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IX ENCONTRO DA ABCP
Área Temática: Estado e Políticas Públicas
As Políticas Públicas de Combate à Pobreza na Agenda Legislativa
Brasileira (1950-2013)
Roberta Sousa - UFRGS
Brasília, DF 04 a 07 de agosto de 2014
As Políticas Públicas de Combate à Pobreza na Agenda Legislativa
Brasileira (1950-2013)
Roberta Sousa - UFRGS Resumo do trabalho: A relação entre os poderes tem sido foco de diversos estudos, onde grande parte das pesquisas pretendem entender o poder de agenda do Legislativo Federal frente aos interesses e preferências do Poder Executivo. Observar o jogo e daí definir algum padrão de comportamento nas aprovações e implementação de políticas é um dos objetivos das pesquisas realizadas. O fato é que as funções constitucionais são claras – o Legislativo cria leis e o Executivo implementa estas leis no formato de políticas públicas. Ao pesquisar a inserção da temática pobreza na agenda legislativa brasileira se percebe uma conquista cada vez maior de espaço e recebido especial atenção dos poderes Legislativo e Executivo. Em uma análise dos Projetos de Lei referente ao período de 1950 a 2013 se observa que a preocupação permeia diferentes partidos políticos, oriundos de diferentes regiões do Brasil, não necessariamente do Nordeste, região reconhecidamente mais pobre – desconstruindo, de certa forma, a idéia que o legislador tem uma preocupação somente local ou regional – não se interessando pelos problemas nacionais. Palavras-chave:pobreza, agenda legislativa e políticas públicas
Introdução
A relação entre os poderes tem sido foco de diversos estudos, onde grande parte das
pesquisas pretende entender o poder de agenda do Legislativo Federal frente aos
interesses e preferências do Poder Executivo. Observar o jogo e daí definir algum
padrão de comportamento nas aprovações e implementação de políticas é um dos
objetivos das pesquisas realizadas. O fato é que as funções constitucionais são claras
– o Legislativo cria leis e o Executivo implementa estas leis no formato de políticas
públicas. Ao pesquisar a inserção da temática pobreza na agenda legislativa brasileira
se percebe uma conquista cada vez maior de espaço, que tem recebido especial
atenção dos poderes Legislativo e Executivo. Em uma análise dos Projetos de Lei
referente ao período de 1950 a 2013 se observa que a preocupação permeia
diferentes partidos políticos, oriundos de diferentes regiões do Brasil, não
necessariamente do Nordeste, região reconhecidamente mais pobre – desconstruindo,
de certa forma, a idéia que o legislador tem uma preocupação somente local ou
regional – não se interessando pelos problemas nacionais. Numa lógica racional do
voto, não parece estratégico incluir na agenda legislativa propostas que não tenham
ressonância regional e consequente correspondência eleitoral. Para Shugart e
Haggard (2001) a total separação no processo de seleção para o cargo de chefe do
Executivo e para os membros do Congresso também geraria agendas divergentes no
que diz respeito à produção de políticas. O Executivo patrocinaria propostas mais
abrangentes, nacionais, enquanto o Legislativo se concentraria em políticas
particularistas ou paroquiais. É possível identificar de 1950 a 2013 uma mudança no
perfil dos projetos apresentados para combater à pobreza.
Já no estabelecimento da agenda, a literatura sugere um significativo grau de
possibilidades ao Executivo, dentre as quais se destacam ferramentas institucionais
como a medida provisória, a centralização dos trabalhos legislativos no Colégio de
Líderes, a influência sobre os relatores, o poder de veto, a exclusividade de propor
matérias em áreas específicas e de solicitar unilateralmente urgência para matérias de
sua autoria, além da patronagem, disponível por meio da negociação de cargos no
interior da administração federal (Figueiredo e Limongi, 1998,1999; Pereira e Mueller,
2000; Rodrigues, 2002; Santos, 1998; 2002; 2003; Oliveira, 2009). Esse conjunto de
fatores corrobora para garantir ao Executivo inequívoco controle sobre a agenda
legislativa brasileira, com predomínio sobre o total de leis sancionadas e alta
proporção de aproveitamento em relação às proposições que se inicia no Congresso
Nacional. Já as proposições iniciadas pelos parlamentares revelam um percentual de
aproveitamento muito aquém daquele apresentado pelo Executivo e não parecem
usufruir da estrutura partidária como meio de organização (Amorim Neto e Santos,
2002; Oliveira, 2009). Por outro lado, é sempre um desafio entender o comportamento
que será adotado pelos atores envolvidos no estabelecimento da agenda. Assim,
nunca é totalmente previsível o modo como o Congresso agirá sobre determinada
proposta apresentada pelo Executivo em um dado momento histórico ou para um tema
em particular como a pobreza, porque as ações presidenciais e as do Congresso são
influenciadas por uma diversidade de fatores, institucionais, políticos e econômicos,
que estabelecem contextos específicos nos quais as decisões são concluídas
(Peterson, 1993; Jones, 1994; Tsebelis, 2001).
É importante destacar que neste trabalho não serão analisados a disciplina partidária,
relação bicameral em termos de congruência e simetria. Mas sim, a agenda legislativa,
o que foi proposto ao longo dos anos em termos de políticas de combate à pobreza no
Brasil e sua aprovação e implementação como política pública. O objetivo do artigo é
entender a formulação das políticas públicas de combate à pobreza por meio da
análise da agenda legislativa brasileira, com o intuito de perceber o poder de agenda
dos parlamentares e sua relação com o poder Executivo. Além disso, observar a
natureza das propostas para o combate à pobreza no Brasil, no intuito de entender
seu perfil, abrangência e compreensão do problema. Identificar ainda o real poder dos
parlamentares em influenciar e definir as políticas de combate à pobreza no Brasil.
