolvimento agrícola corresponde ao modelo teórico proposto por Schultz (1964).

O autor parte da contestação à crença de que agricultores são agentes irracionais do

ponto de vista econômico, incapazes de responderem aos incentivos contidos nas

políticas de desenvolvimento. Com base em evidências empíricas sobre a dinâmica da

produção agrícola em países subdesenvolvidos, Schultz (1964) argumenta que a

despeito dos baixos níveis de produção per capita, a agricultura tradicional responde a

incentivos econômicos pautados pela eficiência alocativa. O ponto do debate pode ser

resumido na hipótese de que agricultores em países subdesenvolvidos são pobres,

porém eficientes2. Nesse contexto, a pobreza observada em áreas rurais é justificada

pela falta de oportunidades e incentivos adequados às diversas regiões de cultivo.

“If W. Arthur Lewis built the intellectual framework supporting the

“why” of agriculture’s role in economic development, T.W. Schultz

built the framework for understanding the “how” of stimulating

agriculture to play that role (Barret, Carter e Timmer, 2010).”

De acordo com Schultz (1964), o desenvolvimento agrícola é determinado

principalmente por três fatores: 1) a capacidade de organizações públicas e privadas de

pesquisas desenvolverem novos conhecimentos técnicos; 2) a capacidade de empresas

dos setores de insumos agrícolas, desenvolverem, produzirem e comercializarem novas

tecnologias agrícolas; 3) a capacidade de agricultores adquirirem o novo conhecimento

técnico/tecnologias e utilizarem com eficiência os novos insumos. Conforme destacam

Eicher e Staatz (1984), o modelo de insumos modernos foi formulado

concomitantemente à Revolução Verde3, e cumpriu papel importante como referencial

teórico de suporte à difusão de inovações biológicas, químicas, e mecânicas no setor

agrícola de países subdesenvolvidos.

2 A hipótese de que agricultores nos países subdesenvolvidos são pobres e eficientes deu origem a um

intenso debate baseado em testes empíricos que buscavam comprovar ou rejeitar tal hipótese. Ali e

Byerlee (1991), Ball e Pounder (1996), Veiga (1991), dentre outros, fazem uma revisão bibliográfica do

debate. 3 O prêmio Nobel da paz de 1970, oferecido ao agrônomo Norman Borlaug por seu papel de liderança na

revolução verde, indica o nível de aceitação deste movimento pela sociedade. Embora o fortalecimento

econômico das nações menos desenvolvidas e a expansão do uso de insumos industrializados

contribuíram com a difusão de novas tecnologias na agricultura, talvez a garantia da segurança alimentar

tenha sido o argumento consensual e principal motor do progresso técnico. Nas palavras de Kloppenburg

(1988): “It was this volatile mix of business, philanthropy, science and politics that marked the Green

Revolution”

28

O modelo de Schultz assume que os objetivos e os produtos resultantes dos

investimentos em pesquisa agrícola são compartilhados entre todos os agentes dos

sistemas de pesquisa agrícola (nacionais e internacionais). Uma vez alcançado o ponto

de inexistência de assimetrias de informação entre os agentes pesquisadores, inovadores

e agricultores, as decisões relacionadas à alocação dos gastos em pesquisa atuam

conforme previsto na teoria da inovação induzida de Hayami e Ruttan (1971).

O modelo de inovação induzida na agricultura adota a hipótese de que a

mudança técnica, logo o desenvolvimento no setor agrícola, é guiada com eficiência

através de sinais emitidos pelo mercado, via os preços relativos dos insumos de

produção. Desde que estes sinais reflitam eficazmente as mudanças na disponibilidade

de produtos e fatores, e que exista uma interação efetiva entre agricultores, instituições

de pesquisa e empresas de insumos agrícolas, e que os produtos da pesquisa agrícola

tenham baixa apropriabilidade. Os gastos em pesquisa são decididos de modo

centralizado por gestores públicos e empresas de insumos agrícolas. Embora guiados

pela interação entre agricultores, pesquisadores, empresas e formuladores de políticas, a

racionalidade que justifica os investimentos em pesquisa se resume à eficiência

econômica do tipo cost-cutting.

Afirma-se que nenhuma medida do ritmo e da extensão do desenvolvimento

agrícola captura a complexidade e a heterogeneidade desse processo. A representação

mais geral, proposta originalmente por Hayami e Ruttan (1971), classifica as trajetórias

de desenvolvimento agrícola dos diferentes países no tempo, com base na evolução das

medidas de produtividade da terra, produtividade do trabalho e da disponibilidade de

terra agricultável por trabalhador. Em uma metodologia alternativa, Dorin, Hourcade e

Benoit-Cattin (2013) representam graficamente a produtividade e a disponibilidade de

terras por agricultor, com o intuito de mostrar as duas direções ortogonais ao longo das

quais a produtividade do trabalho pode ser elevada na agricultura: intensificação (maior

produção por unidade de terra) e motorização (maior área cultivada por trabalhador).

Tal esquema é representado na figura 01.

29

Figura 1 - Direções do progresso técnico agrícola

Fontes: Adaptado de Dorin, Hourcade e Benoit -Cattin (2013)

Para além dos ganhos de produtividade e substituição de fatores escassos, a

adoção/difusão de insumos modernos tem como resultado a maior integração da

agricultura aos demais setores da economia. Neste ponto, o setor agrícola fortalece seu

papel na economia, com o crescimento da divisão do trabalho em atividades

relacionadas aos agronegócios. Os incrementos na produção induzidos pela adoção de

“high pay-off inputs” geram excedentes que devem ser comercializados em mercados

de produtos agrícolas. A interação entre agricultores, organizações de pesquisa e

empresas de insumos agrícolas é incentivada por políticas públicas de pesquisa,

extensão e crédito agrícola. Com isso, o desenvolvimento agrícola procede ao

desenvolvimento de arranjos institucionais e mercados mais eficientes, que atuam no

sentido de estreitar o diferencial de produtividade entre as áreas rurais e urbanas.

O modelo de insumos modernos de Schultz estabeleceu um consenso acerca do

papel crítico de novas tecnologias e instituições no incremento da produtividade

agrícola. A relevância do modelo é reforçada pelos resultados iniciais positivos da

Revolução Verde. Pingali (2012) afirma que a difusão de insumos agrícolas modernos

nos países subdesenvolvidos contribuiu para a redução da pobreza generalizada,

fortaleceu a segurança alimentar de milhares de pessoas e evitou a conversão de

milhares de hectares de terra para o cultivo agrícola.

De Janvry (2010) aponta que os casos de sucesso da Revolução Verde

concentraram a atenção dos círculos acadêmicos sobre os potenciais méritos da difusão

30

dos insumos modernos. Entretanto, afastaram a percepção e a avaliação da eficiência

com que o paradigma tradicional do desenvolvimento agrícola foi posto em prática. Em

particular, o autor ressalta a subestimação do papel do setor privado no

desenvolvimento agrícola, a superestimação da capacidade do setor público para

entregar produtos e serviços de qualidade aos agricultores e a supressão das

organizações de produtores como instituições relevantes neste processo.

Conforme Hall et al. (2000), o padrão tradicional de desenvolvimento agrícola

reflete a aprovação tácita do modelo linear de inovação, no qual os investimentos em

conhecimento básico produzem pesquisas que ganham valor através de novos

investimentos incrementais. Neste modelo o conhecimento é transferido gratuitamente

para uma organização dedicada a passá-lo aos usuários de tecnologia (agricultores, neste

caso) que finalmente aplicam os novos conhecimentos. De acordo com van der Ploeg et

al. (2003), o paradigma tradicional da modernização agrícola tem como foco o papel do

fazendeiro individual e seu aprendizado na produção de commodities específicas. Fato

que restringe o alcance e os objetivos das políticas de desenvolvimento.

Por outro lado, o desenvolvimento agrícola conforme abordado em estudos mais

recentes compreende elementos que não correspondem exclusivamente àqueles

consagrados pelo modelo de insumos modernos. No novo quadro de referência,

fenômenos como a globalização, a mudança de hábitos alimentares, a integração dos

produtos agrícolas às cadeias industriais, a escassez de recursos naturais, os impactos da

mudança climática, dentre outros, têm impulsionado as principais transformações nos

padrões de consumo, comércio e produção dos bens agrícolas. Isto implica que o

objetivo imbuído no paradigma clássico do desenvolvimento econômico das décadas de

1950 e 1960 – agricultura para a industrialização - tornou-se demasiado estreito para

corresponder às expectativas em relação aos papéis que a agricultura pode desempenhar

no contexto econômico atual. De acordo com Banco Mundial (2008), atualmente, as

atividades agrícolas atuam em três estruturas econômicas com realidades e objetivos

distintos: baseada na agricultura, em transformação e urbanizada. Cabe, portanto,

desenhar estratégias e incentivos apropriados a cada tipo de estrutura.

No próximo item do capítulo buscamos apresentar elementos das novas

abordagens do desenvolvimento agrícola, com o intuito de fortalecer os pontos positivos

do modelo de insumos modernos. O item compreende ainda esforços no sentido de

caracterizar as transformações no contexto geral de inserção da agricultura no sistema

31

econômico contemporâneo, incluindo novas diretrizes de políticas e mecanismos de

incentivo ao setor.

2.2. Desenvolvimento Agrícola e Ambiente Institucional

De acordo com De Janvry (2010), o período 1985 – 2005 testemunhou a

escassez de trabalhos sobre o tema do desenvolvimento agrícola. Para o autor, diversos

fatores contribuíram para o esvaziamento do debate, como a redução do papel do Estado

na economia e a supremacia do Consenso de Washington, a adoção de políticas de

transferência e garantia de renda em detrimento de incentivos a meios autônomos de

redução da pobreza rural, assim como o menor interesse por investimentos no setor

agrícola devido às baixas cotações internacionais de produtos agrícolas e aos impactos

ambientais adversos destes investimentos.

Paralelamente à escassez de novos estudos relacionados ao tema do

desenvolvimento agrícola, o período em questão permitiu um acúmulo de evidências

empíricas que apontaram falhas do paradigma tradicional, calcado no uso de insumos

modernos. Fatos estilizados como a redução da segurança alimentar, a persistência da

pobreza rural em diversas regiões, a estagnação do setor agrícola na África Subsaariana

e o incremento da disparidade de renda entre as áreas urbana e rural são exemplos de

resultados negativos não previstos, que fomentaram a reorientação do debate.

Mesmo em sua formulação mais moderna, onde o mecanismo da indução atua

sobre a inovação institucional no setor público, o desenvolvimento agrícola no modelo

teórico de Hayami e Ruttan (1985) tem como objetivo central a elevação da

produtividade total dos fatores na produção de commodities alimentares, e está inserido

em um ambiente institucional onde os resultados da pesquisa agrícola são

preponderantemente bens públicos. Constata-se que a racionalidade econômica do

modelo não compreende medidas capazes de incentivar inovações agrícolas que

atendam às demandas cada vez mais complexas da sociedade e, principalmente, dos

moradores das áreas rurais. Modelos de inovação induzida, à la Binswanger (1974), são

úteis para expor as relações entre preços, custos, tecnologias e a evolução das inovações

agrícolas. Entretanto, tais modelos apresentam falhas ao reduzirem a dinâmica de

inovações agrícolas a problemas de escassez e demanda potencial. Somente após a

integração da demanda potencial e da base técnica em um arranjo institucional

32

adequado os esforços em inovação podem ser realizados (SUNDING e ZILBERMAN,

1999).

“The theory of induced innovations emphasizes the role of general

economic conditions in shaping the direction of innovation activities.

However, the inducement of innovations also requires specific policies

and institutions that provide resources to would-be innovators and

enable them to reap the benefits from their innovations (Sunding e

Zilberman, 1999)”

Timmer (2015) apresenta cinco elementos que atestam a mudança no contexto

global de inserção do setor agrícola na sociedade. 1) O rápido crescimento econômico

pós Revolução Verde, especialmente em países asiáticos, que retirou milhões de pessoas

da pobreza em áreas rurais. A maior urbanização resultou em ganhos de produtividade e

fortaleceu a demanda pela diversificação da produção agrícola, com impactos

significativos no mercado global. 2) Inovações em tecnologias de informação e

comunicação e em biotecnologias, que reduziram radicalmente os custos de produção de

conhecimento, além de terem ampliado sobremaneira as oportunidades tecnológicas,

produtivas, de comércio e acumulação no setor. 3) O maior interesse de agentes

financeiros globais e grandes grupos empresariais transnacionais por atividades em

economias emergentes. Especialmente no setor agrícola, o crescimento do investimento

direto estrangeiro ocorreu em diferentes frentes - terras agrícolas, plantas produtivas,

fusões e aquisições de empresas, centros de pesquisa e desenvolvimento, cadeias

globais de valor. 4) O crescimento da bioeconomia - biocombustíveis, biomassa,

bioquímicos - que se tornou uma fonte significativa de demanda por commodities

agrícolas. Tal mudança estabeleceu, em escala global, alterações no uso da terra e a

maior volatilidade no preço de commodities agrícolas. 5) A mudança climática que se

impôs como realidade via o aumento da probabilidade de eventos climáticos extremos,

onde os mais vulneráveis que incorrem nas maiores perdas são justamente os

agricultores de regiões mais pobres de países subdesenvolvidos. Pressões relacionadas

ao impacto ambiental da produção agrícola se tornaram fatores determinantes do

progresso técnico no setor, alterando a lógica de seleção das inovações.

Em outra perspectiva, Pingali (2010) afirma que o renovado interesse no tema do

desenvolvimento agrícola foi incentivado pelo incremento mundial nos preços dos

alimentos observado no quadriênio 2005 – 2008. O autor ressalta as transformações

33

recentes nos mecanismos de acesso às inovações pelos agricultores, e o fortalecimento

dos direitos de propriedade intelectual sobre resultados de pesquisas e conhecimento

científico codificado. Diferentemente das tecnologias difundidas com a Revolução

Verde, que foram desenvolvidas majoritariamente por meio de processos de free riding

e apropriação de spillovers internacionais por sistemas públicos de pesquisa agrícola, os

avanços obtidos na biotecnologia agrícola moderna podem ser interpretados como

resultado dos esforços e dos investimentos em P&D conduzidos por empresas

multinacionais sediadas em países desenvolvidos.

Spielman e Ma (2016) indicam que desde os anos 1960, os incentivos à inovação

agrícola nos países subdesenvolvidos concentraram-se principalmente no papel das

organizações públicas de pesquisa e dos sistemas de extensão. Somente nas duas

últimas décadas, os incentivos ao investimento privado em pesquisa e desenvolvimento

agrícola tornaram-se um tópico de discussão (NASEEM, SPIELMAN, OMAMO,

2010). A maior integração da agricultura aos demais setores da economia fortaleceu os

mercados de insumos agrícolas, incentivou a participação do setor privado e alterou o

acesso às novas tecnologias. Renting et al. (2009a) afirmam que um resultado líquido da

gama cada vez maior de novas agendas de políticas de inovação é que o tipo de sistema

de pesquisa agrícola "one size fits all" já não parece adequado em capturar as múltiplas

funções do setor na sociedade.

Se por um lado, a persistência de pobreza e insegurança alimentar em áreas

rurais reforça o papel do crescimento da produção e da produtividade agrícola enquanto

mecanismo fundamental, e impulso inicial, do desenvolvimento econômico, por outro,

inovações institucionais e organizacionais se tornaram tão importantes quanto o uso de

insumos modernos na busca pelos ganhos de produtividade e superação da pobreza.

Nesse contexto, o processo de difusão de novos arranjos institucionais na agricultura

pode ser comparado ao modelo epidemiológico de doenças crônicas na população,

marcado por um desenvolvimento lento, de longa duração e não contagioso.

Destaca-se o caso da conversão para a produção de alimentos orgânicos, que

somente obtém resultados positivos após sucessivas safras de mudança e adaptação. Do

ponto de vista da difusão, os ganhos obtidos por um determinado agricultor não

necessariamente transmitem incentivos ou pressionam os demais agricultores a se

tornarem produtores orgânicos. A maior heterogeneidade de sistemas produtivos tende a

fortalecer o desenvolvimento do setor agrícola, quando é resultado de um processo de

34

aprendizado e de investimentos na diversificação das atividades como meio de escapar

dos efeitos deletérios do technological treadmill.

“Not since the late 1960s has there been as much attention paid to

agriculture as there is today. Agriculture’s crucial role in economic

development is being re-discovered by developing country policy

makers as well as by managers of foreign assistance in OECD

countries and multi-lateral agencies. Small holder lead productivity

growth is once again being touted as the vehicle for poverty reduction

in the least developed countries, particularly those in Sub-Saharan

Africa. For emerging economies, such as China and India, strategies

for small holder inclusion in the process of agricultural

commercialization and for reducing the growing gaps between urban

and rural incomes have motivated the renewed interest in agriculture

development. Industrialized countries are examining ways of

promoting agriculture’s multiple roles, especially its role in providing

biofuel feed stock and its ability to economically sequester carbon

(Pingali, 2010).”

Byerlee, De Janvry e Sadoulet (2009) defendem a formação de um novo

paradigma de desenvolvimento agrícola, capaz de ressaltar as possibilidades de

contribuição do setor agrícola ao desenvolvimento sustentável das nações. Neste

paradigma, a agricultura é tratada simultaneamente como atividade econômica, meio de

subsistência e fonte de bens e serviços ambientais. Segundo os autores, o novo modelo

teórico deve ter como objetivo mobilizar esforços para que o processo e a execução das

políticas de desenvolvimento nas áreas rurais sejam tão relevantes quanto os resultados.

Os ganhos de produtividade total se tornaram um meio para obtenção de ganhos de

produtividade do trabalho. Afirma-se que um dos primeiros pontos de inflexão nas

ações de desenvolvimento agrícola no lado real da economia corresponde ao episódio

das “montanhas de alimentos”.

Em meados da década de 1980, o setor agrícola europeu tornou-se vítima do seu

próprio sucesso. Os altos níveis de apoio recebidos pelos produtores, principalmente por

meio de suporte de preços, que caracterizou a política agrícola comum europeia (PAC)

nas décadas de 1960, 1970 e 1980, provocaram distorções nos mercados de alimentos.

Agricultores tornaram-se tão produtivos que produziram alimentos em quantidade muito

superior à capacidade de absorção da demanda regional, resultando em uma crise de

superprodução que atingiu seu ápice em meados dos anos 1980. Para esterilizar a

potencial queda generalizada nos preços e na própria renda, agricultores procederam à

destruição de estoques de carnes, laticínios, dentre outros, geralmente em espaços

35

públicos. As imagens da destruição de toneladas de alimentos repercutiram de forma

negativa na opinião pública e junto aos tomadores de decisão, que consideraram o

episódio uma catástrofe social perante o fato de que milhares de pessoas naquele

momento passavam por algum grau de nutrição insuficiente. A saída da crise de

superprodução foi a redução do peso de incentivos diretamente relacionados à produção

agropecuária no âmbito da PAC.

Nota-se pela figura 02, que a partir da década de 1980 os suportes baseados em

pagamento direto aos agricultores da União Europeia aumentaram consideravelmente

em detrimento dos incentivos vinculados à produção. A mudança na composição foi

significativa e traduziu a reorientação do investimento público em ações focadas no

desenvolvimento agrícola. O período exposto na figura 02 descreve ainda a redução

relativa dos gastos públicos com políticas de suporte aos produtores. No biênio 1986-

1988 a renda obtida com políticas de suporte representou aproximadamente 40% do

rendimento bruto dos produtores, e em 2011-2013 o percentual caiu para patamar

inferior a 20% (OCDE, 2014). O movimento reflete a elevação no rendimento bruto dos

produtores, que pode ter resultado da transição para produtos de maior valor adicionado.

Vale ressaltar que a mudança na composição do suporte aos produtores ocorreu também

em outros países membros da OCDE.

Figura 2 - Transformações no suporte aos agricultores da OCDE.

Fontes: Adaptado de OCDE (2014).

De acordo com OCDE (2014), 88% do total do gasto público em medidas de

suporte aos agricultores de países membros da organização no período 1986-1988,

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

1986-1988 1995-1997 2011-2013

% Rendimento bruto dos agricultores

Produção agropecuária Uso de insumosPagamento direto Produtos não agropecuários

Suporte baseado em:

36

corresponderam a transferências de recursos atrelados à produção de commodities. Essa

proporção reduziu-se para 75% em 1995-97, e diminuiu ainda mais para 33% na média

do período 2011-13. A redução do suporte vinculado à quantidade produzida foi

acompanhada da elevação de pagamentos diretos, geralmente condicionados a adoção

de práticas específicas como melhorias no desempenho ambiental da atividade, a

prestação de serviços ecossistêmicos em áreas rurais, investimentos em bem-estar

animal, dentre outros.

Em 2011-13, mais de um terço dos instrumentos de pagamentos diretos aos

agricultores da OCDE tiveram algum tipo de “cross-compliance”, enquanto em 1995-

97 esta porcentagem era de apenas 10%. Em valores monetários, estima-se que a nova

estrutura de suporte aos agricultores tenha direcionado aproximadamente US$ 30

bilhões a práticas agrícolas com algum grau de preocupação com o desenvolvimento

rural sustentável em países da OCDE, no período 2011-2013. Não obstante, estima-se

que o suporte vinculado exclusivamente ao nível de produção de commodities sofreu

redução total de US$ 90 bilhões entre 1986 e 2011 (OECD, 2014, pg.73).

A mudança na política agrícola comum europeia pode ser apontada como uma

reação aos efeitos negativos do paradigma de desenvolvimento agrícola tradicional.

Matthews (2013) afirma que a reorientação do suporte público à agropecuária

representou uma importante contribuição para reverter pressões e danos ambientais

causados pela intensificação da produção. Para van der Ploeg et al. (2004) a dissociação

entre pagamentos e produção de commodities específicas encorajou a reorganização no

portfólio de cultivos e atividades, fortalecendo a multifuncionalidade, materializada na

gama de atividades relacionadas à ocupação de espaços rurais e ao uso de bens públicos.

É bem verdade que aspectos como a multifuncionalidade de espaços rurais e as

preocupações com a sustentabilidade da produção sempre fizeram parte das discussões

sobre políticas agrícolas. O que é sem dúvida novo é a escala e a abrangência desses

elementos nas agendas contemporâneas de desenvolvimento.

O incentivo à multifuncionalidade, contido nas políticas de suporte agrícola na

OECD, é apontado como um dos principais pontos de ruptura entre o paradigma

tradicional da modernização e o desenvolvimento agrícola atual4. Ao menos nos países

4Segundo van der Ploeg (2004), o velho paradigma está baseado em processo de intensificação,

especialização e crescimento espacial da produção agrícola. Embora os autores ressaltem a importância

da multifuncionalidade como uma redefinição da relação entre áreas rurais e urbanas, o texto adota

37

desenvolvidos, a mensagem é objetiva e transmitida a todos os agentes: pagamentos

diretos no montante de aproximadamente US$ 10 bilhões por ano! Além disso, ações de

suporte aos consumidores e gastos com pesquisa e infraestrutura adotaram novas

diretrizes, no sentido da multifuncionalidade. No entanto, a análise desses mecanismos

extrapola o escopo do presente capítulo, que permanece restrito ao estudo do suporte

aos produtores.

De acordo com Renting et al. (2009b), existe um consenso de que o

reconhecimento da multifuncionalidade é uma expressão da necessidade de construir

novas relações entre a agricultura e a sociedade em geral. Neste movimento, pode-se

observar o fortalecimento de atividades e empregos não agrícolas em áreas rurais,

principalmente relacionados à prestação de serviços e ao processamento de produtos

agrícolas. Conforme indica van der Ploeg (2004), a renda e o emprego gerado por

atividades não agrícolas em áreas rurais em países desenvolvidos são superiores aos

observados na produção agrícola.

Diferentes abordagens estruturaram o debate sobre a multifuncionalidade e,

consequentemente, elaboraram diferentes perspectivas de análise para a compreensão do

mesmo objeto. Renting et al. (2009b), propõe que as abordagens da multifuncionalidade

gravitam ao redor de dois recortes analíticos centrais: 1) se mercado ou organizações

públicas são os detentores dos principais mecanismos de governança das novas

atividades agrícolas; 2) se região/território ou fazendeiros individuais são os objetos

centrais das abordagens. Com esses elementos, os autores classificam as abordagens da

multifuncionalidade em quatro grupos: market regulation, land use/territorial/spatial

issue, actor oriented, public regulation.

Segundo Renting et al. (2009b), a abordagem da OECD para a

multifuncionalidade diz respeito a atividades interligadas que produzem bens

comercializáveis e outros bens (ainda) não transacionados. Nesse arcabouço, os

incentivos a multifuncionalidade concentram-se no desenvolvimento de mercados que

atuam como instrumentos para ampliação das possibilidades de trabalho e acumulação

de capital nas áreas rurais. Para exemplificar, medidas regulatórias que estabelecem

mercados para externalidades ambientais e bens públicos. Já a abordagem da

pressupostos sobre o desenvolvimento agrícola em fazendas comerciais que não condiz com a realidade.

O tema será tratado no terceiro capítulo da tese.

38

multifuncionalidade nos documentos da FAO ressalta os impactos territoriais da

multifuncionalidade, e os múltiplos papéis através dos quais as atividades agrícolas

podem contribuir com desafios relevantes observados nos países mais atrasados, como

segurança alimentar, redução da pobreza, bem-estar social.

Um ponto comum das interpretações diz respeito à ampliação do escopo de

serviços e funções que a agricultura pode desempenhar na sociedade. Além da produção

de alimentos, fibras e insumos para a bioeconomia, externalidades e recursos naturais, a

multifuncionalidade de áreas rurais compreende funções essenciais ao desenvolvimento

sustentável das nações como qualidade e valor nutricional dos alimentos, preservação da

ruralidade e da herança cultural, estratégias de crescimento “pro-poor”, dentre outros.

Ao invés de aprofundar a discussão em torno de definições e nuances do conceito de

multifuncionalidade agrícola a presente tese busca sublinhar consensos, através da

identificação de elementos comuns às abordagens, e transversais do ponto de vista dos

atores do setor.

Renting et al. (2009b), indicam que a utilidade dos instrumentos clássicos de

avaliação de resultados, como análises custo/benefício ou indicadores de produtividade

dos fatores, é limitada quando a multifuncionalidade é relevante. Fenômeno que

impacta tanto agricultores familiares como empresariais, e é parte relevante da agenda

de trabalho em diferentes áreas do conhecimento e organizações de pesquisa5.

O incentivo à multifuncionalidade desdobrou-se em maiores possibilidades de

rendimento nas áreas rurais e tornou necessário o desenvolvimento de novas medidas

para avaliação de desempenho, especificamente com relação à exploração de recursos

naturais na produção agrícola. Isto porque, as principais classes de métricas de

produtividade agrícola desconsideram entradas ou saídas de insumos que (ainda) não

são comercializados, com preços fixados em mercados estabelecidos, como

biodiversidade, recursos hídricos, fertilidade natural do solo, gases de efeito estufa,

dentre outros. Isto é, as medidas de produtividade parcial e produtividade total dos

fatores (PPF e PTF) não capturam o uso de bens e serviços ambientais na produção

agrícola, assim como não incluem rendimentos obtidos em atividades não agropecuárias

5 Matthews et al. (2007) fazem uma revisão de trabalhos com modelos baseados em agentes aplicados a

problemas relacionados ao uso da terra. Segundo os autores, os modelos de uso da terra baseados em

agentes (ABLUMs) podem ser divididos em cinco grandes áreas de aplicação: análise e planejamento de

políticas, modelagem participativa, análise do uso espacial da terra ou de padrões sociais, teste de

conceitos de ciências sociais e explicação das funções de uso da terra.

39

desempenhadas na propriedade rural. Desse modo, proporcionam apenas meios

limitados para avaliar a sustentabilidade de longo prazo das operações.

Fuglie et al. (2016) descrevem o “estado da arte” com relação às métricas

alternativas de produtividade agrícola. Em especial, analisam as principais

características de métricas empregadas para avaliar o desempenho ambiental das

atividades, que contabilizam o consumo de recursos naturais na agricultura e os

rendimentos potenciais advindos da provisão de serviços ecossistêmicos em áreas

rurais. Os autores ressaltam o potencial de difusão da produtividade total dos recursos

(PTR) como métrica padrão para a avaliação de resultados. A PTR corresponde a uma

extensão da PTF, que captura o desempenho de bens e serviços ambientais (ainda) não

mercantis utilizados na produção agrícola. Poucas aplicações empíricas de PTR existem

atualmente, conforme apresentado na revisão bibliográfica de Lansink e Wall (2014).

Afirma-se que a institucionalização de medidas de desempenho ambiental da

produção agrícola junto aos produtores e demais agentes do setor agrícola é uma

condição necessária para o fortalecimento da multifuncionalidade. Para além de uma

demonstração de altruísmo ou preocupação intertemporal dos agentes, a busca pela

maior sustentabilidade da produção agrícola visa ampliar os espaços para a acumulação

de capital em áreas rurais, o incremento do valor adicionado e do preço dos produtos

agrícolas. As ações nesse sentido são de natureza transversal, impactam todos os

agentes do setor, e impõem novos desafios à agenda de desenvolvimento agrícola, como

por exemplo, a formação de consensos em torno dos preços de comercialização dos

bens e serviços ambientais.

Pingali (2015) destaca que há uma crescente desconexão entre políticas de

desenvolvimento agrícola e os desafios nutricionais contemporâneos. Para o autor,

problemas de longa data como a desnutrição de micronutrientes na população mais

pobre, a desnutrição infantil, e desafios emergentes como o sobrepeso e a obesidade são

reforçados pelos tipos de incentivos contidos na maioria das políticas agrícolas

observadas atualmente.

Com isso, novos mercados e modelos de organização das atividades produtivas

no sistema agroalimentar podem ser apontados como elementos comuns ao

desenvolvimento agrícola pós Revolução Verde. Alimentos certificados, orgânicos,

funcionais, biofortificados, dentre outros, transitaram de nichos para mercados com

valores de vendas significativos, principalmente entre consumidores nos países mais

40

desenvolvidos. Fenômenos como a maior urbanização e a elevação da renda per capita

de parcela da população nos países em desenvolvimento têm provocado alterações nos

hábitos alimentares, com o crescimento do consumo de proteína animal, alimentos

processados e de refeições fora do lar.

Segundo van der Ploeg et al. (2012) novos mercados agrícolas são originados a

partir de espaços criados nos mercados tradicionais, e guardam fortes especificidades

regionais. Os autores destacam o papel das políticas de desenvolvimento rural como

motores do crescimento destes mercados, os quais classificam como “nested markets”.

Sumberg et al. (2015) indicam que o estabelecimento de programas governamentais

para a aquisição de alimentos de agricultores locais destinados a alimentação escolar em

países da África Subsaariana tem produzido impactos positivos tanto na redução da

insegurança alimentar como na elevação da renda dos agricultores, configurando assim

um jogo de soma não zero, onde todos os agentes envolvidos ganham (win-win

solutions). De modo geral, estudos dedicados ao tema avaliam que agricultores

inseridos em “nested markets” têm melhorado seu nível de bem-estar. Um dos casos

mais significativos é o mercado de alimentos certificados, que transmite aos

consumidores um conjunto de informações acerca da qualidade do produto e de

características desejáveis do processo de produção. Tomemos como exemplo o caso do

sistema agroindustrial do café (SAG café).

Desde o colapso do acordo internacional do café (AIC), em meados da década

de 1980, estratégias de diferenciação e segmentação de mercados se difundiram no

ambiente competitivo dos agentes do SAG café. Tal dinâmica ampliou os elementos que

constituem a função objetivo dos cafeicultores, adicionando novos fatores

condicionantes da maximização dos resultados obtidos com a produção. Isto porque, o

mercado de cafés certificados possui uma estrutura de relações entre o segmento

agrícola e os demais elos do sistema que é distinta da estrutura observada no período de

vigência do AIC, tanto no que diz respeito às tecnologias e aos métodos de produção

como à participação dos agricultores na renda gerada pelas atividades. Nesse novo

ambiente institucional, a adequação das práticas aos requisitos necessários para a

obtenção de certificações privadas pode resultar em incremento nos custos, e até mesmo

em reduções no volume de produção, fatos que contrariam a racionalidade econômica

tradicional. Entretanto, a inserção em mercados aninhados possibilita alcançar preços

superiores pelo produto e pode resultar em ganhos de produtividade consideráveis.

41

Ressalta-se que a diferenciação não provoca prejuízos aos produtores tradicionais, pelo

contrário, uma vez que reduz a oferta deste tipo de produto.

Outra mudança relevante no sistema alimentar diz respeito à maior organização

das atividades produtivas em torno de cadeias globais de valor (CGV). Novas cadeias

globais de valor têm sido induzidas majoritariamente pela demanda de consumidores

finais em países desenvolvidos de renda per capita elevada, e nos países em

desenvolvimento. Nos países em desenvolvimento de urbanização crescente, cadeias

globais de valor são responsáveis por suprir a maior demanda por alimentos

industrializados de parcela da população que não mais vive em condições de

subsistência nas áreas rurais. Tem-se atualmente um processo de industrialização e

crescimento da população urbana que é superior em termos de migração rural-urbana

daquele observado no período pós-segunda guerra, fato que demanda a elevação da

oferta global desses produtos em mercados organizados.

Em função da crescente organização da oferta agrícola em cadeias globais de

valor, a participação de agricultores locais alterou-se substancialmente ao longo das

últimas décadas, especialmente em produtos agrícolas de maior valor adicionado.

Tradicionalmente, setores agroindustriais são representados por produtores de todos os

tamanhos que participam em mercados à vista. No entanto, a supremacia de cadeias de

valor verticalmente integradas, coordenadas por compradores e lideradas por grandes

multinacionais varejistas enfraqueceram ou mesmo substituíram mercados locais

organizados em torno de fontes de abastecimento. Reardon et al. (2012) classificam esta

mudança com o termo “Supermarket Revolution”, e afirmam que o fenômeno é

observado principalmente em países em desenvolvimento na Ásia e na América Latina.

Segundo os autores, as redes varejistas selecionam fornecedores preferenciais, e

provocam a exclusão de produtores com menor capacidade de adaptação que, frente ao

enfraquecimento dos mercados locais, encontram sérias dificuldades para comercializar

seus produtos. Por outro lado, países em estágios avançados de desenvolvimento

passam por mudanças que vão de encontro àquelas descritas pelo processo de

“Supermarket Revolution”. A título de exemplo citamos o movimento revolucionário da

agricultura urbana, e os pesados incentivos por parte do departamento norte-americano

de agricultura (USDA) para o fortalecimento de mercados locais de alimentos.

O paradigma atual do desenvolvimento agrícola abrange elementos que

extrapolam os ganhos de produtividade. Portanto, o setor passa a desempenhar novas

42

funções no processo de transformação estrutural da economia, adicionalmente àquelas

consagradas em Johnston e Mellor (1961). Destas novas funções, emergem novos

atores e agentes produtivos que demandam políticas e atuam para a conformação de um

ambiente institucional adequado. Cabe, portanto, avaliar de que forma políticas de

incentivo ao desenvolvimento agrícola, com foco nos investimentos em pesquisa

agrícola, são formuladas e seus recursos distribuídos entre ações com a participação de

diferentes grupos de produtores e consumidores.

Até aqui, o presente trabalho buscou resgatar e discutir elementos centrais da

bibliografia internacional relacionada ao tema do desenvolvimento agrícola. O próximo

item do capítulo tem como foco análises do tema realizadas no Brasil, por profissionais

que buscavam compreender e capturar os fatos estilizados do desenvolvimento agrícola

nacional.

2.3. Desenvolvimento Agrícola no Brasil – Revisão Bibliográfica

Diversos são os estudos que tratam do desenvolvimento agrícola no Brasil.

Conforme Schuch e Brandão in Lee (1992), a revisão bibliográfica sobre o tema

abrange mais de quatro centenas de entradas no período 1940 - 1990. Na área das

ciências sociais, os estudos adotaram uma perspectiva socioeconômica, baseada em

princípios de economia política, materializada no conceito da questão agrária. Com isso,

concentraram seus esforços para a compreensão de problemas decorrentes do

desenvolvimento agrícola, e não no desenvolvimento agrícola per se. Ademais,

produziram esquemas mentais destinados à por em movimento a estrutura agrária

através de relações externas à agricultura. Afirma-se que tal modelo de análise, a

preferência pela questão agrária, persiste na literatura nacional contemporânea. No

entanto, há o crescimento relativo dos trabalhos que priorizaram o tema do

desenvolvimento agrícola.

Graziano da Silva in Rangel (2000) indica que três autores são considerados os

clássicos da questão agrária no Brasil: Alberto Passos Guimarães, Caio Prado Júnior e

Ignácio Rangel. Embora todos tenham contribuído sobremaneira para elucidar

problemas socioeconômicos resultantes da modernização das relações de produção nas

áreas rurais do país, optamos por iniciar as abordagens nacionais do desenvolvimento

agrícola a partir do pensamento de Ignácio Rangel. Isto porque é na obra de Ignácio

Rangel que surge de maneira mais objetiva, embora implícita uma vez que o autor faz

43

pouco uso de citações, o diálogo com a bibliografia internacional sobre o tema do

desenvolvimento agrícola, conforme exposto anteriormente no presente trabalho.

No livro “A questão agrária brasileira”, Ignácio Rangel faz a sua interpretação

da hipótese Schultziana de que agricultores em países subdesenvolvidos são pobres,

porém eficientes. A linha de argumentação original do autor brasileiro é desenvolvida a

partir da contestação ao pressuposto de que nos complexos rurais dos países

subdesenvolvidos a produtividade marginal do trabalho é nula ou próxima de zero. Com

isso, Rangel refuta a ideia de que no processo de desenvolvimento econômico a

transferência de parcela significativa da mão de obra alocada nos complexos rurais para

os setores industriais ocorreria sem prejuízos à economia. Nas palavras do autor, o

desenvolvimento retira paulatinamente ao complexo rural assim constituído as

atividades secundárias e terciárias, tendendo, pois a reduzir a agricultura a uma

atividade exclusivamente primária, sem jamais atingir essa meta, aliás. É que a

agricultura, muito mais do que as demais atividades, que com ela, compõem o sistema

econômico, está sujeita a variações sazonais no seu regime de trabalho, com o resultado

de que se reduzida a uma atividade exclusivamente primária, condenaria à inatividade

uma colossal parcela do tempo total de que dispõe a população rural (RANGEL, 2000;

pg. 69).

Depreende-se do trecho acima que, segundo Rangel, os autores que atribuem a

baixa produtividade do trabalho às atividades agrícolas nos países subdesenvolvidos

cometem erro incontornável, ao passo que reduzem as relações produtivas do complexo

rural à atividade primária. De fato, uma rápida pesquisa bibliográfica atesta que, antes

de Rangel, autores do mainstream econômico já haviam contestado, em termos

semelhantes, a hipótese geralmente atribuída à Rosenstein-Rodan (1946) de que a

produtividade marginal do trabalho agrícola nos países subdesenvolvidos é nula, ou

próxima de zero. Entretanto, o autor brasileiro desenvolve ainda mais o argumento, e

enuncia nitidamente o postulado de que a alocação dos recursos pelos agentes do

complexo rural segue lógica econômica pautada pela eficiência alocativa.

44

“O camponês, não obstante sua ignorância habitual, esta

constantemente comparando a produtividade do seu trabalho na

própria atividade agrícola, nas atividades secundárias e terciárias do

complexo rural, e, indiretamente, nestas últimas atividades situadas

fora do complexo rural. Uma longa experiência, transmitida de

geração em geração e consubstanciada em norma práticas de

conduta, comuns ao grupo social e inculcadas pela família, que as

converte numa segunda natureza, empresta desconcertante acuidade e

firmeza a essas decisões, cujo sentido econômico profundo escapa a

mais de um agudo analista econômico. É possível que se engane o

camponês em suas decisões, especialmente numa situação como a do

campo brasileiro atual, prodigiosamente cambiante, em vista dos

reflexos do processo de industrialização e da introdução de

inovações, tanto na técnica agrícola, como na dos serviços que

interessam à agricultura. Mas o fundamento de justeza dessas

decisões permanece basicamente válido e, errado ou certo, o

camponês, com suas atitudes características, é um parâmetro de

análise econômica (RANGEL, 2000; pg.71).” “ ...Aceita essa

premissa, teremos admitido implicitamente, também, que a atividade

agrícola é suscetível de certa medida de planejamento, desde que

conheçamos as variáveis estratégicas através das quais o camponês

pode ser induzido, conforme as conveniências, a aumentar o tempo de

trabalho dedicado ao suprimento de bens agrícolas – aumentando

assim o excedente médio que cada família leva ao mercado – ou

reduzindo esse excedente, na medida em que se volte mais para as

atividades secundárias e terciárias do complexo rural (RANGEL,

2000; pg.72).”

Portanto, para Rangel, agricultores de países subdesenvolvidos são agentes

racionais e respondem sim a políticas de incentivo econômico. Caberia aos planejadores

decifrarem as variáveis estratégicas através das quais o “camponês” pode ser induzido à

modernização. Segundo o autor, políticas de garantia de preço mínimo, crédito rural e

assistência técnica são as mais adequadas e que produziriam os maiores impactos sobre

a crise agrária que assolava o país, especialmente na região Nordeste, no início da

década de 1960.

Em uma breve passagem do mesmo livro analisado até aqui, “A questão agrária

brasileira”, Rangel aponta que a inovação agrícola será pautada por tecnologias que

substituam os fatores de produção mais escassos, transitando entre tecnologias

poupadoras de terra e trabalho. Afirma-se que com a devida formalização matemática e

repercussão no mainstream econômico, o raciocínio do autor brasileiro teria

apresentado a seus pares acadêmicos a teoria da inovação induzida na agricultura com

uma década de antecedência.

45

“Ora, o Brasil – como os Estados Unidos e a União Soviética – não

tem por que preocupar-se, por enquanto, com a economia da terra.

