introduÇÃo ap

8/6/2019 INTRODUO AP

1/23

INTRODUO

O CONCEITO DE ADMINISTRAO

1. As necessidades colectivas e a Administrao Pblica

Quando se fala em Administrao Pblica, tem-se presente todo umconjunto de necessidades colectivas cuja satisfao assumida como

tarefa fundamental para a colectividade, atravs de servios por esta

organizados e mantidos.

Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma

necessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a satisfaze-

la, em nome e no interesse da colectividade. As necessidades colectivas

situam-se na esfera privativa da Administrao Pblica, trata-se em

sntese, de necessidades colectivas que se podem reconduzir a trs

espcies fundamentais: a segurana; a cultura; e o bem-estar.

Fica excluda do mbito administrativo, na sua maior parte a necessidade

colectiva da realizao de justia. Esta funo desempenhada pelos

Tribunais, satisfaz inegavelmente uma necessidade colectiva, mas acha-

se colocada pela tradio e pela lei constitucional (art. 205 CRP), fora da

esfera da prpria Administrao Pblica: pertencer ao poder judicial.

Quanto s demais necessidades colectivas, encontradas na esfera

administrativa e do origem ao conjunto, vasto e complexo, de

actividades e organismos a que se costuma chamar Administrao

Pblica.

2. Os vrios sentidos da expresso Administrao Pblica

So dois os sentidos em que se utiliza na linguagem corrente a expresso:

Administrao Pblica: (1) orgnico; (2) material ou funcional.

A Administrao Pblica, em sentido orgnico, constituda

pelo conjunto de rgos, servios e agentes do Estado e demais

entidades pblicas que asseguram, em nome da colectividade, a

satisfao disciplinada, regular e contnua das necessidades

colectivas de segurana, cultura e bem-estar.

A administrao pblica, em sentido material ou funcional,

pode ser definida como a actividade tpica dos servios e agentes

Shacquytto22 Pgina 1


2/23

administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade,

com vista a satisfao regular e contnua das necessidades

colectivas de segurana, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito

os recursos mais adequados e utilizando as formas maisconvenientes.

3. Administrao Pblica e Administrao Privada

Embora tenham em comum o serem ambas administrao, a

Administrao Pblica e a Administrao Privada distinguem-se todavia

pelo objecto que incidem, pelo fim que visa prosseguir e pelos meios que

utilizam.

Quanto ao objecto, a Administrao Pblica versa sobre

necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade

prpria da colectividade, ao passo que a Administrao Privada

incide sobre necessidades individuais, ou sobre necessidades que,

sendo de grupo, no atingem contudo a generalidade de uma

colectividade inteira.

Quanto ao fim, a Administrao Pblica tem necessariamente de

prosseguir sempre o interesse pblico: o interesse pblico o nico

fim que as entidades pblicas e os servios pblicos podem

legitimamente prosseguir, ao passo que a Administrao Privada

tem em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares. Tanto

pode tratar-se de fins lucrativos como de fins no econmicos e at

nos indivduos mais desinteressados, de fins puramente altrustas.

Mas so sempre fins particulares sem vinculao necessria ao

interesse geral da colectividade, e at, porventura, em contradio

com ele.

Quanto aos meios, tambm diferem. Com efeito na Administrao

privada os meios, jurdicos, que cada pessoa utiliza para actuar

caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares, so

iguais entre si e, em regra, no podem impor uns aos outros a sua

prpria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente



3/23

celebrado. O contracto assim, o instrumento jurdico tpico do

mundo das relaes privadas

Pelo contrrio, a Administrao Pblica, porque se traduz na satisfao de

necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, eporque tem de realizar em todas as circunstncias o interesse pblico

definindo pela lei geral, no pode normalmente utilizar, face aos

particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os

outros.

A lei permite a utilizao de determinados meios de autoridade, que

possibilitam s entidades e servios pblicos impor-se aos particulares

sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, faz-lo contra sua

vontade.

O processo caracterstico da Administrao Pblica, no que se entende de

essencial e de especfico, antes o comando unilateral, quer sob a forma

de acto normativo (e temos ento o regulamento administrativo), quer

sob a forma de deciso concreta e individual (e estamos perante o acto

administrativo).

Acrescente-se, ainda, que assim como a Administrao Pblica envolve, o

uso de poderes de autoridade face aos particulares, que estes no so

autorizados a utilizar uns para com os outros, assim tambm,

inversamente, a

Administrao Pblica se encontra limitada nas sua possibilidades de

actuao por restries, encargos e deveres especiais, de natureza

jurdica, moral e financeira.

4. A Administrao Pblica e as funes do Estado

a) Poltica e Administrao Pblica:

A Poltica, enquanto actividade pblica do Estado, tem um fim especfico:

definir o interesse geral da actividade. A Administrao Pblica existe

para prosseguir outro objectivo: realiza em termos concretos o interesse

geral definido pela poltica.

