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7/26/2019 Instrumento de Participacion Ciudadana.pdf

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Instrumentos De Participacin

Ciudadana.

I- Introduccin

La participacin ciudadana puede ser entendida como una

alternativa para la construccin de consensos y como un

medio para contener la discrecionalidad de la burocracia

(Cunill Grau, 1991: 11). Una conceptualizacin riesgosa que

ha llevado a entenderla casi exclusivamente como un recur-

so diseado por el gobierno para promover acciones en las

comunidades, descargndose algunas tareas y responsabili-

dades que competen al Estado.

Consideramos, en cambio, que un acercamiento adecuado

a este concepto es el que entiende la participacin ciuda-

dana como un amplio abanico que va desde la participa-

cin tradicional hasta la participacin no tradicional1. As

definida, comprende todas las formas de intervencin de las

personas y los colectivos en actividades que influyen en la

agenda y la decisin pblica, en defensa y promocin de susintereses sociales.

En una comunidad pueden darse distintas formas institu-

cionalizadas de participacin donde se pueden conformar

sistemas estables de par ticipacin, procesos participativos

o mecanismos participativos. Dichas formas pueden obe-

decer a un criterio de organizacin de abajo hacia arriba

(como la iniciativa popular) o de arriba hacia abajo (como

las consultas o referndums). Entre las formas ms cono-

cidas se encuentran:

Reerndums,

Consultas ciudadanas,

Audiencias pblicas,

Jurados ciudadanos,

Encuestas deliberativas,

Planes de metas,

Consejos consultivos,

Consejos de ciudad,

Presupuestos participativos,

Polticas pblicas globalmente participativas,

Agendas 21,

Talleres participativos de planifcacin estratgica, Comisiones de seguimiento,

Grupos motores,

Revocatoria de mandatos.

Pensamos, por lo tanto, que existen posibilidades de pro-

ducir desarrollos institucionales en un nuevo modelo que

vincule y articule la representacin poltica y la participa-

cin ciudadana.

En definitiva, la participacin ampla los conceptos, en la

prctica, de democracia, representatividad, promocin so-

cial y ciudadana moderna. Para lo cual es necesario promo-

ver (Verdesoto, 1997):

a) La participacin en clave positiva, como el modo de pro-

vocar la colaboracin social. Debe crear confianzas mutuas

entre el Estado y la sociedad civil, antes que controles rgidos.

b) La participacin debe contener a su interior formas repre-

sentativas que le permitan combinar decisiones polticas (en

su ms amplio sentido) y de desarrollo.

c) La sostenibilidad de la participacin depender de la

apropiacin del proceso por parte de los beneficiarios.

d) La consolidacin de la participacin mediante el reco-

nocimiento como un mecanismo del sistema poltico (esto

supone, de un lado, reconocer la insuficiencia de los meca-

nismos de la organizacin actual de la democracia).

e) La participacin es la mejor forma de potenciar el desa-

rrollo social en un contexto de limitacin de recursos.

Verdesoto (1997: 5) afirma que los resultados producidos

por una sociedad que se pone a trabajar en conjunto, son

superiores, en la creacin de beneficios y en la apropiacin

de ventajas del desarrollo social, a la suma de procesos pun-

tuales. Esto exige superar a las limitaciones de los proyec-

tos participativos de alcance micro, ya que una sociedad

activada por la participacin es siempre ms que la suma de

beneficios de todos los proyectos individuales.

Instrumentos De Participacin Ciudadana.

1Pasquino (1993: 180) reconoce que existen tres modalidades de participacin: las reconocidas por las normas y procedimientos vigentes, legales a to-

dos los efectos; las no reconocidas, pero aceptables y aceptadas, si bien con importantes variantes y con amplios espacios de oscilacin; las no recono-cidas y que desafan las bases mismas del sistema y d e su organizacin, con diferentes grados de ilegalidad (o extra-legalidad). Nosotros hemos den omi-nado a la primera modalidad como participacin tradicional, mientras que agrupamos las dos ltimas bajo el nombre d e participacin no tradicional.


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II.- Sobre la participacin

ciudadanaNo es sencillo escribir sobre la participacin ciudadana, si

bien la participacin es tan antigua2 como la representa-

cin poltica, el primero ha reflotado su importancia en las

ltimas dcadas.

Al igual que la representacin poltica, la participacin ciu-

dadana desde el punto de vista conceptual y prctico puede

considerrsela como un concepto polisemico que carece de

una conceptualizacin unvoca y que se vincula a categoras

tericas como ciudadana, Estado, democracia, sociedad

civil, entre otras, donde sobre abundan posiciones terico-

practicas muchas veces en abierta contradiccin, es decir,

con una alta carga valorativa.

Es por eso que a travs de nuestro recorrido bibliogrfico

hemos podido notar que el tema de la participacin ciuda-

dana ha tenido un tratamiento bastante azaroso, incierto y

discontinuo en la literatura especializada contempornea.

El contenido del concepto de participacin ciudadana pue-

de definirse de formas diferentes, en funcin del enfoque oplanteamiento ideolgico de quin lo haga.

Un desafo extra que se present fue determinar la forma

en la que bamos a trabajar la nocin de participacin ciu-

dadana particularmente preocupados en poder reflexionar

sobre el marco de reforma constitucional que se promueve

en este momento en la provincia.

En tal sentido comenzamos analizando los aportes tericos

sobre la participacin ciudadana en Amrica Latina, y nos en-

contramos con las formulaciones realizadas por Cunill Grau

(1991 y 1995) y el resto de los autores que escriben en torno

al CLAD (Borja 1998, Ceci 2001, Nogueira 1993, Przeworski

1998, Restrepo Botero 1997, Rota 1996, Verdesoto 1997 y

1998). El enfoque que utilizan dichos autores se limita a ana-

lizar la participacin ciudadana en la gestin estatal3.