Seu futuro imediato não está, como no Japão, na China, na Índia, na

Europa Ocidental, no aumento dos rendimentos por unidade de área,

mas na elevação da produtividade do trabalho, mesmo que isso

implique – o que nem sempre acontece, mas na etapa presente,

acontece na maioria dos casos – em queda da produtividade da terra

(RANGEL, 2000; pg. 53).”

Temos, portanto, que no início dos anos de 1960 o debate em torno do

desenvolvimento da produção agrícola no Brasil rural já havia incorporado conceitos

centrais do paradigma tradicional de desenvolvimento agrícola. Talvez devido aos

contornos do debate nacional à época, focado na questão agrária e fortemente

influenciado pela estagnação da produção agrícola, os trabalhos sobre o tema do

desenvolvimento agrícola tenham priorizado a análise de relações externas à produção

agrícola em detrimento de avançar na compreensão de razões endógenas, muito embora

estas já tenham sido decifradas.

A análise de fatores endógenos ao desenvolvimento agrícola no Brasil teve

impulso a partir de meados dos anos 1960. O movimento de ruptura com a questão

agrária representa o reconhecimento de que a economia agrícola constitui campo de

conhecimento específico, e como tal, carece de análises pautadas por pressupostos da

teoria econômica, como a eficiência na alocação de recursos. Os estudos de William

Nicholls e Ruy Miller Paiva podem ser destacados como os principais responsáveis pela

consolidação e difusão de pesquisas nessa área no Brasil. No presente trabalho

priorizamos os estudos de Paiva, dado sua ampla repercussão e ao fato de ser o autor

reconhecido como o fundador da economia agrícola no país.

De posse de dados primários obtidos junto a 99 estabelecimentos rurais

localizados nas sete principais regiões agrícolas do país, coletados em 1963, Paiva e

Nicholls (1965) procederam a uma comparação objetiva entre os estágios de

desenvolvimento da agricultura brasileira. A análise dos estágios de desenvolvimento

das diferentes regiões agrícolas levada pelos autores foi baseada em elementos

relacionados ao nível de capitalização e produtividade, aos estágios de comercialização

e às condições sociais dos agricultores. Como resultado principal, identificou-se a

coexistência de três arranjos produtivos distintos no país: agricultura extensiva de

métodos primitivos, agricultura intensiva de métodos primitivos e agricultura comercial

de métodos modernos.

46

Após examinar as características dos diferentes arranjos produtivos observados

na agricultura brasileira, Paiva dedica-se a análise dos fatores responsáveis pela

transformação da agricultura tradicional no país, porém o autor não se prende aos

elementos centrais postulados por Schultz (1964). Isto é, ao invés de restringir sua

análise aos fatores de validade mais geral tais como educação, pesquisa e crédito, o

autor procede à busca dos aspectos econômicos da transformação, admitindo que a

transferência da agricultura tradicional para a moderna depende exclusivamente das

possibilidades econômicas oferecidas por ambos os processos.

Paiva (1967) afirma que o grau de expansão da melhoria técnica na agricultura

brasileira depende de três fatores: a) da possibilidade econômica do emprego de

melhorias técnicas e de interesse cultural dos agricultores de proceder a modificações

em seu processo de trabalho; b) da capacidade do mercado interno absorver maior

volume de produtos agrícolas e destes concorrerem no mercado externo; c) da

possibilidade de transferência de recursos da agricultura (mão-de-obra) para os setores

não agrícolas. Segundo o autor, caso tais fatores não se verifiquem, a expansão da

melhoria técnica na agricultura brasileira, assim como em demais países

subdesenvolvidos, estaria presa a um mecanismo de autocontrole que funciona através

da flutuação dos preços, principalmente dos preços de produtos agrícolas. Nas palavras

do autor:

“A linha de raciocínio que nos levou a essa afirmativa foi, em

resumo, a seguinte: tendo o Brasil uma porcentagem muito elevada de

sua população em atividade no Setor Rural, e não sendo fácil a

transferência de maiores parcelas dessa população para atividades

não agrícolas, a medida que se generaliza a melhoria de técnica e de

produtividade, alcançando maior número de produtores, ocorre um

aumento no volume produzido que não pode ser absorvido pelo

mercado interno e tampouco vendido pelo mercado externo, e isso

resulta numa queda de preços dos produtos agrícolas, que além de

retirar dos agricultores o incentivo à produção, retira também o

incentivo a uma expansão de melhor técnica (Paiva, 1967, pg.1).”

A partir dos fatores tidos como responsáveis pelo grau de difusão da melhoria

técnica na agricultura brasileira, o autor enumera as diretrizes centrais de uma política

de desenvolvimento agrícola. De acordo com Paiva (1967) o desenvolvimento agrícola

brasileiro será alcançado através de políticas que persigam quatro objetivos principais:

1) ampliar a exportação dos produtos agrícolas; 2) melhorar a indústria nacional de

47

insumos modernos; 3) aperfeiçoar os serviços de assistência técnica e financeira; 4)

incentivar a industrialização de produtos agrícolas e o desenvolvimento de centros

regionais de melhoria técnica. É importante ressaltar que, em maioria, tais diretrizes

mostraram-se acertadas e em muito contribuíram com o desenvolvimento da agricultura

nacional.

A despeito dos diagnósticos positivos, o modelo de dualismo agrícola de Paiva é

criticado por ter uma visão pessimista das possibilidades de desenvolvimento da

agricultura no país. Segundo Schuch e Brandão in Lee (1992), o pessimismo de Paiva é

compartilhado por demais analistas da época, e tem suas raízes na estagnação da

produtividade agrícola brasileira, que prevaleceu desde o término da segunda guerra

mundial até meados da década de 1970. Com isso, a literatura sobre o desenvolvimento

agrícola brasileiro no período em questão concentrou-se na análise da estagnação em

detrimento do crescimento. Afirma-se que Paiva (1967) propõe elementos para a

superação do mecanismo de autocontrole da difusão de novas tecnologias. O

mecanismo de autocontrole em si, pode ser interpretado como uma formalização de

processos econômicos com potencial de limitar a transformação estrutural agrícola. Sob

esse ângulo, a visão de Paiva não se restringe ao pessimismo tecnológico e representa

de modo concreto fatores econômicos que perpetuam a reprodução de métodos

tradicionais de produção na agricultura brasileira, largamente observados na atualidade.

Não obstante, cabe ressaltar que devido aos contornos do debate sobre o

desenvolvimento agrícola à época, calcado no modelo de insumos modernos de Schultz,

Paiva reduz as possibilidades de desenvolvimento agrícola à produção de commodities

alimentares.

O estudo “O novo padrão agrícola brasileiro: do complexo rural ao CAIS”, de

autoria de Angela Kageyama e José Graziano, publicado em 1990, pode ser destacado

como um ponto de ruptura no modo de pensar a agricultura brasileira. O estudo aborda

o processo histórico brasileiro de passagem do complexo rural para a dinâmica

comandada pelos complexos agroindustriais. O texto em questão expande a

compreensão sobre os papéis da agricultura no desenvolvimento econômico e aborda os

principais elementos que incentivaram a maior integração da produção agrícola

brasileira aos demais setores da economia, principalmente as indústrias de insumos

agrícolas. Em especial, destaca a importância do crédito subsidiado para a aquisição de

48

insumos modernos, e a participação direta do investimento público na constituição das

indústrias de insumos agrícolas no país.

Com isso, análises do desenvolvimento agrícola no Brasil passaram a discutir

temas não mais centrados nas diretrizes do modelo de insumos modernos. Os trabalhos

adotaram uma visão mais ampla do processo de desenvolvimento agrícola, abordando

processos como a crescente multifuncionalidade e a pluriatividade de moradores de

áreas rurais, e analisando os impactos destes processos sobre a dinâmica do emprego em

áreas rurais. Graziano da Silva (1997) pode ser apontado como a síntese das discussões

relacionadas aos impactos do novo modelo de desenvolvimento agrícola sobre as áreas

rurais. Conforme indica o autor, houve no período 1981-1990 o crescimento

significativo dos empregos não agrícolas nas regiões rurais do país. De fato, a discussão

sobre a dinâmica de emprego nas áreas rurais do Brasil constituiu uma extensa e

crescente linha de pesquisas, que prossegue sendo tratada até os dias de hoje.

No período recente, as coletâneas “O Mundo Rural no Brasil do Século 21” e

“Agricultura, Transformação Produtiva e Sustentabilidade”, condensam uma série de

artigos que abordam o tema do desenvolvimento agrícola brasileiro por diferentes

ângulos. Destacam-se as análises sobre os ganhos de produtividade total dos fatores na

agricultura nacional, que têm crescido a taxas superiores à média mundial nas últimas

décadas. Nesse contexto, os investimentos em pesquisa agrícola e a maior integração da

produção agrícola aos demais mercados da economia são apontados como fatores

determinantes dos ganhos de produtividade recente. Galvão in Buianain, Alves, Silveira

e Navarro (2014), enfatiza o papel das operações de barter na expansão da fronteira

agrícola nacional. Operações deste tipo alinham os interesses de agricultores, firmas de

insumos e agentes financeiros, constituindo um fato estilizado da maior integração da

agricultura, e contribuindo para a geração de empregos não agrícolas em áreas rurais,

atrelados aos serviços de suporte a produção agrícola.

3. Pesquisa Agrícola Pós-Revolução Verde

O presente capítulo aborda as transformações nas atividades da pesquisa agrícola

que têm como principais fatores condicionantes a superação do paradigma de

desenvolvimento agrícola calcado na experiência da Revolução Verde, e a reorientação

do papel do Estado na economia. O primeiro item do capítulo faz uma discussão no

49

plano teórico-conceitual sobre o que estamos avaliando quando tratamos dos

investimentos em pesquisa agrícola. Destaca-se a importância do caráter de novidade

para a classificação dos investimentos em pesquisa agrícola. O item apresenta ainda as

principais fontes de informações empregadas nas análises que seguem.

No segundo item do capítulo analisamos as transformações recentes nos

investimentos em pesquisa agrícola. Neste item ressaltamos a mudança no locus dos

investimentos em pesquisa agrícola, historicamente concentrado nos países

desenvolvidos e recentemente deslocado para os países em desenvolvimento,

especificamente China, Índia e Brasil. O item apresenta uma revisão bibliográfica sobre

as mudanças institucionais que engendraram transformações estruturais nas atividades

de pesquisa agrícola em diversos países. Priorizamos as análises dos países que têm

produção agrícola relevante, com intuito de construir uma base de comparação com o

caso brasileiro.

Na terceira parte do capítulo serão apresentados dados históricos relativos à

evolução dos investimentos públicos e privados em pesquisa agrícola em âmbito global.

A partir destes dados, constata-se que países em desenvolvimento representam

atualmente a maior parcela dos investimentos públicos globais em pesquisa agrícola, e

que seus investimentos privados têm crescido de forma acelerada, a taxas superiores dos

observado nos países desenvolvidos.

3.1. Avaliação de Investimentos em Pesquisa Agrícola

Incrementos nos ganhos de produtividade agrícola têm sido a principal defesa do

mundo contra uma crise Malthusiana - a ideia de que a oferta de alimentos para a

população em crescimento vai enfrentar limites devido à escassez de recursos naturais e,

desse modo, levará parcela significativa da população à fome. Hayami e Ruttan (1971,

1985) mostraram que a história do desenvolvimento agrícola do século XX apoiou-se

em ganhos de produtividade no uso dos fatores de produção, e não na expansão da base

de recursos naturais empregados na agricultura. Intensificação e mecanização

substituíram terra e trabalho.

Schultz (1956), Griliches (1957), Ayres e Schuh (1972) e Evenson (1975), foram

pioneiros em associar ganhos de produtividade, mudança técnica e pesquisa agrícola.

Conforme Alston, Norton e Pardey (1998), o foco inicial da discussão sobre os retornos

dos investimentos em pesquisa agrícola restringiu-se a avaliações da relação estimada

50

entre a evolução na produtividade total dos fatores e a mudança técnica. O modelo

econômico básico empregado nessas avaliações assume que os gastos em pesquisa

produzem um estoque de conhecimento capaz de induzir alterações nas funções de

produção ou de custo dos agricultores. Sendo que o conceito de função de produção de

conhecimento exprime a relação entre os gastos com pesquisa e o estoque de

conhecimento.

Os benefícios econômicos decorrentes da pesquisa agrícola correspondem aos

valores em termos monetários dos acréscimos na produção que ocorrem sem alterações

no uso de insumos, ou das reduções de custos que não implicam reduções no nível de

produto. Após a estimação do fluxo de benefícios em determinado período de tempo, as

avaliações econômicas da pesquisa agrícola comparam esse fluxo com o fluxo

correspondente dos gastos de pesquisa, e chegam a medidas de benefício da pesquisa

usando métodos convencionais de cálculo de valor presente líquido, relação custo

benefício ou taxa interna de retorno. O estudo mais abrangente sobre as avaliações

econômicas da pesquisa agrícola corresponde à meta-análise feita por Alston et al.

(2000). Nessa meta-análise, os autores reuniram 292 estudos publicados entre 1958 e

1998 que relataram taxas de retorno para investimentos em pesquisa e desenvolvimento

agrícola em mais de 1.886 atividades, e encontraram a taxa interna de retorno mediana

em todos os estudos de aproximadamente 48% ao ano. Isto é, de cada US$ 100 alocados

em pesquisa agrícola o retorno transmitido para os setores produtivos avaliados foi

equivalente à US$ 148.

Em mercados com livre mobilidade de recursos, a magnitude dos retornos

obtidos com recursos empregados na pesquisa agrícola induziria os agentes a investirem

nessas atividades, e assim reduziria as taxas de retorno em uma dinâmica de longo

prazo. No entanto, falhas de mercado específicas às atividades de pesquisa agrícola

tendem a afastar os investimentos privados dessas atividades, resultando no persistente

subinvestimento privado, que deve ser amenizado pelos gastos e incentivos do setor

público em pesquisa agrícola.

Características específicas da agricultura influenciam a natureza e a extensão das

falhas no mercado de inovações agrícolas. Os elevados spillovers das inovações

agrícolas se manifestam na facilidade com que determinadas tecnologias são

reproduzidas, especialmente as tecnologias com base de conhecimento biológica e

codificáveis. Essa condição resulta em custos de transação elevados para

51

monitoramento e cobrança pelo uso das tecnologias agrícolas. A baixa apropriabilidade

ocorre também em função do curto prazo relativo de validade dos direitos de

propriedade intelectual, em comparação com o longo prazo necessário para o

desenvolvimento e a difusão dos benefícios das inovações agrícolas. Em todos os

setores da economia uma parcela dos benefícios sociais proporcionados pela descoberta

de tecnologias inovadoras não é capturada pelos agentes que financiaram as pesquisas e

o desenvolvimento da tecnologia. O conceito de “spillover gap” expressa essa

magnitude em que o benefício social da inovação é superior ao retorno privado.

Para além da presença de caronas, os resultados da pesquisa agrícola são obtidos

em um horizonte temporal mais longo do que aquele percebido em outros setores. O

conceito de “research lag” expressa a magnitude de tempo entre o início das pesquisas

e a obtenção dos primeiros retornos. Os investimentos em pesquisa agrícola estão

indissociavelmente ligados a ganhos de bem-estar social, porém são necessárias décadas

para que seus impactos sejam plenamente realizados. O longo prazo de maturação e o

elevado custo dos investimentos em pesquisa agrícola são amplamente observáveis.

Para exemplificar, citamos as pesquisas para o desenvolvimento de árvores

geneticamente modificadas de Eucalyptus, que no mínimo terão duração igual ao ciclo

produtivo da árvore, ou sete anos no caso brasileiro. Porém, no país, as patentes de

inovações tecnológicas e a propriedade intelectual sobre cultivares têm validade de

quinze anos desde a sua data de registro, enquanto alguns direitos de propriedade podem

chegar a setenta anos de validade, como por exemplo, direitos autorais sobre partituras

musicais.

Além disso, aspectos da produção agrícola como o uso intensivo de recursos

naturais não precificados e a relação direta com a segurança alimentar de milhões de

pessoas representam externalidades não capturadas nas funções objetivo da empresa

tradicional dos modelos econômicos. As externalidades inerentes à dinâmica da

produção agrícola atribuem um caráter de bem público aos produtos da pesquisa

agrícola, e atuam como justificativas à maior participação do setor público na pesquisa

agrícola.

De acordo com Pardey, Alston e Ruttan (2010), a inovação na agricultura difere

da inovação em outros setores da economia em cinco aspectos importantes: 1) A

agricultura é comumente considerada como uma indústria de concorrência perfeita,

composta por produtores atomizados tomadores de preços. No entanto, tal abordagem

52

não é adequada para tratar os agentes fora da porteira, principais desenvolvedores de

inovações, que estão organizados em indústrias altamente concentradas. 2) A produção

agrícola está apoiada em processos biológicos que utilizam e produzem produtos sobre

os quais a proteção da propriedade intelectual tem sido historicamente fraca em

comparação com demais setores da economia. 3) A tecnologia agrícola tem uma

dimensão espacial intrínseca, na medida em que as condições de produção variam entre

as regiões. 4) A presença de fatores não controláveis, como a constante evolução de

pragas e doenças e as mudanças de clima e tempo, geram demandas para a manutenção

contínua de pesquisas e constante renovação de tecnologias. 5) A significativa dispersão

espacial entre criadores e beneficiários das novas tecnologias. Consumidores são os

principais beneficiários da pesquisa agrícola, e todos são consumidores de produtos

agrícolas.

Em conjunto, escolhas na alocação de recursos formam estruturas de atividades

de pesquisa agrícola com características que diferem de indústria para indústria. Vale

ressaltar que essas estruturas são sensíveis a mudanças em condições econômicas e

institucionais, principalmente sobre os custos do financiamento, e aos objetivos dos

investimentos em pesquisa.

Entende-se por estrutura das atividades de pesquisa agrícola o conjunto de ações

governamentais, e dos agentes privados, realizadas através de investimentos diretos e/ou

de incentivos econômicos à produção de conhecimento e inovações no setor agrícola.

Os programas públicos de investimentos em pesquisa agrícola cumprem diversos

papéis, e dentre estes, buscam minorar os impactos das falhas de mercado que acarretam

em persistente subinvestimento privado, a despeito dos retornos elevados.

A partir de consensos formados entre diversos órgãos e tomadores de decisão no

setor governamental são estabelecidas instituições formais que viabilizam incentivos

econômicos à pesquisa agrícola realizada no setor empresarial. Estas instituições

geralmente se apresentam na forma de diversos instrumentos de políticas de inovação:

regulação de direitos de propriedade intelectual e do processo de liberação comercial de

inovações, subsídios e taxações, isenções fiscais, prêmios e concursos, e compras

governamentais (public procurement). Sob outra perspectiva, as políticas de inovação

agrícola podem ser divididas de acordo com a capacidade de resolverem problemas ex-

ante de desenvolvimento e incentivo à inovação e de solucionarem problemas ex-post

relacionados à promoção do uso da inovação.

53

Antes de avançarmos sobre a análise das transformações estruturais nos gastos

públicos e privados nas atividades de pesquisa agrícola, procedemos à formalização dos

principais conceitos adotados na empreitada. A presente tese está alinhada à definição

da OECD para as atividades de ciência e tecnologia (ATC). Conforme indicado no

Frascati Manual (2002), as atividades de ciência e tecnologia compreendem os

investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D), os gastos com educação e

treinamento científico e tecnológico (ETCT), além dos recursos investidos para

contratação de serviços científicos e tecnológicos (SCT). Nota-se na figura 03 que os

recursos destinados às atividades de P&D representam apenas parte das atividades de

ciência e tecnologia. De modo distinto, atividades de suporte e inovação industrial não

são contabilizadas integralmente no volume de recursos empregados na produção de

conhecimento.

Figura 3 – Referencial teórico de indicadores de atividades científicas e tecnológicas

Fontes: Adaptado de OECD (2002).

Os indicadores de P & D são amplamente adotados como principais elementos

de análise no domínio da economia da ciência. Segundo Godin (2008), o critério básico

para a distinção de P & D das demais atividades de ciência e tecnologia (ATC) é a

presença em P & D de elementos apreciáveis de novidade e resolução da incerteza

científica e tecnológica. Na história dos indicadores de ciência e tecnologia, a

consolidação dos gastos em pesquisa e desenvolvimento (identificados pelas três

atividades materializadas no termo P&D: pesquisa básica, pesquisa aplicada e

54

desenvolvimento experimental) como principal referência dos esforços para o progresso

tecnológico, ocorreu somente no início dos anos 1960. Em que pese o fato de que

apenas nas primeiras décadas do século XX deu-se o uso generalizado do termo

pesquisa, através da expansão, em relação às unidades de desenvolvimento, de

laboratórios de pesquisa básica nos setores industriais (Godin, 2006).

“Research and experimental development (R&D) comprise creative

work undertaken on a systematic basis in order to increase the stock

of knowledge, including knowledge of man, culture and society, and

the use of this stock of knowledge to devise new applications.”

(OECD, 2002)

Afirma-se que o financiamento público do P&D agrícola está cada vez mais

interligado com o financiamento da pesquisa em geral, principalmente devido a maior

multifuncionalidade do setor. Atividades de P&D agrícola com recursos públicos são

realizadas por uma série de departamentos e organizações governamentais dotados de

objetivos distintos, alguns com papéis não necessariamente voltados à agricultura,

várias faculdades e departamentos universitários, organizações de produtores e

consumidores, dentre outros. Com isso, exercícios de mensuração e avaliação dos

investimentos públicos em P & D tornam-se mais desafiadores, uma vez que os arranjos

institucionais para o financiamento e a gestão de sistemas públicos de pesquisa agrícola

variam em termos de quem financia, gere, executa e recebe os benefícios da pesquisa.

Nesse contexto, emergem problemas específicos às atividades de pesquisa que

são passíveis de análise pela teoria econômica tradicional. Qual é a distribuição

(geográfica, entre classes de renda, entre atividades produtivas, dentre outros) dos

benefícios da pesquisa em uma determinada indústria? Qual é o nível de equidade entre

custo de financiamento da pesquisa e distribuição dos benefícios?

Os dados sobre investimento público em pesquisa agrícola analisados nos

próximos itens correspondem à compilação de informações sobre 126 países

subdesenvolvidos, desenvolvidos e em desenvolvimento, acessíveis ao público geral e

divulgados pelo International Science & Technology Practice & Policy (InSTePP) da

Universidade de Minnesota. O InSTePP congrega uma comunidade de estudiosos da

Universidade de Minnesota e de demais centros de pesquisa, que participam na pesquisa

econômica sobre a prática e a política das atividades de ciência e tecnologia, com ênfase

em implicações internacionais.

55

As estimativas referem-se a atividades de P&D orientadas para a agricultura,

com base no local de execução da pesquisa. Pardey, Alston e Chan-Kang (2013) traçam

uma análise histórica da evolução nas bases de dados que compilam os investimentos

em P&D agrícola executados ao redor do mundo. Além dos dados do InSTePP, a

presente tese utiliza informações coletadas pelo International Food Polocy Research

Institute (IFPRI) e divulgadas no âmbito do projeto Agriculture Science and Technology

Indicators (ASTI), que fornece dados e análises de acesso aberto sobre investimento e

capacidade de investigação agrícola em países de renda média e baixa. As informações

do ASTI complementam os dados do InSTePP, principalmente no tocante aos recursos

humanos alocados em organizações públicas de pesquisa agrícola nos países

subdesenvolvidos.

Com relação aos investimentos privados em P&D agrícola, além dos fatos

estilizados que tendem ao persistente subinvestimento, é comum observar abordagens

que retratam de modo deturpado a forma como empresas privadas atuam no progresso

tecnológico do setor. Conforme indicado por Pray e Fuglie (2015), o P&D privado na

agricultura descrito pelo Manual Frascati (OCDE, 2002) é limitado aos investimentos

realizados por empresas em que a produção de commodities agrícolas representa a

maior parte do valor adicionado ou das vendas, como por exemplo, as empresas de

sementes. Investimentos em P&D realizados por empresas que desenvolvem e fabricam

produtos intensivos em pesquisa e conhecimento como máquinas agrícolas, tecnologias

de informação, agroquímicos, biotecnologias, saúde e nutrição animal, são

contabilizados como gastos realizados na indústria de transformação, mesmo que todos

os produtos resultantes da pesquisa sejam ofertados para atividades agrícolas. Tal

imprecisão empírica subdimensiona a importância da pesquisa agrícola e serve de base

para análises distorcidas sobre o conteúdo tecnológico do setor, regularmente tratado

como um setor de baixa intensidade tecnológica.

Nesse contexto, Fuglie et al. (2011) construíram um conjunto de dados únicos

sobre as despesas privadas de P & D agrícola em todo o mundo. Os autores

identificaram as principais empresas dos setores de insumos agrícolas e, em seguida,

acompanharam seus gastos em P&D ao longo das últimas décadas. A soma dos

investimentos das empresas líderes, além de estimativas com base em coeficientes de

intensidade de pesquisa para despesas com P & D de pequenas e médias empresas,

forneceu uma estimativa do total de P & D privado nos setores de insumos agrícolas. A

56

partir da base formada por Fuglie et al.(2011), o presente estudo analisa o total de

investimentos em P&D realizados por 324 empresas de insumos agrícolas no mundo.

Com isso, pretende-se avaliar a evolução dos gastos em pesquisa agrícola tanto no setor

público como no setor privado, e as principais transformações ocorridas no período pós-

revolução verde.

3.2. Transformação Estrutural na Pesquisa Agrícola

Alves in Yeganiantz (1984) destaca que os processos de pesquisa e

desenvolvimento de tecnologias agrícolas podem ser separados mediante a presença ou

não da pesquisa organizada. O processo ausente de pesquisa organizada é marcado por

procedimentos de tentativa e erro, e o estoque de conhecimento é devido à experiência

adquirida pelos agricultores. Em estruturas deste tipo, agricultores cumprem papel

central na transferência de tecnologia, via a adaptação de tecnologias desenvolvidas em

outras regiões. Já o processo de pesquisa organizada é baseado em ciência e a

transferência de tecnologia ocorre no âmbito de sistemas de pesquisa e inovação.

De acordo com Bentley e Jordan in Busch e Lacy (1987), somente após o

término da segunda guerra mundial a pesquisa agrícola se tornou organizada em escala

global. Nesse movimento, o modelo de insumos modernos de Schultz inspirou a

organização de sistemas nacionais de pesquisa agrícola em diversos países. Conforme

apontam Evenson e Gollin (1998), o modelo de insumos modernos de Schultz (1964)

ganhou relevância, durante a década de 1950, como opção aos programas de

desenvolvimento rural integrado (community development programs). Estes estavam

baseados no diagnóstico do agricultor como agente ineficiente/ignorante, e focados em

atividade de extensão e apoio comunitário.

Schultz (1964) afirma que programas de desenvolvimento agrícola têm de

fornecer novas tecnologias que sejam apropriadas a agricultores pobres nos países

subdesenvolvidos. Para o autor, a elevada especificidade regional da produção agrícola

implica em que muitos agricultores não tenham acesso às tecnologias modernas. Dito de

forma mais direta, a escassez de investimentos para adaptar tecnologias agrícolas

criadas nos países desenvolvidos às diferentes regiões de cultivo nos países mais pobres

impede o fortalecimento de alternativas viáveis às práticas agrícolas tradicionais.

O modelo de insumos modernos assume a premissa de que, dado os mecanismos

institucionais adequados, ganhos de produtividade agrícola em países subdesenvolvidos

57

são obtidos principalmente pela captura de spillovers tecnológicos e adaptação de

progressos científicos obtidos nos países desenvolvidos.

No entanto, em meados da década de 1960, empresas privadas ou governos

nacionais dos países mais pobres não possuíam recursos ou incentivos suficientes para

investirem em atividades com estas finalidades. Empresas privadas devido ao baixo

retorno econômico esperado de inovações que seriam disponibilizadas a produtores com

pequena capacidade de pagamento, dentre outros motivos, e governos nacionais em

função da escassez de recursos financeiros e humanos necessários para o

desenvolvimento de tecnologias agrícolas modernas.

Pingali (2012) indica que a atuação de instituições internacionais de pesquisa

agrícola, dedicadas principalmente à promoção de atividades de melhoramento genético

de plantas, constituiu o elemento central de incentivo à formação de instituições

regionais de pesquisa, e ao fortalecimento do modelo de insumos modernos. Os

primeiros sucessos desse arranjo institucional foram obtidos com a cultura do trigo no

Centro de Melhoramento do Milho e Trigo no México (CIMMYT), e com o

melhoramento genético do arroz no Instituto Internacional de Investigação do Arroz nas

Filipinas (IRRI), ainda nas décadas de 1940 e 1950. Anos depois, em 1971, o modelo

adotado por CIMMYT e IRRI serviu de base para a fundação do Grupo de Investigação

Agrícola Internacional (CGIAR). O CGIAR consiste em uma coalizão de organizações

públicas e privadas, e compreende atualmente 15 centros internacionais de pesquisa

agrícola, cujos esforços têm como objetivo principal gerar conhecimento e spillovers

tecnológicos apropriados aos países subdesenvolvidos.

“Agriculture research knowledge and technology that transcends

national borders has played a crucial role in enhancing developing

country productivity growth over the past fifty years. Modern high

yield varieties of rice, wheat and the other major staples are the often

cited examples of successful application of global science to address

the problems of hunger and poverty. While the initial research

investments were made by two International Foundations— Ford and

Rockefeller Foundations—a coalition of public and private donors

called the CGIAR ensured that such global public good research

investments were sustained over the long term. Global plant breeding

efforts were successfully diffused at the national level in countries that

invested in national agriculture research capacity and created the

enabling environment for enhancing productivity growth—hence the

Green Revolution (Pingali, 2009).”

58

O transbordamento de conhecimentos, tecnologias e produtos criados pelos

institutos internacionais filiados ao CGIAR constituiu um fator determinante para o

fortalecimento de sistemas nacionais de pesquisa agrícola nos países subdesenvolvidos

no período pós-segunda guerra mundial, criando incentivos para que organizações

públicas e empresas privadas realizassem investimentos e obtivessem resultados

positivos com atividades de pesquisa agrícola. Evenson e Gollin (2003) estimam que,

desde 1960 até 1998, os ganhos de produtividade obtidos por países subdesenvolvidos

com a adoção de germoplasmas superiores desenvolvidos nos centros do CGIAR

progrediram 1,0% ao ano para a cultura do trigo, 0,8% para o arroz, 0,7% para o milho e

0,6% para o sorgo. Ainda segundo os autores, durante os primeiros trinta anos da

Revolução Verde, a adoção de cultivares híbridas de alto rendimento desenvolvidas por

centros do CGIAR nos países subdesenvolvidos, avaliada em termos das principais

culturas alimentares, passou de 9% em 1970 para 29% em 1980 e atingiu 63% em 1998

(Evenson e Gollin 2003).

Hall et al. (2000) argumentam que os sistemas nacionais e internacionais de

pesquisa agrícola foram estabelecidos numa época em que as expectativas sobre o

desempenho das atividades de pesquisa eram bastante simples. Os autores afirmam que

a Revolução Verde tinha como norte o aumento da produtividade na agricultura a fim de

aumentar o suprimento de alimentos, e que essas medidas eram as formas mais

indicadas para reduzir a fome e a pobreza associada a ela. Com isso, os arranjos

institucionais para pesquisa eram consistentes com as ideias predominantes à época

sobre a organização das atividades de pesquisa e sua relação com a inovação e a

produção econômica. Desse modo, predominou o modelo de organizações de pesquisa

centralizadas para resolução de problemas genéricos relacionados ao aumento do

potencial biológico de cultivos alimentares.

Os resultados positivos obtidos pelo modelo de insumos modernos coincidiram

com um período de crescimento sustentado da produção e oferta de alimentos, que

induziram uma baixa rentabilidade na agricultura. A maior estabilidade nos mercados

agrícolas fez com que o aumento do valor adicionado dos produtos se tornasse uma

prioridade da pesquisa agrícola, em detrimento de elevações na quantidade da produção

e produtividade, principalmente nos países desenvolvidos. Fatos como a crescente

diferenciação de produtos e a maior importância de fatores “fora da porteira” alteraram

a lógica do processo de decisão sobre a alocação de recursos públicos em pesquisa. Do

59

mesmo modo, o fortalecimento de direitos de propriedade intelectual sobre tecnologias

agrícolas e a globalização dos mercados de insumos agrícolas incentivaram a maior

participação de agentes privados, ampliando o perfil dos agentes nos sistemas de

inovação agrícola, antes centrados nos centros públicos de pesquisa.

Roseboom et al. (2006) afirma que nos países da América Latina e Caribe, a

mudança institucional na pesquisa agrícola transformou um processo linear,

impulsionado por um plano de ação de cima para baixo, onde a pesquisa e os serviços

de consultoria eram dominados por agências governamentais, em uma rede de diversos

atores que influenciam o processo de inovação agrícola. Mendes (2015) apresenta os

principais elementos da transição, observada no Brasil, do sistema nacional de pesquisa

agrícola para o sistema nacional de inovação agrícola.

De acordo com Spielman (2005), a rápida convergência em torno da abordagem

sistêmica de inovações, em especial trabalhos aplicados à agricultura de países

subdesenvolvidos, traduz a capacidade deste tipo de análise em tratar os novos desafios

impostos aos sistemas nacionais e internacionais de pesquisa agrícola. Problemas

relacionados à escassez de recursos, dificuldades para formação e manutenção de bons

cientistas e obstáculos no acesso às novas descobertas científicas e tecnológicas,

representam restrições significativas ao progresso técnico agrícola. Tais desafios

impuseram transformações sobre as atividades de pesquisa, com implicações para o

volume e a composição dos investimentos.

Análises recentes apontam que em diversos países a busca e a seleção de

inovações no setor agrícola ocorrem em arranjos distintos daqueles estabelecidos no

período da Revolução Verde, marcados pela maior participação do investimento

privado, a formação de novos modelos institucionais de incentivo à formação de

parcerias público-privadas (PPPs) e a estagnação dos gastos públicos em pesquisa

(FUGLIE E TOOLE, 2014). As transformações conformaram uma gama diversa de

políticas públicas de inovação e desenvolvimento agrícola. De modo geral, o mundo da

pesquisa agrícola está passando por transformações estruturais com impactos sobre os

padrões globais de pobreza, fome e outros resultados.

Especificamente nos países desenvolvidos, desde o início dos anos 1980, nota-se

a estagnação dos investimentos públicos em pesquisa agrícola. Em alguns países desse

grupo, como Reino Unido, Austrália, Nova Zelândia, Holanda, Canadá, dentre outros,

houve redução absoluta dos gastos públicos em pesquisa agrícola. Concomitantemente,

60

a menor quantidade de recursos públicos passou a ser disputada entre um maior número

de possibilidades de alocação. Isto porque, grupos de interesse que não representam

produtores rurais passaram a exercer maior influência sobre a formulação de políticas

agrícolas. Firmas de insumos agrícolas e processadoras de alimentos, grupos de

consumidores, ambientalistas e conservacionistas assumiram papéis relevantes no

desenvolvimento das políticas de pesquisa agrícola, diluindo o poder de grupos de

interesse representantes dos agricultores. Como resultado, parcela cada vez maior dos

gastos públicos em pesquisa agrícola está sendo direcionada a questões como saúde e

nutrição, segurança alimentar, tecnologia de biocombustíveis, bioeconomia, meio

ambiente e mudanças climáticas - deixando uma parcela menor para pesquisas

direcionadas à elevação da produtividade agrícola. No caso norte-americano, conforme

destacam Pardey et al. (2015), mais de 40% dos investimentos públicos em pesquisa

agrícola em 2009 foram direcionados para atividades “fora da porteira”.

Não apenas o nível e a composição da pesquisa pública se transformaram como

também a distribuição geográfica dos investimentos. Durante a década de 1990, pela

primeira vez na história, os gastos públicos em pesquisa agrícola nos países em

desenvolvimento foram superiores aos gastos observados nos países desenvolvidos.

Pardey, Alston e Chang-Kang (2013) destacam a emergência de uma nova ordem

mundial na pesquisa pública agrícola, marcada pela liderança do grupo de países de

renda média (middle income countries), principalmente China, Índia e Brasil. As

pesquisas sobre o tema questionam se países de renda média estão interessados em

fornecer spillovers e tecnologias agrícolas aos países mais pobres. Especialmente em

um cenário de acirramento da concorrência no mercado internacional de commodities

agrícolas e de fortalecimento dos direitos de propriedade intelectual sobre tecnologias

agrícolas.

Com relação à participação do setor privado na pesquisa agrícola, os gastos nos

países desenvolvidos se mantiveram superiores aos observados nos países em

desenvolvimento e subdesenvolvidos no período recente. Principalmente devido ao peso

dos investimentos realizados por empresas líderes das indústrias de insumos agrícolas e

processadoras de alimentos sediadas nos países desenvolvidos. Entretanto, países em

desenvolvimento tem apresentado crescimento relativo dos investimentos privados em

pesquisa agrícola em comparação aos países desenvolvidos. Outra transformação

estrutural observada no período pós Revolução Verde trata-se da maior concentração

61

dos gastos privados em pesquisa agrícola nas mãos de poucas firmas multinacionais. O

fortalecimento de direitos de propriedade intelectual sobre diversos tipos de

conhecimentos científicos, como tecnologias, processos e recursos de pesquisa, tornou

possível a exclusão de usuários potenciais desse conhecimento. O trade-off entre

incentivos à apropriabilidade e restrições de acesso ao conhecimento nas indústrias de

insumos agrícolas tem sido tratado em diferentes perspectivas, conforme o capítulo 5 da

tese.

O quadro descrito acima levanta questões relevantes: Qual deve ser o papel do

setor público na pesquisa agrícola atual? Os gastos públicos são complementares ou

substitutos aos gastos privados? Quais seriam as consequências se todas as tarefas

fossem deixadas sobre os ombros do setor privado? Governos de países em

desenvolvimento são capazes de sustentar, no longo prazo, o financiamento de

programas de pesquisa intensivos em conhecimento e de custos elevados, como é o caso

das biotecnologias agrícolas (Pray e Umali-Deininger, 1998)? Dado a relevância das

questões, que produzem impactos diretos sobre a segurança alimentar e o

desenvolvimento econômico, especialmente nas regiões mais pobres, uma rede

internacional de investigadores dedica-se a encontrar respostas para os problemas

postos. Tais temas serão abordados com maior fôlego no próximo item do presente

capítulo.

3.3. Evolução Recente dos Gastos em Pesquisa Agrícola

A análise histórica dos últimos cinquenta anos da agricultura mundial assegura

que a maioria das atividades de pesquisa e desenvolvimento agrícola foi executada por

organizações públicas e financiada por governos federais. Gastos com pesquisa agrícola

em países desenvolvidos representaram as principais fontes de conhecimento e dos

ganhos de produtividade na agricultura mundial durante o horizonte temporal em

questão. O modelo de insumos modernos está ancorado na premissa de que os

resultados da pesquisa pública agrícola são bens públicos, passíveis de serem

transferidos sem custos diretos, somente custos de transação, para demandantes em

potencial. Porém, estudos recentes apresentam evidências de transformações nesse

quadro.

De acordo com Pardey et al. (2015), em 1960, os gastos públicos em pesquisa e

desenvolvimento agrícola em todo o mundo foram da magnitude de US$ 5,4 bilhões

62

(ajustados para PPP de 2005). Em 2009, o total do gasto público subiu para US$ 33,7

bilhões, formando uma taxa média de crescimento deflacionada de 3,36% ao ano. No

entanto, a análise entre os grupos de países indica que no período recente houve uma

perda de dinamismo acentuada dos gastos públicos nos países de renda alta. Por outro

lado, houve uma aceleração recente no crescimento dos gastos públicos em pesquisa

agrícola nos países de renda média. A combinação destas duas dinâmicas resultou em

uma nova ordem mundial da pesquisa agrícola, marcada pela igualdade de gastos entre

os países de renda alta e renda média.

Os gastos públicos com pesquisa agrícola nos países de renda média cresceram

5,91% ao ano entre 2000-2009. Nota-se que a taxa recente é superior à média desses

países entre 1960-2000, 3,74%, e também ultrapassa a média mundial de 3,75% no

mesmo período. Já os países de renda alta tiveram uma redução nas taxas de

crescimento dos gastos públicos em pesquisa agrícola ao longo das décadas, e no

período 2000-2009 o crescimento foi inferior a 1,5%. Vale destacar que, no período

2000-2009, CGIAR e os países de renda baixa registraram crescimento dos

investimentos em pesquisa agrícola inferiores à média mundial, mas superiores ao

anotado nos países de renda alta.

Países com produção agrícola relevante estão propensos a realizarem maiores

investimentos em pesquisa agrícola. A avaliação da intensidade dos gastos públicos em

pesquisa cumpre papel relevante para associar os investimentos ao peso do setor na

economia, e pode ser obtida através da normalização dos gastos com relação a valores

nacionais de produção agrícola, do número de estabelecimentos rurais, da população

rural, do valor adicionado na produção agrícola, da área ocupada com a produção

agrícola, dentre outros.

Com base nas séries estatísticas sobre dados da produção agrícola

disponibilizadas pela FAO (FAOSTAT), conclui-se que países de renda alta

apresentaram crescimento da intensidade da pesquisa agrícola superior ao observado

nos países de renda média. Entre 1960 e 2009, a intensidade da pesquisa agrícola com

relação ao valor total da produção agrícola nestes países variou de aproximadamente

0,3% para 0,5%, enquanto naquele grupo a variação foi de 0,8% para 3%. Isto é, para

cada US$ 100 de produção agrícola foram investidos US$ 3 em pesquisas públicas nos

países de renda alta. Quando ponderado pela quantidade de habitantes de áreas rurais, o

crescimento do gap na intensidade dos gastos públicos entre países de renda alta e de

63

renda média é ainda mais significativo. De acordo com Alston, Pardey e Piggot (2006),

em 1981, os países de renda alta gastavam US$ 316 em pesquisa agrícola por habitante

das áreas rurais, e os países de renda média US$ 7. Já em 2000, o gasto dos países de

renda média cresceu para US$ 10,2 por habitante enquanto o dos países de renda alta

saltou para US$ 691 por morador de área rural. A dinâmica das intensidades pode ser

explicada em função do crescimento relativo no valor da produção agrícola e da redução

do total de moradores das áreas rurais, que nos países de renda alta foram maiores do

que os observados nos países de renda média.