O objecto da Poltica, so as grandes opes que o pas enfrenta ao traar

os rumos do seu destino colectivo. A da Administrao Pblica, a



4/23

satisfao regular e contnua das necessidades colectivas da segurana,

cultura e bem-estar econmico e social.

A Poltica reveste carcter livre e primrio, apenas limitada em certas

zonas pela Constituio, ao passo que a Administrao Pblica temcarcter condicionado e secundrio, achando-se por definio

subordinada s orientaes da poltica e da legislao.

Toda a Administrao Pblica, alm da actividade administrativa

tambm execuo ou desenvolvimento de uma poltica. Mas por vezes a

prpria administrao, com o seu esprito, com os seus homens e com os

seus mtodos, que se impe e sobrepe autoridade poltica, por

qualquer razo enfraquecida ou incapaz, caindo-se ento no exerccio do

poder dos funcionrios.

b) Legislao e Administrao:

A funo Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nvel, que a funo

Poltica.

A diferena entre Legislao e Administrao est em que, nos dias de

hoje, a Administrao Pblica uma actividade totalmente subordinada

lei: o fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade

administrativa.

H, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas

actividades que convm desde j salientar brevemente.

De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contm

decises de carcter administrativo.

De outra parte, h actos da administrao que materialmente revestem

todos o carcter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficcia da

lei, para j no falar dos casos em que a prpria lei se deixa completar por

actos da Administrao.

c) Justia e Administrao Pblica:

Estas duas actividades tm importantes traos comuns: ambas so

secundrias, executivas, subordinadas lei: uma consiste em julgar, a

outra em gerir. A Justia visa aplicar o Direito aos casos concretos, a

Administrao Pblica visa prosseguir interesses gerais da colectividade.

A Justia aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que



5/23

tem de pronunciar-se; a Administrao Pblica toma a iniciativa de

satisfazer as necessidades colectivas que lhe esto confiadas. A Justia

est acima dos interesses, desinteressada, no parte nos conflitos que

decide; a Administrao Pblica defende e prossegue os interessescolectivos a seu cargo, parte interessada.

Tambm aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto de

ser por vezes difcil distingui-las: a Administrao Pblica pode em certos

casos praticar actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais Comuns,

pode praticar actos materialmente administrativos. Mas, desde que se

mantenha sempre presente qual o critrio a utilizar material, orgnico

ou formal a distino subsiste e continua possvel.

Cumpre por ltimo acentuar que do princpio da submisso da

Administrao Pblica lei, decorre um outro princpio, no menos

importante o da submisso da Administrao Pblica aos Tribunais, para

apreciao e fiscalizao dos seus actos e comportamentos.

d) Concluso:

A Administrao Pblica em sentido material ou objectivo ou funcional

pode ser definida como, a actividade tpica dos organismos e indivduos

que, sob a direco ou fiscalizao do poder poltico, desempenham em

nome da colectividade a tarefa de promover satisfao regular e

contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar

econmico e social, nos termos estabelecidos pela legislao aplicvel e

sob o controle dos

Tribunais competentes.

A funo Administrativa aquela que, no respeito pelo quadro legal e sob

a direco dos representantes da colectividade, desenvolve as actividades

necessrias satisfao das necessidades colectivas.

OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

5. Generalidades

Por Sistema Administrativo entende-se um modo jurdico tpico de

organizao, funcionamento e controlo da Administrao Pblica.



6/23

Existem trs tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional; o

sistema tipo britnico (ou de administrao judiciria) e o sistema tipo

francs (ou de administrao executiva).

6. Sistema administrativo tradicional

Este sistema assentava nas seguintes caractersticas:

a) Indiferenciao das funes administrativas e jurisdicionais e,

consequentemente, inexistncia de uma separao rigorosa entre os

rgos do poder executivo e do poder judicial;

b) No subordinao da Administrao Pblica ao princpio da legalidade e

consequentemente, insuficincia do sistema de garantias jurdicas dos

particulares face administrao.

O advento do Estado de Direito, com a Revoluo Francesa, modificou

esta situao: a Administrao Pblica passou a estar vinculada a normas

obrigatrias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma consequncia

simultnea do princpio da separao de poderes e da concepo da lei

geral, abstracta e de origem parlamentar como reflexo da vontade

geral.

Em resultado desta modificao, a actividade administrativa pblica,

passou a revestir carcter jurdico, estando submetida a controlo judicial,

assumindo os particulares a posio de cidados, titulares de direitos em

face dela.