Para ellos, la participacin ciudadana es entendida como

una alternativa para la construccin de consensos y como

Desde este punto de vista es necesario sumar una partici-

pacin responsable, moderna en trminos sociales y polti-

cos, donde la ciudadana ejerza una accin social y polticaque permita la necesaria consolidacin de la democracia

en la provincia.

Por otro lado, resulta claro que la participacin y la repre-

sentacin no son conceptos opuestos, sino complementa-

rios. Estn tan vinculados mutuamente que la crisis en uno

de ellos afecta al otro.

La participacin no tradicional nos muestra las falencias

de las instituciones representativas y las modalidades de

participacin tradicionales para canalizar las demandas y

la voluntad poltica debido a la creciente complejidad de

nuestra sociedad.

Es por esto que consideramos que todas estas caractersti-

cas nos sugieren una situacin potencial de modificacin de

nuestro entramado institucional. El problema es que si bien

a nivel terico es posible pensar millones de combinaciones

entre ambos, slo la realidad social, econmica y poltica de

una sociedad pueden determinar cul es la mejor combina-

cin en ese tiempo y lugar.

La necesidad y oportunidad del proceso de reforma es una

percepcin compartida por una inmensa mayora de los

mendocinos. Desde comienzos del ao 2002 hemos asistido

en nuestra provincia a toda una serie de propuestas de refor-

ma poltica. La reforma de la Constitucin mendocina es un

proceso de larga data. No se lo puede considerar una medida

impulsada por una determinada coyuntura poltica, sino que

hay un cierto consenso en torno a esta decisin.

Se impone la necesidad de la creacin de un sistema que sea

capaz de representar polticamente a los ciudadanos, ampliar

la participacin de estos en los procesos decisorios, reducir las

separaciones corporativas y transferir legitimidad y gobernabi-

lidad al sistema poltico. Esto tiene que ver con todo el aparato

gubernamental, incluyendo la administracin pblica, de modo

que se adquiera una mayor capacidad de gestin, problema que

no se reduce a ganancias tcnicas, sino que se identifica con

la recuperacin misma de la esfera pblica y la prctica poltica.


2El discurso de la participacin ciudadana no puede separarse de su entorno h istrico. As se ha concebido por los estudiosos de la materia: para algu-

nos, este concepto debe es tar inserto en la modernidad (logro de una sociedad ms participativa). Los tericos de la marginalidad lo plantearon comoun instrumento para incorporar a los sectores marginados a la dinmica del desarrollo y finalmente para otros, se plantea la participacin ciudadanacomo elemento que hace frente a la prdida de representatividad del sistema poltico. Desde los gobiernos y los partidos polticos, suele presentrselacomo un instrumento ptimo para crear una nueva relacin concertada entre Sociedad Civil, Democracia y Estado.

3El plano de la gestin es el que se vincula ms estrictamente con la generacin de bienes y servicios pblicos y con las actividades de apoyo a stos.

(Cunill Grau, 1991: 58).


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En nuestro desarrollo terico, finalmente decidimos no to-

mar este enfoque porque coincidimos con las crticas rea-

lizadas por una serie de pensadores posmarxistas que ar-

gumentan que las teoras que subrayan la primaca de lascontradicciones estructurales, de las clases econmicas y

de las crisis en la determinacin de la identidad colectiva

no son adecuadas para entender los actores colectivos con-

temporneos. Tambin afrman que uno no puede sentirse

satisfecho con la aplicacin de modelos neoutilitaristas, de

actores racionales, al conflicto contemporneo... porque la

accin colectiva no est limitada a los intercambios, a las

negociaciones y a clculos estratgicos polticos entre los

adversarios. Hoy en da, los actores colectivos se concen-

tran principalmente en temas relacionados con las normas

sociales y con la identidad colectiva (Cohen y Arato, 2000:

573). Sin embargo, es sumamente vlida esta posicin ya

que representa un importantsimo aporte por mirar nuestra

realidad con un enfoque latinoamericano.

Alternativamente, hemos encontrado otro modo de ob-

servar los grandes enfoques para analizar la participacin

(Revilla, 1994):

1. Enfoques que estudian al movimientos social y la accin

colectiva como estrategia, es decir centrndose en el cmose acta y se moviliza un sector de la poblacin, parten

del estudio del movimientos social como organizacin, sin

cuestionarse el origen de tal organizacin y sin explicar el

paso del nivel individual al colectivo. En este enfoque ha-

llamos: teoras de la accin colectiva (Olson), teoras de la

eleccin racional (Elster), teoras de la movilizacin de re-

cursos (McCarthy y Zald, Jenkins), teoras de las estructuras

de oportunidad (Kitschelt).

2. Enoques que se centran en la identidad, es decir que es -

tudian el porqu de la movilizacin, vinculan el estudio del

movimiento social a las condiciones estructurales en las que

emerge: el propio contexto sociohistrico de su surgimiento

la composicin social y la dinmica del movimiento. Aqu

estn presentes los autores de las teoras de los nuevos mo-

vimientos sociales (Habermas, Melucci, Oe, Touraine).

Ante esta situacin, podemos decir que es muy difcil llegar

a un concepto de participacin ciudadana que abarque to-

das las modalidades que esta asume, existen tantas defini-

ciones como formas de participacin.

Sin embargo, como el propsito de este anlisis es con-

tribuir a una conceptualizacin, comenzaremos tomando

un medio para contener la discrecionalidad de la burocracia

(Cunill Grau, 1991: 11). La participacin ciudadana como

una forma de descargar sobre la sociedad civil acciones y

responsabilidades pblicas, asocindola a la necesidad dedisminuir la accin gubernamental (Cunill Grau, 1991: 11).

