CADERNOS CCOM

VOLUME IX

JOSÉ ANGELO AMADO

Instituição do Macro-Processo “Garantia Metrológica” na Anatel, com Vistas a Melhoria da Eficácia

das Inspeções Técnicas

COORDENADOR GERALMurilo César Ramos

PROJETO GRÁFICONúcleo de Multimídia e Internet – NMI/UnB

EQUIPE EDITORIALPreparação de originaisDaniela Garrossini e Maria do C. Rigon

RevisãoCatarina Felix

Editoração EletrônicaSuhelen Chaves e Luciana Lobato

CapaCristiane Arakaki

UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA - UnB

EDITORA FACULDADE DE TECNOLOGIA - FTCampus Universitário Darcy Ribeiro,Asa Norte – Brasília – DF – BrasilCEP: 70910-900 – Caixa Postal: 04386Fone: +55 (61) 3307-2305 / 3307-2300 Fax: +55 (61) 3273-8893e-mail: ftd@unb.br

A481i Amado, José Angelo

Instituição do Macro-Processo “Garantia Metrológica” na Anatel, com Vistas a Melhoria da Eficácia das Inspeções Técnicas / José Angelo Amado; José Camargo da Costa (Orientador). – Brasília: Faculdade de Tecnologia/UnB, 2008.

118 p.: Il. – (Cadernos CCOM; Volume IX). ISBN:

1. Telecomunicações. I. Título. II. José Angelo Amado. III. Centro de Políticas, Direito, Economia e Tecnologias das Comunicações (CCOM). IV. José Camargo da Costa (Orientador).

CDU 621

CENTRO DE POLÍTICAS, DIREITO, ECONOMIA E TECNOLOGIAS DAS COMUNICAÇÕES - CCOM

Série: CADERNOS CCOM - VOLUME IX

Monografia defendida como requisito de aprovação no V Curso de Especialização em Regulação de Telecomunicações da UnB - 2006.Orientador: Profº José Camargo da Costa

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)(Bibliotecária responsável: Catarina Felix dos Santos Soares CRB 514/1ª região)

LISTA DE FIGURAS

Figura 5.1 - Qualidade de Inspeção versus Qualidade do Serviço ........... 67

Figura 5.2 – Garantia Metrológica da Anatel ............................................ 69

Figura C.1 – Distribuição de erros e estatísticas ...................................... 101

Figura C.2 – Representação gráfica da incerteza .................................... 102

Figura C.3 – Distribuição normal .............................................................. 103

Figura C.4 – Representação gráfica do erro e da incerteza de medição ...................................................................................................... 109

LISTA DE TABELAS

Quadro 1 - Resumo dos Sistemas da Qualidade Usados por Países Membros da UIT ........................................................................................................... 28

Quadro 2 - Requisitos da NBR ISSO 9001 ................................................. 53

Quadro 3 - Requisitos da ISO 17025 ......................................................... 62

Quadro 4 - Garantia Metrológica nível 1 ................................................... 70

Quadro 5 - Garantia Metrológica Nível 2 .................................................. 71

Quadro 6 - Garantia Metrológica Nível 3 .................................................. 72

Quadro 7- Garantia Metrológica Nível 4 .................................................... 73

Quadro 8 - Garantia Metrológica Nível 5 .................................................. 75

Quadro 9 - Garantia Metrológica Nível 6 .................................................. 76

Quadro 10 - Planejamento para implantação da garantia metrológica .. 86

Tabela C.1 – Nível de confiança versus fatores de abrangência ............ 108

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ......................................................................................... 1

1 GERENCIAMENTO DO ESPECTRO ...................................................... 31.1 Fiscalização do espectro de radiofreqüências ....................................... 4

1.2 Inspeção de instalações de radiocomunicações .................................... 7

1.3 Tradeoffs do órgão regulador ................................................................11

2 REFERÊNCIAS ................................................................................... 132.1 Metrologia legal ..................................................................................... 13

2.2 O programa brasileiro de qualidade e produtividade ......................... 14

2.3 Sistemas da qualidade adotados por países membros da UIT ........... 16

2.3.1 Alemanha ........................................................................................... 17

2.3.2 Austrália ............................................................................................. 17

2.3.3 China ................................................................................................... 18

2.3.4 Costa Rica ........................................................................................... 19

2.3.5 França .................................................................................................. 20

2.3.6 Japão ................................................................................................... 22

2.3.7 Peru ..................................................................................................... 22

2.3.8 Portugal ............................................................................................... 23

2.4 Conclusões preliminares sobre a qualidade ......................................... 24

3 DESAFIOS .......................................................................................... 313.1 Captura ................................................................................................... 34