Assim como a produção agrícola, os gastos em pesquisa persistem altamente

concentrados em nível mundial, a despeito do incremento relativo dos países de renda

média. De acordo com dados da FAO, em 2009, apenas 10 países responderam por

65,6% do valor da produção agrícola mundial, enquanto aproximadamente 75% dos

investimentos públicos em pesquisa agrícola foram conduzidos pelos 10 países líderes

nesse quesito. O argumento é reforçado pela constatação de que, em 2009, os gastos

públicos com pesquisa agrícola nos países de renda baixa corresponderam à apenas

5,2% dos gastos observados nos países de renda alta, e 0,3% do total mundial.

A análise dos gastos por país revela que, em 2009, China, Índia e Brasil

corresponderam a 31% do investimento público mundial em pesquisa agrícola, sendo

que em 1980 correspondiam a menos de 20%. A tabela 01 apresenta o ranking dos 10

países com maiores investimentos públicos em pesquisa agrícola avaliados em dois

pontos no tempo, 1960 e 2009. Destaque para as alterações no ranking, principalmente

pela melhor colocação alcançada por Índia, Brasil, Espanha e Coréia do Sul. Tais

mudanças configuram uma nova ordem mundial na pesquisa pública agrícola, com a

maior participação de países de renda média. Tendo em consideração o papel relevante

dos spillovers tecnológicos de países de renda elevada no período da Revolução Verde,

e a persistência do baixo investimento público nos países subdesenvolvidos, emergem

questões relacionadas ao papel dos novos líderes da pesquisa agrícola global nesse

quadro.

64

Tabela 1 - Evolução do investimento público em pesquisa agrícola

US$ Milhões 2005 PPP US$ Milhões 2005 PPP

País 1960-1962 País 2007-2009

EUA

1.213

CHINA

5.767

CHINA

433

EUA

4.487

ALEMANHA

339

JAPÃO

3.223

JAPÃO

310

INDIA

2.071

REINO UNIDO

268

BRASIL

1.473

ÁFRICA DO SUL

205

ALEMANHA

974

CANADÁ

197

CANADÁ

871

INDIA

162

FRANÇA

867

AUSTRALIA

157

ESPANHA

795

ARGENTINA

137

CORÉIA DO SUL

792

TOTAL TOP 10

3.422 (62%)

TOTAL TOP 10

21.320 (67%)

TOTAL TOP 20

4.298 (78%)

TOTAL TOP 20

26.479 (83%)

TOTAL ÚLTIMOS 100 958 (17%) TOTAL ÚLTIMOS 100 4.258 (13%) Fontes: Pardey, Alston e Chang-Kang (2013).

Segundo Alston, Pardey e Smith (1998), desde o final da década de 1970, um

grupo significativo de países realizou mudanças no financiamento e na base

institucional da pesquisa pública agrícola, assim como nos incentivos que afetam os

gastos privados em pesquisa. Afirma-se que a mudança na visão da participação do

Estado na economia, formalizada anos depois pelas diretrizes estabelecidas pelo

Consenso de Washington, constituiu o pano de fundo dessas transformações. De acordo

com os autores, os elementos comuns das transformações estruturais nas atividades de

pesquisa agrícola consistiram em: 1) uma reavaliação do papel do governo; 2) redução

do financiamento público ou crescimento mais lento desse financiamento; 3) mudanças

na percepção dos papéis dos investimentos públicos e privados; 4) mudanças nas

políticas agrícolas, instituições públicas e mecanismos de financiamento da pesquisa; 5)

ampliação do escopo da agenda de investigação, com maior ênfase de áreas não

tradicionais; 6) aumento dos requisitos de avaliação dos resultados e definição de

prioridades dos gastos públicos em pesquisa.

Hunt et al. (2014) indicam que as reformas econômicas e estruturais dos anos

1980 deslocaram a agricultura australiana de uma rede complexa de intervenções

governamentais para um dos setores agrícolas com menor suporte público no mundo. O

movimento teve como mote a descentralização das decisões sobre alocação dos gastos

de pesquisa, incentivada por políticas federais para que indústrias de produtos agrícolas

investissem recursos próprios em suas próprias agendas de pesquisa. O arranjo

65

institucional adotado consistiu na criação de Corporações de Pesquisa e

Desenvolvimento (RDC), com poderes para coletar impostos nas indústrias às quais

estão atreladas. A cobrança incide sobre o valor bruto da produção e não excede o limite

estabelecido de 0,99% desse valor. O arranjo das RDCs assegura que o Tesouro

Nacional Australiano contribui, em contrapartida ao valor coletado pelo imposto

industrial, com recursos públicos que podem alcançar a proporção de 1 para 1. Core

(2009) afirma que o objetivo central das RDCs australianas foi transferir para o setor

industrial decisões relacionadas à alocação dos recursos de pesquisas. Além dos RDCs,

em meados dos anos 1990 também foram criados centros industriais de excelência em

pesquisa - Centros de Pesquisa Cooperativa (CRCs) - que visam reunir os melhores

pesquisadores do país em domínios científicos específicos, tanto dos setores públicos e

privados. Os CRCs são arranjos contratuais entre agências governamentais de pesquisa,

universidades e indústrias na Austrália, que contribuem com dinheiro, infraestrutura e

recursos humanos e colaboram na gestão e condução de pesquisa durante um período de

tempo definido, que normalmente é de sete anos.

Alston, Freebairn e James (2004) apontam que impostos sobre o comércio de

commodities e a contrapartida governamental na forma de subsídio têm emergido como

fonte importante de recursos para pesquisa agrícola em diversos países. Assis et al.

(2007) destacam a relevância dos programas de “commodities check-off” nos EUA, e

discutem os aspectos jurídicos para que este tipo de arranjo institucional seja

implementado no Brasil. Nota-se que nos países desenvolvidos, os recursos alavancados

com “commodities check-off” também financiam atividades de marketing e promoção

setorial, cujo benefício recai majoritariamente sobre os produtores.

De acordo com Huffman e Just (1998), a mudança política radical no Reino

Unido teve início nos anos 80, com as iniciativas do governo Thatcher para reduzir o

tamanho do setor público e permitir que as forças de mercado desempenhassem um

papel maior na economia, incluindo a alocação de recursos de pesquisa agrícola. A

reorientação implicou que pesquisas mais próximas ao mercado, voltadas para o

aumento da produtividade agrícola, e as atividades de transferência de tecnologia,

passassem a ser de responsabilidade exclusiva do setor privado. Nesse movimento,

maior parcela dos recursos públicos foi direcionada para Universidades, em detrimento

de departamentos governamentais e organizações públicas, e o foco das ações deslocado

66

para questões relacionadas ao bem estar da população geral, em detrimento dos ganhos

de produtividade agrícola.

Pray (1996) forneceu evidências preliminares sobre os impactos da privatização

da pesquisa agrícola no Reino Unido. De acordo com o autor, avaliações da privatização

da pesquisa agrícola devem ser orientadas por questões que busquem mensurar os

impactos da privatização sobre a quantidade de pesquisa, sobre os produtos e a

produtividade da pesquisa e sobre a distribuição dos custos e benefícios das pesquisas.

Galushko e Gray (2013) afirmam que a privatização incentivou o crescimento da

pesquisa agrícola no longo prazo, embora no curto e médio prazo os impactos tenha

sido negativos. De acordo com os autores, a regulamentação da cobrança de royalties no

ponto de entrega do produto foi outro fator que incentivou o crescimento da pesquisa

agrícola no Reino Unido.

Roseboon e Rutten (1998) apontam que na Holanda as transformações nas

atividades de pesquisa agrícola foram influenciadas por mudanças na estrutura do setor

agrícola, avanços autônomos na ciência, bem como mudanças de cunho ideológico.

Segundo os autores, em 1986, o governo holandês possibilitou que empresas privadas

executassem pesquisa agrícola financiada com recursos públicos. A decisão do governo

de privatizar a execução da investigação agrícola pública alterou significativamente a

organização e a gestão da pesquisa, culminando na redução pela metade no número de

institutos de pesquisa agrícola, de 22 para 11, e a maior concentração geográfica da

infraestrutura de pesquisa agrícola nas Universidades de Wageningen e Lelystad. A

distribuição do financiamento da pesquisa pública agrícola holandesa também sofreu

alterações, com a redução significativa dos recursos aplicados em estações agrícolas

experimentais. Fatores como a nova orientação governamental para que agricultores

assumissem maiores responsabilidades pelas suas pesquisas, e a pressão da opinião

pública para que maiores investimentos em pesquisa fossem alocados em temas como

meio ambiente, bem estar animal, segurança alimentar e uso do solo, constituíram as

principais justificativas dos menores investimentos nas estações experimentais. Em

especial, os autores apontam duas tendências nos domínios da ciência e da tecnologia

agrícola que se mostraram corretas com o passar dos anos: agricultura, agronegócio e

assuntos rurais se tornarão mais integrados com outros setores da economia, não

agrícolas e não-rurais; a investigação agrícola estará mais interligada com outras

ciências e tecnologias.

67

Carew (2001) divide as políticas canadenses de pesquisa agrícola em dois

períodos. O primeiro, com início na década de 1970 e duração até meados da década de

1980, é caracterizado pela exploração de mecanismos alternativos de financiamento e

gestão da pesquisa pública agrícola. Nesse período, o governo federal ampliou o papel

desempenhado pela indústria privada e pelas Universidades, através da maior

contratação de serviços de pesquisa e da criação de arranjos institucionais de incentivo à

formação de parcerias público-privadas entre empresas e organizações públicas de

pesquisa agrícola. A segunda fase, que teve início no final dos anos 80 e persistiu até o

momento de publicação do trabalho em questão, é marcada por mudanças na política de

pesquisa ditadas pelos cortes orçamentários do governo, pela maior proteção à

propriedade intelectual de conhecimentos científicos e a ampliação das agendas de

investigação. Em especial, o papel do governo federal no sistema nacional de inovação

agrícola foi deslocado da liderança no financiamento e na execução, para a função de

catalisador e facilitador.

As transformações recentes na estrutura das atividades de pesquisa agrícola nos

Estados Unidos têm sido alvo de um crescente número de estudos. Pardey, Alston e

Chan-Kang (2013), indicam que, em 2009, cerca de US$ 11,1 bilhões foram gastos em

pesquisa agropecuária e alimentar naquele país. Segundo os autores, há em curso uma

desaceleração no crescimento do gasto total em pesquisa agrícola nos EUA. Em termos

reais, o crescimento do gasto total (público + privado) em pesquisa agrícola caiu de 3,77

% ao ano durante 1953-1970, para 1,85% em 1970-2009, e para apenas 1,20 % na

média anual entre 1990-2009. Nesse movimento, a trajetória recente dos gastos públicos

foi de queda, de US$ 5,03 bilhões em 2005 (valores de 2009) para US$ 4,71 bilhões em

2009, de onde se pode concluir que o crescimento no gasto total deu-se em função dos

incrementos nos investimentos do setor privado.

Com relação à execução da pesquisa agrícola norte-americana, Pardey, Alston e

Chan-Kang (2013) indicam que, no ano de 2009, o total foi divido da seguinte forma:

13% em pesquisas internas do departamento de agricultura dos Estados Unidos

(USDA), 33% em estações experimentais agrícolas estaduais (SAES) e instituições

relacionadas, e 54% no setor privado. No tocante ao financiamento das pesquisas no

mesmo ano, destaque para a maior participação do setor privado e organizações

filantrópicas com 60%, seguidos por recursos do governo federal com 27%, e dos

governos estaduais com 13%. Nota-se que as estações estaduais executaram 33% das

68

pesquisas e os governos estaduais financiaram 13%. A diferença ocorre em função das

fontes externas de financiamento, como receitas geradas pela comercialização de

produtos desenvolvidos nas estações e a prestação de serviços para empresas privadas.

Já a pesquisa realizada por laboratórios do USDA foi quase que integralmente

financiada com recursos do governo federal.

Um fato relevante no período recente corresponde à maior participação de vasta

gama de agências federais norte-americanas no financiamento de pesquisas executadas

por organizações de pesquisa agrícola. Fundação Nacional de Ciência, Instituto

Nacional de Saúde, Departamento de Energia, Departamento de Defesa, Agência Norte-

Americana de Desenvolvimento Internacional, dentre outros, passaram a alocar recursos

em pesquisas realizadas no sistema norte-americano de inovação agrícola. Essa

dinâmica traduz a ampliação da agenda de pesquisa agrícola pública naquele país, em

detrimento dos gastos públicos em atividades para a elevação da produtividade na

agricultura. Porém, conforme Alston et al. (2010), a pesquisa privada serve de

contrapeso aos novos objetivos da pesquisa pública, com a maior parcela daquela sendo

direcionada para atividades “dentro da porteira”, que corresponderam à 64% dos gastos

privados em 2009.

Fuglie e Toole (2014) apontam que, a partir da década de 1980, uma série de

instituições formais foi desenvolvida com o intuito de incentivar a formação de

parcerias público-privadas em pesquisa agrícola nos Estados Unidos. Em 1981, através

do Economic Recovery Tax Act, o governo federal passou a conceder créditos fiscais

atrelados ao financiamento privado de pesquisas executadas em Universidades. Em

1982, o Small Business Innovation Act tornou obrigatório que agências federais

alocassem uma parcela de seus recursos para financiar pesquisas executadas em

empresas com até 500 empregados. Em 1986, o Technology Transfer Act possibilitou

que arranjos contratuais de responsabilidade das partes envolvidas regulassem a

cooperação em pesquisa entre pesquisadores de laboratórios federais e empresas

privadas. Anos mais tarde, em 1995, com o National Technology Transfer and

Advancement Act, foram estabelecidas as regras relativas ao licenciamento de patentes e

compartilhamento de royalties para invenções desenvolvidas no âmbito dos arranjos

contratuais para cooperação em pesquisa. Em 1988, foi lançado o Advanced

Technologies Program (ATP), que estipulou a provisão de recursos públicos em

contrapartida ao gasto privado na formação de consórcios de pesquisa entre empresas,

69

Universidades e laboratórios governamentais. Atualmente, o programa ATP prioriza

investimentos em estágios iniciais do desenvolvimento de tecnologias genéricas, e em

consórcios formados entre organizações públicas e empresas pequenas. Nesse quadro,

outro fator relevante foi o fortalecimento dos direitos de propriedade intelectual sobre o

conhecimento científico produzido com o apoio de organizações públicas, seja no

financiamento ou na execução, estipulados pelo Bayh-Dole Act, e o caso jurídico

Diamond vs Chakrabarty.

Nos países em desenvolvimento também ocorreram mudanças na participação

do setor público em atividades de pesquisa agrícola. A figura 04 apresenta a evolução

dos gastos públicos em pesquisa agrícola nos países não desenvolvidos que possuem os

maiores investimentos nestas atividades. China, Índia e Brasil concentram

aproximadamente 70% dos investimentos nestes países, conforme os dados da

plataforma Agricultural Science and Technology Indicators (ASTI). Nesses países, as

mudanças no ambiente institucional foram ao encontro daquelas descritas nos países

desenvolvidos: ampliação dos objetivos da agenda de pesquisa, fortalecimento de

direitos de propriedade intelectual e políticas de incentivo à formação de parcerias

público-privadas.

Figura 4 - Investimento público em pesquisa agrícola: países selecionados

Fontes: ASTI

Dados coletados do ASTI indicam que no período 1995-2012, o gasto público

em pesquisa agrícola no Brasil dobrou de tamanho, quando medido em termos da

intensidade do gasto com relação ao número de agricultores do país. A intensidade de

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Investimento Público P&D Agrícola (Milhões de US$ PPP 2011)

China India Brazil Mexico Argentina

70

pesquisadores por número de agricultores brasileiros também cresceu significativamente

nesse período, saindo de 38 pesquisadores em tempo integral por 100.000 agricultores

para 57 pesquisadores. Conforme será tratado ao longo do texto, houve uma

transformação estrutural nas atividades de pesquisa agrícola no Brasil nas últimas

décadas. Cabe ressaltar que o crescimento do gasto público é um fato que diferencia a

dinâmica da pesquisa agrícola brasileira daquela observada nos países desenvolvidos.

Segundo Brauw, Huang e Rozelle (2004), uma das características distintivas da

pesquisa agrícola na China é a dominância da pesquisa pública conduzida em academias

nacionais e provinciais de ciências agrícolas, universidades agrícolas e institutos

municipais de ciências agrícolas. Demais organizações públicas regionais lidam com

questões relacionadas à extensão e transferência de tecnologias agrícolas. De acordo

com Chen, Flaherty e Zhang (2012), o investimento público em pesquisa agrícola

chinês duplicou entre 2001 e 2008.

Como em muitos outros setores da economia, o sistema chinês de pesquisa

agrícola sofreu reformas substanciais nas últimas décadas do século XX. Brauw, Huang

e Rozelle (2004) apontam que os objetivos destas reformas foram tornar o sistema mais

eficiente e sensível às necessidades do setor agrícola e ao desenvolvimento da economia

de forma mais geral. De acordo com os autores, o governo central chinês estava

insatisfeito com o desempenho das organizações públicas de pesquisa agrícola. Excesso

de pessoal, compartimentalização da pesquisa, falta de coordenação e a sobreposição de

esforços foram elementos diagnosticados como os principais responsáveis pelo mau

funcionamento do sistema de pesquisa agrícola no país. Em particular, o governo estava

preocupado com a fraca ligação entre as atividades de pesquisa e as necessidades dos

produtores, materializada na baixa taxa de progresso tecnológico do período em

questão.

As principais reformas do sistema chinês de ciência e tecnologia foram

propostas no documento oficial publicado em 1985, Decision on the Reform of the

Science and Technology Management System, e adotadas em seguida por instituições

ligadas ao Comitê Central do Partido Comunista. As iniciativas incluíram mudanças na

base de financiamento dos institutos de pesquisa, com incentivos à comercialização de

tecnologias e serviços, e o estabelecimento de um sistema de recompensas para os

pesquisadores, com base em remunerações adicionais atreladas ao desempenho

individual. Sendo que um dos resultados mais perceptível foi o rápido crescimento

71

relativo dos fundos competitivos como mecanismo de financiamento público da

pesquisa agrícola, saindo de zero em 1985, para cerca 30% em 1998, e 41% do total do

investimento público em pesquisa agrícola em 2006 (Huang e Hu, 2008).

Com efeito, o crescimento relativo dos fundos competitivos também é um

fenômeno observado no financiamento público da pesquisa agrícola na Índia. No

entanto, nesse país, a maior parte do gasto público ainda ocorre através de “block

grants” não competitivos, com valores pré-fixados para um período de cinco anos.

Conforme Parl e Byerlee (2006), o governo central e os governos estaduais são os

maiores financiadores do gasto público em pesquisa agrícola no país, sendo que no

período recente uma linha de crédito de US$ 180 milhões do Banco Mundial passou a

ser gerida pelo Conselho Indiano de Pesquisa Agrícola (ICAR). Universidades

Agrícolas Estaduais são as principais organizações que executam a pesquisa na Índia.

Além destas, estações e agências submetidas ao ICAR executam outra grande parcela

dos gastos públicos.

Nos países desenvolvidos, as transformações na estrutura das atividades de

pesquisa agrícola que tiveram início nos anos 1980 implicaram em menores ganhos de

produtividade na agricultura. As percepções negativas desse processo foram acentuadas

pela elevação no preço das commodities agrícolas no período 2005 - 2008. A maior

participação do setor privado em decisões relacionadas à alocação de recursos públicos

elevou a incidência de problemas de captura regulatória. Em perspectiva semelhante, a

maior concentração das organizações públicas em pesquisa básica engendrou alterações

no foco dos esforços, com o deslocamento de avaliações de resultados para métricas

acadêmicas, como citações e publicações, em detrimento dos retornos ao bem estar da

população. Hunt et al. (2014), argumenta que no Reino Unido, a priorização da pesquisa

básica acarretou a perda de competências em pesquisas agrícolas aplicadas no setor

público.

A nova estrutura da pesquisa agrícola resultou em recursos públicos mais

escassos e demandados por uma maior variedade de áreas do conhecimento e

organizações. Com isso, gestores e políticos responsáveis por determinar a estrutura das

atividades de pesquisa agrícola são obrigados a fazerem mais com menos. Posto desta

forma, o quadro de referência deu origem a uma série de trabalhos relacionados à

eficiência econômica e distributiva dos investimentos em pesquisa agrícola. O tema é

alvo do capítulo 5 da presente tese, onde será estendido à dinâmica recente da

72

organização da pesquisa agrícola no Brasil. Cabe por agora, retomar a análise

qualitativa das transformações.

No tocante à pesquisa no setor privado, avanços autônomos na ciência, maior

proteção jurídica internacional à propriedade intelectual de tecnologias agrícolas,

globalização dos mercados de produtos e insumos agrícolas, e alterações em políticas

agrícolas resultaram em crescimento superior dos investimentos privados em pesquisa

agrícola quando comparados aos investimentos públicos. De acordo com Pray e Pardey

(2015), as despesas privadas em P&D agrícola aumentaram mais rapidamente do que os

gastos públicos, 3,8% contra 2,6% ao ano entre 1980 a 2009, em âmbito global. Desse

modo a participação dos investimentos privados no total dos gastos em pesquisa

agrícola mundial aumentou de 36% em 1980, para 44% em 2009. Atualmente, no grupo

de países de renda elevada os gastos privados em P&D agrícola são superiores aos

gastos públicos. Já nos países de renda média, os recursos públicos permanecem como

os maiores financiadores da pesquisa agrícola, mesmo com o crescimento acelerado dos

investimentos privados nas últimas décadas. Nota-se que, assim como no gasto público,

o crescimento do investimento privado no grupo de países de renda média foi superior

ao observado nos países de renda alta.

No total global dos gastos em pesquisa agrícola, a participação dos

investimentos privados em países de renda alta foi de 65% em 2009, contra 85% em

1980 (PRAY E PARDEY, 2015). Alston et al. (2010) estimam que, entre 1981 e 2000,

as despesas do setor privado no conjunto de países da OCDE cresceu a uma taxa quase

três vezes à observada no setor público e que, no de 2000, essas despesas do setor

privado representaram 54% do total P&D agropecuário nesses países. Fuglie et al.

(2011) apontam que aproximadamente 90% do P&D agrícola privado mundial é

realizado por empresas sediadas em países de renda alta.

Empresas líderes dos mercados de insumos agrícolas operam em redes globais

de pesquisa através de subsidiárias e joint ventures localizadas em países de renda

média. Além disso, muitos produtores de insumos agrícolas sediados em países de renda

média iniciaram ou aumentaram seus investimentos em P&D recentemente. Fato que,

em conjunto com as despesas das empresas multinacionais, resultou no crescimento

relativo da pesquisa agrícola privada nos países de renda média (PRAY E PARDEY,

2015). No ano de 2009, o somatório dos investimentos privados em pesquisa agrícola

em Brasil, Índia e China foi superior às despesas registradas nos Estados Unidos: US$

73

7,7 bilhões contra US$ 6,2 bilhões. Em 1980, os gastos privados nesses países

representava uma fração de 26% do gasto observado nos Estados Unidos.

Dados primários divulgados por Pray e Nagarajan (2014), evidenciam que na

Índia os gastos privados em pesquisa agrícola saltaram de US$ 24 milhões em meados

da década de 1980 para US$ 250 milhões em 2008-2009. O estudo de Hu et al. (2011),

revela que os investimentos privados em pesquisa agrícola na China quadruplicaram no

período entre 2000 e 2006, alcançado o total de US$ 438 milhões. No caso brasileiro,

conforme o próximo capítulo da tese, no período entre 1995 e 2012, os gastos privados

em pesquisas agrícolas saltaram de US$ 50 milhões para US$ 377 milhões.

Pray e Pardey (2015) afirmam que o crescimento do P&D agrícola privado não

tem sido uniforme em todas as indústrias de insumos agrícolas. Dados compilados pelos

autores indicam que a maior parte desse crescimento ocorreu em insumos para o

incremento da produtividade de culturas agrícolas, com destaque para as indústrias de

sementes, biotecnologias e máquinas agrícolas. Tal dinâmica revela uma transformação

estrutural na pesquisa privada, materializada na substituição dos investimentos em

pesquisas de produtos químicos por produtos de base biológica. Com relação ao setor de

máquinas agrícolas, constatou-se o crescimento relativo dos gastos privados em

tecnologias de informação, fato que é condizente com o aumento da demanda por

tecnologias para agricultura de precisão e automação de tratores e máquinas agrícolas.

Os autores ressaltam também o crescimento de investimentos privados em pesquisas

nos setores de processamento de alimentos e de biocombustíveis.

Nas últimas décadas, as indústrias de insumos agrícolas passaram por processos

de fusões e aquisições que atingiram uma nova etapa, marcada por fusões entre

empresas multinacionais, líderes globais em muitos mercados. Tal processo tem ligação

com o fortalecimento de direitos de propriedade intelectual sobre conhecimento e

demais bens produzidos pela pesquisa agrícola, como processos e tecnologias de

pesquisa, softwares, sistemas agronômicos, dentre outros. Conforme apontam Fulton e

Gray (1997), por serem bens desprovidos da característica de rivalidade, o custo

marginal da produção destes é nulo, ou bem próximo disso. Firmas que utilizam esses

bens como insumos de produção obtêm economias de escala, tamanho e escopo, via a

distribuição do seu produto por um número maior de consumidores, ou a diluição dos

custos fixos de produção ou aquisição desses insumos.

74

Fuglie, Wang e Ball (2012) apontam que uma consequência direta das

transformações estruturais na organização das atividades de pesquisa agrícola é o fato

de que atualmente os ganhos de produtividade, medidos em termos da produtividade

total dos fatores, nos países desenvolvidos são inferiores àqueles observados nos países

em desenvolvimento. Segundo os autores, a elevação dos gastos privados em pesquisa

agrícola compensou a queda dos gastos públicos e contribuiu para que os países

desenvolvidos mantivessem ganhos de produtividade na agricultura. Embora estes

tenham sido inferiores àqueles registrados até o início da década de 1980. Já os países

em desenvolvimento registraram nas últimas décadas crescimento tanto nos gastos

públicos como nos privados, que resultaram em ganhos de produtividade superiores à

média mundial. Com isso, os autores afirmam que há em curso um deslocamento

geográfico no locus dos aumentos de produção e produtividade agrícola em nível

mundial. A tabela 02 fornece estimativas do crescimento da produtividade total dos

fatores na agricultura, desagregada por regiões e países. Nota-se que nas regiões em

desenvolvimento, o crescimento da produtividade agrícola dobrou entre os períodos

1960-1990 e 1990-2009.

Tabela 2 - Crescimento da produtividade total dos fatores na produção agrícola

Região Taxa média de crescimento da PTF (% por ano)

1961-70 1971-80 1981-90 1991-00 2001-09

Países em Desenvolvimento 0,69 0,93 1,12 2,22 2,21

África Subsaariana

0,17 -0,05 0,76 0,99 0,51

América Latina e Caribe 0,84 1,21 0,99 2,9 2,74

Brasil

0,25 0,6 3,02 2,62 4,03

Ásia (Exceto Oeste) 0,91 1,17 1,42 2,73 2,78

China

0,94 0,67 1,71 4,1 3,05

Oeste e Norte da Ásia 1,4 1,66 1,63 1,74 1,88

Países Desenvolvidos 0,99 1,64 1,36 2,23 2,44

EUA e Canadá

1,25 1,67 1,31 2,18 2,24

Europa (Oeste e Central) 0,58 1,44 1,43 1,25 1,98

Países em Transição

0,57 -0,11 0,58 0,78 2,28

Mundo 0,18 0,6 0,62 1,65 1,84 Fontes: Fuglie, Wang e Ball (2012).

Nota-se pela tabela 02, que China e Brasil despontam como novos “motores” da

agricultura mundial, principalmente em função dos ganhos na produtividade total dos

fatores registrados nos períodos 1991-2000 e 2001-2009. No caso brasileiro, os ganhos

de produtividade obtidos nos períodos em questão corresponderam ao dobro dos ganhos

75

anotados nos países da Europa Central e do Norte. Mais especificamente, o crescimento

da produtividade total dos fatores na agricultura brasileira foi superior ao dobro do

crescimento global no período 2000-2009, 4,03% contra 1,84%. Em contraste, houve

uma redução nos ganhos de produtividade na África-Subsaariana durante os períodos

1991-2000 e 2001-2009, de 0,99% para 0,51%. O cenário ganha contornos alarmantes

quando confrontado com o declínio dos gastos públicos em pesquisa agrícola nos países

desenvolvidos, fontes de conhecimento e spillovers para a agricultura global.

No próximo capítulo deslocamos o foco das análises para as transformações da

pesquisa agrícola no Brasil. Com efeito, o aumento de recursos públicos e privados

alocados em atividades de pesquisa agrícola são os principais fatores responsáveis pelo

desempenho da produção agrícola no período recente. O capítulo analisa ainda o

ambiente institucional formado por políticas de incentivo à pesquisa agrícola no país,

que resultaram no maior aporte de recursos privados.

4. Pesquisa Agrícola no Brasil

A motivação inicial deste estudo reside na escassez de dados primários sobre os

investimentos privados em pesquisa agrícola realizados no Brasil por indústrias

intensivas em conhecimento, como biotecnologias agrícolas, sementes, agroquímicos,

máquinas e implementos agrícolas, saúde e nutrição animal. O presente capítulo da tese

persegue o principal objetivo de contribuir com as abordagens do sistema brasileiro de

inovação agrícola.

O item avalia a estrutura e a evolução dos investimentos públicos e privados em

pesquisa agrícola no Brasil no período 1995 - 2012, com foco em quatro setores:

sementes, biotecnologias agrícolas, agroquímicos e máquinas agrícolas. O levantamento

dos dados primários do setor privado foi realizado através de entrevistas com

representantes de firmas e a aplicação de questionários estruturados. As entrevistas

foram realizadas ao longo dos seis primeiros meses do ano de 2013, e envolveram o

total de 7 pesquisadores (graduandos, mestrandos e doutorandos) do Núcleo de

Economia Agrícola e Meio Ambiente do Instituto de Economia da UNICAMP. As

entrevistas foram realizadas com base em questionário estruturado, desenvolvido em

conjunto pelos pesquisadores do NEA/UNICAMP e da Universidade de Rutgers em

Nova Jersey. A pesquisa foi supervisionada no Brasil pelo professor José Maria Ferreira

76

Jardim da Silveira, e contou com a supervisão internacional do Professor Carl Pray, da

Universidade de Rutgers em Nova Jersey. O apêndice 01 apresenta o questionário

utilizado na pesquisa. Dados adicionais foram recolhidos a partir de uma variedade de

periódicos, bancos de dados on-line, relatórios anuais de empresas e comunicados de

imprensa, bem como livros e revistas relacionados aos setores de insumos agrícolas

abordados. As atividades desempenhadas no Brasil fazem parte de trabalho contínuo no

departamento norte-americano de agricultura (USDA), que busca avaliar a dinâmica dos

investimentos públicos e privados em pesquisa agrícola no mundo.

Os mercados brasileiros de insumos agrícolas estão entre os maiores e mais

dinâmicos do mundo, com as empresas ofertando centenas de inovações por ano-safra.

Na mesma magnitude, as organizações públicas de pesquisa agrícola brasileira

constituem um dos mais importantes sistemas de inovação em agricultura tropical do

mundo (CASTRO, 2010). Esses elementos podem ser apontados como os principais

responsáveis pelo desenvolvimento histórico e recente da agricultura nacional.

Roseboom (1999) e Beintema et al., (2001) são considerados o "estado da arte"

na análise dos investimentos em P&D agrícola no Brasil. Estes artigos tiveram como

foco os investimentos realizados em meados da década de 1990, e seus resultados

possibilitam traçar comparações com os resultados do presente trabalho. Os dados

levantados neste estudo indicam que o Brasil tem presenciado o rápido crescimento no

investimento privado em P&D agrícola desde os anos 1990. No geral, os gastos

privados em P&D agrícola no país aumentaram em aproximadamente sete vezes de

tamanho, passando de US$ 50 milhões em 1995 (Roseboom, 1999) para US$ 377

milhões em 2012, com os valores expressos em dólares constantes de 2012. No entanto,

o investimento privado é ainda significativamente inferior ao orçamento das

organizações públicas de pesquisa. Com relação aos gastos públicos, o Brasil segue na

contramão da tendência de queda ou estagnação observada nos países desenvolvidos,

conforme descrito no capítulo anterior.

A presente tese expõe uma interpretação da dinâmica recente dos investimentos

em pesquisa agrícola no Brasil. À luz da literatura internacional especializada sobre o

tema, a tese contribui para a compreensão do caso brasileiro, marcado pelo crescimento

do investimento público e privado, a formação de novos arranjos institucionais e

políticas de incentivo à pesquisa agrícola e a maior internacionalização das atividades

de pesquisa. Propõe-se uma visão alternativa à organização da pesquisa agrícola

77

brasileira contida em trabalhos que trataram do tema em meados dos anos 1990. Estes

trabalhos projetavam a redução dos gastos públicos, fato que não foi confirmado ao

longo da década. Do mesmo modo, a presente tese busca complementar uma das 7 teses

contidas no livro “O Mundo Rural no Brasil Século XXI”, que postula a redução da

participação do setor público na agricultura. Embora tal tese traduza de modo preciso a

dinâmica observada em políticas de incentivo e suporte aos agricultores, a mesma não é

válida para descrever a participação do setor público na pesquisa agrícola. Com isso,

pretende-se contribuir para a compreensão dos fatores responsáveis pela dinâmica da

produção agrícola no Brasil contemporâneo.

Em busca dos objetivos propostos, o capítulo está dividido em seis partes. Após

a introdução, a segunda seção apresenta uma visão geral da modernização da agricultura

brasileira nas últimas duas décadas. A terceira parte do capítulo discute a evolução do

papel do setor público na pesquisa agrícola brasileira. O item aborda a mudança no

ambiente institucional brasileiro de incentivo à pesquisa no setor privado e a evolução

nas pesquisas executadas em organizações públicas.

A quarta parte descreve a metodologia empregada na coleta das informações

utilizadas nas análises. No total, foram enviados questionários para cerca de 100

representantes do setor de P&D de empresas de insumos agrícolas com atividades no

Brasil. A taxa de retorno obtida foi superior a 20%, e contou com a participação de

empresas que detêm parcelas significativas do mercado nacional. Não obstante, o

questionário permitiu que empresas informassem suas percepções sobre as políticas e os

programas públicos de incentivo a pesquisa agrícola privada no país.

A quinta parte apresenta os principais resultados do estudo e analisa, em tópicos

independentes, a evolução do mercado e das atividades de pesquisa nas indústrias

brasileiras de sementes, biotecnologias, agroquímicos e máquinas agrícolas. Na sexta

parte são realizadas considerações gerais e o alinhamento de temas para a continuidade

do trabalho no futuro.

4.1. Modernização da Agricultura Brasileira

Investimentos em ciência e tecnologia (C & T) estão na base da posição histórica

de liderança do Brasil em mercados internacionais de produtos agrícolas, como algodão,

café, açúcar, citrus e outros. Até o início da década de 1970, a pesquisa agrícola no

Brasil tinha forte ligação com as culturas de exportação e estava fortemente concentrada

78

nas Organizações Públicas de Pesquisa Agrícola em Estados do Sul e Sudeste. A

fundação da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), no início de

1970, resultou na maior descentralização das políticas públicas de ciência e tecnologia

agrícola, assim como na diversificação dos investimentos do governo federal entre

produtos e regiões.

Os resultados obtidos pela Embrapa aceleraram o ritmo de crescimento da

produção e da produtividade de muitas culturas, adaptando tecnologias agrícolas

inovadoras da revolução verde para as condições de solo e clima do país (BUAINAIN,

ALVES, SILVEIRA e NAVARRO, 2014). Não menos relevante, Chaddad (2016)

destaca a vocação pelo empreendedorismo dos agricultores brasileiros como fator

determinante do desenvolvimento agrícola nacional.

De acordo com CEPEA (2014), o produto interno bruto do agronegócio

brasileiro foi de cerca de US$ 500 bilhões em 2013 (R$ 1.100 bilhões, convertidos pela

taxa de câmbio média de 2012 ). No período de 15 anos (1999-2013), o PIB do

agronegócio atingiu a taxa de crescimento real de 45%, com o acréscimo de US$ 155

bilhões ao valor bruto da produção das indústrias de insumos agrícolas, agropecuária e

alimentação. No mesmo período, houve o crescimento de aproximadamente US$ 25

bilhões no valor bruto da produção nas indústrias de fertilizantes, agroquímicos,

sementes, máquinas agrícolas, saúde e nutrição animal, registrando assim a taxa média

de crescimento anual de 13%. É importante mencionar que as estimativas do CEPEA

não destacam a evolução da indústria de biotecnologias agrícolas no Brasil.

Em valores monetários, o mercado brasileiro de agroquímicos cresceu 47% entre

2009 e 2013, tornando-se o maior mercado mundial desses produtos, com vendas totais

de US$ 11,5 bilhões em 2013. O mercado brasileiro de sementes movimentou o total

estimado de US$ 2,6 bilhões na safra 2012/2013, sendo que o mercado de sementes de

soja correspondeu a US$ 1 bilhão. Não foram encontradas estatísticas que fornecessem

dados relativos ao tamanho do mercado brasileiro das biotecnologias inseridas nas

sementes, mas especialistas estimam que o total recebido a título de pagamento de taxas

tecnológicas (royalties) na utilização de sementes geneticamente modificadas no Brasil

tenha ultrapassado o valor de US$ 1 bilhão em 2012/2013. No mercado de máquinas

agrícolas o ano de 2013 foi o melhor em toda a série histórica, superando o recorde

anterior de 1976, e vendas totais superiores à US$ 10 bilhões. Vale ressaltar que mesmo

sendo o número de tratores vendidos anualmente no Brasil cerca de um décimo do

79

observado no mercado indiano, as máquinas no mercado brasileiro têm maior potência e

valor adicionado.

Com relação à quantidade de produtos comercializados, os mercados brasileiros

de insumos agrícolas têm experimentado crescimento real notável na última década. Por

exemplo, a quantidade de sementes de soja produzidas aumentou mais de 60% durante

2007-2012 (ABRASEM, 2013). O total de tratores, colheitadeiras, carregadeiras e

retroescavadeiras comercializadas por ano aumentou de 38.000 unidades em 2003, para

cerca de 81.000 unidades em 2013 (FNP, 2015). Como posto em BNDES (2014), o

volume de agroquímicos comercializados no Brasil cresceu 25% no período 2009-

2013. Neste contexto de rápido crescimento, nenhuma inovação é capaz de superar as

biotecnologias agrícolas, cuja difusão em uma década atingiu cerca de 40 milhões de

hectares de soja, milho e algodão (CÉLERES, 2014). A tabela 03 mostra a evolução do

uso de insumos modernos na agricultura brasileira no longo prazo. Destaca-se que os

mercados de sementes, agroquímicos e tratores agrícolas praticamente duplicaram de

tamanho na última década.

Tabela 3 - Uso de insumos na agricultura brasileira

CONSUMO ANUAL DE INSUMOS

1971 1981 1991 2001 2011

PRODUÇÃO DE SEMENTE ('000 TONS)

ND

1.473

1.834

1.401 2.994

CONSUMO DE FERTILIZANTES (MILHÕES DE TONS NPK )

1,1

2,7

3,2

6,8 11,5

CONSUMO DE AGROQUÍMICOS ('000 TONS)

58

128

106

328 730

VENDAS DE TRATORES ('000 UNITS) 22 27 13 28 52

Fontes: ABRASEM, ANDA, SINDIVEG, ANFAVEA.

Em termos relativos, em 2013, apenas a riqueza produzida na colheita de dois

produtos agrícolas (milho e soja) foi 50% superior ao lucro líquido do total obtido pelas

20 empresas mais rentáveis de capital nacional, 146 bilhões e 104 bilhões de reais,

respectivamente (BUAINAIN, ALVES, SILVEIRA e NAVARRO, 2014). A expansão

da produção agrícola brasileira acelerou a demanda por insumos modernos. Afirma-se

que o consumo foi impulsionado pela evolução nos termos de troca entre produtos

agrícolas e insumos, em benefício dos agricultores. Enquanto isso, a difusão de

mecanismos contratuais entre empresas privadas (barter) para o financiamento da

aquisição de insumos, apoiou e persiste apoiando a expansão da fronteira agrícola e a

80

difusão de insumos modernos em regiões mal atendidas por investimentos públicos em

infraestrutura e pesquisa agrícola, tais como as regiões Norte e Nordeste do país

(GALVÃO, 2014).

Os produtos do agronegócio atingiram mais de 40% do valor total das

exportações brasileiras em 2013, representando fonte indispensável de moeda

estrangeira para a economia do país. Em 2013, a balança comercial da produção

agrícola brasileira registrou o total de US$ 83 bilhões, o terceiro maior exportador

agrícola do mundo (em termos de valor), depois dos Estados Unidos e da União

Europeia. O desempenho internacional do agronegócio brasileiro é um dos principais

impulsionadores da crescente demanda por insumos agrícolas modernos no país.