Este paradigma, propio de la dcada del 90, entiende la

participacin ciudadana como un recurso diseado por el

gobierno para promover acciones de y en las comunidades,

descargndose algunas tareas y responsabilidades que com-

peten al Estado (transferencias de competencias) lo que te-

ricamente reduce el gasto pblico y el rea de competencia

del gobierno. Por ello los procedimientos de participacin que

reconocen son: las audiencias pblicas, iniciativa popular, re-

ferndum, consulta y concertacin asociada a la planificacin

del desarrollo, participacin en programas y campos espec-

ficos, la consulta en la planificacin y el desarrollo regional,

participacin de usuarios en la direccin y administracin de

empresas municipales, presupuesto participativo, etc.

Por otro lado, nos encontramos con una perspectiva alter-

nativa que se gener en torno a una serie de autores cen-

trados en el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales

(CLACSO), que a partir de un enfoque predominantemente

marxista, analizan los movimientos surgidos en los paseslatinoamericanos a partir de la implementacin de los mo-

delos neoliberales (Seoane, 2003).

Una de las preocupaciones de CLACSO en los ltimos aos

ha sido la promocin de la investigacin sobre los movi-

mientos sociales y el conflicto desde la perspectiva regional.

Por ello se cre a inicios del 2000, el programa Observato-

rio Social de Amrica Latina (OSAL). Durante tres aos de

trabajo el OSAL ha intentado contribuir a la reflexin sobre

el conflicto social y los movimientos que lo protagonizan

en nuestra regin, sumando su esfuerzo a una necesaria e

impostergable tarea de renovacin del pensamiento crtico.

Por lo tanto, desde este mbito, se ha dado un paso impor-

tante en el fortalecimientos de un espacio regional de debate

y anlisis sobre la temtica de los movimientos sociales que

hoy caracterizan a la vida poltica y social de nuestros pases.

Los aportes de este grupo de autores se centran en el con-

flicto social, militarizacin y democracia. Donde se aborda

la cuestin de los movimientos sociales y populares desdeuna doble perspectiva: por un lado, el anlisis concreto de

estas experiencias; por el otro, los debates terico metodo-

lgicos que se plantean en torno a su estudio.



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un concepto muy amplio. De esta forma, el trmino parti-

cipacin puede reservarse a las situaciones en las cuales

el individuo contribuye directa o indirectamente en unasituacin poltica4.

La participacin ciudadana es la intervencin de las perso-

nas y los colectivos en actividades que influyan en la agenda

pblica, en defensa y promocin de sus intereses sociales5.

Con esta primera aproximacin y ms all de estas diferen-

cias de enfoques, a la luz de las observaciones que hemos

realizado sobre nuestra realidad, decidimos desarrollar un

enfoque que se sustenta en la combinacin de teoras, a pe-

sar del riesgo que se corre a nivel epistemolgico, donde to-

mamos cosas de las distintas posiciones tericas para tratar

de lograr una buena comprensin del fenmeno.

De esta forma, consideramos que un acercamiento adecua-

do a este concepto es el que entiende la participacin ciuda-

dana como un amplio abanico que va desde la participacin

tradicional hasta la participacin no tradicional. Tal como se

seal en el apartado anterior Pasquino (1993: 180) recono-

ce que existen tres modalidades de participacin: las reco-

nocidas por las normas y procedimientos vigentes, legalesa todos los efectos; las no reconocidas, pero aceptables y

aceptadas, si bien con importantes variantes y con amplios

espacios de oscilacin; las no reconocidas y que desafan

las bases mismas del sistema y de su organizacin, con di-

ferentes grados de ilegalidad (o extra-legalidad). Nosotros

hemos denominado a la primera modalidad como partici-

pacin tradicional, mientras que agrupamos las dos ltimas

bajo el nombre de participacin no tradicional.

La participacin tradicional y los mecanismos de de-

mocracia semidirecta.

Las extraordinarias transformaciones que han ocurrido en el

escenario mundial en los ltimos aos han marcado, como

un perodo histrico de gran transformacin social y polti-

ca, caracterizado por una profunda reflexin sobre las pro-

pias bases de la sociedad y de la relacin entre gobernador y

gobernado, entre Estado y ciudadano. La participacin de la

sociedad en la vida pblica se torna imprescindible y es exi-

gida por ella misma. Esto es debido, en gran parte, a que la

informacin en todos los mbitos de la vida pblica es cadada ms accesible. El individuo local se convierte, por medio

de acceso a tecnologa avanzada y comunicaciones ultra

modernas, en ciudadano que puede y que quiere participar

en la determinacin de los procesos que lo gobiernan, en ladefinicin del marco social y poltico en el que vive, y en la

priorizacin de acciones e inversiones pblicas que apuntan

a una mejor calidad de vida y a un desarrollo equitativo,

transparente y sustentable.

El objetivo fundamental de la participacin es lograr un de-

sarrollo local, provincial o nacional sustentable y eficaz, por

medio del uso y aplicacin de polticas y estrategias demo-

crticas, que incorporen a la comunidad en la solucin de

sus propios problemas.


4Extrado del concepto de participacin del Diccionario de Poltica de Bobbio y Matteuci, Siglo Veintiuno Editores, 1984, Mxico

5Jimnez, Mnica y Mujica, Pedro: Participacin Ciudadana y Cohesin Social. Corporacin PARTICIPA, Santiago, 2003


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Estas modalidades estn vinculadas a un concepto ms tra-

dicional sobre la participacin, aquel que sostiene que es

un conjunto de actos y de actitudes dirigidos a influir demanera ms o menos directa y legal sobre las decisiones

de los detentadores del poder poltico en el sistema poltico

o en cada una de las organizaciones polticas, as como en

su misma seleccin, con vistas a modificar la estructura del

sistema de intereses dominante 6 (Pasquino, 1993: 180).