3.2 Restrições devidas a contingenciamentos orçamentários .................. 35

3.3 Restrições no mercado de oferta de insumos para a fiscalização ..... 36

3.4 Restrições na execução do planejamento estratégico ........................ 37

3.5 Restrições decorrentes da ocultação de provas ou da insuficiência de dados ............................................................................................................. 38

3.6 Restrições originadas por ingerência administrativa .......................... 39

3.7 Restrições regulatórias .......................................................................... 41

3.8 Restrições decorrentes de morosidade legal ........................................ 43

3.9 Restrições no processo de certificação de produtos ........................... 44

1

INTRODUÇÃO

O escopo deste trabalho é apresentar o atual sistema da qualidade implan-tado nas atividades finalísticas de fiscalização da Anatel e, como evolução deste, propor uma nova ferramenta gerencial para controle da qualidade conhecida como “Garantia Metrólogica”, atuando de forma matricial em todas as áreas técnicas da Agência, com vistas à melhoria da eficácia das inspeções técnicas sobre os serviços de telecomunicações.

São identificadas as principais falhas de mercado e de governo que afetam hoje a atividade de inspeção dos serviços de telecomunicações, algumas das quais passíveis de superação desde que atualizada a política da qualidade da Agência.

O estudo apresenta, também, alguns sistemas da qualidade adotados por países membros da União Internacional de Telecomunicações – UIT, na atividade de fiscalização, para avaliar a aplicabilidade destes, na Anatel.

Para estabelecer a Garantia Metrológica supramencionada, é recomen-dável a adoção de, pelo menos, quatro medidas administrativas sobre o atual sistema da qualidade, quais sejam:

• A migração, para fins de implementação de procedimentos, laudos, relatórios e atividades técnicas, do atual sistema da qualidade NBR ISO 9001 para o sistema NBR ISO 17025;

• A automatização das atividades técnicas referentes às ações de coleta, tratamento, avaliação e apresentação de dados e resultados da fiscaliza-ção, pela implantação de uma ferramenta designada “Assistente de Medi-ções”, fornecendo, aos fiscalizados, laudos contendo, dentre outros, os resultados corrigidos das medições, de acordo com o Guia para a Expres-são da Incerteza da Medição – GUM, publicado pela ABNT/ INMETRO.

• A utilização da Rede Brasileira de Calibração – RBC, para prover a calibração periódica dos equipamentos dos sistemas de radiocomunica-ções, historicamente mais propensos a gerar interferências prejudiciais,

3.10 Restrições em serviços operando em caráter secundário ou experimental ................................................................................................. 45

3.12 Restrições verificadas nos procedimentos em campo ....................... 48

4 ANATEL - SISTEMAS DA QUALIDADE .............................................. 514.1 Sistema da qualidade instituído na fiscalização da Anatel ................ 51

4.2 Objetivos do sistema da qualidade implantado .................................. 52

4.3 Processo finalístico de fiscalização ...................................................... 54

4.4 Inspeção e controle de processos ......................................................... 55

4.5 Reorganização da Anatel ...................................................................... 60

4.6 Sistema da qualidade proposto para a fiscalização da Anatel ........... 62

5 PROPOSITURA DA GARANTIA METROLÓGICA DA ANATEL ............ 655.1 Atribuições da Garantia Metrológica ................................................... 77

5.2 Assistente de Medições – ASM ............................................................. 80

5.3 Radar Móvel ........................................................................................... 82

6 CONCLUSÕES .................................................................................... 836.1 Objetivos Atingidos ............................................................................... 84

6.2 Pontos Fortes ......................................................................................... 84

6.3 Principais limitações à fiscalização ...................................................... 85

6.4 Continuidade dos Trabalhos ................................................................. 85

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................... 87

APÊNDICE A - ACORDOS INTERNACIONAIS EM TELECOMUNICAÇÕES .. 89

APÊNDICE B - PRINCIPAIS AGENTES INTERNOS QUE INFLUENCIAM AS POLÍTICAS DA QUALIDADE DA ANATEL ............................................. 93