De acordo com o sistema nacional de informações sobre o comércio exterior

(AliceWeb), a quantidade total de exportações de soja mais que dobrou entre 2003 e

2013. No mesmo período, o valor das exportações de soja também registrou acentuado

aumento, cerca de 432%. A quantidade exportada de milho em 2013 foi 70% superior à

de 2003, com crescimento nominal de 300% no valor das exportações. Conforme Rada

e Valdês (2012), esse rápido crescimento das exportações brasileiras de milho coincide

com as menores exportações de milho dos Estados Unidos, já que os EUA passaram a

utilizar mais milho na produção de etanol. As exportações de produtos à base de cana-

de-açúcar também registraram expressivo aumento em termos quantitativos, de 11

milhões de toneladas em 2003 para cerca de 25 milhões de toneladas em 2013. O valor

das exportações de carne bovina e de aves cresceu mais de 300% no período analisado.

No período de dez anos (2003-2013), o valor (US$ FOB) das exportações brasileiras de

açúcar cresceu cerca de 450%.

A Tabela 04 descreve a modernização da agropecuária brasileira em termos dos

ganhos de produção e produtividade em produtos selecionados, divididos em três

períodos de tempo 1961-1975; 1975-1990; 1990-2012 (Vieira Filho in Buainain, Alves,

Silveira e Navarro, 2014). Como indicado, o período 1961-1975 compreende os

resultados da fase inicial da modernização da agricultura, refletindo basicamente os

primeiros anos de funcionamento do sistema público de crédito agrícola. O período

marcou uma fase de difusão lenta de insumos e práticas agrícolas modernas no Brasil. O

período subsequente, 1975-1990, registou o aumento global das taxas de crescimento da

produção e da produtividade. O último período de análise, 1990 - 2012 registou papel

decrescente das organizações públicas na inovação de produtos. O setor privado passou

81

a desempenhar papel mais ativo na transferência de tecnologia, assistência técnica e

crédito.

Tabela 4 - Evolução da produção e produtividade total dos fatores

Fontes: Adaptado de Vieira Filho in Buainain, Alves, Silveira e Navarro, 2014.

Aliado ao crescimento da produtividade total dos fatores, as recentes expansões

da área cultivada no Brasil explicam muito do desempenho observado nos mercados de

insumos. Nas últimas seis estações (2009-2014), houve aumento acentuado nas áreas

ocupadas pelas culturas de milho e girassol de inverno. No mesmo período, a plantação

de soja no Brasil aumentou em impressionantes 8 milhões de hectares. A área plantada

de cana-de-açúcar também registrou crescimento significativo, principalmente na região

centro-sul do país.

Tabela 5 - Expansão na área cultivada de culturas selecionadas no Brasil

EVOLUÇÃO NA ÁREA CULTIVADA: BRASIL 2009 -2014

Tx de Crescimento Crescimento Total (1000 HECTARES)

ALGODÃO 33% 278,4 GIRASSOL 94% 70,7 MILHO INVERNO 87% 4.281 SOJA 39% 8.430 SORGO -14% -115

TRIGO 13% 302

CANA 26% 1.753 Fontes: CONAB.

O Brasil possui grandes oportunidades para expandir os cultivos agrícolas sem

ter que substituir áreas cobertas com vegetação nativa para isso, principalmente através

da substituição de pastagens improdutivas por lavouras de grãos. De acordo com o

Indicador Medida Produto

1961 1975 1990 2012 1961 - 1975 1975 - 1990 1990 - 2012

Produtividade kg ha-1 Cereais 1.346 1.358 1.755 4.584 0.1 1.6 4.3

Frutas 12.396 12.655 12.974 16.499 0.1 0.2 1.1

Óleos Vegetais 178 225 293 492 1.6 1.6 2.3

Leguminosas 3.779 7.636 14.002 23.163 4.8 3.9 2.2

kg animal-1 Carne de Boi 191 187 182 231 -0.1 -0.2 1

Carne de Porco 66 67 84 96 0 1.4 0.6

Produção ton (milhões) Cereais 15 26.2 32.5 89.9 3.8 1.3 4.5

Frutas 6.9 13.6 29.8 38.4 4.7 5 1.1

Óleos Vegetais 0.6 2.4 4.1 13.3 10.1 3.5 5.2

Leguminosas 2.1 3.1 5.6 11.1 2.9 3.7 3

Carne de Boi 1.4 2.2 4.1 9.3 3.1 4.1 3.6

Carne de Porco 0.5 0.8 1.1 3.5 2.4 2 5.3

Ano Taxa de crescimento

82

censo agropecuário liderado pelo IBGE em 2006, última data disponível, as pastagens

degradadas ocupam mais de 100 milhões de hectares no país.

Afirma-se que a modernização da agricultura brasileira em curso nas últimas

duas décadas está sendo atendida majoritariamente pelo aumento das importações de

insumos, ou pela maior participação de firmas multinacionais. De acordo com a

Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), o valor das importações

brasileiras nas indústrias de insumos agrícolas cresceu 103% entre 2007 e 2012. O valor

total estimado das importações de fertilizantes, agroquímicos e máquinas e implementos

agrícolas, no ano de 2012, foi de US$ 18,5 bilhões. Um valor significativamente

elevado, e que corresponde a cerca de 20% do total de produtos intermediários

importados no país. FIESP (2013) mostra que as empresas dos setores de agroquímicos

e fertilizantes minerais importaram mais de US$ 15 bilhões, especificamente para a

aquisição de ingredientes ativos e fertilizantes intermediários. Desse modo, políticas

governamentais para o progresso tecnológico capturam sinergias ao perseguirem

objetivos complementares como a redução da dependência dos agricultores frente às

empresas multinacionais e a consolidação da competitividade internacional do

agronegócio brasileiro.

4.2. Gasto Público em Pesquisa Agrícola no Brasil

Castro (1984) analisa as propostas de políticas para o avanço científico e

tecnológico da agricultura brasileira entre 1956 e 1985, ou entre o Plano de Metas e o

Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento. Segundo a autora, já nos primeiros

relatórios governamentais é notável a preocupação com a modernização agrícola, cujo

objetivo é a elevação da produtividade pela difusão de novos métodos produtivos. O

conjunto de propostas e instrumentos de políticas de modernização agrícola observado

foi inspirado na teoria dos insumos modernos de Schultz (1964), com foco na

articulação do tripé: pesquisa, assistência técnica e crédito agrícola.

Castro (1984) avalia que tal concepção modernizante veio a imprimir uma

determinada direção ao desenvolvimento tecnológico da agricultura brasileira, com

ênfase no incentivo à difusão dos insumos modernos e pesquisas preferencialmente

orientadas para cultivos de exportação. Nos documentos há menções à necessidade de

fomentar a pesquisa no âmbito das Universidades, dos centros estaduais e no

Departamento Nacional de Pesquisa e Experimentação Agropecuária (DNPEA), mas

83

que não foram acompanhadas de diretrizes e instrumentos de implementação. Segundo a

autora, propostas e discussões relacionadas à criação da Embrapa ressaltam que

prevalecia na época à visão sobre a importância de mudança no enfoque do gasto

público em pesquisa agrícola, com a maior alocação de recursos para geração de

pesquisas e tecnologias, e o deslocamento para o setor privado da responsabilidade

sobre atividades necessárias à difusão das tecnologias.

Outra mudança importante observada por Castro (1984) nos relatórios do início

da década de 1970 diz respeito à preocupação com o desenvolvimento tecnológico

autônomo, refletida em buscas de soluções nacionais para os problemas da agricultura

nacional. Tal preocupação, conforme Castro (2010) deu início a uma segunda fase de

modernização da agricultura brasileira no início dos anos 1970, que pode ser

caracterizada pelo fortalecimento do setor público no financiamento e na execução de

pesquisas agrícolas no Brasil.

No entanto, a participação do setor público em P&D agrícola estava prestes a

mudar em meados da década de 1980, no momento em que o Brasil enfrentou uma crise

econômica grave marcada pelo processo de hiperinflação. Para exemplificar, no ano de

1989, o índice oficial de preços (IPCA) registrou a taxa de crescimento anual de

1.972%. Esta situação persistiu até meados de 1994, e culminou em grande

desorganização da economia nacional. Lopes et al. (2012) identificaram a redução

substancial da pesquisa e extensão rural em todo o país no início de 1990, causada pela

escassez de recursos públicos. O orçamento da Embrapa durante 1990 – 1993 caiu ao

menor nível da história, e impactos negativos ainda mais severos foram percebidos nas

finanças estaduais, levando à reestruturação e até mesmo à extinção de algumas OEPAs.

Salles Filho et al. (1995), ressaltam que no mesmo período, a Empresa Brasileira de

Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER), responsável pela coordenação do

Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural (SIBRATER), foi fechada

permanentemente. De acordo com Sette e Ekboir (2013), agências estaduais de

assistência técnica e extensão rural que contavam com maior apoio de recursos do

governo estadual sobreviveram.

Salles e Albuquerque (1992) apontam que alterações nas políticas que definem o

papel do Estado na economia, e condições macroeconômicas adversas levaram a

reorganização da pesquisa pública agrícola no Brasil no início dos anos 1990.

Conquanto não tenha sido acometido pela redução absoluta dos investimentos públicos,

84

o país testemunhou transformações estruturais na organização das atividades. Os autores

destacam a formação de ambiente institucional com fortes incentivos aos investimentos

privados. Antle (1997) aponta participação de grupos de interesse não representantes

dos agricultores na disputa pelos recursos públicos alocados em pesquisa agrícola.

Nos primeiros anos da década de 2000, formou-se no Brasil um sistema de

financiamento público à pesquisa agrícola sem precedentes, tanto no volume de recursos

quanto no número de organizações, instituições e áreas de atuação da pesquisa.

Entretanto, diferentemente do observado nos países desenvolvidos, grupos de interesse

representantes de agricultores brasileiros mantiveram forte influência na formulação das

políticas de modernização da agricultura brasileira no século XXI. Tal afirmação pode

ser constatada pela predominância de gastos públicos em pesquisas direcionados para o

aumento da produção e produtividade em cultivos alimentares, conforme exposto em

ASTI (2013).

De acordo com Pacheco (2007), a ênfase dada pelo Governo Federal do Brasil

no período 1999 a 2002 às políticas de incentivo à inovação tem poucos precedentes.

Entre 2000 e 2001 foram criados 12 fundos setoriais de incentivo à pesquisa, cujos

recursos têm origem no Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

(FNDCT). Dentre os fundos setoriais de incentivo ao desenvolvimento científico e

tecnológico, o CT-Agronegócio e o CT-Biotecnologia destacam-se pelo maior foco em

pesquisa agrícola, embora recursos de demais fundos também tenham sido alocados em

atividades relacionadas à pesquisa agrícola. A figura 05 apresenta a evolução dos

recursos aplicados nos Fundos Setoriais no período 2003-2015.

Figura 5 - Composição e evolução dos fundos setoriais no Brasil

Fontes: MCTI, dados da pesquisa.

0

20.000

40.000

60.000

80.000

75%

80%

85%

90%

95%

100%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Mil

Re

ais

Fundos Setoriais - Composição e Evolução

OUTROS CT-AGRONEGÓCIO CT-BIOTECNOLOGIA CT-AGRONEGÓCIO CT-BIOTECNOLOGIA

85

As receitas que alimentam os fundos têm diversas origens, tais como: royalties,

parcela da receita das empresas beneficiárias de incentivos fiscais, contribuição de

Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), compensação financeira, direito de

passagem, licenças e autorizações, doações e empréstimos. No caso do CT-

Agronegócio, a principal fonte de financiamento é a CIDE, cuja arrecadação advém da

alíquota de 10% sobre a remessa de recursos ao exterior, na forma de pagamentos por

assistência técnica, royalties e serviços técnicos. Desse modo, os custos de

financiamento dos investimentos realizados pelo CT-Agronegócio recaem sobre agentes

com operações, ou que contrataram operações, fora do país.

A maior parte dos recursos do CT-Agronegócio foi alocada através da chamada

pública de propostas, modalidade que resulta na seleção de propostas em modelo

competitivo. Além desta, os recursos foram investidos em pesquisas contratadas em

processos não competitivos, por encomenda ou carta convite. Destaque para o

financiamento de eventos com recursos do CT - Agronegócio, que entre 1999 e 2011,

receberam aproximadamente R$ 90 milhões. Na modalidade de chamadas públicas, os

comitês gestores dos fundos atuam em conjunto com os agentes executores das

pesquisas. Agências federais – CNPq, BNDES, FINEP, Fundações Estaduais de Apoio

à Pesquisa (FAPs) ou outras organizações que desempenham as funções de contratação

e de acompanhamento e avaliação dos projetos financiados pelos fundos.

A análise da execução das pesquisas financiadas pelos recursos do Fundo

Setorial do Agronegócio (CT-Agro) aponta a predominância das Universidades, que

receberam 84% do total desembolsado pelo fundo, em termos nominais no período

2002-2011. Centros da Embrapa e OEPAs receberam 9% e 6%, respectivamente. Os

recursos do CT-Agro que foram destinados para a execução de pesquisas em empresas

privadas não alcançaram a marca de 1% do total. Grosso modo, pode-se diagnosticar

que o custo de captação dos recursos para o CT-Agro recaiu sobre as empresas,

enquanto a alocação dos recursos beneficiou mais as organizações públicas de pesquisa

agrícola, em especial as Universidades. A figura 06 apresenta a alocação de recursos do

CT-Agro.

86

Figura 6 - Alocação dos recursos no CT-Agronegócio

Fontes: MCTI, dados da pesquisa

A Lei da Inovação (Lei nº 10.973/2004) estipulou incentivos para a pesquisa

científica no ambiente produtivo, e buscou incentivar a formação de conhecimento, o

alcance da autonomia tecnológica e do desenvolvimento industrial no país. A Lei de

Inovação define as organizações de pesquisa elegíveis para receberem subsídios nas

atividades de P&D, e com isso influencia diretamente a alocação dos recursos dos

Fundos Setoriais. Não obstante, a Lei da Inovação regula a formação de parcerias

público privadas em atividades de pesquisa em todos os setores da economia brasileira.

A Lei de Incentivo Fiscal (Lei do Bem, Lei Nº 11.196/2005) afrouxou algumas

barreiras institucionais e modificou a maneira que as empresas acessam os incentivos

fiscais, transformando o uso dos incentivos em um processo não competitivo e sujeito a

auditorias à posteriori. A Lei do Bem consolidou instrumentos para que as empresas

possam se beneficiar automaticamente dos investimentos em pesquisa realizados no

país, abrangendo todos os setores da economia. De acordo com FIESP (2015), entre

2006 e 2012, as empresas lograram recuperar aproximadamente 19% do investimento

declarado no formulário da Lei do Bem6.

No arcabouço da Lei do Bem, empresas internacionais com atividades no país

acessaram recursos do governo federal nas mesmas condições que as empresas

nacionais. Sendo que as isenções correspondem a gastos fiscais e seus custos recaem

sobre todos os contribuintes do país. Segundo FIESP (2015), 85% de toda a renúncia

fiscal obtida com recursos da Lei do Bem permaneceu restrita à exclusão de 60% sobre

6 O apêndice 02 divulga em ordem cronológica a lista de empresas que acessaram recursos no âmbito da

Lei do Bem.

6% 9%

84%

1%

CT-AGRONEGÓCIO - ALOCAÇÃO DOS RECURSOS

OEPAs

Embrapa

Universidades

Outros

87

os gastos de custeio, e 15% ao aumento do número de pesquisadores, enquanto o

incentivo sobre a patente/cultivar concedida registrou participação insignificante. No

tocante à distribuição setorial, 60% da renúncia fiscal, ente 2006 e 2012 foi concentrada

nos setores de mecânica, transportes, petroquímica e química.

Uma das principais críticas em relação à Lei do Bem argumenta que empresas

pequenas não têm condições de acessar os benefícios, porque os seus impostos sobre os

lucros são calculados em modalidade distinta da requerida para participar da Lei do

Bem. De acordo com FIESP (2015), segundo a Receita Federal, apenas 3% das

empresas do país têm potencial para usufruir da Lei do Bem por fazer a declaração de

IRPJ pelo lucro real. Mais grave ainda é o caso de muitas empresas start-ups que por

não terem comercializado seus produtos não podem acessar as isenções, pois não

possuem lucros tributáveis passíveis de dedução. Em novembro de 2015 a lei do bem

foi suspensa.

Em 2008, o governo federal lançou um fundo de capital destinado a investir em

empresas start-ups, o fundo CRIATEC, com o financiamento e a gestão dos recursos a

cargo do BNDES. O CRIATEC concedeu créditos de até R$ 5 milhões para cada

empresa participante, e investiu em startups de oito estados do país. Dentre as empresas

financiadas pelo CRIATEC, quatro tem como negócio principal tecnologias empregadas

na produção agrícola. Em resumo, o fundo CRIATEC procura superar a escassez de

crédito privado para as empresas start-ups, fato que se torna evidente com a constatação

de que, atualmente, há somente uma empresa de insumos agrícolas listada no mercado

brasileiro de ações.

A criação de Institutos Nacionais de Ciência e Tecnologia (INCTs) é outra

política de incentivo às atividades de ciência e tecnologia com impactos significativos

sobre a pesquisa agrícola no país, principalmente pesquisas básicas em estágio pré-

comercial. O programa do INCT tem como objetivo mobilizar os melhores grupos,

públicos e privados, de pesquisa em áreas estratégicas e de fronteira da ciência no

Brasil. INCTs utilizam infraestrutura e recursos humanos de diversas organizações de

pesquisa, tanto no setor público como no setor privado.

A primeira edição dos INCTs foi lançada em 2008 e alocou R$ 600 milhões em

76 INCTs divididos em 8 grandes áreas: Agrárias (10 INCTs), Energia (6 INCTs),

Engenharia e Tecnologia da Informação (9 INCTs), Exatas e Naturais (6 INCTs),

Humanas e Sociais (6 INCTs), Ecologia e Meio Ambiente (16 INCTs), Nanotecnologia

88

(8 INCTs) e Saúde (14 INCTs). Dos Institutos, ao menos 17 exercem atividades

diretamente relacionadas à pesquisa agrícola7. Estes INCTs produziram até o momento

de fechamento da tese o total de 12.761 publicações acadêmicas no Brasil e exterior, e

registraram 175 patentes no país. Pesquisas futuras em economia da ciência podem

contribuir para o fortalecimento dos INCTS, analisando as opções reais dessas patentes

no mercado de insumos agrícolas. Em 2014 foi lançado pelo CNPq edital público para

um novo ciclo de INCTs, que recebeu 352 propostas de criação de novos ou renovação

de INCTs e selecionou 252. No final de 2016, através do MCTI, o governo federal

liberou R$ 654 milhões para o financiamento de 101 INCTs aprovados no edital de

2014. As propostas que obtiveram a liberação de recursos envolvem 8.738

pesquisadores e 410 laboratórios, sendo que 44 tratam da renovação de INCTs do

primeiro ciclo e 67 constituem INCTs novos.

Como resultado do ambiente institucional forjado ao longo das décadas de 1990

e 2000, há no Brasil atualmente uma complexa rede de investimentos públicos em

pesquisa agrícola, constituída por diferentes instrumentos, instituições e organizações.

Sendo que o governo federal permanece como maior financiador público, seguido pelos

governos estaduais. A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) é a

maior organização pública de pesquisa agrícola no país e a grande maioria dos seus

recursos é financiada por recursos ordinários do governo federal (Gasquez, 2014). A

Embrapa coordena o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária (SNPA), que atua em

conjunto com o conselho nacional das organizações estatais de pesquisa agrícola

(CONSEPA).

Universidades Federais e Laboratórios Federais, como CTBE e Fiocruz, são

financiadas majoritariamente pelo governo federal. A Coordenação de Aperfeiçoamento

de Pessoal de Nível Superior (CAPES), órgão vinculado ao Ministério da Educação, é

outro importante financiador de atividades científicas e tecnológicas no Brasil, com

atuação mais ligada às Universidades via concessão de bolsas de estudos. Os governos

estaduais financiam pesquisas agrícolas executadas em Universidades Estaduais e

Organizações Estaduais de Pesquisa Agrícola (OEPAs). Tais pesquisas estão mais

ligadas às prioridades da produção agrícola em cada Estado, embora produzam

spillovers para demais regiões do país. A figura 07 apresenta de modo esquemático a

estrutura do sistema brasileiro de inovação agrícola.

7 O apêndice 02 apresenta a lista dos INCTs com atividades relacionadas à pesquisa agrícola.

89

Figura 7 - Sistema Brasileiro de pesquisa e inovação agrícola

Fontes: Dados da pesquisa.

90

A Embrapa é organizada como uma grande rede, composta por 47 centros

descentralizados distribuídos entre as várias regiões do Brasil. Conforme OECD (2015)

os centros de pesquisa da Embrapa podem ser classificados em três tipos: por

commodity (por exemplo, arroz e feijão, trigo, soja, frutas tropicais, bovinos de corte,

ou gado leiteiro), por Bioma (por exemplo, Cerrado, Pantanal, ou Amazônia) e

temáticos (por exemplo, solo, biotecnologia ou meio ambiente).

De acordo com Pereira et al. in Martha e Ferreira Filho (2012), desde o começo,

as atividades de pesquisa na Embrapa foram mais aplicadas e orientadas para resultados,

com as atividades de pesquisa básica à cargo das Universidades. Segundo os autores, as

ações da Embrapa são norteadas por dois princípios básicos: 1) modelo de pesquisa

focado em resultados, concentrado em produtos e áreas de importância para o

desenvolvimento do país, e na constituição de meios objetivos para identificar

prioridades de pesquisa; 2) desenvolvimento da capacidade dos recursos humanos,

baseado em programas de treinamento em centros de excelência ao redor do mundo.

O orçamento da Embrapa atingiu R$ 2.400 milhões em 2012, e a folha de

pagamento correspondeu a cerca de 70% de sua receita operacional líquida. No mesmo

ano, a Embrapa contou com 9.812 funcionários, sendo 2.444 pesquisadores em tempo

integral e, dentre estes, 84% com doutorado em universidades no Brasil e no exterior.

De acordo com ASTI (2010), as 26 OEPAs empregaram 2.040 investigadores, com

orçamento total estimado de R$ 1 bilhão em 2006. Como indicado por CGEE (2006),

não mais de 10 por cento do orçamento das OEPAs entre 2001 - 2005 foram alocados

em investimentos em P & D, sendo a folha salarial responsável por aproximadamente

80% dos gastos nestas organizações.

Os orçamentos das organizações públicas de pesquisa agrícola no Brasil

demonstraram tendência de crescimento consistente ao longo da década de 2000 e início

dos anos 2010. No caso da Embrapa, o orçamento saiu de R$ 1.300 milhões para R$

2.400 milhões no período 2002-2012. Pode-se notar na figura 8 a aceleração do

crescimento dos gastos da Embrapa durante 2008-2012, em função do programa de

investimentos em organizações públicas de pesquisa agrícola executado pelo governo

federal com orçamento superior à R$ 1 bilhão (PAC Embrapa), dos quais

aproximadamente R$ 260 milhões foram destinados à recuperação e modernização de

infraestrutura física e equipamentos de pesquisa das OEPAs (PORPINO e DE

ESTAFANI, 2014, BATALHA et al., 2009, IZIQUE, 2008).

91

Enquanto os gastos públicos em P & D agrícola aumentaram, a última década

testemunhou a redução da atuação de organizações públicas no registro de inovações e

nos mercados de insumos agrícolas. A Figura 08 mostra esta tendência em termos de

redução da participação das cultivares da Embrapa no RNC e nos ensaios de campo no

CTNBio para as culturas de soja, milho, algodão, arroz, trigo, sorgo e eucalipto.

Figura 8 - Evolução no orçamento e participação da Embrapa no mercado de sementes e biotecnologias

Fontes: Balanço Social Embrapa, CTNBio, RNC.

A partir da década de 1990, os programas de melhoramento de cultivares em

organizações públicas perderam importância como principais motores do progresso

tecnológico do mercado brasileiro de sementes, principalmente nos maiores mercados.

As perdas de participação da Embrapa resultaram da diminuição da propagação de seu

material genético pelos produtores regionais de sementes (multiplicadores), incorporada

no término de muitos contratos de franquias entre a Embrapa e as empresas que

formaram a Unimilho. Como analisado por Zylbersztajn e Lazzarini (1998) e Machado

Filho e Matias (1995), o papel da Embrapa na Unimilho foi além do desenvolvimento

de cultivares e compreendeu a construção de capacidades na indústria brasileira de

sementes. Portanto, a saída da organização pública e o fortalecimento das empresas

privadas de sementes podem ser apontados como resultados esperados do consórcio

Unimilho.

Uma diferença marcante entre os investimentos públicos e privados em P&D

agrícola trata-se do momento de entrada no processo inovador (Mazuccato et al., 2012).

O argumento pode ser comprovado pela análise dos registros de liberações planejadas

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

R$

Mill

ion

Emb

rap

a Sh

are

Budget (Right Axis) Field Trials % RNC %

92

no meio ambiente de cultivares geneticamente modificado, registrados na Comissão

Técnica Nacional de Biossegurança – CTNBio. Os ensaios de campo revelam a

predominância de empresas privadas nas etapas finais do desenvolvimento de cultivares

geneticamente modificado.

À dissemelhança de alguns países desenvolvidos, Reino Unido e Holanda

principalmente, não houve no Brasil uma forte reorientação das organizações públicas

de pesquisa no sentido de concentrarem seus esforços em pesquisas básicas. Embrapa,

OEPAS, Universidades e demais organizações atuam em todas as etapas da pesquisa

agrícola, muito embora a participação de recursos externos nos orçamentos dessas

organizações seja insignificante. ASTI (2013) indica que recursos externos

corresponderam a 3% do orçamento total da Embrapa no período 2013-2015. Houve

sim a ampliação do escopo das pesquisas realizadas nessas organizações, sem que, no

entanto, pesquisas dedicadas aos ganhos de produtividade em cultivos alimentares

perdessem a liderança dos gastos. Borges Filho (2005) analisa de que modo a Empresa

Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) incorporou ao longo do tempo

demandas ambientais em suas atividades de pesquisa.

O país sempre enfrentou desigualdades regionais significativas quanto à

distribuição de recursos públicos para atividades de P&D. Mesmo que os centros de

pesquisa da Embrapa estejam localizados nas cinco regiões do país, universidades

públicas, agências estaduais e fundações estaduais de pesquisa das regiões Sul e Sudeste

concentram a maior parte dos recursos humanos e dos investimentos públicos. Esse fato

tem se tornado crítico com relação à bioenergia – dado que as fronteiras de expansão da

cultura da cana na região Centro-Oeste enfrentam problemas tecnológicos e gerenciais -

e para produtos que não são de interesse do setor privado, como mandioca e feijão

(Silveira et al., 2012). É também uma questão relevante para importantes culturas

comerciais, como o algodão, onde o deslocamento para a região Centro-Oeste motivou a

importação de tecnologia de outros países, como a Austrália. Em geral, as organizações

privadas de pesquisa agrícola no Brasil desempenham papéis complementares às

organizações públicas, e concentrados em pesquisas mais próximas ao mercado.

Pray (1996) avalia de modo preliminar os impactos da privatização de

organizações de pesquisa agrícola no Reino Unido. Segundo o autor, a privatização foi

eficiente no sentido de atrair investimentos para a pesquisa e promover a equidade

distributiva, via elevação da participação dos agricultores e a redução dos recursos dos

93

consumidores alocados no financiamento da pesquisa agrícola. Conforme será tratado

no próximo capítulo, a privatização tem contribuído para o crescimento dos

investimentos totais na pesquisa agrícola brasileira nos últimos anos.

4.3. Gasto Privado em Pesquisa Agrícola: Metodologia e Análise de

Resultados

A motivação inicial para a pesquisa reside na falta de dados primários sobre os

investimentos privados em P&D realizados em indústrias intensivas em conhecimento,

como biotecnologia agrícola, sementes, agroquímicos e máquinas agrícolas. Ao total,

aproximadamente 100 representantes de empresas foram contatados diretamente para

esta pesquisa. A fase operacional de coleta de informações primárias envolveu 7

pesquisadores e foi realizada nos 6 primeiros meses do ano de 2013. A taxa de adesão

das empresas, medida pelo número de questionários completos retornados, foi de cerca

de 30%. Apesar de representantes das empresas terem demonstrado interesse em

participar da pesquisa, critérios relacionados à confidencialidade de informação ou a

necessidade de entrar em contato com várias áreas da empresa para responder ao

questionário constituíram obstáculos para uma taxa superior de adesão.

Todos os dados agregados sobre tamanho de mercado (vendas e produção)

divulgados no trabalho foram obtidos a partir de associações de indústrias de insumos

agrícolas. Dado que apenas uma empresa da amostra é listada no mercado brasileiro de

ações, a pesquisa não pôde utilizar relatórios contábeis das empresas como fonte de

informações. Vale ressaltar que em demais países em desenvolvimento como China,

Índia e África do Sul, há um número relevante de empresas dos setores de insumos

agrícola listadas em bolsa de valores, principalmente empresas nacionais.

Antes da presente pesquisa, a análise quantitativa dos investimentos privados nas

atividades de ciência e tecnologia nas indústrias de insumos agrícolas brasileiras reflete

a conjuntura da década de 1990. Roseboom (1999) e Beintema et al. (2001) podem ser

apontados como o estado da arte em relação às estimativas de investimentos privados

em pesquisa agrícola no Brasil. A tabela 06 apresenta a comparação entre os resultados

obtidos pela presente tese e os investimentos em P&D da década de 1990, conforme

relatados por Roseboom (1999). Pode-se constatar que no período 1995 – 2012, a

despesa pública persistiu como a principal fonte de recursos para o financiamento da

pesquisa agrícola no país. A grande mudança observada é a maior participação dos

94

investimentos privados, que aumentaram cerca de sete vezes entre 1995 e 2012. Durante

o mesmo período de tempo, a taxa de crescimento anual composta (CAGR) do P&D

privado alcançou 11%, enquanto a CAGR do P&D público foi de 4%.

Tabela 6 - Evolução recente dos investimentos em pesquisa agrícola no Brasil

Pesquisa Agrícola (milhões de US$ 2012) 1995 2012

Investimento Privado 50 377

Investimento Público (ASTI) 1.624 2.326

Privado + Público 1.674 2.703

Participação Privado (%) 03 14

Participação Público (%) 97 86 Fontes: Roseboom (1999), ASTI (2013), Dados da pesquisa.

O total privado corresponde aos investimentos realizados por 30 empresas com

atuação nos setores de sementes, biotecnologias agrícolas, agroquímicos, máquinas e

implementos agrícolas, que responderam aos questionários. O apêndice 04 apresenta a

lista de empresas que contribuíram com informações para a pesquisa. A amostra

represente uma pequena fração do universo de empresas que atuam nestes setores no

Brasil, a pesquisa logrou obter informações junto às empresas líderes com parcela

relevante do mercado nacional. Com relação às informações sobre os investimentos do

setor público, foram utilizados dados divulgados pelo projeto Agriculture Science and

Technology Indicator (ASTI).

As empresas privadas gastaram US$ 377 milhões (R$ 770 milhões em dólares

de 2012) em atividades de P&D agrícola no Brasil em 2012. O valor pode ser dividido

em despesas nos setores de sementes e biotecnologias agrícolas (R$ 547 milhões),

máquinas e implementos agrícolas (R$ 98 milhões), agroquímicos (R$ 92 milhões), e

saúde animal (R$ 33 milhões). O total de pesquisadores empregados nas empresas

privadas foi de 1.955 funcionários, divididos nas empresas de sementes e biotecnologias

agrícolas (1.475 pesquisadores), máquinas e implementos agrícolas (392 pesquisadores)

e agroquímicos (88 pesquisadores). Não foram obtidas informações sobre o número de

funcionários dos setores de P&D de empresas do setor de saúde animal.

95

O desenvolvimento de insumos modernos para as culturas de soja, milho,

algodão e cana de açúcar foram responsáveis pela maior parte do crescimento nos

gastos privados em P&D. Destaca-se a participação de empresas das indústrias de

sementes e biotecnologia, que representaram cerca de 70% do total dos gastos privados

divulgados. Essas empresas também compreendem a maioria dos pesquisadores com

diploma de doutorado que trabalham no setor privado.

As empresas multinacionais foram responsáveis por 79% do P&D agrícola

privado no Brasil, totalizando US$ 210 milhões. Em contraste com Índia (Pray e

Nagajaran, 2014) e China (Hu et al., 2011), onde as empresas nacionais consolidaram

posições de liderança nos investimentos em P&D agrícola, as empresas brasileiras

foram responsáveis por menos de 20% P&D privado total. Além disso, a percentagem

de empresas nacionais em mercados com grande valor de vendas como sementes de

milho, agroquímicos e máquinas agrícolas é estimada em menos de 10%. As restrições

financeiras das empresas brasileiras são agravadas pelas altas taxas de juros no sistema

bancário doméstico e o baixo volume de negócios no mercado brasileiro de ações. Neste

contexto, características estruturais da economia nacional tendem a impactar

negativamente a disponibilidade de recursos para serem alocados em atividades

privadas de P&D no setor agrícola.

As reservas de lucros das empresas constituíram a principal fonte de recursos

dos investimentos em P&D, embora políticas de inovação como incentivos fiscais e

crédito subsidiado também foram relatados como fontes relevantes. Cerca de 80% das

empresas participantes da pesquisa acessaram ao menos uma vez créditos fiscais através

da Lei do Bem entre 2006 - 2014. Segundo INGTEC (2013), o Brasil reformulou seu

quadro institucional para promover a inovação em meados da década de 2000. Araújo

(2010) aponta que a introdução da Lei do Bem, e sua mudança em 2008, tornou o Brasil

o quinto país mais generoso do mundo em termos de subsídios implícitos à P&D sob a

forma de incentivos fiscais. De acordo com FIESP (2015), a isenção fiscal das empresas

participantes da Lei do Bem correspondeu, em média, a 19% dos gastos com pesquisa

registrados.

Com base nos dados da pesquisa, pode-se afirmar que a intensidade de P&D

privado nos setores de insumos agrícolas no Brasil é superior à média da economia

nacional, e está em patamar semelhante à média de indústrias de alta intensidade

tecnológica dos países da OECD, conforme indicado por OECD (2014). Ademais, a

96

intensidade de P&D no setor de sementes está entre as maiores taxas da economia

nacional, com 4,86%. Sendo que algumas firmas de sementes reportaram taxas de

intensidade de P&D superiores a 30%. A tabela 07 apresenta as estimativas de

intensidade de P&D dos setores de insumos agrícolas no Brasil, conforme coletado na

pesquisa.

Tabela 7 - Amostra da pesquisa e intensidade setorial de P&D

Setor

Valor das

Venda em 2012

(US$ Million)

Amostra da

Pesquisa

(números de

firmas)

Intensidade de

gastos com P&D

no setor

Agroquímicos

9.700

1,83%

Empresas Grandes (> R$ 1 bilhão de vendas)

3

Empresas médias (<R$ 1 bilhão de vendas) 3

Outros fabricantes

1

Sementes e Biotecnologias

2.600

4,86%

Empresas Grandes

3

Empresas Médias

5

Empresas Regionais

1

Empresas de Biotecnologia Agrícola

10

Máquinas Agrícolas

10.300

1,24%

Empresas Grandes

2

Empresas Médias

2

Outros Fabricantes

1


Em resumo, desde o início de 2000 até o momento da redação desta tese,

ocorreram mudanças radicais no perfil dos investimentos em P & D nas indústrias de

insumos agrícolas no Brasil. O setor público e as pequenas empresas fornecem

informações necessárias para adaptar as inovações ao solo e às condições tropicais do

país. Algumas oportunidades surgem devido às culturas que não são consideradas como

plataforma por grandes empresas de sementes, incluindo feijão (uma nova variedade

GM desenvolvida pela Embrapa), mandioca, eucalyptus e até mesmo algodão, no caso

do bicudo. A mesma ideia aplica-se a setores em que o conhecimento específico

regional é decisivo para adaptar com êxito as tecnologias desenvolvidas no exterior.

Em geral, há uma grande variabilidade entre as indústrias de insumos agrícolas

no Brasil, devido a diferenças na intensidade de capital, a importância do P&D na

competitividade e do grau de maturidade tecnológica. O mercado de sementes de milho

é concentrado graças à eficiência dos mecanismos de apropriabilidade. No segmento de

soja, apesar dos altos níveis de adoção de sementes transgênicas, programas de

97

melhoramento persistem como fator chave para definir a quota de mercado das

empresas. Ambos os mercados são muito competitivos, mas com diferentes graus de

concentração e com empresas de diferentes tamanhos. Nos segmentos de biopesticidas e

inoculantes, oportunidades de inovação incentivam o aparecimento de novas empresas

de elevada intensidade em P&D, um fator que reduz a concentração de vendas no

segmento. Em paralelo, segmentos como biofertilizantes e tecnologias de informação

tornaram-se concentrados, devido a fusões e aquisições. Nesse contexto, o setor público

e as pequenas empresas fornecem as informações necessárias para adaptar inovações às

condições tropicais do país. Além disso, as políticas do setor público tornam as

pequenas empresas alvos atraentes de aquisição.

A falta de mão de obra qualificada, particularmente melhoristas em muitas áreas,

reflete a concentração das pesquisas privadas nas culturas de milho, soja e cana de

açúcar (CGEE, 2009). A crescente mecanização das tarefas agrícolas, especialmente

quando possibilita a substituição de trabalhadores não-qualificados, está se tornando um

fator chave na agricultura brasileira, gerando demandas inesperadas nos setores de

insumos agrícolas. O impacto das alterações climáticas tem motivado a pesquisa focada

no longo prazo, embora este tipo de iniciativa se concentre em organizações públicas.

Nos próximos itens do capítulo analisamos com maior fôlego a evolução da pesquisa

agrícola nos setores de sementes, agroquímicos e máquinas agrícolas.

4.3.1 Ambiente Institucional e Arranjos Institucionais da Pesquisa no Setor

de Sementes

A proteção das variedades vegetais (PVP) no Brasil foi discutida pela primeira

vez em 1976, com a intenção de elaborar uma lei que regularia a propriedade intelectual

sobre o melhoramento vegetal. Naquela época, o assunto estava restrito à governança do

Ministério da Agricultura, sem maior envolvimento de outros setores governamentais e

sociais. Vinte anos se passaram até a promulgação da Lei nº 9.456/1997, que

institucionalizou a Lei de Proteção às Variedades Vegetais (LPC), e o Decreto nº. 2.366,

que a regulamentou (SANTOS et al., 2012).

A Lei de Proteção de Cultivares (nº 9.456 / 1997) permite o estabelecimento de

direitos de propriedade intelectual para sementes e mudas no país. A lei estipula que

empresa ou pessoa que obtenha variedade vegetal "distinta, homogênea e estável" tem o

direito exclusivo de reproduzir e comercializar esse material genético. O Serviço

98

Nacional de Proteção de Cultivares (SNPC), criado pela Lei de Cultivares, é

responsável pela concessão de certificados de proteção de cultivares. No SNPC

encontram-se as cultivares de interesse comercial das empresas e das organizações de

pesquisa. Já no Registro Nacional de Cultivares (RNC) encontram-se todas as cultivares

com liberação comercial no país. Destaca-se que a inclusão de cultivar no SNPC dá

direito a cobrança pelo seu uso, sendo necessário que o agente desenvolva seus

mecanismos de cobrança.

O Brasil passou a participar da UPOV em 1999, com a publicação do Decreto

Legislativo nº 28/1999, que aprovou a Lei UPOV de 1978 e o Decreto nº 3.109/1999,

que confirmou sua adesão. Sabe-se que um dos princípios básicos do sistema UPOV/

PVP é a reciprocidade dos direitos, que determina que os países membros concedam aos

criadores estrangeiros o mesmo tratamento concedido aos criadores nacionais. Este fato,

aliado à harmonização das leis e procedimentos técnicos e à globalização dos mercados

levou os países membros da UPOV a receberem um grande número de variedades

estrangeiras.

Com relação aos arranjos institucionais, o período recente constatou o

fortalecimento de novos modelos de organização da pesquisa em sementes no Brasil.

Nestes modelos consolidaram-se arranjos institucionais alternativos para o

financiamento e a execução da pesquisa, como por exemplo, o Programa de Incentivo

ao Algodão de Mato Grosso (PROALMAT). Estabelecido na Lei Estadual nº

6.883/1997, o PROALMAT concede incentivos fiscais aos agricultores interessados,

por meio da restituição de até 75% do ICMS cobrado sobre o valor da produção de

algodão transportada para fora do Estado.

Outro arranjo institucional inovador desenvolvido nas últimas décadas para

financiamento e execução de pesquisas no setor de sementes trata-se da empresa

Tropical Melhoramento e Genética (TMG), que é formada por agricultores e

melhoristas. Criada em 2001, a TMG é controlada por uma associação entre Unisoja

(entidade que congrega produtores de sementes de Mato Grosso) e TGX (formada por

pesquisadores na área genética). Os produtores de sementes detêm 70% do capital da

empresa e os pesquisadores, 30%. A equipe científica é liderada por Romeu Kiihl, ex-

pesquisador da Embrapa e considerado um dos principais responsáveis pela adaptação

da soja no Cerrado brasileiro (TMG, 2017). Na temporada 2014/2015 a receita da

empresa atingiu R$ 75 milhões, obtida através da cobrança de royalties perante a rede

99

de cerca de 60 produtores de sementes que multiplicam o material genético

desenvolvido pela empresa. Destaca-se que produtores de sementes associados à

Unisoja multiplicam o material genético da TMG e assim contribuem para o rendimento

da empresa. O arranjo institucional facilita a difusão do material genético melhorado e

reduz os custos de transação da empresa, uma vez que os interesses dos multiplicadores

membros da Unisoja estão alinhados aos interesses dos pesquisadores da TMG.

