PROJETO INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PARA A

GESTÃO AMBIENTAL

Relatório Final

COORDENADORES:

RONALDO SEROA DA MOTTA CARLOS EDUARDO FRICKMANN YOUNG

Rio de Janeiro, Dezembro 1997

1. INTRODUÇÃO 5

2. REGULAÇÃO E INSTRUMENTOS BASEADOS NO MERCADO: ASPECTOS CONCEITUAIS 9

2.1 Princípios gerais 9

2.2 Categorização dos IEs 10

2.3 Custo-efetividade dos IEs 12

3. INCENTIVOS ECONÔMICOS NA GESTÃO DOS RECURSOS DA ÁGUA E DO AR 23

3.1 Introdução 23

3.2 Instrumentos de controle ambiental 23

3.3 Instrumentos para o controle ambiental do ar 26

3.4 Instrumentos para o controle ambiental da água 27

4. EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NA APLICAÇÃO DE IE PARA O CONTROLE AMBIENTAL DO AR 28

4.1 Incentivos Fiscais e Subsídios 28

4.2 Tributação 30 4.2.1 Sobre emissões 30 4.2.2 Sobre produtos 33 4.2.3 Tributos sobre combustíveis para veículos automotores 33 4.2.4 VAT ou outros tributos gerais sobre consumo 34 4.2.5 Impostos sobre supérfluos (excise taxes) 35 4.2.6 Outros Impostos 35 4.2.7 Tributos sobre energéticos de uso industrial e doméstico 36 4.2.8 Eletricidade 39 4.2.9 Impostos sobre emissões de carbono e similares 39 4.2.10 Tributos sobre CFCs e similares 43 4.2.11 Impostos sobre compra, venda e uso de veículos automotores 44

4.3 Multas por não-atendimento 46

4.4 Sistemas de depósito-retorno 49

4.5 Certificados transacionáveis 50

5. EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NA APLICAÇÃO DE IES PARA A GESTÃO AMBIENTAL DA ÁGUA 55

5.1 Incentivos Fiscais e Subsídios 55

5.2 Tributação 57

5.2.1 Pelo uso direto 57 5.2.2 Pela contaminação 59 5.2.3 Sobre produtos 63

5.3 Multas por não-atendimento 65

5.4 Certificados transacionáveis 69 5.4.1 Sistemas convencionais de certificados de poluição 69 5.4.2 Sistemas não convencionais de certificados de poluição 71

6. LIÇÕES DA EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL DE APLICAÇÃO DE IES75

6.1 Bibliografia 77

7. MODELO DE SIMULAÇÃO DE INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PARA O CONTROLE DA POLUIÇÃO HÍDRICA INDUSTRIAL 81

7.1 Introdução 81

7.2 O modelo 81

7.3 Dados 82 7.3.1 Níveis de emissão de poluentes 82 7.3.2 Custos marginais, eficiência e tecnologias de remoção 83

7.4 O modelo de cálculo 86

7.5 Saída dos resultados 93

7.6 Um estudo de caso aplicando o modelo de simulação 93 7.6.1 Seleção das bacias e cenários 93

7.7 Resultados e discussão 96

7.8 Conclusões 100

7.9 Referências 102

8. MODELO DE TAXAÇÃO SOBRE COMBUSTÍVEIS LÍQUIDOS 103

8.1 Introdução 103

8.2 A Poluição Atmosférica nos Centros Urbanos Brasileiros 104

8.3 Instrumentos de Controle da Poluição Veicular no Brasil 107

8.4 As Políticas de Preços da Gasolina e Álcool 110

8.5 A Gasolina e o Álcool 111

8.6 Considerações Sobre a Implementação do Imposto Ambiental sobre Gasolina e Álcool (IAGA) 113

8.6.1 Restrições Fiscais e Legais 114 8.6.2 Restrições Regionais 115 8.6.3 Receitas Vinculadas e a Percepção do Público 116

8.7 Modelando as Respostas ao IAGA 117

8.8 Um Imposto Ambiental Somente sobre a Gasolina? 119

8.9 Referências 121

9. ASPECTOS JURÍDICOS DA APLICAÇÃO DE INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PARA GESTÃO AMBIENTAL 124

9.1 O meio ambiente como objeto de direito 124 9.1.1 Interesses difusos e Direito Ambiental 124 9.1.2 A Conferência Internacional de Direito Ambiental e sua relação com Direito Tributário 125 9.1.3 Os Princípios Jurídicos Relativos ao Meio Ambiente adotados pela ONU 126

9.2 A tutela constitucional do meio ambiente 127 9.2.1 Poder de polícia 129

9.3 A utilização de espécies tributárias como instrumentos de aplicação do princípio poluidor-pagador 133

9.3.1 As limitações ao poder de tributar 133 9.3.2 O princípio do poluidor pagador na legislação brasileira 135 9.3.3 Espécies tributárias 136 9.3.4 Competência para tributar 139 9.3.5 Finalidade 141 9.3.6 Preços públicos 142

9.4 Exemplificação - cobrança pelo uso da água 144 9.4.1 Histórico e aspectos constitucionais 144 9.4.2 Gratuidade X cobrança da água 145 9.4.3 A Lei federal 9.433/1997 146 9.4.4 Legislações estaduais 147

9.5 Exemplificação - imposto ambiental sobre combustíveis 149 9.5.1 Experiência internacional 150 9.5.2 Imposto Ambiental sobre Álcool e Gasolina - IAGA 151

9.6 REFERÊNCIAS 160

1. INTRODUÇÃO

Ronaldo Seroa da Motta Carlos Eduardo Frickmann Young

Instrumentos econômicos (IEs) estão sendo usados de forma crescente em muitos países como mecanismos para melhorar o desempenho da gestão ambiental. Estas abordagens abrangem uma ampla gama de mecanismos possíveis. Em um extremo, incluem multas ou sanções que são ligadas aos tradicionais regulamentos do tipo “comando e controle” (C&C). No outro extremo, incluem abordagens menos intervencionistas, as quais exigem que uma advocacia do consumidor ou litígios particulares atuem como incentivos para a melhoria da gestão ambiental. No centro, encontramos abordagens mais comuns do tipo taxação e/ou subsídio, assim como os mecanismos baseados em direitos de propriedade comercializáveis.

Os IEs podem considerados como alternativas economicamente eficientes e ambientalmente eficazes para complementar as estritas abordagens C&C. Teoricamente, ao fornecer incentivos ao controle da poluição ou de outros danos ambientais, os IEs permitem que o custo social de controle ambiental seja menor. Podem, ainda, fornecer aos cofres do governo local receitas fiscais de que tanto necessitam. No entanto, os custos administrativos associados aos IEs podem ser mais elevados. As exigências de monitoramento e outras atividades de fiscalização continuam, como no caso do C&C, podendo haver a necessidade de esforços adicionais de administração, a fim de fazer face às mudanças institucionais e de projeto que surgem da aplicação dos IEs.

Um pressuposto comumente assumido com relação aos IEs é que eles constituem um substituto imediato para os procedimentos regulatórios do tipo C&C. Contudo, a oportunidade desta substituição não é consensual. Por uma série de razões, a implementação dos IEs não pode ser encarada como uma panacéia para os problemas freqüentemente associados aos procedimentos do tipo C&C. Embora haja um escopo definido para a cuidadosa e oportuna implementação de IEs, a complementaridade com mecanismos do tipo C&C é fundamental.

O uso de IEs na gestão ambiental requer esforços em três áreas: coerência macroeconômica, adequação legal e capacidade técnica. Estas três áreas dependem, contudo, da capacidade institucional do setor de gestão ambiental. É neste contexto que o uso de IEs tem que ser desenvolvido.

A administração pública no Brasil e em outros países em desenvolvimento tem sido historicamente burocrática, muito sensível a interferências políticas e incapaz de pôr em prática suas próprias iniciativas. Reconhece-se com freqüência a priorização inadequada, especialmente no que tange às políticas sociais - historicamente, o desenvolvimento econômico foi fortemente regulamentado por instrumentos de comando e controle, geralmente aplicados dentro de um sistema político autoritário.

A adoção de IEs em um novo cenário econômico, onde o papel do Estado está sendo reformulado, parece que foi rapidamente aceita. Na verdade, estes são fatores políticos

muito importantes que favorecem a aplicação de instrumentos econômicos. O uso dos IEs é, agora, de alta prioridade na gestão ambiental brasileira. O país já adota instrumentos como “royalties”, compensações fiscais, cobranças ao usuário de água e tributação florestal em distintos contextos econômicos. A tendência atual em direção aos IEs é enfatizada, contudo, pela necessidade de gerar receitas vinculadas para o setor da gestão ambiental.

Isso é uma consequência do cenário atual, onde o enxugamento do excesso de regulamentação e cortes nos gastos públicos tornaram-se as principais peças da reforma governamental. O setor da gestão ambiental tem sido priorizado de um modo “ad hoc”. A consciência ambiental vem aumentando devido à democratização, à pressão internacional e às óbvias conseqüências ambientais da rápida industrialização e urbanização. Mas isto não se tem traduzido em alocações orçamentárias adequadas, na medida em que outros setores sociais com urgências imediatas - tais como a saúde e a educação - receberam mais alta prioridade e os programas de estabilização macroeconômica restringiram os gastos públicos.

A exigência de eficiência na instituição ambiental vem, assim, crescendo mais do que sua alocação orçamentária. As políticas, a legislação e as falhas na aplicação da legislação e outras normas criaram um descrédito institucional, aumentaram os custos burocráticos e introduziram uma elevada incerteza nas regras ambientais. Esta incerteza - “Qual é a norma ambiental e qual será a eficácia de sua aplicação ?” - pode hoje ser encarada como a principal crítica feita na região pelo setor empresarial e pelas pessoas afetadas por problemas ambientais.

Contudo, o uso inadequado dos instrumentos econômicos pode também resultar em mais um tiro perdido do setor da gestão ambiental. O uso de IEs não tem sido um substituto para o C&C nem tem resolvido a carência de instituições fortes: os IEs, na verdade, potencialmente aumentam os encargos técnicos e financeiros das estruturas responsáveis pela gestão pois precisam de uma boa capacidade institucional para terem sucesso. Entretanto a escassa participação do público herdada dos regimes autoritários anteriores, a crise geral do setor público e as desigualdades sociais são barreiras muito difíceis de superar rapidamente. Estas dificuldades são muitas vezes ignoradas, e um reflexo disto é o fato de que as agências internacionais e os doadores tendem a recomendar as soluções da OCDE, dando pouca atenção às questões legais e institucionais locais.

Com o objetivo de aprofundar o conhecimento das experiências já existentes com aplicação de IEs, e a imensa gama de particularidades que elas envolvem, este texto apresenta e discute os principais aspectos práticos apresentados na literatura. A primeira parte enfatiza a experiência internacional e está organizada da seguinte forma: o capítulo 2 discute aspectos conceituais e teóricos relacionados a regulação e instrumentos de mercado; o capítulo 3 apresenta uma classificação dos incentivos econômicos na gestão dos recursos da água e do ar; os capítulo 4 e 5 enfocam as experiências internacionais na aplicação de IEs para o controle ambiental do ar e da água, respectivamente; e por fim o capítulo 6 conclui o relatório apresentando brevemente as lições da experiência internacional de aplicação de IEs.

A Parte II apresenta dois estudos referentes à avaliação e aplicação de instrumentos econômicos na política ambiental brasileira. O capítulo 7 compara os resultados da

aplicação de um modelo simples de simulação de instrumentos econômicos (taxas sobre emissão de poluentes e/ou multas por não atendimento a padrões de emissão) em diferentes cenários de modo a evidenciar alguns aspectos distributivos que devem ser levados em conta quando da definição de políticas de controle de poluição em bacias hidrográficas.

O capítulo 8 revisita a proposta de um imposto ambiental sobre a gasolina e o álcool carburante (IAGA) objetivando reduzir a poluição do ar de origem veicular nos centros urbanos e financiar um fundo de investimentos em transporte coletivo feita originalmente por Seroa da Motta e Mendes (1996a). Para a realização deste texto aprofundou-se a análise econométrica dos dados, que agora incluem os primeiros 18 meses do Real, permitindo maior acurácia nas estimativas da resposta dos consumidores a variações dos preços dos combustíveis. Considera-se também a hipótese de o imposto incidir somente sobre a gasolina, estimando-se de forma preliminar qual o nível de renúncia fiscal decorrente da isenção do imposto sobre o álcool.

A terceira parte, composta de um único capítulo (9), examina aspectos jurídicos relacionados à implementação de instrumentos econômicos no Brasil. O capítulo aborda aspectos constitucionais ligados ao tema, e enfatiza a questão da utilização de espécies tributárias como instrumentos de aplicação do princípio poluidor-pagador.

PARTE I

2. REGULAÇÃO E INSTRUMENTOS BASEADOS NO MERCADO: ASPECTOS CONCEITUAIS

Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)

2.1 Princípios gerais

Há um grande número de princípios econômicos gerais que formam a filosofia básica para uma estratégia econômica e ambientalmente sustentável. O princípio do poluidor/usuário pagador e o princípio da precaução são enunciados com maior freqüência.

O princípio do poluidor/usuário pagador confere direitos que permitem a internalização de custos que não seriam normalmente incorridos pelo poluidor ou usuário (“externalidades”). O princípio da precaução provê um mecanismo para lidar com a incerteza dos impactos (Perrings, 1991; O’Riordan e Cameron, 1995).

Muitos mecanismos já foram desenvolvidos e usados a fim de promover estes princípios (ver Quadro 2.1). Eles geralmente formam uma série contínua que se estende desde os regulamentos estritamente “orientados para o controle”, em um extremo, até a legislação de responsabilização “orientada para o litígio”, no outro extremo. No meio desses dois extremos situa-se uma ampla gama de instrumentos “orientados para o mercado” que se apoiam em uma certa mistura de regulamentos e incentivos econômicos para alcançar a proteção ambiental. Quadro 2.1 A Taxação Ambiental na OCDE nos Anos 80

O papel dos impostos ambientais tem sido crescente, tanto em termos políticos quanto econômicos. Foi previsto por muitos observadores, nos anos 80, que uma intervenção governamental reduzida poderia trazer a um plano mais proeminente os instrumentos econômicos, especialmente as taxas, ao fornecerem incentivos a uma mudança de comportamento por parte do poluidor.

Quando foram propostos os IEs, foram estes muitas vezes considerados como substitutos potenciais para as abordagens comando-e-controle. Mais ainda, foram freqüentemente apregoados como tendo fortes efeitos de incentivo, os quais, desde que adequadamente estimados, poderiam ser utilizados para alcançar-se um nível socialmente ótimo de controle da poluição ou da degradação ambiental. A experiência interna da OCDE, entretanto, mostra que nenhum destes papéis esperados dos IEs tem-se realizado de forma ampla.

“[Levantamentos da OCDE indicam que ...] o papel das taxas foi estendido, embora suas capacidades de gerar receita tenham permanecido como função dominante ... . Embora um número crescente de esquemas de taxação mostrem propósitos de incentivo, não há muita evidência de que estes instrumentos vão substituir a regulamentação direta enquanto parte do processo para reduzir a intervenção governamental.” Fonte: OCDE (1994); OCDE (1995)

2.2 Categorização dos IEs

Atividades econômicas podem gerar externalidades ambientais negativas que causam perdas de bem-estar para os indivíduos afetados. Uma das formas de corrigir estas perdas de bem-estar seria a internalização destes custos externos nas estruturas de produção e consumo.

A internalização do custo externo ambiental pode ser implementada com a adoção de mecanismos de comando-e-controle (padrões ambientais, licenciamento e sanções legais) e de IEs. Conforme já referido anteriormente, estes mecanismos são complementares e não-excludentes.

Os instrumentos econômicos podem ser classificados em dois tipos: (i) incentivos que atuam na forma de prêmios e (ii) incentivos que atuam na forma de preços. Os primeiros requerem um comprometimento de recursos do Tesouro, enquanto os segundos geram fundos fiscais. Ambos podem e devem ser combinados, conforme será analisado a seguir.

Os incentivos que atuam na forma de prêmios são basicamente o crédito subsidiado, as insenções de imposto e outras facilidades contábeis para efeito de redução da carga fiscal (como, por exemplo, a depreciação acumulada). Estes incentivos requerem prazos e taxas mais adequadas à maturação dos investimentos ambientais e sua aplicação é adequada em casos específicos de setores com impacto econômico significativo e que tenham necessidade de ajustes emergenciais.

Os incentivos econômicos via preços são todos os mecanismos que orientam os agentes econômicos a valorizarem os bens e serviços ambientais de acordo com sua escassez e seu custo de oportunidade social. Para tal, atua-se na formação dos preços privados destes bens ou, no caso de ausência de mercados, criam-se mecanismos que acabem por estabelecer um valor social. Em suma, adota-se o "princípio do poluidor/usuário pagador". O objetivo da atuação direta sobre os preços é a internalização dos custos ambientais nos custos privados que os agentes econômicos incorrem no mercado em atividades de produção e consumo.

Estes incentivos podem atuar diretamente sobre os preços - tributos1 - ou indiretamente - com certificados ou direitos de propriedade.

Os tributos consistem em mecanismos de cobrança direta pelo nível de poluição ou uso de um recurso natural através de um imposto ou uma simples cobrança proporcional ao uso do recurso em termos de quantidade e qualidade.

Esta cobrança, na sua forma mais simples, pode ser realizada por um tipo de multa aplicada sobre o excesso de poluição ou uso acima do padrão ambiental estipulado por lei. O valor desta multa por não-atendimento a padrões ambientais (non-compliance

1 Outros mecanismos menos abrangentes seriam o seguro ambiental, os bônus ambientais (performance bonds) e até mesmo expedientes de mídia como as listas negras de poluidores que podem induzir a redução do consumo de seus produtos, afetando as ações das empresas.

charge) tem seu valor determinado proporcionalmente a este excesso através de uma

fórmula na qual cada unidade de poluição ou uso tem um preço estipulado.2

Uma sofisticação deste sistema seria a aplicação de uma cobrança sobre o nível permitido por lei, com valores inferiores, no objetivo de incentivar menores níveis de poluição e uso. Entretanto, neste caso de níveis legalmente aceitos, a cobrança assemelha-se a um imposto e não a uma multa por não atendimento a um requisito legal.

Já os instrumentos que atuam indiretamente sobre os preços procuram estabelecer níveis desejados de uso do bem ou serviço ambiental como, por exemplo, a quantidade total de poluição ou de uso permitida, através da distribuição de certificados ou direitos de propriedade que são distribuídos entre os usuários ou produtores. Estes certificados podem ser transacionados em mercados específicos, com controle da autoridade ambiental através de operações de emissão e resgate destes títulos. As firmas comprariam e venderiam estes títulos de acordo com seus custos individuais de controle de poluição.

Outros mecanismos muito utilizados são os sistemas depósito-retorno, no qual o retorno de certas embalagens, vasilhames ou produtos é remunerado.

As principais vantagens dos incentivos econômicos via preços são as seguintes:

a) permitem a geração de receitas fiscais e tarifárias, através da cobrança de taxas, tarifas ou emissão de certificados, para lastrear os incentivos prêmios ou capacitar os orgãos ambientais. Dependendo da sua magnitude podem também servir para reduzir a carga fiscal sobre outros bens e serviços da economia que são mais desejáveis que a degradação, como são os casos de investimentos e geração de emprego.

b) consideram as diferenças de custo de controle entre os agentes e, portanto, alocam de forma mais eficiente os recursos econômicos à disposição da sociedade, ao permitirem que aqueles com custos menores tenham incentivos para expandir as ações de controle. Portanto, com IEs a sociedade incorre em custos de controle inferiores àqueles que seriam incorridos se todos os poluidores ou usuários fossem obrigados a atingir os mesmos padrões individuais;

c) possibilitam que tecnologias menos intensivas em bens e serviços ambientais sejam estimuladas pela redução da despesa fiscal que será obtida em função da redução da carga poluente ou da taxa de extração;

d) atuando no início do processo de uso dos bens e serviços ambientais, o uso de IE pode anular ou minimizar os efeitos das políticas setoriais que, com base em outros incentivos, atuam negativamente na base ambiental;

e) evitam os dispêndios em pendências judiciais para aplicação de penalidades; e 2 Este valor pode também incluir parâmetros de progressividade como, por exemplo, o tamanho da empresa e a reincidência.

f) um sistema de taxação progressiva ou de alocação inicial de certificados pode ser efetivado segundo critérios distributivos em que a capacidade de pagamento de cada agente econômico seja considerada.

Resumindo, o uso de incentivos econômicos promoveria não só a melhoria ambiental como também a melhoria econômica, através da maior eficiência produtiva e eqüidade.

Teoricamente, a eficiência dos IEs seria máxima quando os custos marginais incorridos pelos agentes, em decorrência do uso de uma unidade de um bem ou serviço ambiental, fossem equivalentes ao custo ambiental (externo) imposto à sociedade por este uso

incremental3.

Entretanto, a definição das taxas ou valores dos certificados segundo este princípio geralmente não é possível, pois requer um esforço de coleta e análise de informações nem sempre disponível a custos compensadores.

Na prática observa-se que na maioria dos casos em que tais mecanismos foram adotados para geração de receita a sua utilização complementa outros instrumentos de regulamentação. Esta é a razão de se propor a definição dos níveis destes instrumentos (taxas ou valores de certificados) com base nos níveis de poluição ou exploração definidos por lei. Assim, os mecanismos são estabelecidos para que o mercado funcione de forma a não ultrapassar estes limites, ao invés de estabelecer o ponto ótimo destes níveis através da equivalência de custos marginais.

2.3 Custo-efetividade dos IEs

A Figura 2.1 ilustra o amplo espectro de instrumentos disponíveis, todos eles apresentando alguma forma de incentivo, de forma explícita ou implícita. Mesmo os tradicionais regulamentos do tipo C&C, como pesadas multas, criam um efeito presumido de incentivo, porque o poluidor é compelido a sujeitar-se aos regulamentos a fim de evitar as sanções.

Entretanto, para fins operacionais, é importante conhecer a custo-efetividade da redução das externalidades ao definir-se um IE. Esta definição fornece escopo tanto para internalizarem-se os custos ou benefícios de qualquer externalidade, quanto propicia a liberdade de escolha que permitirá aos usuários a opção por uma tecnologia adequada para a otimização da qualidade ambiental.

Uma questão importante para promover-se a tomada de decisões descentralizada diz respeito a custo-efetividade. A assimetria de informação, por exemplo, muitas vezes aponta para o fato de que é mais provável que as empresas privadas, e não os governos, identifiquem os meios mais eficientes, em termos de custos, para atingir-se um dado nível de controle da poluição.

Mas a meta fundamental da maioria dos sistemas de regulamentação ambiental é reduzir as externalidades. As externalidades existem quando o agente decisório quanto

3 Para um texto didático sobre estes princípios da economia do meio ambiente, ver Serôa da Motta (1990) e Margulis (1990).

a produção ou consumo não arca com todos os custos ou benefícios de suas decisões que afetam o bem-estar de terceiros. Uma análise aprofundada sobre a questão das externalidades é apresentada no Anexo 2.1.

As externalidades são comuns na questão ambiental. A poluição despejada em um curso d’água pode ser, para o poluidor, uma solução de baixo custo para a deposição de resíduos. Mas as empresas e os indivíduos a jusante podem sofrer as conseqüências, através de custos mais elevados resultantes das perdas em produção de pescado, custos mais elevados de tratamento da água, valores de amenidade mais baixos (para a recreação) ou perda de suprimentos críticos de água potável. A maioria das estruturas de instrumentos econômicos tenta transferir parte de seus custos de volta ao indivíduo responsável pela decisão. Uma situação semelhante poderia existir com decisões ambientalmente benéficas: uma empresa que se abastece com água poluída, mas que a limpe para seu próprio uso interno e também despejo, estaria de fato criando uma externalidade positiva e, nesses casos, poder-se-ia argumentar que seria eficiente concederem-se subsídios a esta empresa em proporção direta ao valor deste benefício externo.

Figura 2.1. Mecanismos de gestão ambiental que incorporam incentivos econômicos

<-ORIENTADOS PARA O CONTROLE-> <-ORIENTADOS PARA O MERCADO->

<-ORIENTADOS PARA O LITÍGIO-> Regulamentos & Sanções

Taxas, Impostos e Cobranças

Criação de Mercado

Intervenção de Demanda Final

Legislação da Responsabilização

Exemplos Gerais Padrões: O Governo restringe a natureza e a quantidade de poluição ou do uso de um recurso para poluidores individuais ou usuários do recurso. O cumprimento é monitorado e sanções (multas, fechamento, detenção) aplicadas ao descum- primento.

Cobranças por Uso ou Emissão O Governo estabelece cobranças de poluidores individuais ou usuários de um recurso baseado na quantidade de poluição ou de uso do recurso e na natureza do meio receptor. A taxa é alta o suficiente para criar um incentivo à redução de impactos.

Licenças Comercializáveis: O Governo estabelece um sistema de licenças de poluição ou de licenças de uso de um recurso comerciali-závéis. O orgão ambiental leiloa ou distribue e monitora o cumprimento das licenças. Os poluidores ou os usuários do recurso comercializam as licenças a preços de mercado não- controlados.

Selos Ambientais: O governo apoia um programa de rotulação que exige que se divulgue as informações ambientais sobre produção e disposição final. Aplicam-se selos ambientais aos produtos “ambiental-mente saudáveis”.

Legislação da Responsabilização Estrita:O poluidor ou o usuário do recurso é obrigado por lei a pagar às partes afetadas por quaisquer danos. Estas recebem indenizações através de litígios ou do sistema judiciário.

Vantagens e Desvantagens Requer muita regulação Baixa eficiência econômica Longas e dispendiosas disputas judiciais Não gera receita fiscal Implementação Imediata

Requer pouca regulação Alta eficiência econômica/alta adesão Necessidade de legislação específica para superar restrições fiscais Gera receitas fiscais/ problemático para as atividades governa-mentais Implementação demorada

Requer pouca regulação Muito alta eficiência econômica/alta adesão Necessidade de legislação sobre os direitos de propriedade Não gera receita recorrente/transfe-rência de renda entre os agentes econômicos Implementação demorada

Requer pouca regulação Alta eficiência econômica Normas auto-impostas Necessita subsídio Implementação demorada

Não necessita de regulação Moderada eficiência econômica Legislação geral/dispendiosas disputas judiciais O governo é um possível litigante/ discrimina os pobres Implementação demorada

Figura 2.1. Mecanismos de gestão ambiental que incorporam incentivos econômicos

<-ORIENTADOS PARA O CONTROLE-> <-ORIENTADOS PARA O MERCADO->

<-ORIENTADOS PARA O LITÍGIO-> Regulamentos & Sanções

Taxas, Impostos e Cobranças

Criação de Mercado

Interven-ção de Demanda Final

Legisla-ção da Responsa-bilização

Exemplos Específicos de Aplicações Urbanas •Padrões de Emissões •Licenciamento para Atividades Econômicas e Relatório de Impacto Ambiental •Restrições ao Uso do Solo •Normas sobre o Impacto da construção de estradas, oleodutos, portos ou redes de comunica-ções •Diretrizes ambientais para o traçado das vias urbanas •Multas sobre vazamentos em instalações de armaze-nagem situadas no porto ou em terra •Proibições aplicadas a substâncias consideradas inaceitáveis para os serviços de coleta de resíduos sólidos •Quotas de Uso de Água

•Taxas por não-cumprimento da legislação ambiental •Tributos convencio-nais colocados sob ótica ambiental •“Royalties” e compensação financeira para a exploração de recursos naturais •Bônus de desempenho para padrões de construção •Impostos afetando as opções de transporte intermodal •Impostos para estimular a reutilização ou reciclagem de materiais problemáticos (p.ex. impostos sobre pneus, impostos sobre baterias) • Cobrança por disposição de resíduos sólidos em aterro sanitário •Cobranças pelo Uso de um Recurso Natural usuário pela água

· Licenças comercializáveis para os direitos de captação de água, e para emissões poluidoras no ar e na água •Desapro-priação para construção incluindo “valores ambientais” •Direitos de propriedade ligados aos recursos potencial-mente im-pactados pelo desen-volvimento urbano (florestas, solo, pesca artesanal) •Sistemas de depósito-reembolso para resíduos sólidos de risco

•Rotulação de produtos de consumo referente a substâncias problemáticas (p.ex. fosfatos em detergentes) •Educação para a reciclagem e a reutilização •Legislação sobre divulgação, exigindo que os fabricantes publiquem a geração de resíduos sólidos, líquidos e tóxicos •Lista negra dos poluidores

•Compensação de danos •Responsabilização legal por negligência dos gerentes de empresa e das autoridades ambientais •Bônus de desempenho de longo prazo para riscos possíveis ou incertos na construção de infra-estrutura •Exigências de “Impacto Líquido Zero” para o traçado de rodovias, oleodutos ou direitos de passagem de serviços públicos, e passagens sobre água

Uma terceira questão com que muitos planejadores se defrontam ao projetarem um sistema de instrumentos econômicos adequado está associada ao “trade-off” entre geração de receita e efeitos de incentivo. Em princípio, seria possível estabelecer-se uma taxação tão alta que efetivamente desencorajasse qualquer atividade poluidora. Os níveis de controle, neste caso, seriam muito altos, mas não se geraria receita. Da mesma forma, uma taxação muito baixa geraria pouca receita e geraria pouco controle da

poluição, porque não haveria incentivos para as empresas reduzirem a poluição. Tipicamente, a função “controle da poluição-receita” é um “U invertido”, que maximiza a receita a um certo nível intermediário de controle da poluição. Precisa ser tomada uma decisão de planejamento com referência ao valor da receita adicional (além do máximo) de que um governo estaria disposto a abrir mão a fim de gerar níveis mais altos de controle da poluição. A resposta a esta questão de planejamento deveria estar relacionada aos benefícios marginais do controle da poluição, mas ela é, na verdade, mais uma função das realidades orçamentárias do governo, que considera essas taxas como um meio conveniente de financiar o trabalho da gestão ambiental.

Finalmente, os planejadores defrontam-se continuamente com altos níveis de incerteza científica no projeto de sistemas regulatórios. Isto tem feito com que alguns analistas (Lonergan, Ruitenbeek e Dearden, 1994) recomendem o uso de sobretaxas para fazer face a algumas das incertezas do uso de recursos em um sistema complexo.

Dentro da definição do IE, há uma quantidade de abordagens diferentes que ainda poderiam ser interpretadas como sistemas de incentivos.

Monopólio do Setor Público

Os modelos tradicionais de monopólio do setor público argumentam que uma empresa estatal “ambientalmente amigável”, que fiscaliza todos os níveis de produção, pode ser projetada de modo a que todas as suas decisões de produção sejam ótimas, inclusive aquelas referentes aos custos e benefícios ambientais. Teoricamente, não seriam necessários IEs específicos para estes casos. Na prática, entretanto, os analistas geralmente observam que as empresas estatais são as menos responsabilizáveis, além de terem pouco incentivo interno para cumprir até mesmo os seus próprios padrões e diretrizes ambientais (Serôa da Motta, 1991).

Sanções Legais Severas

As leis ambientais na maioria dos países dispõem - teoricamente - de penas severas para os casos em que as normas definidas em lei não sejam cumpridos. Na prática, entretanto, essas penalidades muitas vezes não são aplicadas devido a uma grande variedade de obstáculos. Devem elas, também, ser implementadas em conjunto com procedimentos menos antagonísticos para que sejam eficazes. Estes problemas podem ser tratados através de vários mecanismos. Por exemplo, o uso de um Tribunal Ambiental, aliado à ênfase na construção de um consenso e em estruturas voluntárias (com base em incentivos) tem a vantagem de evitar, sempre que possível, um sistema antagonístico. Paralelamente, a exigência de “auto-monitoramento” baixa de forma substancial os custos administrativos.

Regulamentos, Multas e Penalidades

As abordagens orientadas para o controle, apoiadas extensivamente em diretrizes regulatórias, assim como as licenciamento, têm sido, tradicionalmente, os mecanismos preferidos para o controle dos impactos ambientais. Embora seja tecnicamente simples impor regulamentos com multas específicas para os casos de não-cumprimento, os problemas associados a sua implementação e consecução de seu cumprimento são insuperáveis para muitos países em desenvolvimento.

Em primeiro lugar, pode ocorrer um “arrasto regulatório” quando o sistema regulatório de aprovação, por estar sobrecarregado, atrasa investimentos criticamente importantes atuando, assim, como um fardo a tornar mais lentas as perspectivas do desenvolvimento econômico.

Em segundo lugar, a capacidade para implementar a regulamentação é, com freqüência, limitada devido a recursos humanos inapropriados ou a uma inadequada estrutura de apoio, como informações ambientais ou redes de monitoramento.

Em terceiro lugar, surgem restrições locais de financiamento porque a autoridade responsável pela regulamentação ambiental é muitas vezes delegada a níveis mais baixos de governo (local) sem fontes adequadas de financiamento para implementar e monitorar essa regulamentação.

Em quarto lugar, vigoram, muitas vezes, padrões conflitantes onde diversas agências ou órgãos são responsáveis pelo estabelecimento de regulamentações ambientais dentro do mesmo nível de governo ou em diferentes níveis. A falta de coordenação leva, com freqüência, a regulamentos conflitantes ou superpostos. Isto é mais evidente no que tange às questões referentes à água por causa das numerosas partes envolvidas no seu uso.

Por fim, existe conflito de interesses dentro dos programas do governo onde os órgãos governamentais são, eles próprios, a autoridade reguladora e de fomento: a auto-regulamentação torna-se problemática sob estas circunstâncias, sendo rara a existência de incentivos que assegurem o cumprimento da legislação. Isto é um problema especialmente junto às empresas de serviços de infra-estrutura (como rodovias e portos), que são tipicamente da alçada governamental.

Taxas (ou Subsídios) e Cobranças ao Usuário

Algumas das maiores oportunidades para a melhoria da gestão ambiental estão entre as que surgem de instrumentos econômicos adequados. A aplicação destes mecanismos tem, tipicamente, vários objetivos. Em primeiro lugar, os efeitos de incentivo, que fornecem, aos poluidores ou usuários de recursos, motivos econômicos para minorar seus impactos, se refletem nas cobranças ao usuário por serviços típicos de infra-estrutura, tais como saneamento básico e abastecimento de água. Os incentivos também podem ser usados para afetar as opções inter-modais: impostos ambientais sobre combustíveis podem desestimular o uso de automóveis particulares e, concomitantemente, reduzir a demanda de bens públicos complementares, tais como a expansão da malha viária. Em segundo lugar, as abordagens econômicas podem ser usadas como base na taxação convencional: isto é especialmente importante onde se espera que as instituições locais sejam financeiramente autônomas, ou onde sejam, elas próprias, solicitadas a financiar determinadas funções regulatórias.

Uma variante importante das cobranças ao usuário é a “taxa estimada ou presuntiva”. A base da taxa é uma cobrança sobre emissões a um nível de poluição estimado. Uma empresa é obrigada a pagar a taxa, não sendo realizado o controle requerido legalmente. Se a empresa desejar reduzir sua carga fiscal, deve realizar um monitoramento a suas próprias custas (mas sujeita, ainda, a uma auditoria regulatória) para demonstrar que suas cargas efetivas de poluição são menores que as cargas presumidas.

Criação de Mercado (Licenças e Depósito-Reembolso)

A um nível mais complexo, as abordagens econômicas podem incluir alguma forma de criação de mercado. O sistema mais complexo envolve licenças comercializáveis nas quais estão determinados os direitos do poluidor/usuário, de acordo com um nível total desejado de uso ou poluição, sendo seu cumprimento conseguido por comercialização de licenças. Uma vantagem destes sistemas é que eles reduzem a burocracia e a participação do governo no processo. Esta descentralização da tomada de decisões é especialmente importante nas economias de alto crescimento, onde um arrasto regulatório poderia ser um problema.

Outra forma de criação de mercado potencialmente importante envolve as reformas do direito de propriedade que conferem uma certa forma de direito de propriedade (individualmente ou em conjunto) em áreas de grande sensibilidade ambiental: isto exige que qualquer entidade que empreenda obras de infra-estrutura (rodovias ou outros direitos de passagem) nessas áreas negocie uma compensação com os proprietários das áreas afetadas.

Os sistemas de depósito-reembolso também se baseiam em um mercado criado para comprar de volta fontes de resíduos sólidos. Estes têm sido usados extensivamente para promover a reciclagem. Estes esquemas são também adequados para problemas difíceis tais como a gestão de resíduos tóxicos e de risco.

Criação de Mercado (Selos Ambientais, Exigências de Divulgação ou Consciência Ambiental)

Uma outra forma de instrumento econômico envolve a intervenção na demanda final através da educação ou informação aos consumidores. O uso de selos ambientais, que tenta promover a produção e embalagem ambientalmente sadias, é uma forma relativamente passiva de intervenção. Uma forma mais agressiva envolve a promulgação de exigências de divulgação: exige-se que as empresas publiquem precisamente o que elas poluem. Não há sanções conectadas a esta divulgação, mas os consumidores têm a opção de conhecer o impacto ambiental de produtos de determinadas empresas. Um outro exemplo de educação e formação de consciência ambiental, direcionado às empresas, é o programa UNIDO de minimização de resíduos, que presta assistência na melhoria da eficiência do uso de energia e de materiais em fábricas, ao mesmo tempo que reduzem a geração de resíduos. Todas as intervenções deste tipo podem, de fato, reduzir as exigências de infra-estrutura urbana, melhorar a qualidade ambiental e ter importantes sub-produtos em outros setores sociais. Sua principal desvantagem é que elas geralmente resultam em alguma forma de subsídio.

Legislação de Responsabilização

As abordagens da gestão ambiental orientadas para o litígio exigem apenas que a legislação seja adequada, o que confere aos usuários de recursos direitos e deveres relativamente explícitos. Estas abordagens formam um guarda-chuva legal para as ações judiciais, que consideram, então, a natureza e a extensão dos danos ambientais em análises “caso a caso”. Muitas destas abordagens são relativamente recentes, e têm tido uma aplicação muito limitada nos países em desenvolvimento (muitas vezes porque o próprio sistema judiciário é frágil nestes países). Mesmo em países industrializados,

eles são prejudicados pelas dificuldades analíticas de estabelecer causa e efeito, ou de atribuir-se culpa ou negligência.

Existem, no entanto, duas aplicações potencialmente úteis desta abordagem. Em primeiro lugar, as exigências de operadores para emitir “bônus de desempenho” de longo prazo têm sido usadas com freqüência para projetos de mineração, que podem exigir, em data futura incerta, a recuperação de alguma área devastada. Podem-se aplicar bônus de desempenho semelhantes à construção de rodovias, de oleodutos ou de outro tipo de infra-estrutura urbana que possa afetar os recursos hídricos ou causar erosão do solo.

Em princípio, estas exigências de desempenho poderiam até ser aplicadas aos órgãos governamentais, embora nestes casos tenha-se que ter uma verba depositada sob a custódia de um curador independente, fazendo-se também necessária a existência de algum incentivo efetivo para que aqueles órgãos limitem a quebra do equilíbrio ambiental e recuperem o bônus.

Em segundo lugar, a legislação de “impacto líquido zero” tem sido aplicada em várias jurisdições: seu intento é assegurar que, caso ocorra em uma área alguma quebra inevitável do equilíbrio ambiental, será feito em outra parte um investimento compensatório. Por exemplo: se uma ponte ou rodovia cause danos a um curso d’água e afete a disponibilidade de água, exige-se um investimento que restitua a água às populações afetadas.

O principal problema dos instrumentos de litígio são os custos de transação derivados da disputas judiciais, que mesmo sendo expeditas têm que considerar geralmente vários poluidores e afetados e determinar as relações de causa e os valores econômicos das compensações. Assim, um objeção a este sistema é também de ordem social: pelo fato de tais sistemas presumirem que todos têm igual acesso aos tribunais, os mecanismos muitas vezes discriminam os pobres e outros com acesso limitado ao recurso legal.

Anexo 2.1. Externalidades

Externalidades são manifestações de preços ineficientes, geralmente decorrentes de direitos de propriedade incompletos, como no caso dos bens públicos. A não exclusividade e não rivalidade impedem que certos bens sejam transacionados em mercados específicos e, portanto, tornam impossível a transformação do seu valor em preços.4

Caso estes direitos completos de propriedade fossem assegurados, seria possível uma negociação entre a parte afetada e parte gerador de externalidade. Os termos da negociação seriam baseados nos custos e benefícios da externalidade percebidos pelas partes. Aqui vamos considerar também os direitos que são assegurados não por propriedade, mas, sim, pelo direito completo de compensação. Ou seja, a parte afetada por uma externalidade negativa tem assegurada legalmente uma compensação equivalente as suas perdas devido as externalidades negativas.

Por exemplo, considere que a poluição hídrica de uma indústria A afeta a comunidade G a um custo equivalente à perda de produção pesqueira ΔP.

Se a comunidade G tem direitos legais de compensação, então ela estaria disposta a aceitar o montante ΔP desta perda como uma forma de compensação para permitir este nível de poluição.

Por outro lado, se o direito de compensação não existe ou o direito de poluir é assegurado a indústria, restaria a comunidade G pagar ΔP a indústria A para cessar suas externalidades.

Quando estas negociações são possíveis, os preços da externalidade emergem e norteiam uma alocação eficiente dos recursos independentemente a quem os direitos de propriedade são assegurados. Este processo é denominado de solução de mercado coasiana.5

Todavia, soluções coasianas não estão livres de problemas de eficiência. Embora o ponto de equilíbrio coasiano independa a quem os direitos são assegurados, os efeitos distributivos(pagamento ou compensações) trocam de sinal em cada caso. Segundo, quando pagamentos ou compensações são realizados alteram-se as restrições orçamentárias e os efeitos-renda e substituição determinam pontos de equilíbrio distintos. Por último, a magnitude dos custos de transação para impor os direitos reduzem também o pagamento ou compensação líquida e, portanto, resultam em distintos pontos de equilíbrio.