Agenda de políticas
A agenda de políticas no Brasil tem momentos estratégicos de formulação. No
executivo pode ser percebido no programa de governo, onde o candidato ao posto de
Presidente e chefe do Poder Executivo expressa suas intensões, propostas e os
temas que deterão sua atenção no decorrer da gestão. No Poder Legislativo já não é
tão simples identificar as questões que pautarão as discussões e serão foco de
intervenção legislativa com a elaboração de leis. Neste sentido, alguns autores
(KINGDON, 2003 e TSEBELIS, 2009) têm desenvolvido estudos relevantes sobre a
formulação de políticas e os atores que possuem poder de influenciar e pautar essa
agenda. Assim, a agenda legislativa tem sido analisada de forma retrospectiva,
observando o comportamento dos atores, suas conexões e preferências que
orientaram sua decisão.
No Legislativo a agenda pode ser estabelecida como sugere Kingdon (2003) por meio
de uma janela de oportunidade, gerada a partir de manifestações populares, um fato
de grande repercussão nacional, a divulgação de uma pesquisa que gere
impactonacional. Assim, eventos que chamam a atenção dos legisladores tendem a
entrar na agenda de prioridades em detrimento das demais temáticas. No legislativo
tem-se que levar em conta as preferências pessoais e políticas, sua conexões com
grupos de interesse, e por fim sua plataforma política. A união dos legisladores em
torno de preferências comuns pode ascender temas à agenda. Porém, um olhar atento
às regras da tramitação de um Projetode Lei percebe-se a complexidade e o longo
caminho necessário para uma temática entrar na agenda do dia e ser objeto de
discussão pelos parlamentares.
Outra variável levada em consideração por Tsebelis (2009:17) é a estabilidade
decisória. Com isso, o poder de estabelecer a agenda fica inversamente relacionado à
estabilidade decisória: quanto maior for à estabilidade decisória, menor será o papel
do estabelecimento da agenda. A estabilidade decisória ocorre quando se tem um
conjunto grande de atores com poder de veto, com distâncias ideológicas importantes
entre si e quando são internamente coesos. No legislativo brasileiro temos a
representação de múltiplos partidos, com interesses distintos, distribuídos por todo o
espectro político de direita, centro e esquerda. Adotando a teoria de Tsebelis
poderíamos afirmar que possuímos uma forte estabilidade decisória, apresentando
grandes dificuldades para mudar o status político. Porém, as negociações e a
organização legislativa com suas lideranças diminuem o número de atores com poder
de veto e com isso diminui também a estabilidade decisória.
É possível observar que existem temáticas que conseguem aglutinar em torno de si
diferentes partidos políticos que para Tsebelis (2009:21-22) é uma ação orientada
pelas preferências pessoais e não necessariamente partidária. Com isso, as pessoas
participam de um sistema político para fomentar os resultados (programas) que
preferem. Como decorrência, o processo decisório é importante para os atores
políticos, quer esses atores tenham preferências diretas nos programas, quer
simplesmente estejam preocupados com a reeleição, que estejam ideologicamente
motivados. Portanto, os atores racionalizam suas ações na direção da manutenção do
poder, conjugando preferências pessoais, orientação partidária e cálculo do voto.
Para Tsebelis (2009:155) os governos moldam os resultados legislativos devido ao
poder que têm de estabelecer a agenda. Se eles podem fazer regularmente e
amplamente, isso não depende do número de partidos no parlamento, mas dos
dispositivos institucionais do estabelecimento da agenda e da posição do governo em
relação às outras forças parlamentares. Assim, a relação Executivo-Legislativo não
necessariamente apresentam agendas divergentes ou conflitantes, mas podem ter
agendas negociadas, complementares e semelhantes em torno de uma determinada
temática, que muitas vezes se apresenta como uma demanda vinda da sociedade via
manifestações populares.
Relação Executivo-Legislativo
A agenda legislativa brasileira é fortemente influenciada pela relação entre o Poder
Executivo e o Poder Legislativo. Não se trata de uma relação de subordinação, mas
uma relação negociada, com trocas de apoios em nome da governabilidade. As
Constituições elaboradas no passado já traziam consigo a separação dos poderes
com suas respectivas funções, bem como o grau de autonomia do Poder Executivo
em relação aos demais poderes. Ora esses poderes eram maiores, ora menores
sofrendo as adequações conforme o contexto do período de sua elaboração.Para
Power e Lemos (2013) os presidentes na América Latina usufruem de
consideráveis prerrogativas legislativas, amplo poder de agenda, além de
vantagens informacionais.
Conforme bem observa Lessa (2001:16;18) as Constituições moldaram a relação
Executivo-Legislativo ao longo dos anos no Brasil.