Afirma-se que o arranjo institucional brasileiro de incentivo ao investimento

privado no desenvolvimento de novas cultivares não está alinhado ao papel central que

esta tecnologia desempenha na produção agrícola. Isso porque a proteção de cultivares

no Brasil proporciona aos agentes o direito de usar qualquer germoplasma registrado no

país em seus programas de melhoramento genético, e os agricultores têm o direito de

guardar sementes para utilizarem na próxima safra. Nesse contexto, a inclusão de

cultivares no SNPC não implica em nenhum tipo de exclusão sobre o uso do material

genético, tanto para pesquisas em empresas concorrentes como para os consumidores

finais. Vale ressaltar ainda o prazo de validade da propriedade intelectual de cultivares

no Brasil, de 15 anos, que é inferior ao observado em demais países.

Marin, Strubin e da Silva Jr. (2015), argumentam que o fortalecimento dos

direitos de propriedade sobre cultivares não impediu que as empresas multinacionais se

apropriassem dos benefícios de investimentos realizados por empresas regionais em

pesquisas para o desenvolvimento de cultivares mais adaptadas às diferentes condições

de cultivo no Brasil e na Argentina. Os autores indicam que a falta de competências

jurídicas e de investimentos em ativos complementares, como sistemas de cobranças de

royalties, foram os principais fatores responsáveis pela perda de receitas nas empresas

regionais.

4.3.2 Gastos Privados em Pesquisa de Sementes

A análise de investimentos em P & D no mercado de sementes compreende

dados coletados através de sete entrevistas com representantes de empresas, bem como

informações divulgadas nos questionários. Entre as empresas, apenas duas são de

capital nacional e correspondem à porcentagem de aproximadamente 20% das despesas

relatadas. Vale ressaltar que o estudo obteve acesso a dados primários dos investimentos

em pesquisa realizados por empresas multinacionais líderes do mercado nacional.

100

De modo geral, os investimentos em pesquisa das empresas de sementes estão

divididos em estações experimentais regionais, infraestrutura de laboratórios, registro e

regulamentação de produtos e pessoal de pesquisa. Os salários dos pesquisadores e os

custos com o registro de novos produtos foram as classes mais representativas das

despesas de P&D nas empresas consultadas, com mais de 50% do valor total divulgado.

Estações experimentais em diferentes regiões produtoras do país foram relatadas como

ativos indispensáveis para a execução de estratégias de inovação bem-sucedidas na

indústria brasileira de sementes.

Programas de melhoramento em empresas líderes são organizados em equipes

agrupadas por objetivos específicos, tais como produtividade, resistência, melhoramento

da nutrição e assim por diante. Os dados da pesquisa mostram que equipes de cerca de

dez pessoas - um melhorista, três técnicos agrícolas e seis trabalhadores agrícolas - são a

composição média da força de trabalho nas estações experimentais. Uma mudança

significativa relacionada às práticas da pesquisa em sementes no Brasil capturado nas

entrevistas trata-se do menor uso da técnica de melhoramento cruzado.

As maiores empresas de sementes investiram grande montante de recursos em

instalações regionais com foco em estratégias de pesquisa aplicada, com mais de 40

estações experimentais no país e cerca de 100 pesquisadores em tempo integral

dedicados exclusivamente a atividades de melhoramento. Nesta estrutura, a empresa

grande aloca cerca de 40 pesquisadores para cuidar de atividades regulatórias para a

aprovação comercial de eventos de biotecnologia e cultivares no país.

A maioria dos novos cultivares incluídos no período 1998 - 2014 no registro

nacional de cultivares (RNC) é de propriedade de empresas multinacionais de capital

privado. No mercado de sementes de milho, as empresas estrangeiras são responsáveis

por 87% das cultivares que foram registradas após a aprovação comercial do milho

geneticamente modificado, ou entre 2008 e 2014. No mercado de sementes de soja este

número foi de 66% durante o mesmo período de tempo. Contrariamente à percepção de

que os elevados investimentos relacionados à biossegurança das inovações possam

bloquear a entrada de pequenas empresas no mercado de sementes geneticamente

modificadas, o número de empresas fornecedoras desses produtos aumentou. Por

exemplo, entre 2005 e 2012, o número de empresas ofertantes de sementes

geneticamente modificadas de soja no Brasil aumentou de 17 para 29. Tal fato é devido

ao estabelecimento de acordos de licenciamento de biotecnologias. Nestes acordos às

101

empresas detentoras das biotecnologias exigem das empresas parceiras regras de

stweardship e uma quantidade mínima de sacos de sementes comercializados. As

exigências visam reduzir os riscos associados à má gestão das biotecnologias, como

pirataria, biossegurança e assistência técnica insuficiente. É importante mencionar que a

taxa de adoção de sementes GM no Brasil está acima da taxa de utilização de sementes

certificadas. Neste contexto, a utilização de sementes GM não certificada cria riscos

relacionados à biossegurança e ao uso adequado da biotecnologia agrícola no país.

Há mais de mil produtores/multiplicadores de sementes listados no registro

nacional de sementes e mudas (RENASEM). No entanto, os resultados da pesquisa

indicam que aproximadamente 140 empresas investiram ou estão investindo em

programas de melhoramento bem sucedidos, que resultaram no registro de cultivares.

Esse número é baixo quando comparado aos países com sistemas nacionais de pesquisa

agrícola em escala semelhante ao do Brasil, nomeadamente Índia, China e EUA.

Empresas nacionais e as organizações públicas de pesquisa constituem as

principais fontes de inovações para culturas com grande área no país, como cana de

açúcar, eucalyptus, trigo, arroz, feijão, frutas e vegetais, embora a pesquisa tenha

registrado o incremento dos investimentos estrangeiros diretos nestes mercados. Como

por exemplo, nos últimos meses de 2014, o BNDES aprovou operação de crédito de R$

9,8 milhões para a Sakata Seed América do Sul, com recursos alocados na

implementação de programas de melhoramento de hortaliças no Brasil.

Vale ressaltar a reduzida participação de empresas nacionais nos investimentos

em P&D no setor brasileiro de sementes. À exceção da empresa TMG e do IMAmt que

realiza investimentos em pesquisa e desenvolvimento de cultivares, as demais

organizações nacionais do setor atuam nas etapas finais da cadeia de sementes,

licenciado e multiplicando cultivares desenvolvidos por outras empresas. Destaca-se

que as duas empresas mencionadas têm como principais financiadores e gestores

agricultores representados por associações.

A TMG é uma empresa de pesquisa que emprega aproximadamente 200 pessoas

em atividades de melhoramento genético de cultivares de soja e algodão, sendo que

10% dos pesquisadores têm cursos de pós-graduação. A estrutura de produção de

sementes conta com aproximadamente 60 empresas de alcance regional do Centro-Sul

do país que multiplicam as variedades desenvolvidas pela TMG. Esses multiplicadores

têm suas próprias marcas de alcance regional e, em alguns casos, são de propriedade de

102

fazendas comerciais e associações de agricultores regionais. Em 2012, suas variedades

foram plantadas em 17% da área de soja em todo o país, o que coloca a empresa na

terceira posição do ranking nacional.

Em outubro de 2014, a USPTO concedeu à TMG a patente sobre uma

ferramenta de pesquisa para a seleção do gene Rpp5, responsável por conferir

resistência à ferrugem asiática. Em 2012, a empresa investiu aproximadamente R$ 50

milhões em seu programa de P & D, valor que corresponde a cerca de 30% da receita da

TMG nesse ano. Como proxy da capacidade acumulada de conhecimento e inovação da

empresa, foi relatado que a TMG possui todo o banco de germoplasma de soja da

Embrapa.

A TMG investiu US$ 5 milhões em recursos próprios em 2013 para adquirir o

primeiro robô com genotipagem na América do Sul. Fato que aumenta

significativamente o uso de marcadores moleculares na reprodução assistida. Com esta

iniciativa, a empresa adota estratégia regionalizada para desenvolver novos produtos,

melhorando os genes já existentes, com a inserção de genes resistentes à ferrugem no

evento RR, com todo o trabalho de regulação a cargo da principal empresa proprietária

do gene. Além disso, a TMG investiu R$ 600 mil em projeto inovador para remover

material genético da semente, fase de pesquisa anterior ao uso do robô de genotipagem.

A empresa realiza a cobrança da tarifa tecnológica diretamente de seus

multiplicadores associados, ao custo de R$ 2,50 por saco de sementes de soja vendida

no ano de 2012. A empresa informou o assédio constante de empresas multinacionais

para sua aquisição. Em relação à colaboração e parceria em atividades de pesquisa, a

TMG contrata os serviços de laboratório de biotecnologia das Universidades Estaduais

de Londrina e Maringá. Não obstante, mantêm acordos para o treinamento dos recursos

humanos com universidades de Illinois e de Iowa nos EUA. Em 2012, a empresa

estabeleceu parceria com o Dutch Mutagene para obter acesso a maior número de genes.

A empresa aponta deficiências na legislação agrícola brasileira, considerando que os

direitos de propriedade intelectual conferem maiores retornos à biotecnologia em

detrimento das cultivares.

4.3.3 Mercado de Sementes

A Associação Brasileira de Sementes e Mudas (ABRASEM) indica que a

produção de sementes aumentou de 1,6 milhão de toneladas durante a safra 2001-2002,

103

para quase 3,0 milhões de toneladas em 2012-2013. Os cultivos de soja, milho, trigo,

arroz e pastagem tropical continuam sendo os principais mercados, responsáveis por

mais de 90% da produção de sementes no país. Em termos monetários, o mercado

brasileiro de sementes gerou cerca de US$ 2,6 bilhões na safra 2012-2013. Apesar do

crescimento nominal de 14% em relação à safra do ano anterior (2011-2012, US$ 2,18

bilhões), o mercado interno brasileiro continua representando uma pequena parcela do

mercado mundial de sementes, estimado em cerca de US$ 34 bilhões (ISAAA, 2012).

Afirma-se que maiores taxas de utilização de sementes certificadas influenciam a taxa

de crescimento do mercado. A tabela 08 divulga dados estimados do mercado brasileiro

de sementes na temporada 2013/2014.

Tabela 8 - Mercado brasileiro de sementes

Mercado Brasileiro de Sementes 2013/2014 US$ 2,6 Bilhões

Soja US$ 1,0 Bilhão

Pastagem US$ 300 Milhões

Legumes US$ 200 Milhões

Milho US$ 700 Milhões

Algodão US$ 330 Milhões

Outros US$ 70 Milhões Fontes: ABRASEM, dados da pesquisa

A partir das entrevistas com representantes de empresas foi possível identificar

diferentes modelos de organização na indústria de sementes. Em geral, as atividades das

firmas variam entre acordos de integração vertical e de licenciamento. Com relação a

este, as empresas que investem em programas de melhoramento licenciam suas

cultivares para multiplicadores selecionados que comercializam as sementes utilizando

as marcas registradas dos parceiros licenciados. No que diz respeito à integração

vertical, uma única empresa integra rotinas e governança ao longo das fases de

produção de sementes, desde o desenvolvimento de cultivares até as atividades de

comercialização das sementes.

Estima-se que 85% das sementes de soja cultivadas no Brasil em 2015 foram

produzidas empregando acordos de licenciamento de cultivares entre empresas com

programas de melhoramento e multiplicadores regionais, que comercializam as

sementes com a marca da firma dona do germoplasma. A constatação ressalta a

importância dos multiplicadores no mercado brasileiro. Modelos intermediários de

104

organização da produção também são relevantes em mercados como a cana-de-açúcar e

o algodão. A Figura 09 descreve os dois extremos da organização da produção de

sementes observados no mercado nacional.

Figura 9 - Organização do mercado nacional de sementes

Fontes: Adaptado de Zylberstajn e Lazzarini (1998).

Os modelos intermediários aplicam-se à produção de sementes terceirizadas,

quando pequenos produtores/multiplicadores de sementes são contratados pela empresa

desenvolvedora de germoplasmas para executar estágios específicos de produção. Esta

estratégia é adotada quando as empresas com programas de melhoramento escolhem

governar toda a comercialização de suas cultivares, mesmo quando a capacidade de

produção está abaixo da demanda esperada para seu material genético.

Vale ressaltar que, para a indústria brasileira de sementes, a apropriabilidade dos

retornos gerados pelos direitos de propriedade intelectual depende fortemente da

construção de mecanismos e instituições privados para a cobrança das taxas de

tecnologia/royalties (Monteiro e Zylbersztajn, 2013). Como complemento, as altas taxas

de utilização de sementes certificadas revelam a conformidade dos agricultores com a

regulação da propriedade intelectual e constituem a base para qualquer sistema de

cobrança de royalties. No Brasil, de acordo com dados da ABRASEM, as taxas de uso

de sementes certificada de milho, soja, algodão e trigo durante a safra 2012/2013, foram

de 90%, 64%, 57% e 68%, respectivamente, como mostra a figura 10.

Biotech/Trait Germplasm

Seed

Producer/

Multiplier

Seed Retail Farmer

FarmerBiotech/Trait + Germplasm + Seed Producer +Retail

INTERMEDIARY MODELS

105

Figura 10 - Uso de sementes certificadas no Brasil

Fontes:ABRASEM.

Schenkelaars et al. (2011) sugere a distinção de três fases de mudança estrutural

na indústria global de sementes. De acordo com esta classificação, o mercado brasileiro

de sementes entrou em sua terceira onda de transformação estrutural no final da década

de 1990. Nesse contexto, o processo de internacionalização da indústria de sementes no

Brasil é liderado por um pequeno número de empresas que integraram verticalmente

germoplasmas e atividades de biotecnologias. Investimentos estrangeiros diretos para a

aquisição de ativos da indústria nacional, tais como bancos de germoplasma,

infraestrutura de pesquisa e instalações de processamento de sementes continuam como

a estratégia de entrada de mercado mais adotada pelas empresas multinacionais.

Através de fusões e aquisições, todas as nove maiores empresas de sementes do

mundo, listadas por Schenkelaars et al. (2011), passaram a participar do mercado

brasileiro. Os investimentos da KWS, da Limagrain e da Land O 'Lakes adquiriram

ativos complementares, como empresas de imagens por satélite, agricultura de precisão

e monitoramento climático. A internacionalização da indústria brasileira de sementes se

intensificou na última década, com o total de dezenove fusões e aquisições de empresas

produtoras de sementes no período 2005 - 2014. O quadro 03 apresenta algumas

mudanças recentes observadas na estrutura da indústria brasileira de sementes.

0

20

40

60

80

100

Cotton Maize Rice Soy Wheat Sorghum

Uso de Sementes Certificadas (%)

2002/2003 2005/2006 2007/2008 2010/2011 2012/2013

106

Quadro 3 - Fusões e aquisições no mercado brasileiro de sementes


Firma Fusão e Aquisição Culturas Ano

Monsanto

Agroceres Milho e Sorgo 1997

FT Seeds Soja 1996

Teresaba Seeds Soja 1999

MDM Cotton Seeds Algodão 1999

Braskalb/Dekalb Soja e Sorgo 1999

Cargil International Milho 1999

Agroeste Milho 2007

Cana Viallis and Alellyx Cana e Eucalyptus 2008

DuPont

Dois Marcos Milho 1999

Pioneer Brasil Soja, Milho e Sorgo 1999

Dow

ZENECA Milho 1998

Agromen Milho 2007

Dinamilho Carol Milho 1998

Híbridos Colorado Milho 1998

FT Biogenética Milho 1998

Sedol Milho 1998

Sementes Hatã Milho 1998

Empresa Brasileira de Sementes Milho e Sorgo 2000

Techno Seeds (30%) Unidade de Produção de Sementes 2013

Coodetec Soja, Milho e Trigo 2014

Nidera

Sementes Ribeiral Milho 1999

Sementes Fartura Milho 1999

Granja 4 irmãos Arroz 1998

Mitla Melhoramento Milho 1999

Sakata Seed

Agroflora Horticultura 1999

UPL

Advanta Sorgo (Culturas Energéticas) 2009

KWS

Sementes Riber Soja, Milho e Sorgo 2012

Semillia Genética Milho 2012

Sementes Delta Milho 2012

Limagrain

Sementes Guerra Milho 2011

Brasmilho Milho 2011

Bayer

Soytech Soja 2011

Wehrtec Soja 2013

Agropastoril Soja 2013

CVR Plant Breeding Soja 2010

Biotrigo Genetic Trigo 2013

Bioagro (Argentina) Soja 2014

FN Semillas (Argentina) Soja 2013

Monsanto Todas as atividades 2016

ChemChina

Syngenta Todas as atividades 2016

107

A análise de longo prazo do mercado de sementes de soja mostra o crescimento

de fornecedores e a queda na concentração de mercado. No início dos anos 90, a

participação de mercado da Embrapa era superior a 50%. Desde então, o uso

generalizado de ferramentas modernas de biotecnologia para o desenvolvimento de

cultivares e o aumento do número de acordos de licenciamento alteraram a dinâmica do

mercado de sementes e garantiram a inserção de traits em germoplasmas superiores de

propriedade de empresas privadas. Durante a temporada 2012/2013, 29 empresas

forneceram cultivares de soja transgênica, enquanto apenas uma empresa foi

responsável pela biotecnologia inserida. A figura 11 compreende a evolução do

mercado brasileiro de sementes de soja em quatro safras.

Figura 11 - Mercado brasileiro de sementes de soja: 2010 – 2014


Conforme representado acima, Brasmax (Don Mario Seeds) confirmou sua

liderança no mercado brasileiro de sementes de soja. Empresa de capital nacional, a

TMG se beneficiou do progresso tecnológico e do uso de biotecnologias modernas, tais

como marcadores moleculares e criação assistida nos seus programas de pesquisa.

Estratégias de melhoramento focadas em medidas de produtividade tomadas por

empresas privadas reduziram o interesse pelo material genético da Embrapa, que é mais

focado em estratégias defensivas de melhoramento8. Estas estratégias inovadoras de

reprodução tiveram como base o desenvolvimento de cultivares com hábito de

8 As principais empresas do mercado de sementes reportaram ter acesso ao banco de germoplasma da

Embrapa em seus programas de melhoramento.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Brasmax Nidera TMG Monsoy Pioneer Syngenta Others

Mercado brasileiro de sementes de soja

2010/2011 2011/2012 2012/2013 2013/2014

108

crescimento indeterminado e ciclo precoce, mais adaptado para rotação com as culturas

de inverno.

No total, cerca de 2.600 cultivares de milho foi registrado no país de 1998 a

2014. A cultura do milho também compreende a maioria dos ensaios de campo com

cultivares geneticamente modificado no país até 2014, 601 no total. Dois fatos

estilizados neste mercado são a dominância de empresas estrangeiras e a baixa

produtividade média das lavouras brasileiras de milho. Mesmo com o lançamento de

centenas de novas cultivares por ano, a média da produtividade do cultivo de milho no

Brasil é de 5,3 toneladas por hectare, o que representa aproximadamente a metade da

produtividade média nos EUA. O etanol de milho está se tornando uma alternativa

rentável para os produtores da Região Centro-Oeste, o que permite às instalações

industriais das usinas operarem na entressafra da cana-de-açúcar, e assim reduzirem a

capacidade ociosa. Da mesma forma, as biorefinarias de milho permitem ampliar o

leque de produtos das usinas tradicionais de cana-de-açúcar, através da produção de

óleo de cozinha e de produtos para a alimentação animal. Não existem políticas

governamentais para incentivar os investimentos em pesquisas relacionadas ao etanol de

milho até o momento no país. A tabela 09 apresenta a evolução do mercado brasileiro

de sementes de milho.

Tabela 9 - Mercado brasileiro de sementes de milho

Participação das Firmas (%) 1995 1997 1999 2013

Agroceres 32 26 ND ND

Cargill 24 26 ND ND

Unimilho 14 ND ND ND

Monsanto ND 0 60 36

Pioneer 10 14 14 33

Braskalb/Dekalb 9 8 ND ND

Syngenta ND 11 11 10

Dow ND ND 5 17

Outras 11 15 10 4 Fontes: Dados da pesquisa.

Embora o uso de sementes certificadas no mercado do algodão atingiu 57% na

temporada 2013/2014, a taxa de difusão da biotecnologia é de 46% da área total e nunca

ultrapassou 50%. Grandes produtores comerciais de algodão têm investido em parcerias

com organizações públicas para o desenvolvimento de cultivares mais adaptados às suas

regiões de cultivo. Representantes de empresas de sementes de algodão se queixaram do

109

descumprimento à regulação da propriedade intelectual por parte dos produtores de

algodão no país. A tabela 10 apresenta a estrutura da indústria brasileira de sementes de

algodão na safra 2010/2011.

Tabela 10 - Mercado brasileiro de sementes de algodão

Firma Participação (%) 2010/2011

Bayer 50%

FMT 23%

MDM 14%

IMAMT 8%

EMBRAPA 1%

Others 4%


O mercado brasileiro de sementes de algodão tem especificidades que vale a

pena mencionar, devido ao seu impacto na organização e dinâmica da indústria. Grosso

modo, a produção de algodão concentra-se em duas regiões do país, e é realizada por

mega produtores com mais de 1.000 hectares de área plantada. A concentração regional

da produção acarreta em oportunidades reduzidas para investimentos em

desenvolvimento de biotecnologias e cultivares. O argumento é reforçado pelo número

relativamente pequeno de cultivares de algodão (cerca de 200 cultivares) no Registro

Nacional de Cultivares. De fato, o número de cultivares de algodão registrados no Brasil

é menor do que o número de cultivares de cenoura.

A participação de empresas estrangeiras no mercado brasileiro de cultivares de

cana é pequena, sendo que a única empresa estrangeira detém menos de 1% do

mercado. Embora a aquisição de cultivares represente uma pequena fração dos custos de

produção de etanol e demais produtos das biorefinarias, mudas saudáveis e técnicas de

multiplicação adequadas são cruciais para o desempenho eficiente na fase agrícola da

produção de biocombustíveis. Neste contexto, as usinas estão investindo na construção

de viveiros adequados para receber mudas pré-germinadas ofertadas pelas empresas

fornecedoras de cultivares. Estas empresas revelaram algum ceticismo sobre as

possibilidades de desenvolvimento de variedades geneticamente modificadas de cana de

açúcar, que não registraram testes de campo com cultivares GM desde 2010 até 2015. A

tabela 11 apresenta a estrutura da indústria de cultivares de cana-de-açúcar brasileira na

temporada 2012/2013.

110

Tabela 11 - Mercado brasileiro de cultivares de cana-de-açúcar

Firma participação (%) 2012/2013

Ridesa 62%

CTC 34%

IAC 1%

Canaviallis 1%

Outros 2%


De modo geral, o mercado brasileiro de sementes e cultivares apresentou

crescimento elevado nas últimas décadas. A difusão de sementes geneticamente

modificadas e os processos de aquisições foram liderados por empresas multinacionais.

No entanto, empresas nacionais têm conseguido resistir às propostas de aquisição e vêm

alcançado participações relevantes no mercado de sementes e cultivares em culturas de

concorrência elevada, como o mercado de soja, algodão e cana. Cabe ressaltar a queda

de participação da Embrapa no mercado nacional, fato que pode ser interpretado como

uma evolução projetada nas ações da organização.

4.3.4 Ambiente e Arranjos Institucionais em Biossegurança

A primeira política governamental no sentido de regular os aspectos da

biossegurança no país foi a Lei nº. 8974/1995, que autorizou o governo federal, por

meio do Ministério da Ciência e Tecnologia, a estabelecer padrões para o uso de

técnicas de engenharia genética e liberação no meio ambiente de organismos

geneticamente modificados. No entanto, a Lei nº. 8974/1995 gerou dúvidas sobre quais

organizações eram responsáveis em última instância pela regulação da liberação

planejada no meio ambiente de organismos geneticamente modificados (OGM). Em

função disso, a lei sofreu inúmeros atos judiciais que questionaram a competência do

Ministério da Ciência e Tecnologia para decidir os requisitos necessários para

atividades envolvendo OGM no país.

Os principais argumentos das atividades anti-OGM no Brasil estão expostos na

ação civil pública movida, em 1998, pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor

(IDEC) e pelo Greenpeace contra empresas de sementes e o Governo Federal. A ação

questionava a exclusividade da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança

(CTNBio) de deliberar sobre a necessidade ou não da realização de relatórios de

111

impacto ambiental (EIA/RIMA) prévios à liberação comercial de sementes GM. A

primeira instância da decisão judicial em favor dos proponentes foi mantida até 2003,

razão pela qual a difusão de sementes GM no Brasil permaneceu paralisada por seis

anos (1998-2003). Em apelo, o Tribunal Federal decidiu por maioria de votos que é

responsabilidade da CTNBio deliberar sobre a necessidade ou não de EIA/RIMA

envolvendo atividades com OGM. Após a resolução do Tribunal, a comercialização de

sementes de soja transgênica foi liberada e um novo regulamento de biossegurança

começou a ser formulado no país.

Em 2003, o Governo Federal enviou ao congresso um projeto que redigia sobre

a nova Lei de Biossegurança. O projeto tramitou nas casas do congresso nacional por

dois anos, e foi amplamente discutido, com participação de diversos segmentos da

sociedade civil. Durante 2003-2005, inúmeras audiências públicas debateram aspectos

da tecnologia GM e normas de biossegurança, com a participação de cientistas,

membros do setor privado e do governo. Tomado como um evento independente, a

regulação da biossegurança no Brasil contou com a interação de seus principais

stakeholders.

No período da tramitação da lei de biossegurança, o cultivo de sementes

transgênicas de soja no Brasil ocorreu mediante a renovação anual do decreto

governamental para cultivo de soja transgênica. Yokoyama (2014) apresenta o

cronograma de medidas provisórias estabelecidas pelo Governo Federal visando à

regulamentação do cultivo e a comercialização de sementes de soja transgênicas

importadas da Argentina, antes do estabelecimento da nova lei de biossegurança em

2005. Segundo a autora o conjunto de medidas incluiu o registro provisório de

variedades ilegais no Registro Nacional de Cultivares e o reconhecimento da

propriedade intelectual sobre a biotecnologia inserida nas sementes.

A Lei nº. 11.105/2005, (Lei da Biossegurança) estabeleceu normas de segurança

e mecanismos de fiscalização para a construção, cultivo, produção, manuseio,

transporte, transferência, importação, exportação, armazenamento, pesquisa,

comercialização, consumo, organismos modificados e seus derivados. A lei de

biossegurança impôs à CTNBio a jurisdição exclusiva e final para julgar a avaliação de

riscos e, assim, avaliar a segurança dos OGMs e produtos biotecnológicos no Brasil, sob

o aspecto de saúde humana, animal e ambiental. Através das atividades da CTNBio, a

112

avaliação de riscos é um trabalho técnico que envolve apenas aspectos biológicos de

OGMs.

Questões de biossegurança relacionadas a considerações socioeconômicas e

ambientais, favoráveis ou desfavoráveis aos OGM, são discutidas por meio de outras

instituições que não a CTNBio. Para tanto, a Lei de Biossegurança estabelece a Política

Nacional de Biossegurança (PNB), que formaliza o Conselho Nacional de

Biossegurança (CNBS) e o Sistema de Informação sobre Biossegurança (SIB) como

instituições responsáveis pela regulamentação da gestão e comunicação de

biossegurança no interior do país. Ao todo, essas instituições criam o marco regulatório

legal brasileiro de biossegurança, que interage com a estrutura operacional institucional

de biossegurança, conforme indicado na figura 12.

Figura 12 - Ambiente institucional da biossegurança no Brasil

Fontes: CTNBio.

Em termos operacionais, a lei de biossegurança autorizou a Comissão Técnica

Nacional de Biossegurança (CTNBio), como a última instância de decisão sobre a

manipulação de OGMs no Brasil. Assim, qualquer organização ou empresa de pesquisa

que deseje desenvolver projetos utilizando OGM deve estabelecer Comitês Internos de

Biossegurança (CIBios) para solicitar e ser responsável pela permissão para manipular

Inst

itutio

nal -

Ope

ratio

nal B

iosa

fety

Lega

l - R

egul

ator

y Bi

osaf

ety

Lei 11.105/05

CF 1998 - art.225

CNBS

CTNBio

PNB

OERFSIB

CIBio CQB

LAB 1 LAB 2

PROJ 1 PROJ 2 PROJ 1 PROJ 2

113

OGMs. A autorização para desenvolver atividades com OGMs no Brasil envolve a

revisão das habilidades do grupo de pesquisa e a adequação das instalações onde o

trabalho com OGMs será desenvolvido. A permissão é formalizada por um Certificado

de Qualidade de Biossegurança (CQB).

Até o momento de conclusão da presente tese, a CTNBio havia concedido CQBs

para aproximadamente 360 organizações dentro do país. Diferentes setores de uma

mesma empresa, e/ou departamentos localizados em uma mesma Universidade precisam

ter certificados próprios, independentes. O CQB é emitido para o laboratório e constitui

ativo indispensável para a autorização de eventos envolvendo liberação planejada de

OGMs no ambiente (LPMAs). De fato, as LPMAs registram qualquer experimento de

campo com cultivares transgênicas conduzidas no Brasil.

Embora a CTNBio tenha exclusividade sobre a avaliação de riscos de OGMs,

outras organizações governamentais estão envolvidas nos processos de análise de risco.

A comunicação de riscos depende do Sistema de Informações de Biossegurança (SIB).

A CTNBio, por sua vez, participa marginalmente na gestão de riscos por meio de

monitoramento de lançamento pós-comercial. Por outro lado, o IBAMA, a ANVISA e o

MAPA participam da supervisão da LMPA antes do fechamento da avaliação de risco

de evento na CTNBio.

O ambiente institucional descrito até aqui criou incentivos para o

desenvolvimento e a comercialização de biotecnologias no Brasil. No entanto, todas

essas instituições só obtêm sucesso após a realização dos investimentos em atividades

de P & D. Por outras palavras, regras formais de incentivo aos investimentos privados

em pesquisa e desenvolvimento de biotecnologias complementam e fortalecem o marco

regulatório criado. Em função disso, o decreto nº. 4.154/2002 criou o Fundo Setorial

para o Desenvolvimento Científico e Tecnológico da Biotecnologia (CT-Biotecnologia),

que aloca recursos públicos em atividades de pesquisa. O Decreto nº 6.401/2007

estabeleceu a Política de Desenvolvimento da Biotecnologia e, com ela, o CT-

Biotecnologia passou a receber volume maior de recursos.

Dados do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, indicam que no período

2002 – 2011, o CT- Biotecnologia financiou aproximadamente RS 100 milhões em

pesquisas na área. Sendo que a maior parte dos recursos, 70%, foi alocada através de

mecanismos competitivos, com a execução de chamadas públicas de projetos. Destaca-

se também que dos recursos do CT-Biotecnologia, 76% foram alocados em

114

Universidades, e menos de 1% foi direcionado para pesquisas realizadas em empresas

privadas.

Desde a década de 1980, vários estudos têm discutido as políticas

governamentais para o progresso da biotecnologia no Brasil. Em comum, estas obras

realçaram a importância do gasto público, a distância entre o nível de publicações

científicas na área e o patenteamento no Brasil, e as fracas interações entre empresas e

organizações públicas na área de biotecnologia (SOUZA, 2012). Duas décadas após a

difusão de biotecnologias agrícolas no país, as conclusões acima são válidas, exceto

pela crescente interação de parcerias entre empresas e organizações públicas de

pesquisa.

A parceria entre Embrapa e BASF para o desenvolvimento da soja cultivance®

pode ser apontado como um novo arranjo institucional no setor de biotecnologias

agrícolas no Brasil. O Sistema Cultivance® é o primeiro cultivo geneticamente

modificado totalmente desenvolvido no Brasil, das pesquisas em laboratório até a

comercialização. O herbicida que integra o Sistema Cultivance® pertence à família das

imidazolinonas e está registrado com o nome comercial de Soyvance Pré.

Projetos fomentados pelo Plano Conjunto BNDES-Finep de Apoio à Inovação

Tecnológica Industrial dos Setores Sucroenergético e Sucroquímico (PAISS),

fortaleceram a trajetória tecnológica dos biocombustíveis avançados e biorefinarias no

país. Os instrumentos de incentivo à pesquisa no âmbito do PAISS foram financiados

com recursos do governo federal e compreenderam crédito subsidiado, participação

acionária e recursos não-reembolsáveis para projetos de pesquisa em parceria com

organizações públicas de pesquisa.

O Laboratório Nacional de Ciência e Tecnologia do Bioetanol (CTBE),

inaugurado em 22 de janeiro de 2010, também contribuiu para o fortalecimento do setor

de biotecnologias no país. O CTBE é um laboratório nacional gerido pela Associação

brasileira de tecnologia de Luz Síncrotron (ABTLuS), que atua junto ao setor produtivo

e à comunidade científico-tecnológica brasileira, e está instalado dentro do complexo do

Centro Nacional de Pesquisas em Energia e Materiais (CNPEM).

A infraestrutura do CTBE conta com uma planta piloto para o desenvolvimento

de processos (PPDP) capaz de promover o escalonamento de experimentos laboratoriais

de interesse à indústria de bioenergia. O laboratório de protótipos agrícolas permite

115

efetuar ensaios e avaliação de novos processos tais como colheita, recuperação de palha,

plantio, adubação e controle de pragas na cultura da cana. As atividades do CTBE

abrangem ainda dezoito laboratórios agrupados em três macro atividades: Processos

físicos e químicos, fisiologia e bioquímica de plantas e bioprocessos industriais

(CNPEM, 2010).

A interação tanto com o ambiente industrial e o meio acadêmico tornam o CTBE

uma organização chave para a manutenção da liderança brasileira na produção de etanol

de cana-de-açúcar (CUNHA e LIMA, 2010). O incentivo à interação entre agentes e

organizações detentoras de diferentes tipos de conhecimento posiciona o CTBE como

instituição integradora do sistema de inovações em bioenergia no Brasil.

A concessão de crédito subsidiados às atividades de P&D foi o instrumento

governamental mais utilizado para incentivar as pesquisas do setor privado em

biotecnologias. Conforme BRBIOTEC (2011), em uma amostra de 237 empresas de

biotecnologia com instalações no Brasil, 78,3% acessaram crédito público subsidiado

para financiar suas atividades de pesquisa. A FINEP, e as agências estaduais FAPs,

foram mencionadas como as organizações de financiamento mais importantes por essas

empresas.

As empresas dos mercados brasileiros de biotecnologia registraram mais

esforços colaborativos com organizações públicas de pesquisa do que com outras

empresas. No entanto, os entrevistados declararam que políticas governamentais que

estabelecem padrões ad hoc para divisão de royalties entre organizações públicas e

empresas em projetos de cooperação em pesquisa, em geral, restringem e inibem a

maior participação das empresas. A Lei de Inovação e a Política de Desenvolvimento da

Biotecnologia foram mencionadas como as instituições com maior impacto positivo

sobre os investimentos em P & D. Além disso, as empresas informaram que os últimos

anos podem ser vistos como período de transição para os problemas e restrições da

ordem regulamentar em relação aos produtos GM. A escassez de novos argumentos

contra os transgênicos facilitou a aceleração das inovações biotecnológicas no país.

4.3.5 Gastos Privados em Pesquisa de Biotecnologias Agrícolas

Os investimentos privados em P&D no setor de biotecnologia agrícola

compreendem informações coletadas em dez empresas. Da amostra, quatro empresas

são de capital nacional e seis são controladas por conglomerados internacionais.

116

Ressalta-se que mesmo no caso de uma biotecnologia agrícola desenvolvida

exclusivamente para o mercado brasileiro, as atividades de P & D foram realizadas em

grande parte por pesquisadores estrangeiros em laboratórios norte-americanos e

europeus. Todos os produtos geneticamente modificados aprovados pela Comissão

Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio) foram desenvolvidos em laboratórios

fora do Brasil, com exceção da biotecnologia da Embrapa para cultura de feijão, a soja

cultivance desenvolvida pela parceria Embrapa/Basf e o Eucalypitus transgênico que

confere maior produção de biomassa em menor espaço de tempo.

Até o fechamento da presente pesquisa, as empresas multinacionais foram

responsáveis por mais de 80% de todos os ensaios de campo com sementes e cultivares

geneticamente modificadas no Brasil, as organizações públicas de pesquisa por 10% e

as empresas nacionais pelos restantes 10%. Os ensaios de campo registados na CTNBio

englobam esforços no desenvolvimento de biotecnologias para as culturas de

eucalyptus, arroz, cana-de-açúcar, milho, soja, algodão e feijão. Os ensaios de campo na

cultura da cana-de-açúcar testaram plantas com maior teor de sacarose, tolerância a

herbicidas e resistentes à seca. Já os ensaios de campo com eucalyptus visaram

identificar e selecionar árvores geneticamente modificadas com teor de lignina

reduzido, maior eficiência de produção de polpa, tolerância à seca e a herbicidas. Os

ensaios de campo de arroz visaram aumentar a produtividade do arroz irrigado e

permitir o uso seletivo de herbicida glufosinato de amônio. Além de tolerância a

herbicidas e de resistência a insetos, a CTNBio divulgou informações sobre ensaios de

campo para o desenvolvimento de sementes de soja com maior tolerância à seca.

A tabela 12 reúne informações dos ensaios de campo com sementes e cultivares

GM realizados no Brasil entre 1997 e 2014. Os dados refletem a intensidade dos

investimentos privados em P&D no setor de biotecnologia no Brasil, sendo que

empresas com maior registro de liberações planejadas de OGMs no meio ambiente

(LPMAs), conforme informado na página da CTNBio, realizaram maiores

investimentos. Os eventos são separados por empresas e culturas. Pode-se notar que

apenas duas empresas realizaram ensaios de campo em mais de três culturas no Brasil.

117

Tabela 12 - Liberações planejadas de OGMs no meio ambiente (LPMAs)

Fontes: CTNBio.

Embora os registros dos ensaios de campo no período indiquem que foram

realizados quase 1.000 LPMAs, os investimentos privados em pesquisas sobre

biotecnologias agrícolas executados no Brasil não ocupam posição central no sistema de

P&D das firmas líderes mundiais. Afirma-se que as principais empresas no país alocam

a maior parte de seus pesquisadores em tempo integral para cuidar de atividades

regulatórias e comerciais. Os dados recolhidos a partir das entrevistas possibilitam

concluir que os esforços privados de pesquisa em biotecnologia agrícola no Brasil estão

concentrados em atividades para a prova do conceito de genes e a análise da interação

genótipo-ambiente. Reforça o argumento a constatação de que cerca de 80% dos grupos

de pesquisa em biotecnologia registrados no país estão sediados em organizações

públicas, principalmente universidades, Embrapa e OEPAs (CGEE, 2010). Uma

pesquisa bibliométrica nas bases de publicações acadêmicas Scopus e Web of Science

indica que nenhum artigo publicado por pesquisadores empregados em empresas

multinacionais de biotecnologia foi registrado com endereço de origem em laboratórios

localizados no território brasileiro. Em conjunto, tais constatações sustentam o

argumento do baixo investimento das empresas multinacionais de biotecnologia para a

produção de conhecimento novo no território nacional.

Corporações como BASF Plant Science (BPS), Novozymes, Amyris, Dow

Agroquímicos e Royal DSM são consideradas entrantes no mercado nacional de

biotecnologias, por meio da aquisição de pequenas empresas ou a introdução de

produtos gerados no exterior. A estratégia competitiva das firmas mencionadas é prestar

serviços aos compradores, na forma de "pacotes tecnológicos", com especificação de

atividades descrita por contrato. A mesma estratégia de comercialização de tecnologia

será empregada pela BASF Plant Science para a comercialização do Cultivance.

Empresas desenvolvedoras de biotecnologias industriais para a produção de

biocombustíveis avançados registraram investimentos significativos de pesquisa no

Mosanto Dow Pioneer BASF Bayer Embrapa Syngenta Coodetec CTC Arborgen Suzano Outras

Total por

Cultura

Soja 16 33 13 16 13 32 1 25 0 0 0 4 152

Milho 264 78 117 3 10 0 126 1 0 0 0 2 601

Algodão 53 10 0 0 19 4 4 7 0 0 0 4 101

Cana de Açúcar 18 0 0 5 3 0 0 0 20 0 0 0 46

Eucalyptus 4 0 0 0 0 0 0 0 0 7 3 10 24

Total/Firma 355 121 130 24 45 36 131 33 20 7 3 20 924

118

Brasil recentemente. De fato, a indústria brasileira de etanol conseguiu atrair empresas

líderes em âmbito global na produção de leveduras geneticamente modificadas e

processos industriais para recuperação de energia e produção avançada de

biocombustíveis. Quatro empresas do setor brasileiro de etanol - CTC, GranBio,

Petrobras e Raízen - investem na construção de plantas comerciais e de demonstração

de biorefinarias. Nesse contexto, é possível identificar diferentes estratégias de entrada

na cadeia de fornecimento de etanol de segunda geração e produtos derivados.

A parceria entre a empresa nacional GranBio e a empresa multinacional de

biotecnologia Beta Renewables/Chemtex resultou na primeira instalação avançada de

biocombustíveis em operação comercial no país. A GranBio também comprou 25% da

American Process Inc, uma empresa de desenvolvimento de tecnologia, e usará seu

equipamento para transformar resíduos de cana em produtos químicos. A Granbio

planeja produzir produtos químicos especiais que podem ser usados em tintas ou

lubrificantes. As informações obtidas a partir da pesquisa propõem que o sistema de P

& D da GranBio se baseia em esforços de pesquisa colaborativa com universidades

públicas, contando no ano de 2014 com 24 doutores envolvidos nas atividades de P & D

da empresa. O braço de investimento do BNDES (BNDESPar) detém uma participação

na GranBio, que foi financiado com recursos do plano PAISS. A tabela 13 mostra a

divisão dos projetos que receberam recursos no âmbito do programa PAISS.

Tabela 13 - Alocação dos recursos do PAISS por tipo de projeto

Fontes: BNDES (2014).