De un modo ms amplio, participar significa tener parte en

o tomar parte de algo. Por ello, cuando se habla de par-

ticipacin en el gobierno o en las decisiones polticas, se

piensa en una intervencin directa, sin intermediarios, tanto

en la conduccin poltica como en el momento de tomar

decisiones polticas que aectan a la sociedad (Jackisch,

1993: 31).

La participacin no es esttica, ni tampoco uniorme. Tiene

mltiples variantes y grados en diversas circunstancias de la

gestin y del gobierno. Es importante que el que promue-

ve la participacin tenga en claro cuales son las diferencias,

ventajas, y desventajas de estas modalidades, pues cada

una genera diversas expectativas por parte del actor que

participa. La participacin puede implicar tanto negocia-cin, convergencia y cooperacin de intereses y de actores,

cuanto disidencia y confrontacin de los mismos. La partici-

pacin no es un simple respaldo de la comunidad ante una

propuesta del gobernante. Participa el que convalida y/o se

asocia a una gestin, tanto como el que se opone y protesta.

Segn la funcin desarrollada, la participacin puede clasifi-

carse en cuatro formas tpicas:

i. Participacin Informativa: implica transferencia de infor-

macin o conocimiento sobre un determinado tema. La

comunidad provee informacin al Estado y ste a la comu-

nidad. Esto permite tomar decisiones informadas que dismi-

nuyen el riesgo y posibilitan optimizar el uso de los recursos.

(Por ejemplo Programa Informacin Ciudadana PIC).

ii. Participacin Consultiva: implica la expresin de la opi-

nin y voluntad de los actores acerca de un problema o

decisin, pero no es directamente vinculante para las auto-

ridades. Los mecanismos ms utilizados suelen ser las con-

sultas populares no vinculantes y las audiencias pblicas.

Se pueden reconocer al menos cuatro condiciones bsicas

para que la participacin tenga un buen resultado:

a. Acceso a la informacin. La participacin para que sea

til y eficaz debe ser informada, enmarcada en un proceso

gil y sencillo. A su vez esta informacin debe estar siste-

matizada de manera clara y debe ser en lo posible de fcil

entendimiento.

b. Autonoma. Participacin implica autonoma de los ac-

tores, la no- dependencia o subordinacin de un actor res-

pecto de otro.

c. Voluntad Poltica. Es menester la voluntad del estado que

genera los espacios y promueve la participacin. Sin volun-

tad poltica por todas las partes, la participacin difcilmen-

te prosperar.

d. Incorporacin de los Actores. La exhaustiva incorpora-

cin de los actores afectados es fundamental en el proceso

participativo, pues al no darse la representatividad de los

actores en el proceso, el mismo carece de legitimidad ante

los interesados. Los interesados pueden ser los afectados

positivamente o negativamente por una obra o gestin,como tambin los afectados indirectamente o por omisin.

En este punto analizaremos brevemente los mecanismos de

la participacin ciudadana tradicional. Estamos hablando

de aquellas modalidades de participacin ciudadana reco-

nocidas por las normas y procedimientos vigentes, legales a

todos los efectos (concierne a todas las modalidades insti-

tucionalizadas).

a) Aproximacin conceptual

Aqu, la particularidad est en la existencia de una serie de

ordenamientos legales y normativos, aprobados por los po-

deres jurdicos del Estado, que definen y establecen las for-

mas de involucramiento de la sociedad.

La participacin ciudadana tradicional es aquella donde

los individuos organizados a travs de las instancias exis-

tentes en los instrumentos legales y normativos, inciden en

los procesos de decisin referidos a acciones que afectan su

calidad de vida (Arzaluz, 1999: 2)


6A su vez Pasquino (1993: 180), identifica una modalidad de participacin visible que se expresa en comportamientos y una participacin invisible, es

decir, la presencia de un pblico, de una opinin pblica, interesada en la poltica e informada sobre sus actividades que, sin embargo, por distintos mo-tivos (entre ellos la satisfaccin por la marcha de las cosas o la escasa confianza en sus propias capacidades) no se activa casi nunca, ni de manera contin-ua. El tema, sin embargo, es que ese pblico, ya politizado, puede entrar en el terreno de la participacin influyendo sobre las opciones y las decisiones.


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En trminos generales puede decirse que las formas se-

midirectas consisten en diversos mecanismos o procedi-

mientos mediante los cuales el conjunto del cuerpo elec-toral participa directamente en la funcin constituyente

o legislativa realizada por los rganos representativos, o

adopta decisiones polticas de relevancia sobre problemas

de distinta ndole 7.

Las principales formas semidirectas8 son: la iniciativa popu-

lar, el referndum, el plebiscito, las audiencias pblicas y la

revocacin popular.

Breve excurso sobre el acceso a la informacin pblica.

Como se seal anteriormente, una de las condiciones fun-

damentales para hacer la participacin ciudadana ms efec-

tiva, es el derecho al acceso a la informacin pblica.

Este derecho incluye el acceso, por par te de cualquier per-

sona, a la documentacin integrada por los expedientes

pblicos, minutas de reuniones, correspondencia, dictme-

nes tcnicos, estudios cientficos o a cualquier documen-

tacin fnanciada por los presupuestos pblicos. Tambin

abarca la informacin sobre polticas, programas, planesy proyectos, sobre las diversas instancias de la toma de

decisiones, las oportunidades para efectuar comentarios

orales o escritos, las opiniones provenientes del pblico y

de organizaciones tcnicas.