“Os constituintes de 45, ao definir as atribuições dos poderes Legislativo e Executivo, claramente se afastaram do enquadramento constitucional de 1937. De acordo com essa Constituição, em seu artigo 64, toda a iniciativa legislativa pertence ao Chefe do Governo. Na nova Carta, embora o Presidente dispusesse de iniciativa legislativa, esses poderes foram consideravelmente diminuídos. Como notou Wanderley Guilherme dos Santos, “a maioria das decisões políticas envolvendo a alocação de bens e valores àsociedade devia ser tomada mediante consulta ao Congresso”. Por conseqüência, “o Congresso detinha o monopólio sobre o processo delegitimação e podia bloquear as ações do Executivo, recusando-se a converter osdesejos do Executivo em leis” (1986: 43). A novidade da República de 1946 fica por conta do fato de que, pela primeira vez na história republicana, o Presidente não dispõe de controle sobre a arena legislativa.O regime inaugurado com a Carta de 1988, se tomarmos a Constituição de 1946 como referência, amplia de forma considerável os poderes legislativos do Presidente. Se consideramos as definições contidas na Carta de 1967 e na Emenda Constitucional de 1969 – ambas produzidas sob o regime militar– a respeito da ação legislativa do Presidente, é inevitável a sensação de continuidade entre os períodos”. (LESSA, 2001: 16;18)
Segue observação temporal de Gobatto (2013) sobre a separação de poderes prevista
nas Constituições desde o período imperial.
“No momento que termina o período imperial em 1889, tem início a fase republicana da história brasileira, extinguindo-se o Poder Moderador, e mantendo-se a existência e a separação dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário como princípio constitucional
estruturante, estando presentes no artigo 15 da Constituição de 1891, onde aparece a expressão “harmônicos e independentes entre si”. Já na Constituição de 1934, a separação aparece no artigo 3º, consignando-se a expressão “independentes e coordenados entre si”. A Carta de 1937, por suas características ditatoriais, apesar de manter a existência dos três poderes, submete o Poder Legislativo ao jugo do Poder Executivo, restringindo aquele praticamente a um mero confirmador dos atos deste. Em 1946, a Constituição volta a explicitar a separação dos poderes em seu artigo 36, utilizando a expressão “independentes e harmônicos entre si”. A Constituição de 1967, já no período do regime militar, consigna o princípio em seu artigo 6º, usando apenas “independentes e harmônicos” no texto, condição que foi mantida pela Emenda Constitucional nº 1 de 1969. Com a promulgação da Constituição de 1988, implanta-se no Brasil um Estado Democrático de Direito, no qual se reafirma o princípio da separação dos poderes, cristalizado já no seu artigo 2º, e novamente utilizando a expressão de 1946, “independentes e harmônicos entre si”. (GOBATTO, 2013)
A institucionalidade não abarca os movimentos cotidianos dos atores políticos que
gerenciam e negociam a autonomia do Executivo em legislar e obter êxito no
Congresso Federal. De acordo com Figueiredo e Limongi (2000) os extensos poderes
legislativos do Executivo, constitucionalmente conferidos, e a alocação de direitos e
recursos parlamentares em favor dos líderes partidários, garantida regimentalmente,
criaram um modelo institucional que favorece a governabilidade, entendida, em
sentido restrito, como a capacidade de fazer valer a agenda legislativa do Executivo.
Com isso, não podemos falar em crise decisória no Brasil, mas em decisões
negociadas, onde o custo para o Executivo varia conforme a dificuldade de coesão
dos parlamentares em torno da agenda em questão.
O trade-off entre o apoio do Legislativo à agenda do Executivo é estudado por Carey e
Shugart (1998), que consideram o apoio partidário ao executivo o melhor indicador do
grau de convergência nas preferências dos dois poderes. Constrangimentos temporais
podem impelir legisladores a preferir decretos executivos a procedimentos legislativos
ordinários. Tendo em vista que processos legislativos são frequentemente lentos, e a
necessidade de implementar as políticas pode ser urgente. A necessidade de gerar
respostas rápidas no formato de políticas públicas torna o Executivo mais vulnerável à
ação do Legislativo, que por sua vez tem as prerrogativas regimentais para sustentar
suas decisões em termos de tempo de tramitação de um Projeto de Lei.
Santos (1999) argumenta que inúmeros textos têm chamado a atenção para o
problema da autonomia excessiva dos presidentes nas novas democracias latino-
americanas, em geral, e na brasileira, em particular, identificando no sistema eleitoral
as raízes de tal problema. Representantes preocupados exclusivamente com questões
locais delegariam ao presidente a formulação de políticas públicas de alcance
nacional, e assim teriam tempo livre para perseguir os interesses de seus redutos. A
traição aos princípios presidencialistas dos freios e contrapesos estaria radicada no
funcionamento do sistema eleitoral.Em direção contrária Figueiredo e Limongi (2000)
apontam para uma agenda nacional predominante no legislativo, afastando a idéia que
o congresso é o locus preferencial de ações voltadas para grupos específicos com
pretensões restritas ao cálculo do voto.
“A agenda legislativa do Congresso é social, em contraposição à agenda econômica do governo. Apenas nessa área de política pública a participação do Congresso se iguala à do Executivo. A análise do conteúdo das leis de iniciativa do legislativo revela que a grande maioria delas se refere a questões de natureza geral. Portanto, ao contrário do que normalmente se propala, a ação do Congresso não se volta para o atendimento de clientelas específicas: 86% das leis sociais do legislativo são de natureza geral; criam e ampliam direitos universais ou se aplicam a amplas categorias sociais. As políticas sociais do executivo, como complementares à política econômica, são de natureza restritiva”. (FIGUEIREDO E LIMONGI, 2000)
A análise dos dados da produção legislativa rompe com o senso comum sobre a
agenda de políticas e os interesses políticos inerentes à ação parlamentar,
conhecida apressadamente como uma agenda corrompida por atos paroquiais e
clientelistas, descolada dos problemas nacionais.