7. Sistema administrativo de tipo britnico ou de administrao

judiciria

As caractersticas do sistema administrativo britnico so as seguintes:

a) Separao dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por si ou

por concelhos formados por funcionrios da sua confiana, questes

de natureza contenciosa, por fora da lei da Star Chamber, e foi

proibido de dar ordens aos juzes, transferi-los ou demiti-los,

mediante o Act ofSettelement;



7/23

b) b) Estado de Direito: culminando uma longa tradio iniciada na

Magna Carta, os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados

britnicos foram consagrados no Bill of Rights. O Rei ficou desde

ento claramente subordinado ao Direito em especial ao DireitoConsuetudinrio, resultante dos costumes sancionados pelos

Tribunais (Common Law);

c) Descentralizao: em Inglaterra cedo se praticou a distino entre

uma administrao central e uma administrao local. Mas as

autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face

a umainterveno central diminuta;

d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Comuns: a

AdministraoPblica acha-se submetida ao controle jurisdicional dos

TribunaisComuns;

e) Sujeio da Administrao ao Direito Comum: na verdade, em

consequncia do rule of law, tanto o Rei como os seus conselhos e

funcionrios se regem pelo mesmo direito que os cidado annimos;

f) Execuo judicial das decises administrativas: de todas as

regras e princpios anteriores decorre como consequncia que no

sistema administrativo de tipo britnico a Administrao Pblica no

podeexecutar as decises por autoridade prpria;

g) Garantias jurdicas dos administrados: os particulares dispem

de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da

Administrao Pblica.

8. Sistema administrativo de tipo francs ou de administrao

executiva

As caractersticas iniciais do sistema administrativo Francs so as

seguintes:

a) Separao de poderes: com a Revoluo Francesa foi proclamado

expressamente, logo em 1789, o princpio da separao dos poderes, com

todos os seus corolrios materiais e orgnicos. A Administrao ficou

separada da Justia;



8/23

b) Estado de Direito: na sequncia das ideias de Loke e de

Montesquieu, no se estabeleceu apenas a separao dos poderes mas

enunciam-se solenemente os direitos subjectivos pblicos invocveis pelo

indivduo contra o Estado;c) Centralizao: com a Revoluo Francesa, uma nova classe social e

uma nova elite chega ao poder;

d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Administrativos: surgiu

assim uma interpretao peculiar do princpio dos poderes,

completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra, se o poder

executivo no podia imiscuir-se nos assuntos da competncia dos

Tribunais, o poder judicial tambm no poderia interferir no

funcionamento da Administrao Pblica;

e) Subordinao da Administrao ao Direito Administrativo: a

fora, a eficcia, a capacidade de interveno da Administrao Pblica

que se pretendia obter, fazendo desta uma espcie de exrcito civil com

esprito de disciplina militar, levou o conseil d' tat a considerar, ao

longo do sc. XIX, que os rgos e agentes administrativos no esto na

mesma posio que os particulares, exercem funes de interesse pblico

e utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade,

que lhes permitam impor as suas decises aos particulares, quer de

privilgios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de

perseguies ou ms vontades dos interesses feridos;

f) Privilgio da Execuo Prvia: o Direito Administrativo confere, pois,

Administrao Pblica um conjunto de poderes exorbitantessobre os

cidados, por comparao com os poderes normaisreconhecidos pelo

Direito Civil aos particulares nas suas relaes entre si. De entre esses

poderes exorbitantes, sem dvida que o mais importante , no sistema

Francs, o privilgio de execuo prvia, que permite Administrao

executar as suas decises por autoridade prpria;

g) Garantias jurdicas dos administrados: tambm o sistema

administrativo Francs, por assentar num Estado de Direito, oferece aos

particulares um conjunto de garantias jurdicas contra os abusos e



9/23

ilegalidades da Administrao Pblica. Mas essas garantias so

efectivadas atravs dos Tribunais Comuns.

Estas, caractersticas originrias do sistema administrativo de tipo francs

tambm chamado sistema de administrao executiva dada aautonomia a reconhecida ao poder executivo relativamente aos

Tribunais.

Este sistema, nasceu em Frana, vigora hoje em quase todos os pases

continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados que

acederam independncia no sc. XX depois de terem sido colnias

desses pases europeus.

9. Confronto entre os sistemas de tipo britnico e de tipo francs

Tm, vrios traos especficos que os distinguem nitidamente:

Quanto organizao administrativa, um um sistema

descentralizado. O outro centralizado;

Quanto ao controlo jurisdicional da administrao, o primeiro

entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais

Administrativos. Em Inglaterra h pois, unidade de jurisdio, em

Frana existe dualidade de Jurisdies;

Quanto ao direito regulador da administrao, o sistema de

tipo Britnico o Direito Comum, que basicamente Direito

Privado, mas no sistema tipo Francs o Direito Administrativo que

Direito Pblico;

Quanto execuo das decises administrativas, o sistema de

administrao judiciria f-la depender da sentena do Tribunal, ao

passo que o sistema de administrao executiva atribui autoridade

prpria a essas decises e dispensa a interveno prvia de

qualquer Tribunal;

Enfim, quanto s garantias jurdicas dos administrados, a

Inglaterra confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de

injuno face Administrao, que lhes fica subordinada como a

generalidade dos cidados, enquanto Frana s permite aos

Tribunais Administrativos que anulem as decises ilegais das



10/23

autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizaes,

ficando a Administrao independente do poder judicial.