4 Não-exclusividade refere-se a situações onde os direitos de uso ou de propriedade não são individuais, como no caso de direitos comunitários. Não-rivalidade significa que um bem pode ser usado por um indivíduo sem que haja necessidade de reduzir a quantidade de consumida por outros indivíduos. Por exemplo, a satisfação de uma pessoa ao apreciar uma locação natural (floresta, catarata, etc.) não diminui se outra pessoa também está apreciando a mesma cena. 5 Denominação em homenagem ao trabalho seminal nesta área de Robert Coase, Prêmio Nobel de Economia em 1992.

Esta última restrição é importante para a questão dos recursos naturais. Devido ao caráter difuso do problema ambiental, observa-se um número elevado de partes afetadas e geradoras de externalidades. Não somente é difícil avaliar a causalidade entre cada fonte de degradação com o efeito ambiental geral, como também o valor econômico dos recursos naturais não se resume a valores de uso mas inclui igualmente valores de não-uso que afetam a sociedade como um todo, conforme será discutido mais adiante. Assim, soluções coasianas acabam gerando altos custos de transação que podem resultar em pontos de equilíbrio muito próximos a total degradação ou exaustão.

A solução do tipo coasiana é a base das compensações judiciais ou acordos entre partes em relação a danos ambientais. As dificuldades institucionais de julgar o mérito, definir o valor e impor as sanções tem encerrado custos de transação elevados que não permitiram que tal prática fosse satisfatória em termos de eficiência econômica.

Dessa forma, em certos casos onde custos de transação são elevados, a solução mais comumente utilizada na tentativa de assinalar preços negativos ao uso dos recursos naturais é via a cobrança por este uso. Uma taxa imposta aos usuários(que usam o recurso como insumo ou receptor de poluição) foi inicialmente proposta por A.C. Pigou (1879-1959) de forma que esta taxa refletisse o custo marginal ambiental gerado por este uso. Diante desta taxa pigouviana os produtores internalizariam a externalidade e, assim, restaurariam-se as condições ótimas de alocação de recursos.

Na prática, a gestão ambiental tem se caracterizado pela restrição ao uso de recursos através de normas e padrões que procuram organizar o comando e controle deste uso restrito. Note que estas restrições definem um preço-sombra da externalidade pois os poluidores e usuários agora têm que limitar o uso do recurso, adotando equipamentos de controle ou conservação ou mesmo reduzindo seu uso.6 Adicionalmente este preço sombra é maior com as possíveis sanções pecuniárias pelo não-cumprimento das normas ou ainda outras como paralisação ou fechamento das atividades.

No entanto, estes instrumentos orientados por controle não são suficientemente flexíveis para oferecer uma melhoria ambiental com maior eficiência econômica na medida que restrições são impostas a todos os agentes degradadores, não importando seu custo ambiental ou de controle. Além disso, sanções geralmente não variam com a intensidade da degradação e sim com a capacidade institucional do orgão ambiental.

No caso de instrumentos econômicos anteriormente discutidos, que flexibilizam as restrições ambientais, estes problemas podem ser evitados.

Conforme ilustra o Gráfico 2.1, onde ccm é a curva de custo de controle marginal privado da poluição, quando o nível de taxação (ou de custo de um certificado de poluição) é t, o nível de controle da firma 1, c1, é maior que o da firma 2, c2, que por sua vez é maior que o da firma 3, c3.

6 Preço-sombra refere-se ao preço imputável a bens e serviços cujo valor não pode ser determinado acuradamente por causa da não existência de um mercado específico, ou devido a grandes distorções que afetam o mercado relevante.

Gráfico 2.1. Controle Ambiental e Nível de Taxação

$

Nível da taxa

ccm1 ccm2

ccm3

C1 C2

t

C3 nível de controle

Quanto maior for t, maior será o controle agregado das firmas, pois o custo maior da taxação induzirá maior controle em firmas que desejam reduzir o pagamento de taxas. Assumindo custos de transação nulos e racionalidade dos agentes econômicos, as firmas somente pagam uma taxa sobre uma unidade a mais de poluição se o custo de controle marginal desta unidade exceder o valor taxa cobrada sobre ela.

Observe no Gráfico 2.1 que, se c2 é imposto a todas as firmas como um típico instrumento de controle, a firma 1 será obrigada a controlar mais a um custo marginal maior e a firma 3 a controlar menos a um custo marginal menor. Logo o custo total agregado de controle em t será menor que aquele resultante de uma imposição geral de c2.

Note também que t tanto poderá ser tanto uma taxa pigouviana, equalizando custo social da poluição com custos sociais de seu controle, quanto uma taxa que induz de tal forma o nível de controle das firmas para que a poluição total agregada não exceda um certo nível desejado socialmente.

Qualquer seja t, esta resultará em um certo nível de receita desde que o nível de taxação seja inferior que o maior custo marginal de controle. Embora a magnitude da receita dependa do nível de taxação, os custos administrativos de implementação desta taxa (sejam custos econômicos de transação ou custos políticos) devem ser cuidadosamente avaliados para que estes compensem a geração de receita resultante. Ou seja, o instrumento tem que ser custo-efetivo.

O que finalmente nos interessa apreender desta análise é que na ausência de preços adequados para os recursos naturais a alocação eficiente destes recursos não pode ser tentada. A utilização de mecanismos de mercado é, assim, uma forma de internalizar as externalidades ambientais.

3. INCENTIVOS ECONÔMICOS NA GESTÃO DOS RECURSOS DA ÁGUA E DO AR

Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ) Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)

3.1 Introdução

As próximas seções analisam a experiência internacional na adoção de instrumentos econômicos (IE) para o controle ambiental do ar e da água. O capítulo está estruturado em três partes: uma seção introdutória que apresenta alguns conceitos e taxonomia dos instrumentos econômicos aplicados aos problemas de poluição do ar e da água, e outras duas que apresentam as experiências com IEs, respectivamente, para ar e água.

Foram objeto de pesquisa:

· Os países da OCDE7 (Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, França, Alemanha, Grécia, Islândia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça, Turquia, Reino Unido, Estados Unidos, Japão, Finlândia, Austrália, Nova Zelândia e México);

· Alguns países da América Latina (Chile, Colômbia, Equador e Peru) e do Caribe (Trinidad-Tobago e Barbados)8;

· Da Ásia forma analisados a China9 e a Coréia10; e

· Da Europa Oriental a República Checa11 e a Rússia12.

3.2 Instrumentos de controle ambiental

Como já discutido anteriormente, atividades econômicas podem gerar externalidades ambientais negativas que causam perdas de bem-estar para os indivíduos afetados.

Uma das formas de corrigir estas perdas de bem-estar causadas pela degradação ambiental seria a internalização destes custos externos nas estruturas de produção e consumo.

A internalização do custo externo ambiental pode ser implementada com a adoção de mecanismos de comando-e-controle (padrões ambientais, licenciamento e sanções legais) e de mecanismos de mercado. Conforme será discutido, estes mecanismos são complementares e não-excludentes.

7 As informações sobre os países da OCDE foram obtidas em: OECD (1995, 1994a, 1994b, 1991), Opschoor & Vos(1989) e Klaasen & Fφrsund (1993) 8 As informações sobre os países latino-americanos e do Caribe baseiam-se em Brehm & Quiroz (1995), Huber, Ruitenbeek & Seroa da Motta (1996) e Seroa da Motta (1996). 9 As informações sobre a China foram obtidas em Florig & Spofford (1994). 10 As informações sobre a Coréia foram obtidas em Shin (1994). 11 As informações sobre a República Checa foram obtidas em Kovár (1994). 12 As informações sobre a Rússia foram obtidas em Lvovski, Palmisano & Gofman (1994).

Dois tipos de instrumentos econômicos podem ser considerados: (i) incentivos que atuam na forma de prêmios e (ii) incentivos que atuam na forma de preços. Os primeiros requerem um comprometimento de recursos do Tesouro, enquanto os segundos geram fundos fiscais. Ambos podem e devem ser combinados, conforme será analisado a seguir.

Os incentivos que atuam na forma de prêmios são basicamente o crédito subsidiado, as insenções de imposto e outras facilidades contábeis para efeito de redução da carga fiscal (como, por exemplo, a depreciação acumulada). Estes incentivos requerem prazos e taxas mais adequadas à maturação dos investimentos ambientais e sua aplicação é adequada em casos específicos de setores com impacto econômico significativo e que tenham necessidade de ajustes emergenciais.

Os incentivos econômicos via preços são todos os mecanismos de mercado que orientam os agentes econômicos a valorizarem os bens e serviços ambientais de acordo com sua escassez e seu custo de oportunidade social. Para tal, atua-se na formação dos preços privados destes bens ou, no caso de ausência de mercados, criam-se mecanismos que acabem por estabelecer um valor social. Em suma, adota-se o "princípio do poluidor/usuário pagador". O objetivo da atuação direta sobre os preços é a internalização dos custos ambientais nos custos privados que os agentes econômicos incorrem no mercado em atividades de produção e consumo.

Estes incentivos podem atuar diretamente sobre os preços - tributos13 - ou indiretamente - com certificados ou direitos de propriedade.

Os tributos consistem em mecanismos de cobrança direta pelo nível de poluição ou uso de um recurso natural através de um imposto ou uma simples cobrança proporcional ao uso do recurso em termos de quantidade e qualidade.

Esta cobrança, na sua forma mais simples, pode ser realizada por um tipo de multa aplicada sobre o excesso de poluição ou uso acima do padrão ambiental estipulado por lei. O valor desta multa por não-atendimento a padrões ambientais (non-compliance charge) tem seu valor determinado proporcionalmente a este excesso através de uma fórmula na qual cada unidade de poluição ou uso tem um preço estipulado.14

Uma sofisticação deste sistema seria a aplicação de uma cobrança sobre o nível permitido por lei, com valores inferiores, no objetivo de incentivar menores níveis de poluição e uso. Entretanto, neste caso de níveis legalmente aceitos, a cobrança assemelha-se a um imposto e não a uma multa por não atendimento a um requisito legal.

Já os instrumentos que atuam indiretamente sobre os preços procuram estabelecer níveis desejados de uso do bem ou serviço ambiental como, por exemplo, a quantidade total de poluição ou de uso permitida, através da distribuição de certificados ou direitos de propriedade que são distribuídos entre os usuários ou produtores. Estes certificados podem ser transacionados em mercados específicos, com controle da autoridade

13 Outros mecanismos menos abrangentes seriam o seguro ambiental, os bônus ambientais (performance bonds) e até mesmo expedientes de mídia como as listas negras de poluidores que podem induzir a redução do consumo de seus produtos, afetando as ações das empresas. 14Este valor pode também incluir parâmetros de progressividade como, por exemplo, o tamanho da empresa e a reincidência.

ambiental através de operações de emissão e resgate destes títulos. As firmas comprariam e venderiam estes títulos de acordo com seus custos individuais de controle de poluição.

Outros mecanismos via criação de mercado muito utilizados são os sistemas depósito-retorno, no qual o retorno de certas embalagens, vasilhames ou produtos é remunerado.

As principais vantagens dos incentivos econômicos via preços são as seguintes:

a) permitem a geração de receitas fiscais e tarifárias, através da cobrança de taxas, tarifas ou emissão de certificados, para lastrear os incentivos prêmios ou capacitar os orgãos ambientais. Dependendo da sua magnitude podem também servir para reduzir a carga fiscal sobre outros bens e serviços da economia que são mais desejáveis que a degradação, como são os casos de investimentos e geração de emprego.

b) consideram as diferenças de custo de controle entre os agentes e, portanto, alocam de forma mais eficiente os recursos econômicos à disposição da sociedade, ao permitirem que aqueles com custos menores tenham incentivos para expandir as ações de controle. Portanto, com IE a sociedade incorre em custos de controle inferiores àqueles que seriam incorridos se todos os poluidores ou usuários fossem obrigados a atingir os mesmos padrões individuais;

c) possibilitam que tecnologias menos intensivas em bens e serviços ambientais sejam estimuladas pela redução da despesa fiscal que será obtida em função da redução da carga poluente ou da taxa de extração;

d) atuando no início do processo de uso dos bens e serviços ambientais, o uso de IE pode anular ou minimizar os efeitos das políticas setoriais que, com base em outros incentivos, atuam negativamente na base ambiental;

e) evitam os dispêndios em pendências judiciais para aplicação de penalidades; e

f) um sistema de taxação progressiva ou de alocação inicial de certificados pode ser efetivado segundo critérios distributivos em que a capacidade de pagamento de cada agente econômico seja considerada.

Resumindo, o uso de incentivos econômicos promoveria não só a melhoria ambiental como também a melhoria econômica, através da maior eficiência produtiva e eqüidade.

Teoricamente, a eficiência dos IEs seria máxima quando os custos marginais incorridos pelos agentes, em decorrência do uso de uma unidade de um bem ou serviço ambiental, fossem equivalentes ao custo ambiental (externo) imposto à sociedade por este uso incremental15.

Entretanto, a definição das taxas ou valores dos certificados segundo este princípio geralmente não é possível, pois requer um esforço de coleta e análise de informações nem sempre disponível a custos compensadores.

15 Para um texto didático sobre estes princípios da economia do meio ambiente, ver Serôa da Motta (1990) e Margulis (1990).

Na prática observa-se que na maioria dos casos em que tais mecanismos foram adotados para geração de receita a sua utilização complementa outros instrumentos de regulamentação.

Esta é a razão de se propor a definição dos níveis destes instrumentos (taxas ou valores de certificados) com base nos níveis de poluição ou exploração definidos por lei.

Assim, decorre que os mecanismos serão estabelecidos para que o mercado funcione de forma a não ultrapassar estes limites, ao invés de, através da equivalência de custos marginais, estabelecer o ponto ótimo destes níveis.

3.3 Instrumentos para o controle ambiental do ar

A aplicação de IEs para o controle da poluição do ar apresenta algumas particularidades em função da natureza do meio físico e das características de dispersão dos poluentes.

A poluição do ar dificilmente fica confinada em limites precisos. Salvo os casos de bacias aéreas confinadas entre acidentes geográficos em condições atmosféricas especiais16, a poluição do ar espalha-se em plumas seguindo a direção dos ventos. Como a direção e intensidade dos ventos varia substancialmente com os acidentes geográficos, a época do ano e a hora do dia, e ainda apresenta variações em função da altitude, a modelagem acurada da dispersão dos poluentes do ar é extremamente difícil.

Para aumentar a complexidade do problema, no caso da poluição do ar algumas das principais fontes são móveis (como é o caso dos veículos automotores). Com isso, a modelagem da concentração dos poluentes em uma determinada área em função das emissões depende de tantos fatores que o custo da informação inviabiliza em muitos casos a sua realização.

Como pode ser difícil determinar os níveis de remoção de poluição (controle) necessários para a aquisição de uma qualidade ambiental desejada, o desenho tanto dos mecanismos de comando-e-controle como os dos mecanismos de mercado é em geral uma tarefa de “guesswork”, onde a aplicação de métodos empíricos de tentativa-e-erro acaba prevalecendo.

A identificação do “poluidor” responsável pela baixa qualidade ambiental é também bastante difícil no caso da poluição do ar. Em função diso, os instrumentos de controle em geral incidem sobre amplas bacias aéreas onde assume-se uma qualidade ambiental objetivo e então estabelecem-se padrões de emissão a serem alcançados, seja através de instrumentos de comando-e-controle seja através de mecanismos de mercado. Esta necessidade de restringir o controle a bacias aéreas deu origem, por exemplo, ao conceito de “bolhas” (bubbles) empregado em certificados transacionáveis de poluição, como veremos mais adiante.

16 Como no caso de Cubatão (SP), onde a poluição fica presa sobre a cidade em função da proximidade da serra e da direção dos ventos predominantes e no caso de São Paulo (SP), onde eventualmente a poluição fica retida sobre a cidade em dias frios quando verifica-se o fenômeno da inversão térmica, em geral associado a fracos ventos superficiais que prejudicam muito a dispersão dos poluentes.

3.4 Instrumentos para o controle ambiental da água

A poluição da água apresenta algumas particularidades que facilitam consideravelmente a aplicação de medidas de controle. Uma delas é a capacidade de se poder quantificar e observar os efeitos de boa parte das principais fontes de poluição, o que facilita em muito a aplicação do princípio do “poluidor-pagador”.

Como a água aproveitável fica restrita aos corpos d’água, a identificação dos usuários e a alocação do seu uso é tarefa relativamente fácil. A água, a exemplo do solo, já perdeu em certas áreas onde a sua disponibilidade é restrita parte de suas características de bem livre. O ar, por outro lado, continua ainda sendo, de certa forma, um bem totalmente livre.

Os danos causados pela poluição das águas também têm uma abrangência mais restrita e de certa forma mais previsível, especialmente no caso de rios e lagos, do que aqueles causadas pela dispersão dos poluentes do ar. As mais importantes fontes de poluição das águas são pontuais, permitindo o monitoramento e a modelagem da qualidade resultante de forma mais acurada e com menores custos.

Essa característica facilita a adoção de mecanismos de comand-e-controle e de certos instrumentos de mercado como a cobrança pelo uso, na medida que as contribuições individuais para a qualidade ambiental podem ser facilmente identificadas. Outra vantagem é a possibilidade de ajuste da aplicação desses mecanismos de modo que os impactos ambientais, econômicos e sociais sejam os mais próximos do desejado. No caso da poluição do ar, onde a determinação da contribuição individual dos agentes é menos trivial, a análise de custo-benefício da aplicação de instrumentos de controle levando em conta aspectos ambientais e econômicos é bem mais complexa.

Outro aspecto importante é que, dentro do escopo deste trabalho, a aplicação dos instrumentos econômicos não ultrapassa o nível de nação. Diversos cursos d’água, porém, atravessam fronteiras e problemas ambientais podem ser “importados” ou “exportados” de forma indesejada.

4. Experiência internacional na aplicação de IE para o controle ambiental do ar

Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ) Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)

4.1 Incentivos Fiscais e Subsídios

Praticamente todos os países adotam mecanismos desta natureza para incentivar a redução da emissão de poluentes do ar. A seguir listamos algumas das principais experiências de incentivos fiscais e creditícios relacionados com o controle da poluição atmosférica:

Países da OCDE

Despesas com prevenção e controle da poluição podem ser deduzidas dos impostos devidos na Austrália, Bélgica, Japão e Noruega. Em Portugal investimentos ambientais das empresas podem ser abatidos dos impostos, a critério das autoridades, assim como despesas pessoais com a implantação de fontes de energia renovável podem ser abatidas do imposto de renda. A legislação portuguesa também concede taxas menores do imposto sobre consumo para máquinas e equipamentos para fontes alternativas de energia, monitoramento e controle de poluição.

Investimentos para o aumento da eficiência energética podem ser deduzidos na Áustria, Suíça e Turquia. Nos EUA, os juros da dívida contraida pelos estados e localidades para conservação de energia e controle da poluição podem ser isentos do imposto de renda federal.

Sistemas de depreciação acelerada de investimentos em equipamentos de controle de poluição existem no Canadá (para instalações construídas antes de 1974), Finlândia, França, Irlanda, Japão e Holanda. Incentivos semelhantes existem para equipamentos destinados a aumentar a eficiência energética no Canadá, França, Japão, Holanda e Suíça. Veículos elétricos têm depreciação acelerada na França.

A Dinamarca não oferece incentivos fiscais para investimentos na área ambiental desde 1993. Por outro lado, o governo subsidia atividades relacionadas com a economia de energia e a produção de energia a partir de fontes alternativas. Subsídios podem ser oferecidos para investimentos das empresas em proteção ambiental em Portugal, dependendo da avaliação das autoridades.

Nos Estados Unidos são dados créditos não-retornáveis para a produção de energia solar e geotermal (10% do investimento), para a produção doméstica de eletricidade a partir de geradores eólicos e de biomassa (US$ 0,015/kWh) e para veículos elétricos (10% do valor do veículo com teto de US$ 4000).

A Tabela 4.1 a seguir sumariza estas experiências:

Tabela 4.1: Incentivos fiscais e creditícios para o controle da poluição do ar

País Redução impostos Depreciação acelerada Créditos e Subsídios Austrália Prevenção e controle da

poluição

Áustria Conservação de energia doméstica

Barbados Energia solar - setor turismo Tecnologias ambientais- setor turismo

Bélgica Investimentos ambientalmente corretos

Canadá Conservação de energia Atividades de controle em estabelecimentos pré-1974

China Melhoria da eficiência energética

Melhoria da eficiência energética

Colômbia Deduções no IR e VAT para investimentos em controle de poluição

Investimentos em controle da poluição industrial

Dinamarca Eficiência energética Fontes não-renováveis de energia

EUA Juros da dívida de estados e governos locais isentos de IR federal

Créditos não retornáveis para investimentos no setor energético

Finlândia Investimentos em controle da poluição

França Controle de poluição Conservação de energia Veículos elétricos

Holanda Prevenção poluição Eficiência energética

Jamaica Investimentos em controle nas Zonas Livres

Japão Controle da Poluição Eficiência energética Controle da poluição

México Equipamentos controle e prevenção poluição fora das 3 cidades mais congestionadas

Equipamentos para controle de poluição

Noruega Isenção do imposto sobre investimentos para atividades de controle de poluição

Portugal Descontos no VAT para fontes alternativas de energia e monitoramento e controle da poluição Abatimento no IR de gastos pessoais com fontes renováveis de energia Redução impostos para proteção ambiental (caso a caso)

Subsídios para investimentos em proteção ambiental (caso a caso)

Suíça Gastos com melhorias da eficiência energética nas indústrias

Equipamentos de economia de energia

Turquia Gastos em P&D de novas tecnologias (inclusive ambientais)

Venezuela Investimentos em controle da poluição industrial

América Latina

Dentre os países da América Latina pesquisados, somente Chile, Peru e Equador não aplicam incentivos fiscais ou creditícios para o controle da poluição do ar.

Reduções na carga tributária são aplicados em Barbados (para uso de energia solar pelo setor de turismo), na Colômbia, na Jamaica (para investimentos em controle nas Zonas Livres) e na Venezuela.

Subsídios são oferecidos para investimentos em tecnologias ambientais pelo setor de turismo em Barbados e para os investimentos em controle de poluição na Colômbia.

No México dá-se uma dedução de 91% dos gastos em equipamento de prevenção e controle de poluição para investimentos em áreas localizadas permanentemente em território nacional e fora das três cidades mais poluidas (Mexico, Monterrey e Guadalajara). Uma taxa de depreciação acelerada de 50% ao ano é dada para equipamentos de controle de poluição.

China

A China subsidia tarifas, concede empréstimos e incentivos fiscais para iniciativas de melhoria na eficiência energética.

4.2 Tributação

4.2.1 Sobre emissões

O estabelecimento de mecanismos de taxação sobre emissões de poluentes atmosféricos apresenta diversas vantagens. Entre elas, pode-se destacar a sua flexibilidade, os custos transacionais relativamente baixos, o bom potencial de incentivo a mudanças de comportamento e a possibilidade de aumento da arrecadação fiscal.

A aplicação desses instrumentos é mais apropriada onde seja possível monitorar as emissões a um custo razoável, onde os poluidores possam tecnicamente reduzir as emissões e assim mudar de comportamento e onde haja potencial para a inovação tecnológica tanto no processo produtivo quanto nos processos de controle de emissão de poluentes. Outras condicionantes favoráveis são a predominância de fontes estacionárias de poluição e a existência de uma variação apreciável entre os custos marginais de controle de cada agente poluidor.

As taxas podem ser cobradas com base em: (i) emissões efetivamente medidas, (ii) sobre uma proxy das emissões ou (iii) como uma taxa fixa (lump-sum tax), independente do volume de emissões. As duas primeiras modalidades são melhor aplicáveis ao controle da poluição do ar, por estarem mais de acordo com o princípio do poluidor-pagador.

A seguir serão apresentadas algumas implementações de mecanismos de taxação sobre a poluição da água.

Países da OCDE

Diversos países da OCDE criaram recentemente taxas sobre a emissão de poluentes atmosféricos. Exemplos são as taxas sobre emissões ácidas na França (sobre emissões de SO2, NOx, H2S, N2O e HCl), as quais incidem sobre grandes poluidores17 que pagam US$ 22,27 por tonelada, sobre emissões de SOx no Japão, diferenciadas

regionalmente com valores entre US$ 0,59 e US$ 5,27 por Nm3, sobre emissões de SO2 e NOx em Portugal, sobre emissões de NOx dos produtores de energia final na Suécia (US$ 5,51/kg NO2 efetivamente lançado na atmosfera) e sobre a emissão de diversos poluentes nos EUA, a um nível de US$ 19,23/ton.

Os efeitos positivos destes mecanismos foram mais sentidos no caso da Suécia, onde os níveis de emissão caíram 30-40 % em 1992, excedendo a redução projetada de 20-25%. No Japão, as concentrações de SO2 reduziram-se substancialmente, mas não se sabe exatamente qual a contribuição da taxa sobre este efeito. O mesmo ocorre no caso canadense. Portugal e EUA não reportaram resultados.

Colômbia

A legislação colombiana em vigor (Lei 99/1993) prevê a adoção de taxas que reflitam os custos sociais da poluição do ar e da água, mas estas nunca foram postas em prática para o controle da poluição do ar em função de entraves de ordem técnica (determinação do valor dos serviços e danos ambientais) e institucional (falta de capacitação e recursos dos órgãos responsáveis para determinar os valores dos serviços e danos e monitorar a qualidade ambiental e as emissões de poluentes).

A legislação colombiana relativa à taxação sobre a poluição será analisada mais detalhadamente na seção que trata da taxação sobre a poluição da água.

República Checa

A República Checa emprega sistemas de taxação desde 1967 para a poluição do ar, compreendendo uma taxa básica sobre a emissão de poluentes e uma sobretaxa aplicada sobre emissões acima de determinados padrões. Uma taxa fixa de até US$343,02 é cobrada dos pequenos poluidores. Os mecanismos de taxação checos serão descritos com mais detalhes na seção que trata de multas por não atendimento a padrões ambientais (non-compliance charges).

China

A China aplica em caráter experimental em 9 cidades e 2 províncias uma taxa sobre emissões de SO2 (US$0,035 por kg). Pouca informação existe sobre este tributo, mas sabe-se que é aplicado dentro do possível sobre as cargas de enxofre emitidas; caso contrário um fator é aplicado sobre o consumo de carvão.

17 Pagam este tributo (i) usinas movidas a combustíveis com capacidade total maior que 20 MW; (ii) plantas de incineração de resíduos com capacidade superior a 3 toneladas por hora e (iii) fábricas que emitam mais de 150 ton/ano de diversos poluentes do ar. A ADEME (Agência de Meio Ambiente e Energia) administra a receita gerada por cerca de 1.400 estabelecimentos pagantes, que é usada para financiar a instalação de equipamentos de controle, desenvolvimento da prevenção da poluição e técnicas de mensuração e monitoramento. A receita prevista para 1995 é de US$ 39,5 milhões.

Prevê-se que 90% da arrecadação seja revertida para empréstimos destinados a investimentos em controle de poluição. Como estima-se que o custo marginal de controle de emissões de SO2 esteja em torno de US$ 0,174/kg, pode-se inferir que a taxa tenha o efeito de incentivar a adoção de medidas de controle através da liberação de empréstimos “forçados” (a lógica é interessante: cobra-se uma taxa que todos pagam e depois empresta-se boa parte dos recursos arrecadados para iniciativas de controle).

A Tabela 4.2 abaixo apresenta as implementações de taxas discutidas anteriormente.

Tabela 4.2: Taxas sobre emissão de poluentes do ar País Instrumento Taxa (US$) Destino da receita França Emissões ácidas 22,27/ton n/d Japão SOx, com variação

regional 0,57-5,28/Nm3 Compensação de danos à

saúde Portugal SO2, NOx n/d Controle da qualidade do ar Suécia NOx de produtores

de energia 5,51/kg NO2 emitido

Retornadas para produtores, com base produção real de energia

EUA Sobre diversos poluentes

Acima de 19,23/ton

Controle da qualidade do ar

Colômbia Taxas pigouvianas n/d n/d Rep. Checa Taxa básica sobre

poluição varia por faixa n/d

China Taxa experimental sobre SO2

0,035/kg Empréstimos para investimentos em controle

O uso de taxação sobre emissões apresenta algumas dificuldades. Talvez a principal delas (a qual, de toda forma, é comum a todos os instrumentos de controle) seja a complexidade e o elevado custo administrativo da aplicação de taxas sobre cada um dos diferentes poluentes do ar, cujas emissões devem ser em princípio taxadas de forma diferenciada. Dada a grande diversidade de gases, tal esforço seria muito custoso e geraria um sistema fiscal extremamente complexo.

A segunda dificuldade consiste na necessidade de uma avaliação criteriosa dos distributivos da aplicação do instrumento. Eventualmente alguns setores industriais ou os pequenos estabelecimentos têm custos marginais de controle mais elevados que os grandes estabelecimentos, o que levaria a uma concentração setorial se uma taxa indiscriminada fosse adotada. Outro problema associado à distributividade seria quanto aos benefícios do controle da poluição, que poderiam ficar concentrados em áreas onde o perfil dos custos de controle induzisse mudanças de comportamento.

4.2.2 Sobre produtos

A cobrança de tributos sobre produtos que sejam danosos ao meio ambiente quando usados nos processos produtivos, em consumo final ou que são descartados como rejeito é um dos IE mais difundidos para o controle da poluição do ar.

Sua principal vantagem é a de não ser necessária a medição das emissões de cada poluidor. Adicionalmente, estas taxas são poderosos geradores de receitas fiscais, podendo usar os canais administrativos e fiscais tradicionais (pode ser enquadrada na legislação existente sem grandes problemas) e são instrumentos bastante flexíveis, permitindo o dimensionamento do efeito desejado. Outra vantagem é a de poder controlar fontes difusas de poluição, sem os altos custos de informação necessários para as taxas sobre emissões.

Por outro lado, sua aplicação somente é eficiente sobre produtos facilmente identificáveis, consumidos em larga escala, com alta elasticidade de demanda e na condição de existirem produtos substitutos menos poluidores.

A aplicação da taxação sobre produtos é inadequada para o controle da poluição gerada por produtos altamente tóxicos (quando a proibição é quase sempre a única opção plausível), sobre produtos de indústrias que tenham problemas de competitividade ou cuja aplicação traga problemas administrativos.

Exemplos de tributos sobre produtos relacionadas com a poluição do ar são a taxação sobre os combustíveis fósseis, sobre os gases que atacam a camada de ozônio (como os CFCs) e sobre os veículos com motores a combustão interna. Estes tributos podem incidir diferenciadamente de acordo com o potencial poluidor de cada produto, e em função da grande diversidade de estruturas fiscais (onde geralmente estes tributos entram como patches) as soluções adotadas por cada país variam bastante.

Os tributos são orientados na maioria dos países de maneira diferenciada sobre a energia usada no transporte e sobre outras formas de energéticos, indicando uma preocupação com os aspectos distributivos da tributação (os modos de transporte individual, por serem muitas vezes bens de luxo dos mais ricos, sofrem em geral tributos mais pesados).

4.2.3 Tributos sobre combustíveis para veículos automotores

Existem três modalidades de tributos que incidem sobre o consumo de combustíveis por veículos automotores: tributos gerais sobre o consumo (VAT18 e similares), impostos sobre supérfluos e outros impostos específicos.

Cerca de 95% dos impostos que não são VAT ou similares são impostos sobre supérfluos. Consequentemente, apenas uma pequena fração da arrecadação “ambiental” é originada pelos tributos especiais.

O menor nível de tributação sobre combustíveis na OCDE ocorre nos EUA (26,2%), e o maior é o da Itália (76,6% para a gasolina com chumbo). Há uma tendência geral de aumento dos preços ao consumidor dos combustíveis, em parte puxados pelo aumento 18 De Value Added Tax, Imposto sobre o valor agregado.

nas alíquotas da tributação. A Tabela 4.3 abaixo mostra a carga tributária incidente sobre a gasolina e o diesel nos países da OCDE.

Tabela 4.3: Níveis de Tributação de Combustíveis Automotivos na OCDE

em 1994 [% do preço final ao consumidor] País Gasolina Diesel Alemanha 76.9 62.5 Austrália 49,1* 50,3* Áustria 63.9 49.1 Bélgica 74.2 57.3 Canadá 50 41.6 Dinamarca 68 41.5 Espanha 68.6 56.9 EUA 34.4 39.6 Finlândia 71,8* 54,9* França 80.8 65.1 Grécia 75.1 62.6 Holanda 75.9 59.7 Irlanda 67.3 44.2 Islândia n.a. n.a. Itália 76.1 65.1 Japão 48,2* 37,1* Luxemburgo 68.7 56.3 México 9.1 0 Noruega 67.3 46 Nova Zelândia 48 11.9 Portugal 73.5 59.4 Reino Unido 73.5 63.6 Suécia 76.5 48.3 Suíça 71.3 68.9 Turquia 66.2 58.6

Fonte: Energy prices and taxes, Fourth Quarter, 1994, IEA/OECD 1994.

* - dados de 1993

4.2.4 VAT ou outros tributos gerais sobre consumo

As alíquotas dos impostos sobre o valor agregado (VAT) ou similares variam entre 3% (Japão) e 25% (Suécia e Dinamarca)19. Em alguns países as alíquotas são diferenciadas por combustível, como na Irlanda (gasolina 21%, diesel 12,5%). Alguns países não tributam a gasolina de aviação, pelo menos em vôos internacionais (em função de acordos dentro da CEE, por exemplo). O VAT sobre combustíveis na Coréia é de 10%. A Austrália e os Estados Unidos não aplicam VAT sobre os combustíveis automotivos.

Os sistemas de VAT normalmente direcionam-se apenas sobre o consumo das famílias. Em geral, as atividades produtivas são totalmente ressarcidas dos seus gastos 19 O ICMS brasileiro sobre gasolina e álcool é de 25%, e o do diesel é de 18%.

com o VAT, com exceção de Dinamarca (onde veículos para mais de 9 passageiros são isentos), Portugal (onde o ressarcimento é de 50%, exceto para transporte público e máquinas agrícolas) e Finlândia (onde não há nenhuma isenção ou ressarcimento).

4.2.5 Impostos sobre supérfluos (excise taxes)

Os impostos sobre supérfluos são em geral específicos para cada combustível, sendo mais comuns implementações proporcionais ao volume do que a adoção de dispositivos ad-valorem. A gasolina com chumbo (nos países onde ainda existe) normalmente tem alíquotas mais elevadas.

Nos países europeus da OCDE a alíquota sobre o diesel é mais baixa (devido ao grande uso de veículos comerciais a diesel), enquanto que nos EUA a alíquota do diesel é maior do que a da gasolina (para cobrir custos extras com a construção e manutenção de rodovias que suportam tráfego pesado de caminhões).

Na Austrália, o imposto sobre supérfluos aplicado ao diesel é descontado para certas atividades de mineração e para a produção agrícola (90 a 100% de desconto).

Nos EUA e no Canadá existem impostos sobre supérfluos a nível estadual/provincial, sendo que nos EUA também existe um imposto sobre supérfluos nacional e é permitida a sua aplicação a nível municipal.

4.2.6 Outros Impostos

Diversos países adotam impostos especiais, geralmente rubricados para fins ambientais, sobre os combustíveis automotivos:

· Impostos declaradamente “ambientais”, aplicados na Dinamarca, Finlândia, Holanda, Noruega, Suécia, Coréia do Sul e EUA;

· Impostos de armazenagem, aplicada por alguns países da CEE para custear estoques emergenciais (em geral de óleo combustível);

· Sobretaxa sobre o preço da gasolina para custear o reaproveitamento de gases nos postos de abastecimento, aplicada no México;

· Impostos rubricados para obras públicas de infra-estrutura, cobradas na França, Japão, Nova Zelândia e EUA;

· Impostos para custear a pesquisa e desenvolvimento da indústria nacional na França;

· Impostos para custear o desenvolvimento da indústria petrolífera no Equador;

· Imposto para a custear a previdência social (na Bélgica);

· Imposto sobre atividades de franchising (na Austrália);

· Imposto sobre importação de petróleo cru (Japão e Coréia);

· e vários outros impostos especiais que incidem sobre os combustíveis (sobre negócios, vendas, etc.).

4.2.7 Tributos sobre energéticos de uso industrial e doméstico

A tributação de outras fontes de energia varia bastante dentro dos países da OCDE. Os tributos mais comuns são aplicados sobre o óleo combustível. Como para os combustíveis automotivos, os energéticos estão em geral sujeitos ao VAT ou impostos sobre vendas (onde existem), impostos sobre supérfluos (excise taxes) e diversos outros tributos especiais.

A Coréia aplica um “imposto de qualidade ambiental”, sobre prédios com mais de

1000 m2 de área construída (grandes edifícios como complexos de lazer, lojas de departamentos e hotéis), em função do tipo e volume de combustível consumido.

A alíquota básica é determinada em função dos custos marginais médios de controle da poluição (cerca de US$ 0,025/litro, que equivale ao custo de tratar o SOx emitido por 1 litro de combustível).

No Equador existe uma taxa sobre o óleo para financiar o instituto de pesquisas ambientais, e a Colômbia cobra royalties a nível municipal sobre produtos minerais, que revertem para financiar a gestão ambiental.

Óleo combustível leve

Em geral o uso doméstico do óleo combustível leve é sujeito ao VAT (a exceção é a Suíça). Sobre o óleo leve aplicam-se também impostos para a manutenção de estoques de emergência (Áustria, Finlândia, França, Alemanha, Holanda, Suíça), impostos ambientais (Finlândia, Holanda, Noruega, Suécia, EUA), impostos para financiar pesquisa e desenvolvimento (França) e taxas de inspeção (Bélgica).

Diversos impostos sobre supérfluos são adotados (à exceção de Canadá, França, Islândia, México, Noruega e Turquia). Nos EUA impostos sobre vendas são de abrangência estadual ou municipal.

Para uso industrial, o VAT sobre o óleo combustível leve é ressarcido em 100%, exceto em Portugal, onde o reembolso é de 50%.

Óleo combustível pesado

O óleo combustível pesado é sujeito a excises na Austrália, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, Alemanha, Grécia, Irlanda, Itália, Japão, Luxemburgo, Holanda, Nova Zelândia, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça e Reino Unido. Na Bélgica é variável segundo seu conteúdo de enxofre (mais ou menos de 1%, cobrada por tonelada); na Finlândia, Alemanha, Holanda e Reino Unido o imposto incide sobre o uso de geradores de eletricidade.

Impostos especiais de armazenagem são cobradas para financiar estoques de emergência na Áustria, Finlândia, França, Alemanha, Holanda e Suíça e existem

impostos ambientais na Finlândia, Holanda, Noruega (enxofre), Suécia (SO2) e EUA, onde estes são de caráter local e não nacional.

Gás Natural

Um imposto sobre o uso do gás natural (“resource tax”) é cobrado na Austrália e nos EUA, onde também é cobrado um imposto sobre as vendas. O consumo de gás pelos domicílios é sujeito ao VAT, exceto na Grécia, Luxemburgo, Noruega e Espanha. Na Bélgica cobra-se uma sobretaxa de US$ 0,004 por megajoule de energia consumida.

Alguns países cobram impostos sobre supérfluos (França, Alemanha, Itália, Japão, Suécia, Suíça). Na Espanha há um imposto municipal de 1,5%, enquanto que na Finlândia e Holanda impostos ambientais são cobrados para residências e indústrias. Na Nova Zelândia é cobrado um imposto rubricado para a pesquisa e desenvolvimento do setor energético.

Carvão

O carvão é a fonte de energia primária menos tributada. A maioria destes tributos são VAT cobrados sobre o uso doméstico em diversos países. A Dinamarca cobra imposto sobre supérfluos; os EUA, Finlândia e Holanda impostos ambientais. Uma taxa sobre o uso de recursos naturais é cobrada na Nova Zelândia, e na Suíça é cobrado um fundo para a criação de estoques de emergência e tarifas de importação. Na Suécia, o consumo de energia domiciliar e não industrial é sujeito a uma taxa geral sobre a energia e a impostos de emissão de SO2 e CO2 (as indústrias pagam apenas 25% do nível normal de taxação para CO2).