Santos (1999) afirma que análises recentes mostram que os instrumentos de
controle do processo decisório no Legislativo, tais como medidas provisórias,
monopólio de emissão de proposições e pedidos unilaterais de urgência, favorecem
o Executivo, tanto no que se refere à origem do que é aprovado quanto no tempo
de tramitação dos projetos. Em suma, a idéia de que o Parlamento brasileiro, por
ser fragmentado, constitui impedimento para a aprovação da agenda
governamental não possui lastro empírico, nem sustentação conceitual adequada.
Para tanto, Pereira e Mueller (2000) trazem os dados que comprovam a
predominância do Executivo na proposição de propostas e com isso, o poderde
pautar a ação parlamentar.
“Do total de 805 propostas que tramitaram no Congresso brasileiro entre 1995 e 1998, 648 (80,49%) foram iniciadas pelo Executivo, 141 (17,51%) foram iniciadas pelo Legislativo e apenas 16 (1,98%) pelo Judiciário.O tempo médio para uma proposta do Executivo ser sancionada pelo Congresso foi de 183 dias; no caso das propostas iniciadas pelo Legislativo e pelo Judiciário, este prazo estendeu-se para 1.194 e 550 dias, respectivamente. A situação assim descrita mostra que há uma clara divisão de trabalho dentro do Congresso determinando quem legisla sobre cada tema. Das 648 propostas iniciadas pelo Executivo, 484 (74,69%) são sobre temas ligados diretamente à economia, 110 (16,97%) são administrativas, e só 54 (8,33%) são relacionadas a temas políticos ou sociais. Por outro lado, das 141 propostas iniciadas pelos próprios parlamentares, 79 (56,02%) são das áreas política e social, 42 (29,78%) são administrativas e 20 (14,18%) são sobre a área econômica. Observa-se, assim, que a área de atuação do Congresso é restringida pela agenda do presidente”. (Pereira e Mueller, 2000)
Comprova-se o poder do Executivo em estabelecer a agenda legislativa,
principalmente na área econômica. Porém, os dados não podem provar a
subordinação do Congresso Nacional ou seu aniquilamento frente ao Executivo. O que
se observa são negociações entre partidos e atores políticos em torno de diferentes
interesses e agendas. Como mostram os dados, a agenda social é
predominantemente pautada pelo Legislativo.
De acordo com Santos (1999) o Executivo, após expansão de sua capacidade
decisória durante o domínio militar, não teve suas prerrogativas suficientemente
reduzidas. O autor cita alguns mecanismos institucionais que garantem ao Executivo
sucesso na proposição da agenda, tais como: medidas provisórias, direito de requerer
unilateralmente urgência para a tramitação de seus projetos, monopólio de emissão de
proposições legislativas de cunho financeiro. Para Couto e Arantes (2006) a Carta
brasileira de 1988 se caracteriza por ter constitucionalizado formalmente diversos
dispositivos que apresentam características de políticas governamentais com fortes
implicações para o modus operandi do sistema político brasileiro. Neste sentido
Miranda (2010) explica que na definição da agenda no Congresso Nacional, os
presidentes contam com a participação das lideranças nas duas Casas. No Senado,
os critérios de escolha das proposições são a sua importância e antiguidade. A
antiguidade só pode ser desconsiderada para a inclusão de até três proposições e
deve haver consenso sobre elas. Na Câmara, o Colégio de Líderes é ouvido na
composição da agenda, mas não há critérios regimentalmente definidos para a
escolha das proposições. Com isso, existe um alto grau de autonomia para
negociações, acordos e conflitos em torno da montagem da agenda por parte das
lideranças partidárias entre si e entre os demais parlamentares liderados. As
preferências partidárias ganham vantagem sobre as preferências pessoais dos
parlamentares, inibindo o protagonismo individual. A agenda social parece ser uma
pauta aglutinadora de preferências, mas em desvantagem competitiva para a área
econômica, prioritária e estratégica para o Poder Executivo. Talvez esse fato possa
explicar o número de proposições sociais com ênfase no combate à pobreza ao longo
do tempo.
As políticas de combate à pobreza na agenda legislativa brasileira (1950-2013)
A agenda governamental nos últimos anos tem sofrido alterações significativas, onde é
visível um maior espaço para as políticas de combate à pobreza. Para entender o
cenário em que as proposições políticas, no formato de Projeto de Lei, foram
elaboradas parece ser necessário resgatar a história política, por década, descrevendo
sinteticamente os acontecimentos e os projetos apresentados. Assim, no seu tempo
de origem o projeto de Lei se mostrará de fácil compreensão. O período selecionado
para a análise começa na década de 50 e finaliza no ano de 2013.Além disso,
observar a natureza das propostas para o combate à pobreza no Brasil, no intuito de
entender seu perfil, abrangência e compreensão do problema.
Projeto de Lei é entendido como uma espécie de proposição destinada a
regular matéria inserida na competência normativa da União e pertinente às
atribuições do Congresso Nacional, sujeitando-se, após aprovada, à sanção ou ao
veto presidencial. Neste sentido, uma proposição é entendida como toda matéria
sujeita a deliberação da Câmara dos Deputados. Considera-se proposição a Proposta
de Emenda à Constituição, Projeto de Lei, Emenda, Indicação, Requerimento
(proposição), Recurso (proposição), Parecer e Proposta de Fiscalização e Controle
conforme informadono site da Câmara dos Deputados.