El fundamento terico para acceder libremente a la infor-

macin es la naturaleza pblica de la misma. Se trata de in-

formacin relevante a la vida y a las decisiones que afectan

a la comunidad en su conjunto.

En algunos casos la informacin en manos privadas con-

cierne tambin a la sociedad en su conjunto. Se trata de

informacin que obtienen de sus tareas normales, por ejem-

plo, empresas de servicios pblicos, agua corriente, cloacas,

tratamiento de efluentes domiciliarios y tratamiento de re-

siduos slidos. Cada una de estas empresas debe contar con

una oficina de informacin pblica que permita acceder a

los datos producidos en funcin de sus propias tareas9.

iii. Participacin Decisoria: implica ejercicio de poder y res-

ponsabilidad en los procesos de toma de decisiones. Por

ejemplo el presupuesto participativo, donde el gobiernoconvoca a los actores sociales afectados no slo a expre-

sar sus ideas y opiniones sino que tambin a decidir cmo,

cunto, cuando, y en qu se van a asignar los recursos. La

revocatoria de mandatos y la consulta popular vinculante

tambin pueden ser incluidas en este grupo.

iv. Participacin en la Gestin (Cogestin o Gestin asocia-

da): implica ejercicio de poder y responsabilidad en la imple-

mentacin o gerenciamiento de polticas, proyectos, obras,

servicios. Este es el mximo grado de participacin, aqu

no slo el estado convoca para expresar ideas, opiniones,

y decidir, si no que adems se produce una transferencia de

poder. Se produce el empoderamiento de los actores so-

ciales afectados quienes se convierten en ejecutores de lo

decidido. (Por ejemplo plan de construccin de viviendas).

b) Modalidades de participacin tradicional

Dentro de las formas reconocidas por las normas y pro-

cedimientos vigentes, se destaca la participacin electoral

ya que puede constituir tanto el momento culminante deun conjunto de otras actividades de participacin como el

momento inicial, casi una condicin previa de posteriores

actividades de participacin (Pasquino, 1993: 185). Por ello

es importante destacar que donde la participacin electo-

ral no est eficazmente tutelada, todas las dems formas

de participacin institucionalizada, pacfica, legal, resultan

un tanto diciles y precarias (Pasquino, 1993: 186). Otras

formas de participacin tradicional consisten en la partici-

pacin en sindicatos, organizaciones de la sociedad civil y

partidos polticos. Todas ellas poseen una larga tradicin en

nuestra provincia y han sufrido importantes fluctuaciones y

modificaciones a lo largo de los ltimos aos.

Sin embargo, este trabajo busca reflexionar con especial

atencin sobre las formas de participacin tradicional que

suelen incluirse en los diseos constitucionales. A continua-

cin haremos hincapi en estos mecanismos de participa-

cin ciudadana, conocidos como mecanismos de demo-

cracia semidirecta.


7

Jackisch, Carlota (1993) op. cit. Pg. 338

Ibdem, Pg. 33

9Audiencias Pblicas y Libre Acceso a la Informacin, FARN y FORINS, 2001; Nuevas Herramientas para la Accin Ciudadana en Defensa de los Dere-

chos del Medio Ambiente, Programa de Participacin y Fiscalizacin Ciudadana, Fundacin Poder Ciudadano, 1997; SA BSAY, Daniel y TARAK, Pedro, ElAcceso a la Informacin Pblica, el Ambiente y el Desarrollo Sustentable, FARN, Buenos Aires, 1997.


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7

reforma constitucional, tratados internacionales, tributos,

presupuesto y materia penal.

La Ley de Iniciativa Popular N 24.747 ha transormado en

operativa esta norma constitucional exigiendo para su via-

bilidad una serie de requisitos:

a) El Congreso tiene un plazo de doce meses para su trata-

miento, sin embargo no existe sancin en caso de incumpli-

miento con lo cual el proyecto perdera estado parlamentario.

b) La presentacin de la iniciativa requiere la firma de un

nmero de ciudadanos no inferior al 1,5% del padrn elec-

toral de la ltima eleccin para diputados, que representen

por lo menos 6 distritos electorales (4%), para una iniciativa

nacional. Cuando la iniciativa sea de alcance regional slo se

consideran las provincias que integran dicha regin.

c) La justicia electoral nacional estar encargada de verificar

la autenticidad de las firmas, en un muestreo no menor al

0.5 de las mismas.

d) La iniciativa debe ser presentada por escrito, redactada

en forma de ley y en trminos claros.

e) Los promotores debern indicar nombre y domicilio y de-

jar constancia de los gastos que insumir la iniciativa, como

as tambin el origen de los fondos previstos para tal fin.

f) Los promotores tienen la posibilidad de participar en las

reuniones de comisin con voz pero sin voto.

La presentacin de una Iniciativa Popular puede resultar por

tanto dificultosa y onerosa, requiriendo conocimientos tc-

nicos y un grado de informacin de difcil acceso para los

ciudadanos. A pesar de estos obstculos, el reconocimiento

constitucional y legal de esta forma de participar en el pro-

ceso de formacin o modificacin de las leyes debe estimu-

lar la promocin de iniciativas legislativas vinculadas a los

intereses de los ciudadanos.

Desde la inclusin de este mecanismos slo dos experien-

cias resultaron exitosas, la primera de ellas buscaba la de-

rogacin de determinadas jubilaciones de privilegio y la se-

gunda, promova la creacin de un programa de nutricininfantil (El hambre ms urgente).

El libre acceso a la informacin pblica constituye un paso

necesario para que se pueda vehiculizar de modo adecuado

la participacin pblica. En una democracia participativa,para poder participar en el proceso de toma de decisiones

y efectuar el control de los actos de los gobernantes es ne-

cesario contar con informacin completa, veraz y oportuna.