Tabela 4.4: Tributos sobre óleo combustível País Óleo Combustível Leve

uso industrial/doméstico Óleo Combustível Pesado

uso industrial Austrália Imposto de consumo:0,13US$/l

Imposto de Consumo: 0,13US$/l

Áustria Taxa sobre o estoque: 0,853US$/100Kg (1,04US$/100Kg) Taxa sobre óleo mineral: 4,9US$/100Kg (6,62US$/100Kg)

Taxa sobre o estoque: 0,853US$/100Kg Taxa sobre óleo mineral: 1,72US$/100Kg

Bélgica Imposto sobre energia: 0,010US$/litro Taxa de Inspeção: 0,006US$/litro

Imposto sobre energia: sem enxofre:(<1%):7,23US$/1000Kg outros: 21,68US$/1000Kg

Dinamarca Imposto de Consumo 229,79US$/KI Taxa ambiental 41,64US$/KI

Imposto de Consumo: 256,01US$/KI Taxa ambiental: 49,35US$/KI

Finlândia Imposto de Consumo: 0,007US$/l Taxa adicional(carbono/energia): 0,014 US$/l Taxa sobre estoque de precaução: 0,004US$/ l Taxa sobre a poluição do óleo: 0,0003US$/l

Imposto de Consumo: 0,0044 US$/Kg Taxa adicional ( carbono/energia): 0,016US$/Kg Taxa sobre estoque de precaução: 0,0033US$/Kg Taxa sobre a poluição do óleo: 0,00038US$/Kg

França Taxas especiais para o fundo de Hidro carbono e IFP:N/A

Taxas especiais para o fundo de Hidro carbono e IFP:N/A

Alemanha Imposto de Consumo: 48,39US$/1000litros Fundo de armazenamento: 4,72US$/t

Imposto de Consumo: para a indústria: 18,14US$/t para a geração de eletricidade: 33,27US$/t Fundo de armazenamento: 4,42US$/t

Grécia Taxa de Consumo: 211,86US$/10000litros

Taxa de Consumo: 5,23US$/t

Irlanda Taxa de Consumo: industrial, usos agrícolas e aquecimento: 25,42US$/1000litros para a horticultura: 2,99US$/1000litros

Tarifa de consumo: indústria e geração de eletricidade: 7,28US$/1000litros

Itália 0,43US$/l 0,028US$/l Japão Taxa de Petróleo:

por kl de óleo cru: 18,34US$/l Taxa de Petróleo: por Kl de óleo cru: 18,34US$/l

Luxemburgo Imposto de consumo: 6,07US$/1000litros

Imposto de consumo: 15,90US$/t

México Taxa de extração de gas e petróleo Taxa adicional de extração de gás e petróleo segundo a participação dos estados

Taxa de extração de gas e petróleo Taxa adicional de extração de gás e petróleo segundo a participação dos estados

Holanda Imposto de consumo: 62,03US$/1000litros Taxa ambiental: 14,27US$/1000litros

Imposto de consumo: 18,44US$/Tonne Taxa ambiental: 16,71US$/tonne

Noruega Taxa de CO2 : 0,058US$/l Taxa de Enxofre: 0,0097US$/l

Taxa de CO2: 0,058US$/l Taxa de Enxofre( por 0.25% de teor sulfúrico) 0,0097US$l

Espanha Taxa de Consumo: (92,72US$/Kg)

Taxa de Consumo: (15,74US$/t)

Suécia Taxa de Dióxido de Carbono: 0,031US$/l (0,12US$/l) Taxa geral de energia: (0,072US$/l)

Taxa de Dióxido de Carbono: 0,031US$/l

Suíça Taxa de Consumo: 2,15US$/Kl Fundo de Emergência: 11,30/Kl

Taxa de Consumo: 2,15US$/Kl Fundo de Emergência: 11,30US$/Kl

Reino Unido Taxa de Consumo:. (10,92US$/1000l)

Taxa de Consumo: 7,77US$/t

Estados Unidos

Taxa superfund de substâncias inflamáveis de $0.097 por barril de produtos domésticos e importados The Oil Spill Liability Trust Fund Tax de $0.05 por barril de óleo cru importado e doméstico e produtos de petróleo importados foram temporariamente suspensos em 1 de julho de 1993. Este fundo poderá ser reaplicado se o seu o seu saldo cair abaixo de $1 bilhão. Alguns governos estaduais e locais impõe taxas sobre o óleo.

Taxa superfund de substâncias inflamáveis de $0.097 por barril de óleo cru doméstico e importado e de produtos de petróleo importados The Oil Spill Liability Trust Fund Tax de $0.05 por barrilde produto de petróleo doméstico e importado foram suspensos em 1 de julho de 1993. Este fundo poderá ser reaplicado se o seu saldo cair abaixo de $1 bilhão. Alguns governos estaduais e locais impõe taxas sobre o óleo.

4.2.8 Eletricidade

Sobre o consumo de eletricidade incidem basicamente o VAT (onde existente) e impostos sobre vendas (nos EUA). O consumo doméstico está sujeito a impostos sobre supérfluos na Dinamarca, Grécia e Noruega.

Além dos domicílios, o consumo industrial é taxado na Finlândia, Itália e Japão, e o consumo não-industrial na Holanda. Uma taxa sobre o consumo de energia é cobrada na Bélgica, e taxas de âmbito local existem na França, Itália e Espanha. Na Alemanha, uma taxa especial de 7,75% sobre o consumo de eletricidade está rubricada para subsidiar o uso de carvão doméstico.

Na Holanda prevê-se para 1997 a adoção de um imposto sobre o Urânio-235, a ser paga pelas centrais elétricas nucleares.

4.2.9 Impostos sobre emissões de carbono e similares

A adoção de mecanismos de redução da emissão de gases de efeito estufa (que seriam responsáveis pelo aquecimento global a médio prazo) tem atraído diversos países, especialmente no âmbito da OCDE. Alguns países adotam, de maneira pioneira, tributos sobre a emisão de CO2: Dinamarca, Finlândia, Holanda, Noruega e Suécia.

Dinamarca

Na Dinamarca oito leis aprovadas em 1992 regulamentam a tributação das emissões de CO2 originadas pelo consumo de energia, além de subsídios para a produção de energia elétrica e calor a partir de fontes de menor emissão potencial de CO2 e maior eficiência energética.

O imposto sobre CO2 incide sobre todas as fontes de CO2, exceto gasolina, gás natural e biocombustíveis. A base de tributação é o conteúdo potencial de CO2 na combustão, cobrada por tonelada de CO2 (US$ 18,10/ton) contida em cada combustível.

Metade do imposto pago pelas empresas registradas sob a lei do VAT é reembolsado, exceto as despesas com diesel motor. A contribuição mínima é de US$ 1810 por ano; existem outras formas de isenção por faixa. Não existe reembolso para domicílios. A aviação, a navegação e as refinarias também são isentas.

Tabela 4.5: Tributos sobre gás, eletricidade e carvão energéticos País Gás (doméstico)

industrial Eletricidade (doméstico)

industrial Carvão (doméstico)

industrial Austrália Taxas de vendas estaduais Taxas de vendas estaduais n.a. Bélgica Imposto sobre energia:

0,0004 US$/Megajoule Imposto sobre energia: 1,59US$/Mwh

0

Dinamarca Imposto sobre supérflos como aplicado para óleo combustível leve.

Imposto de consumo: (0,046US$/Kwh) Taxa Ambiental: 0,015US$/Kwh

Imposto de consumo 106,4158US$/t Taxa ambiental: 37,32US$/t

Finlândia Taxa adicional: -carbono/energia: 0,011US$/m3

Taxa adicional e de consumo: -Nuclear: 0,0037US$/Kwh -Hidro: 0,00035US4/Kwh -Eletricidade importada: 0,0023US$/Kwh

Taxa adicional carbono/energia: 11,76US$/t

França Taxas especiais para o consumo industrial superior a 18 GJ/ano: 14,49US$/10Kcal

Taxas locais que compõe a taxa nacional 0.5%, (8.5%)

0

Alemanha Taxa de consumo: 0,29US$/100Kwh

Taxa especial para manter a indústria de carvão 8.5%

0

Itália Taxa de Consumo: 0,1797US$/Kg (0,1557US$/Kg)

Taxa de Consumo: Taxas locais e estaduais variadas

0

Japão Taxa de Petróleo: -de LNG: 6,47US$/t -de LPG: 6,02US$/t

Taxa de fometo de potência elétrica : 0,004US$/Kwh

0

México -Taxa de extração de gas e petróleo -Taxa adicional de extração de gás e petróleo segundo a participação dos estados

Holanda 0-10 mn m3 Taxa ambiental: 11,19US$/m3)>10mn m3 Taxa ambiental: 7,36US$/m3

Taxa ambiental: 12,19US$/ton

Noruega Sem consumo Taxa de consumo: 0,007US$/KWh Taxa na indústria: 0,002US$/Kwh

Taxa de CO2: 0,057US$/Kg

Portugal Sem consumo 0 Consumo doméstico sem importância Suécia Taxa de Dióxido de Carbono

0,022US$/m3 (0,091US$/m3) Taxa geral de energia: (0,023US$/m3)

Taxa gera de energia: (0,46-1,13US$/Kwh)

Taxa de Dióxido de Carbono: 0,027US$/Kg (0,106US$/Kg) Taxa geral de energia: (0,031US$/Kg) Taxa de Enxôfre: 3,85US$/Kg

Suíça Taxa de Consumo: 1,39US$/t

0 Taxa especial para o fundo de emergência

Estados Unidos

Alguns governos estaduais impões taxas sobre o gás natural

Alguns governos estaduais e locais impões taxas Taxas sobre as utilidades públicas

Imposto por doenças pulmonares de US$ 1.10 por tonelada de carvão (exceto lignita) extraído de minas subterrâneas e US$ 0.55 por tonelada de carvão extraído de minas superficiais. A taxa é cortada em 4.4 por centavo de preços de carvão quando vendido pelo produtor. Alguns governos locais e estaduais impõe taxas sobre o carvão.

Finlândia

A Finlândia introduziu em 1990 o primeiro tributo específico sobre emissões de CO2 na Europa. O imposto é cobrado de acordo com o conteúdo de CO2, sendo incorporado como uma sobretaxa por tonelada de carbono contida na combustão.

Assim, o imposto sobre supérfluos tem uma componente “carbono” e outra “energia”. A distribuição das receitas totais é de cerca de 60% carbono / 40% energia. A taxa é de US$ 7,33/tonelada de CO2, valores fixados para 1995.

Não há isenção ou redução para as indústrias. Apenas algumas matérias primas, combustíveis para aviação (por obrigações dentro da CEE) e alguns veículos a motor estão isentos.

Holanda

Um imposto ambiental sobre combustíveis foi introduzido na Holanda em 1988. Este imposto substituiu um sistema de multas cuja arrecadação servia para cobrir gastos específicos com o meio ambiente. A escolha dos combustíveis como alvo do novo tributo foi declaradamente associada ao princípio do “poluidor-pagador”.

Desde a sua criação a base de tributação mudou muito. Em 1990 foi introduzida uma componente relacionada ao conteúdo de CO2 nos combustíveis; em 1991 o gás usado pelas refinarias passou a ser tributado, e em julho de 1992 as receitas arrecadadas passaram a ser incorporadas ao orçamento geral, deixando de ser rubricadas para gastos ambientais. Neste mesmo ano, toda a base de cálculo do tributo foi alterada, passando a ser cobrada com base 50% sobre energia e 50% sobre emissões de carbono. Este imposto responderá sozinho em 1995 por cerca de 1,3% do total da arrecadação fiscal do país. Existem diversas taxas, aplicadas sobre o volume de combustível comercializado.

Além do imposto ambiental, cobra-se na Holanda imposto sobre supérfluos e taxas especiais de armazenagem para gasolina, diesel e óleo combustível (na base de US$ 0,85/100 litros).

Noruega

Além do VAT geral (22%) cobram-se na Noruega impostos incidindo sobre os combustíveis fósseis sobre a emissão de CO2, SO2 e chumbo. A queima de gás e óleo nas plataformas de exploração offshore também é tributada desde 1992, assim como certos usos do carvão e do coque.

Existe uma diferenciação para a gasolina que contém chumbo e para o os óleos que contenham enxofre. A cobrança é por volume de combustível, com faixas que correspondem às variações na qualidade do combustível (por exemplo, conteúdo de chumbo ou de enxofre).

Suécia

Na Suécia foi introduzido um imposto sobre as emissões de carbono em 1990, refletindo uma nova diretriz no sentido de sobretaxar as formas de energia mais poluentes.

Os combustíveis fósseis são submetidos a um VAT de 25%, mais impostos sobre carbono e NOx (este por kg em grandes fornos e caldeiras) e impostos sobre supérfluos, que levam em conta a qualidade do produto (conteúdo de chumbo, enxofre, fósforo, benzeno, por exemplo).

Tabela 4.6: Taxas sobre carbono e similares País Taxa (US$) Base de incidência. Dinamarca 18,10/ton CO2 Aplicado sobre todas as fontes de CO2 exceto

gasolina, gás natural, aviação, navegação, refinarias e biocombustíveis. 50% de reembolso para empresas registradas, exceto com despesas com diesel motor. Contribuição mínima de US$ 1810/ano.

Finlândia 7,33/ton CO2 Isenção para combustíveis de aviação e alguns veículos a motor

Holanda diversos valores por combustível

Sobre combustíveis; não rubricadas para gastos ambientais desde 1992

Noruega diversos valores por combustível

Sobre emissões de CO2, SO2 e chumbo, por volume de combustível com diferenciação por faixas de conteúdo de poluentes. Queima de gás e óleo em plataformas também taxados.

Suécia diversos valores por combustível

Impostos sobre carbono e NOx. Impostos sobre supérfluos com alíquotas diferenciadas para produtos contendo maiores quantidades de poluentes como benzeno, chumbo, fósforo e enxofre.

4.2.10 Tributos sobre CFCs e similares

Alguns rejeitos podem causar problemas de poluição do ar se dispostos de maneira inadequada (geralmente queima ou disposição a céu aberto). Exemplos são os depósitos de lixo a céu aberto e a queima de pneus e produtos de matéria plástica. Os instrumentos econômicos aplicáveis para o controle destas formas de poluição não serão abordados aqui por fugirem ao escopo deste estudo.

Outro problema associado com a poluição do ar é a emissão de gases que afetam a camada de ozônio do planeta e permitem a entrada de radiações danosas à saúde. Acordos internacionais prevêem o banimento do uso destes gases em um futuro próximo, e vários países adotam medidas restritivas ao uso destes gases, a maioria baseada em instrumentos de comando-e-controle. Alguns países, porém, adotam instrumentos de taxação sobre estes gases:

Austrália

A Austrália cobra uma taxa de US$ 0,31 por kg de CFC sobre a produção e importação de produtos contendo este gás. Os recursos arrecadados são rubricados para cobrir os custos de substituição do CFC. Alguns estados também aplicam localmente instrumentos de licenciamento e taxas baseadas na quantidade.

Dinamarca

Na Dinamarca cobra-se uma taxa de US$ 4,71 por kg de produto contendo CFCs e halons.

Estados Unidos

Nos EUA cobra-se uma taxa sobre CFCs, halons, tetracloreto de carbono e metil-clorofórmio, variando de US$ 0,435 a US$ 43,5 por libra em 1994. A taxa aplica-se também sobre produtos importados que contenham ou sejam manufaturados com o uso destes gases.

Tabela 4.7: Taxas sobre CFCs e similares País Taxa (US$) Obs. Austrália 0,31 / kg sobre produção e importação de CFC.

Rubricado para cobrir custos de substituição do CFC.

Dinamarca 4,71 / kg Por kg de produto contendo CFCs e Halons EUA 0,20 a 19,77 / kg,

dependendo do gás Sobre produtos nacionais ou importados que contenham ou sejam fabricados com o uso de CFCs, Halons, Tetracloreto de Carbono e Metil-Clorofórmio.

4.2.11 Impostos sobre compra, venda e uso de veículos automotores

Diversos países adotam impostos sobre a compra, venda e uso de veículos automotores, em particular sobre carros de passeio. Estes tributos dependem em geral de características do veículo, como o tipo de combustível usado, e da destinação do veículo (passeio, carga, passageiros) e foram criados primordialmente com o intuito de gerar receitas fiscais.

Os impostos sobre a venda de veículos novos, onde adotados, geralmente são superiores àqueles aplicados sobre outros bens, ou então são colocados como sobretaxas.

Uma restrição ao uso deste mecanismo é que ele inibe a renovação da frota, que dentre vários outros efeitos negativos à economia ajuda a manter veículos velhos e normalmente mais “sujos” em circulação.

Existem diversas formas de se cobrar tributos sobre a manutenção do registro e uso de veículos automotores. No Reino Unido, existe um imposto fixo anual (lump-sum tax) cobrado por veículo, mas em outros países os tributos podem variar de acordo com características físicas como a cilindrada e com a destinação dada ao veículo. Em alguns países a taxa de registro do veículo é de competência, determinação e destinação local, como na França; em outros, a taxa de registro reverte para a área de registro do veículo, em geral para infra-estrutura.

Alguns países adotam diferenciações nas taxas de registro para carros mais novos ou com características ambientais “limpas”, como o atendimento a padrões de emissão

ou o uso de conversores catalíticos. O uso de energéticos mais limpos ou o tamanho do veículo também podem determinar descontos na taxa básica de registro.

Os tributos incidentes sobre veículos comerciais via de regra são mais complexos e sofrem menor número de modificações (para manter a estabilidade dos custos do setor produtivo).

A seguir são apresentados algumas experiências com tributos sobre veículos.

Áustria

Na Áustria, foi introduzida um “imposto ambiental de registro” em janeiro de 1992, em função do preço do carro e do seu consumo potencial de combustível. Adicionalmente, adotou-se uma redução do VAT sobre carros novos de 32% para 20% e sobre carros elétricos de 32% para 10%. Desde maio de 1993, o imposto sobre carros de passeio é calculada em função da potência e não mais na cilindrada, e carros sem conversores catalíticos sofrerão uma sobretaxa de 20% a partir de 1/95.

Bélgica

Na Bélgica foi adotada uma “taxa de entrada em circulação” para carros novos (06/92) e usados (06/93). Esta taxa varia de acordo com a potência do veículo. Esta taxa pode ser ressarcida em até 50% de seu valor através do sistema do VAT e o restante pode ser abatido no imposto de renda no caso de uso profissional do veículo. As deduções de despesas com comutação usando automóveis têm sido drasticamente reduzidas nos últimos 5 anos.

Estados Unidos

Nos EUA existe um imposto especial para veículos que apresentam consumo de combustíveis acima da média (Gas-guzzler Tax), que pode variar entre US$ 1000 e US$ 7700 por veículo.

Finlândia

O imposto sobre veículos leva em conta a presença de conversores catalíticos.

Grécia

Na Grécia isenta-se os carros novos equipados com conversores catalíticos da taxa sobre registro de veículos (8 a 15% do valor do veículo, de acordo com sua cilindrada) e da sobretaxa rodoviária durante 5 anos para os proprietários que sucateiem seus antigos carros. Como conseqüência, cerca de 300.000 carros velhos foram sucateados e houve uma queda sensível nos níveis de poluição atmosférica nas grandes cidades.

Noruega

Na Noruega adota-se um imposto diferenciado sobre os preços dos veículos equipados com conversores catalíticos e que usem eletricidade ou gás em seus motores.

Suécia

Na Suécia, recentemente o governo propôs ao parlamento a isenção do imposto sobre vendas para veículos elétricos ou de propulsão mista nos próximos 3 anos a partir de janeiro de 1995.

Alemanha

Na Alemanha veículos movidos a gasolina e diesel mais poluidores estão sujeitos a uma carga tributária maior. O objetivo da diferenciação é acelerar a renovação da frota, induzindo a entrada em circulação de veículos equipados com conversores catalíticos.

Coréia

A Coréia aplica o “Imposto de Qualidade Ambiental”, que incide sobre veículos a diesel como ônibus e caminhões. O valor da taxa baseia-se no preço unitário de conversores catalíticos (no mínimo, US$ 374). A taxa padrão é de US$ 10 por 6 meses por veículo, variando em função de coeficientes regionais, de tempo de utilização e de emissão potencial de poluentes.

Tabela 4.8: Principais tributos sobre veículos automotores País tributo Alemanha Diferenciação tributária em função da emissão de poluentes Áustria Em função do preço e do consumo (potência)

Reduções no VAT para carros elétricos Sobretaxa para carros sem conversor catalítico

Bélgica Taxa de entrada em circulação varia com potência Abatimentos para veículos profissionais

Coréia Imposto qualidade ambiental, sobre veículos diesel EUA Gas-Guzzler tax, entre US$ 1000 e US$ 7700 por veículo Finlândia Leva em conta a presença de conversores catalíticos Grécia Isenção da taxa de registro para veículos novos com conversores

catalíticos de proprietários que encaminhem seus carros usados para sucateamento

Noruega Diferenciação tributária para veículos com conversores catalíticos e movidos a gás e eletricidade

Suécia Isenção fiscal para veículos elétricos

4.3 Multas por não-atendimento

Multas por não atendimento a padrões de emissão de poluentes (non-compliance charges) são aplicadas também sobre a poluição do ar. Exemplos de non-compliance charges são encontrados nos EUA, China, Coréia do Sul, República Checa e Rússia.

EUA

Um exemplo da aplicação deste instrumento de controle ambiental é observado nos EUA, que aplicam multas associadas ao baixo desempenho no controle da poluição do ar.

A aplicação destes mecanismos restringe-se a multas aplicadas sobre veículos pesados acima dos padrões (que geraram uma arrecadação de US$ 10 milhões em 1987-89) e sobre emissões de SO2 além do permitido pelos sistema de certificados transacionáveis20 (dentro do programa de chuva ácida).

Canadá

Outro exemplo pode ser encontrado no Canadá, onde cobra-se uma sobretaxa dos estabelecimentos que emitem mais poluentes do que o nível permitido pelas autoridades e é dado um incentivo fiscal aos estabelecimentos que emitam menos do que o estabelecido na licença.

República Checa

O modelo checo de non-compliance charges foi introduzido em 1967 para o controle da poluição das águas, tendo sofrido uma reforma importante em 1991.

Cobra-se uma taxa básica, acrescida em 50% se a fonte emite acima de limites determinados por lei. Os poluidores são divididos em 4 categorias: grandes, médios e pequenos poluidores e fontes móveis. Todos os poluidores pagam exceto os operadores de fontes móveis e os pequenos geradores de energia (<50kW) se para uso doméstico.

Cinco poluentes principais (sólidos em suspensão, SO2, NOx, CO e HC) e outros 80 poluentes reunidos em 3 grupos para fins de taxação são considerados. A taxa a ser paga por cada poluidor é o somatório das taxas unitárias cobradas por poluente.

Os grandes poluidores são fiscalizados pela autoridade federal, os médios pelas autoridades distritais e os pequenos pelas autoridades locais. As fontes pequenas pagam uma taxa fixada localmente de até Kr10.000, determinada em função do dano ambiental esperado.

Os agentes que realizam obras de controle podem pleitear até 40% de desconto nas multas. Este desconto concedido pelo governo deve reverter para custear as obras.

Até fins de 1992 as taxas eram cobradas sobre o lucro das empresas. Atualmente a base de cálculo da taxa básica é a mesma dos impostos regulares (custos operacionais) e a sobretaxa é calculada sobre os lucros.

Coréia do Sul

Os sistema de taxação coreano foi instituído em 1983 e revisado em 1987 e 1991.

20 Esta multa corresponde à sanção aplicável sobre os agentes que transgridem os sistema de certificados. Mais detalhes sobre o sistema de certificados transacionáveis dos EUA são fornecidos adiante.

Uma taxa básica é cobrada dos infratores por volume em 5 faixas sobre 10 diferentes substâncias. Cobra-se adicionalmente uma taxa suplementar de tratamento, baseada na carga acima do padrão estabelecido, no custo marginal de controle adequado para o caso, coeficientes regionais e coeficientes baseados na freqüência de infrações. Se o operador reporta defeitos nas suas unidades de controle de poluição este pode ser isentado do pagamento da taxa básica.

Os recursos são carreados para um fundo de controle da poluição ambiental, usado para financiar projetos a nível nacional como a construção de unidades coletivas de controle e lastrear empréstimos para iniciativas de controle.

Como as multas refletem a toxicidade dos poluentes e não os custos marginais de controle, e não considera as quantidades totais de poluentes lançados, o sistema coreano não oferece incentivos concretos para a redução das emissões de poluentes. Adicionalmente, as taxas são baixas, e assim também não servem como uma fonte de recursos confiável para o fundo de controle de poluição gerido pelo governo.

China

As multas por não atendimento a padrões de emissões de poluentes do ar na China variam localmente, incidindo sobre as descargas acima do padrão do maior elemento poluidor.

As tarifas são baixas, não indexadas e podem ser repassadas para os preços das estatais. Muitas vezes as tarifas são menores do que os custos marginais de controle. Com isso, o instrumento acaba tendo apenas efeito sobre a receita fiscal, e ao invés de servir como incentivo a mudanças de comportamento somente ajuda a subsidiar os órgãos de controle ambiental.

A Tabela 4.9 abaixo mostra alguns casos de multas por desempenho aplicados à poluição do ar.

Tabela 4.9: Multas por desempenho para a poluição do ar País Violação Multa proporcional a EUA Responsabilização por danos

ambientais Penalidade por não conformidade de emissões para veículos

Valor do dano causado Grau de não enquadramento nos padrões

Controle da chuva ácida: emissão de SO2 em excesso de (comércio) permissões

US$ 2000/ton mais compensações

Canadá Violação de proteção ambiental Estimação do benefício monetário Coréia do Sul

Emissão acima padrões Taxa básica (por faixas) + taxa controle por volume de poluentes acima padrão, tipo poluente (toxicidade), região e grau de reincidência

China Emissão acima padrões Taxa baixas somente sobre a maior substância poluente, muitas vezes abaixo do CMg de controle

Rússia Emissão acima padrões 217 taxas básicas, por tipo de poluente e volume emitido, em 3 faixas de acordo com limites estabelecidos.

República Checa

Sobretaxa para emissão acima padrões

Por poluente

Federação Russa

No caso russo, aplica-se taxação sobre poluição desde 1991, tendo sofrido alterações em 1992 e 1993.

O mecanismo de aplicação das taxas é semelhante ao empregado no controle de poluição da água descrito anteriormente. A principal diferença é que para ar existem 217 taxas básicas ao invés das 198 taxas aplicadas para água.

4.4 Sistemas de depósito-retorno

Sistemas de depósito-retorno têm aplicação restrita para o controle da poluição do ar, sendo aplicados apenas sobre produtos que possam ser retornados após o seu uso.

Aplicações relacionadas são possíveis sobre (i) bens que descartados inadequadamente possam causar danos à atmosfera, como por exemplo equipamentos de refrigeração (geladeiras, ar condicionado) ou (ii) frascos de aerossol contendo CFCs e similares. Estas aplicações são abordadas no capítulo sobre resíduos sólidos.

Um terceiro grupo de aplicações de sistemas de depósito-retorno está relacionado com incentivos à renovação da frota de automóveis, através do incentivo ao sucateamento das unidades mais velhas (e poluidoras).

Apesar de Opschoor et al. (OCDE, 1994) citarem a isenção de imposto adotada na Grécia para veículos novos no caso do sucateamento do carro que o substitui como um esquema de depósito-retorno, um trabalho mais recente (OCDE, 1995) qualifica este instrumento como uma isenção fiscal aplicada sobre um produto.

Os outros esquemas de depósito-retorno adotados na Europa (ECU 77 de depósito e ECU 110 de retorno na Noruega e ECU 101 de depósito e ECU 178 ou 59 na Suécia) aplicam-se sobre automóveis e funcionam basicamente para garantir o correto sucateamento dos mesmos, sendo portanto um problema mais afeito à disposição de resíduos sólidos do que de poluição atmosférica. em ambos os países a taxa de retorno varia entre 80 e 90%.

No caso sueco, porém, a diferenciação da quantia retornada (maior para carros em funcionamento que tenham passado na inspeção nos últimos 14 meses) também tem um efeito de incentivar o sucateamento de carros mais antigos ainda em circulação, forçando necessariamente a renovação da frota. Como os veículos mais novos atendem aos padrões ambientais em vigor, pode-se esperar resultados positivos também em termos ambientais.

4.5 Certificados transacionáveis

Certificados de poluição negociáveis no mercado apresentam algumas vantagens para o controle da poluição do ar: melhor distribuição dos custos de controle, possibilidade de compatibilização entre o crescimento econômico e a proteção ambiental e flexibilidade.

As condições mais adequadas para a implementação de certificados ocorrem quando: (i) existem diferenças entre os custos marginais de controle entre os estabelecimentos, (ii) as concentrações máximas de poluentes são fixadas e eventualmente atingidas, (iii) o número de firmas atingidas é suficientemente elevado, (iv) as fontes de poluição são estáticas e facilmente identificáveis, (v) existe potencial para inovação tecnológica, (vi) o impacto ambiental é independente da localização e do timing das fontes de poluição, e (vii) a sua implementação é exeqüível e de custo relativamente baixo.

Exemplos de aplicação destes mecanismos para o controle da poluição do ar existem nos EUA, na Alemanha, no Canadá e Chile. O México aprovou em 1991 uma legislação que prevê a implementação de mecanismos de certificados transacionáveis para fontes estacionárias de poluição do ar, mas estes mecanismos ainda estão em fase de elaboração.

Estados Unidos

Nos EUA observa-se a mais rica experiência com tradeable permits para a poluição do ar, que remonta a 1976. A política de comércio de emissões (Emissions Trading

Policy, sancionada em 1982 e revista em 86) permite a comercialização de créditos de redução de emissões (ERC), que representam o excedente de reduções de emissões conseguidos além dos níveis básicos de emissão propostos.

Os ERCs podem ser usados em: (i) “bolhas” (bubbles), onde as fontes ganham flexibilidade para emitirem dentro de uma área onde os padrões são estabelecidos ponto a ponto através da aquisição de “autorizações de poluição”; (ii) em “compensações” (offsets), que permitem que grandes poluidores estabeleçam-se em áreas já saturadas desde que atendam aos padrões mais restritos e que usem seus certificados adquiridos em outras áreas; (iii) em “redes” (netting), quando uma fonte pode deixar de atender a novas exigências ambientais desde que não aumente mais suas emissões ali e em outros lugares e (iv) em “bancos” (banking), onde as fontes guardam seus ERCs para usos futuros.

No caso das emissões de gases que afetam a camada de ozônio, certificados de produção e consumo foram emitidos com base nos termos do Protocolo de Montreal. Os certificados de produção foram alocados aos produtores existentes com base nos seus níveis de produção de 1986. Os certificados de consumo foram alocados entre os produtores e os importadores. Os certificados podem ser transacionados inclusive entre firmas de outros países, desde que estes sejam signatários do Protocolo de Montreal; a importação destes gases de países não-signatários é de qualquer forma proibida.

Os resultados deste programa são impressionantes: redução de 50% na produção e consumo de CFCs já em 1993, projetando-se o completo banimento para 1996.

O programa da chuva ácida (US Acid Rain Program) pretende alcançar em 2010 níveis de emissão de SO2 cerca de 10 milhões de toneladas abaixo dos observados em 1980, chegando a um total de menos de 15 milhões de toneladas anuais.

Para tanto, um programa de certificados foi instituído: os estabelecimentos poluidores recebem certificados (1 certificado para cada tonelada de SO2) baseados no seu consumo histórico de combustível e em uma meta de redução de poluição preestabelecida. Caso o estabelecimento reduza sua emissão abaixo do nível exigido, ele pode negociar os certificados excedentes ou guardá-los para o futuro. Cerca de 2,8% dos certificados são separados para um leilão público e um programa de vendas, de modo a balizar os preços no mercado e servir como uma fonte adicional de certificados para o mercado. As receitas oriundas destas vendas revertem para as próprias firmas.

Um monitoramento de alta qualidade das emissões é feito, e severas penas financeiras e de restrição de emissões são aplicadas aos estabelecimentos que violam o sistema. No caso do SO2 as multas atingem 300% do preço esperado de mercado dos certificados, atingindo cerca de US$ 2000/ton mais a remoção.

No programa de gasolina oxigenada (Oxygenated Gasoline Program), certificados são emitidos para refinarias e importadores que trabalhem com gasolina com alto teor de oxigenação (que polui menos). Estes certificados são negociáveis com refinarias e importadores que trabalhem com gasolina de baixo teor de oxigênio.

Um programa de créditos para veículos de baixa emissão emite certificados para fabricantes que vendam veículos com baixos níveis de emissão.

O programa de normalização de emissões (Emissions Averaging Program) é adotado quase sempre internamente em uma planta ou firma. Um exemplo de sua aplicação é para controlar as emissões dentro de uma frota de caminhões pesados.

Alemanha

Na Alemanha compensações (offsets) são permitidas para substâncias sujeitas ao código do ar (TA Luft). Dessa maneira, plantas novas podem estabelecer-se em uma área já saturada, desde que sejam adquiridos certificados suficientes, emitidos a partir da adoção de medidas de controle de poluição acima dos padrões mínimos exigidos. Os padrões ambientais preexistentes não podem ser ultrapassados em mais de 1%. Para as plantas já existentes pode ser usado um esquema de “netting”, onde plantas detentoras de certificados seriam isentas de adotar novas medidas de controle.

O emprego dos mecanismos previstos pela legislação alemã tem uma aplicação restrita, em função das áreas de validade dos certificados serem relativamente pequenas, da substituição entre emissões de poluentes diferentes não ser permitida e da não existência de um mercado formal de certificados, o que prejudica a transação entre as firmas. Adicionalmente, as curvas reais de custos de controle de poluição dão muita pouca margem de manobra aos estabelecimentos para optarem por níveis (e custos) de controle diferentes, devido a problemas de escala e indivisibilidades. Isto leva a uma pequena potencialidade de comércio de certificados entre firmas, quando elas acabam por ter as mesmas poucas alternativas de controle (Klepper, 1992 apud OCDE, 1994).

Canadá

O Canadá não adota um sistema formal de mercado de certificados, mas os programas de controle das chuvas ácidas e dos CFCs contêm alguns elementos similares. Por exemplo, na província de Ontario a concessionária de serviços de eletricidade pode trocar certificados de poluição entre suas plantas geradoras. Nesta mesma província são permitidas trocas de certificados de emissão de NOx e SO2.

Certificados de produção de CFCs podem ser trocados entre plantas de uma mesma firma, sendo a comercialização entre firmas restrita a 5 tipos de CFCs previstos na legislação.

No Canadá cobram-se também taxas para a concessão de direitos de poluição dentro de certos limites por um determinado período (permit fees). Estas concessões não são intercambiáveis. As receitas advindas destas taxas são revertidas para atividades relacionadas com o controle da poluição.

Chile

O controle da poluição do ar no Chile baseia-se primordialmente em mecanismos de comando-e-controle. A nova Lei Geral sobre o Meio Ambiente chilena (março de 1994), porém, propõe o uso de autorizações transacionáveis de emissão de poluentescomo uma alternativa para o controle da poluição do ar.

Uma experiência bem-sucedida foi o leilão de licenças de tráfego de ônibus em determinadas vias na capital Santiago.

Um sistema de certificados para a emissão de particulados por fontes fixas na capital Santiago também foi proposto nos últimos anos, baseado em um sistema de compensações (offsets).

Cada estabelecimento existente teve uma alocação inicial de certificados baseada nos

fluxos de gases emitidos em 1992 multiplicados pelo padrão desejado de 56 mg/m3, assumindo 24 horas de operação ininterrupta independente do período real de operação. As operações de comércio de certificados começaram timidamente em 1995. A maioria dos poucos negócios fechados foi entre diferentes unidades das mesmas firmas. Acredita-se que as incertezas geradas pela fragilidade institucional do sistema, gerido pelo PROCEFF (Programa de Controle de Fontes Fixas de Poluição) expliquem os tão baixos níveis de negociação atuais.

A capacidade de gestão do sistema teve que ser desenvolvida a partir do zero, incluindo-se também todo o processo de monitoramento. As informações sobre emissões são atualmente fornecidas pelos próprios poluidores, e medidas de concentração de poluentes são realizadas por laboratórios privados comissionados. Um controle mais estrito teve que ser feito sobre estes laboratórios para evitar problemas relacionados com equipamento inadequado e até corrupção.

A realização de medições adequadas de emissões a partir dos processos industriais outros que aquecedores e boilers, porém, provou ser de difícil consecução devido a problemas técnicos. Em função disso, os offsets para estes processos ainda não estão sendo requeridos e os prazos previstos em lei já foram ultrapassados.

Adicionalmente, a recente transferência do PROCEFF para o Ministério da Saúde, que tem uma clara inclinação em favor de medidas de comando-e-controle, contribuiu ainda mais para retardar a total implementação do sistema de certificados.

Outras críticas ao sistema estão baseadas no fato de o sistema eleger como poluente a ser controlado material particulado fino (PM-10), enquanto que outras frações de particulados e outros poluentes também contribuem para alterar a qualidade do ar. Ademais, as medições de emissões nas chaminés são realizadas para PM total ao invés de PM-10.

Outro problema identificado no sistema é a falta de uma dimensão espacial: não existem restrições para a transação de offsets baseadas na localização das fontes, o que pode concentrar as fontes poluidoras em áreas restritas onde a qualidade ambiental certamente ficaria muito aquém do desejado.

A Tabela 4.10 abaixo resume estas experiências:

Tabela 4.10: Experiências com certificados transacionáveis para a poluição do ar

País Objeto Canadá Controle de CFCs

Controle da chuva ácida Alemanha Poluição do ar: Compensações e Rede EUA Direitos de produção e consumo de gases que afetam a camada de ozônio

Programa Chuva ácida Créditos para gasolina oxigenada Créditos para produção de veículos de baixa

Chile Material particulado (PM-10) em Santiago Licenciamento de tráfego de ônibus na Capital

5. Experiência Internacional na Aplicação de IEs para a Gestão Ambiental da Água

Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ) Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)

5.1 Incentivos Fiscais e Subsídios

Da mesma forma que para a poluição do ar, praticamente todos os países pesquisados adotam mecanismos desta natureza para incentivar o controle da poluição da água. Algumas das principais experiências de incentivos fiscais e creditícios relacionados com o controle da contaminação dos corpos d’água são apresentados a seguir.

Países da OCDE

Austrália, Bélgica, Japão e Noruega concedem deduções sobre impostos para despesas com prevenção e controle da poluição. Em Portugal, a exemplo do estabelecido para a poluição do ar, investimentos ambientais das empresas podem ser abatidos dos impostos, a critério das autoridades. A legislação portuguesa também prevê alíquotas reduzidas do imposto sobre consumo para máquinas e equipamentos destinados ao monitoramento e controle de poluição.

Gastos com a conservação de recursos hídricos (RH) são dedutíveis de impostos nos EUA e Austrália. Nos EUA, adicionalmente, os juros da dívida contraída pelos estados e localidades para controle da poluição podem ser isentos do imposto de renda federal. Na Turquia gastos com P&D de novas tecnologias (inclusive ambientais) podem ser deduzidos até um limite de 20% do imposto corporativo devido.

Sistemas de depreciação acelerada de investimentos em equipamentos de controle de poluição existem no Canadá (para instalações construídas antes de 1974), Finlândia, França, Holanda, Irlanda, Japão e Suíça (para equipamentos destinados à economia de RH).

A Dinamarca oferece subsídios para a recuperação de óleo residual, que poderia de outra forma acabar contaminando as águas. Em Portugal investimentos das empresas em proteção ambiental podem receber subsídios, dependendo da avaliação das autoridades.

Na Irlanda as empresas podem candidatar-se a empréstimos de capital proporcionais às suas contribuições para os gastos das autoridades locais no tratamento de efluentes.

A Tabela 5.1 a seguir sumariza as experiências relatadas:

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Tabela 5.1: Incentivos fiscais e creditícios para o controle da poluição da água País Redução impostos Depreciação acelerada Créditos e Subsídios Austrália Prevenção e controle da poluição

Gastos com conservação de RH

Barbados Conservação de água - setor turismo Tecnologias ambientais - setor turismo

Bélgica Investimentos ambientalmente corretos

Canadá Atividades de controle em estabelecimentos pré-1974

Colômbia Deduções no IR e VAT para investimentos em controle de poluição

Investimentos em controle da poluição industrial

Dinamarca Coleta de óleo residual Equador Investimentos em recuperação de

mercúrio nos garimpos Investimentos em

recuperação de mercúrio nos garimpos

EUA Juros da dívida de estados e governos locais isentos de IR federal Gastos com conservação de água por fazendeiros

Finlândia Investimentos em controle da poluição

França Investimentos com controle de poluição industrial

Holanda Prevenção poluição Irlanda Equipamentos de

controle de poluição (25%) Gastos para controle da poluição de origem agrícola

Empréstimos de capital no valor das contribuições das empresas para gastos das autoridades locais no tratamento de efluentes

Jamaica Investimentos em controle de poluição nas Zonas Livres

Japão Controle da Poluição habilita a reduções nos impostos de renda, corporativo e predial e territorial.

Depreciação adicional de 14% para controle da poluição

México Equipamentos controle e prevenção poluição fora das 3 cidades mais congestionadas

Equipamentos para controle de poluição

Noruega Isenção do imposto sobre investimentos para atividades de controle de poluição

Portugal Descontos no VAT para monitoramento e controle da poluição Redução impostos para proteção ambiental (caso a caso)

Subsídios para investimentos em proteção ambiental (caso a caso)

Suíça Equipamentos para economia de RH

Turquia Gastos em P&D de novas tecnologias (inclusive ambientais)

Venezuela Investimentos em controle da poluição industrial

América Latina

Somente Chile e Peru, dentre os países da América Latina pesquisados, não aplicam incentivos fiscais ou creditícios para o controle da poluição da água.

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Reduções na carga tributária são aplicados em Barbados (para conservação de água pelo setor de turismo), na Colômbia, no Equador (para a redução dos despejos de mercúrio pelos garimpos), na Jamaica (para investimentos em controle nas Zonas Livres) e na Venezuela.

Subsídios são oferecidos para investimentos em tecnologias ambientais pelo setor de turismo em Barbados, para os investimentos em controle de poluição na Colômbia e para a redução dos despejos de mercúrio pelos garimpos no Equador.

No México dá-se uma dedução de 91% dos gastos em equipamento de prevenção e controle de poluição para investimentos em áreas localizadas permanentemente em território nacional e fora das três cidades mais poluidas (México, Monterrey e Guadalajara). Uma taxa de depreciação acelerada de 50% ao ano é dada para equipamentos de controle de poluição.

5.2 Tributação

5.2.1 Pelo uso direto

Em todos os países cobram-se tarifas pelo serviço de fornecimento de água, de modo a cobrir as despesas de captação, tratamento e transporte. Na maioria dos casos estas tarifas são determinadas em função dos custos marginais dos serviços de captação, tratamento e transporte ou em função de custos históricos de abastecimento.