O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO RAMO DE DIREITO10. Generalidades

A Administrao Pblica est subordinada lei. E est tambm, por outro

lado subordinada justia, aos Tribunais. Isso coloca o problema de saber

como se relacionam estes conceitos de Administrao Pblica e directa.

Para haver Direito Administrativo, necessrio que se verifiquem duas

condies: em primeiro lugar, que a Administrao Pblica e actividade

administrativa sejam reguladas por normas jurdicas propriamente ditas,

isto , por normas de carcter obrigatrio; em segundo lugar, que essas

normas jurdicas sejam distintas daquelas que regulam as relaes

privadas dos cidados entre si.

11. Subordinao da Administrao Pblica ao Direito

A Administrao est subordinada ao Direito. assim em todo o mundo

democrtico: a Administrao aparece vinculada pelo Direito, sujeita a

normas jurdicas obrigatrias e pblicas, que tm como destinatrios

tanto os prprios rgos e agentes da Administrao como os

particulares, os cidados em geral. o regime da legalidade democrtica.

Tal regime, na sua configurao actual, resulta historicamente dos

princpios da Revoluo Francesa, numa dupla perspectiva: por um lado,

ele um colorrio do princpio da separao de poderes; por outro lado,

uma consequncia da concepo na altura nova, da lei como expresso

da vontade geral, donde decorre o carcter subordinado lei da

Administrao Pblica.

No nosso pas encontrou eco na prpria Constituio, a qual dedica o

ttulo IX da sua parte III Administrao Pblica (art. 266). Resultando

da o princpio da submisso da Administrao Pblica lei. E quais as

consequncias deste princpio?

Em primeiro lugar, resulta desse princpio que toda a actividade

administrativa est submetida ao princpio da submisso da



11/23

Administrao ao Direito decorre que toda a actividade administrativa e

no apenas uma parte dela deve subordinar-se lei.

Em segundo lugar, resulta do mesmo princpio que a actividade

administrativa, em si mesma considerada, assume carcter jurdico: aactividade administrativa uma actividade de natureza jurdica. Porque

estando a Administrao Pblica subordinada lei na sua organizao,

no seu funcionamento, nas relaes que estabelece com os particulares ,

isso significa que tal actividade , sob a gide da lei de direitos e deveres,

quer para a prpria Administrao, quer para os particulares, o que quer

dizer que tem carcter jurdico.

Em terceiro lugar, resulta ainda do mencionado princpio que a ordem

jurdica deve atribuir aos cidados garantias que lhes assegurem o

cumprimento da lei pela Administrao Pblica.

Quanto ao Direito Administrativo, a sua existncia fundamenta-se na

necessidade de permitir Administrao que prossiga o interesse pblico,

o qual deve ter primazia sobre os interesses privados excepto quando

estejam em causa os direitos fundamentais dos particulares. Tal primazia

exige que a Administrao disponha de poderes de autoridade para impor

aos particulares as solues de interesse pblico que forem

indispensveis. A salvaguarda do interesse pblico implica tambm o

respeito por variadas restries e o cumprimento de grande nmero de

deveres a cargo da Administrao.

No so pois, adequadas as solues de Direito Privado, Civil, ou

Comercial: tm de aplicar-se solues novas especficas, prprias da

Administrao Pblica, isto , solues de Direito Administrativo.

A actividade tpica da Administrao Pblica diferente da actividade

privada. Da que as normas jurdicas aplicveis devam ser normas de

Direito Pblico, e no normas de Direito Privado, constantes no Direito

Civil ou de

Direito Comercial.

Nos sistemas de Administrao Executiva tanto em Frana como em

Portugal nem todas as relaes jurdicas estabelecidas entre a



12/23

Administrao e os particulares so da competncia dos Tribunais

Administrativos:

O controle jurisdicional das detenes ilegais, nomeadamente

atravs do habeas corpus, pertence aos Tribunais Judiciais; As questes relativas ao Estado e capacidade das pessoas, bem

como as questes de propriedade ou posse, so tambm das

atribuies dos Tribunais Comuns;

Os direitos emergentes de contactos civis ou comerciais celebrados

pela Administrao, ou de responsabilidade civil dos poderes

pblicos por actividades de gesto privada, esto igualmente

includos na esfera da jurisdio ordinria.