Inovações em técnicas de melhoramento permitiram a reprodução de vespas

Cotesia flavipes em escala industrial e possibilitaram sua difusão para atividades de

controle biológico na cana-de-açúcar. A nova tecnologia usa ovo hospedeiro alternativo

com criação e reprodução mais fácil, chamado Anagasta kuehniella, para multiplicar a

espécie de vespa de Trichogramma galloi, cuja lagarta ataca os ovos da broca da cana-

de-açúcar. O financiamento da fundação de amparo à pesquisa do Estado de São Paulo

StatusNº projetos-

Etanol 2G

Investimento

(US$ milhões)

Nº projetos-

bioquímicos

Investimento

(US$ milhões)

Nº projetos-

gaseificação

Investimento

(US$ milhões)Nº Total

Total de

Investimentos

(US$ milhões)

Perspectiva 1 95 6 292 0 0 7 387

Analisados 6 122 4 91 0 0 10 213

Aprovados 10 234 10 152 1 120 21 506

Contratados 1 282 3 224 0 0 4 505

Total 18 733 23 758 1 120 42 1611

119

(FAPESP) orientado para a demanda, específico para a comercialização dos agentes de

controle biológico, foi crucial para as empresas alcançarem economias de tamanho nas

atividades de produção. Essa política pública permite que as empresas construam ativos

complementares, como a rede de distribuidores, bem como obtenham a maior interação

com os consumidores finais. Estimativas de especialistas indicam que essa tecnologia é

empregada em 3 milhões de hectares, cerca de um terço da área total de cana-de-açúcar

do país.

Mesmo que produtos para a fixação biológica de nutrientes em gramíneas, milho

e feijão tenham sido liberados para comercialização, estes não conseguem replicar o

sucesso dos produtos para inoculação na cultura da soja no Brasil. A maior parte do

investimento em pesquisas no setor de inoculantes é realizada através de organizações

públicas de pesquisa, financiadas por políticas governamentais. Esse é o caso do

Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para a Fixação Biológica de Nitrogênio, que

desde 2008 recebeu aproximadamente US$ 8,2 milhões de recursos do Fundo Nacional

de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDTC). Distribuído entre 10

universidades federais e dois departamentos da Embrapa, o INCT para fixação biológica

de nitrogênio tem produzido conhecimento principalmente para as culturas de cana-de-

açúcar e plantas forrageiras. Investimentos públicos na pesquisa de produtos para a

fixação biológica de nitrogênio na cana-de-açúcar também foram financiados pelo

programa de pesquisas em Bioenergia da FAPESP (BIOEN- FAPESP), e com recursos

aplicados no Laboratório Nacional de Ciência e Tecnologia do Bioetanol. Nenhuma das

empresas entrevistadas informou investimentos no desenvolvimento de biotecnologias

para melhorar a nutrição das plantas, produtos substitutos dos fertilizantes minerais.

Apesar de as empresas terem afirmado que o Brasil está em posição favorável

para o desenvolvimento de biotecnologias, foram identificadas mudanças de políticas

públicas que seriam úteis para encorajar as empresas a investirem mais em pesquisas no

país. A fonte mais citada de insatisfação com a política governamental a esse respeito

foi o alto custo de importação de equipamentos e tecnologias de pesquisa. Um dos

entrevistados afirmou que o Brasil tem um dos maiores impostos para importações de

equipamentos de pesquisa no mundo. Outras queixas recorrentes foram o baixo gasto

com pesquisa básica no país e o longo período de exame e concessão de patentes no

Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (INPI).

120

4.3.6 Mercados de Biotecnologias Agrícolas

De acordo com BRBIOTEC (2011), a indústria brasileira de biotecnologia é

composta em grande maioria por micro ou pequenas empresas - 80% das 214 empresas

pesquisadas em 2011 têm até 50 funcionários. Essas empresas dependem de

profissionais altamente qualificados. As universidades e os centros de pesquisa também

são de grande importância para a indústria, uma vez que 95% das empresas de

biotecnologia declararam ter um relacionamento contínuo com essas instituições. Por

outro lado, o capital de risco que financia empresas de biotecnologia no país ainda é

menos importante: apenas 14% de todas as empresas declararam esse tipo de

investimento como fonte de renda. Em relação ao setor econômico principal das

atividades, as empresas de biotecnologia no Brasil, conforme Bianchi (2013) estão

divididas entre saúde humana (30%), biotecnologia agropecuária (14%), serviços e

produção de insumos (49%), processos industriais (7%).

Com relação ao mercado de biotecnologias agrícolas, ISAAA (2012) destaca

que, em 2012, a área cultivada com sementes GM nos países em desenvolvimento foi,

pela primeira vez, maior que a registrada nos países desenvolvidos, atingindo 52% da

área GM global. Com aproximadamente 23% da área plantada de cultivos GM no

mundo em 2012, o Brasil tem consistentemente se aproximado da área cultivada nos

EUA.

Com efeito, a difusão de sementes transgênicas no Brasil foi mais rápida do que

em outros países. A figura 13 representa a trajetória das cultivares GM em dez safras no

Brasil, classificadas de acordo com o tipo da biotecnologia inserida nas sementes. É

importante notar que a maioria da área é cultivada com biotecnologias para tolerância a

herbicidas, principalmente na cultura da soja. Registra-se ainda um rápido crescimento

na área cultivada com biotecnologias empilhadas, que conferem à semente tanto

tolerância a herbicidas como resistência a insetos. Em termos absolutos, a área cultivada

com sementes GM do tipo empilhadas cresceu cerca de 2 milhões de hectares na última

temporada apresenta na figura 13. Em termos comparativos, isto significa uma taxa de

crescimento anual de 40%.

121

Figura 13 - Adoção de biotecnologias agrícolas no Brasil

Fontes: Céleres (2015).

Em relação aos mecanismos de cobrança de royalties na cultura da soja, o

sistema de pagamento no ponto de entrega (end point royalty), baseado no "teste de fita"

é o mais empregado. O sistema prevê a identificação da biotecnologia no armazém de

entrega das commodities, e é compartilhado por todas as empresas que oferecem

cultivares GM no mercado brasileiro. Neste sistema, funcionários da empresa

proprietária do armazém de destino do produto agrícola (Bunge, Cargill e outros) são

responsáveis pela realização do teste de fita. Em relação ao milho híbrido, os royalties

são cobrados sobre o preço final do saco de sementes. Embora os contratos de

licenciamento de biotecnologia permitam às empresas acessar a propriedade intelectual

das empresas concorrentes, estes não causam mudanças nas atividades de cobrança de

royalties, mesmo para a soja, onde um sistema complexo de coleta se aplica. Em geral,

os valores das taxas são determinados pela política comercial anual das empresas, e os

pagamentos ocorrem em três modalidades, da seguinte forma:

1) Royalty nas sementes: Aplicável aos agricultores que compram sementes

certificadas. Nesse caso, o valor dos royalties é incorporado ao preço das

sementes.

2) Royalty em sementes salvas: O modelo é aplicado aos agricultores que

salvaram e multiplicaram sementes, com o consentimento da empresa

detentora da biotecnologia. Nesse caso, os agricultores obtém o

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45M

ilhõ

es

de

He

ctar

es

Tolerância a Herbicidas Resistência a Insetos Combinados Total

122

licenciamento do seu plantio com o pagamento de royalties sobre o volume

de sementes salvas.

3) Royalty pós-cultivo: Este modo aplica-se ao agricultor que não optou por

qualquer um dos dois métodos anteriormente mencionados. O pagamento

dos royalties ocorre em caráter punitivo e incide sobre o valor da produção e

não do uso de sementes.

Para o mercado de sementes GM de algodão, o sistema de coleta de royalties

segue a estrutura do mercado de soja, com teste de fita e termos contratuais aplicados no

momento do fornecimento de grãos. Em função da concentração da produção em duas

regiões, a coleta de royalties no algodão é menos exigente do que no caso da soja.

Conforme descrito nas séries históricas da CONAB, o valor das sementes de algodão

GM variou entre 4% e 6% dos custos totais de produção na temporada 2013/14. Os

royalties sobre as sementes GM de milho são recolhidos no momento da compra das

sementes, e estão inseridos no valor destas. Os valores dos royalties dependem da

biotecnologia. Informações obtidas de consultores externos revelam que o valor de

sementes de milho GM está situado entre 14% e 19% dos custos totais de produção.

A pesquisa da presente tese entrevistou representantes de empresas de

biotecnologia com investimentos em P & D nas culturas de cana-de-açúcar e

eucalyptus. Em 2015, após a conclusão de ensaios de campo realizados por quatro

empresas privadas, o Brasil se tornou o primeiro país a aprovar uma cultivar GM de

eucalyptus. Embora tenham sido registrados ensaios de campo com cultivares GM de

cana de açúcar no país, as empresas entrevistadas demonstraram ceticismo com relação

ao fortalecimento desta trajetória tecnológica. Ressaltamos que a difusão tecnológica de

eventos GM nestes mercados ocorrerá em um ambiente mais controlado. Isso porque as

principais empresas com investimentos no desenvolvimento de biotecnologias para as

culturas de cana e eucalyptus são propriedade de empresas capazes de controlar os

processos de difusão das inovações, pelo menos dentro de sua própria área cultivada.

Por exemplo, a empresa proprietária da Futuragene possui 10% de toda a área cultivada

com eucalyptus no Brasil. O mesmo se aplica ao mercado de cultivares de cana-de-

açúcar, onde os acionistas da CTC são responsáveis por cerca de 60% do esmagamento

da cana-de-açúcar na região Centro-Sul. Para essas indústrias, é esperado um modelo

diferente de estratégias de coleta de royalties ao observado nas cultivares de milho, soja

e algodão.

123

As estatísticas sobre o tamanho do mercado de agentes de controle biológico não

são precisas, mas estima-se que biopesticidas são utilizados em mais de 8 milhões de

hectares de culturas no Brasil por safra. De acordo com a Associação Brasileira das

Empresas de Controle Biológico (ABCbio), o setor teve o faturamento de R$ 250

milhões em 2010, com cerca de 70 empresas que comercializaram 12 insetos e

acaricidas, além de dezenas de microrganismos. Outros 55 laboratórios mantidos por

usinas de açúcar criam agentes biológicos para seu próprio uso (Vasconcelos, 2012). As

empresas nacionais têm a são as principais proprietárias das inovações registadas no

mercado de pesticidas biológicos.

A tabela 14 resume os agentes que são mais utilizados para o controle biológico

em diferentes culturas no país. Observe que as culturas hortícolas e frutíferas contêm

maior diversificação de produtos e preço, mas pequena área de difusão dentro dos 800

mil hectares de área de horticultura no país.

Tabela 14 - Mercado brasileiro de agentes de controle biológico

Fontes: Vasconcelos (2012).

4.3.7 Gastos em Pesquisa de Agroquímicos

As vendas mundiais de agroquímicos registraram US$ 47,4 bilhões em 2012

(BNDES, 2014). No mesmo ano, o mercado brasileiro correspondeu a

aproximadamente 20% do faturamento global, com U$S 9,7 bilhões em receita bruta.

Em termos relativos, a média geométrica da expansão do mercado nacional foi de cerca

de 10% acima da expansão mundial, atingindo 17,6%, contra 6,7% no mercado global

de 2005 a 2013. De acordo com a Associação Nacional de Agroquímicos (ANDEF,

Área Tratada (ha)

Cotesia Flavipes broca-da-cana cana-de-açúcar

Neoseiulus barkeri (ácaro) ácaro-branco e tripes hortaliças e fruteiras

Neoseiulus californicus (ácaro) ácaro-rajado hortaliças e fruteiras

Orius insidiosus (besouro) tripes hortaliças e fruteiras

Phytoseiulus macropilis (ácaro) ácaro-rajado hortaliças e fruteiras

Deladenus siricidicola (verme) vespa da madeira floresta de pinus

Stratiolaelaps scimitus (ácaro) “fungusgnats” e tripes hortaliças e fruteiras

Telenomus podisi (vespa) percevejos soja

Trichoderma harzianum (fungo) mofo branco soja

Metarhizium anisopliae (fungo) cigarrinhas cana-de-açúcar

Trichogramma galloi (vespa) broca-da-cana cana-de-açúcar

lagarta-do-cartucho milho, sorgo

lagartas e brocas tomate

broca-da-cana milho, sorgo

lagartas desfolhadoras soja

15

10.000

Praga CulturaAgente

8

2.000.000

2.000.000

500

5

3Trichogramma pretiosum

(vespa)

3.000.000

500

500

500

500

1.000.000

500

124

2014), o Brasil se coloca entre os países que tiveram maior crescimento no consumo de

agroquímicos na última década.

O crescimento do mercado brasileiro de agroquímicos entre 2005 e 2013 é

apresentado na figura 14 e corresponde ao valor nominal das vendas. De acordo com

dados da consultoria Phillips McDougall (2013), disponibilizados em BNDES (2014),

as oito principais empresas produtoras de agroquímicos do mercado nacional são

conglomerados multinacionais oriundos da indústria química, e detinham 80% da

receita total no ano de 2012. De um ponto de vista diferente, a desvantagem competitiva

da empresa nacional se reflete na balança comercial da indústria, que registrou déficit de

US$ 5,4 bilhões (54% das vendas totais) no mesmo ano.

Figura 14 - Mercado brasileiro e inovação em agroquímicos

Fontes: DFIA (2014), BNDES (2014), Dados da pesquisa.

A linha na figura 14 representa a quantidade anual de produtos novos registrados

no Departamento de Fiscalização de Insumos Agrícolas (DFIA), e pode ser entendida

como proxy das inovações no mercado brasileiro de agroquímicos Conforme indicado,

foram registrados 1.254 novos produtos no período analisado no gráfico. Dados sobre o

registro de novos produtos atestam que a maioria das inovações ocorreu via a

introdução no país de produtos já comercializados no exterior.

Os produtos agroquímicos são divididos em classes, que expressam o tipo de

tecnologia empregada naquele produto. Produtos técnicos são de grau tecnológico mais

elevado, e servem de base para os produtos formulados. Já os produtos equivalentes

correspondem a produtos já comercializados em outros países e registrados

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

220

0

2.500

5.000

7.500

10.000

12.500

15.000

17.500

20.000

22.500

25.000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Tota

l Mar

ket

Sale

s (R

$ M

illio

n)

Mercado Brasileiro de Agroquímicos

R$ 2013 MILLION CONSTANTS REGISTRY OF NEW PRODUCTS (Right Axis)

125

posteriormente no país. Conforme apresentado na tabela 15, as classes de produtos

formulados e equivalentes representam 88% dos novos produtos registrados no Brasil, e

produtos técnicos representam 2% das inovações registradas desde 2010. Os produtos

biológicos para a proteção das culturas representaram cerca de 10% de todos os

produtos registrados no mesmo período. Quase 70% das inovações na classe de

produtos técnicos estão concentradas em oito empresas.

Tabela 15 - Registro de novos produtos no mercado brasileiro de agroquímicos e defensivos biológicos

Fontes: DFIA (2014).

Empresas nacionais registraram apenas 6 produtos técnicos do total de 99

observados durante 2005-2013. Em comparação, a participação de empresas nacionais

na inovação de produtos biológicos é de 90%. Afirma-se que o conhecimento regional

acumulado por organizações públicas de pesquisa serviu de base para o progresso

tecnológico acelerado no segmento de agentes biológicos de controle de pragas, que são

produtos complementares e, em alguns casos, substitutos dos agroquímicos.

A despeito da produção de conhecimento em produtos para o controle biológico

de pragas, a participação de organizações públicas nas atividades inovadoras em

agroquímicos no Brasil está concentrada em atividades de regulação dos produtos e na

formação de arranjos institucionais de incentivos à pesquisa privada. Isto é, não foram

registrados investimentos públicos em atividades de pesquisa, desenvolvimento e

adaptação de agroquímicos no Brasil.

Frenkel e Silveira (1996) afirmam que a posição da maioria das empresas no

mercado de agroquímicos é determinada, em grande parte, pelo sucesso de suas

estratégias tecnológicas que, por sua vez, estão sujeitas a incerteza e alta chance de

fracasso. Tais características implicam maiores riscos e aumentam o tempo necessário

para que a empresa obtenha resultados positivos dos investimentos em pesquisa. Assim,

empresas líderes neste setor desenvolvem e sintetizam a maioria das moléculas

(ingredientes ativos) que comercializam, produzem parte dos produtos técnicos e

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

FIRMAS

CR4

FIRMAS

CR8

Produto Técnico 27 25 21 11 8 3 2 1 3 0.48 0.69

Produto Formulado 61 65 129 137 52 32 20 15 24 0.33 0.53

Produto Formulado

Equivalente0 6 19 2 49 28 49 72 28 0.32 0.51

Produto Biológico 0 0 0 0 1 4 13 16 10 0.29 0.47

Produto Técnico

Equivalente2 12 33 41 27 35 62 64 45 0.24 0.42

Total 90 109 202 191 137 104 146 168 110 0.19 0.34

126

investem em programas relacionados à adaptação, regulação e registro de tecnologias

nos vários países em que atuam. Além de realizar consideráveis esforços de marketing,

vendas e assistência técnica em conjunto com os agricultores. Nas regiões em expansão

da fronteira agrícola no Brasil as empresas de agroquímicos têm aumentado a

participação no financiamento da aquisição de seus produtos, através de operações de

barter.

Com relação aos investimentos em pesquisa coletados pelos questionários junto

às empresas do setor, pode-se constatar que a maior parcela dos recursos está alocada

nas etapas finais do processo de inovação, como registro e aprovação comercial de

produtos. À exceção tratou-se do caso da empresa nacional Ouro Fino, que investiu R$

50 milhões na construção de um laboratório para transferência de tecnologias

biológicas, com foco no mercado de saúde animal e atuação no setor de agroquímicos.

De modo geral, aspectos relacionados ao esgotamento da trajetória tecnológica de

insumos agrícolas químicos, e a forte incerteza relacionada aos investimentos em

inovação em agroquímicos provocaram a redução significativa dos esforços em P&D

nesse setor. No caso brasileiro, a situação é agravada devido ao ambiente institucional

desfavorável.

Os custos de regulamentação e o tempo de duração do processo de liberação

comercial de produtos foram relatados pelas empresas como os principais entraves ao

desenvolvimento do setor de agroquímicos no país. De fato, o tempo de aprovação de

novos produtos controla o ritmo de inovação na indústria brasileira de agroquímicos.

Para exemplificar, o prazo médio relatado para aprovação comercial de pesticidas foi de

três anos. Os gastos com taxas e testes obrigatórios exigidos para a liberação comercial,

que foram reportados pelas empresas, variaram entre US$ 45.000 e US$ 300.000.

Empresas da Índia e da China realizaram aquisições recentes de empresas estabelecidas

no mercado nacional, embora as importações de produtos genéricos desses países

tenham aumentado mesmo antes dos investimentos diretos no país.

4.3.8 Gastos em Pesquisa de Máquinas e Implementos Agrícolas

A indústria de máquinas agrícolas no Brasil está organizada em estrutura

oligopolística, com segmentos definidos por culturas, potências e finalidade das

máquinas. Constata-se, por exemplo, a grande concentração em poucas firmas

multinacionais do mercado de máquinas colheitadeiras para culturas de cana-de-açúcar,

127

algodão, eucalyptus e outras, que possuem maior potência motora e tecnologias

embarcadas, com preços que ultrapassam R$ 1 milhão por unidade. Os mercados de

tratores de menor potência, especialmente àqueles empregados em multitarefas em

propriedades familiares apresentam maior número de empresas e menor concentração.

O mesmo fato pode ser constatado no mercado de máquinas propelidas para a aplicação

de agroquímicos, no qual empresas nacionais detêm parcela relevante do mercado

nacional. Segundo Spat e Massuquetti (2008), a segmentação de mercado em máquinas

agrícolas influência no nível de investimentos em P & D.

Os mercados de implementos agrícolas, caracterizados por equipamentos

específicos empregados em tarefas do ciclo de produção agrícola, como sementeiras,

adubadoras e tecnologias de informação possuem uma estrutura heterogênea - composta

de grandes e pequenas empresas, de capital nacional e estrangeiro. A organização da

indústria de implementos agrícolas reflete a inserção do setor em uma cadeia produtiva

que engloba vários segmentos da produção agrícola.

Na década de 1990, o setor brasileiro de máquinas agrícolas apresentou

concentração de mercado estável. No mesmo período, as oito maiores empresas do setor

detinham 76% da receita líquida total. Nos últimos anos, o setor passou por um

importante processo de internalização, com predominância de empresas com capital

estrangeiro, particularmente no segmento de maior valor agregado - tratores e

colheitadeiras (Dutra e Montoya, 2005). De acordo com dados da Associação Nacional

de Fabricantes de Veículos Automotores (ANFAVEA, 2013), quatro empresas (Agrale,

CNH, AGCO e John Deere) foram responsáveis por 96% das vendas de tratores de

rodas em todas as categorias de potência no ano de 2012. Particularmente, 2013 foi o

ano com o maior valor de vendas de tratores agrícolas de todos os tempos no país. A

figura 15 indica que o mercado nacional de máquinas agrícolas tem crescido anualmente

desde 2001.

128

Figura 15 - Crédito, vendas e relação de trocas no mercado brasileiro de máquinas e implementos.

Fontes: Banco Central, ANFAVEA, IEA-SP.

A linha na figura 15 indica os termos de troca entre sacas de soja e tratores de

100 cavalos de potência. As barras verticais retratam o montante de crédito subsidiado

destinado para a compra de tratores, conforme informações do Banco Central. Nos

últimos anos registrou-se crescimento da venda de tratores com potência de até 150 Hp,

fato diretamente relacionado com a ampliação das linhas de crédito subsidiado para a

agricultura familiar no Brasil.

Spat e Massuquetti (2008) propõem a divisão no tempo dos esforços em

pesquisa na indústria brasileira de máquinas agrícolas, marcada por três fases. A

primeira fase - na década de 1970 – é caracterizada por pesquisas no desenvolvimento

de máquinas capazes de utilizar combustíveis alternativos, como o etanol. A segunda

fase, na década de 1980, caracteriza-se pela necessidade de adaptação das máquinas ao

plantio direto. A terceira fase tem início com o fortalecimento do cerrado como nova

região de expansão da fronteira agrícola ainda na década de 1990, que aumentou a

demanda por equipamentos mais fortes com a capacidade de operar em grandes escalas

operacionais.

Com relação aos investimentos privados em P & D, os dados compilados neste

estudo indicam que em 2012 as empresas do setor de máquinas gastaram no total R$ 98

milhões. No tocante aos recursos humanos, empresas do setor relataram o total de 300

funcionários dedicados às atividades de pesquisa e regulação de produtos. Empresas

multinacionais líderes do mercado nacional organizam atividades de pesquisa em

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Soy

60

Kg

bag

x 1

Tra

cto

r 1

00

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TOTA

L M

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SA

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CR

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V

OLU

ME

Máquinas e Implementos Agrícola

Total Sales (US$ 2011 Million) Credit Volume (US$ 2011 Million) Terms of Trade (Right Axis)

129

equipes virtuais, coordenadas por pesquisadores localizados nas sedes das empresas. De

fato, no período 1995-2012 não foram registrados investimentos privados de empresas

multinacionais para a construção de infraestrutura de pesquisa em máquinas agrícolas

no Brasil. Não obstante, empresas nacionais têm elevado seus esforços em atividades de

pesquisa e desenvolvimento, em grande maioria em parcerias com organizações

públicas de pesquisa.

Destaca-se o projeto de cooperação em pesquisa que foi realizado pela empresa

Jacto com o laboratório nacional de ciência e tecnologia do bioetanol (CTBE), que teve

início no ano de 2008. O projeto original envolveu investimentos no montante de R$ 10

milhões, divididos igualmente entre a empresa nacional e o BNDES. As atividades

tiveram como objetivo o desenvolvimento da estrutura de tráfego controlado (ETC),

uma máquina inovadora para a realização de todas as etapas no ciclo produtivo da cana-

de-açúcar, assim como os componentes embarcados nessa máquina. As pesquisas

relacionadas à ETC buscam superar os impactos negativos e as falhas nas colheitadeiras

tradicionais, através da redução na compactação do solo, das emissões de gases de

efeito estufa, e das ineficiências observadas nas colheitadeiras tradicionais de cana-de-

açúcar. Ao término da redação desta tese, o projeto continua sendo executado no CTBE,

sendo que à empresa nacional foi concedido o direito de exclusividade sobre a

propriedade intelectual da máquina nos primeiros cinco anos de comercialização.

O crescimento significativo de empresas desenvolvedoras de tecnologias de

informação e comunicação embarcadas em tratores e máquinas agrícolas constitui um

elemento novo na indústria nacional. Com efeito, pode-se constatar o crescimento do

mercado nacional e das empresas fornecedoras de softwares e equipamentos para a

agricultura de precisão e monitoramento remoto de lavouras. Vale ressaltar que as

máquinas comercializadas pelas empresas líderes já trazem embarcadas tecnologias

deste tipo, que são substituídas por produtos de empresas regionais melhores adaptados

às regiões de cultivo. Neste movimento, nota-se a grande participação e apropriação

privada de conhecimento produzido em organizações públicas de pesquisa.

Segundo a Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos

(ABIMAQ, 2012), outro fator que tem beneficiado o setor é a disponibilidade de linhas

de crédito com baixas taxas de juros para financiar a compra de máquinas e

equipamentos agrícolas. Além das linhas tradicionais do BNDES - especificamente

voltadas para o setor agropecuário - a inclusão de financiamento para tais produtos no

130

Programa ABC (Agricultura de Baixo Carbono) e em diferentes modalidades do

PRONAF, possibilitaram a oferta de taxas mais baixas e prazos mais longos.

5. Novos Arranjos para Alocação de Recursos em Pesquisa

Agrícola

A transformação estrutural das nações é composta por inúmeras transformações

na estrutura de diversos segmentos da vida social e do sistema econômico, que devem

ser avaliadas e reavaliadas em constante processo de aprendizado e evolução. No

capítulo 1 da tese, apresentamos os principais elementos da transformação no paradigma

de desenvolvimento agrícola. Em suma, a transição do modelo de insumos modernos

para a agricultura multifuncional. A multifuncionalidade da agricultura exprime uma

nova inserção do setor na sociedade, não mais restrita à produção de alimentos. Se no

período da Revolução Verde a pesquisa agrícola tinha como norte os ganhos de

produtividade em cultivos alimentares, o novo paradigma de desenvolvimento é

marcado por um complexo sistema de alocação de recursos.

Paralelamente às transformações estruturais no paradigma de desenvolvimento

agrícola, no início dos anos 1980 países desenvolvidos passaram por um processo de

reorientação do papel do Estado na economia, que implicou na redução dos recursos

públicos destinados à pesquisa agrícola. Menor quantidade de recursos públicos para

serem alocados em maior número de agendas de pesquisa. Em quadros deste tipo, e

levando-se em consideração os retornos sociais elevados dos investimentos em pesquisa

agrícola, coube ao setor público desenvolver programas de incentivo à maior

participação do setor privado na pesquisa agrícola. Dentre estes, destacamos o

fortalecimento dos direitos de propriedade intelectual sobre os resultados da pesquisa

agrícola.

O fortalecimento dos direitos de propriedade intelectual alterou a característica

dos bens produtos da pesquisa agrícola, que passaram de bens públicos para bens de

clube ou toll goods. Bens públicos clássicos têm natureza não rival e não excludente.

No entanto, o registro de patentes, cultivares, marcas, topologias de softwares, bases e

bancos de dados, tecnologias e processos de pesquisa torna possível à exclusão de

potenciais demandantes desses resultados dos investimentos em P&D. Assim, produtos

131

da pesquisa agrícola dotados de alguma modalidade de proteção da propriedade

intelectual tornam-se bens de clube ou toll goods, que são não rivais e excludentes.

A transição de bem público para toll good desdobrou-se em inúmeras

transformações estruturais nas indústrias de insumos agrícolas e na organização das

atividades de pesquisa agrícola. Indústrias que têm como principal insumo toll goods

são caracterizadas pela presença de economias de tamanho, barreiras à entrada,

incentivos à concentração de mercado e a fixação de preços de monopólio (GRAY e

ALSTON, 2014). As economias de tamanho se manifestam quando os custos fixos das

pesquisas que resultaram em determinado produto são diluídos pelo maior número de

clientes. O conhecimento é usado e nunca se torna usado.

A mudança do ambiente institucional deu origem a novas distorções nos

mercados, com potencial para reduzir os retornos privados e sociais da pesquisa

agrícola. No caso das sementes melhoradas, a transição do modelo tradicional da

pesquisa para o modelo de monopólio privado implicou em perdas para os agricultores.

Para exemplificar, sementes de propriedade de organizações públicas de pesquisa eram

distribuídas sem custos para os agricultores mais pobres na época da Revolução Verde,

e atualmente correspondem à aproximadamente 10% do custo total da produção de

commodities como milho, soja e algodão no Brasil. Por outro lado, a intensidade dos

gastos privados em pesquisa na indústria brasileira de sementes coletada pelo presente

trabalho, correspondente ao ano de 2012, foi de 4,86%. Afirma-se que a diferença entre

os custos dos insumos e a intensidade dos gastos com pesquisa representa a maior

apropriação de benefícios da pesquisa agrícola por parte das firmas produtoras de

insumos, em detrimento de agricultores e consumidores.

Frente a problemas desse tipo, que têm origem na concentração e na fixação de

preços de monopólio em indústrias de toll goods e/ou na escassez de recursos públicos

para pesquisa, foram desenvolvidos novos arranjos para o financiamento e a execução

da pesquisa agrícola. Pray (1996) propõe 3 modelos teóricos de organização da pesquisa

agrícola, classificados por características de financiamento e execução da pesquisa:

1) Modelo do planejador racional, onde financiamento e execução da

pesquisa são realizados pelo setor público;

2) Modelos de economia política, onde grupos de interesse representantes

de agricultores e/ou consumidores financiam e executam as pesquisas;

132

3) Modelo de monopólio privado, onde as firmas dos setores de insumos

agrícolas financiam e executam as pesquisas.

No quadro de referência proposto por Pray (1996), modelos de economia

política correspondem à categoria de análise que representa os novos arranjos

institucionais de organização da pesquisa agrícola. No presente capítulo buscamos

contribuir com o trabalho de Pray (1996), desenvolvendo um quadro de referência que

captura as principais características dos novos arranjos da pesquisa agrícola. No modelo

de economia política há uma multiplicidade de arranjos que podem ser classificados de

acordo com características do financiamento, execução, gestão e distribuição dos custos

e benefícios da pesquisa. Nesse contexto, destacam-se as organizações de pesquisa

agrícola financiadas por fundos de commodities, que possuem diferentes configurações

relacionadas à participação de setor público, produtores e consumidores. Além destas,

as políticas de incentivo fiscal (Lei do Bem) e os fundos nacionais de desenvolvimento

científico e tecnológico (FNDCT) também representam modelos de economia política

que não foram capturados pelo esquema de Pray (1996), e são tratados no quadro

proposto.

As organizações de pesquisa financiadas por fundos de commodities agrícolas

têm como principal fonte de recursos taxas sobre o valor da produção (levy

funds/checkoff funds). A experiência internacional indica que fundos deste tipo contam

com aporte de recursos públicos em contrapartida aos recursos obtidos pelos fundos e

financiam pesquisas relacionadas a bens de clube, cujos benefícios são apropriados

prioritariamente por agricultores. Em alguns casos específicos, as organizações de

pesquisa financiadas por fundos de commodities criam empresas para atuarem no

mercado de insumos agrícolas, um caminho que leva à autossuficiência financeira e

pode ser uma porta de saída à cobrança de taxas sobre o valor da produção.

Um dos exemplos mais discutidos dos novos arranjos de organização da

pesquisa agrícola trata-se das Research and Development Corporantios (RDCs), que

são financiadas por taxas para pesquisa de até 0,99% sobre o valor das vendas dos

agricultores australianos. Quer dizer, ao invés de financiarem o desenvolvimento de

bens privados ao preço aproximado 10% dos custos de produção (valor das sementes),

agentes de indústrias agrícolas na Austrália optaram por financiar pesquisas que geram

bens de clube ao custo aproximado de 0,99% sobre o valor das vendas. Conforme será

tratado neste capítulo, em alguns casos as RDCs formaram empresas privadas

133

fornecedoras de insumos agrícolas. Nessas situações, a pesquisa passa a ser financiada

também com recursos obtidos pela cobrança de royalties sobre a entrega do produto

agrícola (end point royalties). Vale ressaltar que as RDCs são geridas por associações

de agricultores e, por isso, encontram forte resistência à fixação de preços de monopólio

sobre as tecnologias.

Os novos arranjos possibilitaram ainda uma mudança na participação do setor

público nas atividades de pesquisa agrícola. Enquanto no velho paradigma do

desenvolvimento agrícola o setor público participava no financiamento e na execução

de pesquisas em organizações públicas, nos novos arranjos o setor público participa de

forma indireta, sancionando instituições que viabilizam a cobrança de taxas sobre o

valor da produção das commodities, injetando recursos nos fundos como contrapartida

ao montante obtido com as taxas, regulamentando isenções fiscais e os fundos nacionais

para pesquisa.

Do ponto de vista da equidade entre incidência dos custos e distribuição dos

benefícios, o investimento público nos novos arranjos pode configurar uma

transferência de recursos por parte dos consumidores/contribuintes para os produtores,

caso a pesquisa não resulte em redução de preços ou incrementos na qualidade dos

produtos. Cabe, portanto, analisar em detalhe a distribuição dos benefícios líquidos dos

novos arranjos de organização da pesquisa. Salles Filho e Bin (2014) in Buainain,

Alves, Silveira e Navarro, apresentam exemplos enriquecedores de como a dinâmica de

apropriação dos resultados da pesquisa é crucial para a distribuição e avaliação dos

benefícios.

Empresas dos setores de insumos agrícolas também criaram arranjos

institucionais para reduzir as distorções causadas pelo fortalecimento dos direitos de

propriedade intelectual sobre os produtos da pesquisa. De modo geral, ações deste tipo

têm como objetivo reduzir custos de transação no acesso ao conhecimento, e minorar a

possível duplicação de gastos em pesquisa. Nesse contexto proliferam os casos em que

empresas engajam em consórcios de pesquisa, arranjos de licenciamento cruzado de

tecnologias, redes de pesquisa em torno de determinada área problema ou parcerias com

o setor público.

Para obterem retornos dos investimentos em pesquisa, as empresas privadas

necessitam de arranjos institucionais específicos para a cobrança de taxas sobre o uso

das tecnologias. No entanto, plantas autógamas podem ser reproduzidas pelos

134

agricultores e utilizadas nas safras seguintes sem a necessidade da aquisição de novas

sementes. Em algumas culturas, o ritmo acelerado de lançamento de cultivares força o

agricultor a comprar novas sementes, sob o risco de não empregar insumos mais

produtivos na sua produção. Caso a relação estimada pelo agricultor entre os ganhos de

produtividade e os gastos com a aquisição de sementes seja favorável à multiplicação do

insumo na fazenda, as empresas que detém os direitos de propriedade intelectual sobre

os cultivares necessitam desenvolver arranjos institucionais para cobrança dos royalties.

O modelo mais empregado trata-se da cobrança de royalties no momento de entrega da

produção, ou end-point royalties (EPR). Este modelo necessariamente requer a

participação das empresas compradoras da produção agrícola, que demandam algum

tipo de remuneração para exercerem a atividade.

Marin, Strubin e da Silva Jr. (2015) analisam como empresas brasileiras e

argentinas têm incorrido em perdas de receita devido ao baixo investimento na

constituição de ativos complementares aos gastos com pesquisa, como a formação de

sistemas de cobrança de royalties. Falhas deste tipo podem constituir obstáculos ao

crescimento dos investimentos privados em P&D agrícola nesses países.

No período recente o sistema brasileiro de inovação agrícola testemunhou a

multiplicação de novos arranjos institucionais na organização dos investimentos

privados em pesquisa agrícola, como por exemplo, a parceria Embrapa/BASF que

resultou no lançamento da soja cultivance, as parcerias entre o CTBE e empresas

privadas do setor de máquinas agrícolas para o desenvolvimento da estrutura de tráfego

controlado (ETC), as redes de pesquisas em biotecnologias florestais, dentre outros. No

próximo item analisamos novos arranjos de organização da pesquisa agrícola no Brasil,

e propomos um quadro de referência para a análise dos arranjos representados pelo

modelo de economia política.

5.1. Transformações na Organização da Pesquisa Agrícola

Ostrom e Ostrom (1999) afirmam que até recentemente, o setor privado e o setor

público eram vistos como duas partes mutuamente exclusivas da economia. Segundo os

autores, nas últimas décadas, houve o desenvolvimento de extensa literatura sobre as

características que distinguem os bens públicos ou coletivos dos bens privados ou

individuais. A partir de combinações das características de exclusão e rivalidade os

135

autores apresentam um quadro de referência que encerra a dicotomia entre bens

públicos e privados, conforme reproduzido no quadro 04:

Quadro 4 - Classificação de tipo de bens

Liberdade de uso

Possibilidade de uso conjunto

Rivalidade

Não Rivalidade Exclusão

Bem Privado

Toll goods (Bem de clube)

Não exclusão Recursos Comuns

Bem Público Fontes: Adaptado de Ostrom e Ostrom (1999) .

O conhecimento, quando protegido por direitos de propriedade intelectual, se

torna um bem de clube (Lesser, 1998; Fulton, 1997). A natureza não rival dos bens de

clube significa que estes possuem uma tendência à concentração de mercado, caso

sejam utilizados como principais insumos no processo produtivo da indústria em

questão. A não rivalidade dos produtos da pesquisa implica em custos marginais nulos,

ou próximos de zero, para a transferência e difusão da tecnologia. Empresas que

utilizam toll goods como principais insumos acessam economias de tamanho, uma vez

que reduzem seus custos médios quando diluem seus custos fixos por um maior número

de compradores. Essa dinâmica implica na estrutura de custos que favorece a

concentração como meio para diluir os custos fixos através do acesso ao maior número

de clientes. A figura 16, conforme exposto em Gray (2014), apresenta a estrutura de

custos em indústrias deste tipo. Pode-se notar que o comportamento das curvas de

custos é semelhante ao observado em indústrias de monopólios naturais, com o custo

marginal sempre inferior ao custo médio.

Figura 16 - Estrutura de custos em mercados com bens de clube

Fontes: Adaptado de Gray (2014)

136

Porém, quando uma única firma oferta para toda a indústria, a demanda pelo seu

produto será sensível a flutuações no preço. A conduta monopolista da firma reduz o

excedente econômico, uma vez que o preço fixado é superior ao custo marginal de

licenciamento ou reprodução do bem não rival. Isto é, os royalties pagos aos

proprietários da tecnologia não refletem o custo marginal de utilização do

conhecimento, mas sim uma contribuição para o custo fixo da pesquisa necessária ao

desenvolvimento daquela propriedade intelectual (GRAY, 2012). Com isso, a firma cria

distorções que dificultam a adoção da tecnologia por demandantes em potencial,

dispostos a pagar pela tecnologia um preço superior ao custo marginal de reprodução e

inferior ao preço de monopólio. A figura 17 apresenta as perdas relacionadas à

concentração e à fixação de preços de monopólio em indústrias que utilizam toll goods

como principais insumos produtivos.

Figura 17 - Perda de eficiência em estruturas monopolísticas

Fontes: Adaptado de Gray (2014).

Empresas nos mercados de produtos com características de toll goods, não

rivalidade e exclusão, incorrem em custos médios decrescentes e custos marginais

próximos de zero, em estrutura semelhante aos monopólios naturais. O custo de

reprodução ou licenciamento do conhecimento é baixo, e as empresas despendem com

custos fixos até registrarem a propriedade intelectual sobre o produto da pesquisa. De

fato, ganhos de tamanho criam incentivos à concentração dos investimentos em

pesquisa agrícola. A intensificação do processo de fusão e aquisição nas indústrias de

insumos agrícolas observado nas últimas duas décadas valida o arcabouço teórico que

explica a dinâmica de mercados dependentes de toll goods.

137

A concentração dos investimentos em pesquisa agrícola nas mãos de poucas

firmas gera ainda distorções relacionadas à seleção dos projetos de pesquisa. Isto porque

empresas tendem a beneficiar áreas com maior possibilidade de retornos, em detrimento

de pesquisas direcionadas a mercados menores ou dedicadas a problemas regionais

específicos. Desse modo, diversas áreas de pesquisa são negligenciadas e a sua

execução requer a participação do setor público, ou a formação de novos arranjos

institucionais que direcionem recursos nesse sentido.

No plano teórico, argumenta-se que o fortalecimento dos direitos de propriedade

alterou a lógica da divisão entre pesquisa básica e pesquisa aplicada. Qualquer pesquisa

com potencial para criação de conhecimento codificado, ou produto com direito à

propriedade intelectual, é uma pesquisa aplicada. Especificamente no setor agrícola, os

direitos de propriedade intelectual modificaram substancialmente a lógica que justifica o

financiamento público da pesquisa. A questão relevante não consiste mais em saber

onde fixar a linha divisória entre pesquisa pública e privada, e sim determinar o nível

ótimo ou eficiente de investimento público.

Claro está que o fornecimento de bens públicos, resultados da pesquisa agrícola,

gera benefícios líquidos para a sociedade de modo persistente. No entanto, em muitos

casos, estes benefícios não geram receitas para as organizações que executaram a

pesquisa. O longo prazo de maturação dos benefícios da pesquisa agrícola e o relativo

curto período de tempo da proteção intelectual de produtos da pesquisa faz com que os

benefícios extrapolem o período de validade da propriedade intelectual. Esta distorção

afeta principalmente as rendas de comercialização de produtos da pesquisa agrícola

realizada em organizações públicas. Isto porque organizações deste tipo encontram

maiores restrições para atuarem como monopolistas, ou excluírem demandantes em

potencial. Do mesmo modo, organizações públicas não possuem competências, ou

investem em ativos complementares, nas áreas de marketing e sistemas de cobrança. A

escassez de recursos públicos resultante da crise econômica global iniciada em

2007/2008, que persiste em diversos países no final da década de 2010, empurra para o

centro do debate o tema da busca pela independência ou a autossuficiência financeira

das organizações públicas de pesquisa agrícola.

Nos arranjos de fundos de commodities direcionados para pesquisa, o

financiamento das atividades é atrelado ao desempenho e ao valor da produção agrícola.