Outra categoria de tarifa é a que reflete uma preocupação com uma eventual escassez de água de boa qualidade para consumo. Considera-se, assim, o uso da água para consumo como um serviço ambiental a ser cobrado; neste caso, a cobrança baseia-se no custo de uso da água. Tarifas assim são cobradas pelos seguintes países:

França

Na França uma taxa sobre o volume de água extraído e consumido é cobrada pelas autoridades de bacias hidrográficas desde 1966. Sua aplicação é variável entre as bacias, sendo porém uniforme dentro de cada uma delas. O nível de taxação depende da origem (superficial ou subterrânea) e das características particulares de cada região.

Uma taxa ambiental sobre a contaminação das águas também é cobrada dos usuários industriais e domiciliares. Esta taxa será descrita mais adiante. A arrecadação total das taxas de uso e contaminação alcançou US$ 1,23 milhões em 1993 e US$ 1,44 milhões em 1994.

Holanda

Na Holanda cobra-se desde 1983 uma taxa por volume sobre o uso de águas subterrâneas. Esta taxa, de competência provincial, alcança US$ 0,54/100 m3 e é rubricada para pesquisa e conservação dos RH subterrâneos. As receitas geradas estão em torno de US$ 5,5 milhões anuais.

Desde 1995 existe, adicionalmente, uma taxa federal pelo uso da água subterrânea com valores entre US$ 18,34 por 100m3 para companhias de água e US$ 9,15 por 100m3 para outras indústrias. Estima-se que as receitas geradas alcancem US$ 170 milhões em 1995.

Colômbia

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A regulamentação do uso da água na Colômbia data da década de 1940, com o estabelecimento das taxas de serviço de vigilância. A partir de 1974 as taxas sobre o uso da água estão a cargo do Instituto de Recursos Naturais Renováveis (Inderena) e das agências ambientais regionais, que estabelecem os níveis de taxação aplicáveis.

Existem 8 níveis de taxação propostos a nível federal em função do uso da água. Estas taxas são consideradas insuficientes para alterar os padrões de consumo, e não são coletadas sistematicamente na maioria das bacias.

Algumas experiências localizadas, porém, mostram o potencial da taxação sobre o consumo de água como instrumento de política ambiental. Um exemplo foi o aumento da taxa sobre consumo decorrente da redução da disponibilidade da água na lagoa Tota: em 1990 o valor da taxa foi triplicado, e em 1993 o valor foi aumentado em mais 70%. Como resultado o consumo de água da lagoa caiu em cerca de 50%.

Provavelmente a mais importante experiência de taxação pelo uso da água seja o do Vale do Cauca, onde desde 1978 uma taxa única foi cobrada para todos os usuários. O sistema evoluiu para uma diferenciação das taxas pelo uso, mas sempre com o objetivo de financiar o órgão ambiental; mudanças no comportamento dos consumidores são consideradas com um benefício acessório do sistema de taxação.

Atualmente as taxas são calculadas com base no total dos investimentos em controle, monitoramento e administração das bacias divididas pelo volume total de água de cada bacia. Um multiplicador é aplicado a este valor de acordo com o tamanho do usuário.

A arrecadação em 1994 alcançou US$ 2,4 milhões, e projeta-se para 1996 uma arrecadação de US$ 4 milhões.

Outros países

Na Bélgica as regiões de Flandres e Valônia introduziram em 1990 taxas sobre a retirada de água. Na Finlândia uma taxa semelhante é de cunho municipal, e na Irlanda a taxa é cobrada pelas autoridades locais.

Na Dinamarca está sendo estabelecida uma taxa ambiental sobre a água encanada de uso

domiciliar no período 1994-98. O valor da taxa em 1994 era de US$ 0,157 /m3, devendo

alcançar US$ 0,876/m3 até 1998.

Na Austrália, o estado de Nova Gales do Sul cobrou uma taxa transitória pelo uso da água entre 1989 e 1993. A taxa, rubricada para um programa de política ambiental, arrecadou cerca de US$ 600 milhões no período.

México, Chile, Jamaica e Venezuela são países onde as legislações que criam mecanismos de taxação sobre o consumo de água baseado em bacias hidrográficas aguardam implementação ou estão em fase de discussão (Chile e Jamaica).

A Tabela 5.2 abaixo sumariza as principais experiências de taxação pelo uso da água.

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Tabela 5.2: Taxação pelo uso da água País Taxa Austrália Taxa transitória pelo uso da água entre 1989 e 1993 rubricada para

programa de política ambiental. Bélgica Taxas sobre retirada da água em Flandres e Valônia. Chile Legislação em fase de discussão Colômbia Previsão de taxa sobre uso de água, em 8 níveis em função do tipo

de uso. Taxas muito baixas e com aplicação não sistemática, usadas primordialmente para financiamento dos órgãos ambientais.

Dinamarca Taxa ambiental sobre uso de água pelos domicílios em implantação até 1998 (valor projetado em 98 de US$ 0,876/m3).

Finlândia Taxa municipal sobre consumo França Taxa sobre extração e consumo definida pelas bacias hidrográficas.

Nível depende da origem (superficial ou subterrânea) e da região. Holanda Taxa provincial (US$ 0,54/100m3) sobre uso água subterrânea,

rubricada para pesquisa e conservação dos RH. Taxa federal sobre uso de água subterrânea (US$ 18,31/100m3 para cias. de água e US$ 9,15/100m3 para indústrias).

Irlanda Taxa de cunho local sobre consumo Jamaica Legislação em fase de discussão México Legislação em fase de implementação Venezuela Legislação em fase de implementação

5.2.2 Pela contaminação

Da mesma forma que no caso do uso da água para consumo, deve ser feita uma distinção entre o pagamento pelo uso das redes de coleta e das plantas de tratamento de esgotos e as taxas sobre a disposição direta de efluentes. A seguir serão apresentadas as principais experiências de taxação sobre poluição dentre os países pesquisados.

Alemanha

Na Alemanha cobra-se a nível nacional desde 1981 uma taxa sobre a descarga direta de efluentes nos corpos d’água, a qual é atrelada ao sistema de licenciamento como uma forma de incentivar os poluidores a adotar as medidas de controle mais modernas disponíveis.

O valor da taxa depende de um índice de toxicidade dos efluentes, o qual é calculado a partir de um conjunto de poluentes como substâncias oxidáveis, organohalogênios, metais, fósforo e nitrogênio.

O lançamento dos efluentes depende de autorização das autoridades locais. No caso do poluidor atender a determinados padrões (que são constantemente revistos em função dos avanços tecnológicos) concede-se um desconto de 75% na taxa a ser cobrada. Prevê-se a redução do desconto da taxa de 75% para 50% em 1999, caso as metas de controle de poluição sejam atingidas. Adicionalmente, novos investimentos em controle de poluição podem ser deduzidos da taxa a ser paga.

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Como a taxa somente é cobrada sobre os lançamentos diretos de águas residuais, os operadores das empresas de saneamento repassam os valores cobrados aos usuários dos seus sistemas de coleta de esgotos.

O valor da taxa básica tem crescido bastante nos últimos anos. Em 1981, a taxa valia US$ 7 por unidade padrão de toxicidade (ut); em 1993 alcançava US$ 36/ut e projeta-se um valor de cerca de US$ 43/ut para 1997.

A arrecadação referente ao ano de 1991 alcançou US$ 207 milhões, dos quais 141 milhões (68%) foram gastos em medidas de proteção dos RH e 37 milhões (18%) foram alocados para administrar a cobrança da taxa.

França

Na França uma taxa sobre as descargas de poluentes domésticos e não-domésticos é cobrada desde 1968, baseada na origem e destino dos efluentes.

As taxas sobre a disposição dos efluentes domésticos aplicam-se sobre todos os municípios com mais de 400 habitantes, como uma sobretaxa sobre o volume de água fornecida. Os níveis de taxação são determinados pela combinação de (i) as descargas diárias por habitante nos últimos 5 anos; (ii) o número de residentes (habitantes temporários têm peso 0,4); e (iii) um “fator de aglomeração”, que é função das descargas por município. A taxa varia também com um coeficiente que reflete o nível de coleta de esgotos e tratamento.

As substâncias sujeitas a taxação nos efluentes não-residenciais são especificados em uma lista pelas autoridades. A taxa aplica-se a estabelecimentos que tenham um equivalente populacional (EP) superior a 200 pessoas. Se o efluente é lançado em uma rede de esgoto, somente são taxados os estabelecimentos com vazão superior a 6000 metros cúbicos anuais. Cada fonte de emissão é analisada individualmente e classificada em faixas de emissão. A taxa é calculada com base nas emissões potenciais de poluentes, função do nível mensal de atividade da planta. Medições podem ser solicitadas para calibrar os níveis de emissão tanto pelo estabelecimento quanto pela autoridade de bacia.

Finlândia

Na Finlândia cobram-se taxas municipais sobre o lançamento de esgotos. Adicionalmente, o governo cobra uma taxa de proteção das águas e uma taxa de gerenciamnto da pesca.

A taxa de proteção das águas incide sobre os grandes poluidores e é rubricada para a proteção dos RH. Estima-se que as receitas geradas por esta taxa alcançaram US$ 403 mil em 1993 e US$ 423 mil em 1994.

A taxa de gerenciamento da pesca incide sobre os poluidores e os construtores localizados próximos aos corpos d’água e é rubricada para financiar os gastos governamentais com a preservação dos estoques pesqueiros. A receita desta taxa foi de US$ 630 mil em 1993 e US$ 670 mil em 1994.

Holanda

Na Holanda uma taxa cobrada pelo despejo de poluentes em águas superficiais é cobrada desde 1969. A taxa aplica-se sobre a poluição das águas estaduais, acrescida de uma taxa a

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nível local e uma contribuição direta ou indireta para a operação de plantas de purificação de água (também local).

As alíquotas são fixadas com base no tipo de poluentes e na forma de disposição. No caso de matérias orgânicas, a taxa é unificada sob a forma de equivalente populacional (EP), enquanto que para outros poluentes é calculada com base no conteúdo em peso do poluente em questão lançado por dia. Existem faixas diferenciadas para grandes, médios e pequenos poluidores. Os grandes poluidores são sujeitos a medições diretas de seus efluentes. Estas taxas também são cobradas para os domicílios.

O valor das taxas é determinado em função dos custos necessários para combater e prevenir a poluição das águas superficiais.

Colômbia

Na Colômbia, taxas sobre a contaminação das águas são cobradas desde 1974 pelas agências ambientais regionais (CAR), cobrindo nos poucos casos onde foi aplicada apenas os custos dos sistemas de monitoramento.

Os resultados em termos de arrecadação foram inexpressivos, devido a disputas judiciais lançadas pelos agentes sob os quais incidia a taxação, baseadas na argumentação de que as autoridades ambientais não proviam o aumento na qualidade ambiental previsto e também porque estes mecanismos eram orientados somente para os agentes privados, deixando de fora importantes poluidores estatais como as companhias de saneamento.

A Lei nº 99, de 1993, prevê a adoção de taxas sobre o lançamento de efluentes proporcionais aos danos causados (taxas pigouvianas), sendo aplicadas sobre todas as atividades independente de classes de usos previstos pelas autoridades ambientais, com o objetivo explícito de induzir mudanças de comportamento ambiental. Estas taxas têm duas componentes, uma destinando-se a pagar pelos serviços ambientais como a diluição de efluentes (retribuitiva) e outra que procura cobrir os custos de degradação e recuperação ambiental (compensatória).

As taxas retributivas não podem ser cobradas sobre emissões além de padrões determinados pelas autoridades ambientais. Estes padrões estão sendo objeto de acordos entre governo e empresários, no sentido de fixar metas de curto, médio e longo prazo para estes padrões. Ademais, existe a possibilidade de se combinar estas taxas retributivas com multas por não-atendimento (non-compliance charges).

A especificação do sistema de cobrança e a determinação dos níveis de taxação é responsabilidade do Ministério do Meio Ambiente, que deve fazer revisões anuais dos procedimentos. O ministério também determina uma taxa mínima nacional. As autoridades ambientais locais (rurais e urbanas) aplicam os critérios e estabelecem suas taxas, desde que sejam maiores do que a taxa mínima nacional.

Como as taxas devem ser proporcionais aos níveis de emissão de efluentes e não podem, por motivos técnicos, ser aplicadas sobre fontes não-pontuais de emissão, sua abrangência fica restrita na prática a algumas indústrias que produzem poluição pontual e às companhias de saneamento.

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A solução encontrada pelas autoridades colombianas foi a criação de “taxas intermediárias”, que não refletem plenamente os custos marginais ambientais mas que refletem os custos marginais para atingir metas ambientais previamente determinadas.

Estudos sobre o impacto da aplicação dessas taxas pigouvianas revelaram que os impactos sobre a economia seriam consideravelmente baixos. Se fosse estabelecido, por exemplo, um nível de redução de 90% das cargas potenciais, haveria uma queda máxima de 0,04% no PIB e uma aumento de cerca de 0,02% nos índices de preços ao consumidor. Estima-se que os impactos seriam 10 vezes menores dos que os provocados por um aumento de 20% no preço da gasolina.

República Checa

O modelo checo de taxação da poluição das águas foi introduzido em 1966, tendo sofrido uma reforma importante em 1973, com a introdução do princípio do poluidor-pagador, regulamentado em 79. Emendas foram introduzidas em 1988 e 1992, data da atual legislação.

As taxas incidem sobre todas as empresas que lançam matéria orgânica (medida em DBO), sólidos em suspensão, óleos e graxas, sais inorgânicos não dissolvidos, acidez e alcalinidade aparentes, com duas componentes: uma taxa básica, compatível com os custos de remover os poluentes lançados e uma sobretaxa, relacionada ao nível resultante de contaminação da água onde os efluentes são lançados21.

A taxa básica é tratada para fins fiscais como um custo operacional, enquanto que a sobretaxa incide sobre o lucro da empresa. As tarefas de administração e coleta das taxas e monitoramento são realizadas pelos órgãos de bacia (Podniky Povodí).

Coréia do Sul

Na Coréia do Sul existe desde 1993 um “imposto de melhoria da qualidade ambiental”, cobrado duas vezes ao ano sobre prédios em função do seu consumo de água e que é aplicado de forma diferenciada por região e por tipo e área do prédio.

O consumo de água é usado como proxy da geração de poluição (multiplica-se o volume de água por coeficientes de carga poluidora). Os valores cobrados refletem os custos médios de unidades de tratamento de esgoto (US$ 0,15/ton de esgoto) multiplicados pela quantidade poluição lançada e coeficientes de ajuste regionais.

Cerca de 42.000 edifícios ligados ao setor terciário estão sujeitos a este imposto. Hospitais, igrejas, escolas, prédios residenciais e edifícios públicos, entre outros, estão isentos.

Os estabelecimentos industriais, depósitos, estacionamentos, etc. também são isentos dessa taxa pois estão sujeitos ao sistema de multas por não-atendimento, que será analisado mais detalhadamente a seguir.

A arrecadação referente ao segundo semestre de 1993 deste sistema alcançou cerca de US$ 27,8 milhões de dólares.

A Tabela 5.3 abaixo apresenta taxas cobradas pelo despejo de efluentes nos corpos d’água:

21 A sobretaxa é analisada com mais detalhes na seção sobre multas por desempenho.

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Tabela 5.3: Taxas cobradas pelo despejo de efluentes nos corpos d’água País Instrumento Alemanha Sobre descargas diretas em função da toxicidade, com desconto de 75% para

os que atendem a padrão Bélgica Sobre a poluição das águas em Flandres e na Valônia Colômbia Proposta de taxas pigouvianas, com componente compensatória e

componente retribuitiva. Na prática, adoção de taxas “intermediárias” que refletem custos marginais para atingir metas ambientais determinadas.

Coréia “Imposto de melhoria”, cobrado de determinados prédios em função de seu consumo de água (usado como proxy do lançamento de efluentes).

Finlândia Taxas municipais Taxa proteção águas, sobre grandes poluidores Taxa gerenciamento pesca, sobre empresas e construtoras com atividade próxima a corpos d’água

França Reflete organização em bacias hidrográficas. Efluentes domésticos: cobrada aos municípios em função da população, descargas per capita, fator de aglomeração e nível de coleta e tratamento. Não domésticos: calculada caso a caso em função do tamanho da empresa, atividade e tipo de atividade. Medições podem ser solicitadas por ambas as partes.

Holanda Taxa estadual poluição água Taxas locais poluição água Faixas diferenciadas por tamanho poluidor. Valor das taxas função custos de controle.

Irlanda Sobre lançamento de esgotos (competência local) Rep. Checa Taxa básica sobre emissão poluentes, acrescida de sobretaxa (non-

compliance) para os que poluem além dos padrões. Turquia Taxa sobre a poluição gerada por indústrias e domicílios em função do

consumo de água

Outros países

Na Dinamarca alguns municípios cobram taxas sobre o lançamento de esgotos, e uma taxa de caráter nacional está em estudos para ser lançada em 1997. As regiões de Flandres e Valônia, na Bélgica, cobram taxas sobre a poluição das águas desde 1990.

Na Turquia uma taxa sobre o lançamento de efluentes é cobrada de indústrias e domicílios em função do seu consumo de água. Na Irlanda, as autoridades locais cobram pelo lançamento de esgotos, e a emissão das licenças de operação de atividades poluidoras também são cobradas.

5.2.3 Sobre produtos

A aplicação de tributos sobre produtos no controle da poluição hídrica é bem mais restrito do que no caso do ar e dos resíduos sólidos, sendo observada principalmente nos países da

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OCDE e incidindo basicamente sobre produtos cujos usos potencialmente contaminam as águas superficiais e subterrâneas.

Exemplos são tributos cobrados sobre fertilizantes e pesticidas e sobre óleos lubrificantes. Em ambos os casos, a contaminação das águas é apenas um dos objetos de preocupação, pois estes produtos também podem afetar o uso do solo e poluir o ar.

No caso dos fertilizantes, o efeito danoso advém da eutroficação da água, o que pode acarretar a depleção do oxigênio dissolvido e causar desequilíbrios importantes. No caso dos pesticidas o efeito tóxico e cumulativo na biota é o mais importante, enquanto que no caso de óleos e graxas o dano é causado (i) na interrupção da interface ar-água, interrompendo os fluxos gasosos e (ii) pelo efeito tóxico sobre os organismos.

5.2.3.1 Tributação sobre fertilizantes e pesticidas

Tributos sobre fertilizantes ou pesticidas são adotados em diversos países da OCDE:

Austrália

Na Austrália, o imposto geral sobre vendas de 21% é aplicado sobre fertilizantes e pesticidas, mas pode ser alvo de isenção para agricultores registrados, como incentivo à produção.

Áustria

Um imposto sobre fertilizantes foi adotada na Áustria em 1986, e apesar do pequeno valor reporta-se ter tido um grande efeito de redução do uso.

Bélgica

Uma taxa sobre a disposição de esterco animal é cobrada desde 1991 na região de Flandres, para custear a organização do “Mestbank”, órgão responsável pela disposição adequada dos excedentes deste produto. A taxa apresenta dois componentes: um básico, cobrado sobre o conteúdo de N e PO4, e uma taxa de disposição baseada na quantidade de produto depositada no Mestbank anualmente.

A partir de 1995 alguns tipos de pesticida serão alvo de tributação nacional na Bélgica.

Holanda

Na Holanda existe uma taxa semelhante, cobrada com base no peso de PO4 produzido na fazenda por hectare-ano. Existem três faixas de taxação:

* Menos de 125 kg PO4/ha.ano: isento;

* Entre 125-200 kg PO4/ha.ano: taxa de US$ 0,13/kg

* Mais de 200 kg PO4/ha.ano: taxa de US$ 0,27/kg.

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Dinamarca

Na Dinamarca, o tributo sobre os pesticidas depende da quantidade em que é comercializado. Em embalagens menores que 1 kg (que caracteriza o uso doméstico) é cobrado um imposto que equivale a 17% do preço por atacado mais taxas sem VAT, enquanto que para quantidades maiores a alíquota é de 3% do preço por atacado sem taxas e VAT. No caso de produtos importados a alíquota é única, de 10% do preço de importação.

Finlândia

A Finlândia repeliu um imposto sobre fertilizantes a ser cobrado com base no conteúdo de P e N em 1994. Cobra-se uma taxa de registro e controle de pesticidas.

Noruega

A Noruega cobra impostos sobre fertilizantes e pesticidas desde 1988. O imposto sobre fertilizantes, baseado no conteúdo de N e P por peso, é cobrado dos atacadistas e atinge a cerca de 20% do preço ao consumidor de determinados produtos. O tributo sobre pesticidas é pago pelos importadores, atingindo 13% do preço por atacado mais 6% de taxa de controle, esta rubricada para registro e controle de pesticidas.

Suécia

A Suécia cobra impostos sobre fertilizantes desde 1984, cobrado pelo peso de Nitrogênio (US$ 0,21/kg) e Cádmio (se este ultrapassar 5 g/ton de fósforo, US$ 3,85/g) contido no fertilizante. Um imposto sobre pesticidas é cobrado na base de US$ 2,57 por kg de substância ativa.

5.2.3.2 Tributação sobre outros produtos

Finlândia, França, Itália e EUA cobram taxas sobre óleos e graxas rubricadas para o tratamento do óleo residual e dos danos causados pela sua disposição inadequada. Na Noruega, a taxa reverte para o orçamento geral.

5.3 Multas por não-atendimento

Dispositivos de penalidades econômicas baseados no desempenho ambiental são aplicados em diversos países na gestão dos recursos hídricos.

As sanções geralmente são aplicadas sob a forma de taxas (non-compliance charges) calculadas em função da emissão de poluentes além de limites estabelecidos pelas autoridades. Muitas vezes as multas por não-atendimento são acompanhadas de dispositivos de intervenção nas empresas, como a suspensão de licenças de operação, paralização das atividades e até fechamento, o que pode trazer certa confusão com os mecanismos de comando-e-controle.

México, Rússia, China, Coréia do Sul e a República Checa são exemplos de países que aplicam multas por desempenho sobre os poluidores das águas:

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México

Uma aplicação de multas por não-atendimento para o controle da poluição da água é encontrado no México, que adota desde 1981 instrumentos previstos no Código Federal das Águas e na Lei Federal de Direitos sobre as Águas com o objetivo de reduzir o volume de efluentes e incentivar as firmas a investir em controle da poluição.

A responsabilidade pela gestão dos efluentes líquidos é municipal. A infra-estrutura para a preservação da qualidade das águas a nível federal é responsabilidade da Comissão Nacional das Águas (CNA).

As taxas devem ser cobradas por volume despejado de acordo com a zona de disposição definida por lei. Na prática, as taxas são determinadas pelo volume mensal de efluentes, a zona de disposição e a diferença entre a poluição permitida e a produzida. Dois poluentes são considerados: a demanda química por oxigênio (DQO) e o total de sólidos em suspensão

(SST). Poluidores que lançam volumes menores que 3000 m3 têm a taxa calculada com base apenas no volume de efluente multiplicado por uma taxa unitária fixa.

Exceções são concedidas àqueles que atendam aos parâmetros das condições especiais de descarga, àqueles que despejem efluentes em sistemas de drenagem e esgoto privados e para aqueles que detenham um certificado da CNA que ateste que a água usada é retornada ao ambiente nas condições originais.

Em dezembro de 1995 a Lei Federal de Direitos sobre as Águas foi modificada, estabelecendo que as taxas passariam a ser cobradas em função do tipo de corpo d’água receptor ao invés de “zonas de despejo”, em função do uso atual da água e dos níveis de tratamento requeridos para manter a quantidade de poluentes sob controle.

Três categorias de corpos d’água foram criadas: (i) corpos d’água que requerem baixo nível de tratamento; (ii) corpos d’água que requerem tratamento secundário; e (iii) corpos d’água que requerem tratamentos sofisticados. Adicionalmente, não são mais concedidas isenções para poluidores abaixo dos níveis padrão de SST e DQO.

De acordo com o corpo receptor, poluidores com descargas mensais menores que 3000 m3 podem continuar pagando suas taxas em função de uma taxa uniforme (flat-rate).

Exceções continuam sendo concedidas, agora para serviços de abastecimento públicos de municípios com menos de 2500 habitantes. Foi concedida também uma carência das taxas até outubro de 1996 para os poluidores que comprovassem um progresso de pelo menos 80% nas obras de controle estivessem construindo para atender aos padrões estabelecidos. Empresas já regularizadas podem ter dívidas passadas perdoadas com as taxas. Estes mecanismos não incidem também sobre os estabelecimentos agrícolas.

O processo de fiscalização é baseado na auto-declaração, com visitas aleatórias de grupos de fiscais dirigidas sobre os grandes poluidores. Isso ocorre em função da falta de infra-estrutura da CNA e tem como reflexo os baixos níveis de arrecadação auferida: as taxas sobre a descarga de poluentes da água representaram em 1994 apenas 2% da arrecadação da CNA. Esta arrecadação é dirigida para o Tesouro nacional, e a CNA recebe uma parte disso através de verbas orçamentárias. Ademais, os atuais níveis de taxação já são suficientemente elevados para inviabilizar diversos usineiros de açúcar e companhias de saneamento.

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Federação Russa

No caso russo, a taxação sobre poluição é aplicada desde 1991, tendo sofrido alterações nos anos seguintes. As taxas aplicam-se sobre três faixas, em função de dois limites calculados em função de padrões ambientais: Descarga Máxima Permitida (MPD), a qual garantiria nenhum dano à saúde humana em função das poluição (e em certos casos os danos aos ecossistemas são levados em conta), e a Descarga Temporariamente Permitida (TPD), que baseia-se nos recursos tecnológicos e financeiros disponíveis. Ambos os níveis são arbitrados pelo governo, através de acordo entre os ministérios da economia e das finanças e da agência ambiental central.

As taxas sobre emissões abaixo do MPD são encaradas como um custo de produção, enquanto que as demais (acima do MPD e acima do TPD) são aplicadas sobre o lucro líquido das firmas.

As taxas são aplicadas sobre o volume de cada poluente lançado com valores unitários calculados com base em (i) no valor arbitrado pelo governo, (ii) corrigidos por fatores arbitrados pelo governo central e me certos casos pelas autoridades regionais em função de peculiaridades ambientais e sociais locais e (iii) isenções ou privilégios podem ser concedidos pelas autoridades locais e/ou regionais em função dos gastos ambientais do poluidor. O pagamento das taxas não exime os poluidores de responsabilidades por danos ou da sua obrigação de adotar medidas de controle.

As receitas são distribuídas entre o orçamento federal (10%) e os restantes 90% para os fundos ambientais não-orçamentários: 10% para uso federal, 30% regional e 60% local.

República Checa

Além das taxas regulares cobradas pela poluição das águas geradas pelos estabelecimentos industriais, a República Checa aplica sobretaxas aos estabelecimentos cujas emissões de poluentes excedem os padrões estabelecidos.

Existem diversas isenções e exceções à aplicação das sobretaxas, como por exemplo, as empresas estatais não lucrativas, as empresas que operem estações de tratamento de efluentes que atendam aos limites de poluição e para agentes isentos das taxas básicas. A sobretaxa tem um valor limite de 100% da taxa básica; se os efluentes são lançados em cursos d’água que servem para o abastecimento humano a sobretaxa pode alcançar 200%.

China

A legislação chinesa permite às autoridades locais e federais estabelecer programas experimentais de controle de poluição, os quais têm abrangência e duração limitada e servem para avaliar novos instrumentos antes de sua implementação.

Na China, são aplicadas multas compensatórias e punitivas aos poluidores que ultrapassam os níveis permitidos de emissão. Estas taxas variam localmente e incidem somente sobre as concentrações da principal substância poluente da fonte.

Até 80% da multa pode ser reinvestida em controle de poluição para as firmas mais antigas. Como as tarifas podem ser repassadas para os preços das estatais, são muito baixas (muitas

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vezes abaixo do custo marginal de controle), e não indexadas, seu efeito acaba ficando restrito ao financiamento dos órgãos de controle.

A Tabela 5.4 a seguir sumariza as multas e incentivos por desempenho para o controle da poluição da águas.

Tabela 5.4: Multas por desempenho para o controle da poluição da água

País multas China “Sistema de responsabilidade” com multas por desempenho

Multas compensatórias e punitivas, que variam localmente e incidem apenas sobre a principal substância poluidora Legislação permite programas experimentais Até 80% multas podem ser revertidas para controle Valores unitários muito baixos: objetivo é arrecadação

Coréia Taxa básica por volume em 5 faixas para 15 substâncias, acrescida de taxa de tratamento - função de custo marginal controle e coef. regionais e de frequencia de infrações Taxas baixas

México Cobradas por volume de acordo com a zona de disposição determinada por lei, para DQO e SST. Exceções e sistemas diferenciados de cobrança para pequenos poluidores. Carência para empresas implantando controle.

Rep. Checa Taxa básica para todos os poluidores e sobretaxa (non-compliance) para efluentes acima do padrão, proporcional ao nível degradação do corpo d’água. Diversas isenções Non-compliance limitada até 100% da taxa básica (200% em corpos d’água usados para abastecimento) Taxas proporcionais aos custos de controle

Rússia Por faixas, em função de dois limites arbitrados pelas autoridades: (i) dano zero à saúde e (ii) recursos tecnológicos e financeiros disponíveis. Problemas sérios com inflação 198 taxas básicas para água

Coréia do Sul

O sistema de taxação coreano foi instituído em 1983 e revisado em 1987 e 1991.

Uma taxa básica é cobrada dos infratores por volume em 5 faixas sobre 15 diferentes substâncias. Adicionalmente uma taxa de tratamento é cobrada, baseada na carga acima do padrão estabelecido, no custo marginal de controle adequado para o caso, coeficientes regionais e coeficientes baseados na freqüência de infrações. Se o operador reporta defeitos nas suas unidades de controle de poluição este pode ser isentado do pagamento da taxa básica.

Os recursos são carreados para um fundo de controle da poluição ambiental, usado para financiar projetos a nível nacional como a construção de unidades coletivas de controle e lastrear empréstimos para iniciativas de controle.

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A exemplo do observado nas multas por não-atendimento para o controle da poluição do ar, o sistema coreano não oferece incentivos concretos para a redução das emissões de poluentes na água, pois as multas aplicadas não refletem os custos marginais de controle e não consideram as quantidades totais de poluentes lançados. As taxas também não servem como uma fonte de recursos confiável para o fundo de controle de poluição gerido pelo governo, em função de seu baixo valor.

Sistemas de depósito-retorno

A aplicabilidade de sistemas de depósito-retorno para a gestão dos recursos hídricos é bastante restrita, incidindo sobre recipientes contendo produtos tóxicos (como pesticidas) e sobre pilhas e baterias (que contêm metais pesados).

Como ambos se tratam mais de resíduos sólidos, estes sistemas deverão ser abordados com mais detalhes na seção referente a resíduos sólidos.

5.4 Certificados transacionáveis

O uso de autorizações para a emissão de poluentes (certificados de poluição) também é de certa forma restrita no caso da água, em função de o impacto ambiental resultante ser altamente dependente da localização das fontes poluidoras (especialmente em rios), do período do ano (ciclo hidrológico) e das condições de consumo (pontos de tomada de água e volumes retirados). Isto impede uma distribuição mais uniforme dos danos em uma dada área, pois cada fonte poluidora acaba tendo efeitos bem definidos em relação aos observados na poluição do ar, onde a dispersão dos poluentes é mais bem feita. Apesar destas restrições, experiências foram implementadas nos EUA, e modelos alternativos na Austrália e China.

Já os certificados de propriedade têm em certos casos uma aplicação promissora como instrumento de gestão ambiental dos recursos hídricos, especialmente em áreas onde exista uma alta relação demanda-disponibilidade. O melhor exemplo da aplicação de certificados transacionáveis para regular o uso da água encontra-se no Chile.

5.4.1 Sistemas convencionais de certificados de poluição

Estados Unidos (poluição)

Sistemas de direitos comercializáveis de poluição foram implantados nos EUA nos estados do Colorado (reservatórios Dillon e Cherry Creek), Wisconsin (rio Fox) e Carolina do Norte (bacia do Tar-Pimlico). A USEPA (órgão ambiental federal americano) também recomendou a adoção de um sistema de certificados na baía de Chesapeake.

Rio Fox

O rio Fox tem uma bacia muito pequena e saturada de indústrias de papel, com uma alta DBO. O Departamento de Águas emitiu permissões negociáveis para as 14 fábricas de papel e para os 4 serviços de tratamento de esgotos municipais da bacia em 1984.

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Como as indústrias locais estão em uma forte situação de concorrência, os detentores dos certificados simplesmente reteram-nos em seu poder aguardando futuras expansões no mercado. Com isso, o preço dos certificados manteve-se em níveis muito elevados e não atingiram o objetivo desejado. Em outras palavras, foram encarados mais como “certificados de expansão” das atividades.

Talvez esta experiência não tenha atingido plenamente os objetivos inciais em decorrência da sua aplicação em uma bacia onde todos os principais poluidores são concorrentes entre si.

Reservatório Dillon

No caso do reservatório Dillon (um reservatório de abastecimento de água), o problema maior era o de eutroficação por fósforo. Uma parte do aporte de fósforo vinha de fontes não-pontuais (agricultura e lazer), enquanto que o restante vinha de quatro plantas de tratamento de esgotos residenciais. Apesar de estas últimas já controlarem seus efluentes, o reservatório ainda apresentava problemas de eutroficação quando em 1984 a USEPA implementou um sistema de trocas de permissões de poluição.

O mecanismo fixou normas para os despejos de fósforo das fontes pontuais, não permitindo o lançamento de cargas adicionais até que aqueles das fontes difusas sejam reduzidos em um montante equivalente ao dobro do rejeito adicional das fontes pontuais. Antes da distribuição das permissões não se controlou a redução dos rejeitos das fontes difusas, mas sim estimou-se a capacidade de despoluição. Um sistema semelhante foi proposta para a Baía de Chesapeake pela USEPA. (Opschoor & Vos, 1989)

Chile (uso)

O Chile tem experiência com direitos de propriedade transacionáveis sobre as águas desde a década de 1920. As condições muito particulares do país, com seus cursos d’água curtos, com muitas pequenas bacias hidrográficas que permitem a identificação dos diversos usuários permitiram o desenvolvimento de regras de uso da água amplamente aceitas e diferentes daquelas encontradas na maioria dos outros países. Ainda hoje, cerca de 50% a 65% dos direitos de uso de água não são registrados oficialmente, o que revela o alto nível de aceitação do instrumento: mesmo estes certificados não oficiais são respeitados e transacionados normalmente.

O Código das Águas de 1951 estabeleceu um sistema de concessões de direitos de uso dados pelo governo, transacionáveis desde que o uso previsto da água fosse mantido. Com a reforma agrária do governo Allende, em 1969, estes certificados foram cassados e as águas voltaram a ser propriedade estatal.

Com o Código de Águas de 1981 os certificados transacionáveis foram novamente institucionalizados, agora dissociados da propriedade de terras adjacentes aos corpos d’água e com a diferenciação entre os usos para consumo direto (como por exemplo para consumo doméstico, para irrigação e como insumo industrial) e não consumo (como no caso da geração de energia hidrelétrica)22.

22 Cerca de 32% da água no Chile é apropriada para usos consumptivos (28% agricultura, 2% domicílios e 1,5% indústria e mineração), enquanto que os 68% restantes são alocados principalmente para a geração de energia elétrica.

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A distribuição dos certificados é coordenada pelo DGA (Diretoria Geral de Águas), e é gratuita. Os certificados podem depois ser transacionados. O DGA vem tentando regularizar as posses não oficiais de modo a permitir um melhor controle e planejamento dos usos dos corpos d’água, bem como evitar conflitos.

A forma atual da legislação permite conflitos entre os usos de consumo e os de não consumo e a especulação sobre a propriedade da água (como no caso das companhias elétricas). Em função disso, o congresso chileno está estudando alterações na lei de forma a contornar estas dificuldades.

Alguns estudos foram realizados sobre a atividade dos mercados de transações permanentes (venda) e temporárias (aluguel) de certificados de uso da água (ver Brehm & Quiroz, 1995). O mercado de aluguel de certificados parece ser bastante mais ativo do que o de compra e venda, especialmente na região norte do país que é mais sujeita a problemas de disponibilidade de água em função do clima seco.

Um exemplo é o da bacia do rio Limarí, ao norte de Santiago, onde o aluguel de água é uma atividade frequente e bem organizada. O aluguel de abastecimento por três meses de água alcança valores entre US$ 90 a US$ 120 por litro/segundo nos períodos de estiagem.

A compra e venda de certificados de água pode estar ligada ou não à negociação da posse da terra. Bauer (1993, apud Brehm & Quiroz, 1995) estima que no período 1980-91 25% das transações de água foram separadas das transações de terra na região de Los Angeles (500 km ao sul de Santiago).

Os preços de transação variam bastante, em função da escassez local de água. Hearne (1994, apud Brehm & Quiroz, 1995) afirma que na bacia do rio Elqui os preços oscilam entre US$ 1100 a US$ 2500 por cota (1 litro/segundo), enquanto que no rio Limarí os preços das cotas variam entre US$ 3000 e US$ 4500. Gazmuri & Rosegrant (1994, apud Brehm & Quiroz, 1995) reportam preços entre US$ 1000 e US$ 300 para a região de Santiago.

Segundo estes autores, região de Santiago ocorreram 587 transações de certificados de água não ligadas a transações de terra entre abril de 93 e abril de 94, envolvendo 720 l/seg (o que dá para irrigar cerca de 360 ha), a um velor total de cerca de US$ 336 mil dólares.

O maior volume (e valor) foi transacionado entre fazendeiros (94% do total) em 76 operações, enquanto que 511 operações entre os outros agentes correponderam a apenas 6% do volume total.

O Peru está no momento discutindo a adoção de um mecanismo de direitos de propriedade inspirado no exemplo chileno.

5.4.2 Sistemas não convencionais de certificados de poluição

Dois países, Austrália e China, experimentaram instrumentos baseados em formas modificadas dos sistemas convencionais de licenças intercambiáveis.

Austrália

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Na Austrália os estados de Nova Gales do Sul, Victoria e South Australia participam da comissão da bacia do Murray-Darling e montaram um sistema de créditos intercambiáveis entre os estados para o gerenciamento da bacia, baseado nos investimentos realizados para controlar principalmente a entrada de sais no rio. Estes créditos não são transacionáveis entre indústrias e indivíduos, mas existe a possibilidade de revisão do sistema.

China

A China experimenta um modelo de licenças não-intercambiáveis de lançamento de efluentes. Cada estabelecimento paga uma determinada taxa e tem autorização para poluir. A licença tem validade de 5 anos e baseia-se na confiança mútua (o poluidor reporta suas emissões, estando porém sujeito a inspeções de rotina e de surpresa). Em caso de violação, a empresa é multada.

Cerca de 260 cidades na China aplicavam este mecanismo em 1992, apesar de se reportar que ainda hoje a legalidade desse instrumento é questionável (sua aplicação começou em 1987). A criação de sistemas de certificados transacionáveis está em estudos.

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Anexo 5.1. Abastecimento de água e tratamento de esgoto nos países da OCDE

O abastecimento de água e o tratamento de esgotos é um serviço prestado pelas companhias de saneamento cobrado em todos os países, e não deve ser confundido com a cobrança pelo uso ou pela contaminação da água de cunho ambiental, tratadas no texto principal. Este anexo apresenta a título de ilustração como os países da OCDE lidam com a fixação de tarifas para os serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto.

As plantas de tratamento de esgotos nos países da OCDE são normalmente operadas pelos municípios, exceto na Bélgica, Holanda e em certas partes da Alemanha, onde são operadas por autoridades específicas das bacias.

Firmas e domicílios em geral pagam tarifas pela coleta e tratamento de esgotos com base no volume de água usado e tem seu valor incluído na conta de serviço de água.

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Taxas cobradas pelo abastecimento de água e disposição de efluentes líquidos nas redes de esgoto nos países da OCDE

País Alvo Objeto Método de Medição Alemanha Domicílios

Firmas Uso de água Uso da água, poluição

Taxa fixa e medição

Austrália

Domicílios Firmas

Uso de água Uso da água, poluição

Taxa fixa e medição

Bélgica Domicílios Firmas

Uso de água n/d

Taxa fixa e medição n/d

Canadá Domicílios Firmas

Uso de água Uso da água, poluição

Taxa fixa e medição Taxa fixa e medição

Dinamarca Domicílios Firmas

Taxa fixa Medição

Espanha Domicílios Firmas

Uso da água Uso da água e poluição em excesso

Medição Medição

EUA Domicílios Firmas

Uso de água Uso da água, poluição

Taxa fixa e medição

Finlândia Domicílios Firmas

Uso de água Uso da água, poluição em excesso

Taxa fixa e medição Medição

França Domicílios Firmas

Uso de água Uso da água

Holanda Domicílios Firmas

Taxa Fixa Taxa Fixa

Irlanda n/d Itália Domicílios

Firmas Uso da água

Taxa fixa e medição Noruega Domicílios

Firmas Uso de água Uso da água, poluição em excesso

Taxa Fixa Taxa fixa e medição

Nova Zelândia n/d Portugal Domicílios

Firmas Uso da água Uso da água

Taxa Fixa Taxa Fixa

Reino Unido Domicílios Firmas

Uso de água Uso da água, poluição

Taxa fixa e medição Taxa fixa e medição

Suécia Domicílios Firmas

Uso da água Uso da água

Taxa fixa e medição Medição

Suíça

Domicílios Firmas

Uso da água Uso da água

Taxa fixa e medição Taxa fixa e medição

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6. Lições da Experiência Internacional de Aplicação de IEs

Ronaldo Seroa da Motta (IPEA) Carlos Eduardo Frickmann Young (IE/UFRJ)

Na maioria dos casos apresentados acima percebe-se a existência tanto de um elemento de incentivo quanto de um elemento de controle. A experiência com estes tipos de mecanismos em todo o mundo tem demonstrado que eles possuem diferentes vantagens e desvantagens e que, dependendo das metas do governo, alguns mecanismos são melhores do que outros. Desta experiência podem-se tirar as seguintes conclusões gerais:

• os sistemas baseados exclusivamente em abordagens orientadas para o controle impõem altos custos de controle e muitas vezes, não é possível fiscalizar sua aplicação dada a capacidade institucional existente.

