Instrumentos Econômicos e Política Ambiental

Ronaldo Seroa da Motta

Coordenador de Estudos de Meio Ambiente

IPEA

Julho 2002

seroa@ipea.gov.br

Política Pública e Instrumentos Instrumentoatingir um objetivo de política pública (PP).

PP é uma ação governamental que intervém na esfera econômica para atingir objetivos que os agentes econômicos não conseguem obter atuando livremente.

Ou seja, a PP tenta corrigir falhas de mercado e assim, melhorar a eficiência econômica. 

Exemplos de objetivos de PP: eliminação da pobreza; proteção da agricultura nacional; promoção à exportação; qualidade ambiental

Tipos de Instrumento

Instrumento de controle (IC) e instrumento econômico (IE)

IC fixa parâmetros técnicos das atividades econômicas

Exemplos: carteira de trabalho; conteúdo de material nacional na produção; restrição à importação; nível de emissão por fonte poluidora; licenciamento ambiental.

IE atua diretamente nos custos de produção e consumo dos agentes econômicos

Exemplos: imposto de renda; salário-mínimo; crédito agrícola; redução de tarifa aduaneira; alíquota maior do ITR para área não produtiva; taxa florestal.

IE não é uma multa

Resumo

IEs são amplamente utilizados em diversas políticas públicas em todos os países – não são exclusivos da política ambiental!

A natureza do IE está fortemente associada ao objetivo de PP.

Resumo (cont.)

Um IE deve ser avaliado em relação a outro instrumento alternativo já em uso.

O melhor instrumento é aquele que atinge o objetivo de política na menor relação custo/benefício social, isto é, com melhor eficiência econômica menor impacto distributivo

Tipologia dos IEs

Os IEs podem ser de dois tipos:

Instrumento precificado

Criação de mercado

IE PrecificadoCaracteriza-se por:

Alterar os preços dos bens e serviços da economia.

  Incidir numa atividade direta ou

indiretamente relacionada com o objetivo da política.

  Ser superavitário ou deficitário.

IE superavitário: aumenta o preço de um bem ou serviço (princípio do poluidor/usuário pagador) e, portanto, não exige um aumento na carga fiscal dos outros bens e serviços fora do escopo da política.

IE deficitário: como um subsídio que financia a redução do preço de um bem ou serviço, mas requer, em contrapartida, um aumento na carga fiscal dos outros bens e serviços fora do escopo da política (princípio do contribuinte pagador).

Objetivos dos IEs

Maximizar bem-estar social

Financiar uma atividade social

Induzir um comportamento social

Objetivo de Maximização de Bem-Estar Social

Corrige um preço de mercado de um recurso ambiental de tal forma que este preço passe a representar o custo social total do uso do recurso.

 

Requisitos: conhecer estes custos e benefícios sociais.

 

Objetivo Max. Bem-estar Social (cont.)

Exemplos ambientais: inexistentes na sua forma pura por dificuldade de medir o dano ambiental de forma total e não controversa

 

Este tipo de IE quando corrige uma externalidade ambiental negativa é chamado de taxa pigoviana.

Objetivo de Financiamento Corrige preço de mercado para financiar um nível de receita para cobrir custos de provisão ou investimentos em serviços de proteção ambiental.

 A alteração no padrão de uso do recurso ambiental cujo preço é corrigido não é o objetivo prioritário.

Requisito: conhecer as necessidades de financiamento e como varia a receita em relação ao preço corrigido (funções de demanda pelo recurso ou as funções de custo de controle de poluição).

 

Objetivo de Financiamento (cont.)Cobrança maior para usuários que reagem menos aos aumentos de preço (menos elásticos) para que a receita seja maximizada.

 Critérios distributivos podem ser introduzidos.

Exemplos ambientais: é o mecanismo mais adotado na forma de cobrança pelo uso ou pela poluição (taxa ambiental que financia o IBAMA e as taxas florestais).

Objetivo de Indução Corrige um preço de mercado de um bem ou serviço para induzir uma mudança no comportamento do agente econômico para um padrão de uso mais eficiente do recurso.

 A receita que é gerada não é o objetivo principal.

 Requisitos: conhecer o comportamento em relação ao preço corrigido tanto nas suas funções de demanda como de custo de controle

 

Objetivo de indução(cont.)

A cobrança maior para aqueles que reagem mais a preços (mais elásticos) para maximizar a redução de uso.

 Critérios distributivos podem ser introduzidos. 

Exemplos ambientais: a nova contribuição ambiental; a cobrança da água (?); ICMS verde; Fundo de Participação dos Estados e dos Municípios (FPE e FPM??)

Instrumento de Criação de Mercado Aloca direitos de uso do recurso entre os usuários epermite que estes transacionem entre si estes direitos.

As principais características são: Altera, via alocação e comercialização, os direitos de uso

do recurso ambiental. Alocação de direitos no agregado equivalente ao máximo

de uso desejado. Equivalente ao instrumento precificado de indução só que

ajusta por quantidade.

Instrumento de criação de mercado (cont.)

Não requer conhecimento a priori da reação do agente ao preço.

Os direitos de uso poderiam ser alocados gratuitamente ou por leilões

O nível inicial de alocação de direitos é uma questão distributiva.

Exemplos ambientais: mercado de sulfurados nos EUA; mercado de carbono previstos no Protocolo de Kioto; certificados de reserva legal proposto na reforma do Código Florestal.

Requisitos para Criação de Mercados Segurança plena destes direitos

Conhecer a paridade entre os direitos na qual as trocas se realizarão.

Existência de um número grande de agentes e baixa concentração.

Baixo custo de transação.

Contribuição Ambiental A legislação ambiental e suas normas:

(i) Normas de qualidade ambiental; e

(ii) Normas de emissão individual.

Tributo ambiental então seria aplicado: 

1 - Quando a norma ambiental (i) o exigisse para e para o meio afetado de acordo com a norma ; e

2- Sua incidência seria somente sobre os níveis de uso ou de poluição permitidos por lei de acordo com a norma (ii)

Recomendações IE não cria direitos de degradação; estes direitos

já existem na lei nos padrões de emissão, normas de extração, licenciamento, etc.

Custo do IE é repassado para o preço gera incentivos a tecnologias limpas mais baratas e um padrão de consumo com menor impacto ambiental.

Recomendações (cont.)

É o objetivo ambiental desejado, e não o IE, que aumenta os custos, reduz a competitividade e afeta os pobres.

Todavia, a receita do IE, mesmo que residual, pode ajudar a realizar políticas compensatórias para atenuar estes efeitos.

O custo de implementação do IE não é necessariamente maior ou menor que o do IC, mas pode ser diferente.

Recomendações (cont.)

Um IE requer ação conjunta com órgãos de fazenda e planejamento e uma base legal bem definida, pois afeta preços e direitos de uso.

  Não há fórmula geral para definir um IE, cada

caso apresenta objetivos, capacidade institucional, base legal e política diferentes.

  Os problemas que afetam os instrumentos de

controle podem também afetar os IEs. 

Recomendações (cont.)

A aplicação dos IEs deve ser entendida como uma oportunidade de melhoria na eficiência da política ambiental e deve ser implantada somente quando esta melhoria for realmente identificada.

Sua implementação deve ser sempre gradual para criar a necessária capacidade institucional, política e legal.