Mesmo num sistema de tipo francs, no s nos aspectos mais relevantes

da defesa da liberdade e da propriedade a competncia contenciosa

pertence aos Tribunais Comuns, mas tambm a fiscalizao dos actos e

actividades que a Administrao pratica ou desenvolve sob a gide do

Direito Privado, no entregue aos Tribunais Administrativos.

O fundamento actual da jurisdio contencioso-administrativo apenas o

da convivncia de especializao dos Tribunais em funo do Direito

substantivo que so chamados a aplicar.

12. Noo de Direito Administrativo

O Direito Administrativo o ramo de Direito Pblico constitudo pelo

sistema de normas jurdicas que regulam a organizao, o funcionamento

e o controle da Administrao Pblica e as relaes que esta, no exerccio

da actividade administrativa de gesto pblica, estabelece com outros

sujeitos de Direito.

A caracterstica mais peculiar do Direito Administrativo

a procura de permanente harmonizao entre as



13/23

exigncias da aco administrativa e as exigncias de

garantia dos particulares.

13. O Direito Administrativo como Direito PblicoO Direito Administrativo , na ordem jurdica portuguesa, um ramo de

Direito Pblico. E um ramo de Direito Pblico, qualquer que seja o

critrio adoptado para distinguir o Direito Pblico de Direito Privado.

Se se adoptar o critrio do interesse, o Direito Administrativo

Direito Pblico, porque as normas de Direito Administrativo so

estabelecidas tendo em vista a prossecuo do interesse colectivo,

e destinam-se justamente a permitir que esse interesse colectivoseja realizado.

Se se adoptar o critrio dos sujeitos, o Direito Administrativo

Direito Pblico, porque os sujeitos de Direito que compem a

administrao so todos eles, sujeitos de Direito Pblico, entidades

pblicas ou como tambm se diz, pessoas colectivas pblicas.

Se, enfim, se adoptar o critrio dos poderes de autoridade,

tambm o Direito Administrativo o Direito Pblico porque aactuao da administrao surge investida de poderes de

autoridade.

14. Tipos de normas administrativas

O Direito Administrativo um conjunto de normas jurdicas.

Mas no um conjunto qualquer: um conjunto organizado, estruturado,

obedecendo a princpios comuns e dotado de um esprito prprio ouseja, um conjunto sistemtico, um sistema.

H a considerar trs tipos de normas administrativas: as normas

orgnicas, as normas funcionais, e as normas relacionadas.

a) Normas orgnicas: normas que regulam a organizao da

Administrao Pblica: so normas que estabelecem as entidades

pblicas que fazem parte da Administrao, e que determinam a sua

estrutura e os seus rgos; em suma, que fazem a sua organizao. As



14/23

normas orgnicas tm relevncia jurdica externa, no interessando

apenas estruturao interior da Administrao, mas tambm, e muito

particularmente, aos cidados, art. 267 CRP.

b) Normas funcionais: so as que regulam o modo de agir de especficoda Administrao Pblica, estabelecendo processos de funcionamento,

mtodos de trabalho, tramitao a seguir, formalidades a cumprir, etc.

(art. 267/4 CRP). Dentro desta categoria destacam-se, pela sua particular

relevncia, as normas processuais.

c) Normas relacionais: so as que regulam as relaes entre a

administrao e os outros sujeitos de Direito no desempenho da

actividade administrativa. So as mais importantes, estas normas

relacionais, at porque representam a maior parte do Direito

Administrativo material, ao passo que as que referimos at aqui, so

Direito Administrativo orgnico ou processual.

As normas relacionais de Direito Administrativo no so apenas aquelas

que regulam as relaes da administrao com os particulares, mas mais

importante, todas as normas que regulam as relaes da administrao

com outros sujeitos de Direito. H na verdade, trs tipos de relaes

jurdicas reguladas pelo Direito Administrativo:

As relaes entre administrao e os particulares;

As relaes entre duas ou mais pessoas colectivas pblicas;

Certas relaes entre dois ou mais particulares.

No so normas de Direito Administrativo apenas aquelas que conferem

poderes de autoridade administrao; so tambm normas tpicas de

Direito Administrativo, nesta categoria das normas relacionais. Socaracteristicamente administrativas as seguintes normas relacionais:

Normas que conferem poderes de autoridade Administrao

Pblica;

Normas que submetem a Administrao a deveres, sujeies ou

limitaes especiais, impostas por motivos de interesse pblico;

Normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem interesses

legtimos face administrao.



15/23

15. Actividade de gesto pblica e de gesto privada

So actos de gesto privada, os que se compreendem numa actividade

em que a pessoa colectiva, despida do poder poltico, se encontra e actuanuma posio de paridade com os particulares a que os actos respeitem

e, portanto, nas mesmas condies e no mesmo regime em que poderia

proceder um particular, com submisso s normas de Direito Privado.