APÊNDICE C - DETERMINAÇÃO DO RESULTADO CORRIGIDO DE UMA MEDIÇÃO .............................................................................................. 99

APÊNDICE D - CONVÊNIO ANATEL/ INMETRO ................................111

APÊNDICE E - PORTARIA INMETRO Nº 163 DE 06 DE SETEMBRO DE 2005 ................................................................................................... 113

VOCABULÁRIO INTERNACIONAL DE TERMOS DE METROLOGIA LEGAL ................................................................................................. 115

2 3

1 GERENCIAMENTO DO ESPECTRO1

A radiação eletromagnética é definida como “uma forma de oscilação de energia elétrica e magnética capaz de atravessar o espaço sem o uso de interconexões físicas”. A faixa de freqüências conhecida como espectro de radiofreqüência é a região compreendida entre 9 kHz e 3.000 GHz.

Para garantir a operação integrada de sistemas e o compartilhamento espacial e temporal de milhares de equipamentos de radiocomunicações no espectro radioelétrico nacional, considerado um bem público, finito (inelástico), é necessário àAgência adotar medidas que garantam seu adequado uso.

O gerenciamento de espectro é a combinação de procedimentos admi-nistrativos, científicos e técnicos necessários para garantir a operação eficiente de equipamentos e serviços de radiocomunicações em um ambiente multiusuário, multiserviço e multipadrão.

Para tanto, a base de dados de informação do regulador deve ser precisa e minuciosa, incluindo detalhes dos usuários autorizados do espectro, das respectivas redes, dos equipamentos e sistemas instalados, bem como dos parâmetros relevantes das facilidades de radiocomunicações indivi-duais. É a ferramenta diretamente responsável por suportar as referências administrativas e técnicas, servindo de elemento facilitador do processo de gerenciamento, com impacto nas decisões quanto à alocação eficiente do espectro, a correta atribuição de freqüências e o licenciamento das estações.

notadamente aquelas que oferecem riscos à vida, à saúde das pessoas e danos irreparáveis ao patrimônio público; e,

• Enaltecer a celebração de convênio entre a Anatel e o Instituto Nacional de Metrologia – INMETRO para, dentre outros, suprir essa organização, de padrões de referência primários em telecomunicações, para melhorar a capacidade de medição no país e torná-lo mais independente, na área de metrologia para, desta forma, reduzir os custos decorrentes do envio e recebimento de instrumentos de testes e medições de referência, para calibração no exterior.

Para o cumprimento deste propósito, é necessário identificar as mis-sões e as atividades técnicas objeto de desenvolvimento e atuação pela Superintendência de Fiscalização e Radiofreqüência – SRF, da ANATEL, dentre outras, aquelas relativas aos serviços de telecomunicações, onde se inclui a radiodifusão, quanto às formas de gerenciamento e de fisca-lização do espectro radioelétrico, bem como suas peculiaridades e fra-gilidades.

1 UIT. Spectrum Monitoring Handbook. 2002. cap. 1.

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• Detectar, identificar e coibir o funcionamento de entidades nãooutor-gadas, já que as mesmas são fontes em potencial de radiointerferências, representam perda de receita ao regulador e desestímulo para outros usuários regularizarem suas licenças de uso e espectro e são os principais obstáculos à implementação de uma política de controle de espectro eficiente;

• Prover dados de monitoragem reais ao processo de administração e gerenciamento de espectro eletromagnético relativos ao uso corrente das freqüências e bandas (isto é, determinar a taxa de ocupação de canal, congestionamento de faixa de freqüências e o nível de ruído de fundo de canais a serem ocupados); verificar as características técnicas e ope-racionais dos sinais transmitidos; gerar e verificar registros de radiofre-qüência; e,

• Atender a programas de monitoração organizados pelo Bureau de Radiocomunicações da União Internacional de Telecomunicações - UIT, por exemplo, na preparação de relatórios às Conferências de Radioco-municações; dar assistência especial a outras administrações de espec-tro, tais como, colaborar com estudos de propagação de sinais de rádio, em algumas faixas de freqüências; eliminar interferências prejudiciais, demandando esforços para eliminar emissões forada banda (harmônicos e espúrios) e auxiliar outras administrações de espectro na identificação de freqüências adequadas aos novos serviços, utilizando a coordenação internacional.