Década de 50
A década de 50 onde começa a análise da agenda parlamentar nos apresenta um
Brasil essencialmente rural, com fortes incentivos governamentais para o avanço da
indústria, principalmente da região Sudeste. Neste período governaram o Brasil
Getúlio Vargas e Juscelino Kubitschek – ambos focaram seu governo na criação de
uma infra0estrutura modernizante baseada em aeroportos, rodovias, hidrelétricas,
entre outros. A idéia de construir uma nação moderna era a agenda governamental
desta década.Em 31 de janeiro de 1951 Getúlio Vargas (PTB) assume a Presidência,
após vencer Eduardo Gomes (UDN) nas eleições de outubro de 1950 com o apoio do
PSP e dissidentes do PSD. A frente da Presidência, Getúlio implementou ações
consideradas populistas como a valorização do salário mínimo, ficando conhecido
nacionalmente como o “pai dos pobres”. Café Filho (PSP), vice de Getúlio, assume a
Presidência da República após o suicídio de Getúlio em agosto de 1954. Ocorre
eleição em 1955 e Juscelino (PSD) sai vencedor com a coligação PSD e PTB,
derrotando o candidato da UDN Juarez Távora. Juscelino cumpre seu mandato
integralmente até o dia 31 de janeiro de 1961 com uma agenda de 50 anos em 5
marcada pelas obras de modernização e criação de Brasília. No final dos anos 50 o
Brasil passou a enfrentar uma crise com o crescimento da dívida externa e a inflação
alta. Em termos demográficos, a população cresceu substancialmente, passando de
52 milhões para 70 milhões em 1960. A população urbana cresceu de 36% para 44%
do total da população. Ainda no governo de Juscelino é criada a SUDENE.
Principais Projetos de Lei
• Cria a 'taxa da criança' sobre bebidas, para atender aos serviços de assistência ao
menor abandonado e a criança pobre.
Década de 60
A década de 60 é marcada pela dicotomia capitalismo x comunismo pautada pela
Guerra Fria, onde os atores principais eram os Estados Unidos e a União Soviética.
No Brasil defensores dos dois lados buscavam ganhar mais espaço institucional no
Executivo e no Legislativo. Assim, na eleição ocorrida em outubro de 1960 o vencedor
foi Jânio Quadros (PDC) com o apoio da UDN. O vice-presidente eleito foi João
Goulart (PTB). Presidente e vice tomam posse em 31 de janeiro de 1961. A agenda de
políticas adotada por Jânio Quadros foi no sentido de realizar algumas reformas para
melhorar a situação econômica do país, uma delas foi a reforma cambial com a
desvalorização da moeda nacional. Outra medida de impacto foi reduzir os gastos com
o funcionalismo público. A política externa gerou divergência suficiente para o
rompimento de Jânio Quadros com a UDN, levando-o a renunciar em agosto de 1961.
Neste contexto de incerteza política, cresce a desconfiança sobre a capacidade
política e sobre a preferência ideológica do vice-presidente João Goulart. Forças
contrárias à posse de Jango aprovam no Congresso Nacional o regime
parlamentarista, como forma de diminuir os poderes do novo Presidente. Em 7 de
setembro de 1961 toma posse João Goulart como Presidente e Tancredo Neves
(PSD) como primeiro-ministro. Somente em 23 de janeiro de 1963 o Congresso
homologa o resultado do plebiscito que aprova o retorno do regime presidencialista.
Insatisfeitos com a agenda do governo Jango, os militares tomam o poder no dia 1 de
abril de 1964 com a justificativa de proteger o país do comunismo. Com isso, as regras
do jogo são alteradas em favor dos militares e de sua permanência no poder. Em 24
de novembro de 1965 o Ato Institucional nº 4 institui o sistema bipartidário no Brasil
com a criação de dois partidos – Arena (Aliança Renovadora Nacional) e MDB
(Movimento Democrático Brasileiro).
Em termos demográficos, houve um crescimento menor que a década anterior. O
número de habitantes passou de 70 milhões para 93 milhões. A maioria dessa
população (56%) passa a viver em centros urbanos, mudando o perfil do emprego e
das demandas sociais. Assim, o rápido crescimento, sem planejamento, dos centros
urbanos trazem consigo o aumento da violência, do desemprego e da miséria.
Principais Projetos de Lei
• Institui a 'semana nacional dos pobres' que será comemorada anualmente entre 19 e
25 de julho.
Década de 70
Foi nesta década que ocorreu o tão celebrado “milagre brasileiro” com as altas taxas
de crescimento econômico com forte concentração de renda, aumentando
drasticamente as desigualdades sociais. No jogo político as regras eram alteradas
conforme a necessidade de manter a liderança do partido ARENA no Congresso
Nacional e nas Assembleias Estaduais e com isso tornar de pouca significância a
representação do MDB nessas casas. Nas eleições de 1974 o MDB apresentou
resultados que preocuparam os militares – 335 deputados estaduais do total de 787,
160 deputados federais e 16 senadores contra 6 da ARENA.
As mobilizações sociais começaram a ganhar adesões nacionais, independente da
proibição de manifestações, em torno de demandas latentes como a volta da
democracia e a anistia. Além disso, as greves no ABC Paulista ganham notoriedade
da imprensa e adesão de muitos intelectuais e políticos, tornando as manifestações
inevitáveis.
A população brasileira continua crescendo, de forma lenta, passando de 93 milhões de
habitantes em 1970 para 119 milhões no inicio da década de 80. A população urbana
passa de 56% para 67% da população total.
Contexto da situação de pobreza no Brasil a partir de meados da década de 70.
Fonte: IPEDATA. Elaboração própria.