Não obstante, casos onde grupos de agricultores são também os principais gestores dos

138

recursos dos fundos de commodities possuem menores custos para a identificação de

demandas tecnológicas e investem em áreas que tenderiam a ser negligenciadas pelas

empresas ou enfrentariam resistência para receberem maiores recursos de organizações

públicas de pesquisa. Para exemplificar, vejamos o caso da praga do bicudo no algodão.

Para as empresas de insumos agrícolas, a praga do bicudo do algodoeiro não

constitui uma oportunidade tecnológica com tamanho de mercado relevante para atrair

investimentos em pesquisa. Para a firma, é mais eficiente alocar recursos em culturas

com maior área de cultivo ou em problemas que atinjam um maior número de

agricultores, como por exemplo, biotecnologias para a tolerância a herbicidas e

resistência a insetos com incidência global. Já nas organizações públicas de pesquisa

agrícola, esforços direcionados à praga do bicudo disputam recursos, cada vez mais

escassos, com um grande número de projetos em diferentes áreas do conhecimento.

Fundos por commodities possibilitam contornar tanto o desinteresse do setor privado

como a escassez de recursos nas organizações públicas, com custos que incidem sobre

os agentes participantes daquela indústria.

No ambiente institucional pós Revolução Verde, as possibilidades de

apropriação privada de produtos da pesquisa pública incentivaram uma extensa

discussão sobre a avaliação dos benefícios da pesquisa agrícola, tendo como base o

relaxamento do pressuposto de que a pesquisa agrícola financiada com recursos

públicos gera spillovers distribuídos livremente por todos os agentes de determinada

indústria. Para além de medidas de eficiência econômica da pesquisa, as metodologias

de avaliação passaram a analisar indicadores de equidade da distribuição dos custos e

benefícios da pesquisa. Concluiu-se, por exemplo, que o benefício proporcionado por

pesquisas em mercados com demanda perfeitamente elástica é totalmente apropriado

por produtores. Este é o caso dos investimentos públicos em pesquisas em culturas

agrícolas de exportação, onde mudanças na indústria induzidas pela pesquisa não

alteram o preço internacional das commodities. Em comparação, se a demanda não é

perfeitamente elástica e os resultados da pesquisa provocam um deslocamento parcial

na curva de oferta da indústria, produtores podem receber benefícios em menor

quantidade do que seus investimentos na pesquisa.

A figura 18 apresenta o quadro de referência para as avaliações dos novos

arranjos de organização da pesquisa agrícola. O quadro captura as possibilidades de

organização dos novos arranjos, identificadas através das configurações de

139

financiamento, execução, gestão e distribuição dos custos e benefícios da pesquisa

agrícola. Nota-se, pelo quadro, a diversidade de combinações que podem ser utilizadas

na formação dos novos arranjos.

Figura 18: Quadro de Referência – Novos Arranjos de Pesquisa Agrícola

Fontes: Dados da Pesquisa

Os novos arranjos ampliam as possibilidades de participação dos agentes nas

atividades de pesquisa agrícola. Por exemplo, fundos de commodities podem ser

financiados com recursos públicos, geridos por grupos de interesse, terem as pesquisas

executadas por organizações de grupos de interesse e a maior parte dos custos e

benefícios impactarem os produtores da indústria em que atuam. A partir do quadro de

referência pode-se analisar com maior precisão a organização da pesquisa nos novos

arranjos, assim como avaliar a apropriação dos benefícios dos investimentos. No

próximo item, concentraremos os esforços para apresentar exemplos da diversidade de

configurações de fundos de commodities e redes de pesquisa agrícola.

5.2. Novos Arranjos de Organização da Pesquisa Agrícola – Fundos de

Commodities, Redes e Consórcios de Pesquisa.

Alston, Freebairn e James (2004) argumentam que a cobrança de taxas atreladas

ao valor da produção de culturas agrícolas tem sido adotada nas últimas décadas como

alternativa para o financiamento de pesquisas agrícolas. De acordo com os autores,

programas de P&D agrícola baseados em impostos são possibilitados pelo poder

140

coercitivo do Estado para determinar competências fiscais na cobrança de tributos. Em

função disso, a formação de levy funds em uma commodity específica requer o apoio da

grande maioria de agricultores/consumidores, para que a provisão dos recursos públicos

em contrapartida seja justificável e não produza distorções alocativas.

Byerlee (2015) afirma que a pesquisa financiada por levy funds tem como

principais objetivos aumentar o investimento e fortalecer o papel da demanda nas

decisões relativas à alocação dos recursos. Segundo o autor, há uma variedade de

questões institucionais que influenciam a organização e o funcionamento dos fundos de

commodities, sendo que arranjos deste tipo funcionam melhor quando fortes

associações de produtores e/ou de indústria asseguram o maior controle na governança

dos fundos coletados. Na descrição de Byerlee (2015), os fundos podem ser

administrados por uma organização privada de pesquisas dedicada a um produto

específico, como as RDCs na Austrália que terceirizam a pesquisa de forma

competitiva. Alternativamente, os fundos podem ser geridos por um único órgão

governamental que terceiriza todas as pesquisas, ou financia um instituto de pesquisa

com competências múltiplas em diversos produtos, como no caso do Uruguai.

Conforme será tratado, no caso brasileiro o fundo do algodão é gerido por uma

associação de cotonicultores que executa a maioria das pesquisas em laboratórios

próprios.

Alston, Gray e Boleck (2012) afirmam que o financiamento de pesquisa baseado

em taxas é utilizado em vários países como mecanismo para a provisão de P&D

agrícola, em especial para atividades nas quais o produto do investimento trata-se de um

bem de clube que interessa a indústrias específicas. Segundo os autores, arranjos

institucionais deste tipo dão voz aos produtores na elaboração de programas de pesquisa

e na regulação do valor da contribuição direcionada para a formação do fundo. Ainda,

afirmam que o financiamento público baseado em taxas em uma indústria específica é

mais barato do que o financiamento direto com recursos do tesouro nacional.

Especialmente no caso de commodities exportáveis, parcela significativa do custo do

fundo para a pesquisa incide sobre agentes externos, uma vez que os resultados da

pesquisa não alteram o preço dos produtos determinados em mercados financeiros

internacionais.

Organizações de pesquisa geridas por agricultores estão em melhores condições

de identificar as demandas e direcionar os gastos em pesquisa de forma mais eficiente.

141

Embora empresas formadas com recursos dessas organizações atuem em busca de

lucros, elas enfrentam maiores obstáculos para fixarem preços de monopólio, isto

porque decisões relacionadas à fixação de preço são tomadas com a participação direta

de representantes de agricultores, uma prática que não se verifica nas empresas privadas

tradicionais. Ainda, investimentos em infraestrutura e recursos humanos de

organizações de pesquisa financiadas com recursos de fundos de commodities atuam

como elementos dinamizadores do desenvolvimento de áreas rurais. Por serem mais

descentralizados, estes produzem impactos maiores nas regiões produtoras, em

detrimento dos gastos centralizados nas sedes de empresas de insumos localizadas em

países desenvolvidos.

Organizações de produtores podem gerar renda para as organizações públicas de

pesquisa com a contratação de serviços científicos e tecnológicos. Pesquisadores em

organizações de produtores não são avaliados prioritariamente através de métricas

acadêmicas de desempenho, como número de publicações, citações, participações em

congressos ou parcerias internacionais. Embora relevantes para as organizações públicas

de pesquisa, métricas deste tipo são valorizadas de modo indireto pelos gestores dos

fundos de commodities, vistas como subprodutos da busca por tecnologias e

conhecimentos que proporcionem benefícios líquidos aos agricultores. Organizações de

produtores gestoras de recursos públicos destinados para a pesquisa agrícola atuam no

mercado brasileiro, porém com características distintas das observadas em outros países,

principalmente com relação aos instrumentos de captação de recursos e a participação

do setor público.

Crespi (2003) faz uma revisão histórica das políticas de promoção industrial

genérica nos EUA, e destaca o crescente número de contestações judiciais dos

programas de checkoff por parte de produtores, que questionam a obrigatoriedade dos

investimentos em promoção de seus produtos. Segundo o autor, a não obrigatoriedade

da contribuição para o fundo torna possível que “caronas” sejam beneficiados pelos

gastos dos outros produtores. Williams et al. (2002), aponta que enquanto praticamente

todas as organizações de checkoff investem em promoção genérica de atividades para

tentar aumentar a demanda, muitos também investem uma parcela considerável dos

fundos checkoff em atividades de pesquisa. A tabela 16, conforme apresentada em Assis

et al. (2007), divulga os valores das taxas compulsórias e da arrecadação anual dos

142

conselhos nacionais de commodities nos Estados Unidos, em meados da década de

2000.

Tabela 16 - Levy funds nos EUA

Produto Taxa Compulsória Arrecadação (US$ Milhões)

Abacate 2,5 ¢/lb 25,3

Algodão US$1/fardo (480 lb) 72,8

Amendoim US$1/US$100 8,7

Batata 2¢/100 lb 9,6

Bovinos US$1/cabeça 44,6

Cogumelos 0,24¢/lb 1,7

Leite Cru 15¢/100 lb 87,3

Leite Processado 20¢/100 lb 104,9

Manga 0,5¢/lb 2,5

Mel 1¢/lb 3,6

Melancia 2¢ - 4¢/100 lb 1,6

Milho-pipoca 6¢/100 lb 0,5

Mirtilo US$12/t 1,3

Ovinos 0,5¢/lb 2,4

Ovos 10¢/caixa (30 dúzias) 20,4

Soja 50¢/US$100 44,3 Suínos 40¢/US$100 60,9

Fontes: Adaptado de Assis et al. (2007).

Bervejillo, Alston e Tumber (2012) ressaltam o papel central que os fundos de

commodities exerceram na revitalização do financiamento da pesquisa agrícola no

Uruguai. Os autores afirmam que no Uruguai a pesquisa pública agrícola foi

transformada no ano de 1990, com a introdução do Instituto Nacional de Investigação

Agrícola (INIA). A nova organização pública de pesquisa tem como fonte de recursos

taxas cobradas junto aos produtores, no montante de 0,4% sobre o valor das vendas da

produção. As taxas incidem sobre as vendas de bovinos, ovinos, lã, couros não

transformados, suínos, grãos, leite, aves de capoeira, e os fundos recebem em

contrapartida do governo federal recursos no mesmo montante arrecadado junto aos

produtores.

O investimento inicial para a construção da infraestrutura do INIA foi financiado

via empréstimos obtidos pelo governo Uruguaio junto ao Banco Interamericano de

143

Desenvolvimento (BID). Após isso, a organização de pesquisa passou a operar com

recursos das taxas sobre os produtores e a contrapartida do governo federal. Atualmente,

cerca de 75% do orçamento do INIA é destinado para a folha de pagamento, sendo o

restante dividido entre custos de manutenção das instalações e projetos de pesquisa. De

acordo com Pareja et al. (2011), os investimentos do INIA geraram retornos sociais da

ordem de 16:1. Conforme indicam Bervejillo, Alston e Tumber (2012), desde a sua

fundação, o INIA tem sido responsável por valores entre 74% e 82% do total dos gastos

públicos com pesquisa agrícola no Uruguai. A gestão dos investimentos em pesquisa é

compartilhada entre Estado e os produtores, porém o INIA adota o modelo jurídico de

organização pública não estatal, e desse modo, está menos sujeito a interferência

política na tomada de decisão. As pesquisas no INIA são direcionadas pela demanda

dos agricultores, fato que é executado com a participação direta de agricultores nos

Conselhos Assessores Regionais e nos Grupos de Trabalho da organização.

O financiamento da pesquisa agrícola baseado em taxas cobradas sobre o valor

da produção de commodities específicas foi amplamente adotado no Canadá, a partir de

meados da década de 1980. Em um modelo distinto do Uruguaio, os fundos de

commodities no Canadá financiam organizações privadas de pesquisa que atuam em

culturas específicas. Nessas organizações as associações de agricultores são os

principais gestores dos recursos de pesquisa, e o setor público investe principalmente

em infraestrutura e na formação de instituições de incentivo. Na maioria das

organizações de pesquisa baseadas em levy funds no Canadá, os agricultores têm a

opção de receberem o ressarcimento da taxa para pesquisa, conquanto enviem uma carta

solicitando o ressarcimento à organização gestora do fundo. Sendo a única exceção, a

organização de pesquisa formada pelos produtores de grãos de Saskatchewan (SPG),

onde as taxas cobradas sobre a produção não retornam para os agricultores e são

empregadas integralmente no financiamento de pesquisas.

De acordo com Gray e Bolek (2010), o SPG é financiado por meio da taxa de

0,67% do valor da venda bruta de todos os cultivos de ervilha, grão-de-bico, soja,

lentilha e feijão de fava dos associados da SPG. O arranjo dos produtores teve início em

1984, com a cobrança de taxa no valor de 0,5% sobre a produção, que foi elevada para

1% em 2003, e reduzida para 0,67% em 2016. A taxa é deduzida no primeiro ponto de

venda ou distribuição dos produtores de Saskatchewan. Segundo o relatório anual do

SPG, na temporada 2015/2016 a organização investiu US$ 11,8 milhões em pesquisas,

144

sendo que 60% do total de recursos foram alocados em pesquisas para ganhos de

produtividade e no desenvolvimento de novos mercados para os produtos agrícolas.

O governo canadense não fornece recursos em contrapartida para o fundo gerido

pela SGP, mas desenvolve instituições de incentivo ao setor e investe em infraestruturas

de pesquisas que são utilizadas pela organização de produtores. A SGP mantém

parcerias com agentes da indústria e organizações públicas de pesquisa que extrapolam

as pesquisas agrícolas para aumento de produtividade, como o apoio ao Centro de

Desenvolvimento de Cultivos da Universidade de Saskatchewan (CDC), a isenção da

cobrança de royalties para os produtores de sementes e esforços para aumentar a

demanda. Empresas privadas dos setores de insumos agrícolas têm participação limitada

nas pesquisas do SGP, sendo este um ponto de insatisfação por parte dos agricultores

membros da organização, conforme detalhado em SGP (2016).

Gray e Boleck (2010) afirmam que o sistema de inovação agrícola australiano

sofreu uma transformação significativa que começou no final da década de 1980, com o

estabelecimento das Corporações de Pesquisa e Desenvolvimento (RDCs) e a

regulamentação da cobrança de royalties no ponto de entrega (EPR). Como resultado

dessas mudanças, o financiamento da pesquisa agrícola no país tem crescido desde

então, e passou a contar com uma cooperação entre agricultores e agentes das indústrias

agrícolas.

CRRDC (2016) aponta que as RDCs fornecem uma gama de serviços às

indústrias que apoiam. O sistema de pesquisa agrícola da Austrália atualmente conta

com 15 RDCs, dos quais todos menos um (RIRDC) cobrem indústrias únicas, embora

muitas vezes sejam definidas de modo geral como "grãos" ou "horticultura". Conforme

CRRDC (2016), historicamente todos os RDCs foram estabelecidos como agências

governamentais, mas ao longo do tempo 10 RDCs se transformaram em empresas

independentes e sem fins lucrativos, de propriedade das indústrias que servem.

As RDCs atuam como gestores de investimento, depositários de fundos públicos

e privados, e fornecedores de serviços tecnológicos para a indústria e o governo. As

RDCs são financiadas por uma taxa para a pesquisa obrigatória e não-reembolsável de

até 0,99% do valor da produção na indústria em que atua. O valor coletado pela taxa de

pesquisa é complementado em contrapartida pelo governo australiano no percentual de

até 0,5% da taxa. A taxa de pesquisa é deduzida pelo comprador e o comprador é

145

responsável por repassar o montante às RDCs. A taxa de pesquisa é coletada também

sobre o comércio de produtos entre agricultores.

De acordo com CRRDC (2016), em 2008/09 os RDCs investiram o total de US$

318 milhões em pesquisas agrícolas, sendo que US$ 169 milhões tiveram origem em

impostos da indústria e US$ 149 milhões foram injetados pelo governo em

contrapartida. Vale ressaltar que a contrapartida do governo não é igualmente

distribuída entre todos os RDCs, e a alocação destes recursos segue objetivos mais

ligados aos retornos sociais das pesquisas. A tabela 17 divulga o montante arrecadado e

investido por cada RDC australiano na temporada 2008/2009. A análise de custos e

benefícios de projetos financiados pelas RDCs, conforme apresentado em CRRDC

(2016) indica que em média, de cada $1 investido retornam $11 de benefícios para a

sociedade australiana. Nota-se que em algumas corporações o montante investido foi

superior ao arrecadado. Nestes casos as RDCs utilizaram suas reservas para financiar as

pesquisas.

Tabela 17 - Alocação de recursos nas RDCs australianas

Fontes: Alston, Gray e Boleck (2012).

Gray e Alston (2014) destacam a estrutura e a dinâmica da RDC australiana na

indústria de grãos. De acordo com os autores, a Grain Research and Development

Corporation (GRDC) constitui um modelo de organização da pesquisa agrícola que

deve ser copiado em demais países, especialmente nos EUA. As ações da GRDC

sustentam a indústria de sementes para grãos na Austrália, tanto através da realização de

Algodão

Pesqueira

Grãos

Uvas e Vinho

Terra e Água

Indústrias Rurais

Açúcar

Ovos

Processamento de Carne

Suínocultura

Lã

Leite

Floresta e Madeira

Horticultura

Pecuária

Carnes

Total

0,8

25,9

247,6

Contribuição da

Indústria

Contribuição

do Governo

Investimento em

P&D

12,5

3,1

22,6

14,5

3,6

40,9

31,4

218,1

2,4

9,5

89,2

13,3

0

3,9

4,3

1,1

2,8

11,4

19,2

3,7

39,8

0

488,2

2,4

16,3

43,9

11,7

13,3

16,5

5,1

0,9

0

38,2

33,7

7,7

83,2

0,8

61,1

29,6

23,8

10,3

2,0

7,6

5,5

Milhões de Dólares Australianos em 2008/2009

9,4

27,8

121,3

26,2

Corporação de Pesquisa e Desenvolvimento (RDCs)

Indústria

146

pesquisas em melhoramento de cultivares e desenvolvimento de germoplasmas, como

via a participação acionária em empresas com parcela significativa do mercado

australiano de sementes de grãos. Neste contexto, a regulamentação de sistemas para

cobrança de royalties sobre cultivares na entrega do produto tornaram-se fontes de

financiamento tão relevantes quanto as taxas para pesquisa e os recursos

governamentais. Formou-se, assim, uma complementariedade entre a organização da

pesquisa com base em fundos de commodities e o fortalecimento dos direitos de

propriedade intelectual, uma vez que este último contribui com a autossuficiência das

RDCs, sem que representantes de agricultores deixem de exercer papéis centrais na

gestão das atividades de pesquisa, inclusive com o estabelecimento de parcerias com

empresas de sementes.

Recursos dos fundos de commodities são alocados em outras atividades que não

exclusivamente a pesquisa em tecnologias para ganhos de produtividade na etapa

agrícola. Os recursos das RDCs, por exemplo, têm contribuído para o desenvolvimento

de diversas empresas de suporte, como nas atividades de beneficiamento e logística de

produtos agrícolas. Além disso, as organizações de pesquisa financiadas com taxas de

commodities alocam recursos em campanhas de marketing e promoção industrial dos

produtos australianos. Tais desdobramentos geraram questionamentos sobre a eficiência

destes arranjos alternativos para elevar a produtividade da etapa agrícola, e foram

abordados por pesquisadores dedicados ao tema.

Alston, Gray e Boleck (2012) analisam as situações em que as RDCs podem

apresentar falhas institucionais na alocação de seus recursos. Segundo os autores, quatro

características intrínsecas ao arranjo das RDCs têm potencial para gerar falhas na

alocação dos recursos: 1) a diversidade/ heterogeneidade dos agentes e dos sistemas

produtivos que contribuem com as RDCs; 2) os longos prazos de maturação dos

resultados da pesquisa agrícola; 3) a captura dos RDCs por grupos de agentes com

maior representatividade na tomada de decisão; 4) os custos de transação relacionados a

mudanças no modelo de organização dos RDCs, que podem gerar processos de lock-in.

Klerkx (2008) afirma que os fundos de commodities constituem uma alternativa

para institucionalizar sistemas de inovação orientados pela demanda. O autor analisa

como “conselhos de commodities” planejam e executam as atividades de pesquisa

agrícola na Holanda. Com base no arcabouço teórico neo-schumpeteriano dos sistemas

de inovação, Klerkx (2008) aponta que embora a demanda final tenha a oportunidade de

147

levantar questões relacionadas às atividades de P&D, as decisões tomadas pelos boards

são influenciadas por vários atores, e assim não refletem adequadamente as

necessidades de inovação dos agricultores holandeses.

De acordo com Byerlee (2015), a cobrança de taxas sobre o valor de produção

de mercadorias representa uma fonte de financiamento de P&D que permanece sub-

explorada em países da África. Em uma perspectiva sistêmica, o autor destaca os

potenciais impactos positivos da maior contratação de serviços tecnológicos e de

pesquisa privados, como meio para fortalecer o acesso ao conhecimento de fontes

externas. A tabela 18 divulga os principais fundos de pesquisas nos países africanos,

sendo que os valores representam os investimentos no ano de 2008. Destaca-se a

predominância das culturas de exportação.

Tabela 18- Fundos de commodities na África

País Produto Investimento total em P&D Investimento do Fundo de

Commodity

Milhões de doláres em 2005 (PPP)

Gana Cacau 33,25 32,67

Quênia Chá 3,10 1,70

Quênia Café 5,78 4,41

Zimbábue Chá 2,42 1,38

Tanzânia Café 3,43 0,37

Ilhas Maurício Açúcar 9,89 9,44

Uganda Café 4,75 1,51 Fontes: Adaptado de Byerlee (2015).

Byerlee (2015) afirma que as taxas para pesquisa são mais indicadas em cultivos

comerciais que passam por um pequeno número de pontos de transformação ou

comercialização, mas também enxerga oportunidades nos mercados internos,

especialmente onde a produção é em grande parte comercial e geograficamente

concentrada. Conforme o autor, evidências empíricas indicam que o financiamento

coletivo de P&D através de taxas funciona melhor do que a pesquisa financiada com

recursos públicos.

Vale ressaltar que custo dos fundos é apenas um dos elementos possíveis de

avaliação. Outro elemento relevante é a eficiência na alocação dos recursos dos fundos.

Neste ponto, as preocupações vão além da distribuição de benefícios e custos dos

fundos entre contribuintes, consumidores da mercadoria e os produtores, uma vez que

há também impactos distributivos dentro desses grupos. Conforme destacam Alston,

148

Freebairn and James (2004), decisões sobre o tamanho da contribuição e o balanço entre

alternativas de aplicação de recursos dos fundos devem ser dominadas pelos interesses

de representantes de agricultores, e por isso, não necessariamente devem coincidir com

o interesse nacional.

O fortalecimento da propriedade intelectual sobre conhecimentos e tecnologias

produziu imperfeições sobre a dinâmica de inovação nas empresas privadas dos setores

de insumos agrícolas. Empresas podem optar por não licenciar sua propriedade

intelectual devido a diferentes razões estratégicas de cunho competitivo. Elas podem

deliberadamente manter seu conhecimento em segredo, em vez de licenciá-lo para um

rival, com o intuito de impedir o progresso das pesquisas nas firmas concorrentes. Tal

problema é tratado com grande fôlego por Ferrari (2016), sobre o signo de patentes

bloqueantes.

Outra falha do mercado de tecnologias relacionada à conduta das empresas dos

setores de insumos agrícolas diz respeito ao fato de que a profusão de direitos de

propriedade elevou os custos de transação em que estas incorrem para identificar quais

patentes são relevantes e qual a liberdade de operação em projetos de pesquisa. Em

conjunto, tais ações tendem a reduzir o ritmo de inovações no setor privado. Por outro

lado, caso firmas adotem condutas mais independentes, dividindo o mercado de um bem

de clube, cada agente incorrerá em custos fixos de pesquisa, resultando na duplicação

dos custos de pesquisa na indústria, o que irá afastar o sistema econômico da melhor

alocação dos recursos.

De forma resumida, Gray (2012) afirma que num mercado desregulado, as

indústrias de bens de clube enfrentam o dilema do poder de mercado no caso do

monopólio, ou a fragmentação dos esforços de pesquisa. Embora este dilema possa ser

gerido através de arranjos institucionais adequados, resultados eficientes são difíceis de

alcançar. Howard (2009) aponta que o custo médio da indústria de biotecnologias

agrícolas foi reduzido em um ambiente de incentivo ao compartilhamento dos bens de

clube. Conforme destacam Fuglie et al. (2014) a formação de redes e consórcios de

pesquisa e o maior licenciamento cruzado de tecnologias foram amplamente observados

no período recente. Entretanto, tais ações não têm impedido a alteração na estrutura de

custos das indústrias de commodities agrícolas, com o incremento relativo do valor

pago por insumos intensivos em conhecimento, e maior concentração dos investimentos

em pesquisa nas mãos de poucas firmas.

149

5.3. Novos Arranjos de Organização da Pesquisa Agrícola no Brasil

5.3.1. PROALMAT E IMATmt

À semelhança da dinâmica observada em demais países, o período recente

constatou o fortalecimento de novos modelos de organização da pesquisa agrícola no

Brasil. Porém, no caso brasileiro, os novos arranjos institucionais são financiados

majoritariamente pela restituição aos agricultores de uma parcela do imposto sobre

circulação de mercadorias e prestações de serviços de transporte interestadual,

intermunicipal e de comunicação, de competência dos Estados e do Distrito Federal

(ICMS). Os fundos de commodities brasileiros são institucionalizados por políticas

estaduais, financiados pelos agricultores/produtores, e não resultam na elevação da

carga tributária ou do preço do produto agrícola.

Com efeito, o Estado de Mato Grosso foi o pioneiro na criação de fundos de

incentivo à cultura agrícola. Estes tiveram início no final da década de 1990, com a

instituição do Programa de Incentivo ao Algodão de Mato Grosso (PROALMAT). Na

sequência, o governo estadual de Mato Grosso criou, nos primeiros anos da década de

2000, o Fundo de apoio à cultura da Soja (FACS), o Fundo de Apoio à Bovinocultura

de Corte (FABOV), o Programa de Apoio à cultura do Café (Pró-Café/MT), o Programa

de Apoio ao Leite (Pró-Leite/MT) e o Programa de Apoio à Cultura do Arroz (Pró-

Arroz/MT). Mais recentemente, em meados da década de 2010, foi criado o Fundo de

Incentivo à Cultura da Soja (FICS) em Goiás. Vale ressaltar, que a criação de fundos de

incentivo à agricultura é debatida em demais Estados do país atualmente. Sendo que a

fonte de recursos nos projetos em discussão são as restituições fiscais aos agricultores,

nos moldes do PROALMAT.

O Programa de Incentivo ao Algodão de Mato Grosso (PROALMAT) foi

estabelecido na Lei Estadual nº 6.883/1997. O programa tem como objetivo a

recuperação e a expansão da cultura do algodão no Estado de Mato Grosso, dentro de

padrões tecnológicos e ambientais de produtividade e qualidade, bem como estimular

investimentos públicos e privados, visando promover o processo de verticalização e

agroindustrialização, oferecendo incentivos fiscais aos produtores rurais interessados.

Para isso, o PROALMAT concede incentivos fiscais aos cotonicultores que aderirem ao

programa, por meio da restituição de até 75% do ICMS cobrado sobre o valor da

150

comercialização de algodão para fora do Estado e dentro do país9. Sendo que o valor da

isenção foi inicialmente estipulado com relação à qualidade da fibra, e concedido

somente para o comércio de algodão beneficiado em pluma (descaroçado). No ano de

2003 extinguiu-se a diferenciação da isenção em função da qualidade do algodão, e todo

o tipo de fibra produzida no Estado passou a receber 75% do ICMS para a formação do

fundo que financia as atividades do programa. Os recursos obtidos com o PROALMAT

são geridos pela Associação Mato Grossense dos produtores de algodão (AMPA).

A legislação de criação do PROALMAT instituiu o Fundo de Apoio à Cultura

do Algodão – FACUAL – como destinatário de 15% do valor total recebido pelo

PROALMAT. O fundo teve como principal objetivo fortalecer a cultura comercial do

algodão no Estado, e para isso investiu seus recursos em pesquisas na área agrícola.

Agricultores membros do fundo investiram aproximadamente 10% do valor total do

FACUAL em contrapartida. Fato que desponta como outra característica específica dos

fundos de pesquisa brasileiros, a contrapartida é dada pelos agricultores e não pelo setor

público, como nos casos internacionais analisados anteriormente. Levando-se em

consideração a taxa do ICMS incidente sobre a comercialização do algodão que é de

12%, o percentual destinado para o FACUAL anualmente equivale a 1,35% do valor

bruto da produção dos agricultores membros do programa (FARIA, 2012).

Conforme destaca AMPA (2006), o FACUAL foi administrado por um conselho

gestor, composto pela Secretaria de Agricultura de Mato Grosso, a Secretaria de Estado

de Desenvolvimento Rural, a Superintendência Federal de Agricultura, a Associação

Mato-grossense dos Produtores de Algodão (AMPA), a Associação Mato-grossense dos

beneficiadores e industriais de algodão (ABINAL) e a Federação dos Trabalhadores na

Agricultura (FETAGRI). No período 1998 - 2006, o FACUAL investiu R$ 74,6

milhões, e financiou diversas atividades relacionadas à produção de algodão no Estado

do Mato-Grosso, abrangendo ações sociais, de promoção e incentivo ao comércio de

algodão, assim como pesquisas dedicadas ao desenvolvimento sustentável da produção

agrícola.

AMPA (2006) indica que os recursos do FACUAL no período 1998 – 2005

foram alocados em três grandes áreas: Desenvolvimento da cultura, Ações Estratégicas

de Mercado e Projetos de Inclusão Sociocultural. Com os valores expressos em reais de

9 A Lei Complementar nº 87/1996, “Lei Kandir” institui a isenção de ICMS sobre a exportação de

produtos agrícola no Brasil.

151

2005, a primeira área recebeu aporte de R$ 39,7 milhões distribuídos em 273 projetos.

A segunda grande área recebeu R$ 10,9 milhões alocados em 20 projetos, e a terceira

área de ação do fundo recebeu R$ 10,5 milhões alocados em 57 projetos.

Afirma-se que as atividades financiadas pelo FACUAL foram decisivas para o

estabelecimento de lavouras comerciais de algodão no Estado de Mato Grosso. Nesse

contexto, destacam-se as ações do fundo relacionadas ao controle de pragas, ervas

daninhas e outros problemas de manejo do algodoeiro que foram surgindo pari passu a

expansão de plantações comerciais no Estado. Isto é, os investimentos do FACUAL

responderam com agilidade às demandas emergenciais dos cotonicultores membros da

AMPA. Como resultado, a área plantada com a cultura do algodão no Estado mais que

dobrou de tamanho no período 1998-2005, a produtividade da cultura evoluiu mais de

200%, e a quantidade exportada aumentou mais de 100 vezes.

No período em questão o FACUAL financiou 273 projetos de pesquisas

relacionadas ao desenvolvimento da cultura, que viabilizaram o estabelecimento da

produção agrícola em escala comercial e em condições de competitividade

internacional. Sendo que os projetos foram selecionados a partir de levantamentos da

demanda junto aos agricultores, consultores e técnicos, e executados por especialistas

externos ao FACUAL contratados para a execução de serviços específicos. A tabela 18

apresenta o montante de recursos e projetos por área de pesquisa que foram alocados

pelo fundo com o objetivo de desenvolver a produção agrícola no Estado. Nota-se que

as quatro áreas receberam quantias semelhantes, com destaque para pesquisas em

manejo integrado de pragas, doenças e solos.

Tabela 19 - Alocação de recursos do FACUAL

Fontes: AMPA (2006)

Entre 1998-2005, os investimentos do FACUAL em melhoramento e

desenvolvimento de variedades resultaram no registro de 8 cultivares de algodão no

DescriçãoInvestido

(milhões de R$)Projetos

Melhoramento e desenvolvimento de variedades 9,6 24

Manejo integrado de pragas, doenças, solo e outras tecnologias 11,4 164

Defesa Vegetal 9,9 12

Difusão de tecnologia, infra-estrutura de pesquisa 8,6 73

Total 39,7 273

Destinação de Recursos do FACUAL para pesquisas em Desenvolvimento da Cultura entre

1998 -2005

152

registro nacional de cultivares (RNC). Ressalta-se que até o início da década de 1990

havia somente uma cultivar de algodão para lavoura comercial registrada no país. Os

gastos com infraestrutura de pesquisa realizados pelo FACUAL foram alocados na

fazenda experimental da AMPA, localizada na cidade de Primavera do Leste.

Na área de manejo integrado e controle de doenças, os estudos mais demandados

tiveram como objetivo o controle químico da ramulária e o desenvolvimento de

cultivares resistentes ao fungo. Conforme indica AMPA (2006), as pesquisas

financiadas pelo FACUAL comprovaram que o tratamento de sementes com fungicidas

é um método eficiente e barato de prevenir inúmeras doenças do algodoeiro no cerrado.

Além disso, pesquisas financiadas pelo FACUAL mapearam e identificaram as

principais espécies de nematoides em diversas áreas de cultivo do algodão em Mato

Grosso. Estes resultados serviram de subsídio para pesquisas em outras tecnologias de

interesse à cotonicultura no Estado, como por exemplo, o desenvolvimento de material

genético superior. As pesquisas relacionadas ao manejo integrado de pragas tiveram

caráter prático, sendo desenvolvidas em áreas de produtores membros da AMPA,

através da avaliação de produtos e equipamentos, e a criação de modelos de

amostragens de populações de insetos e ácaros.

No ano de 2002, o FACUAL passou a financiar pesquisas na área de

biotecnologias para o algodão. Dentre as organizações que prestam serviços para o

fundo destaca-se o centro da Embrapa para recursos genéticos e biotecnologia (Embrapa

Cenargen), que busca desenvolver biotecnologias que conferem ao algodão resistência

às principais pragas da cultura, incluindo o bicudo do algodoeiro. Além disso, o fundo

financiou pesquisas para o zoneamento agrícola em Mato Grosso, com o objetivo de

definir áreas de exclusão do plantio de sementes geneticamente modificadas.

AMPA (2006) aponta que a criação do FACUAL foi decisiva para a

consolidação de uma rede de instituições de pesquisa dedicadas a estudar a

complexidade da produção de algodão no cerrado brasileiro. Uma parcela dos recursos

do FACUAL foi concedida em modelo competitivo com base na seleção de projetos de

interesse dos membros do fundo. Os gastos com a contratação de serviços de pesquisa

pelo FACUAL financiaram infraestrutura e cientistas majoritariamente em organizações

públicas de pesquisa. No período 1998 – 2006, o FACUAL alocou recursos em

aproximadamente 30 organizações de pesquisa no Estado do Mato Grosso e em outros

estados brasileiros.

153

No ano de 2007, foi criado o Instituto Mato-Grossense do Algodão (IMAmt),

uma organização privada de pesquisas vinculada à AMPA e parcialmente financiado

com recursos do PROALMAT, com o intuito de fortalecer as pesquisas e difusão das

tecnologias dos programas de pesquisas financiados pelo FACUAL. A criação do

IMAmt constitui um movimento dos produtores da AMPA em busca da autossuficiência

financeira das pesquisas, através da comercialização de cultivares e demais tecnologias,

e da maior independência na tomada de decisão sobre a alocação dos recursos, via a

maior participação de agricultores na gestão dos fundos.

Afirma-se que o IMAmt é o setor tecnológico da AMPA. Sendo assim tem o

objetivo de atender às demandas dos produtores associados, realizando pesquisa,

desenvolvimento e difusão de novas tecnologias. As atividades de pesquisa do IMAmt

concentram-se no programa de melhoramento de cultivares de algodão, que submete as

demais áreas de pesquisa ao objetivo de lançar cultivares superiores para os associados.

As cultivares, e demais tecnologias, desenvolvidas pelo IMAmt são transferidas para os

cotonicultores através da Cooperativa Mista de Desenvolvimento do Agronegócio

(Comdeagro).

Organização sem fins lucrativos, a Comdeagro é responsável pela produção e

comercialização de sementes que utilizam o material genético desenvolvido no IMAmt.

A Comdeagro compra o material genético do IMAmt, contrata serviços para a

multiplicação das sementes, vende e recolhe os royalties dos agricultores, e repassa os

valores para o IMAmt. Não obstante, a Comdeagro é a responsável pela cobrança e o

repasse às firmas dos royalties pagos pelas biotecnologias inseridas nas sementes

geneticamente modificadas. Dados obtidos para este estudo indicam que o IMAmt

estipula valores de royalties de aproximadamente R$ 150/ha pelo seu material genético,

e as empresas de biotecnologia fixam royalties de aproximadamente US$ 240/ha pelos

traits. Vale ressaltar que a Comdeagro recebe entre 10% e 20% do montante arrecadado

com os royalties sobre a biotecnologia, como pagamento ao serviço de cobrança. A

figura 19 apresenta de forma esquemática a organização das atividades de pesquisa no

IMAmt.

154

Figura 19 - Organização IMAmt

Fontes: Dados da pesquisa

A maior autonomia financeira obtida com recursos de licenciamento de

tecnologias possibilitou a ampliação das áreas de pesquisas tratadas no IMAmt,

principalmente através do financiamento de pesquisas em culturas utilizadas como

segunda safra pelos cotonicultores da AMPA. Com isso, o IMAmt investe no

melhoramento genético de oleaginosas como girassol e mamona, e no melhoramento

genético de cultivares de soja precoce. O Instituto possui seis centros regionais e

trabalha diretamente com os agricultores, identificando as principais demandas

relacionadas ao melhoramento de cultivares.

O IMAmt expandiu os investimentos em infra-estrutura de pesquisa para todos

os núcleos de produção algodoeira no Estado de Mato Grosso, distribuídos nas regiões

Sul (Rondonópolis), Centro (Campo Verde), Centro-Leste (Primavera do Leste),

155

Centro-Norte (Lucas do Rio Verde), Médio-Norte (Campo Novo do Parecis), Noroeste

(Sapezal) e Norte (Sorriso).

Em 2011, o IMAmt financiou a construção de um laboratório de biologia

molecular localizado na fazenda experimental da AMPA em Primavera do Leste, que

realiza pesquisas em parceria com a Embrapa e demais organizações. No ano de 2016,

foi inaugurado o centro de treinamento e difusão tecnológica do IMAmt na cidade de

Sorriso. Informações obtidas no site do IMAmt indicam que outros 4 centros

treinamento estão em fase final de construção. Em 2017, o IMAmt possui 23 cultivares

de algodão registradas no RNC, o que corresponde a 10% do total de cultivares

registradas para essa cultura no país. Atualmente o Instituto emprega 170 profissionais,

sendo que 140 realizam atividades ligadas à pesquisa, e dentre estes, 15 profissionais

têm diploma de doutorado. Estimativas obtidas pelo presente estudo apontam que 80%

dos investimentos de pesquisa do IMAmt são alocados na própria instituição, e os 20%

restantes são empregados na contratação de serviços tecnológicos de agentes externos.

Com efeito, o modelo de organização da pesquisa com base em fundos de

commodities e gerido por associações de agricultores apresenta vantagens com relação

aos demais, uma vez que pode identificar com maior rapidez e precisão áreas problemas

que demandam pesquisa, e possibilita a execução de pesquisas não atrativas às empresas

do setor privado, como por exemplo, no caso da praga do bicudo do algodoeiro. Além

disso, a organização de fundos de commodities representa uma alteração na participação

do setor público nas atividades de pesquisa agrícola, que passa a atuar de forma indireta

via a instituição de restituições fiscais em detrimento da atuação direta via as

organizações públicas de pesquisa. Estas prosseguem como agentes centrais das

atividades de pesquisa no caso do algodão, qualificando recursos humanos e prestando

serviços de pesquisa. No caso do IMAmt, as pesquisas financiadas pelos fundos

representaram fontes externas de recursos para as organizações públicas de pesquisa no

país, constituindo alternativas viáveis à escassez de recursos no setor público imposta

pela restrição fiscal em curso no país.

5.3.2. Redes e Consórcios de Pesquisa em Biotecnologias Florestais

De acordo com Montebelo e Bacha (2009), o desenvolvimento de plantações

comerciais de eucalyptus no Brasil começou com investimentos da Companhia Paulista

de Ferrovias em 1903. Neste processo, destaca-se o papel do engenheiro agrônomo

156

Edmundo Navarro Andrade, considerado o "pai" do reflorestamento e da produção de

eucalyptus no país. No período em análise, as árvores foram cultivadas ao longo das

linhas ferroviárias e a madeira utilizada principalmente como combustível para

locomotivas.

Três décadas após a expansão inicial, aproximadamente na década de 1940,

tiveram início os investimentos em pesquisas visando novos usos industriais da madeira

de eucalyptus, com foco na produção de papel e celulose. Na mesma década, o Instituto

Agronômico de Campinas (IAC) iniciou o primeiro programa de melhoramento de

eucalyptus no Brasil.

Conforme destacado por Buainain e Batalha (2007), a década de 1960 marcou a

expansão das florestas de eucalyptus para uso industrial no país. O processo baseou-se

em políticas públicas, como empréstimos de longo prazo com taxas de juros subsidiadas

para plantações florestais, agrupadas no Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento

de Florestas Plantadas, lançado em 1965. Os autores mencionam que a expansão na área

cultivada com eucalyptus no país ocorreu somente após a adoção de legislação

relacionada ao uso da terra e ao desmatamento, o que possibilitou a expansão da oferta

madeireira e estimulou grandes empresas, principalmente do setor de celulose e papel, a

restaurar as florestas nativas.