La reorma de la Constitucin Nacional de 1994 no reco-

noci el derecho de libre acceso a la informacin pblica.

Sin embargo el artculo 41, al consagrar el derecho a un

ambiente sano establece la obligacin a cargo de las au-

toridades de proveer a la informacin ambiental. Por tanto

si bien no ha reconocido en forma expresa el derecho a to-

dos los habitantes, de solicitar y recibir informacin pblica,

entendemos que ha impuesto obligaciones respecto de la

informacin ambiental, tales como:

1- almacenar informacin

2- de manera sistemtica y peridica

3- ordenarla de modo de acilitar el acceso a la misma.

En la Argentina han sido constituciones provinciales, como

las de Buenos Aires, Formosa, Misiones, Crdoba, La Rio-

ja, San Juan, Salta, Jujuy, Chubut, Tierra del Fuego, las que

han reconocido este derecho en forma expresa. En su granmayora consagran el derecho al libre acceso a las fuentes

de informacin pblica. Slo Formosa y Misiones, expresan

toda clase de informacin.

En la Provincia de Mendoza, sin existir una ley general con-

sagratoria del derecho al libre acceso a la informacin, en la

ley de Preservacin, Conservacin, Defensa y Mejoramiento

del Medio Ambiente de Mendoza N 5961, se establece la

obligacin a cargo del Estado Provincial de realizar anual-

mente un informe ambiental para su elevacin a la Legisla-

tura, sobre el estado general de los ecosistemas, ambientes

naturales y agropecuarios y urbanos y su equilibrio ecolgi-

co y la situacin de los recursos naturales, renovables o no,

grado de contaminacin y perspectivas futuras.

La Iniciativa Popular 10

La reorma constitucional de 1994 incorpor en sus artculo

39 y 40, dos ormas de democracia semidirecta: la iniciati -

va legislativa, mecanismo mediante el cual se permite a los

ciudadanos presentar proyectos de ley y la consulta popular,en sus dos formas, vinculante y no vinculante. No pueden

ser objeto de iniciativa legislativa los proyectos referidos a


10Nuevas herramientas para la accin ciudadana en defensa de los derechos del medio ambiente, Programa de Participacin y Fiscalizacin Ciu-

dadana, Fundacin Poder Ciudadano, 1997.


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1- La ley de convocatoria a consulta popular vinculante de-

ber tratarse en una sesin especial y ser aprobada con el

voto de la mayora absoluta de miembros presentes en cadauna de las Cmaras.

2- En todo proyecto sometido a consulta popular vinculan-

te, el voto de la ciudadana ser obligatorio.

3- Para que sea considerada vlida debe emitir su voto no

menos del 35% de los ciudadanos inscriptos en el padrn

electoral nacional.

4- En consulta no vinculante, el voto de la ciudadana no

ser obligatorio.

5- La convocatoria realizada por el Poder Ejecutivo Nacional

deber efectuarse mediante decreto decidido en acuerdo

general de ministros y refrendado por todos ellos. En cam-

bio, cualquiera de las Cmaras del Congreso podr aprobar

la convocatoria por el voto de la mayora absoluta de miem-

bros presentes en cada una de ellas.

6- Cuando un proyecto de ley sometido a consulta popu -

lar no vinculante, obtenga el voto afirmativo de la mayoraabsoluta de votos vlidos emitidos, deber ser tratado por

el Congreso de la Nacin, quedando automticamente in-

corporado al plan de labor parlamentaria de la Cmara de

Diputados de la sesin siguiente a la fecha de proclamacin

del resultado del comicio por la autoridad electoral.

7- La ley o el decreto de convocatoria a una consulta po-

pular segn corresponda deber contener el texto ntegro

del proyecto de ley o decisin poltica objeto de consulta

y sealar claramente la o las preguntas a contestar por el

cuerpo electoral, cuyas respuestas no admitirn ms alter-

nativa que la del s o el no.

8- La consulta popular deber realizarse dentro de un plazo

no inerior a 60 das y no superior a 120 das corridos desde

la fecha de publicacin de la ley o el decreto de convocatoria.

9- Para determinar el resultado de toda consulta popular no

sern computados los votos en blanco.

10- El da fjado para la realizacin de una consulta popular,no podr coincidir con otro acto eleccionario.

La Consulta Popular: vinculante y no vinculante

El artculo 40de la Constitucin Nacional establece que:

El Congreso, a iniciativa de la Cmara de Diputa-

dos, podr someter a Consulta Popular un proyecto

de ley. La ley de convocatoria no podr ser vetada.

El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la

Nacin lo convertir en ley y su promulgacin ser

automtica.

El Congreso o el Presidente de la Nacin, dentro

de sus competencias, podrn convocar a consulta

popular no vinculante. En este caso el voto no ser

obligatorio. El Congreso, con el voto de la mayora

absoluta de la totalidad de los miembros de cada

cmara reglamentar las materias, procedimientos

y oportunidad de la consulta popular

El primer prrafo autoriza al Congreso a iniciativa de la

Cmara de Diputados a someter en Consulta Popular con

carcter vinculante un proyecto de ley. En la literatura tam-

bin se conoce como referndum, y es una de las formas

de democracia semidirecta ms difundidas. Se trata de unacto por el cual la ciudadana se pronuncia a favor o en con-

tra de una propuesta para establecer una nueva norma, o

modificar o derogar una norma ya existente. Esta forma de

participacin pblica tiene carcter vinculante: lo decidido

por la ciudadana obliga a los gobernantes. Es importante

diferenciar esta modalidad de participacin de otras moda-

lidades que no tienen efecto vinculante, tales como la au-

diencia pblica o el plebiscito.