So actos de gesto pblica, os que se compreendem no exerccio de

um poder pblico, integrando eles mesmo a realizao de uma funo

pblica da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou no o

exerccio de meios de coaco, e independentemente ainda das regras,

tcnicas ou de outra natureza, que na prtica dos actos devam ser

observadas.

O Direito Administrativo regula apenas, e abrange unicamente, a

actividade de gesto pblica da administrao. actividade de gesto

privada aplicar-se- o Direito Privado Direito Civil, Comercial, etc.

16. Natureza do Direito Administrativo

a) O Direito Administrativo como Direito excepcional:

um conjunto de excepes ao Direito Privado. O Direito Privado

nomeadamente o Direito Civil era a regra geral, que se aplicaria sempre

que no houvesse uma norma excepcional de Direito Administrativo

aplicvel.

b) O Direito Administrativo como Direito comum da Administrao

Pblica:

H quem diga que sim. a concepo subjectivista ou estatutria do

Direito Administrativo, defendida com brilho inegvel por Garcia de

Enterra e T. Ramon Fernandez, e perfilhada entre ns por Srvulo

Correia.

Para Garcia de Enterra, h duas espcies de Direitos (objectivos): os

Direitos gerais e os Direitos estatutrios. Os primeiros so os que regulam

actos ou actividades, quaisquer que sejam os sujeitos que os pratiquem

ou exeram; os segundos so os que se aplicam a uma certa classe de

sujeitos.



16/23

Ainda segundo este autor, o Direito Administrativo um Direito

estatutrio, porque estabelece a regulamentao jurdica de uma

categoria singular de sujeitos as Administraes Pblicas.

c) O Direito Administrativo como Direito comum da FunoAdministrativa:

Em primeiro lugar, no por ser estatutrio que o Direito Administrativo

Direito Pblico. H normas de Direito Privado que so especficas da

Administrao Pblica. Portanto o facto de uma norma jurdica ser

privativa da Administrao Pblica, ou de uma especial pessoa colectiva

pblica, no faz dela necessariamente uma norma de Direito Pblico.

Em segundo lugar. O Direito Administrativo no , por conseguinte, o

nico ramo de Direito aplicvel Administrao Pblica. H trs ramos de

Direito que regulam a Administrao Pblica:

o O Direito Privado;

o O Direito Privado Administrativo;

o O Direito Administrativo.

Em terceiro lugar contestamos que a presena da Administrao Pblica

seja um requisito necessrio para que exista uma relao jurdicaadministrativa.

O Direito Administrativo, no um Direito estatutrio: ele no se define

em funo do sujeito, mas sim em funo do objecto.

O Direito Administrativo no pois, o Direito Comum da Administrao

Pblica, mas antes o Direito comum da funo administrativa.

17. Funo do Direito Administrativo

As principais opinies so duas a funo do Direito Administrativo

conferir poderes de autenticidade Administrao Pblica, de modo a que

ela possa fazer sobrepor o interesse colectivo aos interesses privados

(green light theories); ou a funo do Direito Administrativo

reconhecer direitos e estabelecer garantias em favor dos particulares

frente ao Estado, de modo a limitar juridicamente os abusos do poder

executivo, e a proteger os cidados contra os excessos da autoridade do

Estado ( red light theories).



17/23


18/23

Importado de Frana, o Direito Administrativo aparece em Portugal, a

partir das reformas de Mousinho da Silveira de 1832.

b) Influncia jurisprudncial:

No Direito Administrativo a jurisprudncia dos Tribunais tem maiorinfluncia.

Tambm em Portugal a jurisprudncia tem grande influncia no Direito

Administrativo, a qual se exerce por duas vias fundamentais.

Em primeiro lugar, convm ter presente que nenhuma regra legislativa

vale apenas por si prpria. As normas jurdicas, as leis tm o sentido que

os Tribunais lhe atribuem, atravs da interpretao que elas fizerem.

Em segundo lugar, acontece frequentemente que h casos omissos. E

quem vai preencher as lacunas so os Tribunais Administrativos,

aplicando a esses casos normas at a inexistentes.

Em Portugal, a jurisprudncia e a prtica no esto autorizadas a

contrariar a vontade do legislador.

c) Autonomia:

O Direito Administrativo um ramo autnomo de Direito diferente dos

demais pelo seu objecto e pelo seu mtodo, pelo esprito que domina as

suas normas, pelos princpios gerais que as enforcam.

O Direito Administrativo um ramo de Direito diferente do Direito Privado

mais completo, que forma um todo, que constitui um sistema, um

verdadeiro corpo de normas e de princpios subordinados a conceitos

privados desta disciplina e deste ramo de Direito.