• as abordagens orientadas para o litígio exigem o desenvolvimento de um sistema judiciário forte ao qual tenham acesso igual todos os membros da sociedade.

• os instrumentos econômicos possibilitam aos poluidores e usuários de recursos encontrar a combinação de controles que lhes seja mais favorável, daí resultando custos mais baixos do que outras abordagens.

• os instrumentos econômicos permitem as agências ambientais atingirem, em primeiro lugar, as áreas, os poluidores e os usuários de recursos que tenham alta prioridade.

• as autoridades locais desempenham um papel importante no sucesso dos mecanismos econômicos.

Serôa da Motta, Ruitenbeek e Huber (1996) sintetizam essas lições em princípios gerais para a orientar a aplicação de IEs em contextos de fragilidade institucional. Em primeiro lugar, a implementação de políticas e instrumentos propostos deve ser compatível com o quadro institucional vigente. Neste sentido, é importante iniciar a introdução de IE a partir dos que apresentem maior viabilidade, e não necessariamente os mais importantes. A partir daí, as políticas nacionais ou regionais podem ser gradualmente implementadas através de projetos piloto ou de programas experimentais. O estabelecimento de normas, padrões e diretrizes plausíveis e aplicáveis é um ponto de partida importante.

O quadro jurídico deve garantir flexibilidade legal para que a legislação acompanhe a mudança gradual introduzida pelos IEs. Por isso, a legislação deve permitir revisões de baixo custo que atendam a mudanças de cenário e acompanhe a dinâmica institucional e econômica. Outro aspecto institucional importante refere-se à integração entre as diversas esferas de governo (local e nacional), incluindo o poder legislativo (em última innstância, o poder que determina as alterações jurídicas necessárias) e o poder judiciário.

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Outro elemento chave diz respeito ao envolvimento da sociedade civil (indivíduos e empresas) no processo. A participação de todas as partes envolvidas deve ser planejada e baseada na disseminação e intercâmbio de informações, e o setor responsável pela gestão ambiental deve assumir a liderança desse processo, através da identificação das partes envolvidas, das barreiras e dos canais para a criação de um consenso.

O uso de instrumentos econômicos está baseado no apoio crescente de forças de mercado à política ambiental. Contudo é importante ter consciência de possíveis limitações, em particular no que diz respeito à velocidade dos ajustes necessários.

Outro elemento econômico vital diz respeito ao uso das receitas geradas pelos IEs, especialmente no que diz respeito a receitas vinculadas. Embora o estabelecimento de preços corretos para os bens e serviços ambientais seja uma meta dos IEs, a abordagem da recuperação de custos pode ser mais fácil para obter-se um consenso, remover barreiras e garantir recursos orçamentários para financiar as instituições ambientais. Esses recursos, contudo, devem ser geridos de forma eficiente, maximizando os resultados e tendo uma preocupação permanente com a qualidade de seu produto - não se trata apenas de aumentar o orçamento destinado à gestão ambiental mas também obter melhores resultados por cada unidade de receita dispendida.

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PARTE II

7. Modelo de Simulação de Instrumentos Econômicos para o Controle da Poluição Hídrica Industrial

Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ) Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)

7.1 Introdução

Em um trabalho recente, Serôa da Motta e Mendes (1996) abordaram a aplicação de um modelo de multas por não atendimento a padrões ambientais (non-compliance charges) no controle da poluição industrial, comparando este instrumento com a aplicação de instrumentos tradicionais de comando-e-controle. Uma das constatações daquele trabalho foi a de que os níveis de taxação a serem aplicados em uma bacia deveriam ser definidos de acordo com metas ambientais que considerem a distribuição geográfica das descargas vis-a-vis os usos desejados dos recursos hídricos sob controle.

Este trabalho procura, a partir de uma versão totalmente revista do modelo empregado anteriormente, aprofundar a discussão sobre os aspectos distributivos envolvidos na aplicação de instrumentos econômicos para o controle ambiental e ressaltar a importância desses aspectos na definição de políticas industriais e de gestão de recursos hídricos.

A segunda seção deste texto apresenta, de forma detalhada, a nova versão do modelo de simulação de instrumentos econômicos para o controle da poluição usada para construir um estudo de caso, descrito na seção 3. A seção 4 apresenta, por fim, algumas recomendações que emergem da análise do estudo de caso.

7.2 O modelo

O modelo objetiva a simulação de três instrumentos econômicos para o controle da poluição hídrica de origem industrial: (i) taxação pelo lançamento de efluentes dentro dos limites máximos de emissão e (ii) multas por não atendimento a esses padrões (NCC).

A modelagem baseia-se na comparação dos custos privados de controle de cada estabelecimento industrial com os gastos decorrentes do pagamento de taxas e multas e o recebimento de subsídios que eventualmente incidem sobre a carga de poluentes lançada, com base em um nível mínimo de controle de poluição proposto pela autoridade ambiental.

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Cada indústria pode remover seus lançamentos de poluentes empregando sequências de tecnologias, cada uma com eficiências de remoção e custos diferenciados. Cada estabelecimento decide sempre pela opção que represente o menor custo privado, ou seja, minimiza a combinação [custo de controle + despesa fiscal - receita de subsídios].

A presente versão modela, por uma questão de simplificação dos resultados, o controle dos lançamentos de efluentes líquidos contendo de matéria orgânica medida como DBO (demanda bioquímica de oxigênio).

O software desenvolvido permite a modelagem de cargas, custos e receitas fiscais a partir de níveis mínimos de controle e multas por não atendimento e taxas. A saída de resultados informações sobre os níveis de emissão de poluentes, os custos privados de controle e as receitas ou despesas de natureza fiscal resultantes da aplicação dos instrumentos.

7.3 Dados

7.3.1 Níveis de emissão de poluentes

A base de dados de emissão de poluentes é a mesma utilizada por Mendes (1994), sendo resultado de uma crítica do cadastro de empresas poluidoras da CETESB que lista os lançamentos de Matéria Orgânica medida pela Demanda Bioquímica de Oxigênio (DBO) associada.

A base de dados permite a agregação dos dados por bacias hidrográficas. O número de gêneros de indústria foi limitado a 12 em função da disponibilidade dos dados. A base de dados contém informações sobre a classificação IBGE a 6 e 2 dígitos, a bacia hidrográfica e o município e as cargas potenciais e remanescentes de matéria orgânica lançadas por cada estabelecimento cadastrado.

A carga potencial é aquela que um dado estabelecimento lançaria em função do tipo e quantidade de produto fabricado e do processo produtivo e matéria-prima empregados em um dado intervalo de tempo, sem considerar qualquer forma de controle de poluição.

A carga remanescente, por sua vez, é o resultado da multiplicação da carga potencial por fatores de remoção correspondentes a técnicas de remoção de poluentes verificadas em cada estabelecimento ou por ele declarada. A CETESB não informa quais os métodos de remoção já adotados por cada estabelecimento.

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A carga final de poluição é aquela a ser lançada na bacia após a adoção das medidas de controle previstas pelo modelo.

7.3.2 Custos marginais, eficiência e tecnologias de remoção

Os dados de custos marginais de remoção de poluentes usados na pesquisa também são os mesmos usados por Mendes (1994), que empregou por sua vez os dados constantes do relatório Cost-Effective Pollution Control in Brazil (Jantzen, 1992) realizado para o Banco Mundial. Este documento indica seqüências de tecnologias de remoção para matéria orgânica end-of-the-pipe adequadas para os diversos setores da indústria brasileira, com suas respectivas capacidades de remoção e custos marginais de controle.

Estes custos marginais refletem a soma de custos de capital e custos operacionais e estão expressos em dólares americanos (US$) por kg de matéria orgânica removida. Estes custos são dados para diferentes faixas de carga poluidora, o que permite incorporar economias de escala à modelagem dos custos. A Tabela 1 mostra as tecnologias propostas por Jantzen, seus custos marginais e suas eficiências de remoção de carga orgânica dos efluentes:

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Tabela 7.1. Tecnologias de Remoção de Poluentes Propostas por Jantzen

Tecnologia escala custo remoção Tratamento Mecânico >1250 0,82 30% 1250-250 1,07 30% 250-100 1,45 30% 100-25 2,01 30% <25 2,77 30% Lodos Ativados >1250 0,50 80'% 1250-250 0,71 80'% 250-100 1,01 80'% 100-25 1,45 80'% <25 2,09 80'% Filtro de Carvão Ativado >50 2,46 95% 50-25 2,75 95% 25-10 3,10 95% 10-5 3,51 95% 5-2 4,01 95% <2 4,61 95% Tratamento Anaeróbio, >1000 0,13 65% Indústria Química 1000-200 0,22 65% 200-100 0,32 65% <100 0,46 65% Tratamento Anaeróbio, >1250 0,21 75% Indústria de Alimentos, 1250-250 0,30 75% Alta concentração 250-100 0,41 75% <100 0,55 75% Tratamento Anaeróbio, >1250 0,10 85% Indústria de Alimentos, 1250-250 0,18 85% Baixa concentração 250-100 0,28 85% <100 0,41 85% Tratamento Anaeróbio, >1250 0,31 90% Indústria de Bebidas, 1250-250 0,40 90% Alta concentração 250-100 0,51 90% <100 0,65 90% Tratamento Anaeróbio, >1250 0,06 90% Indústria de Bebidas, 1250-250 0,10 90% Baixa concentração 250-100 0,16 90% <100 0,24 90% Tratamento Anaeróbio, >1000 0,20 85% Indústria Farmacêutica 100-200 0,26 85% 200-100 0,35 85% <100 0,45 85% Ciclo Fechado de Água, >1250 0,12 85% Indústrias de Papel e Têxtil 1250-125 0,32 85% <100 0,61 85% Reciclagem de Água >1000 0,02 15% Indústrias de Papel e Têxtil 1250-125 0,09 15% <100 0,19 15%

O emprego destas tecnologias deve ser feito em uma ordem determinada. Por exemplo, não se deve tratar um efluente em uma unidade de lodo ativado sem um tratamento mecânico prévio. A Tabela 7.2 apresenta as seqüências de tecnologias propostas por Jantzen:

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Tabela 7.2. Sequências de Tecnologias de Remoção de Poluentes Propostas por Jantzen

Setor Tecnologia 1 Tecnologia 2 Tecnologia 3 Tecnologia 4 Metalúrgica Trat. Mecânico Lodos Ativados Filtro Carvão ativado Mecânica Trat. Mecânico Lodos Ativados Filtro Carvão ativado Material elétrico Trat. Mecânico Lodos Ativados Filtro Carvão ativado Mat. Transportes Trat. Mecânico Lodos Ativados Filtro Carvão ativado Madeira Trat. Mecânico Lodos Ativados Filtro Carvão ativado Papel e Celulose Reciclagem água - Têxtil e

Papel Ciclo fechado água - Papel Trat. Mecânico Lodos Ativados

Borracha Trat. Mecânico Lodos Ativados Filtro Carvão ativado Couros e Peles Trat. Mecânico Lodos Ativados Filtro Carvão ativado Química Trat. Anaeróbico, Química Lodos ativados Filtro Carvão ativado Química - Refinarias Trat. Mecânico Lodos ativados Filtro Carvão ativado Farmacêutica Trat. Anaeróbico,

Farmacêutica Lodos ativados Filtro Carvão ativado

Perf, sabões e velas Trat. Anaeróbico, Farmacêutica

Lodos ativados Filtro Carvão ativado Têxtil Reciclagem água - Têxtil e

Papel Trat. mecânico Lodos ativados Filtro Carvão ativado

Alimentos Trat. anaeróbico, Aliment. Alta conc.

Trat. anaeróbico, Aliment. Baixa conc.

Lodos ativados Bebidas Trat. anaeróbico, Bebidas Alta

conc. Trat. anaeróbico, Bebidas Baixa conc.

Lodos ativados

Combinando-se as informações das Tabelas 7.1 e 7.2, pode-se prever uma remoção percentual cumulativa máxima para cada tipo de indústria a partir da aplicação das sequências tecnológicas propostas. Esta remoção máxima é usada pelo modelo para determinar um nível mínimo de emissão, abaixo do qual as multas não podem ser aplicadas. A Tabela 7.3 lista os níveis de remoção cumulativa máxima por tecnologia para cada setor.

Tabela 7.3. Remoção percentual cumulativa máxima por setor

setor tecnologia 1 tecnologia 2 tecnologia 3 tecnologia 4 Metalúrgica 30,000% 86,000% 99,300% Mecânica 30,000% 86,000% 99,300% Material elétrico 30,000% 86,000% 99,300% Mat. Transportes 30,000% 86,000% 99,300% Madeira 30,000% 86,000% 99,300% Papel e Celulose 15,000% 87,250% 91,075% 98,215% Borracha 30,000% 86,000% 99,300% Couros e Peles 30,000% 86,000% 99,300% Química 65,000% 93,000% 99,650% Química - Refinarias 30,000% 86,000% 99,300% Farmacêutica 85,000% 97,000% 99,850% Perf, sabões e velas 85,000% 97,000% 99,850% Têxtil 15,000% 40,500% 88,100% 99,405% Alimentos 85,000% 96,250% 99,250% Bebidas 90,000% 99,000% 99,800%

Deve-se lembrar que há inúmeras outras alternativas para o controle da poluição industrial além da instalação de unidades dedicadas à remoção de poluentes. As informações sobre as

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tecnologias de controle de poluição adotadas por Jantzen são oriundas de dados para a Holanda adaptados para o Brasil, e devem portanto ser encarados apenas como uma indicação dos custos possíveis.

7.4 O modelo de cálculo

No caso de multas por não atendimento, um nível mínimo percentual de controle (target) estabelecido de antemão deve ser aplicado às cargas potenciais de cada estabelecimento. Este nível mínimo de controle determina uma carga poluidora objetivo para cada estabelecimento.

A Figura 7.1 ilustra a incidência dos instrumentos econômicos sobre as cargas poluidoras. Se a carga poluidora contida no efluente for maior do que a carga objetivo, o estabelecimento está sujeito ao pagamento da multa por não atendimento. Se, por outro lado, o nível de lançamento de efluentes estiver abaixo do padrão estabelecido, a multa não incide sobre a fábrica em questão, que receberá um subsídio proporcional à diferença entre o nível de emissão e o target proposto.

Em ambos os casos a carga poluidora lançada abaixo do target proposto e acima de um nível máximo teórico de remoção (definido em função do mix de tecnologias de controle aplicável) é sujeita ao pagamento de uma taxa básica por lançamento de efluentes (pollution fee).

Figura 7.1. Aplicação dos IE propostos

Analisando-se a Figura 7.1, pode-se constatar facilmente que a taxação simples nada mais é do que um caso particular de non-compliance charge onde o target é o nível de remoção máxima possível (ou seja, cobra-se por todas as emissões).

87

Para simular a resposta do conjunto de estabelecimentos industriais localizados na bacia a um cenário de política (que compreende um target e uma taxa básica e uma multa por não atendimento unitárias), o modelo determina para cada estabelecimento quais as alternativas tecnológicas para o controle dos efluentes pertinentes e calcula os custos de controle e as despesas e/ou receitas de cunho fiscal correspondentes a cada opção (não fazer nada ou adotar cada uma das possibilidades de controle).

Em seguida, o modelo determina a alternativa associada ao menor custo privado (ou seja, a menor soma custo de controle + despesa fiscal). Em outras palavras, cada estabelecimento procura:

min CT = min [(CC + DM + DT)tech] , onde:

CT = Custo privado total CC = Custo privado de controle DF = Despesa privada com multa por não atendimento DT = Despesa privada com taxa básica por lançamento tech = cada alternativa tecnológica aplicável

A operação é repetida para cada estabelecimento e o resultado agregado é calculado através do somatório dos custos de controle, receitas fiscais e cargas finais.

Nas versões anteriores do programa havia uma rotina especial para a modelagem de mecanismos de comando-e-controle; com o desenvolvimento do programa verificou-se que um C&C poderia ser simulado através da imposição de uma multa muito elevada (acima do maior custo marginal de controle possível). Dessa forma, face aos elevados custos fiscais, todas as indústrias aceitariam a regulamentação e investiriam em controle até alcançar o nível de controle estabelecido, independentemente do seu tamanho, atividade, produção ou localização. Em função disso, a rotina específica para C&C foi desativada na versão atual do programa; na prática, para obter-se o efeito de C&C monta-se um cenário com target igual ao padrão de emissão desejado, fee e subsídio iguais a zero e uma multa suficientemente elevada (acima de US$ 10).

A Figura 7.2 abaixo ilustra de forma bastante simplificada a operação do programa.

88

Figura 7.2. Esquema geral do Programa

Lê banco dedados

Últimoestabelecimento? FIM

SIM

verifica setor IBGE e determina qualo mix de tecnologias mais adequado

NÃO

Seleciona o menor custoprivado

Cálculos :Utiliza o mix de tecnologias

adequado para o setorIBGE

Vai para o próximoestabelecimento

O processo de escolha das tecnologias e cálculo das cargas finais, custos de controle e receitas fiscais, ilustrado pela Figura 3, começa a partir da determinação do setor IBGE ao qual pertence o estabelecimento. A seguir, o modelo determina a carga-objetivo (target) e calcula a receita fiscal decorrente da opção de não adotar nenhuma tecnologia e as cargas finais, custos de controle, despesas fiscais e custos privados totais decorrentes da aplicação em série de cada tecnologia. Algumas variáveis temporárias são criadas para os cálculos, e estão listadas no Quadro 7.1 abaixo.

89

Quadro 7.1. Principais variáveis usadas pelo modelo

rdbo = remoção % verificada (razão entre carga potencial e final)

lset = máxima remoção possível para um estabelecimento do setor IBGE considerado

cc = custo de controle relativo à tecnologia

rft = despesa com multa relativa à tecnologia

remt = carga final decorrente da aplicação da tecnologia

efremo = eficiência de remoção

limj = limite de carga da escala j (em DQO)

conv = fator de conversão DQO-DBO dado por Jantzen para cada tipo de indústria (função do produto)

lj = limite de carga da escala j (em DBO)

new_dbo = nova carga final com a adoção da tecnologia

cunitj = custos unitários de cada tecnologia para a escala j

TECHi = nome da tecnologia i

REMi = carga final da opção tecnológica i

CCi = custo de controle final da opção tecnológica i

RFi = Despesa com multa decorrente da opção tecnológica i

CTi = Custo privado total decorrente da opção tecnológica i

TECH = nome da tecnologia escolhida

REM = carga final escolhida

CC = custo de controle escolhido

RF = Despesa com multa escolhida

CT = Custo privado total escolhido

Figura 7.3. Processo de Escolha das Tecnologias Zera CT0,CT1,CT2,CT3,CT4

Verifica setor IBGE

IBGE =11,12,13,14,15,16,18,19,

20 (refinarias)

IBGE =17

IBGE =20 (exceto refinarias)

IBGE =21,22

IBGE =24

IBGE =26

IBGE =27

Não controla Não controla Não controla Não controla Não controla Não controla Não controla

Tratamento mecânico

Lodo ativado

Filtro de carvão ativado

Reciclagem de água

Ciclo fechado de água

Tratamento mecânico

Lodo ativado

Tr.anaeróbioQuímica

Lodo ativado

Filtro de carvão ativado

Tr.anaeróbioFarm./Perf.

Lodo ativado

Filtro de carvão ativado

Reciclagem de água

Ciclo fechado de água

Tratamento mecânico

Lodo ativado

Tr. anaeróbioAlim, alta conc.

Tr. anaeróbioAlim,baixa conc.

Lodo ativado

Tr. anaeróbioBeb, alta conc.

Tr. anaeróbioBeb,baixa conc.

Lodo ativado

DECISÃO:

usa TEC i comREM i MU i FE i SU i

correspondentes ao menor CT i

REMOÇÃOCUSTO

RECEITA FISCAL

Tec 0:REM0=remt

CC0=0MU0=df_ncFE0=df_feSU0=df_su

RF0=MU0+FE0-SU0CT0=RF0

Tec 0:REM0=remt

CC0=0MU0=df_ncFE0=df_feSU0=df_su

RF0=MU0+FE0-SU0CT0=RF0

Tec 0:REM0=remt

CC0=0MU0=df_ncFE0=df_feSU0=df_su

RF0=MU0+FE0-SU0CT0=RF0

Tec 0:REM0=remt

CC0=0MU0=df_ncFE0=df_feSU0=df_su

RF0=MU0+FE0-SU0CT0=RF0

Tec 0:REM0=remt

CC0=0MU0=df_ncFE0=df_feSU0=df_su

RF0=MU0+FE0-SU0CT0=RF0

Tec 0:REM0=remt

CC0=0MU0=df_ncFE0=df_feSU0=df_su

RF0=MU0+FE0-SU0CT0=RF0

Tec 0:REM0=remt

CC0=0MU0=df_ncFE0=df_feSU0=df_su

RF0=MU0+FE0-SU0CT0=RF0

Tec 1:REM1=remt

CC1=ccMU1=df_ncFE1=df_feSU1=df_su

RF1=MU1+FE1-SU1CT1=CC1+RF1

Tec 1:REM1=remt

CC1=ccMU1=df_ncFE1=df_feSU1=df_su

RF1=MU1+FE1-SU1CT1=CC1+RF1

Tec 1:REM1=remt

CC1=ccMU1=df_ncFE1=df_feSU1=df_su

RF1=MU1+FE1-SU1CT1=CC1+RF1

Tec 1:REM1=remt

CC1=ccMU1=df_ncFE1=df_feSU1=df_su

RF1=MU1+FE1-SU1CT1=CC1+RF1

Tec 1:REM1=remt

CC1=ccMU1=df_ncFE1=df_feSU1=df_su

RF1=MU1+FE1-SU1CT1=CC1+RF1

Tec1:REM1=remt

CC1=ccMU1=df_ncFE1=df_feSU1=df_su

RF1=MU1+FE1-SU1CT1=CC1+RF1

Tec 1:REM1=remt

CC1=ccMU1=df_ncFE1=df_feSU1=df_su

RF1=MU1+FE1-SU1CT1=CC1+RF1

Tec 2:REM2=remt

CC2=cc+CC1MU2=df_ncFE2=df_feSU2=df_su

RF2=MU2+FE2-SU2CT2=CC2+RF2

Tec 2:REM2=remt

CC2=cc+CC1MU2=df_ncFE2=df_feSU2=df_su

RF2=MU2+FE2-SU2CT2=CC2+RF2

Tec 2:REM2=remt

CC2=cc+CC1MU2=df_ncFE2=df_feSU2=df_su

RF2=MU2+FE2-SU2CT2=CC2+RF2

Tec 2:REM2=remt

CC2=cc+CC1MU2=df_ncFE2=df_feSU2=df_su

RF2=MU2+FE2-SU2CT2=CC2+RF2

Tec 2:REM2=remt

CC2=cc+CC1MU2=df_ncFE2=df_feSU2=df_su

RF2=MU2+FE2-SU2CT2=CC2+RF2

Tec 2:REM2=remt

CC2=cc+CC1MU2=df_ncFE2=df_feSU2=df_su

RF2=MU2+FE2-SU2CT2=CC2+RF2

Tec 2:REM2=remt

CC2=cc+CC1MU2=df_ncFE2=df_feSU2=df_su

RF2=MU2+FE2-SU2CT2=CC2+RF2

Tec3:REM3=remt

CC3=cc+CC1+CC2MU3=df_ncFE3=df_feSU3=df_su

RF3=MU3+FE3-SU3CT3=CC3+RF3

Tec 3:REM3=remt

CC3=cc+CC1+CC2MU3=df_ncFE3=df_feSU3=df_su

RF3=MU3+FE3-SU3CT3=CC3+RF3

Tec 3:REM3=remt

CC3=cc+CC1+CC2MU3=df_ncFE3=df_feSU3=df_su

RF3=MU3+FE3-SU3CT3=CC3+RF3

Tec3:REM3=remt

CC3=cc+CC1+CC2MU3=df_ncFE3=df_feSU3=df_su

RF3=MU3+FE3-SU3CT3=CC3+RF3

Tec 3:REM3=remt

CC3=cc+CC1+CC2MU3=df_ncFE3=df_feSU3=df_su

RF3=MU3+FE3-SU3CT3=CC3+RF3

Tec 3:REM3=remt

CC3=cc+CC1+CC2MU3=df_ncFE3=df_feSU3=df_su

RF3=MU3+FE3-SU3CT3=CC3+RF3

Tec 3:REM3=remt

CC2=cc+CC1+CC2MU3=df_ncFE3=df_feSU3=df_su

RF3=MU3+FE3-SU3CT3=CC3+RF3

Tec 4:REM4=remt

CC4=cc+CC1+CC2+CC3MU4=df_ncFE4=df_feSU4=df_su

RF4=MU4+FE4-SU4CT4=CC4+RF4

Tec 4:REM4=remt

CC4=cc+CC1+CC2+CC3MU4=df_ncFE4=df_feSU4=df_su

RF4=MU4+FE4-SU4CT4=CC4+RF4

90

As duas rotinas aplicadas para o cálculo dos custos e remoções de cada tecnologia em cada estabelecimento estão ilustradas nas Figuras 7.4 (cálculos para a opção de não adotar nenhuma tecnologia de controle) e 7.5 (cálculos para uma tecnologia genérica de remoção).

91

Figura 7.4. Algoritmo da Opção de Não Controle

cc = 0

remt = DBO_REM

rdbo <= lset?

target =DBO_POT * rem_dbo

target =DBO_POT * (1-(lset/100))

SimNão

remt < target ?

df_nc = 0

df_fe = fee*(remt-polmin)

df_nc = mu*(remt-target)

df_fe = fee*(target-polmin)

SimNão

retorna

dbrem <= polmin

remt = DBO_REM

polmin = DBO_REM

NãoSim

92

Figura 7.5. Algoritmo Para a Adoção de uma Tecnologia de Controle lset

remolimi

cuniti

efremo=1-remo

li = limi / conv

cc = 0

r_dbo<=lset

target=dbpot*rem_dbo target=polmin

new_dbo=remt*efremo

new_dbo<=polmin

new_dbo=polmin

remt<=target

Escolhe escalaAssocia cunit

Escolhe escalaAssocia cunit

USA=(cunit*(remt-new_dbo))+(fee*(new_dbo-polmin))-(subsd*(target-new_dbo))NAOUSA=(fee*(remt-polmin))-(subsd*(target-remt))

USA=(cunit*(remt-new_dbo))+(fee*(new_dbo-polmin))-(subsd*(target-new_dbo))NAOUSA=(cunit*(remt-target))+(fee*(target-polmin))

USA < NAOUSA

cc=cunit*(remt-new_dbo)df_nc=0df_fe=fee*(new_dbo-polmin)df_su=subsd*(target-new_dbo)remt=new_dbo

cc=0df_nc=0df_fe=fee*(remt-polmin)df_su=subsd*(target-remt)

USA < NAOUSA

cc=cunit*(remt-new_dbo)df_nc=0df_fe=fee*(new_dbo-polmin)df_su=subsd*(target-new_dbo)remt=new_dbo

cc=cunit*(remt-target)df_nc=0df_fe=fee*(target-polmin)df_su=0remt=target

target >= new_dbo

cc=cunit*(remt-new_dbo)df_nc=tardbo*(new_dbo-target)df_fe=fee*(target-polmin)df_su=0remt=new_dbo

Retorna

Sim Não

Sim

Não

Sim Não

Sim Não

Não Sim

Não Sim

O mecanismo de tomada de decisão é simples, como ilustra a Figura 6. Cada CTi é comparado, e escolhe-se a tecnologia que apresenta o menor CTi.

93

Figura 7.6. Tomada de Decisão

TECNOLOGIAiREMiCCiRFiCTi

CT1 < CT

TECH = NÃO CONTROLAREM = REM0CC = 0RF = RF0CT = CT0

TECH = TECNOLOGIA 1REM = REM1CC = CC1RF = RF1CT = CT1

CT2 < CT

TECH = TECNOLOGIA 2REM = REM2CC = CC2RF = RF2CT = CT2

CT3 < CT

TECH = TECNOLOGIA 3REM = REM3CC = CC3RF = RF3CT = CT3

CT4 < CT

TECH = TECNOLOGIA 4REM = REM4CC = CC4RF = RF4CT = CT4

RETORNA

Sim Não

Sim

Não

SimNão

SimNão

7.5 Saída dos resultados

Os resultados obtidos de custos de controle, despesas com taxas e multas, receitas de subsídios e cargas finais de cada estabelecimento são finalmente agregados, de modo a oferecer um panorama geral do impacto da aplicação do instrumento econômico simulado. Os resultados podem ser impressos diretamente ou exportados para um arquivo para posterior análise.

7.6 Um estudo de caso aplicando o modelo de simulação

7.6.1 Seleção das bacias e cenários

O Rio Tietê é o mais importante do estado de São Paulo, concentrando cerca de 67% dos estabelecimentos cadastrados pela CETESB e 83% das cargas remanescentes de DBO lançadas aos corpos d’água do estado. A distribuição setorial das indústrias no sistema Tietê reflete bastante bem a distribuição setorial das indústrias observada no estado como um todo, permitindo assim que esta bacia funcione como uma boa amostra do verificado no estado como um todo, como ilustrado pelos Gráficos 7.1 e 7.2 abaixo:

94

Gráfico 7.1. Composição Setorial: Comparação Tietê x Estado de São Paulo cargas remanescentes:

São Paulo Tietê 0%0%2% 2%

6%3%

27%

4%0%18%

31%

7% 11

12

14

15

17

19

20

21

22

24

26

27

0%0%2% 3%5%

1%

28%

5%0%21%

29%

6% 11

12

14

15

17

19

20

21

22

24

26

27

Gráfico 7.2. Composição Setorial: Cargas Potenciais e Remanescentes na Bacia do Tietê

Tietê: cargas potenciais

300 217 2313 216714137

2237

248681

4102 176017027

46164

24793

-

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27

Tietê: Cargas remanescentes

226 1611059 1397

2460

560

15606

2718

188

11376

15578

2988

-

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27

Apesar de sua grande extensão e diversidade de ambientes, uma opção política cuja análise não deve ser descartada é a da criação de uma autoridade de bacia que englobe todo o rio e seus tributários. Tal iniciativa seria justificável a partir de uma série de argumentos, tais como: (1) a necessidade de uma estreita integração entre as ações tomadas ao longo de todo o rio, posto que as principais atividades poluidoras concentram-se na região mais a montante, prejudicando potencialmente os usos da água em todo o resto do rio23; (2) aumentar o poder de barganha da autoridade da bacia com outras esferas de poder e com os agentes privados, e (3) evitar possíveis “guerras fiscais” entre um grande número de pequenas autoridades de bacias hidrográficas, mais vulneráveis a pressões de agentes privados e de outras esferas do poder público. Um exemplo de autoridade de bacia orientada para um rio de grande porte é a do rio Paraíba do Sul.

Para este trabalho foi montado um cenário onde uma grande autoridade de bacia abrange todo o Tietê e seus tributários, a qual congrega órgão que representam as diversas sub-bacias do sistema Tietê. Por comodidade, estipulou-se que as sub-bacias são aquelas identificadas pela CETESB, como indicado na Tabela 7.4 abaixo:

23 Este não é exatamente o caso específico do poluente escolhido para modelagem (matéria orgânica ≈ DBO), que afeta os níveis de oxigênio dissolvido que podem ser recompostos através da depuração da matéria orgânica ao longo do rio, mas é válido para uma infinidade de outras substâncias poluidoras.

95

Tabela 7.4. Sub-Bacias do Sistema Tietê

Sub-Bacia Número de estabelecimentos

Cadastrados

Carga Orgânica Remanescente

(103 t DBO/ano) Billings 34 282 Capivari 35 314 Cotia 22 232 Guarapiranga 10 70 Jundiaí 62 3023 Piracicaba 175 16560 Sorocaba 44 1033 Tietê Alto Cabeceiras 50 1776 Tietê Alto Zona Metropolitana 389 18590 Tietê Baixo 40 713 Tietê Médio Inferior 137 11198 Tietê Médio Superior 38 528 Total 1036 54318

Como estamos procurando estabelecer os efeitos da adoção de instrumentos econômicos no âmbito de uma autoridade de bacia, simularemos a aplicação uniforme de um instrumento econômico para controle de poluição pela autoridade do Sistema Tietê e depois investigaremos os efeitos sobre o conjunto da bacia e sobre algumas sub-bacias isoladas.

A eleição das sub-bacias para análise foi feita em função da distribuição setorial de suas indústrias24 (seu “mix” de indústrias) e do número de estabelecimentos e carga remanescente. Dessa forma, foram escolhidas as sub-bacias Tietê Alto Zona Metropolitana, Tietê Médio Inferior e Piracicaba. O Gráfico 7.3 a seguir mostra a composição dos lançamentos de ambas as bacias em termos de cargas remanescentes: Gráfico 7.3. Composição Setorial: Cargas Remanescentes em cada Sub-Bacia

Tietê Alto Z. Metropolitana Tietê Médio Inferior Piracicaba

1%0% 5%0%5%0%

12%

15%

0%41%

12%

9% 11

12

14

15

17

19

20

21

22

24

26

27

0%0%0%0%1%

87%

3%8% 1%0%0%0% 11

12

15

17

19

20

24

26

27

0%0%0%4% 0%

18%

0%1%

10%

60%

7% 0% 11

12

14

17

19

20

21

22

24

26

27

Como podemos observar, a sub-bacia Tietê Alto Zona Metropolitana tem uma composição setorial das emissões bem distribuída, semelhante àquela verificada na grande bacia do Tietê. Tietê Médio Inferior, por sua vez, apresenta uma forte predominância do setor químico, em

24 Como vimos anteriormente, o resultado da simulação pode e deve ser afetado pelo mix de indústrias existente na bacia.

96

razão da forte presença de destilarias de álcool na região. Já a bacia do Piracicaba caracteriza-se pela uma predominância de emissões originadas pela indústria de alimentos. Dessa forma, as estruturas de custos marginais de controle é consideravelmente diferenciada entre as sub-bacias escolhidas.

Em termos de carga total, a sub-bacia Tietê Alto Zona Metropolitana responde por cerca de 34% do total da carga orgânica lançada no rio; a participação das outras duas sub-bacias escolhidas é um pouco menor: 30% do total são lançados no Piracicaba e 21% do total são lançados no Tietê Médio Inferior. As três sub-bacias selecionadas recebem, assim, aproximadamente 85% de toda a carga orgânica lançada no Tietê pela indústria.

Os cenários de aplicação de IE foram desenhados de forma a dar uma sensibilidade da aplicação de cada instrumento. Assim, arbitrou-se como metas de controle duas alternativas: a eliminação de 50% e 75% do total de carga orgânica remanescente lançada no rio como um todo. A partir da montagem destes cenários de controle, foram estipulados parâmetros de IE necessários para atingir-se os resultados necessários.

Para este exercício de comparação da distribuição espacial e setorial de custos e controle final empregou-se um conjunto de parâmetros que maximiza a razão custo de controle/nível de remoção, que corresponde justamente à aplicação de uma taxação básica sobre toda a carga poluidora lançada que pode ser removida25. Para a bacia do Tietê como um todo, as taxas aplicadas foram de $0,31 para atingir um nível de remoção de 50% da carga remanescente e $0,84 para atingir o nível de 75%.

Em um segundo momento, estes mesmos parâmetros foram aplicados isoladamente para cada sub-bacia. Os resultados serão descritos a seguir.

7.7 Resultados e discussão

Quando aplica-se um mesmo instrumento a grupos de indústrias com composição industrial diferenciada pode-se esperar problemas distributivos, com uma distribuição desigual de cargas poluidoras e de custos de controle associados. Tal fato verifica-se nas simulações realizadas, como mostram os Gráficos 7.4 e 7.5 abaixo.

25 Tal instrumento equivale à aplicação de uma multa (non-compliance charge) com target igual a 100%. Uma discusão sobre a aplicação ótima de non-compliance charges pode ser vista em Seroa da Motta e Mendes (1996).

97

Gráfico 7.4. Distribuição espacial da remoção de poluentes

Meta: 75% de remoção global

75%70%

89%

78%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Tietê Tietê Alto ZonaMetropolitana

Tietê MédioInferior

Piracicaba

rem

oção

% d

e ca

rga

rem

anes

cent

e

Meta: 50% de remoção global

50%

41%

59%63%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Tietê Tietê Alto ZonaMetropolitana

Tietê MédioInferior

Piracicaba

rem

oção

% d

e ca

rga

rem

anes

cent

e

A aplicação de uma taxa de $0,31 leva a uma redução de metade da carga orgânica lançada no Tietê em termos agregados, mas somente 40% da carga é removida na área mais crítica do rio, próximo à Região Metropolitana de São Paulo. Por outro lado, os níveis de remoção nas bacias do Tietê Médio Inferior e Piracicaba são consideravelmente mais elevados (59% e 63%, respectivamente).

O mesmo fenômeno é verificado quando a meta é a redução de 75% da carga atualmente lançada: apenas 70% da carga orgânica é removida no trecho do rio próximo à RMSP e os níveis de remoção chegam a 78% no Piracicaba e 89% no Tietê Médio Inferior. O problema distributivo fica evidenciado quando se lembra que a qualidade da água do Rio Tietê no seu trecho médio inferior é considerada boa, enquanto que na RMSP é considerada má ou péssima (CETESB, 1993).

Gráfico 7.5. Distribuição espacial dos custos de controle associados

Meta: 75% de remoção global

14%

23%

39%

24%

Tietê Alto Zona Metropolitana Tietê Médio Inferior Piracicaba outras

Meta: 50% de remoção global

12%

24%

30%

34%

Tietê Alto Zona Metropolitana Tietê Médio Inferior Piracicaba outras

Em termos de distribuição de custos, verifica-se no Gráfico 5 que a distribuição dos custos associados ao controle da poluição varia de acordo com o cenário de remoção adotado. Quanto mais alta a taxa, maior é a participação da Tietê Alto Zona Metropolitana nos custos, e menor a participação da Tietê Médio Inferior.

O Gráfico 7.6 mostra a variação dos custos médios de controle, expressos como a razão entre custos de controle incorridos e a carga poluidora efetivamente removida.

98

Verifica-se que (1) os custos médios de controle são mais elevados quando o nível de controle atingido é maior (em função dos custos marginais de remoção crescentes) e (2) que a distribuição espacial destes custos médios também é variável, chegando a ser 21% maior que o custo médio agregado no caso da Tietê Zona Metropolitana e cerca de ¾ do custo médio agregado no caso da bacia do Piracicaba. Dessa maneira, verifica-se que a introdução de uma política uniforme de tributação sobre a poluição para todo o Tietê levaria a ineficiências relativas no controle da poluição industrial na RMSP.

Gráfico 7.6. Distribuição espacial dos custos médios de controle

Meta: 75% de remoção global

0,274

0,331

0,256

0,209

-

0,050

0,100

0,150

0,200

0,250

0,300

0,350

0,400

0,450

0,500

Tietê Tietê Alto ZonaMetropolitana

Tietê MédioInferior

Piracicaba

Cus

tos

de c

ontr

ole

por c

arga

rem

anes

cent

e re

mov

ida

Meta: 50% de remoção global

0,135 0,145 0,1350,119

-

0,050

0,100

0,150

0,200

0,250

0,300

0,350

0,400

0,450

0,500

Tietê Tietê Alto ZonaMetropolitana

Tietê MédioInferior

Piracicaba

Cus

tos

de c

ontr

ole

por c

arga

rem

anes

cent

e re

mov

ida

Estendendo-se a análise anterior de modo a incorporar a distribuição setorial dos níveis de remoção e custos associados, verifica-se também que a aplicação de um único IE sobre uma bacia pode introduzir problemas intersetoriais de cunho distributivo.

O Gráfico 7.7 mostra a distribuição dos níveis de remoção e o Gráfico 8 os custos de controle entre os diversos setores industriais na Bacia do Tietê.

Gráfico 7.7. Distribuição setorial dos níveis médios de remoção no Tietê

Meta: 75% de remoção global

0 0

5255

49

0

79

94

17

45

96 99

75

-

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27 total

rem

oção

% d

e ca

rga

rem

anes

cent

e

Meta: 50% de remoção global

0 0 0 0 2 0

49

85

0

11

8590

50

-

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27 total

rem

oção

% d

e ca

rga

rem

anes

cent

e

99

Gráfico 7.8. Distribuição setorial dos custos de controle associados no Tietê

Meta: 75% de remoção global

0 0

389 386542

0

3601

643

14

25042688

360

-

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27

rem

oção

% d

e ca

rga

rem

anes

cent

e

Meta: 50% de remoção global

0 0 0 0 7 0

1085

462

0 83

1806

215

-

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27

cust

os d

e co

ntro

le

A leitura dos gráficos indica que, para a Bacia do Tietê como um todo, as indústrias de bebidas (27), alimentos (26) e farmacêutica (21) removem mais carga orgânica que a média em ambos os cenários, e que a indústria química (20) controla sua poluição em níveis próximos à média da indústria. Ou seja, são estes setores que efetivamente estão sendo induzidos pelo IE a controlarem sua poluição.

A distribuição dos custos indica que o ônus de controlar a poluição recai (taxa de $0,83) mais sobre a indústria química e sobre as indústrias de alimentos e têxtil, que juntas respondem por quase 80% dos custos de controle totais previstos. Tais resultados podem ser atribuídos à distribuição das cargas poluidoras a serem removidas, como mostra o Gráfico 7.2.

No caso do outro cenário (taxa de $0,31) os resultados são diferentes pois os custos marginais de controle da indústria de alimentos, bem como os da indústria química, fazem com que eles sejam os primeiros a optar pelo controle, fazendo com que eles respondam por mais de ¾ dos custos totais.