El segundo prrafo del articulo 40de la CN se refiere jus-

tamente a la Consulta Popular no vinculante o Plebiscito.

Comprende temas polticos, no legislativos que puede ser

convocados tanto por el Congreso como por el Presidente

sobre los temas de sus respectivas competencias. Esta con-

sulta, al ser no vinculante no obliga jurdicamente a los r-

ganos convocantes. Y la emisin del sufragio es facultativa

para cada ciudadano.

Ley 25.432, sancionada en 2001, regula el procedimiento

de Consulta Popular vinculante y no vinculante. All se es-

tablece que:



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an son pocos los cuerpos parlamentarios u organismos que

institucionalizaron regmenes de Audiencias Pblicas en sus

propios procedimientos decisorios, con la concepcin am-plia de las democracias participativas.

Frente a este cuadro, el ciudadano preocupado por la cues-

tin pblica tiene un doble reto:

a) aprovechar las posibilidades de participar en las audien-

cias pblicas ya institucionalizadas.}

b) frente a la ausencia de un sistema de audiencias pblicas,

impulsar la institucionalizacin de esta modalidad partici-

pativa en los mbitos de toma de decisiones ms cercanos

a su propia actuacin.

Las audiencias pblicas son oportunidades de consulta para

que el conocimiento terico y la experiencia prctica y vi-

vencial del conjunto de la poblacin puedan ser capitaliza-

dos y reflejados por las autoridades en los procesos de toma

de decisiones cotidianas de alcance general, comunitario o

colectivo. De este modo, la participacin en las audiencias

pblicas tiene por objeto contribuir al mejoramiento de la

calidad y a la razonabilidad de las decisiones que se adop-ten. La audiencia pblica es una reunin formal que crea

obligaciones y genera responsabilidades. Es un encuentro

circunscripto dentro de un procedimiento de toma de deci-

siones pblicas. Una vez institucionalizado, su convocatoria

puede ser obligatoria bajo determinantes circunstancias y la

falta de celebracin de stas puede ser causa de nulidad de

la decisin aprobada.

Las opiniones que se expresen en la audiencia pblica no son

vinculantes para las autoridades convocantes. Ni siquiera en

el supuesto que existan puntos de vista mayoritarios. Este

mecanismo no es un instrumento para reemplazar a las au-

toridades gubernamentales debidamente constituidas. Ms

bien se trata de un mecanismo que permite a los habitantes

contribuir a la calidad de las decisiones pblicas gracias a la

presentacin simultnea de perspectivas y conocimientos

provenientes de un amplio y diverso espectro de actores.

Por otra parte la celebracin de la audiencia pblica debe

respetar determinadas normas de procedimiento, que de-

ben surgir del reglamento de audiencia pblica y deben con-tener los requisitos de la etapa preparatoria, del desarrollo y

del seguimiento de la audiencia pblica de que se trate. La

Audiencias Pblicas 11

La audiencia pblica es uno de los instrumentos principalesde los regmenes democrticos participativos. Por dicha ra-

zn, a los fines de la gestin pblica (por ejemplo, sobre te-

mas ambientales, sociales, educativos), la audiencia pblica

pasa a ser un excelente espacio de encuentro entre vecinos,

organizaciones sociales especializadas en las distintas tem-

ticas de preocupacin de la comunidad, el sector privado,

las instituciones tcnicas y las autoridades gubernamenta-

les. Es ah donde pueden presentarse, las perspectivas tanto

individuales como colectivas sobre los problemas comunes

y sobre las soluciones que deban encararse.

La audiencia pblica es una instancia de participacin en el

proceso de toma de decisin, en el cual la autoridad res-

ponsable habilita un espacio institucional para que todos

aquellos que puedan verse afectados o tengan un inters

particular expresen su opinin respecto de ella.

La audiencia pblica puede ser:

1) Facultativa: la autoridad decide si la realiza o no.

2) Obligatoria: la autoridad debe realizarla y, en caso con-

trario, el acto administrativo es nulo por falta de causa su-

ficiente.

3) A peticin de la ciudadana: algunas normas consideran la

posibilidad de que la ciudadana pueda solicitar a las auto-

ridades la realizacin de una audiencia pblica cumpliendo

con ciertos requisitos. De hecho, la audiencia pblica pue-

de configurar la oportunidad institucional ms importante

para garantizar el mximo flujo informativo posible entre

actores de la sociedad y sus propias autoridades en relacin

con una decisin determinada.

En la Argentina, la modalidad de la audiencia pblica fue

introducida por el ambientalismo, precisamente como ga-

ranta para una participacin pblica ordenada. Ya en 1984,

a inicios del regreso a la democracia, el Senado de la Nacin

celebr a ttulo demostrativo la primera audiencia pblica

a raz de la necesidad de determinar su competencia en el

control de la contaminacin del Ro Reconquista, curso de

agua ubicado enteramente en jurisdiccin de la Provincia deBuenos Aires. Sin embargo, corresponde sealar que a pesar

del tiempo transcurrido desde la primera audiencia pblica,


11Audiencias Pblicas y Libre Acceso a la Informacin FARN y FORINS, 2001. Audiencias Pblicas en los Municipios Patagnicos, FARN y Fundacin

Patagonia Natural, 1999; Nuevas Herramientas para la Accin Ciudadana en Defensa de los Derechos del Medio Ambiente, Programa de Participaciny Fiscalizacin Ciudadana, Fundacin Poder Ciudadano, 1997. SABSAY.


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10

En la provincia de Mendoza, la Ley N 5961 de Preser-

vacin, Conservacin, Defensa y Mejoramiento del Am-

biente, en el Ttulo Del Impacto Ambiental establece laobligatoriedad de la audiencia pblica de los interesados y

afectados en el procedimiento de evaluacin del impacto

ambiental. El incumplimiento de esta instancia acarrea la

nulidad del procedimiento.