Sendo o Direito Administrativo um ramo de Direito autnomo, constitudo

por normas e princpios prprios e no apenas por excepes ao Direito

Privado, havendo lacunas a preencher, essas lacunas no podem ser

integradas atravs de solues que se vo buscar ao Direito Privado. No:

havendo lacunas, o prprio sistema de Direito Administrativo; se no

houver casos anlogos, haver que aplicar os Princpios Gerais de Direito

Administrativo aplicveis ao caso, deve recorrer-se analogia e aos

Princpios Gerais de Direito Pblico, ou seja, aos outros ramos de Direito

Pblico. O que no se pode sem mais ir buscar a soluo do Direito

Privado.



19/23

d) Codificao parcial:

Sabe-se o que um cdigo: um diploma que rene, de forma sinttica,

cientfica e sistemtica, as normas de um ramo de Direito ou, pelo menos,

de um sector importante de um ramo de Direito.O Cdigo Administrativo apenas abarca uma parcela limitada, embora

importante, do nosso Direito Administrativo.

O Cdigo Administrativo actual data de 1936-40. portanto, ainda, o

Cdigo Administrativo do regime da Constituio de 1933.

O Decreto-lei n. 442/91 de 15 de Novembro, aprovou o primeiro Cdigo

do Procedimento Administrativo (CPA) portugus, que contm a

regulamentao de um sector bastante extenso e importante da parte

geral do nosso Direito

Administrativo.

20. Fronteiras do Direito Administrativo

a) Direito Administrativo e Direito Privado, so dois ramos de

Direito inteiramente distintos.

So distintos pelo seu objecto, uma vez que enquanto o Direito Privado se

ocupa das relaes estabelecidas entre particulares entre si na vida

privada, o Direito Administrativo ocupa-se da Administrao Pblica e das

relaes do

Direito Pblico que se travam entre ela e outros sujeitos de Direito,

nomeadamente os particulares.

Apesar de estes dois ramos de Direito serem profundamente distintos, h

naturalmente relaes recprocas entre eles.

No plano da tcnica jurdica, isto , no campo dos conceitos, dos

instrumentos tcnicos e da nomenclatura, o Direito Administrativo

comeou por ir buscar determinadas noes de Direito Civil.

No plano dos princpios, o Direito Administrativo foi considerado pelos

autores como uma espcie de zona anexa ao Direito Civil, e subordinada a

este: o Direito Administrativo seria feito de excepo ao Direito Civil. Hoje

sabese que o Direito Administrativo um corpo homogneo de doutrina,



20/23

de normas, de conceitos e de princpios, que tem a sua autonomia prpria

e constitui um sistema, em igualdade de condies com o Direito Civil.

Por outro lado, assiste-se actualmente a um movimento muito

significativo de publicitao da vida privada.Por outro lado, e simultaneamente, assiste-se tambm a um movimento

no menos significativo de privatizao da Administrao Pblica.

No plano das solues concretas, hoje vulgar assistir-se adopo pelo

Direito Administrativo a certas solues inspiradas por critrios

tradicionais de Direito Privado.

b) Direito Administrativo e Direito Constitucional:

O Direito Constitucional est na base e o fundamento de todo o Direito

Pblico de um pas, mas isso ainda mais verdadeiro, se possvel, em

relao ao Direito Administrativo, porque o Direito Administrativo , em

mltiplos aspectos, o complemento, o desenvolvimento, a execuo do

Direito Constitucional: em grande medida as normas de Direito

Administrativo so corolrios de normas de Direito Constitucional.

O Direito Administrativo contribui para dar sentido ao Direito

Constitucional, bem como para o completar e integrar.

c) Direito Administrativo e Direito Judicirio.

d) Direito Administrativo e Direito Penal. O Direito Penal um

Direito repressivo, isto , tem fundamentalmente em vista

estabelecer as sanes penais que ho-de ser aplicadas aos autores

dos crimes; o Direito Administrativo , em matria de segurana,

essencialmente preventivo. As normas de Direito Administrativo no

visam cominar sanes para quem ofender os valores essenciais da

sociedade, mas sim, estabelecer uma rede de precaues, de tal

forma que seja possvel evitar a prtica de crimes ou a ofensa aos

valores essenciais a preservar.

e) Direito Administrativo e Direito Internacional.

A CINCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO



21/23

21. A Cincia do Direito Administrativo

A Cincia do Direito Administrativo o captulo da cincia que tem por

objecto o estudo do ordenamento jurdico-administrativo. O seu mtodo ,

obviamente, o mtodo jurdico.

22. Evoluo da Cincia do Direito Administrativo

Nos primeiros tempos, os administrativistas limitavam-se a tecer

comentrios soltos s leis administrativas mais conhecidas atravs do

chamado mtodo exegtico.