Contexto de Desigualdade na década de 70
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40.000.000,00
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1976197819811983198519871989199219951997199920022004200620082011
Pessoas Pobres - Brasil (1976-2011)
Fonte: IPEDATA. Elaboração própria.
Principais Projetos de Lei
• Autoriza o poder executivo a criar o fundo social contra a pobreza absoluta (FUSPA) e
determina outras providências.
Década de 80
A abertura política é a marca desta década – a transição para a democracia.
Figueiredo, o último presidente do período militar, implementou ações para o retorno
da democracia como a aprovação da Lei de Anistia e a reforma política com o fim do
bipartidarismo, com a extinção dos partidos ARENA e MDB. Com a reforma política
foram criados os partidos – PDS (Partido Democrático Social – antigo ARENA), PMDB
(Partido do Movimento Democrático Brasileiro – antigo MDB), PTB (Partido Trabalhista
Brasileiro), PT (Partido dos Trabalhadores), PP (Partido Popular), PDT (Partido
Democrático Trabalhista). Entre os anos de 1983-1984 o movimento pelas eleições
diretas – DIRETAS JÁ – mobilizou o país com comícios e discussões sobre a
possibilidade da população escolher seus representantes. Porém, o Congresso não
aprova a emenda em 25 de abril de 1984, frustrando as expectativas de milhões de
brasileiros. Neste mesmo ano nasce a Aliança Democrática para a eleição indireta de
Presidente da República com Tancredo Neves (PMDB) a frente e como vice José
Sarney (PMDB, ex-PDS). A chapa Aliança Democrática sai vencedora, porém
Tancredo Neves apresenta graves problemas de saúde que o impedem de tomar
posse. Com isso, assume a Presidência José Sarney, com mandato até o ano de
1990.
O governo Sarney foi marcado por planos de combate à inflação e pelo esforço de
redemocratizar institucionalmente o Brasil. Assim, em maio de 1985 uma emenda
constitucional restabelece a eleição direta, concede direito de voto para os analfabetos
0,450
0,500
0,550
0,600
0,650
1976 1978 1981 1983 1985 1987 1989 1992 1995 1997 1999 2002 2004 2006 2008 2011
Índice de Gini - Brasil
e diminui a exigência para registro de novos partidos políticos. Com isso, surgem 23
novas legendas – PFL, PDC, PL, PMB, entre outros. E voltam a legalidade os partidos
comunistas – PCB, PCdoB, PSB. Em novembro o Congresso Nacional aprova a
emenda que convoca a Assembleia Nacional Constituinte, que será responsável pela
elaboração da nova Constituição. As eleições para a Constituinte ocorrem no dia 15 de
novembro de 1986, começando os trabalhos em 1 de fevereiro de 1987. A nova
Constituição, conhecida como “Constituição Cidadã” é promulgada no dia 5 de outubro
de 1988, sendo a primeira do país a aceitar emendas populares. Em 1989 ocorre a
primeira eleição direta para a Presidência da República pós Regime Militar, saindo
vencedor Fernando Collor de Mello (PRN), tornando realidade a democracia.
A década de 80 foi drasticamente marcada pelos problemas econômicos com efeito
negativo sobre os salários, a geração e manutenção do emprego e distribuição de
renda. O cenário era de estagnação econômica e inflação alta. A população da época
passa de 119 milhões para 147 milhões de pessoas no período de 1980 a 1991. Já os
moradores de áreas urbanas correspondem a 75% da população total.
Principais Projetos de Lei
• Dispõe sobre a gratuidade, para os reconhecidamente pobres, do registro de
nascimento e da certidão de óbito.
Década de 90
Os esforços para a estabilização da economia levam o novo Presidente Fernando
Collor (PRN) a implementar uma agenda que diminui o tamanho do Estado, com
intervenção na poupança, diminuição de ministérios e funcionários públicos, corte de
recursos para as políticas públicas orientadas para a assistência social. A agenda
governamental não recebe a aprovação do Congresso Nacional e manifestações
populares se disseminam por todo o país com o tema “Fora Collor”. O Presidente
Collor sofre impeachment, acusado de corrupção, renuncia em 29 de dezembro de
1992 ao mandato de Presidente da República.Assume o vice-presidente Itamar Franco
(PMDB) no período de 29 de dezembro de 1992 a 1 de janeiro de 1995,com uma
agenda compartilhada com a sociedade e com o apoio majoritário do Congresso
Nacional. A agenda governamental tenta conciliar o combate à fome com o combate à
inflação. Na área social grandes avanços institucionais com a promulgação da LOAS
(Lei Orgânica de Assistência Social) e na área econômica o lançamento do Plano
Real. A LOAS forneceu considerável mudança social, sendo um dos elementos a
criação do Beneficio de Prestação Continuada (BPC). Na área econômica o Plano
Real foi implementado em julho de 1994, obtendo êxito, alcançando a desejável
estabilidade econômica. Na eleição ocorrida em outubro de 1994, o Ministro da
Fazenda Fernando Henrique Cardoso (PSDB), considerado “pai do plano real”,
consegue a vitória nas urnas com uma agenda de manutenção da estabilidade
econômica e diminuição das desigualdades sociais com o apoio dos partidos – PFL e
PMDB.Em junho de 1997 é aprovada uma emenda constitucional que permite à
reeleição aos chefes do Poder Executivo. Com isso, FHC é reeleito para um novo
mandato até o mês de janeiro de 2002, ampliando o apoio partidário – PFL, PTB, PPB
e PMDB (informalmente). A agenda social ganha destaque com iniciativas como
Comunidade Solidária e de programas de transferência de renda como o Bolsa-
Alimentação, Bolsa-Escola e auxílio-gás.