O Gráfico 7.9 mostra a distribuição setorial dos custos médios de controle no Tietê.

Gráfico 7.9. Distribuição setorial dos custos médios de controle no Tietê

Meta: 75% de remoção global

- -

0,71

0,500,45

-

0,290,25

0,450,49

0,18

0,12

0,27

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27 total

cust

o m

édio

de

rem

oção

Meta: 50% de remoção global

- - - -

0,14

-

0,14

0,20

-

0,07

0,14

0,080,13

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27 total

cust

o m

édio

de

rem

oção

Em termos de custos de controle por unidade de poluição removida, verifica-se que no cenário de taxa $0,31 os setores que mais investem e controle o fazem aproximadamente pelo custo médio encontrado para a bacia. No outro caso, porém, verifica-se uma maior variação de custos médios: enquanto que a indústria química controla sua poluição a um custo médio próximo daquele observado para a bacia como um todo, a indústria têxtil o faz com um custo médio muito mais elevado do que o verificado pela indústria alimentícia. Consequentemente,

100

em função do menu tecnológico disponível, pode-se penalizar mais determinados setores industriais do que outros.

7.8 Conclusões

Os efeitos distributivos observados, tanto espaciais quanto setoriais, devem-se aos diferentes mix de indústrias existente em cada sub-bacia, que levam a composições diferenciadas de custos marginais de controle e níveis preexistentes de remoção de poluentes, que levam por final a diferentes respostas a um mesmo IE.

Tais respostas, mesmo levando-se em conta um modelo onde os custos marginais de controle são bastante uniformes (pelo menos dentro de cada setor industrial), são praticamente imprevisíveis. Em uma estrutura real, onde há uma infinidade de custos marginais de controle diferentes (em função das múltiplas alternativas tecnológicas disponíveis para cada estabelecimento em particular), a determinação das respostas aos IE é praticamente impossível.

Por outro lado, é necessário determinar-se um nível de taxação que gere os resultados esperados. Como já foi exposto em Seroa da Motta e Mendes (1996), mesmo com um modelo simplificado, as respostas das firmas são muito sensíveis a pequenas variações nos níveis de taxação (e/ou target no caso de NCC). Consequentemente, não é possível garantir-se que os efeitos agregados do controle de poluição atinjam os níveis previstos.

Adicionalmente, nada garante, como verificamos neste trabalho, que os níveis de controle distribuam-se de maneira uniforme, tanto geográfica quanto setorialmente. Dessa forma, certos trechos da bacia podem estar sendo penalizados em relação a outros tanto em termos de custos associados como em termos de distribuição de cargas poluidoras lançadas -- e consequentemente de qualidade ambiental.

Um outro aspecto fundamental diz respeito aos objetivos implícitos no processo de desenho e aplicação dos IE. O modelo empregado neste trabalho trabalha apenas as reduções de emissões de cargas poluidoras decorrentes da adoção de IEs. O que importa para a sociedade, porém, é a qualidade ambiental resultante, que pode no caso da poluição ser medida através de índices de qualidade de água. Estabelecer uma correlação entre níveis de emissão e qualidade da água, porém, não é uma tarefa trivial.

Para atingir-se tais objetivos de qualidade ambiental é indispensável uma delimitação das áreas das bacias hidrográficas (a partir de critérios que envolvam a distribuição geográfica das indústrias e outras fontes poluidoras e das características dinâmicas de cada corpo receptor) antes de se desenhar quaisquer instrumentos de mercado para o controle da poluição, sob pena de ao invés de se induzir uma maior eficiência econômica no controle da poluição acabar-se apenas acentuando desigualdades econômicas intersetoriais e, pior, com o risco de não se atingir os níveis desejados de qualidade da água em pontos críticos.

Idealmente, IEs diferenciados deveriam ser aplicados sobre pequenos trechos de cada corpo receptor, de modo a minimizar a dispersão dos efeitos distributivos. Porém, as dificuldades de cunho legal, político e econômico citadas anteriormente dificultam tal prática.

101

A implementação de instrumentos econômicos para o controle da poluição requer a construção de uma base de dados complexa e um modelo de simulação de custos detalhado, ambos muito custosos. Tais dificuldades explicam em parte a adoção de taxas a partir de critérios empíricos ou que privilegiem primordialmente a geração de receitas fiscais ao invés de induzir reduções de poluição.

Por fim, podemos concluir que a adoção de IE tem uma boa fundamentação teórica, mas para conjugar os resultados ambientais esperados (não em termos de redução agregada de cargas, mas sim de concentração de poluentes) à eficiência alocativa de custos de controle é necessário incorrer em elevados custos de informação e perder tal tempo em desenvolvimento de um sistema de informações que talvez um sistema mais convencional de regulação seja mais adequado, mesmo do ponto de vista econômico.

102

7.9 Referências

CETESB. Relatório de Qualidade Ambiental do Estado de São Paulo. CETESB, São Paulo, 1993.

JANTZEN, J. Cost-effective pollution control in Brazil. Netherlands: TME Institut, The Hague, 1992, mimeo (Comissioned by the World Bank).

----------. Technology databases -- Moses. Netherlands: TME Institut, The Hague, 1994, mimeo.

MENDES, F. E. Uma avaliação dos custos de controle da poluição hídrica de origem industrial no Brasil. Rio de Janeiro: PPE/COPPE/UFRJ, maio 1994 (Tese M.Sc.).

SEROA DA MOTTA, R. & MENDES, F.E. Instrumentos econômicos na Gestão Ambiental: aspectos teóricos e de implementação. In: A Economia Brasileira em Perspectiva - 1996. IPEA/DIPES, Rio de Janeiro, 1996.

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8. MODELO DE TAXAÇÃO SOBRE COMBUSTÍVEIS LÍQUIDOS26

Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)

Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ)

8.1 Introdução27

Os níveis de concentração de poluentes do ar nas grandes cidades brasileiras devem-se principalmente às fontes veiculares. Embora em termos de emissões totais os ônibus contribuam mais do que os carros particulares, em termos de emissão per capita ocorre o inverso, ou seja, a emissão por pessoa transportada é maior quando se trata de transporte individual.

Conforme será discutido posteriormente, a maioria das medidas de controle de poluição veicular até agora implementadas com sucesso no país procuraram a redução dos níveis de emissões veiculares através de inovações tecnológicas. Contrariamente a algumas afirmações equivocadas, os novos carros a álcool não poluem menos que os novos carros movidos a gasolina. Assim sendo, o controle da poluição de automóveis de passageiros não dependerá da substituição de combustíveis, mas sim de alterações nos padrões de consumo.

Dessa forma, em centros urbanos com problemas sérios de poluição atmosférica a medida mais eficiente para contorná-los seria, paralelamente à redução dos níveis de emissão por veículo ou combustível, a redução do uso de transporte individual e a ampliação do uso do transporte coletivo.

Um dos mecanismos ainda não adotados para reduzir o uso do transporte individual seria a criação de um imposto ambiental sobre a gasolina e o álcool (IAGA), objetivando reduzir as emissões de poluentes via redução do consumo destes combustíveis e financiar alternativas limpas e eficientes de transporte de massa.

Como o transporte público é usado primordialmente pelas pessoas de mais baixa renda, não se cogita propor uma tributação semelhante sobre os preços dos combustíveis usados pelo transporte público (dos quais o principal é o óleo diesel), uma vez que isto

26 Este texto é adaptado do relatório de pesquisa Revisão de Estimativas dos Impactos de um Imposto Ambiental sobre os Combustíveis Líquidos no Brasil, elaborado por Francisco Eduardo Mendes A concepção original da proposta de um imposto ambiental sobre combustíveis no Brasil é apresentada em Serôa da Motta e Mendes (1996), do qual são extraídas inúmeras passagens. 27 Esta seção foi extraída de Serôa da Motta e Mendes (1996).

103

104

certamente geraria impactos distributivos e inflacionários negativos. Conforme será discutido mais adiante, a relutância em aumentar os preços relativos do diesel esteve sempre baseada nesta argumentação.

A falta de transporte público mais eficiente (i.e., mais rápido e confortável) implica em baixa produtividade no trabalho, particularmente para os trabalhadores de baixa renda que moram em áreas remotas e dispendem longo tempo locomovendo-se de e para o trabalho e em desincentivos para que os proprietários de automóveis particulares reduzam o seu uso.

Vale notar que para o indivíduo que tem a alternativa do transporte individual, o custo de oportunidade do transporte coletivo não se restringe ao valor da passagem, mas inclui também os custos associados a conforto, segurança e confiabilidade. Assim, as possibilidades de substituição do transporte individual dependem também da eficiência e qualidade das alternativas de transporte coletivo.

Portanto, é plausível a proposição de um imposto ambiental sobre gasolina e álcool com dois objetivos: (i) complementar os atuais instrumentos de controle de poluição veicular e (ii) gerar fundos para a expansão da oferta de outras modalidades de transporte publico de massa.

A seção seguinte apresenta alguns indicadores da poluição atmosférica nos centros urbanos brasileiros, enquanto que a terceira seção discute o desempenho e as limitações dos instrumentos atuais de controle de emissão veicular. A quarta seção analisa as políticas de preços dos combustíveis líquidos no país, e a última seção discute os aspectos fiscais, legais, e econômicos resultantes da implementação desse tipo de imposto ambiental.

8.2 A Poluição Atmosférica nos Centros Urbanos Brasileiros

A qualidade do ar tem se tornado um dos principais temas de preocupação ambiental nos grandes centros urbanos.

Entre os principais poluentes, as partículas inaláveis (PI) são as que mais afetam as condições respiratórias da população, por se reterem nos pulmões, enquanto que exposições prolongadas a óxidos de enxofre (SOx) podem agravar também as doenças respiratórias e cardiovasculares. O monóxido de carbono (CO), embora sem efeito

104

105

cumulativo, pode gerar mal-estar diminuindo reflexos e acuidade visual. Os óxidos de nitrogênio (NOx) em reação com os hidrocarbonetos (HC) formam por reações fotoquímicas o gás ozônio (O3), que além de irritação ocular também agrava doenças respiratórias. A presença constante de NO2 nos pulmões pode ser um agente cancerígeno.

As emissões cumulativas de outros gases atmosféricos, especialmente compostos de carbono como dióxido de carbono(CO2), metano(CH4) e monóxido de carbono(CO), além de compostos nitrogenados, ozônio e clorofluorcarbonos (CFCs) podem gerar mudanças climáticas futuras significativas no planeta, embora sem afetar instantaneamente a saúde humana. Tais gases não serão aqui discutidos por não se tratarem de uma questão de solução unicamente brasileira. Todavia, não se poderia negar sua importância distributiva entre nações28

Somente o Estado de São Paulo mantém uma rede integrada e automática de monitoramento do ar com medições de diversos poluentes para a Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) e Cubatão29. A análise aqui apresentada, por conseguinte, será baseada apenas nas informações consolidadas pela CETESB.

A Tabela 8.1 apresenta a participação de cada fonte de poluição urbana estimada na RMSP para 1990.

28 Isto quer dizer que as soluções globais têm um conteúdo distributivo significativo. Ver, por exemplo, Parikh et alii (1994) e Rose (1994). 29 Pontos de monitoramento são também encontrados em outros 18 municípios do estado, mas sem apresentar informações suficientes para critérios mínimos de representatividade.

105

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Tabela 8.1. Contribuição relativa das fontes para os problemas de poluição do ar na Região Metropolitana de São Paulo - 1994 (%)

FONTES POLUENTES CO HC NOx SOx PI(1)

Veículos pesados 26,8 19,0 81,5 59,4 30,6 Veículos leves 68,7 74,9 14,7 6,0 9,4 Indústria(2) 2,1 2,8 3,1 34,3 10,0 Queima ao ar livre(3) 2,4 3,3 0,7 0,3 --- Ressuspensão de partículas --- --- --- --- 25,0 Aerossóis secundários --- --- --- --- 25,0 TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Notas: (1) Contribuição conforme estudo de modelo receptor para partículas inaláveis. Contribuição dos veículos (40%) rateada entre veículos a gasolina e diesel de acordo com os dados de emissão disponíveis. (2) Dados de 1990 (3) Dados de 1978 CO - monóxido de carbono HC - hidrocarbonetos NOx - óxido de nitrogênio SOx - óxido de enxofre Fonte: CETESB (1994).

Observa-se nesta tabela que os veículos automotivos são as principais fontes de poluentes atmosféricos. Estes contribuem com mais de 95% das emissões de monóxido de carbono, 93% de hidrocarbonetos, 96% de óxidos de nitrogênio, 65% de óxidos de enxofre e 40% de particulados.

Os veículos leves contribuem 2,5 vezes mais que os veículos pesados em CO e quase quatro vezes mais em HC, mas 5,5 vezes menos em NOx, 9,9 vezes menos em SOx e 3,2 vezes menos em particulados. Entretanto, considerando a emissão por passageiro transportado, o transporte coletivo representa uma emissão per capita inferior ao transporte individual.

A indústria, exceto com relação ao SOx , contribui com não mais de 10% da emissão de outros poluentes. No caso de CO e HC sua contribuição é próxima à da queima de lixo.

A poluição atmosférica de origem industrial, todavia, não pode ser considerada sem importância. Locais que apresentam alta concentração industrial e condições atmosféricas de diluição desfavoráveis podem gerar níveis de concentração de poluentes elevados, com efeitos negativos desastrosos. Um exemplo amplamente citado é a cidade de Cubatão, onde até medidas de evacuação da população já foram necessárias. A despeito de uma campanha agressiva de controle de poluição industrial, esta cidade ainda apresenta níveis de concentração de poluentes bastante acima, por exemplo, dos observados em vários pontos da RMSP.

106

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Estudo recente [Seroa da Motta e Fernandes Mendes (1995)] sobre os efeitos na saúde humana devido a poluição do ar (particulados) na cidade de São Paulo indicam que os casos de óbitos por doenças respiratórias está fortemente associado a este tipo de poluição, e que os gastos hospitalares anuais com internações30 seriam da ordem de US$ 750 000,00.

Deve-se lembrar também que as principais fontes de emissão de particulados são os veículos leves e pesados. Adicionalmente, o uso de automóveis deve ser entendido como um benefício da riqueza, e não como conseqüência da pobreza. O transporte coletivo com base em veículos automotivos, embora essencial no transporte de massa, também não representa a forma mais eficiente em termos ambientais e energéticos.

Estas evidências demonstram que, no caso da poluição do ar, as camadas mais pobres da população tornam-se as maiores prejudicadas ao assimilarem custos ambientais equivalentes aos dos mais ricos sem, contudo, usufruírem igualmente dos benefícios do crescimento econômico que originam esta forma de degradação.

8.3 Instrumentos de Controle da Poluição Veicular no Brasil

Conforme mostra a Tabela 8.2, os carros novos movidos a álcool produzidos no país não podem ser considerados mais limpos do que os movidos a gasolina (misturada com 22% de álcool anidro). Os dados mais recentes da CETESB indicam que as emissões médias dos carros novos movidos a álcool são 3% maiores em termos de CO, 50% maiores em HC, 40% maiores em NOx e 110% maiores em aldeídos31.

30 Vale mencionar que estes valores não refletem os custos ambulatoriais de tratamento destas doenças e tampouco a perda de bem-estar que estas doenças acarretam. 31 A principal vantagem do álcool, como energético renovável, é a redução dos níveis globais de emissão de carbono e outros gases de efeito estufa, com a consequente diminuição do aquecimento global. Em termos de poluição local, porém, pode-se verificar as desvantagens do uso do álcool com as tecnologias vigentes.

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Tabela 8.2. Fatores médios de emissão de veículos leves novos

GASOLINA (78%+22%) ÁLCOOL HIDRATADO

ANO CO (g/km)

HC (g/km)

NOx (g/km)

CHO (g/km)

CO (g/km)

HC (g/km)

NOx (g/km)

CHO (g/km)

Antes de 88 54,0 4,7 1,2 0,05 80 - 83 33,0 3,0 1,4 0,05 18,0 1,6 1,0 0,16 84 - 85 28,0 2,4 1,6 0,04 16,9 1,6 1,2 0,18 86 - 87 22,0 2,0 1,9 0,04 16,0 1,6 1,8 0,11

88 18,5 1,7 1,8 0,04 13,3 1,7 1,4 0,11 89 15,2 1,6 1,6 0,04 12,8 1,6 1,1 0,11 90 13,3 1,4 1,4 0,04 10,8 1,3 1,2 0,11 91 11,5 1,3 1,3 0,04 8,4 1,1 1,0 0,11 92 6,2 0,6 0,6 0,013 3,6 0,6 0,5 0,035 94 6,0 0,6 0,7 0,036 4,6 0,7 0,7 0,042 96 3,8 0,4 0,5 0,019 3,9 0,6 0,7 0,040

Médias ponderadas de cada ano-modelo pelo volume de produção CO - Monóxido de Carbono HC - Hidrocarbonetos NOx - Óxidos de Nitrogênio CHO - Aldeídos Fonte: CETESB, Relatório de Qualidade do ar - 1996

Tal fato deve-se ao grande avanço das tecnologias de controle de emissões veiculares, especialmente dos veículos movidos a gasolina. No Brasil, tais tecnologias foram incorporadas através da implementação do Programa Nacional de Controle da Poluição do Ar por Veículos Automotores (PROCONVE). Este programa, criado em 1986, definiu metas ambiciosas de emissão de poluentes para os carros novos, de acordo com um cronograma firmado com a indústria. Uma nova fase com metas ainda mais restritivas iniciou-se a partir de 1997.

No caso dos veículos movidos a diesel, principalmente ônibus e caminhões, o PROCONVE foi igualmente bem sucedido, apesar de menos ambicioso. Novas fases estão previstas para 1998 e 2002.

O PROCONVE foi o responsável pela adoção de filtros catalisadores e outras tecnologias de redução de emissões nos carros novos, contribuindo também para a melhora na qualidade dos combustíveis usados, como a fixação de percentuais elevados de mistura de álcool à gasolina (impedindo o uso de chumbo tetraetila como anti-detonante) e o uso de diesel com baixo teor de enxofre em áreas críticas.

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As conquistas de um programa como o PROCONVE, porém, não serão plenamente alcançadas sem a contínua manutenção e regulagem da frota de veículos. Para tanto, a Resolução CONAMA 07/93 prevê a implantação de programas de inspeção e manutenção (I/M) segundo regras e normas por ela especificadas.

A implementação dos programas de I/M, todavia, ainda não ocorreu em sua plenitude. A partir de julho de 97 o Governo o Estado do Rio de Janeiro iniciou uma inspeção anual de emissões veiculares em paralelo a uma vistoria das condições gerais dos veículos. Neste ano os resultados da I/M ainda são informativos, mas prevê-se que os veículos fora dos padrões serão impedidos de circular a partir de 1998. Uma taxa de R$ 40 foi cobrada de cada veículo registrado na RMRJ quando do pagamento do IPVA a título de “taxa de vistoria”, para financiar a implementação do programa (compra de equipamentos, etc.).

A Secretaria Municipal do Verde da Cidade de São Paulo iniciou em 1995 um processo de implementação de um programa semelhante, mas controvérsias sobre os níveis de competência entre o estado e município têm retardado a sua efetiva realização32.

Em várias cidades do país, notadamente em São Paulo e no Rio de Janeiro, diversas tentativas de reduzir as emissões de poluentes do ônibus urbanos foram tentadas, a maioria obtendo sucesso apenas por curtos espaços de tempo. O uso de gás natural em substituição ao óleo diesel resulta comprovadamente em reduções significativas de emissão veicular. Todavia, a possibilidade de comercialização deste gás a preços mais elevados junto ao setor industrial tem impedido que este uso veicular seja contemplado nos planos de ampliação de oferta deste energético.

Na última semana de agosto de 1995, período de altas concentrações de poluentes devido às condições climáticas adversas, a Secretaria Estadual de Meio Ambiente de São Paulo promoveu uma campanha cívica destinada a testar a aplicação de um esquema onde os carros deveriam deixar de circular pelo menos durante um dia útil daquela semana. Este esquema baseou-se em parte na experiência do programa “Hoy No Circula” adotado na Cidade do México e foi chamado de “Operação Rodízio”.

No caso paulistano, a operação procurava induzir que os carros deveriam circular de acordo com o número final de suas placas. Placas com final 1 e 2 na segunda-feira e assim por diante. Desta maneira, todos os dias 20% da frota deveria ficar nas garagens, reduzindo os congestionamentos e as emissões de poluentes.

32 Embora controvertido, o processo de adoção de um programa de I/M na cidade de São Paulo já realizou uma licitação para a escolha da empresa que será responsável pelo exame dos veículos. Estima-se que o custo anual de cada inspeção situe-se pouco abaixo R$ 20,00.

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Como a experiência contava com a adesão voluntária dos cidadãos, os resultados não foram muito expressivos em termos de redução da circulação de veículos. De qualquer maneira, acredita-se (e a opinião pública está sensibilizada neste sentido) que a sua adoção em conjunto com medidas coercitivas possa gerar resultados bastante positivos.

A indisponibilidade de opções eficientes de transporte coletivo para atender aos cidadãos que deveriam manter seus veículos particulares em casa também contribuiu para que adesão voluntária à “Operação Rodízio” fosse menos ampla.

Em 1997 o rodízio está novamente em vigor no inverno, cobrando multas sobre os veículos e tem sido uma iniciativa que, se por um lado gera descontentamento por parte dos usuários de automóveis tem sido bem sucedida na diminuição dos níveis de congestionamento e evitado que, nas condições climáticas adversas do inverno, a poluição na RMSP agrave-se ainda mais.

8.4 As Políticas de Preços da Gasolina e Álcool

Os gastos com gasolina para o transporte urbano não representam mais de 5% dos gastos totais das famílias no Brasil. A princípio, então, estes gastos não deveriam ser motivo de preocupações relacionadas a expectativas inflacionárias, pois não afetam substancialmente as medidas diretas das taxas de inflação.

Os ajustes freqüentes e indexados do preço da gasolina como mecanismo de correção automática de déficits cambiais na conta petróleo durante a crise dos anos 80 criaram, porém, uma percepção pública desse preço como um indicador das expectativas inflacionárias dentro do governo.

Dessa forma, o ajuste dos preços da gasolina, à semelhança do das tarifas públicas, tornou-se um item chave dos diversos planos de estabilização macroeconômica implementados no país.

Tal preocupação é evidente na Constituição de 1988, que em seu artigo 155, §3º proíbe a criação de novas taxas sobre combustíveis líquidos, lubrificantes, eletricidade e minérios.

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Um dos tributos sobre combustíveis previstos na Constituição era o Imposto de Vendas a Varejo de Combustíveis (IVVC), de competência municipal. A existência de tal provisão permitiria facilmente a destinação de suas receitas, a critério de cada município, para investimentos em transporte coletivo. A negociação em torno da aprovação do antigo IPMF, porém, levou à extinção pelo Congresso Nacional do IVVC em 1996, exigindo assim uma emenda constitucional para a criação de um novo tributo de competência municipal.

A incidência do imposto ambiental aqui proposto será restrita aos centros urbanos onde existe o problema de poluição veicular. Além disso, o nível do imposto será diretamente proporcional ao nível da poluição. Dessa forma, tal imposto não geraria pressão inflacionária generalizada em termos de custos.

Na medida que a compreensão do imposto pela opinião pública seja bem sucedida, o aumento do preço do combustível não deveria ser transmitido para outros bens e serviços, já que ele seria um tributo condicionado à qualidade ambiental e não uma resultante da elevação geral dos preços ou de deterioração das contas governamentais. Ou seja, a natureza ambiental deste imposto reduziria seus eventuais efeitos inflacionários.

Ademais, a gradual recomposição em termos reais dos preços dos combustíveis verificada ao longo do ano de 1996 sem uma aparente retomada das expectativas de inflação pode estar indicando que a percepção dos preços dos combustíveis como um forte indicador de expectativas inflacionárias está aparentemente se desvanecendo.

8.5 A Gasolina e o Álcool

Durante a crise do petróleo, o preço internacional do petróleo manteve-se como referência de custo dos derivados, principalmente com elevações no preço real da gasolina. Tal mecanismo possibilitou que a Petrobrás gerasse receitas substanciais para intensificar suas atividades de exploração e ainda promovesse subsídios cruzados entre derivados. No período 1979-85 a produção doméstica de petróleo cresceu em mais de 250%.

Além do aumento do preço da gasolina, o álcool passou a ser considerado como uma alternativa estratégica para a reorganização da matriz energética nacional. Em meados da década de 70 foi criado o PROÁLCOOL, sendo um de seus objetivos oferecer um substituto nacional para o petróleo importado. Como parte do programa foi incentivado o desenvolvimento e a produção de veículos movidos exclusivamente a álcool etílico hidratado, e elevada a proporção de mistura do etanol anidro à gasolina.

111

112

Os preços do álcool hidratado foram fixados com paridade muito favorável em relação aos preços da gasolina e carros a álcool foram vendidos em condições favoráveis de financiamento e com incentivos fiscais. A redução no consumo de gasolina, por outro lado, representou uma importante perda de recursos para a PETROBRÁS.

A queda acentuada dos preços internacionais do petróleo na segunda metade da década de 80 e a necessidade premente do controle de preços e do déficit público dos programas de estabilização acabaram por reduzir paulatinamente a expansão do programa do álcool através da redução dos subsídios.

Na década de 90, as montadoras gradativamente perderam o interesse no veículo movido exclusivamente a álcool, que exigia tecnologia dedicada e que sofria uma forte redução da demanda em função das perdas de vantagens comparativas como o preço do litro do combustível, a redução dos subsídios para a compra de carros novos e o aumento da eficiência dos motores a gasolina, e voltaram-se cada vez mais para a produção de veículos a gasolina.

Como consequência, a produção de automóveis movidos exclusivamente a álcool hidratado, que atingira um pico de 76% em 1986, não passou 10 anos depois de 1% dos carros novos fabricados no país. Isto sinaliza uma virtual extinção deste tipo de veículo, que hoje ainda representa cerca de 30% da frota total de automóveis e veículos comerciais leves, em um horizonte de cerca de 15 a 20 anos.

Os altos preços relativos da gasolina na década de 70 também foram um fator decisivo para induzir a troca dos veículos leves de carga movidos a gasolina por modelos a diesel. Como conseqüência a PETROBRÁS foi compelida a mudar sua estrutura de refino e seus preços relativos, em função da elevação da demanda por diesel.

Conforme observa-se no Gráfico 8.1, esta tendência está sendo corrigida gradualmente nos últimos anos, apesar de que a proporção dos preços relativos ainda seja muito favorável ao diesel. Isto verifica-se porque o diesel é um importante fator de custo nas atividades de transporte e serviços e uma elevação acentuada em seus preços poderia representar um aumento nas expectativas inflacionárias.

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Gráfico 8.1. Preços relativos dos combustíveis no Brasil, 1973-93

0

50

100

150

200

250

1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

US

$/B

Ep

1993

Petróleo importadoDieselÓleo combustívelGasolinaEtanol

Fonte: Balanço Energético Nacional - 1993

Após o Plano Real (entre julho de 1994 e meados de 1995) os preços ao consumidor da gasolina e do álcool foram mantidos razoavelmente estáveis em termos nominais, fazendo com que os preços apresentassem uma queda em termos reais. Em fins de setembro de 1995, um aumento de 11% a 13% nos preços dos principais derivados não cobriu totalmente a inflação acumulada dos 12 meses anteriores, que chegou a pouco mais de 35%.

Durante o ano de 1996 os preços elevaram-se em termos nominais e reais, subindo cerca de 30% no período janeiro-dezembro, contra uma inflação na casa de 10%, sinalizando um movimento de recomposição dos preços dos combustíveis após a consolidação do plano econômico em vigor.

8.6 Considerações Sobre a Implementação do Imposto Ambiental sobre Gasolina e Álcool (IAGA)

Esta seção conclui este estudo analisando algumas considerações para implementação de um imposto ambiental sobre gasolina e álcool (IAGA), de base municipal. Será considerada também, de maneira simplificada, a hipótese de tal imposto incidir somente sobre a gasolina.

A natureza do IAGA proposto difere substancialmente do IVVC extinto em 1996. O principal objetivo do imposto proposto será o de contribuir para a redução do uso de automóveis para transporte individual nas grandes cidades, e, consequentemente,

113

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reduzir as concentrações de poluentes do ar nestas áreas. Um objetivo complementar, e igualmente importante, será o de gerar fundos para investimentos em transporte coletivo mais eficiente e menos agressivos ao meio ambiente.

A seguir são discutidos esta considerações finais sobre a proposta do IAGA.

8.6.1 Restrições Fiscais e Legais

Teoricamente, o nível de um imposto ambiental deve ser fixado de acordo com o nível do dano ambiental, o qual por sua vez é uma função dos níveis de emissão e da capacidade assimilativa local.

A imposição de níveis de tributação acima deste nível ótimo resultaria em perdas líquidas de bem-estar. Por exemplo, um nível de tributação uniforme a nível nacional ou estadual poderia, em localidades onde a poluição do ar não seja problemática, gerar uma perda de bem-estar devido ao uso reduzido dos automóveis superior ao ganho de bem-estar resultante de uma melhoria na qualidade do ar.

Consequentemente, o nível de tributação ambiental deveria ser determinado localmente e fixado de acordo com o grau de resiliência ambiental. Esta característica discricionária certamente aumentaria os custos de administração fiscal.

O principal objetivo da Reforma Fiscal atualmente em curso no Congresso é o de reduzir a complexidade do sistema tributário e aumentar a uniformidade da aplicação dos tributos. Se por um lado, esta tendência é necessária para reduzir a evasão fiscal e os custos administrativos, por outro, ela é completamente desfavorável para a aplicação de instrumentos fiscais para a gestão ambiental.33

O novo sistema tributário proposto [ver Varsano (1995)], porém, sugere um tratamento diferenciado às exportações, aos investimentos e aos itens da cesta básica. Desta forma, a qualidade ambiental também poderia merecer tratamento tributário diferenciado semelhante na reforma tributária, embora no caso do IAGA seja necessária a criação de emendas constitucionais específicas.

33 Esta restrição já foi apontada também para o caso da cobrança do uso dos recursos hídricos.Ver Seroa da Motta e Mendes(1996b).

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Uma das principais barreiras para a implementação de um imposto sobre combustíveis está na própria Constituição, que em seu artigo 155 §3º proíbe a criação de novas taxas sobre combustíveis líquidos, lubrificantes, eletricidade e minérios. Conforme já discutido, o Congresso Nacional extinguiu o IVVC a partir de 1996.

Em suma, deve-se considerar que, apesar de assuntos referentes ao meio ambiente já serem parte da agenda nacional, qualquer tentativa de introduzir um mecanismo como o IAGA necessitaria de uma estratégia de persuasão muito bem dirigida no Congresso Nacional de modo a abrir espaço político para aprovar emendas ou leis para um tributo que, além de ser inconstitucional no momento, contraria a tendência atual da reforma fiscal.

8.6.2 Restrições Regionais

Como o IAGA deve ser definido a nível local, em princípio um tributo municipal à semelhança do IVVC deveria ser proposto.

Uma variação significativa dos preços dos combustíveis em um município poderia, contudo, induzir uma evasão das vendas de combustível para municípios vizinhos.34

Uma ação de controle cabível seria a proibição do abastecimento de combustíveis em postos de municípios diferentes do de origem do veículo. Esta medida, além dos problemas de restrição aos direitos de cidadania, poderia também disseminar práticas evasivas como falsos registros de veículos e outros subterfúgios que acabariam por reduzir a arrecadação.

Uma solução mais plausível seria a realização de acordos tributários entre municípios35. Estes acordos promoveriam a uniformização do nível do tributo entre municípios vizinhos e estabeleceriam pagamentos de compensações aos municípios onde o nível 34 Um caso exemplar deste tipo de evasão é o da taxa florestal de Minas Gerais. Ver Seroa da Motta(1996). 35 Um exemplo de negociação entre municípios bem sucedida ocorreu na Colômbia, onde os municípios vizinhos a Cáli e Bogotá uniformizaram a taxa municipal sobre combustíveis, que tinham sido fixadas em patamares mais elevados nas cidades principais. Na Colômbia os municípios têm ampla liberdade para criar taxas rubricadas, e taxas sobre a gasolina são cobradas para gerar fundos para obras de infra-estrutura viária. O valor da taxa é variável de cidade para cidade, sendo de 8% sobre o preço da gasolina em cidades como Bogotá e Cáli. Como cidades da periferia adotaram taxas menos elevadas (de 4%) em Cáli observou-se uma forte evasão dos consumidores, resolvida após uma negociação entre as prefeituras. No caso de Bogotá a negociação ocorreu antes da aplicação das taxas. (L.G. Murillo U., com. pessoal, Seminário Sobre Meio Ambiente Urbano na América Latina, Rio de Janeiro, 2-8 outubro 1995).

115

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ótimo do imposto fosse inferior ao nível uniformizado. Estas compensações poderiam, por exemplo, ser realizadas na forma de investimentos em transporte intermunicipal.

Outra possibilidade seria um IAGA de competência estadual. Neste caso, os acordos poderiam ser incluídos como parte da legislação seguindo critérios específicos de compensação. Se por um lado a competência estadual permite uma implementação mais mandatória, por outro ela cria dificuldades políticas dada a fragilidade institucional do estado em atuar de forma parcial e eficiente junto aos municípios.

8.6.3 Receitas Vinculadas e a Percepção do Público

Outra barreira constitucional — também presente na atual reforma fiscal — é a proibição de fundos rubricados. Existe sempre a necessidade da aprovação do Legislativo para a introdução de quaisquer novas fontes de receita.

A idéia de financiar o transporte público com as receitas do IAGA não seria teoricamente recomendada pelo fato de estas serem previamente rubricadas, mas existem vantagens práticas. A alocação de recursos públicos no país não tem historicamente sido realizada com base em critérios econômicos sólidos e, portanto, vincular receitas pode ser mais eficiente na consecução de objetivos setoriais.

A percepção popular dos problemas associados à poluição do ar é alta, mas os preços do combustível também representam uma questão sensível para a população, principalmente a classe média.

Um imposto ambiental para fins de fomento ao transporte de massa pode, entretanto, ganhar apoio popular se o seu objetivo for devida e amplamente divulgado. A experiência recente do rodízio de veículos em São Paulo demonstra a boa vontade da população no sentido de colaborar com a redução da poluição, e a troca de medidas restritivas como a proibição de circulação por uma que permita a circulação de quem realmente precisa do automóvel pode ser uma alternativa mais bem aceita pelo público.

É fato também já percebido pelo cidadão que um sistema de transporte coletivo eficiente resulta em benefícios para todos e, portanto, o IAGA pode ser aceito como um tributo “socialmente justo e distributivo” e ganhar, assim, respaldo na opinião pública.

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8.7 Modelando as Respostas ao IAGA

Esta seção procura simular as consequências em termos de redução de consumo e arrecadação fiscal advindas da elevação dos preços finais dos combustíveis provocada pela adoção do IAGA.

O Gráfico 8.2 apresenta as tendências recentes para o consumo agregado de gasolina e álcool e seu preço ao consumidor e também valores do PIB (usado como proxy da renda) para o país como um todo.

Gráfico 8.2. Variação do consumo e do preço da gasolina e álcool, 1988-

1996 (1º trimestre de 1988 = 100)

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200

1º/1988 1º/1989 1º/1990 1º/1991 1º/1992 1º/1993 1º/1994 1º/1995 1º/1996

Consumo de Gasolina + Álcool

Preço de Gasolina + Álcool

PIB

Conforme pode ser observado, o Gráfico 2 mostra que a evolução do consumo de combustíveis é inversamente proporcional a dos preços até a entrada em vigor do Real em meados de 1994, mudando de comportamento a partir de então.

A introdução dos novos dados (após 1995) não permitiu a determinação de elasticidades preço-consumo e preço-renda baseada no modelo apresentado em Seroa da Motta e Mendes (1996a), baseado em Ramos (1983).

Testes com formas funcionais alternativas usando os dados apresentados acima levaram a um modelo mais simples, que relaciona dados trimestrais de consumo de combustíveis

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com seus preços e a renda do período, tendo sido ainda necessária ainda a introdução de uma variável inercial de consumo. A seguinte equação foi determinada para estimar as elasticidades relevantes:

C P Yt t t= + Ct⋅ + ⋅ + ⋅ −α α α α0 1 2 3 1

Onde Ct é o consumo agregado da gasolina e do álcool medido em tonelada equivalente de petróleo (tEP) no trimestre t, Pt é a média do preço do tEP de combustível no trimestre t, Yt é o PIB do trimestre t, e Ct-1 é uma variável lag que representa um fator inercial de consumo medido pelo consumo no trimestre t-1. A Tabela 3 abaixo apresenta as elasticidades relevantes calculadas36: Tabela 8.3. Estimativas da elasticidade preço-consumo de gasolina no

Brasil

elasticidades curto prazo longo prazo preço -0,070 -0,362 renda 0,235 1,221

Uma demanda agregada pela gasolina e álcool é bastante plausível, já que a paridade de preços entre ambos representa bem as diferenças de eficiência de consumo de ambos, além do fato de ambos os combustíveis serem substitutos entre si e não apresentarem alternativas triviais de substituição.

Esta abordagem, porém, é uma interpretação limitada da demanda por álcool e gasolina porque não leva em consideração a possibilidade de substituição entre a gasolina/álcool e o diesel, o gás natural e outros combustíveis.

Como pode ser observado na Tabela 8.4, a elasticidade de longo prazo de preço ainda é relativamente importante, apesar de menor do que a observada para a renda. Em linhas gerais, porém, os resultados foram similares àqueles previamente obtidos para o Brasil por Seroa da Motta e Mendes (1996a), Ramos (1983) e para o México por Eskeland (1994).

Deve ser notado que estes valores de elasticidade são tomados para o país como um todo. Para ter-se uma estimativa mais precisa do efeito de um IAGA sobre o consumo de combustíveis em um município seriam necessários dados de consumo e preços 36 O R2 ajustado foi de 0,998 e os valores do teste-t para α1, α2 e α3 foram respectivamente -2,91, 2,28 e 8,08. O valor de teste-F foi de 4466.

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locais, bem como indicadores mais detalhados da renda local. Devido a indisponibilidade de tais informações, esta análise não foi realizada neste trabalho.

Utilizando a estimativa da elasticidade de longo prazo da Tabela 8.3, a aplicação do IAGA com diversas alíquotas causariam os seguintes impactos, mostrados na Tabela 8.4: Tabela 8.4. Efeitos da aplicação do IAGA sobre a gasolina e o álcool

Alíquota Redução no Arrecadação fiscal km de metrô do IAGA1 na RMSP2,3consumo em SP P

4

1% -0,4% 18.475.871 0,21,5% -0,5% 27.663.426 0,3

5% -1,8% 91.035.871 0,910% -3,6% 178.713.033 1,920% -7,2% 343.991.226 3,630% -10,9% 495.834.579 5,250% -18,1% 759.216.765 7,9

100% -36,2% 1.182.562.534 12,3 (1) Ad valorem; (2) Sobre preço médio ponderado da gasolina e álcool de R$ 0,74 (jul/97); (3) Sobre um consumo anual estimado de 2,5 x 109 litros; (4) considerando um custo de capital total por km de linha de US$ 96 milhões [Banco Mundial, 1996].

Os resultados apresentados na Tabela 8.4 mostram que para atingir os efeitos previstos pela Operação Rodízio em São Paulo seria necessário um aumento de preços próximo de 50%, o que geraria uma receita fiscal de cerca de R$ 760 milhões, o suficiente para construir quase 8 km de linhas de metrô na cidade por ano.

Outras alternativas também podem ser apreciadas. Para atingir uma meta anual de expansão da malha metroviária na RMSP de 2 km/ano, por exemplo, seria necessária a introdução de um IAGA com alíquota de aproximadamente 10%.

A partir da introdução de um IAGA com alíquota semelhante à do extinto IVVC (1,5%), pode-se esperar uma redução de apenas 0,5% no consumo agregado de gasolina e álcool. A receita fiscal decorrente (cerca de 27 milhões de reais) seria suficiente apenas para implantar 1 km de linhas de metrô a cada 3 anos em São Paulo.

8.8 Um Imposto Ambiental Somente sobre a Gasolina?

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A introdução de um Imposto Ambiental sobra a Gasolina (IAG) apenas sobre a gasolina, como medida de incentivo ao uso do carro a álcool também vem sendo defendida por alguns setores do Governo, da academia e da iniciativa privada.

A Tabela 8.5 sumariza os eventuais efeitos de curto prazo da introdução do IAG apenas sobre os veículos a gasolina, sem considerar uma eventual recomposição da frota de carros a álcool. Tal suposição não é de todo irrealista, na medida que muito provavelmente será necessário um tempo consideravelmente maior que um trimestre para o mercado responder positivamente no sentido de substituir carros a gasolina por carros a álcool, devido a uma série de fatores tais como: (1) o investimento necessário para a troca de veículo é relativamente grande por parte do consumidor; (2) a indústria automobilística não está preparada para atender em tão pouco tempo a aumentos importantes na demanda; e (3) existe uma desconfiança residual no consumidor em relação ao carro a álcool - o que indica uma tendência a postergar mais um pouco qualquer decisão de trocar de veículo.

Tabela 8.5. Efeitos da Aplicação do IAG sobre a Gasolina

Alíquota Redução no Arrecadação fiscal km de metrô do IAG1 na RMSP2,3consumo de gasolina em SP P

4

1% -0,4% 13.373.876 0,11,5% -0,5% 20.024.345 0,2

5% -1,8% 65.896.888 0,710% -3,6% 129.362.553 1,320% -7,2% 249.000.213 2,630% -10,9% 358.912.980 3,750% -18,1% 549.563.833 5,7

100% -36,2% 856.005.331 8,9 (1) Ad valorem; (2) Sobre preço médio da gasolina de R$ 0,767 (jul/97); (3) Sobre um consumo anual estimado de 1,75 x 109 litros; (4) considerando um custo de capital total por km de linha de US$ 96 milhões [Banco Mundial, 1996].