S nos finais do sc. XIX, se comea a fazer a construo cientfica do

Direito Administrativo, a qual se fica a dever, sensivelmente na mesma

altura, a trs nomes que podem ser considerados como verdadeiros pais

fundadores da moderna cincia do Direito Administrativo Europeu: o

francs Laferrire em 1886; o alemo Otto Mayer em 1896; e o italiano

Orlando em 1897.

O rigor cientfico passa a ser caracterstico desta disciplina; e as glosas, o

casusmo, a exegese, o tratamento por ordem alfabtica e a confuso

metodolgica do lugar construo dogmtica apurada de uma teoria

geral do Direito Administrativo, que no mais foi posta de parte e contnua

a ser aperfeioada e desenvolvida.

Entre ns, a doutrina administrativa comeou por ser, nos seus

primrdios, importada de Frana, atravs da traduo pura e simples de

certas obras administrativas francesas.

A partir de meados do sc. XIX, o nosso Direito Administrativo entrou

numa fase diferente, mais estvel, mais racional e mais cientfica.

A partir de 1914, entra-se numa nova fase da cincia do Direito

Administrativo portugus, que a fase do apuro cientfico, j influenciada

pelos desenvolvimentos modernos de Frana, da Itlia, e da Alemanha.

Nela se notabiliza, sobretudo, um mestre da universidade de Coimbra,

depois professor em Lisboa: Joo de Magalhes Collao.

Coube, porm, ao professor da faculdade de Direito de Lisboa, Marcello

Caetano, o mrito de, pela primeira vez em Portugal, ter publicado um

estudo completo da parte geral do Direito Administrativo.



22/23

23. Cincias Auxiliares

A Cincia do Direito Administrativo, que tem por objecto as normas

jurdicas administrativas, e utiliza como mtodo o mtodo prprio dacincia do Direito, usa algumas disciplinas auxiliares que essas, j

podem ter, e tm, mtodos diferentes do mtodo jurdico.

Quais so as principais disciplinas auxiliares da cincia do Direito

Administrativo? H dois grupos de cincias auxiliares.

Primeiro grupo das disciplinas no jurdicas: e a, temos a cincia da

Administrao, a Cincia Poltica, a Cincia das Finanas e a Histria da

Administrao Pblica.

Quanto s cincias auxiliares de natureza jurdica, temos o Direito

Constitucional, o Direito Financeiro, a Histria do Direito Administrativo, e

o Direito Administrativo Comparado.

24. A Cincia da Administrao

Com a Cincia do Direito Administrativo, no se confunde a cincia da

administrao, que no uma cincia jurdica, mas sim a cincia social

que tem por objectivo o estudo dos problemas especficos das

organizaes pblicas que resultam da dependncia destas tanto quanto

sua existncia, como quanto sua capacidade de deciso e processos

de actuao, da vontade poltica dos rgos representativos de uma

comunidade.

25. A Reforma Administrativa

Em consequncia do deficiente conhecimento do aparelho administrativo,

e dos seus vcios de organizao e funcionamento, todas as tentativas de

reforma administrativa ensaiadas no nosso pas antes e depois do 25 de

Abril tm falhado totalmente.

A Reforma Administrativa, um conjunto sistemtico de providncias

destinadas a melhorar a Administrao Pblica de um dado pas, por



23/23

forma a torn-la, por um lado, mais eficiente na prossecuo dos seus fins

e, por outro lado, mais coerente com os princpios que a regem.

Analisemos a noo proposta:

a) A reforma administrativa , em primeiro lugar, um conjunto sistemticode providncias.

b) Por outro lado, a reforma administrativa visa melhorar a Administrao

Pblica de um pas. No , portanto, apenas uma aco de

acompanhamento da evoluo natural: visa modificar o que est, para

aperfeioar a administrao pblica.

Do que antecede se conclui que no se afigura aceitvel, perante as

realidades peculiares do nosso pas, a substituio, que alguns

preconizam, da expresso reforma administrativa pela de

modernizao da administraopblica: esta ltima no mais do que

uma nova designao da tese da continuidade. Ora o que urge obter

uma reforma.

a) O objecto da reforma administrativa a administrao de um dado pas

toda a administrao pblica de um pas.

b) Por ltimo, a finalidade da reforma administrativa traduz-se em

procurar obter para a Administrao Pblica maior eficincia e mais

coerncia.

Em primeiro lugar, maior eficincia naturalmente em relao aos fins

que a Administrao visa prosseguir.

Mas, ao contrrio do que normalmente se pensa, a reforma

administrativa, no tem apenas por objecto conseguir maior eficincia

para a Administrao Pblica, na prossecuo dos fins que lhe esto

contidos: tem tambm de assegurar uma maior dose de coerncia da

actividade administrativa com os princpios a que a Administrao se acha

submetida.


introduÇÃo ap

Documents