O Instituto de Pesquisas e Estudos Florestais (IPEF), lançado em 1968,

fortaleceu as interações entre a pesquisa básica nas universidades e suas aplicações

pelas empresas dos setores que utilizam a madeira como principal insumo. O IPEF

perseguiu o objetivo de superar a reduzida capacidade de participação no mercado das

organizações públicas de P & D. Hoje em dia, o IPEF é um importante instituto para a

promoção de parcerias de pesquisa público-privadas, bem como na educação e

formação de pessoal de pesquisa.

A década de 1970 é marcada pelo desenvolvimento da Sociedade de Pesquisa

Florestal (SIF) e pelo lançamento da Embrapa Silvicultura. Inaugurado em 1974, o SIF

adaptou no Estado de Minas Gerais o modelo organizacional desenvolvido pelo IPEF

no Estado de São Paulo. O modelo baseia-se na interação entre universidades públicas e

empresas privadas. Tanto IPEF e como SIF são financiados com recursos públicos, na

forma de bolsas de estudo e salários de pesquisadores, e com recursos privados obtidos

com a prestação de serviços tecnológicos para as empresas. Entretanto, rendas derivadas

157

da exploração comercial dos resultados da pesquisa não constituem fontes significativas

de receita nessas organizações.

A pesquisa florestal na Embrapa teve início oficialmente com o estabelecimento

do Programa Nacional de Pesquisa Florestal (PNPF). Em dezembro de 1978, a unidade

florestal da Embrapa foi transformada no Centro Nacional de Pesquisa Florestal

(CNPF), que começou a coordenar e realizar todo o esforço público de pesquisa

florestal no âmbito do Ministério da Agricultura e Abastecimento. O PNPF representou

aproximadamente um terço dos esforços nacionais, em termos de redes de ensaios de

cultivares florestais no país, de 1978 a 1992 (Embrapa, 2011). Embora relevante no

estabelecimento de redes para testes de plantas, a Embrapa Florestas tem uma

participação menor (6 cultivares) no registro de cultivares de Eucalyptus, e nenhum

teste de campo de Eucalyptus GM registrado até o momento.

O orçamento da Embrapa Florestas em 2012 alcançou o montante de R$ 50

milhões e a organização contou com mais de 50 pesquisadores com título de doutorado.

Mais recentemente, os investimentos da Embrapa Florestas resultaram no

desenvolvimento de dois softwares para a seleção de genes, a construção de novas

populações reprodutoras e a obtenção de clones híbridos (Embrapa, 2011). Vale

ressaltar que embora tenham sido responsáveis pelo desenvolvimento inicial de

tecnologias e cultivares de espécies florestais, as receitas de vendas das organizações

públicas de pesquisa são pequenas.

A despeito da participação reduzida no registro de cultivares e testes de campo,

universidades públicas e Embrapa são os principais empregadores de pesquisadores e os

únicos executores de educação e treinamento em P & D florestal no país. A pesquisa

florestal nas organizações públicas brasileiras é financiada por diferentes fontes nos

governos federal, estadual e no setor privado. Conforme divulgado pelo Sistema

Nacional de Informações Florestais (SNIF), o Ministério da Ciência, Tecnologia e

Inovação (MCTI), por meio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e

Tecnológico (CNPq), investiu R$ 9,1 milhões em 26 programas de pós-graduação

relacionados à engenharia florestal e às ciências florestais em 2012. No mesmo ano, o

Ministério da Educação (MEC), através de sua Coordenação de Aperfeiçoamento de

Pós-Graduação (CAPES), investiu R$ 5,8 milhões em bolsas de pesquisa para pesquisa

florestal. As Fundações Estaduais de Pesquisa, como a FAPESP, também oferecem

bolsas de estudo para estudantes de pós-graduação em universidades públicas. Além

158

disso, a CAPES conta com um total de 490 professores de pós-graduação em

Engenharia Florestal e Ciências Florestais em 2012.

No período 2000-2012, houve um aumento de 119,73% no número de

professores florestais em cursos de pós-graduação no Brasil. A maior quantidade de

professores é alocada nas áreas de Recursos Florestais e Engenharia Florestal, que

abrange várias sub-áreas do conhecimento, tais como conservação da natureza, manejo

florestal e tecnologia e utilização de recursos florestais. O número total de

pesquisadores em curso de pós-graduação relacionados às Ciências Florestais no Brasil

em 2012 foi de 464, um aumento de 82% em relação a 2007. Considerando apenas o

número de pesquisadores com nível de mestrado (344), o aumento foi de 88% (120) em

relação a 2007.

Afirma-se que a cultura de Eucalyptus representa um caso atípico da pesquisa

agrícola no Brasil, em função da liderança e do pioneirismo dos investimentos e das

tecnologias de responsabilidade de organizações privadas. Desde a primeira plantação

comercial, no início do século XX, até a aprovação comercial de uma cultivar

geneticamente modificada de Eucalyptus em 2015, as empresas privadas exerceram

papel central nos esforços de pesquisas em melhoramento genético para florestas

plantadas no Brasil. Destaque para os esforços privados que resultaram no

desenvolvimento do Eucalyptus Urograndis, uma cultivar especialmente adaptada às

condições brasileiras, que combina as melhores características do E. grandis

(crescimento e qualidade da madeira) e do E. urophylla (adaptação e resistência à

doença, particularmente ao fungo do cancro do Eucalyptus).

Empresas privadas da indústria de papel e celulose foram as principais

responsáveis pela descoberta e difusão de técnicas inovadoras para a propagação

vegetativa de mudas florestais, via o processo de clonagem. Estima-se que em meados

da década de 2010, cerca de 3.000.000 hectares de florestas de Eucalyptus no Brasil

foram formados com o uso de técnicas de clonagem. A clonagem de mudas permite a

reprodução em larga em escala, e com baixo custo, de material genético superior, e

garante maior uniformidade de mudas e da madeira. No momento de conclusão da tese,

as empresas de papel e celulose são proprietárias de mais de 90% de todas as cultivares

de Eucalyptus registradas no Registro Nacional de Cultivares (RNC), e por todos os

ensaios de campo com árvores geneticamente modificadas de Eucalyptus realizadas no

159

país. Este argumento é reforçado com a observação do registro de cultivares de

Eucalyptus, como mostra a figura 19.

Figura 20 - Registro de cultivares de Eucalyptus no Brasil por tipo de Organização

Fontes: RNC.

O fortalecimento da trajetória tecnológica da biotecnologia nas atividades de

pesquisas florestais engendrou alterações no modelo de organização das atividades de

pesquisa. Grosso modo, os custos elevados para o desenvolvimento de biotecnologias

em etapa pré-comercial, e a elevada incerteza relacionada ao desempenho destas

tecnologias incentivaram a cooperação entre os agentes privados, com o objetivo de

minorar os custos destas atividades.

Montebello e Bacha (2009) avaliaram a importância atribuída pelos stakeholders

da pesquisa florestal às diversas linhas de P & D florestal no Brasil. Com base em

questionários preenchidos por pesquisadores, cientistas e representantes de empresas, os

autores avaliaram se, em média, o nível de importância atribuído às inovações diferiu

estatisticamente ao longo dos anos 80, 90 e início dos anos 2000. Entre os resultados,

destaca-se a evolução ao longo do tempo do peso dado às inovações biotecnológicas.

Apenas 10% dos entrevistados afirmaram que a biotecnologia florestal era muito

importante para a silvicultura brasileira durante a década de 1980, enquanto as

inovações biotecnológicas foram identificadas como muito importantes por 85% dos

entrevistados na década de 2000.

0

10

20

30

40

50

60

70

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Nú

me

ro d

e C

ult

ivar

es

no

RN

C

Registro de Cultivares de Eucalyptus por Organização

Private National Private Multinational Public Agricultural Research Organizations

160

Studart-Guimaraes (2003) afirma que os resultados dos programas de

melhoramento em espécies florestais são limitados pelas características intrínsecas das

espécies, como a altura dos indivíduos e o longo ciclo de vida. Neste contexto, a

transformação genética surge como método inovador na obtenção de espécies florestais

com características desejáveis em um período de tempo mais curto. O uso de

biotecnologias em atividades de melhoramento de espécies florestais no Brasil

atualmente envolve métodos de cultivo e propagação de plantas / tecidos in vitro, bem

como o uso de marcadores moleculares.

CIB (2008) descreve que a estratégia atualmente dominante nos programas de

pesquisa em árvores de Eucalyptus no Brasil é a integração entre biotecnologias e

melhoramento. A integração é conduzida através da identificação de genes com traços

desejáveis e a transferência desses genes entre árvores através de interseção controlada

ou modificação direcionada. Diferentemente das culturas temporárias nas quais os genes

vêm de outros organismos, espécies GM de Eucalyptus foram desenvolvidas com genes

encontrados no próprio gênero, dada a sua ampla variabilidade. Os eventos de

biotecnologia do Eucalyptus que estão em estágio avançado do processo de inovação

reforçam a expressão de características desejáveis encontradas na própria planta, como a

produção de madeira ou o teor de lignina e, portanto, diferem das biotecnologias

agrícolas disponíveis para outras culturas.

A análise das liberações planejadas de Eucalyptus GM no ambiente (LPMAs),

autorizadas pela CTNBio indica que 7 empresas privadas realizaram testes no país:

International Paper, Fibria, Arborgen, Futuragene, Allelyx, Monsanto e Suzano. Os

LPMAs registram todos os ensaios de campo com variedades transgênicas no Brasil. O

principal objetivo dos testes para GM Eucalyptus no Brasil pode ser agrupado em

redução de conteúdo de lignina, resistência ao glifosato, tolerância à seca e aumento da

produção de biomassa.

A dinâmica recente das atividades de pesquisa em biotecnologias florestais no

Brasil apresenta fatos semelhantes aos observados em demais países e destacados no

trabalho de Fuglie e Toole (2014). No caso brasileiro, constatou-se a formação de redes

para pesquisa em biotecnologias florestais. Embora já existissem no país casos de

parcerias público-privadas em atividades de pesquisa florestal, principalmente aqueles

articulados via SIF e IPEF, as redes de pesquisas diferem-se pela colaboração de

múltiplas empresas privadas em um único projeto. Nestes arranjos as empresas buscam

161

reduzir os custos de transação e diluir os riscos relacionados a pesquisas com incerteza

elevada, como as pesquisas em biotecnologias florestais. Conforme da Silva Jr. et. al.

(2015), as redes de pesquisas geraram resultados com caráter de bem público, em um

arranjo de inovações abertas. Desse modo, as empresas também evitaram a possível

duplicação de esforços em pesquisas com a formação das redes.

Entre os anos de 2001 e 2004 foram concluídas duas redes de pesquisa genômica

de Eucalyptus no Brasil. Adicionalmente, no período de 2010 a 2013, foi construída no

país uma rede de pesquisas para a otimização da desconstrução de biomassa florestal

(LignoDeco). Nas redes de pesquisa genômica, a Fundação de Amparo à Pesquisa do

Estado de São Paulo (FAPESP) e o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação

(MCTI) desempenharam os papéis de principais financiadores e gestores das atividades,

que foram executadas majoritariamente em organizações públicas de pesquisa. As

organizações privadas de pesquisa contribuíram com recursos em contrapartida, e

tiveram acesso a subsídios atrelados aos gastos em P&D, via crédito direcionado ou

isenções fiscais. A figura 19 representa os diferentes modelos de organização das

atividades de pesquisa florestal no Brasil.

Figura 21 - Modelos de organização da pesquisa florestal no Brasil

Fontes: Adaptado de Fuglie e Toole (2014).

162

As redes de pesquisas em biotecnologia florestal foram constituídas a partir de

novos arranjos institucionais de pesquisa no país. Como principais transformações,

pode-se destacar a cooperação entre empresas e a gestão da propriedade intelectual dos

resultados da pesquisa em modelo de inovação aberta. As redes constituíram, portanto,

inovações institucionais com relação aos modelos anteriores de organização da pesquisa

florestal no país.

A primeira rede lançada em 2001, rede ForESTs (Projeto de Seqüenciamento do

Genoma do Eucalyptus), foi estruturada como um consórcio de quatro empresas

privadas e vinte laboratórios de universidades do Estado de São Paulo (UNICAMP,

USP, UNESP e UMC). O projeto ForESTs foi o primeiro projeto de genoma financiado

no âmbito do programa Parceria para Inovação Tecnológica (PITE), da Fundação de

Amparo a Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP). Além dos investimentos da

FAPESP, empresas privadas participantes investiram recursos em contrapartida. O total

de recursos alocados no ForEsts foi de aproximadamente US$ 2 milhões, distribuídos ao

longo da duração do projeto, que foi de aproximadamente 10 meses. De acordo com a

FAPESP (2001), os principais objetivos do projeto foram realizar uma seqüência parcial

do genoma de Eucalyptus (Eucalyptus spp), de modo que a análise funcional dos genes

da madeira, raízes, folhas e flores permitisse decifrar as causas dos problemas que

comprometem o crescimento das plantas, e assim promover a seleção das melhores

plantas.

O projeto ForESTs resultou no sequenciamento de 110.000 tags de seqüência

expressa (ESTs) de Eucalyptus spp, que são fragmentos do código genético que ajudam

a identificar genes. Os ESTs ajudaram a identificar aproximadamente 27.000 genes da

árvore, dos quais 7.000 representaram novos genes não encontrados em projetos de

seqüenciamento de genoma em todo o mundo até o ano de 2002. Globalmente, os

resultados permitiram o seqüenciamento de 15.000 genes de Eucalyptus spp, e as

tecnologias foram depositadas em bancos de recursos genéticos em plataformas de

inovação aberta.

A fim de continuar os esforços iniciados pelo projeto ForESTs, o governo

federal lançou no início de 2002 o Projeto Genolyptus. O projeto investigou genes de

quatro espécies diferentes de Eucalyptus e resultou na leitura de 125.000 ESTs. O

projeto foi composto por um grupo de doze empresas, sete universidades e três unidades

163

da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), envolvendo um total de 20

laboratórios.

Conforme destacado por Dias (2006), o orçamento total do Projeto Genolyptus

em 2002 foi de R$ 7,1 milhões. Sendo que as empresas privadas financiaram R$ 2,2

milhões, e R$ 4,9 milhões foram financiados pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e

Inovação (MCTI) via o Fundo Verde Amarelo do Fundo Nacional de Desenvolvimento

Científico e Tecnológico (FNDCT). Os recursos públicos foram geridos pela

Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP). Dentro do escopo do projeto, o MCTI

também financiou pesquisas em universidades através de bolsas de estudo, geridas pelo

Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), no montante

de R$ 540 mil. As empresas que participaram do projeto investiram na construção de

redes de estações experimentais para teste de OGM, estimadas em cerca de R$ 1

milhão.

Em geral, o Genolyptus construiu uma plataforma de recursos genômicos

florestais e gerou resultados de interesse para todos os agentes da rede, como

tecnologias mais eficientes para genotipagem. Os resultados obtidos no Genolyptus

credenciaram pesquisadores brasileiros a participarem de um consórcio de pesquisa

mundial para o sequenciamento completo do genoma de Eucalyptus. Do ponto de vista

da produção e absorção de conhecimento em biotecnologia no país, a rede Genolyptus

resultou na publicação de 37 artigos em revistas de indexadas internacionalmente, 10

capítulos de livros, 22 artigos em conferências internacionais e a defesa de 32 mestrados

e doutorados. Além disso, o Genolyptus resultou na contratação pelas empresas

privadas de 40 pesquisadores que participaram do projeto como membros de

organizações públicas de pesquisa.

164

Tabela 20 - Redes de pesquisa florestal no Brasil

Redes de Genômica Florestal ForESTs

Genolyptus Project

Período

2001/2002

2002/2004

Financiador FAPESP (PITE)

Finep (FNDCT - Verde e

Amarelo)

Execução

Firmas (4)

Firmas (14)

Universidades (4)

Universidades (7)

EMBRAPA (3 Unidades)

Gasto

R$ 8 Milhões*

R$ 14,2 Milhões*

Principais Resultados 110 Mil ESTs 125 Mil ESTs

Fontes: Dados da pesquisa, *valores estimados.

A tabela 20 sintetiza as principais características dos novos modelos

organizacionais de P & D descritos neste item. De fato, o principal financiador da rede

ForESTs, a FAPESP, teve papel proeminente no desenvolvimento de redes de pesquisa

genômica em cana-de-açúcar, eucalyptus, café, xylella fastidiosa e outros, através do

programa de Organização para a Sequenciação e Análise de Nucleótidos (ONSA).

Executado entre 1997 e 2008, o projeto ONSA/FAPESP concedeu 450 bolsas de

pesquisa para 22 organizações de pesquisa e 35 laboratórios do Estado de São Paulo.

Segundo a FAPESP (2008), de 1997 a 2003 a FAPESP investiu US$ 39 milhões em

todos os 20 projetos que integraram o Programa ONSA. As contrapartes de instituições

e empresas parceiras das várias iniciativas do programa totalizaram US$ 11,7 milhões.

As organizações públicas de pesquisa desempenharam papel central no

desenvolvimento da genômica no Brasil, tanto no financiamento quanto na execução. A

construção de redes de pesquisa genômica possibilitou a maior apropriação por parte

das empresas privadas da pesquisa em biotecnologia desenvolvida em organizações

públicas. Por exemplo, empresas participantes das redes experimentais estabelecidas

durante o projeto Genolyptus realizaram os primeiros testes de campo de Eucalyptus

GM no Brasil, incorporando tecnologias genômicas em programas de melhoramento

genético. Incentivadas pelos recursos públicos alocados nas redes de pesquisas

florestais, as organizações privadas adotaram condutas cooperativas nas atividades, e

com isso, reduziram os custos relacionados às pesquisas em biotecnologias florestais.

165

Considerações Finais

Em alguns casos específicos, o debate teórico sobre desenvolvimento econômico

no Brasil adota como quadro de referência uma interpretação do conceito de dualismo

econômico que buscamos contrapor no segundo capítulo da tese. Isto porque, na visão

que buscamos contrapor, o desenvolvimento econômico trata-se de processo movido

por ganhos de produtividade do trabalho que são obtidos via a transferência intersetorial

da mão-de-obra. Nesta interpretação, o conceito de dualismo econômico impõe o viés

negativo para a participação do setor agrícola no desenvolvimento, restrito à

transferência de recursos para os setores “modernos” da economia.

Como visão alternativa ao conceito de dualismo econômico que é definido

exclusivamente com base no tipo da atividade produtiva, a presente tese expõe que o

dualismo é identificado pela coexistência de dois setores produtivos que diferem em

termos organizacionais e comportamentais. O setor moderno capitalista faz uso de

insumos reprodutíveis, da contratação de trabalhadores e do comércio da produção,

enquanto o setor tradicional é praticamente autossuficiente em capital e trabalho, e

consome toda a sua produção. O tipo de mercadoria produzida em cada setor não

constitui o elemento essencial do dualismo econômico. Tal constatação permite ampliar

a visão de desenvolvimento econômico, como um processo baseado na elevação da

produtividade do trabalho em todos os setores da economia, especialmente no setor

agrícola.

O desenvolvimento agrícola cumpre papel central no desenvolvimento

econômico das nações. Na tese, defendemos que Lewis (1954) destacou as razões pelas

quais o investimento no setor agrícola é importante para o desenvolvimento econômico,

principalmente para a redução da oferta ilimitada de mão-de-obra. Fenômeno que ocorre

quando determinado grupo de trabalhadores é incapaz de obter ganhos reais de salários,

ou ocupar empregos com produtividade superior àquela do seu setor de origem, fatos

que refutam a hipótese neoclássica da livre mobilidade do fator trabalho. Nesse

contexto, o desenvolvimento agrícola cria novas oportunidades de ganhos reais de

salários e de empregos com maior produtividade.

Lewis destacou a importância da agricultura no desenvolvimento econômico e

Schultz analisou os fatores determinantes do desenvolvimento agrícola. O modelo de

insumos modernos de Schultz foi formulado concomitantemente à Revolução Verde, e

166

cumpriu papel importante como referencial teórico de suporte à difusão de inovações

biológicas, químicas, e mecânicas no setor agrícola. O modelo assume que os objetivos

e os resultados dos investimentos em pesquisa agrícola são compartilhados entre todos

os agentes dos sistemas de pesquisa agrícola (nacionais e internacionais).

Os casos de sucesso da Revolução Verde concentraram a atenção dos círculos

acadêmicos sobre os potenciais méritos da difusão dos insumos modernos. Entretanto,

afastaram a percepção e a avaliação da eficiência com que o paradigma tradicional do

desenvolvimento agrícola foi posto em prática. Em particular, destacamos ao longo do

capítulo 3 da tese problemas relacionados à subestimação do papel do setor privado no

desenvolvimento agrícola, a superestimação da capacidade do setor público para

entregar produtos e serviços de qualidade aos agricultores e a supressão das

organizações de grupos de interesse como instituições relevantes neste processo.

Desde a década de 1980, há em curso a formação de um novo paradigma de

desenvolvimento agrícola, que ressalta as possibilidades de contribuição do setor

agrícola ao desenvolvimento sustentável das nações. Neste paradigma, a agricultura é

tratada simultaneamente como atividade econômica, meio de subsistência e fonte de

bens e serviços ambientais. O novo modelo teórico mobiliza esforços para que o

processo e a execução das políticas de desenvolvimento nas áreas rurais sejam tão

relevantes quanto os resultados.

O capítulo 4 da tese discutiu as transformações nas atividades de pesquisa

agrícola no Brasil. Com base nas informações obtidas junto às empresas que

constituíram à amostra do estudo, podemos concluir que houve o crescimento do

investimento privado em níveis superiores ao crescimento dos investimentos públicos.

Ao longo do período 1995 -2012 ocorreu uma transformação no ambiente institucional

no qual as atividades de pesquisa agrícola no país estão inseridas. Inovações

institucionais como a lei da inovação, a lei do bem e o fortalecimento dos direitos de

propriedade intelectual sobre bens produto da pesquisa agrícola incentivaram o

investimento privado. Inovações institucionais que viabilizaram a maior capitalização

dos fundos nacionais de desenvolvimento científico e tecnológico, a criação dos

institutos nacionais de ciência e tecnologia, e o programa PAC Embrapa atuaram

diretamente para elevar os investimentos públicos em pesquisa agrícola no país.

Se no período da Revolução Verde a pesquisa agrícola tinha como norte os

ganhos de produtividade em cultivos alimentares, o novo paradigma de

167

desenvolvimento é marcado por um complexo sistema de alocação de recursos. Os

recursos públicos para investimentos em pesquisa agrícola passaram a ser disputados

por um maior número de grupos de interesse. Coube ao governo, criar instrumentos de

incentivo à maior participação do setor privado nas atividades de pesquisa agrícola.

Uma das ações mais relevantes nesse sentido foi o fortalecimento dos direitos de

propriedade intelectual sobre resultados da pesquisa agrícola.

No velho paradigma do desenvolvimento agrícola, calcado no modelo de

insumos modernos, os produtos da pesquisa agrícola eram tidos majoritariamente como

bens públicos que transbordavam livremente dos países desenvolvidos para todo o

mundo. Do ponto de vista da tomada de decisão no setor público, o fortalecimento de

direitos de propriedade intelectual buscou remover parte das distorções que geravam o

problema do subinvestimento privado na pesquisa agrícola. Porém, a mudança do

ambiente institucional deu origem a novas distorções nos mercados, com potencial para

reduzir os retornos sociais e privados da pesquisa agrícola.

Conforme tratado no capítulo 5 da tese, o fortalecimento dos direitos de

propriedade intelectual alterou a característica dos bens produtos da pesquisa agrícola,

que passaram de bens públicos para bens de clube ou toll goods. A transição de bem

público para toll good desdobrou-se em inúmeras transformações estruturais nas

indústrias de insumos agrícolas e na organização das atividades de pesquisa agrícola.

Indústrias que têm como principal insumo toll goods são caracterizadas pela presença de

economias de tamanho, barreiras à entrada, incentivos à concentração de mercado e a

fixação de preços de monopólio.

Afirmamos que nos setores de insumos agrícolas a transição dos produtos da

pesquisa agrícola de bens públicos para bens de clube é o principal fator responsável

pela intensificação do processo de concentração industrial observado nas últimas

décadas. A concentração dos investimentos em pesquisa nas mãos de poucas firmas

gera ainda distorções relacionadas à seleção dos projetos de pesquisa. Isto porque

empresas tendem a beneficiar áreas com maior possibilidade de retornos, em detrimento

de pesquisas direcionadas a mercados menores ou dedicadas a problemas regionais

específicos. Desse modo, diversas áreas de pesquisa são negligenciadas e a sua

execução requer a participação do setor público, ou a formação de novos arranjos

institucionais que direcionem recursos nesse sentido.

168

Os novos arranjos da pesquisa agrícola ampliaram as possibilidades de atuação

dos setores públicos e privados para além dos modelos de planejador racional e agente

monopolista. O quadro de referência proposto no capítulo 5 da tese foi desenvolvido

com o objetivo de contribuir com as análises dos novos arranjos. Para isso,

identificamos os níveis que constituem os novos arranjos: financiamento, gestão,

execução e distribuição dos custos e benefícios. Dentre os novos arranjos, analisamos

com maior fôlego diversos modelos de fundos de commodities.

Fundos de commodities geridos por representantes de agricultores têm

despontando como opção viável de organização da pesquisa agrícola, e são empregados

em diversos países. Na tese analisamos os seguintes casos, Grains Research and

Development Corporation (GRDC), Instituto Nacional de Investigações Agrícolas

(INIA), Saskatchewan Pulse Growers (SGP), Instituto Mato-Grossense do Algodão

(IMAmt). Os fundos de commodities apresentam vantagens com relação aos mercados

de insumos e às organizações públicas de pesquisa agrícola, dentre estas citamos: 1)

maior articulação com os agricultores e menor custo para identificar áreas de interesse

para a pesquisa; 2) resistência à fixação de preços de monopólio pelos produtos, devido

à participação dos agricultores na gestão do fundo; 3) impactos regionais dos

investimentos, em detrimento das empresas multinacionais de insumos que investem a

maior parte em suas sedes no exterior; 4) incidência dos custos dos fundos sobre

consumidores e produtores de uma indústria única, em detrimento dos recursos para

financiamento das organizações públicas de pesquisa (Embrapa e OEPAs), que são

financiadas com recursos do Tesouro Nacional; 5) pesquisadores dos fundos têm maior

interesse na geração de tecnologias com impactos imediatos sobre a produção agrícola,

enquanto pesquisadores de organizações públicos são avaliados por métricas científicas

de produtividade (citação, publicação, participação em congresso, etc...). Acreditamos

que o modelo de financiamento e execução da pesquisa agrícola do IMAmt será

empregado em demais culturas e Estados. Isto porque a escassez de recursos públicos

será a regra geral dos próximos anos, bem no momento em que uma parcela

significativa dos pesquisadores da Embrapa irá se aposentar.

Empresas dos setores de insumos agrícolas também têm criado arranjos

institucionais para reduzir as distorções causadas pelo fortalecimento dos direitos de

propriedade intelectual sobre os produtos da pesquisa. Entre os anos de 2001 e 2004

foram concluídas duas redes de pesquisa genômica de Eucalyptus no Brasil.

169

Adicionalmente, no período de 2010 a 2013, foi construída no país uma rede de

pesquisas para a otimização da desconstrução de biomassa florestal. De modo geral,

ações deste tipo têm como objetivo reduzir custos de transação no acesso ao

conhecimento, e minorar possível duplicação de gastos em pesquisa. As redes de

pesquisas geraram resultados com caráter de bem público, em um arranjo de inovações

abertas. Desse modo, as empresas também evitaram uma possível duplicação de

esforços em pesquisas com a formação das redes.

As redes de pesquisas em biotecnologia florestal foram constituídas a partir de

novos arranjos institucionais de pesquisa no país. Como principais transformações,

pode-se destacar a cooperação entre empresas em uma área específica de pesquisa e a

gestão da propriedade intelectual dos resultados da pesquisa em modelo de inovação

aberta. As redes constituíram, portanto, inovações institucionais com relação aos

modelos anteriores de organização da pesquisa florestal no país.

A título de conclusão ressaltamos que a tese proporciona um novo entendimento

sobre o papel da agricultura no desenvolvimento econômico, para além dos ganhos de

produtividade e produção em cultivos alimentares. A partir da constatação da mudança

do papel do desenvolvimento agrícola na sociedade ressaltamos as transformações das

atividades de pesquisa agrícola, marcadas pela ampliação dos objetivos e dos grupos de

interesse que demandam investimentos.

Uma das principais transformações no período recente foi o fortalecimento dos

direitos de propriedade intelectual sobre os resultados da pesquisa agrícola, que

impactou tanto a organização industrial nos setores de insumos agrícolas como a

alocação de recursos nas atividades de pesquisa. Em especial, analisamos na tese os

novos arranjos de pesquisa agrícola, que possibilitam o fortalecimento da demanda nas

decisões relacionadas aos investimentos em pesquisa.

170

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180

Apêndice 01: Questionário da pesquisa

Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), Pesquisa em Inovação no Brasil

Setores de Insumos Agrícolas

1 – As informações fornecidas no questionário serão utilizadas para fins estatísticos, com a preservação da identidade da empresa. 2 – Os dados fornecidos referem-se apenas às unidades brasileiras.

SEÇÃO A: INFORMAÇÕES GERAIS

DETALHES DA EMPRESA A1. Nome da empresa Início das atividades no país

A2. Endereço da empresa

A3. Telefone

A4. Fax

A5. E-mail

A6. Site da empresa

A7. A empresa é: (preencha com os boxes relevantes)

i. Empresa com capital majoritariamente nacional

ii. Empresa de capital aberto iii. Empresa mantida parcialmente com rescursos do Governo iv. Sede da empresa no Brasil com filiais estrangeiras v. Empresa afiliada a uma empresa estrangeira, com sede em outro país vi. Organização sem fins lucrativos ou fundação

SEÇÃO B: PRODUTOS E SERVIÇOS

B1. Áreas de atuação da empresa (preencha com os itens que forem aplicáveis).

Insumos agrícolas Explorações Agrícolas e Produtos Agrícolas processados

Sementes/Materiais para plantação Florestal / Culturas Agrícolas

Adubos/fertilizantes Aves/Ovos

Pesticidas Outros Animais

Máquinas agrícolas Produtos primários processados

Implementos agrícolas Produtos de colheita

Pecuária/Aves domésticas/Aquicultura

Produtos pecuários

Serviços de consultoria Biocombustíveis

Biotecnologias e processos biotecnológicos

Outros produtos primários processados

Outros

181

SEÇÃO C: INOVAÇÕES

Uma nova tecnologia ou inovação é algo que é novo para o país em questão, ou seja, a sua empresa é a primeira organização do país a adotar a inovação, mesmo que ela já seja amplamente utilizada em outros países. Uma nova tecnologia ou inovação pode ser, por exemplo, uma nova variedade de uma cultura agrícola, um novo ingrediente ativo de pesticidas, novas máquinas de processamento ou um novo processo.

A sua empresa introduziu algum novo produto nos últimos cinco anos? _____________

Caso positivo, por favor, liste os principais novos produtos introduzidos

Tipo de produto

(pesticida, herbicida, fungicida, fertilizantes,máquina, implemento etc)

Especificaç

ão do Produto (nome

comercial)

Fontes de

conhecimento (recursos próprios de

P & D, contratos de

P & D, licenciados, importados)

Aprovação do Governo?

Inovação Patentead

a/ Protegida

no país? (S/N)

Necessárias para a

Introdução? (S/N)

Se sim, qual foi o custo das

taxas e

ensaios

oficiais (S/N)

Se sim, qual foi o tempo necessário para obter a permissão?

A sua empresa introduziu qualquer nova tecnologia de fabricação para a redução dos custos de produção ou para melhoria da qualidade nos últimos 5 anos? Em caso afirmativo, mencione os cinco mais importantes novos processos tecnológicos introduzidos.

Tipo de processo

Processo específico (por

exemplo, três linhas híbridas de arroz)

Fonte (recursos próprios

de P & D, contrato de P & D, licenciados,

importados)

Aprovação do

governo necessária

s para a Introdução

? (S/N)

Inovação Patentead

a/ Protegida

no país? (S/N)

SEÇÃO D: RECURSOS HUMANOS E FINANCEIROS PARA P &D (Informações necessárias apenas para 2011 e qualquer estimativa em comparação com os anos 2000 e 2005)

A sua empresa tem um setor de Pesquisa e Desenvolvimento: sim/não ________. Se sim, preencha a tabela a seguir.

1. Número total

de funcionários locais:

2. Intensidade de P & D: % de investimento em P & D no total das vendas da

3. organização:

2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

182

3. Número de

funcionários em atividades de P & D:

4. Total de vendas no ano (moeda local)

D.1 Pessoal de pesquisa 2000 2005 2011

Doutores

Mestres

Graduados

Técnicos

D2. Detalhamento dos Gastos 2000 2005 2011

Salários do pessoal de P&D e custos operacionais

Taxas para registro oficial e testes de inovações

Custos de capital em P&D

Custos com contratos de pesquisa

TOTAL dos gastos com P&D

D3. Parcerias em P&D 2000 2005 2011

A sua empresa executou projetos de pesquisa para outras empresas?

A sua empresa contratou outras empresas para execução de pesquisas?

A sua empresa colaborou com outras empresas em projetos conjuntos de pesquisa?

A sua empresa colaborou com institutos de pesquisa do governo em projetos conjuntos de pesquisa? Em caso afirmativo, para quais institutos de pesquisa?

Agências do governo proveram algum apoio financeiro para sua pesquisa?

SEÇÃO E: ORGANIZAÇÃO E ESTRUTURA DE P&D

E1. Caso Multinacional, como a organização interna de pesquisa se insere dentro dos projetos de pesquisa da Sede?

SEÇÃO F: POLÍTICA DE GOVERNO

183

F1. Quais as alterações de políticas de governo ou programas de governo nos últimos 15 anos têm sido mais úteis para incentivar a sua empresa a investir em pesquisa?

F2. Existe alguma política de governo ou programa de governo que incentive a

importação e/ou adaptação de tecnologia agrícola internacional?

F3. Quais alterações de políticas de governo ou programas de governo que seriam mais

úteis para incentivar a sua empresa a conduzir mais pesquisas agrícolas?

184

Apêndice 02: Empresas de insumos agrícolas beneficiadas pela Lei do Bem.

Firma/Ano 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

AGCO x x x x x x x

AGCO Implementos x x x

Agralle x x x x x x

Agrichen x x x x

Agristar x x x x x

Agritech x x x x x x x

Agroceres x x x

Agrogen x

Alltech x

Araucaria nitrogenados x x

Arysta x x x

BASF x x x x x x

Bayer x x x x

Bremil x

BRF x

Bio vet x x x x x x

Cargill x

Cellulose Irani x

Cellulose Nipo Brasileira x

CNH Latin America x x x x x

CNN laboratório veterinário x

Comil Silos x

Cooperativa Agraria x

Cooperativa Alfa x

Cristofoli Equipamentos de Biosegurança x

Coodetec x x x x x x

CTC x

Dedini x

DSM Produtos Nutricionais x

DOW agrosciences x x x x x x

DOW seeds x x x

Dupont x x

Duratex Florestal x

Farmabase Saude animal x

Fazenda Paiaguas x

Fazenda Parnaiba x

Fazenda Planorte x

FELTRIN sementes x

Fibria Celulose x

FMC x x x x x x x

Fosfertil x

GDM GENÉTICA DO BRASIL LTDA x

HELIX SEMENTES LTDA x

Heringer x x x x x

Iguaçu celulose x

Iharabras x x x x x x x x

Integralmedica Agricultura e Pesquisa x

International Paper x

INVIVO NUTRIçãO E SAúDE ANIMAL x

Jacto x x x x x x x

Jan implementos agrícolas x x

JF MÁQUINAS AGRÍCOLAS LTDA x

John Deere x x x x x x

Jumil x

Kimberlit x

Kleper Weber x x x x x

Kuhn implementos x

Merial x x

Monsanto x x x x

Monsoy x x x x x

Multimix x

NIDERA SEMENTE LTDA x

Nogueira implementos agricolas x

185


Novartis x x x x x x

Novozymes x x x

NUNHEMS DO BRASIL COMERCIO de sementes x

Ouro Fino x x x x x x x

Sakata seed x x x x

SANTA IZABEL IMPLEMENTOS x x

SEMENTES BIOMATRIX LT x x

Stara x x x x x

Stoller x x x x x

Syngenta x x x x x x x

Syngenta seeds x x x x x

Tortuga x x x x x

VALE FERTILIZANTES x x

VALE POTASSIO NORDESTE S.A x

Valeé x x x x

Valtra x x x x x x

186

Apêndice 03: INCTs com atividades ligadas à pesquisa agrícola

Instituto Formação de

Pesquisadores

Produção Organizações

Participantes

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia de

Engenharia da

Irrigação

50 Teses de

doutorado, 11 pós-

doutorado.

302 artigos

publicados, 1

patente.

ESALQ, USP, IFC.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia de

Frutos Tropicais

30 Teses de

doutorado, 14 pós-

doutorado.

315 artigos

publicados, 7

patentes.

Embrapa

Agroindústria

Tropical, UFSE,

UFCE.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia em

Entomologia

Molecular

118 Teses de

doutorado, 55 pós-

doutorado.

425 artigos

publicados, 16

patentes.

Fiocruz Minas,

Instituto Oswaldo

Cruz, PUCRS,

USP, UERJ, UENF,

UFMG, UNIFESP,

HUCFF, UFRGS,

UFF, UFRRJ.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia para o

Controle das

Intoxicações por

Plantas

66 Teses de

doutorado, 8 pós-

doutorado.

776 artigos

publicados, 1

patente.

UFCG, CSIRO,

Embrapa, UFG,

UNB, UEPG,

UFMT, UFMS,

UFPA, UFPI,

UFRGS, UFPE,

UFERSA, IB,

FEPAGRO,

UFPEL.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia do Café

160 Teses de

doutorado, 54 pós-

doutorado.

822 artigos

publicados, 9

patentes.

Embrapa,

EPAMIG, IAC,

INCAPER, UFLA,

UFV.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia de

Ciência Animal

482 Teses de

doutorado, 82 pós-

doutorado.

1862 artigos

publicados, 5

patentes.

EPAMIG, UESC,

UNESP, UFLA,

UFMT, UFMG,

UFV.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia de

Controle

Biorracional de

Insetos Pragas

55 Teses de

doutorado, 16 pós-

doutorado.

381 artigos

publicados, 15

patentes.

CEPLAC, ESALQ,

USP, UFSCAR,

UFSE, UFPR.

187

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia de

Genômica para o

Melhoramento de

Citros

68 Teses de

doutorado, 30 pós-

doutorado.

561 artigos

publicados, 8

patentes.

IAC, Embrapa,

UNICAMP,

ESALQ, USP,

UNESP, UFMG.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia da

Fixação Biológica

de Nitrogênio

107 Teses de

doutorado, 41 pós-

doutorado.

690 artigos

publicados, 8

patentes.

Embrapa,

FEPAGRO, UEG,

UEL, UEPG,

UENF, UFSC,

UFPR, HUCFF,

UFRGS.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia em

Interações Planta

Praga

122 Teses de

doutorado, 43 pós-

doutorado.

383 artigos

publicados, 7

patentes.

Embrapa, IAC,

UnB, UNICAMP,

UFOP, UFSJDR,

UFV, HUCFF,

UFVJM.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia de

Semioquímicos na

Agricultura

57 Teses de

doutorado, 10 pós-

doutorado.

165 artigos

publicados, 3

patentes.

USP, UnB, UFV,

UFPR.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia do

Bioetanol

153 Teses de

doutorado, 66 pós-

doutorado.

619 artigos

publicados, 33

patentes.

USP, UnB,

UNICAMP,

UFSCAR, UFRJ

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia de

Energia ,Ambiente

e Biodiversidade

146 Teses de

doutorado, 34 pós-

doutorado.

602 artigos

publicados, 56

patentes.

UFBA, UFSC,

UEL, UFRGS,

UEFS, UESB,

UFRJ.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia de

Madeiras da

Amazônia

76 Teses de

doutorado, 6 pós-

doutorado.

556 artigos

publicados, 7

patentes.

INPA, UnB, UEA,

UNICENTRO,

UFAM, UFPR.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia de

Informação

Genético-Sanitária

da Pecuária

Brasileira

127 Teses de

doutorado, 28 pós-

doutorado.

1007 artigos

publicados, 5

patentes.

EPAMIG,

ANAGRO, PUC

Minas, UnB, USP,

UEPG, UNESP,

UFMG, UFV,

UFPA, UFPR.

188

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia para

Mudanças

Climáticas

523 Teses de

doutorado, 112 pós-

doutorado.

3111 artigos

publicados, 6

patentes.

UNICAMP, UFRJ,

USP, UFF, UnB,

UFRGS, ESALQ,

UNESP.

Instituto Nacional

de Ciência e

Tecnologia dos

Serviços

Ambientais da

Amazônia

19 Teses de

doutorado, 4 pós-

doutorado.

184 artigos

publicados, 0

patentes.

Faculdade ALFA,

Embrapa, INPA,

USP, UEA, UFMG,

UFAC, UFPA.


189

Apêndice 04: Empresas da amostra


Completo Parcial

ADVANTA X X

AGROMEN X

ARBORGEN X X

BASF PLANT SCIENCE X X

BUG X X

CERES SEEDS X X

COODETEC X X

CTC X X

FERMENTEC X

FUTURAGENE X X

MONSANTO X X

NIDERA X

PIONEER X X

SYNGENTA X X

SOLAZYME X X

TMG X X

ARYSTA X

ATTA KILL - MIREX X X

FMC X

IHARA X

KIMBERLIT X

MILENIA X

NUFARM X

AGRALLE X X

CNH X

JOHN DEERE X X

STARA X

JACTO X

OURO FINO X X

VALLEE X X

Máquinas e Implementos

Agroquímicos

Saúde Animal

Sementes e Biotecnologias

Agrícolas

Setor Firma EntrevistaQuestionário

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