Pode-se observar uma perda importante na eficácia do instrumento. A aplicação do IAG apenas sobre a gasolina resultaria em uma renúncia fiscal de cerca de 28% da receita que poderia ser auferida se o imposto também incidisse sobre o álcool. Tal renúncia representaria a não construção de cerca de 2,2 km de linhas de metrô por ano no cenário de um IAG de 50% e de 0,6 km por ano no cenário de um IAG de 10%.

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8.9 Referências

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Varsano, R. A tributação do comércio interestadual: ICMS atual versus ICMS partilhado. Texto para Discussão, 382. IPEA/DIPES, setembro de 1995.

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PARTE III

123

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9. ASPECTOS JURÍDICOS DA APLICAÇÃO DE INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PARA GESTÃO AMBIENTAL

Carlos Eduardo Frickmann Young (IE/UFRJ) Marcia Cristina Frickmann Young (ENCE/IBGE)

9.1 O meio ambiente como objeto de direito

9.1.1 Interesses difusos e Direito Ambiental

O rápido processo de crescimento das sociedades modernas trouxe consequências preocupantes para um conjunto de bens coletivos e individuais, como os recursos naturais e o patrimônio histórico-cultural, cuja destruição transformou-se em problema global. Como consequência, o surgimento de uma nova série de demandas sociais passou a exigir uma grande reciclagem em todas as ciências sociais para enfrentar adequadamente a nova realidade. A melhoria da qualidade de vida em todos os seus aspectos tem sido objetivada por diferentes movimentos sociais reivindicatórios, onde temas relacionados aos interesses difusos ensejam uma nova conduta para o Direito e sua função.

Dentro deste novo quadro assumido pelo sistema capitalista, comumente descrito como globalização, torna-se necessária a construção de uma nova ordem jurídica baseada em um compromisso com a justiça social. Uma das principais características deste momento de transformações está no fato da sociedade organizar-se em associações com finalidades específicas. Ao perceberem que o Estado já não é capaz de dar solução aos novos problemas, as organizações não governamentais (ONGs), com forte influência coletivista, começam a modificar a organização estatal, principalmente no que se refere ao sistema jurídico.

Entretanto, para que tais circunstâncias sejam superadas, novos mecanismos devem ser agregados ao arcabouço institucional do Estado, sendo reconhecida sua legitimidade assim definida como a aceitação de um status quo e a justiça da sua aplicação. O Direito encontra-se como instrumento-chave para o controle da situação, já que a partir de uma estrutura normativa adaptada a essas novas demandas, os diferentes conflitos podem ser absorvidos pelo Poder Judiciário, e sua completa dominação exercida.

O art. 129, III da atual Constituição Federal, ao disciplinar funções institucionais do Ministério Público, nomeou ao meio ambiente, ao patrimônio público e social, dentre outros bens, como interesses difusos, formando a base de uma trajetória jurídica que possa servir aos avanços sociais. Apesar da problemática relacionada à definição da expressão interesse, esta torna-se a mais adequada, já que em alguns casos específicos torna-se impossível identificar o sujeito de direito, o titular da relação jurídica cogitada,

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o valor a ser atribuído ao que chamamos bem coletivo ou bem ambiental, cuja definição jurídica não é precisa. Aliás, podemos inclusive citar dentro dos aspectos mais característicos dos interesses difusos a questão controvertida da legitimidade para agir, e a conflituosidade derivada de posicionamentos políticos diversos, que são resumidos como: a ausência de uma clara associação entre os interessados; o alcance de um número indeterminado de agentes; a lesão massiva; a associação meramente fática entre os titulares do interesse e o objeto juridicamente indivisível.

O tema interesses difusos possui um conteúdo muito vago, indeterminado, onde o sistema jurídico o preenche de acordo com situações concretas. Enseja a estruturação de novos ramos do Direito no sentido de buscar as soluções jurídicas para os conflitos que deles decorrem, mas sem que isto signifique uma ruptura radical com o Direito tal como se estrutura nas sociedades capitalistas.

Dentro destes novos ramos, encontramos o Direito Ambiental como um novo campo de atuação da ciência jurídica, possuindo características peculiares, conceitos próprios mas aguardando uma organização normativa, objeto de sistematização que permitirá a construção de uma nova ordem jurídica fincada em bases diversas da ora vigente, totalmente voltada para a contrução social.

“O Direito ambiental não é, contrariamente ao que se pretende, se crê e se repete, um Direito unilateralmente favorável à defesa do meio ambiente, é um direito de compromisso entre interesses divergentes, o do desenvolvimento industrial e o da qualidade de vida das comunidades humanas” (Lacoumes 1988, p.30).

O artigo 170 da Constituição Federal enuncia princípios constitucionais que devem garantir o funcionamento harmônico da ordem econômica. Este artigo especifica precisamente em seu inciso IV a defesa do meio ambiente, enquanto que o artigo 225 da Carta Magna trata da questão do meio ambiente de forma ampla, não vinculando a proteção aos princípios que regem a ordem econômica, mas remetendo à legislação complementar ao tratar especificamente da matéria. Esta constatação demonstra o quanto a questão dos interesses difusos e sua solução é política e não institucional. Além disso, o fato de ser reconhecido legalmente um direito não significa que este direito será exercido e prontamente atendido, pois há de se verificar as dificuldades jurídicas, técnicas, econômicas e políticas envolvidas.

9.1.2 A Conferência Internacional de Direito Ambiental e sua relação com Direito Tributário

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Em 1991, foi realizada no Rio de Janeiro a Conferência Internacional de Direito Ambiental, como evento preparatório à Conferência Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ECO-92. Este evento destinou-se a comprometer a comunidade jurídica nacional e estrangeira à busca de um futuro melhor, em cujo esforço o Direito se presta como instrumento fundamental ao regrar a conduta humana, normatizando padrões éticos consolidados pela moral e os costumes que vêm sendo modificados com o desenvolvimento da sociedade, respondendo simultaneamente à satisfação dos seus anseios (Oliveira, 1995, p.8).

Discutiu-se dentre várias propostas, a utilização e a importância do Direito Tributário que, através da implementação da tributação ambiental, pode ser utilizado como poderosa ferramenta de transformação na tarefa de provocar uma reação imediata e modificadora dos padrões de comportamento considerados ultrapassados. Entendeu-se o Direito Tributário como veículo para adequação de instrumentos econômicos de controle e preservação ambiental. Através da tributação ambiental, é possível implementar uma política efetiva, com a utilização de espécies tributárias, quer para aferir recursos aos órgãos ambientais, quer para alcançar uma conscientização e alteração de comportamento por parte dos contribuintes em face ao meio ambiente.

A utilização das espécies tributárias como instrumentos econômicos torna-se uma alternativa no sentido de suprir recursos à prestação de serviços públicos ambientais, e também funciona para orientar a atuação dos contribuintes em face ao meio ambiente. Necessita, entretanto, de sistematização e enfoque jurídico próprio para justificar a sua adequação aos princípios fundamentais da tributação, como a legalidade, a proporcionalidade e a destinação pública dos tributos.

9.1.3 Os Princípios Jurídicos Relativos ao Meio Ambiente adotados pela ONU

O relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, mais conhecido por Relatório Bruntland (WCED 1987), estabeleceu um regramento jurídico da conduta humana, da sociedade e do Estado em face do meio ambiente. Ao “direito humano fundamental a um meio ambiente adequado à saúde e bem-estar de todos os homens”, formulou princípios-deveres, dentre o quais (Oliveira, 1995, p.11-13): • o estabelecimento de uma responsabilidade social fundada na equidade entre as

gerações ao realizar um “empréstimo” ambiental em relação ao futuro, não se questionando opinião, licença ou voto dos potenciais prejudicados;

• a implementação da solidariedade e da igualdade internacionais, prevenindo simultaneamente o desenvolvimento às custas da espoliação e degradação da qualidade de vida de outros povos;

• a atribuição como meta econômico-social o chamado “desenvolvimento sustentável”, que consiste no progresso da atividade econômica compatível com a utilização

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racional de recursos ambientais, representando a rejeição ao desperdício, da ineficiência e do desprezo por estes recursos.

Através da adoção destes princípios jurídicos relativos ao meio ambiente adotados pela ONU, surge a nível internacional a responsabilidade que deve ser assumida pelo Poder Público de cada país na preservação do meio ambiente.

Para promover esta ação, há a necessidade de estruturar-se o serviço público para que possa fiscalizar, monitorar, planejar, executar políticas de natureza pública ou privada, desenvolver pesquisas e estudos técnicos específicos com quadro técnico próprio. Essas atividades resultam em despesas e, consequentemente, exigem do Poder Público normas e práticas para o custeio da proteção ambiental.

Torna-se indispensável a atribuição ou imputação aos agentes poluidores, da responsabilidade da integração do valor das medidas de proteção ambiental nos seus custos de produção, o que se denomina princípio poluidor-pagador, definido como “a exigência de que o poluidor arque com os custos das medidas de prevenção e controle da poluição.” (idem, p.14)37

O conceito de poluidor-pagador adquire importância fundamental, encontrando respaldo na legislação específica ambiental básica: a lei no 6.938/81, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente. O artigo 4o,VII, define juridicamente o princípio poluidor-pagador como “imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins economicos.” Este ponto será aprofundado mais adiante.

9.2 A tutela constitucional do meio ambiente

A Constituição Federal dedica capítulo exclusivo ao meio ambiente, onde o tem como parte da ordem social, tratando-se de direito social do homem (Cap.VI do Título VIII, art. 225), instituindo o direito ambiental ao destacar seu núcleo normativo.

37 O conceito de usuário-pagador é mais amplo pois inclui a depleção de recursos naturais, além de manter o poluidor como umas das categorias de usuário (ver, por exemplo, Lanna et al. 1997). Neste texto, será mantida a denominação usual de poluidor-pagador (mais antiga), mas não há incompatibilidade em generalizar-se para usuário-pagador, como será visto na seção que discute recursos hídricos.

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Dispõe, ainda, sobre a competência para proteção, preservação e combate à poluição, delegando-a não só à União mas também aos Estados, Distrito Federal e Municípios (Cap.II do Título III, artigo 23, que dispõe acerca da organização política-administrativa do Estado).

A preocupação com a proteção do meio ambiente foi um dos aspectos mais importantes e inovadores da atual Constituição Federal. Trata-se de um tema abordado em linhas gerais no artigo 225, da Carta Magna, fundamentado como direito de todos os cidadãos à conservação da natureza através de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.

É delegado ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o sistema físico e biológico no qual vivem os homens e os outros organismos38, para as presentes e futuras gerações.

O Poder Público ficou incumbido de impor e prestar condutas preservacionistas para que seja salvaguardado o direito à qualidade do meio ambiente como manifestação de direito à vida, onde todos têm direito a um meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado. Assim, também possui o dever de protegê-lo, incumbindo ao Estado observar e resguardar a aplicação eficaz desse direito e o racional aproveitamento dos recursos naturais, observando a capacidade de regeneração e estabilidade ecológica, apoiando-se na indispensável solidariedade coletiva.

É reconhecido a todos os cidadãos e instituições de fins ambientais e ecológicos a legitimação processual para a defesa do meio ambiente e qualidade de vida, assim como ao Ministério Público federal e estadual, onde a lei fixa as sanções penais, administrativas e civis39.

A Lei no 6.938/81, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, obteve respaldo tanto no artigo 225 quanto no artigo 23 do texto constitucional, constituindo o Sistema Nacional do Meio Ambiente e o Cadastro de Defesa Ambiental. A Política Nacional do Meio Ambiente objetiva não só a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental mas também compromete-se a assegurar as condições para o desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendendo os princípios já previstos na constituição e constituindo outros que asseguram a tutela jurídica do meio ambiente.

38 Definição de meio ambiente dada pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente. 39 Revista dos Advogados 18/50, junho1985.

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9.2.1 Poder de polícia

O artigo 225 da Constituição Federal, elegeu o meio ambiente como “bem comum de uso comum do povo”, atribuindo ao poder público e à coletividade o dever de zelar pela sua proteção e preservação. Ao Estado compete a necessidade de tutelar preservando e resguardando a “paz social”e o “bem comum”.

A natureza efetiva do chamado poder de polícia encontra-se na concepção do Estado como gerente reprodutor da correlação de forças políticas, sociais e econômicas. É legítimo ao Estado impor o seu poder a fim de assegurar a permanência de uma determinada concepção de mundo, dentro de um regime político previamente estabelecido. A questão refere-se às relações entre o Estado e os cidadãos, bem como aquelas que dizem respeito à possibilidade de o Estado intervir na vida social como agente ativo. No direito público estão compreendidas as manifestações de autoridade da administração; no direito privado, encontramos localizadas as exteriorizações de vontade dos indivíduos enquanto agentes econômicos onde os sujeitos de direito elaboram os chamados negócios jurídicos.

O poder de polícia teve sua origem no Regime Absolutista. Sofreu grande alteração em seu conceito a partir de transformações jurídicas e políticas com a ascenção da burguesia revolucionária. Com o advento do chamado Estado de Direito, fundamentado na lei e em princípios jurídicos claros e definidos, onde prevalecem a impessoalidade e a generalidade da lei, o conceito de poder de polícia passou a ser vinculado a prerrogativas e deveres da administração pública enquanto estrutura tendente a assegurar um mínimo de coesão social dentro do limite do Estado de Direito.

Ao longo do tempo, as matérias submetidas ao interesse público são variáveis, assim como é variável o regime e a organização do Estado. Atualmente o poder de polícia é exercido no sentido de estabelecer freios à atividade individual de modo a assegurar a preservação da paz pública e do bem estar geral.

Esta é uma restrição imposta coercitivamente pelo Estado aos cidadãos, que atinge fundamentalmente a liberdade e a propriedade individual. Os limites impostos pelo poder público ao cidadão decorrem da lei, sendo, portanto, vinculados. Esta vinculação é uma garantia do administrado e da sociedade. É estabelecida com a finalidade de evitar que o administrador extrapole o mandato que lhe foi conferido.

O artigo 37, caput, do texto constitucional impõe a obrigação do poder público a submeter-se ao princípio da legalidade e aos demais que dele decorrem. No direito

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positivo brasileiro, encontramos a conceituação de poder de polícia no Código Tributário Nacional, regulamentado pela Lei no 5.172, de 25/10/88, artigo 78:

“Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando o direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, do exercício da atividade economica dependentes de concessão do poder público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais e coletivos. Parágrafo único: considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.”

O poder de polícia é uma atividade tipicamente estatal e indelegável a particulares. É a atuação estatal, preventiva ou repressiva, visando coibir ou evitar eventuais danos sociais. Tudo aquilo que for de interesse privado está completamente imune à atividade estatal, entendendo que não pode a atividade privada prejudicar a ordem pública, a saúde, a segurança, a moralidade pública.

Por ser a atividade submetida à lei, o Estado não pode, no uso de seu poder de polícia, violar a intimidade dos cidadãos nem o seu domicílio, ao tratar dos interesses difusos, denominados direitos da personalidade, consagrados no texto constitucional no artigo 5o, X e XL. O Estado age por meios coativos que são postos a sua disposição pela lei. A execução de todas as normas relativas ao tema em exame é atribuição da autoridade de polícia que é a capacidade para promover a respectiva regulamentação a ser posta em prática pelo pessoal de polícia, isto é, pelos agentes responsáveis pelo cumprimento e observância da ordem emanada da autoridade competente, nos exatos termos em que foi proferida, não estando obrigados a cumprir a determinação manifestamente ilegal.

Embora o poder de polícia seja um ato auto-executório, não pode ser exercido sem observar os princípios da legalidade e da proporcionalidade entre a infração eventualmente cometida e a sanção administrativa aplicada ao caso concreto. O importante é que se estabeleça uma real equidade entre o dano e a pena.

A Constituição Federal aponta outros princípios que devem ser acrescentados, como a impessoalidade, moralidade, etc., reafirmando exigências que já se fizeram presentes no moderno conceito de Administração Pública. A administração estabelece condições e limites para o exercício de determinadas atividades. Mediante expedição de alvarás pode conceder licenças ou autorizações para que um particular desempenhe certa atividade. A licença possui caráter de definitividade. Só pode ser revogada por interesse

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público ou violação das normas legais mediante indenização. A autorização concedida a título precário, é revogável a qualquer tempo pelo poder autorizante.

As sanções administrativas possuem várias formas, variando de intensidade conforme a gravidade da lesão praticada ao interesse público. São sanções administrativas (Antunes, 1990): 1- Multa; 2- Interdição de atividade; 3- Fechamento do estabelecimento; 4- Demolição; 5- Embargo de obra; 6- Destruição de objetos; 7- Inutilização de gêneros; 8- Proibição de fabricação ou comércio de produtos; 9- Vedação de localização de indústria ou comércio em determinadas áreas.

A autonomia do Direito Ambiental depende de que se defina e fundamente o que se denomina a ordem pública do meio ambiente, e que se diferencie claramente polícia ambiental dos demais ramos da atividade. Assim podemos enxergar o Direito Ambiental tal qual se apresenta no texto constitucional, ao nomear em seu artigo 225, parágrafo único, um conjunto de normas jurídicas pertinentes à matéria. Determina uma imposição ao poder público de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Compreende a imposição de um dever genérico de preservação e defesa, determinando que sejam adotadas medidas mínimas para que a tutela ambiental seja devidamente atendida.

A ordem pública do meio ambiente é fundamentalmente uma obrigação estatal que tem por objeto o conjunto de fatos materiais que atentam contra o meio ambiente e que por esta razão estão submetidos às regulamentações. Estabelece a Constituição, no artigo 225, IV, parágrafo 1o:

“exigir, na forma da lei, para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.”

“O estado, no uso de sua atribuição, poderá não licenciar a atividade que o particular pretende desenvolver. Tal licenciamento é feito de forma extremamente complexa, na medida em que a atividade potencialmente poluidora depende, para a sua instalação, de prévio estudo de impacto ambiental” (Oliveira 1995, p.40).

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O Decreto no 99.274/90, em seu artigo 19, refere-se ao sistema a ser utilizado para caracterização do devido licenciamento para cada atividade poluidora. Elabora três tipos de licenciamento:

1- Licença prévia; (LP). Na licença prévia é realizada uma análise prévia do projeto, onde a administração autoriza o prosseguimento de estudos fazendo algumas exigências contendo requisitos básicos a serem obedecidos nas fases de localização, instalação e operação observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo. A licença prévia não autoriza o início de obras ou atividades que não estejam dentro dos padrões mínimos exigidos pelas normas ambientais.

2- Licença de instalação; (LI). Na licença de instalação é autorizado o início da implantação do projeto, desde que, de acordo com as especificações constantes do projeto executivo aprovado.

3- Licença de operação; (LO). Na licença de operação, é autorizado após verificações necessárias o início da atividade licenciada e o funcionamento dos equipamentos de monitoramento e controle da poluição, de acordo com o previsto nas licenças anteriores.

O estado atuando como interventor no que concerne à proteção do meio ambiente, se investe de poder para tanto. Através da atividade da administração pública, o estado é capaz de utilizar instrumentos econômicos como a taxa, para a implementação de uma política ambiental satisfatória às necessidades sociais. Tal posicionamento é possível graças ao poder de polícia ambiental, concedido pelo poder público aos órgãos administrativos ambientais que, se valem deste meio jurídico para atuar como gestor do patrimônio coletivo, sem poder deixar de mencionar, todo um aparato institucional obediente aos princípios legais que servem como limitadores da lei aplicável, ao tratar de atividade que a lei tenha como discricionária, evitando o uso abusivo de poder.

A concessão das licenças é realizada através de política gerida e fiscalizada pelo SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente, regulamentado através da lei no 6.938/81, em seu artigo 6o , com respectiva redação alterada posteriormente pelas leis no

8.028/90 e no 7.804/89. O SISNAMA possui competência para: a concessão das licenças, que deve ser feita tendo em vista os princípios da tutela ambiental e os preceitos legais pertinentes; a definição das áreas prioritárias de ação governamental relativas ao equilíbrio biológico, atendendo aos interesses da União, Estados e Municípios; o estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e as normas relativas ao uso e manejo dos recursos ambientais; o desenvolvimento de pesquisas orientadas para o uso dos recursos ambientais; a difusão de tecnologia de manejo do meio ambiente; a divulgação de dados e informações ambientais e a formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade

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ambiental e do equilíbrio ecológico; a preservação dos recursos ambientais com vistas a sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida; a implantação ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.

9.3 A utilização de espécies tributárias como instrumentos de aplicação do princípio poluidor-pagador

9.3.1 As limitações ao poder de tributar

O Direito Tributário é o ramo do Direito que rege a relação jurídico tributária entre o Estado e o sujeito passivo, o contribuinte, e essa relação extingue-se com o pagamento do tributo devido, e a consequente entrada de receita nos cofres públicos.

O artigo 150, incisos I,II e III, a e b da Constituição Federal ressaltam os principais direitos individuais no que concerne à matéria tributária. Através desta abordagem, consagra o chamado “Estado de Direito”, onde o governo esteja baseado em uma idéia de justiça, que se formaliza através da instituição de princípios e normas jurídicas que objetivam a garantia do cidadão contra eventuais abusos de poder por parte do Estado.

O poder de tributar é exercido pelo Estado por delegação do povo. O Estado encontra-se investido de poder de soberania para obter das pessoas juridicamente à ele subordinadas as contribuições pecuniárias necessárias à consecução de seus fins, prestados pelos cidadãos de forma compulsória.

O poder de tributar consiste no exercício do poder geral do Estado aplicado na imposição de tributos. A sua fundamentação reside na soberania que o Estado exerce no seu território, podendo exigir de todos os cidadãos que a ele estão submetidos, que contribuam, de forma obrigatória, com recursos para que possa, através do serviço público satisfazer as necessidades públicas.

A doutrina jurídica diferencia poder de tributar e poder de polícia. Através desta diferenciação, conceitua poder de polícia como o poder que o Estado possui para restringir o direito de cada um em favor do interesse da coletividade. Assim, vincula os tributos com finalidade meramente fiscal ao poder de tributar, e poder de polícia aos tributos com fins extra-fiscais, como instrumentos de intervenção no domínio economico.

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No Brasil, tanto o poder de tributar quanto o poder de polícia, encontram limitações nas disposições constitucionais e normas complementares relativas à matéria tributária. A Constituição, lei básica que determina a estrutura geral do Estado, institui autoridade, delimitando a organização dos poderes públicos e define os direitos fundamentais dos indivíduos e da coletividade, protegendo a sociedade civil. Como ente constitucional, uma vez constituído, realiza seus fins por meio das funções em que divide sua atividade, seja legislativa, onde cria o direito; administrativa e judiciária onde realiza o direito, fiscalizando e dirimindo possíveis conflitos.

As Constituições adentram em todos os setores onde se faz necessária a ação equilibradora do Estado penetrando profundamente no econômico e social. Portanto, é através do exame da Constituição Federal que se deve partir para a compreensão de qualquer sistema político-jurídico, ao se ter a intenção de destrinçar os temas postos ao estudo do jurista.

Nas Repúblicas Federativas, a Constituição não apenas institui o poder de tributar, como também o reparte entre as pessoas políticas que convivem na federação. O exercício da tributação é fundamental aos interesses do Estado dada a necessidade de auferir receitas necessárias à realização de seus fins, e para utilizar o tributo como instrumento extra-fiscal, como técnica desenvolvida pelos Estados intervencionistas para atuar nas áreas político-econômicas. Contudo, tal poder há de ser disciplinado, fiscalizado e contido pelos cidadãos. Através de processos legislativos constitucionais dá-se a repartição de competências tributárias e a repartição de fontes de receitas.

Neste complexo processo jurídico-legislativo é que há de se limitar o poder de tributar em prol da cidadania. Tais limitações são de diversas naturezas: umas contém o Poder Legislativo, outras o Poder Executivo, umas específicas, outras genéricas, etc. (Calmon 1990).

As limitações constitucionais ao poder de tributar resultam de princípios gerais de direito tributário que decorrem de todo o sistema jurídico tributário brasileiro e se encontram em sua maioria na Constituição Federal e no Código Tributário Nacional. A instituição de princípios e normas jurídicas e dos principais direitos individuais objetiva proteger os cidadãos contra os atos arbitrários por parte do Estado e formalizam a consagração do Estado de Direito em matéria tributária.

Tais princípios são classificados como expressos quando claramente delimitados nas normas jurídicas; implícitos quando resultam do regime federativo do sistema tributário nacional; gerais referindo-se a todos os tributos e específicos quando pertinentes a

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determinados tributos (os princípios constitucionais tributários expressos são apresentados no Anexo 9.1).

9.3.2 O princípio do poluidor pagador na legislação brasileira

A determinação de medidas próximas ao princípio do poluidor-pagador já estavam previstas no Código de Águas de 1934:

“ (...) o Código de Águas admite que, mediante expressa autorização administrativa, e se os interesses da agricultura ou da indústria o exigirem, as águas podem ser inquinadas, mas os agricultores ou industriais devem providenciar para que elas se purifiquem, ou sigam o seu esgoto natural. Pelo favor concedido, os agricultores ou industriais devem indenizar os poderes públicos ou os particulares lesados” (Pompeu 1997, baseado nos arts. 111-112 do Código de Águas).

A utilização das espécies tributárias como instrumentos jurídicos efetivos na captação de recursos para a adoção e aplicação do princípio poluidor-pagador já era cogitada na década de 70 pelo jurista Diogo de Figueiredo Moreira Neto (1977). Não se trata, portanto, de matéria inovadora, fazendo constar no art. 4o e no parágrafo 3o do art. 14 da Lei Federal 6.938/81, obtendo respaldo no parágrafo 2o do art. 225 da Constituição da República, que determina o dever de impor ao usuário do meio ambiente uma contribuição pela utilização dos recursos ambientais.

Esta orientação de ordem financeira já está consagrada de forma expressa em algumas Constituições Estaduais vigentes. A Constituição do Estado de São Paulo, em seu artigo 211, estabelece a cobrança dos recursos hídricos, segundo as peculiaridades de cada bacia, de modo a garantir a utilização racional, aproveitamento múltiplo e determinar a adoção da tributação das atividades econômicas como instrumento de proteção ambiental. A Constituição Fluminense, no artigo 258, parágrafo 1o, XVIII, incumbe ao Poder Público, “estabelecer política tributária visando à efetivação do princípio poluidor-pagador e o estímulo ao desenvolvimento e implantação de tecnologias de controle e recuperação ambiental mais aperfeiçoadas”. A Constituição do Estado da Bahia, em seu artigo 214, XIII, obriga ao Estado e aos Municípios, através da atuação da Administração direta e indireta, a estabelecer, na forma da lei, a tributação das atividades que utilizem recursos ambientais e que impliquem potencial ou efetiva degradação

Contudo, ainda há uma enorme distância entre estas propostas “no papel” e legislações efetivas que utilizem a tributação como instrumento de gestão ambiental. Os maiores

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avanços têm ocorrido nas legislações de recursos hídricos que têm aplicado o princípio do usuário pagador, generalização do princípio do poluidor pagador. Pode-se citar como exemplos a lei federal 9433/97 e as leis estaduais 7.763/91 de São Paulo e 10.350/94 do Rio Grande do Sul. Este tópico será discutido mais detalhadamente nos estudos de caso (análise das legislação de recursos hídricos e proposta de tributo sobre emissões aéreas).

9.3.3 Espécies tributárias

Para a efetiva implementação de instrumentos tributários de caráter ambiental é preciso obedecer aos fundamentos jurídicos da tributação, matéria de grande complexidade. Um dos problemas concretos na aplicação do princípio do poluidor pagador é a definição da espécie tributária a ser assumida pelo instrumento econômico proposto. Esta questão é usualmente omitida no debate acadêmico, particularmente entre os economistas, mas é de fundamental importância para assegurar a validade jurídica do instrumento a ser proposto.

O tributo é uma prestação compulsória, feita em dinheiro ou em valor que se possa exprimir. É uma prestação pecuniária obrigatória, proveniente do poder de império do Estado, soberania esta que corresponde a uma obrigação de todos os cidadãos que à ele estão submetidos para que contribuam, desde que não se constitua sanção de ato ilícito. O tributo obedece prontamente ao princípio da legalidade, já que é quem o institui através de lei formal, onde se observa todas as formalidades exigidas na Constituição da República, pré-requisito para sua validade. Trata-se de uma receita derivada porque decorre do patrimônio do particular; é exigido e cobrado pelo Estado em decorrência de seu poder de império, correspondendo, portanto, a uma prestação compulsória, sendo ainda receita legal e de direito público (Rosa Jr., 1995).

Assim também ocorre com o princípio da tipicidade tributária, definido no artigo 97 do Código Tributário Nacional (CTN), que exige que sejam fixados no fato gerador, desde já, todos seus aspectos, sejam objetivos, subjetivos, espacial, temporal e valorativos. Todos os elementos da obrigação tributária são caracterizados, evitando que haja interferências por parte da autoridade administrativa ou judiciária.

A vinculação da autoridade administrativa justifica-se pela obrigatoriedade do procedimento do lançamento da obrigação tributária. Logo, uma vez instituído o respectivo tributo e ocorrendo o fato gerador, o Estado não poderá deixar de cobrar o tributo (pois o momento em que ocorre o fato gerador é o mesmo momento em que se concretiza a obrigação tributária).

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A obrigação tributária é o vínculo jurídico pelo qual o Estado, com base exclusivamente na legislação tributária, pode exigir do particular uma prestação tributária, seja positiva ou negativa. Possui três fases: a lei, o fato gerador e o lançamento.40

Na primeira fase, ou seja, a lei propriamente dita, caracteriza a obrigação tributária de forma abstrata, definindo uma hipótese de incidência. Tal obrigação se concretizará quando efetivamente ocorrer o fato gerador, isto é, quando materializar-se a situação prevista na lei, consagrando a segunda fase, transformando a obrigação tributária de abstrata em concreta. Nestas duas fases, a obrigação tributária tem natureza ilíquida, porque o fisco não sabe que ocorreu o fato gerador, quem é o sujeito passivo da obrigação, etc.

A natureza jurídica específica do tributo é determinada somente através do exame do fato gerador da obrigação tributária, tal qual dispõe o artigo 4o do CTN, não possuindo importância para definição do tributo a destinação do produto de sua arrecadação e a denominação adotada assim como as demais características adotadas pela lei.

No lançamento temos a terceira fase. É o conjunto de medidas adotadas pela autoridade administrativa para verificar a ocorrência do fato gerador, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido e identificar o sujeito. O lançamento formaliza e individualiza a obrigação tributária, transformando-a em obrigação líquida,constituindo o crédito tributário.

Entretanto, o crédito tributário só se tornará exigível depois que o sujeito passivo for regularmente notificado para tomar ciência do procedimento do lançamento e deixar transcorrer o prazo legal sem impugná-lo.41

A Constituição de 1988 atribui natureza tripartida aos tributos (art.145): impostos, taxas e contribuições de melhoria. Essas espécies tributárias apresentam em comum determinadas características, mas diferenciam-se pela natureza jurídica específica do fato gerador que as institui.42

40 O fato gerador da obrigação tributária é expressão utilizada pelo Código Tributário Nacional, que caracteriza a situação jurídica que, ocorrendo, determina a incidência do tributo. Entretanto, a doutrina adota outras expressões para o termo que o CTN denomina fato gerador, sendo sinônimos: fato jurígeno, fato tributável, situação de fato, fato imponível, suporte fático, etc. 41 O exame do art. 156 do Código Tributário Nacional nos informa da extinção do crédito tributário que provoca o fim da obrigação tributária. Não existe crédito tributário sem obrigação tributária precedente. Entretanto poderá haver obrigação tributária sem crédito tributário, como nos casos em que o fisco decai do direito de constituir o crédito tributário pelo lançamento. 42 Exite divergência em relação à natureza tripartitida dos tributos. este tema é aprofundado no Anexo II.

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O imposto é conceituado como sendo o tributo cuja obrigação tem como fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte (CTN, art. 16). A taxa tem seu fato gerador definido como o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização efetiva ou potencial de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição (CTN, art. 77). A contribuição de melhoria é o tributo que tem por fato gerador a valorização imobiliária decorrente de obra pública, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resulta para cada imóvel beneficiado (CTN, art 81).

O fato gerador possui importância fundamental para a diferenciação dos tributos em gênero (impostos, taxas e contribuição de melhoria) e em espécie (cada espécie de imposto). Através desta circunstância de fato em decorrência da qual nasce um tributo, é que se constitui o aspecto objetivo da relação jurídico-tributária. De acordo com essa visão, os empréstimos compulsórios e contribuições parafiscais posicionam-se como taxa ou imposto, dependendo do exame de seu fato gerador descrito na lei. Se o fato gerador estiver vinculado a uma atividade estatal específica, devem ser considerados como taxas. Se, no entanto, seu fato gerador independer de qualquer atividade específica, devem ser posicionados como impostos.43

A vinculação do tributo é, portanto, crucial para caracterizá-lo. As taxas são tributos vinculados, ou seja, seu fato gerador depende sempre de uma atuação estatal. São objeto de competência comum de todos os entes políticos. Entretanto as leis que as instituem devem definir seus fatos geradores vinculando-os a uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte, para que se caracterize como tal, porque, se o fizerem, os entes políticos só podem cobrar as taxas se os serviços públicos existirem efetivamente.

O fator determinante da natureza jurídica do tributo é o exame de seu respectivo fato gerador, considerando irrelevante e desprezível o nome dado pela lei ao respectivo tributo. O Artigo 4o do Código Tributário Nacional determina que a natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la: a denominação e demais características formais adotadas pela lei; e a destinação legal do produto da sua arrecadação.

43 A vinculação ou não do tributo refere-se à hipótese de incidência do tributo, que ao ser examinada o seu aspecto material, ou consiste em uma ação estatal, ou em uma atividade inteiramente estranha a atuação estatal. Logo, o tributo vinculado é aquele cuja obrigação tem por hipótese de incidência uma situação dependente de uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte. São tributos vinculados as taxas (art.145, II e III, C.F.) e a contribuição de melhoria (art. 77 e art. 81, CTN). Já o tributo não-vinculado é aquele cuja obrigação tem por hipótese de incidência uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. São tributos não-vinculados os impostos (art.145, I, C.F.; art. 16, C.T.N). As contribuições especiais e o empréstimo compulsório não existindo autônomamente como espécies tributárias, podem ser considerados como tributos vinculados ou não-vinculados, dependendo do exame da hipótese de incidência, descrita na lei que a institua, estarem ou não vinculados a uma ação estatal.

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Esta consideração obteve respaldo em decisão de inconstitucionalidade de algumas taxas instituídas por municípios que na realidade não passavam de impostos, fato que levou a determinar a natureza jurídica dos tributos obtido através do exame do fato gerador. Tal procedimento trata-se de uma verdadeira garantia do próprio Sistema Tributário Nacional no intuito de garantir o equilíbrio do sistema federativo que poderia ser abalado “se fosse lícito o legislador ordinário iludi-lo, pela troca dos nomes de cada tributo para a invasão do campo tributário reservado a competência diversa.” (Aliomar Baleeiro, citado em Rosa Jr. 1995)

Assim, não basta se rotular de taxa determinada espécie de receita tributária para que a mesma assim seja caracterizada. Somente através do exame do fato gerador poderá precisar a espécie tributária correta. Além disto, o fato de se denominar incorretamente a espécie tributária por si só, já é o suficiente para que a lei que a instituiu seja considerada inconstitucional, sendo necessário que tenha havido verdadeira violação de sua essência. Entretanto, há de se considerar que efetivamente tenha ocorrido o dolo, pois, ao contrário, poderemos estar diante de um mero erro técnico financeiro.

A capacidade contributiva do sujeito passivo é outro fator de diferenciação das espécies tributárias. O tributo contributivo é o que encontra sua justificativa na própria capacidade contributiva, cujos fatos geradores consistem em situações denotadoras de capacidade contributiva; são tributos fundados na capacidade contributiva os impostos e contribuição de melhoria.

O tributo comutativo ou retributivo baseia-se no princípio custo/benefício ou da equivalência, como acontece com as taxas e as contribuições. São tributos graduados pela capacidade contributiva (taxas), cujos fatos geradores não se consubstanciam em situações reveladoras da capacidade contributiva. Têm como fato gerador um fato da administração pública (o serviço público), e não uma manifestação de riqueza do contribuinte; sofrem a incidência do princípio da capacidade contributiva apenas na quantificação da correspondente obrigação; e as bases de cálculo ou alíquotas são variáveis em função de situações subjetivas do contribuinte conexas com o custo dos serviços públicos sujeitos às taxas.

9.3.4 Competência para tributar

Todo ente político tem poder de tributar, que consiste no exercício do poder geral do Estado aplicado no campo da imposição de tributos. A Constituição da República estabelece três tipos de competência para a instituição de tributos: competência privativa, comum e residual.

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A competência privativa é aquela conferida pela Constituição de forma exclusiva a um ente político para a instituição de determinados tributos. A sua atribuição feita pela Constituição Federal a um determinado ente político exclui a das demais pessoas de direito público. No caso de desrespeito, a lei pertinente será inconstitucional por invasão de competência privativa daquele outro ente. São tributos privativos os impostos, empréstimo compulsório e contribuições especiais.

A competência comum é aquela concedida pela Constituição indiscriminadamente a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para instituir determinados tributos. Tal competência comum, não significa que um mesmo tributo possa ser instituído por mais de um ente. Isso porque a competência não será somente da pessoa de direito público que tiver a atribuição administrativa para prestar o serviço público, no caso da instituição de taxas; ou executar a obra pública, se tratando de contribuição de melhoria. O artigo 77 do Código Tributário Nacional versa acerca do âmbito das respectivas atribuições dos entes federativos no que concerne a cobrança de taxas explicitado no artigo 80 do referido código e compatíveis à Constituição Federal, Constiutições dos Estados, Leis Orgânicas dos Municípios e legislação correlata.

A competência residual caracteriza as situações de fato e de direito não previstas pela Constituição Federal mas que podem constituir hipótese de incidência da instiuição de tributos. A Constituição da República estabelece em favor da União a competência residual no tocante a tais situações por ela não previstas. Portanto, o tributo residual é aquele instituido como objeto do exercício desta competência. Compete à União, mediante lei complementar, instituir outros impostos não previstos no artigo 153 da Constituição Federal.44

A não-cumulatividade dos impostos residuais constitui pressuposto à sua instituição, isto é, devem incindir apenas sobre o valor acrescido de circulação da riqueza, e não sobre o valor total de cada operação. Por isso, os tributos residuais não podem ter fato gerador ou base de cálculo próprios discriminados na Constituição, evitando a ocorrência da bitributação ou de bis in idem.45

44 A criação dos tributos residuais deve-se dar somente através de lei complementar, pois o exercício da competência residual deve ser considerado como exceção em matéria de competência impositiva. 45 Ocorre a chamada bitributação quando dois entes federativos, dotados de competência constitucional concorrente para o exercício do poder impositivo, decretam contemporaneamente imposto idêntico ao mesmo contribuinte, com fundamento no mesmo fato gerador. Diferentemente ocorre bis in idem quando a mesma entidade tributante exige, em relação ao mesmo contribuinte, dois ou mais tributos com base no mesmo fato gerador.

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9.3.5 Finalidade

Além do fator gerador, o outro critério de classificação das espécies tributárias mais relevante à matéria ambiental é o de finalidade (Oliveira 1995).

O tributo fiscal é aquele instituído com o objetivo de proporcionar recursos ao Estado para o cumprimento de suas finalidades, ou seja, a satisfação das necessidades públicas.

Os tributos parafiscais se destinam ao custeio de atividades paralelas às atividades da administração pública direta, como a seguridade social.46

O tributo extrafiscal é aquele cuja instituição visa a sua utilização pelo Estado como instrumento para intervenção no domínio econômico ou social, atendendo a outros fins que não a arrecadação, mas geralmente se destinando a corrigir situações sociais indesejadas e a conduzir a economia. Todavia, a intenção de arrecadação pelo Estado não desaparece, ficando apenas em segundo plano. Caracterizam-se como tributos extrafiscais o imposto de importação, exportação, imposto sobre produtos industrializados, operações de crédito, câmbio e seguro, imposto territorial urbano e rural progressivo no tempo.

A finalidade extrafiscal desses impostos é a razão da Constituição ressalvá-los do princípio da legalidade tributária, sendo facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelicidos em lei, alterar as alíquotas dos mencionados impostos, por força no disposto do artigo 153, parágrafo 1o da Constituição da República.

Dada essa diferenciação, é preciso definir-se a finalidade do tributo a ser instituído como forma de aplicação do princípio poluidor pagador. Caso o objetivo principal o tributo seja financiar a ação pública na gestão ambiental, a categoria mais adequada é a de tributo fiscal. Contudo, caso o objetivo principal seja o de alterar o comportamento 46 As contribuições parafiscais, embora possam ter uma finalidade extra-fiscal, caracterizam-se pelo fato de não serem arrecadados pela União, mas por outras entidades, públicas ou privadas, designadas pela lei em proveito de suas próprias finalidades, como por exemplo INSS, OAB, CREA, SENAI, SESC, SESI, sindicatos etc. A expressão parafiscal designa, portanto, atividade paralela, isto é, ao lado do fisco, porque não se destinam aos cofres da União, não se misturam com suas outras receitas tributárias. São arrecadadas por órgãos paraestatais em razão dos serviços que prestam, paralelos aos do Estado. Assim, determinadas pessoas jurídicas de direito privado também têm capacidade ativa para exigir o cumprimento das referidas prestações cumpridas, já que a própria Constituição Federal permitiu que as contribuições parafiscais sejam arrecadadas, ficando letra morta o disposto no artigo 119 do Código Tributário Nacional, que não mais prevalece sobre a matéria.