Principais Projetos de Lei
• Dispõe sobre a Lei Orgânica da Assistência Social, suas definições, princípios e
diretrizes; determina competências gerais em cada esfera de governo, benefícios e
serviços, fontes de financiamento, e dá outras providências.
Década de 2000
A democracia se consolida com a alternância partidária no poder. Assim, nas eleições
de 2001 o PT, partido político considerado de esquerda, vence e temos como
Presidente da República um líder sindical – Lula. A agenda governamental reafirma o
compromisso com a estabilidade econômica, mas inova ao estabelecer como agenda
prioritária o combate à fome e à pobreza. Institucionalmente, essa agenda social se
torna realidade com a criação do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à
Fome em 2003. O MDS passa a concentrar o gerenciamento dos programas sociais,
como o Bolsa-família – programa que consolida e concentra os demais programas
como Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação e auxílio gás. O Programa Bolsa-família ganha
espaço no governo e ganha amplitude em termos de número de beneficiados e
orçamento. Muitas críticas surgem nesse período, com a disseminação da idéia que o
programa Bolsa-família é populista e com fins eleitoreiros. Na prática dos números que
medem a pobreza se percebe uma acentuada diminuição da desigualdade de renda e
diminuição absoluta no número de pessoas em situação de pobreza. O governo Lula
fica conhecido como um governo voltado para os pobres, ganhando alta popularidade,
principalmente na região Nordeste do país. Assim, Lula é reeleito com uma coalizão
de 15 partidos (PT, PMDB, PRB, PCdoB, PSB, PP, PR, PTB, PV,PDT, PSC, PAN,
PTdoB, PMN e PHS ) para mais um mandato presidencial com uma agenda pautada no
crescimento econômico com desenvolvimento social, voltado, quase que
exclusivamente, para o fomento do consumo interno, baseado na ascensão social
gerada pelo programa de transferência de renda Bolsa-Família.
Principais Projetos de Lei
• Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza - estabelece que o objetivo do Fundo é “viabilizar a todos os brasileiros acesso a níveis dignos de subsistência, cujos recursos serão aplicados em ações suplementares de nutrição, habitação, educação, saúde, reforço de renda familiar e outros programas de relevante interesse social voltados para a melhoria da qualidade de vida.”
De 2010 a 2013
Com alta taxa de popularidade, Lula termina seu mandato e consegue eleger seu
sucessor, a Ministra da Casa Civil Dilma Rousseff (PT). A agenda governamental é de
continuidade das políticas exitosas do governo Lula. Mas, na prática, a agenda
econômica é marcada pela intervenção estatal e consequente diminuição do
crescimento econômico, justificada pela crise internacional. As políticas sociais são
incrementadas e ajustadas a novos públicos com o lançamento do Programa Brasil
sem Miséria e Brasil Carinhoso. O foco das ações atingem pela primeira vez os
moradores de rua. O Programa Brasil sem Miséria ainda estabelece um piso no valor
transferido para famílias para garantir sua saída da situação de miséria. O Brasil
Carinhoso foca suas ações nas crianças, para garantir cuidados de saúde e
alimentação adequada. Os partidos – PT, PR, PCdoB, PSB, PMDB, PDT, PP e PRB
fazem parte da coalizão partidária de apoio ao governo Dilma.
Principais Projetos de Lei
• Destina parte do lucro líquido das instituições bancárias e financeiras ao Fundo de Combate à Pobreza.
Sobre a criação de Leis, a Constituição Federal:
“Estabelece no artigo 61 a iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. O artigo 65 da Constituição Federal estabelece o projeto de lei aprovado por uma casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar. O artigo 66 da CF fala sobre o veto presidencial a projeto de lei se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.” (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 2013)
Sabendo da prerrogativa do Poder Legislativo em elaborar leis, seguem os dados
sobre a agenda parlamentar com o respectivo status, bem como, a identificação da
produção por partido e por região de origem do parlamentar no sentido de
compreender as preferências na escolha da agenda.
Perfil dos Projetos de Lei - dados e análise
Foi utilizada neste estudo a análise de dados secundários, disponíveis em formato
eletrônico no site do Senado Federal e Câmara dos Deputados referentes a Projetos
de Lei (PL) apresentados no período de 1950 a 2013 com a busca orientada pela
palavra ‘pobreza’ em seu texto. Com isso, foram encontrados 374 Projetos de Lei, com
uma concentração de 65% nas décadas de 90 e 2000. Em seguida, foi realizada uma
divisão dos Projetos de Lei por partido político, por região de origem do parlamentar e
a eficácia da proposição – se aprovada ou arquivada.
A análise será no intuito de perceber o poder de agenda dos parlamentares e sua
relação com o Poder Executivo. Identificar ainda o real poder dos parlamentares em
influenciar e definir as políticas de combate à pobreza no Brasil.
Numa análise dos Projetos de Lei apresentados por partido se percebe que quase
todos apresentam proposições na área de políticas de combate à pobreza ao longo do
tempo.
Gráfico – Projetos de Lei por Partido
Fonte: Congresso Nacional. Elaboração Própria.
O partido com maior protagonismo em apresentar proposições na área de combate à
pobreza foi o PMDB e em seguida o PT, vindo o antigo PFL (DEM) em terceiro lugar.