Revocatoria de mandatos.

La revocacin popular o destitucin es un procedimiento

para remover de su cargo a los representantes o funciona-

rios elegidos antes de que cumplan el plazo fijado para su

funcin. La destitucin como procedimiento constituye un

derecho o una facultad de una fraccin del cuerpo electo-

ral de obtener un llamado a elecciones especiales, con el

fin de determinar si el ocupante de un cargo electivo debe

permanecer o no en l. El objetivo de este procedimiento es

que los representantes se encuentren en una situacin de

constante responsabilidad ante quienes lo votaron.

La revocatoria merece ser analizada en forma separada ya

que, como seala Manin12, un rasgo sorprendente de las ins-

tituciones democrticas, es que los polticos no estn legal-mente compelidos a atenerse a su plataforma electoral en

ningn sistema democrtico. En ninguna de las democra-

cias existentes los representantes estn sujetos a obedecer

disposiciones obligatorias. Las demandas de los ciudadanos

contra gobiernos que han traicionado promesas especficas

formuladas durante sus campaas, han sido rechazadas por

las Cortes en varios pases, fundamentalmente porque se

considera que este procedimiento atenta contra el princi-

pio representativo. En este sentido, ninguna constitucin

democrtica a nivel nacional admite la revocacin. Por

consiguiente, una vez que los ciudadanos han elegido a los

representantes, no cuentan con mecanismos institucionales

para obligarlos a mantener sus promesas. Los electores slo

pueden sancionar las desviaciones del mandato despus de

que hayan experimentado sus efectos 13.

razn de ser de esta formalidad es garantizar la participa-

cin con informacin y en igualdad, de todos los que tengan

inters en hacerlo.

Las audiencias pblicas pueden ser legislativas o administra-

tivas. Las primeras, son las convocadas por las comisiones

de los cuerpos parlamentarios en ocasin de los distintos

proyectos legislativos. En general, las normas que regulan

su convocatoria, organizacin y celebracin, son los estatu-

tos o reglamentos internos que regulan su propio funciona-

miento. Las administrativas, en cambio, son aquellas convo-

cadas por los distintos organismos pblicos que actan bajo

la rbita del poder ejecutivo, en los distintos niveles, con

facultad para aprobar decisiones de alcance general.

Segn el rgimen, las audiencias pblicas estn abiertas a

las siguientes categoras de personas:

- Cualquier persona que se vea afectada directa o indirecta-

mente, en su propiedad, salud o calidad de vida.

- Toda persona con ciudadana o residencia en el lugar don-

de se celebre la audiencia pblica.

- Los sectores regulados por la norma propuesta.

- Organizaciones no gubernamentales cuyo objeto social

sea el tema tratado por la audiencia pblica.

- Entidades tcnicas.

- Asociaciones profesionales.

- Asociaciones empresarias.

- Autoridades pblicas de otras jurisdicciones, potencial-

mente afectadas por la propuesta de decisin.

- Defensora del pueblo, ministerio pblico.

De acuerdo al grado de flexibilidad del rgimen relativo a

Audiencias Pblicas, el espectro de participantes puede va-

riar. Sin embargo, las democracias ms participativas refle-

jan una gran apertura para el reconocimiento del derecho

de cualquier parte interesada.


12Manin, Bernard (1995) op. cit.

13 Przeworski, Adam (1998) op. cit.


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11

Un problema adicional consiste en que la mayora de estos

mecanismos implican un proceso de decisin de suma cero.

Al plantear resoluciones de tipo dicotmicas, la decisin de

la mayora excluye la posicin de las minoras.

Por ello, el debate sobre estos mecanismos debe centrarse

en quin determina el orden, la forma y las cuestiones pues-

tas a consideracin de la ciudadana. Un sistema constitu-

cional no se agota en el texto formal, sino en la utilizacin

que la ciudadana le de a estas herramientas (Lafferriere,

2009: 141).

Reexiones fnales

A lo largo de estas pginas hemos visto diferentes herra-

mientas que promueven la participacin ciudadana. Noshemos concentrado en especial, en aquellos institutos que

suelen incluirse en los textos constitucionales.

Las formas semidirectas pueden considerarse procedimien-

tos correctores del rgimen representativo. Con esta inten-

cin cobraron impulso desde principios del siglo XX. Fueron

consideradas una manera de lograr una mayor participacin

del pueblo. En la siguiente tabla se muestra un cuadro gene-

ral de los mecanismos existentes en Amrica Latina a nivel

nacional.

Mecanismos de democracia semidirecta en Amrica

Latina (nivel nacional).

Fuente: Zovatto, 2008: 261.

Independientemente del reconocimiento del derecho, una

cuestin fundamental para un buen funcionamiento de es-

tos mecanismos es que sean accesibles para el ciudadano,

es decir que las reglas sobre umbrales, obstculos, qurums,

mtodos de votacin, mecanismos de publicidad y convo-

catoria, etc. contribuyan a que el proceso sea lo ms libre yjusto para los votantes.



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Responsables Institucionales

Universidad Nacional de Cuyo

Ing. Agr. Arturo Somoza

Rector UNCuyo.

MPA. Juan Carlos Aguil

Coordinador rea de Polticas Pblicas.

Coordinador General:

Mgter. Javier Daz Araujo

Coordinador Observatorio de Polticas Pblicas.

Elaboracin Informe:

Lic. Alejandro Belmonte

Contacto:

rea de Polticas Pblicas UNCuyo

[email protected]

+54 0261 4135000 internos 3003/63

www.politicaspublicas.uncu.edu.ar

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instrumento de participacion ciudadana.pdf

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