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dos agentes sócio-econômicos, o tributo deve ser enquadrado como extrafiscal (e, portanto, com maior fleibilidade ao Poder Executivo para determinar alíquotas).

9.3.6 Preços públicos

Outra possível interpretação sobre a natureza jurídica dos instrumentos de cobrança baseados no princípio do poluidor pagador é a de que eles podem ser preços públicos, e não tributos. Para tal é preciso compreender a diferenciação entre receitas derivadas e originárias.

Os tributos são receitas derivadas, provenientes do patrimônio do particular e obtidas pelo Estado mediante seu poder de constranger o pagamento de valores. Nas espécies tributárias clássicas, o que vale é o interesse público, tratando-se de receitas obrigatórias de economia pública, impostas aos cidadãos em razão de sua soberania, no desempenho de atividades em que prevalece o interesse público.

Já as receitas originárias são as que procedem do patrimônio do Estado ou do exercício de suas atividades (Pompeu 1997). São, portanto, preços - receitas voluntárias que o Estado aufere através da exploração do seu próprio patrimônio ou de sua atuação em atividades paralelas agindo como particular e não investido de seu poder de império. Nesses pagamentos predomina o interesse privado por se tratar de receitas contratuais, não estando os indivíduos obrigados a realizá-las e satisfazê-las. Por isso, não se confundem com os tributos, não estando submetidos ao exame dos princípios constitucionais retores da tributação (embora há de se resssaltar que a taxa é muitas vezes confundida com o preço, já que ambas as receitas são obtidas pelo Estado em razão da prestação de serviços públicos divisíveis).

Cabe ainda diferenciar, dentre as receitas originárias, preços quase-privados e preços públicos. Os primeiros referem-se aos pagamentos voluntários por bens ou serviços vendidos pelo Estado, onde o interesse é exclusivamente privado, ou seja, o Estado age como qualquer agente privado. Os preços públicos também referem-se a pagamentos voluntários efetuados por bens ou serviços vendidos pelo Estado que beneficiam diretamente o indivíduo pagador, mas que também resultam em benefícios para a comunidade. A Tabela 9.1 abaixo, baseada em Rosa Jr. (1995), resume a classificação das receitas públicas a partir da análise dos diferentes graus de interesse público: Tabela 9.1. Classificação de receitas públicas

Classificação Características Preços quase-privados A atividade financeira do Estado refere-se exclusivamente ao

interesse privado. O Estado age como particular, no campo

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estritamente contratual não exercendo sua soberania, não sendo denominado de preço privado apenas por ter o Estado como um dos sujeitos da relação.

Preços públicos O interesse privado na atividade financeira desenvolvida pelo Estado se apresenta em um grau menor, apesar do interesse privado ainda preponderar sobre o interesse público. O Estado tende a monopolizar o exercício da atividade financeira para evitar que o particular tenha controle sobre os preços.

Taxas Receitas públicas onde o interesse público prepondera sobre o interesse privado. A taxa seria o pagamento feito pelo indivíduo ao Estado para atender o custo de cada serviço que é executado para servir ao interesse público, mas do qual resulta em uma vantagem para o particular.

Contribuições de melhoria

Receitas públicas decorrentes de atividades onde se destaca o interesse público, resultando, todavia em uma vantagem para uma determinada classe ou grupo de indivíduos. A contribuição de melhoria corresponde a um pagamento feito pelos cidadãos que se beneficiariam pela valorização de imóvel às custas de obras públicas feitas pelo Estado que em contrapartida obtém o ressarcimento do custo dos serviços realizados através do pagamento do tributo.

Impostos são cobrados pelo Estado ao particular pelo exercício de uma atividade que visa exclusivamente o interesse público, Trata-se de uma contribuição obrigatória devida que permite ao Estado a execução de serviços que são necessários ao cumprimento de suas finalidades.

Na medida em que a cobrança baseada no princípio do poluidor (usuário) pagador pelo acesso a recursos naturais resulta também em benefício para a comunidade, a categoria a ser usada é a de preço público, e não preço quase-privado. Cabe, contudo, reafirmar que a diferenciação entre preço público e taxa é mais delicada pois, para definir-se como preço público, o instrumento de cobrança deve estar calcado na utilização de bem público dominial e não no poder de polícia ou na utilização efetiva ou potencial de serviço público (ao que corresponderia a taxa de polícia ou a de serviço público, respectivamente - ver Pompeu 1997).

No debate acerca de recursos hídricos, alguns autores argumentam que, dentro do arcabouço legal que se está criando no Brasil, a categoria mais adequada para a aplicação do princío do poluidor/usuário pagador é a de preço público (Serôa da Motta 1997, Lanna et al. 1997, Pompeu 1997). Esse ponto será detalhado na próxima seção.

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9.4 Exemplificação - cobrança pelo uso da água

A utilização de instrumentos econômicos como medidas de proteção ao meio ambiente e promotoras do chamado desenvolvimento sustentável vem produzindo modificações consideráveis no quadro institucional brasileiro. A aplicação de medidas de proteção e a preocupação em adequar o desenvolvimento econômico constituiu princípios que gradativamente vem alterando a legislação e as normas de conduta que regem o Direito brasileiro. A área que mais tem se destacado em termos de inovações legais é a cobrança pelo uso da água.

9.4.1 Histórico e aspectos constitucionais

O histórico legislativo brasileiro versando sobre o tema águas é bastante antigo. Pode-se citar as Ordenações do Reino, na forma da Resolução de 17/08/1775; o Alvará de 27/11/1804, e a Consolidação das Leis Civis de Teixeira de Freitas. O Código Civil de 1916 trouxe a preocupação com a proteção dos recursos hídricos e atribuiu um regime geral das águas submetendo a normas de direito comum.

O principal marco divisório, no entanto, foi o Código de Águas (Dec. 24.643 de 17/01/1934), que formou o quadro normativo que trata especificamente do tema. O Código de Águas abordou a proteção dos recursos hídricos através da regulamentação da apropriação da água com vistas a sua utilização como fonte geradora de energia elétrica, possuindo mecanismos capazes de assegurar a utilização sustentável dos recursos hídricos, bem como garantindo o acesso público às águas. Tratando-se de lei complementar, foi sendo adaptada aos preceitos constitucionais vigentes de modo a condicionar-se às transformações nas necessidades sócio-econômicas.

Na Constituição de 1988, as águas foram introduzidas como recurso econômico dotado de importância fundamental para o desenvolvimento do país. As águas foram classificadas como bem público de uso comum ou dominical, pertencentes à União e aos Estados e Distrito Federal. A Constituição de 1988 inovou ao introduzir como bens pertencentes à União, os terrenos marginais e as praias fluviais, assim como consolidou situações controvertidas como a reafirmação do domínio federal sobre lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado da federação, ou se estendam a território estrangeiro ou dele sejam provenientes. Além disso tornou inexistentes as águas comuns, as municipais e as particulares previstas anteriormente pelo Código de Águas. Por fim, os rios foram compreendidos a partir da conceituação de bacia hidrográfica, sendo atualmente dada pela Lei de Recursos Hídricos, possibilitando a gestão integrada dos recursos hídricos como forma de assegurar a sua proteção e gestão racional (Antunes 1996).

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Os bens públicos só perdem a inalienabilidade nos casos prescritos em lei. Com o advento do novo Código Civil tais aspectos tornam-se ainda mais restritivos, já que uma das alterações fundamentais contidas no projeto em aprovação no Senado é a introdução do direito ambiental e as disposições acerca das medidas de proteção ao meio ambiente. Assim, por força do artigo 225 da Constituição, estão incluídas as águas enquanto bem comum de uso do povo.

Os bens públicos são insucetíveis de apropriação. Entretanto, dentro das relações jurídicas tornam-se titulares aqueles entes designados à sua administração, aos quais é confiada a sua guarda e gestão. Assim, podem ser de uso comum quando exercidos em igualdade de condições, ou de uso privativo quando utilizados com exclusividade mediante autorização administrativa outorgadas pelo titular de seu domínio. O uso comum pode ser ordinário, sem exigências ou extraordinário quando depende de outorga, podendo ser de acordo com a destinação do bem ou em desacordo apesar da obrigatoriedade de ser compatível com o fim a que o bem esteja destinado.

9.4.2 Gratuidade X cobrança da água

A utilização dos bens públicos, via de regra, é gratuita. Entretanto, é previsto legalmente que seu uso possa ser retribuído conforme as leis pertencentes à entidade administrativa detentora do seu domínio. O uso privativo geralmente não é gratuito, já que cabe ao beneficiário compensar a comunidade pela desigualdade ocasionada pela utilização deste bem. Assim equipara-se ao conceito de usuário-pagador, onde compete aquele que usufrui do bem público o ônus gerado à coletividade a quem este bem se destina normalmente.

O que se pretende é exatamente retirar a gratuidade da água. No sistema atual, é cobrada do usuário uma remuneração dos serviços ligados ao seu fornecimento. Logo o que se cobra não é o valor do bem econômico água, mas sim o direito à sua utilização. O princípio poluidor-pagador, diferentemente é aplicado no sentido de fazer com que cada estado-membro adote medidas regionais fazendo com que as pessoas singulares e coletivas, de direito público ou privado, responsáveis por poluição, paguem as despesas para evitá-la ou reduzi-la.

O Código de Águas, em consonância com a legislação ambiental admite, mediante autorização administrativa expressa, a emissão de substâncias poluidoras em águas desde que sejam tomadas providências para que elas se purifiquem por qualquer processo, ou sigam esgoto natural. Através da cobrança, os agentes poluidores devem indenizar o poder público e/ou os particulares lesados. Não se trata, portanto, de uma

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desculpa para “pagar e continuar poluindo” ou “privatizar” o recurso mas, através do encarecimento do recurso, estimular ações que favoreçam o seu uso mais racional. Como apontam Lanna et al. (1997, p.37):

“É nesta situação que a sociedade pode decidir pela intervenção do Poder Público - no limite, estabelecendo a propriedade estatal do recurso, que passa a não ser mais de livre aceso - no sentido de racionar e racionalizar os recursos.”

9.4.3 A Lei federal 9.433/1997

A regulamentação da cobrança pelo uso da água ensejou na instituição da Lei de Recursos Hídricos - Lei no 9.433, que entrou em vigor em 08/01/1997. A nova Lei de Recursos Hídricos veio estabelecer uma política de combate ao desperdício permitindo aos entes federativos estabelecerem um preço para a captação da água. Através da estipulação de um preço é possível que este sirva de elemento fundamental na conscientização dos usuários, de forma a implementar a idéia de que a água é um recurso finito e que lhe é atribuído um valor que ao ser arrecadado gera uma receita que pode ser utilizada como recurso financeiro para a melhoria da qualidade da própria água captada.

Após seis anos de debates e da apresentação de alguns projetos de lei, a Lei de Recursos Hídricos (autoria do deputado Aroldo Cedraz) foi sancionada pelo presidente de República com 12 vetos. A nova lei institucionaliza os conceitos de “usuário-pagador” e o de “poluidor pagador”, desonerando os cofres públicos. O reconhecimento do sistema de outorga significa que a água só poderá ser usada por quem tiver permissão para fazê-lo, e a cobrança pelo uso da água deverá gerar receitas consideráveis. Os recursos deverão ser aplicados prioritariamente na bacia onde são recolhidos, viabilizando financeiramente o setor. O objetivo é criar mecanismos locais para administrar, planejar, controlar, comercializar, fiscalizar, preservar e recuperar o potencial hídrico, simultaneamente arrecadando recursos para a realização de projetos, desde a construção de barragens sofisticadas até redes de abastecimento de água e saneamento básico.

Não há especificação da forma pela qual a cobrança será exercida. Contudo, por tratar-se de pagamento voluntário pelo uso de bem público, a cobrança deverá ser estabelecida através de preço público, e não tributo (no caso, taxa). Isso garantirá grande autonomia e flexibilidade ao gestor para a fixação do valor a ser cobrado.

Por outro lado, caso não haja a fixação por instância superior de valor mínimo pela água, é possível que haja dumping por parte de algumas bacias interessadas na atração de investimentos produtivos nas suas áreas de atuação. Tal prática poderá resultar em perda de eficiência econômica do sistema como um todo, e deterioração da qualidade ambiental nas bacias em questão.

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A resolução deste e de outros aspectos práticos de funcionamento, tais como a especificação do poder de outorga e detalhamento da repartição dos recursos arrecadados, dependerá dos dispositivos legais complementares a serem elaborados para a regulamentação e funcionamento do sistema.

9.4.4 Legislações estaduais

A mudança na regulamentação sobre recursos hídricos não se dá apenas a nível federal. Já existe uma mobilização em vários Estados que possuem anteprojetos prontos versando a respeito da matéria, esperando apenas a elaboração da lei federal para se adaptarem. Pode-se citar os seguintes estados que já possuem legislação sobre recursos hídricos aprovada: São Paulo, Ceará, Distrito Federal, Minas Gerais, Santa Catarina, Rio Grande do Norte, Paraíba, Sergipe, Rio Grande do Sul e Bahia. Como estes Estados já incorporaram a gestão participativa dos recursos, será menos complicado implantar o sistema de cobrança. Para fazê-lo, será necessário um modelo capaz de determinar os valores da contribuição de acordo com as necessidades locais e características sócio-econômicas e geo-físicas (dados hidrológicos, pluviométricos, vazão dos rios, qualidade da água, etc.).

Assim, todos os modelos terão que ser adaptados à nova lei federal. Cada bacia deverá ter sua autoridade local preservada, possuindo poderes para definir, fiscalizar, aplicar, cobrar e reinvestir nas suas prioridades e com a participação dos interessados locais.

Como exemplo de legislação estadual avançada no assunto, pode-se citar o caso de São Paulo. Já está em debate, aberto inclusive a audiências públicas, um anteprojeto de lei de cobrança pelo uso da água. Dentre os fundamentos jurídicos do anteprojeto, destacam-se (Pompeu 1997): • a cobrança pela utilização das águas de domínio estadual já está determinada na

Constituição de São Paulo e é admitida pelo Código de Águas e pela Lei sobre a Política Nacional do Meio Ambiente (6.938/91), além de ser prática adotada em vários países e ser recomendada por organismos internacionais.

• tratando-se de bem público incluído entre os seus demais bens, os Estados têm o poder-dever de exercer sobre eles a autotutela administrativa, bem como poder de outorgar o direito de seu uso

• a contraprestação a ser paga pela utilização da água consiste em receita originária do Estado, ou seja um preço (e não tributo), pois configura-se como a retribuição do uso de um bem público

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Existem propostas alternativas no que se refere às formas de realização, administração e vinculação do produto da cobrança. Os órgãos mais ligados à gestão ambiental e de recursos hídricos (SRHSO/SMA/CETESB) propõem vinculação do produto da cobrança e sua administração aos comitês de bacia onde foi arrecadado (podendo haver repasses de até 50% para outras bacias, desde que haja benefícios para a própria jurisdição). O Departamento de Águas e Energia Elétrica (DAEE) propõe uma forma mais genérica de aplicação, desvinculando o uso do recurso ao local de sua arrecadação (a ser definido pelo Plano Estadual de Recursos Hídricos), e cabendo ao Estado a administração de 50% do produto da cobrança. As propostas também diferem no volume de recursos a ser repassado ao Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FEHIDRO). Esse conflito espelha interesses diferenciados dos agentes envolvidos, e a resolução política a ser alcançada será de vital importância pois os demais Estados da União serão certamente influenciados pela experiência pioneira de São Paulo.

Outra experiência em curso que também merece atenção refere-se ao Rio Grande do Sul. A Lei estadual 10.350/1994 estabelece em seu artigo 1° que “a água é um recurso natural de disponibilidade limitada e dotado de valor econômico que, enquanto bem público de domínio do Estado, terá sua gestão definida através de uma Política de Recursos Hídricos nos termos desta Lei”. A cobrança pelos diversos usos da água, tanto com o objetivo de obter financiamento para a gestão quanto para incentivar o uso adequado do recurso, é apresentada como princípio regente de tal Política (art 3, IV).

Há forte influência da experiência internacional (francesa, em particular) de agências de bacia: a descentralização da gestão é assegurada pela criação de comitês de gerenciamento de bacia hidrográfica envolvendo representantes dos usuários da água, da população da bacia e dos órgãos da administração pública. Além disso, prevê-se a criação de agências de região hidrográfica, com o intuito de assessorar tecnicamente os comitês de bacia (art.20, I, II e III) e também arrecadar e aplicar os valores correspondentes à cobrança pelo uso da água de acordo com o plano de cada bacia (art. 20, VI).

Os valores da cobrança serão estabelecidos nos planos de Bacia Hidrográfica (art.33), sob a forma de preço público pois artigo constitucional já definiu a cobrança pelo uso da água através de tarifa (Lanna et al. 1997).

A vinculação no uso dos recursos arrecadados na bacia de origem é outra característica importante. O art. 32 estabelece que os valores arrecadados “serão destinados a aplicações exclusivas e não transferíveis na gestão dos recursos hídricos da bacia hidrográfica de origem”, mas tal cobrança está vinculada à existência de intervenções dentro da bacia, sendo vedada a cobrança para outros fins (art 32, I). Os custos administrativos também estão definidos: até 8% dos recursos para o comitê e agência locais e até 2% para o órgã ambiental estadual (art. 32, II e III). Obras de uso múltiplo

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terão custos rateados segundo critérios a serem estabelecidos através de regulamentaçã complementar (art.34).

9.5 Exemplificação - imposto ambiental sobre combustíveis

A utilização das espécies tributárias como instrumentos de controle ambiental apresenta-se como uma alternativa para auxiliar o controle da poluição atmosférica. A qualidade do ar nos grandes centros urbanos tornou-se questão de ordem política para os governantes locais. O maior exemplo desse problema é a Grande São Paulo, onde já foram adotadas medidas radicais do tipo comando-e-controle (rodízio na circulação de veículos). Contudo, como discutido exaustivamente na literatura, essas medidas são insuficientes, havendo a necessidade de combiná-las com instrumentos econômicos. Em outros grandes centros urbanos o problema se repete, embora menos dramaticamente: a presença de concentrações muito altas de agentes poluentes, ultrapassando sistematicamente os limites de tolerância à contaminação, acabam por afetar a saúde e outros aspectos da qualidade de vida dos habitantes.

Os veículos automotores são responsáveis por grandes níveis de concentração de poluentes nos grandes centros urbanos. Em termos proporcionais, os automóveis a gasolina ou álcool contribuem mais do que os transportes coletivos movimentados a diesel, já que a emissão por pessoa transportada é muito maior quando se trata de transporte individual.

Tabela 9.2. Contribuição relativa das fontes para os problemas de

poluição do ar na Região Metropolitana de São Paulo - 1995 (%)

Fonte de emissão Poluentes (%) CO HC NOx SOx PI3

Tubo de escapamento de veículos

Gasoola

Álcool Dieselb

Taxi Motocicletas e similares

49 17 28 2 2

19 9 21 2 1

10 5 81 1 -

8 -

77 - -

10 -

30 - -

Cárter e evaporativa

Gasoola

Álcool Motocicletas e similares

- - -

31 9 1

- -

- - - -

- - - Operações de transferência de combustível

Gasoola - 3 - - - Álcool - 1 - - -

Operação de processo industrial (1990) 2 3 3 15 10 Ressuspensão de partículas - - - - 25 Aerossóis secundários - - - - 25

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Total 100 100 100 100 100 Fonte: Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo (1997) a Gasool = 78% gasolina + 22% álcool b Veículos pesados

c Contribuição conforme estudo de modelo receptor para partículas inaláveis, elaborado pela CETESB

A utilização de uma efetiva política de controle à poluição atmosférica deve ser adotada no sentido de obter uma alteração considerável no padrão de comportamento dos indivíduos ao invés de se idealizarem inovações tecnológicas que podem levar muito tempo para serem elaboradas no sentido de apresentar transportes ambientalmente limpos ao alcance de serem comercializados de forma a atender o mercado popular. Portanto, a questão não se apresenta de forma a substituir o tipo de combustível a ser utilizado, mas tornar o acesso ao transporte coletivo uma solução viável em termos de conforto, segurança e economia.

9.5.1 Experiência internacional

A experiência internacional é rica em exemplos de instrumentos de cobrança por emissões atmosféricas (ver Parte I deste relatório). Entre as formas mais usuais, a incidência de taxação sobre emissões (ou subsídios para a sua redução), mecanismos de crédito e depreciação acelerada, e certificados transacionáveis de emissão. A maior parte dos exemplos de taxas sobre emissão é proveniente de países da OCDE, incluindo programas de cobrança sobre emissões de NOx, SO2 e CO2. As taxas sobre emissão podem incidir diretamente sobre a venda de energéticos, sobre usinas termelétricas e plantas de incineração, sobre a venda de veículos ou autorização para circulação, ou sob formas de multas a estabelecimentos que não atendem a metas previamente estipuladas.47

Os mecanismos de taxação têm relativa facilidade administrativa pois dependem da atuação do mesmo órgão fiscalizador para a determinação dos valores a serem cobrados. Contudo, a taxação exige um procedimento bastante preciso na determinação de alíquotas: no caso de uma taxa mal calibrada onde os custos de controle sejam altos em relação ao valor cobrado, existe o risco de que o montante total de emissões exceda o desejado, com prejuízos à qualidade ambiental.

47 O Anexo III descreve sucintamente a experiência de alguns países da OCDE com taxação sobre SO2 e NOx.

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9.5.2 Imposto Ambiental sobre Álcool e Gasolina - IAGA48

Conforme apresentado no Capítulo 8, Serôa da Motta e Mendes (1996) propõem a criação de imposto ambiental sobre a gasolina e o álcool carburante objetivando reduzir a poluição do ar de origem veicular nos centros urbanos e financiar um fundo de investimentos em transporte coletivo.

A incidência do imposto ambiental proposto seria restrita aos centros urbanos onde existe o problema veicular, e o nível do imposto seria proporcional ao nível de poluição (e não emissão). A imposição de níveis de tributação acima dos níveis de dano ambiental (função do conjunto de emissões e da capacidade assimilativa local) resultaria em perdas de bem-estar social, pois haveriam perdas econômicas decorrentes da tributação sem necessariamente ocorrer ganhos com a redução de emissão (típico caso de localidades afastadas com níveis de emissão muito baixos). Consequentemente o nível de tributação ambiental deveria ser determinado localmente e fixado de acordo com o grau de resiliência ambiental.

Por isso, os autores sugerem que tal imposto tenha base municipal ou, no máximo estadual. Isso só seria possível através de emenda constitucional, pois o art. 155 §3 da Constituição proíbe a criação de novos tributos sobre combustíveis líquidos e lubrificantes, e o estabelecimento de novos impostos é de competência exclusiva da União.

Outros problemas identificados na proposta seriam o da concorrência intermunicipal e a resistência atual em vincular tributos. O primeiro caso refere-se à possibilidade de uma variação significativa dos preços dos combustíveis em um município induzir consumidores a abastecer seus automóveis em outros municípios. Com isso o município que baixasse mais o imposto ganharia mais receita (desde que o ganho em volume de abastecimento supere a redução da alíquota), embora como um todo os municípios sofressem com diminuição agregada da receita e frustração das metas de redução de emissão almejadas. Uma solução posível para o problema sera a realização de acordos tributários entre municípios. Estes acordos promoveriam a uniformização do nível do tributo entre municípios vizinhos e estabeleceriam pagamentos de compensações aos municípios onde o nível ótimo do imposto fosse inferior ao nível uniformizado. Essas compensações poderiam, por exemplo, ser realizadas na forma de investimentos em transporte intermunicipal.

Outra possibilidade seria um imposto de competência estadual. Neste caso, os acordos poderiam ser incluídos como parte da legislação, seguindo critérios específicos de

48 Esta seção condensa inúmeras passagens de Serôa da Motta e Mendes (1996)

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compensação. se, por um lado, a competência estadual permite uma implementação mais mandatória, por outro ela cria dificuldades dada a fragilidade institucional do estado em atuar de forma parcial e eficiente junto aos municípios.

Por tratar-se de receita derivada, logo sujeita às limitações constitucionais de tributar, existe sempre a necessidade aprovação do Legislativo para a introdução de qualquer novo imposto. Há ainda outra barreira política: a resistência a instituir fundos vinculados.

Contudo, é importante ressaltar que receitas vinculadas podem ser mais eficientes na consecução de objetivos setoriais. A percepção popular, normalmente hostil à introdução de novos tributos, ainda mais sobre um bem tão essencial quanto o combustível, pode ser revertida caso fique claro o objetivo de fomento ao transporte de massa. É fato já percebido pelo cidadão que um sistema de transporte coletivo eficiente resulta em benefícios para todos e, portanto, um imposto ambiental sobre o álcool carburante e a gasolina pode ser aceito como um tributo “socialmente justo e distributivo” e ganhar, assim, respaldo na opinião pública.

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Anexo 9.1. Princípios Tributários Dentre os vários princípios constitucionais abordados, podemos considerar princípios retores da tributação a legalidade, a não-surpresa (anterioridade, anualidade e vigência da lei) e o princípio da irretroatividade. Tais princípios formam o conjunto de leis que norteiam superiormente o exercício do poder de tributar. O poder de tributar decorre diretamente da Constituição Federal e, portanto, só pode ser exercido através da lei. Assim, o ato do Estado que cria a tributação deve ser legislativo, tanto em sentido formal quanto material (vale dizer: lei escrita e estrita), e a norma jurídica deve preexistir ao exercício do poder de tributar fundamentando o princípio da legalidade tributária. “Nullum tributum, nulla poena sine lege”: O estado de direito e a legalidade são termos equivalentes. Onde houver estado de direito haverá respeito ao princípio da reserva legal em matéria tributária. O princípio da legalidade significa que a tributação deve ser decidida não pelo chefe do Executivo, mas pelos representantes do povo, livremente eleitos para fazer as leis. O princípio da legalidade é a base para aplicação dos princípios da irretroatividade e da anterioridade, todos fundamentados no princípio basilar da capacidade contributiva do cidadão. O princípio da anterioridade expressa a idéia de que a lei tributária seja conhecida com antecedência, de modo que os contribuintes, pessoas naturais ou jurídicas, saibam com certeza e segurança a que tipo de gravame estarão sujeitas no futuro imediato, podendo desta forma organizar e planejar seus negócios e atividades. O princípio da irretroatividade da lei tributária define a necessidade de assegurar-se às pessoas segurança e certeza quanto a seus atos futuros em face da lei, atuando como uma negativa retroperante à lei. Assim, indiretamente, estes princípios obrigam os governantes a planejarem com um mínimo de antecedência a política tributária, atendendo a segurança jurídica, que tem por objetivo assegurar aos cidadãos uma expectativa precisa de seus direitos e deveres em face da lei. Antes de impor o tributo, seja qual for sua natureza, ao Estado cabe examinar a realidade subjacente atribuindo-lhe medida e valor. Deve o agente estatal, escolher os fatos, atos e situações considerados a fazer nascer a obrigação de pagar o respectivo tributo ao estado. A definição do chamado fato gerador torna-se imprescindível já que, como suporte fático da tributação, sua pesquisa possui importância fundamental e consubstancia a realidade economico-social ao ser ajuizada. O princípio da tipicidade possui peculiaridade ante aos demais, o qual nunca é expresso na Constituição e nas leis, nominalmente. Trata da especificação do conteúdo da lei tributária, a norma. É o lado funcional do princípio da legalidade que originalmente limita-se a requerer lei em sentido formal. Tipificada significa rigorosamente legislada, cerrada , para evitar que haja interferência tanto pelo administrador quanto pelo juiz, na sua modelação, visando assim a uma melhor proteção para o contribuinte. A tipicidade

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do tributo, assim como suas espécies, dos impostos em particular, em face ao nosso sistema constitucional congrega o concurso nas leis complementares e ordinárias. O artigo 97 do Código Tributário Nacional consagra o princípio da tipicidade ao estabelecer a estrutura da norma tributária sendo formada por definição do fato gerador, fixação das bases de cálculo e alíquotas, a majoração dos tributos, as infrações à lei fiscal e suas penalidades. Princípios Tributários Expressos na Constituição Federal (Oliveira, 1995) 1. Art. 145, parágrafo 1o- Princípio específico da personalizacão do imposto; 2. Art. 145, parágrafo 1o- Princípio geral da capacidade contributiva; 3. Art. 145, parágrafo 2o- Princípio específico que proíbe que as taxas tenham base de

cálculo própria dos impostos; 4. Art. 150, I- Princípio geral da legalidade tributária; 5. Art. 150, II- Princípio geral da igualdade tributária; 6. Art. 150, III, a- Princípio geral da irretroatividade da lei fiscal; 7. Art. 150, III, b- Princípio específico da anterioridade da lei fiscal; 8. Art. 150, IV- Princípio geral que veda a utilização do tributo com o efeito

confiscatório; 9. Art. 150, V- Princípio geral que veda o estabelecimento de limitações ao tráfego de

pessoas e bens, por meio de tributos interestaduais e intermunicipais; 10. Art. 150, VI- Princípio específico da imunidade tributária; 11. Art. 150, parágrafo 6o- Princípio específico que exige lei específica para concessão

de qualquer benefício, subsídio ou isenção, redução de bases de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições;

12. Art. 151, I- Princípio geral da uniformidade tributária; 13. Art. 151, II- Princípio específico que veda a União, tributar a renda das obrigações

da dívida pública dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios,bem como a remuneração e os proventos dos respectivos agentes públicos, em níveis superiores aos que fixar para as suas obrigações e para seus agentes;

14. Art. 151, III- Princípio geral que veda à União instituir isencões de tributos da competência dos Estados, Distrito Federal ou dos Municípios;

15. Art. 152- Princípio específico que veda os Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estabelecer diferença tributária entre bens e serviços de qualquer natureza em razão de sua procedência ou destino;

16. Art. 153, parágrafo 2o, I- Princípios específicos relativos ao imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza : generalidade, universalidade e progressividade, na forma da lei;

17. Art. 153, parágrafo 2o, II- Princípios específicos da não incidência nos termos e limites fixados em lei,sobre rendimentos provenientes de aposentadoria e pensão, pagos pela previdência social da União, dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios, à pessoas com idade superior a 65 anos, cuja renda total seja constituída, exclusivamente de rendimentos do trabalho;

18. Art. 153, parágrafo 3o, I- Princípios específicos pertinentes ao IPI : seletividade, em função da essencialidade do produto; II- não-cumulatividade; III- não incidência sobre produtos destinados ao exterior;

19. Art. 153, parágrafo 4o, Princípio específico da extrafiscalidade relativo ao imposto sobre propriedade territorial rural ITR, no que toca a fixação de suas alíquotas;

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20. Art. 155, parágrafo 2o, I- Princípios específicos relativos ao ICMS : não-cumulatividade;

Art. 155, parágrafo 2o, X, a- não incidência sobre operações que destinem ao exterior produtos industrializados, excluídos os semi-elaborados definidos em lei complementar;

Art. 155, parágrafo 2o, X, b- operações que destinem a outros Estados petróleo, inclusive lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados e energia elétrica;

Art. 155, parágrafo 2o, X, c- e sobre ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento ou instrumento cambial;

Art. 155, parágrafo 2o, XI- não integração na sua base de cálculo do montante do IPI, quando a operação, realizada entre contribuintes e relativa a produto destinado a industrialização ou comercialização, configure fato gerador dos dois impostos;

21. Art. 155, parágrafo 3o- Princípio específico da não incidência sobre as operações relativas à energia elétrica, serviços de telecomunicações, derivados de petróleo, combustíveis e mineirais do país, com exceção do ICMS e dos impostos sobre importação e exportação.

22. Art. 156, parágrafo 2o, I- Princípio específico relativo ao imposto sobre transmissão inter-vivos da não incidência sobre transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio da pessoa jurídica em realização de capital, nem sobre a transmissão de bens ou direitos decorrentes de fusão, incorporação, cisão ou extinção de pessoa física, salvo se, nesses casos, a atividade preponderante do adquirente for a compra e venda desses bens ou direitos, locação de imóveis ou arrendamento mercantil;

23. Art. 173, parágrafo 2o- Princípio que veda a concessão de privilégios fiscais à empresas públicas e sociedades de economia mista não extensivos às do setor privado.

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Anexo 9.2. Classificação de espécies tributárias A classificação das espécies tributárias é um tema controvertido dentro do estudo da matéria já que autores divergem acerca da compreensão das formas apresentadas. Alguns atribuem a forma bipartida dos tributos entendendo que seriam exclusivamente os impostos e as taxas. Outros tributaristas apresentam-se de acordo com a forma tripartida proveniente do texto legal. E ainda há aqueles que concebem os tributos a variante impostos, taxas, contribuições de melhoria e contribuições especiais que atribuem outras formas como os empréstimos compulsórios. A classificação das espécies tributárias é defendida por Calmon (1990) como sendo na forma tripartida porque primeiramente a Constituição da República assim o faz, adotando a teoria dos tributos vinculados A teoria tripartida só admite as três espécies de tributos referidas anteriormente no Código Tributário Nacional (CTN) em seu artigo 5o. O referido código não abordou em seu texto legislativo as contribuições parafiscais porque ao tempo de sua elaboração as mesmas não eram previstas na Constituição de 1946, não sendo recepcionadas pela Emenda no18 de 1965. Através de decreto ficou estabelecido o atual artigo 217 do CTN, considerando as contribuições parafiscais ou especiais como receitas de natureza tributária, sendo portanto sujeitas aos princípios norteadores dos tributos como a legalidade (a qual não recai por força da Emenda Constitucional no1 de 1969, que consentiuque suas alíquotas e bases de cálculo possam ser alteradas por ato do Poder Executivo). Justificou-se assim a natureza tributária desta espécie de tributo pois não haveria razão para a ressalva já que o princípio da legalidade tributária não se aplica a receitas não-tributárias. Quanto aos empréstimos compulsórios, estes sempre integraram o capítulo referente ao Sistema Tributário, justificando sua natureza, não mais prevalecendo a Súmula no 418 do STF que entendia o referido tributo como sendo contrato coativo de empréstimo público, que vigorava sob proteção da Constituição de 1946. Justifica-se ainda a natureza tributária do empréstimo compulsório pelo fato do art. 4o do CTN, entender por irrelevante para determinar a natureza jurídica específica do tributo, “a destinação legal do produto de sua arrecadação”, no que toca ao exame do fato gerador da respectiva obrigação tributária; até porque não está incluído o destino do produto da arrecadação do tributo entre os elementos da sua definição já que depois que a receita é auferida pelo Estado exaure-se a relação jurídico-tributária, e a matéria passa a interessar somente ao Direito Financeiro.

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Anexo 9.3. Taxação sobre emissões de SO2 e NOx em países da OCDE49

Taxação sobre SO2 Suécia Em 1991, uma taxa sobre emissões de SO2 foi introduzida na Suécia como forma de reduzir a deposição de enxofre, ao invés de adotar-se padrões de emissão mais rigorosos. A taxa é cobrada sobre o conteúdo de enxofre do carvão, óleo (combustível e diesel) e turfa consumidos, e seu valor é de 30 SKr50 por quilo de enxofre. Grandes consumidores são taxados diretamente (estaleiros e refinarias possuem taxas mais baixas), e pequenos consumidores indiretamente (a taxa é cobrada junto aos revendedores de combustível). O valor da taxa depende da diferença entre a emissão potencial (isto é, se não há nenhum esforço de redução das emissões) e a emissão evitada (ou seja, a redução nas emissões conseguida através de medidas de controle adotadas pelo consumidor). Grandes consumidores recebem devoluções em função de medidas de redução de emissões. Na medida em que cerca de um quarto dos consumidores adotam medidas de controle, o valor efetivo arrecadado é 70% do valor potencial. As receitas obtidas com a taxa não estão vinculadas a gastos na área ambiental. Dinamarca Uma taxa sobre emissões de SO2 foi introduzida no início de 1996, e está ligada ao compromisso da Dinamarca junto à União Européia de reduzir suas emissões para 90000 toneladas em 2000 (80% das emissões de 1980). Emissões de todos os tipos de enrgia são taxadas, e também há devoluções no caso de adotar-se medidas de redução de emissões. O valor original da taxa é 10 Dkr51 por quilo de enxofre, mas existe uma dotação mínima de emissão por combustível que não é taxada. Espera-se aumentar gradualmente a base de incidência através da redução ao longo do tempo desta dotação mínima, de modo a que no ano 2000 ela desapareça para óleo combustível e carvão (para gás a isenção permanecerá ao nível de 0,05%). Os combustíveis usados para geração de eletricidade estão isentos da taxa até 1999, mas a taxa sobre geração de eletricidade deverá aumentar. Noruega Uma taxa sobre emissão de SO2 já é cobrada desde 1970, e até recentemente estava implícita dentro do sistema de cobrança da taxa sobre óleo mineral (o valor da taxa variando de acordo com o conteúdo de enxofre do combustível ). A partir de 1993, uma taxa específica passou a ser cobrada diretamente sobre os óleos combustível e diesel (carvão é isento por sua pequena representatividade na Noruega), também diferenciando-se em função do conteúdo de enxofre por combustível e admitindo reembolsos quando medidas de redução de emissões são tomadas. França 49 Este anexo é baseado em Cansier e Krumm (1997). 50 Taxa de câmbio Agosto 97: 7,8 SKr = 1 US$ 51 Taxa de câmbio Agosto 97: 6,8 DKr = 1 US$

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A taxação sobre emissões de enxofre iniciou-se em 1985 e, ao contrário dos casos anteriores que se baseiam no conteúdo de enxofre dos combustíveis, a taxa é cobrada a partir das emissões propriamente ditas, medidas ou declaradas (na ausência de medição, o declarante deve informar à autoridade responsável a metodologia utilizada no cálculo da emissão; caso discorde, a autoridade pode corrigir o valor a ser pago). A taxa atualmente cobrada é 250 FF/tonelada52, e estão sujeitas as estações elétricas acima de 20 MW, plantas de incineração com capacidade de pelo menos 3 toneladas/hora e fábricas cuja emissão anual supere 150 toneladas de enxofre/ano. Dado o seu baixo valor, o objetivo principal da taxa não é tanto reduzir emissões mas sim subsidiar investimentos no controle de emissão e financiar centros de pesquisa no assunto (as receitas obtidas com a taxa estão vinculadas a esse tipo de atividade). Japão A taxa sobre emissão de SO2 foi inicialmente introduzida em 1974. A base de cálculo da taxa é o conteúdo de enxofre nos combustíveis usados, descontado o efeito de medidas de controle de emissão. Inicialmente as receitas geradas pela taxa foram usadas para pagar compensações a pessoas que sofressem problemas de saúde causados pela poluição do ar (o valor da taxa foi decidido de modo a que 80% das compensações necessárias fossem financiados pela taxa). O sistema de taxação-compensação foi diferenciado regionalmente, e as taxas eram consideravelmente maiores nas áreas mais poluídas ou de maior concentração populacional. A combinação deste instrumento econômico com medidas de comando-e-controle (padrões compulsórios mais rigorosos) levou ao declínio das emissões, e em meados dos anos 80 a meta do programa foi mudada de compensação para prevenção. Nesse sentido, criou-se um fundo de compensação, partindo-se do princípio de que tanto emissões presentes quanto passadas deveriam ser cobradas (pois a redução presente de emissões não elimina automaticamente os problemas de saúde, que são normalmente cumulativos). Atualmente mais de 75000 vítimas ainda recebem compensações. Na medida em que os problemas de saúde causados pela poluição do ar deverão declinar (dada a redução presente de emissões), espera-se que os valores atualmente cobrados sejam reduzidos no futuro. Taxação sobre NOx Suécia A taxa sobre emissões de NOx foi criada em 1992 com propósito semelhante ao da taxa sobre SO2, ou seja, reduzir o nível de emissões sem tornar os padrões compulsörios mais rigorosos. São sujeitas à taxa as usinas termoelétricas com capacidade de ao menos 10 MW e produção anual de energia de 50 GWh. Na medida em que a taxa foi aprovada em 1990, mas só implementada dois anos após, houve tempo para que as usinas se adaptassem ao novo contexto, e as emissões foram reduzidas em 35% entre 1990 e 1992. Em 1995 houve expansão do número de usinas taxadas, ao incluir-se plantas que produzissem mais de 40 GWh, e em 1997 nova ampliação, quando passou-se a taxar plantas de até 25 GWh. O valor da taxa é de 40 Skr/kg emitido de Nox, medido como NO . A taxa é baseada nos níveis medidos de emissão, e para as plantas que não 2

52 Taxa de câmbio Agosto 97: 6,0 FF = 1 US$

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possuam equipamento de medição é cobrado o valor de 1,5 vezes a média de emissão por unidade de eletricidade gerada (como forma de incentivar as plantas a adotarem elas próprias sistemas de medição). As receitas arrecadadas são utilizadas para reembolsar as usinas que produzem energia com níveis mais baixos de emissão (relação energia produzida/emissão). Funciona portanto como um sistema de compensação para as plantas que investem mais em controle de emissões. França Uma taxa foi estabelecida em 1993 com o valor original de 150 FF por tonelada de Nox emitida, posteriormente elevada para 250 FF/tonelada. A motivação e regulamentação desta taxa são similares à estabelecida para SO2: a taxa incide sobre as emissões medidas ou declaradas, e é cobrada não somente sobre usinas termoelétricas mas também sobre incineradores de lixo que excedam, respectivamente, 20 MW térmicos e um potencial de combustão de 3 toneladas/hora. A taxação só é cobrada se as emissões anuais excedem 150 toneladas Nox/ano; nesse caso, toda emissão é taxada. As receitas são utilizadas para financiar gastos em medição e redução de emissões.

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