0
10
20
30
40
50
60
70
PF
L
PP
B
PR
S
PT
PC
DO
B
PD
T
PM
DB
PD
C PL
PT
R
PS
B
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A
PD
S
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D
PP
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PR
N
MD
B
AR
EN
A
PP
DE
M PR
PV
PS
C
PT
C
Projeto de Lei por Partido
Este gráfico contradiz o senso comum que partidos de esquerda são mais
preocupados com o social e com isso elaboram em maior quantidade Projetos de Lei
que tenham como foco a diminuição da pobreza.
Uma variável interessante para observar é o tamanho do partido, de sua bancada e
com isso estimar seu poder de negociação com os demais partidos no
estabelecimento da pauta legislativa. O PMDB está presente na cena política desde o
antigo MDB quando o Brasil vivia o bipartidarismo, ganhando maior expressão no
processo de redemocratização do país. É um partido que depois do retorno da
democracia sempre fez parte da coalizão governamental e assim se constituindo em
um importante ator partidário com poder de veto.
No jogo político as intensões não geram resultados que alterem o status das políticas.
Portanto, apresentar propostas ou Projetos de Lei não garante a sua aprovação. A
partir da apresentação da proposta são iniciadas as negociações, consultas,
promessas de apoios recíprocos e um grande esforço de convencimento dos
parlamentares em torno da proposta.
Gráfico – Projetosde Lei por Estado
Fonte: Congresso Nacional. Elaboração Própria.
O Estado de São Paulo foi o que mais apresentou projeto de Lei direcionado ao
combate à pobreza. O Rio de Janeiro aparece na segunda posição e na terceira o
Estado da Bahia, que é seguido de perto pelo Rio Grande do Sul.
0
10
20
30
40
50
60
AM SP
SC RJ
MA
MG
PA PI
RS
TO
ES
MS
PE
RN
MT
GO PR SE
RO
BA AL
CE
PB
DF
AP
RR
AC
Projeto de Lei por Estado
Tabela – Projetos de Lei aprovados e apresentados por parlamentares
Fonte: Congresso Nacional. Elaboração Própria.
A tabela mostra a preponderância do Poder Executivo sobre a aprovação de PL´s.
Assim, desde a década de 50 somente 8 Projetos de Lei foram aprovados no
Congresso Nacional. Destes 50% foi apresentado na constituinte, momento atípico do
país, favorável à proposição e de grande efervescência política. As proposições
tiveram sua origem em 50% nos Estados da região Sudeste e Sul do país.
Tabela - Projetos de Lei apresentados por parlamentares e Poder Executivo por década
Década Quantidade
1950 4 1960 3 1970 13 1980 47 1990 83 2000 139 2010 44
Total 333 Fonte: Congresso Nacional. Elaboração Própria.
A década de 2000 é o período com maior apresentação de proposições na área de
combate à pobreza, que pode ser explicado pela chegada de um partido de esquerda
ao governo, o PT, com uma agenda voltada para o social.
Tabela - Projetos de Lei apresentados pelo Poder Executivo
Transformado em norma jurídica 15 Arquivados 5 Transformado em nova Proposição 4 Aguardando despacho 1
Fonte: Congresso Nacional. Elaboração Própria.
Partido PL/PEC
MDB/SE 880/1979 NI/NI 2621/1976 PMDB/SP 1428/1988 PSDB/MG 1258/1988 PMDB/SP 1110/1988 PDT/RS 4089/1998 DEM/BA 507/2010 PFL/BA 249/2000
A tabela acima comprova a teoria que o Poder Executivo consegue aprovar sua
agenda no Congresso Nacional demonstrando baixa estabilidade decisória. Assim, de
25 proposições 15 são aprovadas.
Tabela - Projetos de Lei apresentados pelo Poder Executivo por década
Década Quantidade
1950 1 1960 0 1970 0 1980 4 1990 4 2000 10 2010 6
Total 25 Fonte: Congresso Nacional. Elaboração Própria.
O governo Lula (PT) foi o que mais apresentou Projetos de Lei com ênfase no
combate à pobreza. A clareza da agenda ainda apresentada no programa de partido já
demonstrava o caráter estratégico de formular políticas voltadas para as pessoas em
situação de pobreza. Nas décadas sem democracia, governada por militares, foi o
período com menor número de proposições apresentadas.
Conclusão
A partir da análise dos dados se percebe uma acumulação de poderes no Executivo
Federal com uma forte influência sobre a proposição da agenda legislativa e a
apresentação de Projetos de Lei - onde ao mesmo tempo - cria e implementa estes
Projetos de Lei em formato de políticas públicas. Este comportamento por parte do
Executivo pode gerar um efeito perverso ao esvaziar de suas funções o Poder
Legislativo e com isso inibir ou restringir o seu protagonismo na discussão e criação de
soluções para os problemas nacionais como a pobreza. O Poder Executivo federal
demonstra ainda maior poder de aprovação da agenda de políticas públicas que fazem
referência ao combate à pobreza. Sendo que em algumas ocasiões o Projeto de Lei é
apresentado por um determinado parlamentar e é arquivada pelos seus pares e em
seguida esta mesma agenda é apresentada pelo Poder Executivo, recebendo de
pronto a aprovação. Com isso, o comportamento aglutinador do Executivo limita o
exercício pleno da democracia e informalmente altera os arranjos constitucionais das
funções legislativas.
Problemas conceituais e de interpretação das ações de combate à pobreza dificultam
no filtro dos Projetos de Lei, assim, se percebeu que algumas políticas formuladas e
discutidas no Congresso não foram identificadas pelo filtro e com isso, ficaram fora da
análise.
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