Do ponto de vista legal, de acordo com a Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral de Telecomunicações – LGT), artigo 1º, Parágrafo Único, in verbis:

Compete à União, por intermédio do seu órgão regulador e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Exe-cutivo e Legislativo, organizar a exploração dos serviços de telecomunicações. A organização inclui, entre outros aspectos, o disciplinamento e a fiscalização da execu-ção, comercialização e uso dos serviços de implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbitas e espectro de radiofreqüências (grifo nosso).

A atividade de regulação, sedimentada em regras e regulamentos que formam sua base legal, inclui a fiscalização do uso de radiofreqüência, que tem por objetivo maximizar a eficiência do espectro e minimizar as interferências prejudiciais. A monitoragem do espectro, a inspeção e a verificação das obrigações legais impostas aos usuários e prestadoras, proporcionam então os elementos necessários para a manutenção da integridade do processo de gerenciamento do espectro.

1.1 Fiscalização do espectro de radiofreqüências

Sendo o espectro radioelétrico um bem público, finito (inelástico), seu uso deve ser eficiente, econômico e racional. Ainda mais, devido à pro-liferação acelerada de sistemas rádio e satelitais, a fiscalização dos ser-viços se faz excepcionalmente indispensável porque, no mundo real, até mesmo o uso autorizado no espectro não garante que este esteja sendo utilizado tecnicamente da maneira pretendida. Isto pode ocorrer quando, dada à complexidade dos equipamentos e sistemas de radiocomunica-ções, estes interajam entre si, por mau funcionamento, ou uso indevido, deliberado ou não, ocasião em que interferências aparecerem.

Os principais objetivos da fiscalização do espectro de radiofreqüência são listados a seguir:

• Assistir na resolução de interferência eletromagnética, em escala local, regional ou internacional, de tal sorte a garantir a compatibilidade entre serviços e estações, reduzindo os recursos associados com a instalação e operação destes. Paralelamente, gerar benefícios econômicos à infra-estrutura do país e o acesso aos serviços de telecomunicações, notada-mente de uso público e coletivo, com a devida qualidade e disponibili-dade;

• Detectar e mitigar casos especiais de interferência, por exemplo, decor-rente de intermodulação, ou seja, resultante da combinação de sinais de mais de um transmissor e emissões espúrias não propositais;

• Garantir a recepção de serviços de rádio e televisão com um nível de qualidade aceitável ao público em geral;

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• Dispõe de uma base de dados técnica-administrativa nacional dos serviços implantados, devidamente atualizada, disponível para acesso a todas as unidades descentralizadas da Agência, nos estados da Federa-ção;

• Padroniza seus procedimentos e laudos técnicos, em todo o território nacional;

• Credencia organismos internos (OCD - Organismo de Certificação Cre-denciado) para a certificação de equipamentos de telecomunicações. É membro da Organização Mundial do Comércio – OMC e, portanto sig-natária do Acordo de Reconhecimento Mútuo - MRA (INMETRO) que visa o livre comércio de produtos entre países membros, a derrubada de barreiras técnicas às importações e exportações de bens e serviços e a simplificação dos procedimentos de certificação de produtos de teleco-municações importados;

• Adota um sistema da qualidade que admite um processo de melhoria contínuo, para prover a devida qualidade do processo finalístico de fis-calização, assegurando a rastreabilidade dos resultados;

• Garante aos fiscalizados, após a emissão da notificação, o direito de ampla defesa, em um prazo de até 5 dias úteis para serviços de radiodi-fusão outorgados, de 15 dias úteis, para serviços de telecomunicações, e de radiodifusão não–outorgados, quanto às irregularidades identificadas nas plantas instaladas.

Alguns destes aspectos serão abordados com maior profundidade no desenvolvimento deste documento.

1.2 Inspeção de instalações de radiocomunicações

A inspeção presencial das instalações de radiocomunicações é uma das práticas através da qual o regulador efetivamente se apóia para assegu-rar o uso racional e eficiente do espectro. Esta prática tem sido facilitada em anos recentes pela otimização do tamanho, peso e consumo de ener-gia de equipamentos portáteis de testes e medições e a maior oferta no mercado, de sistemas automatizados de radio monitoragem.

O artigo 169 da LGT, por sua vez, assevera que à Agência compete adotar medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com inde-pendência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade e, especialmente:

VI- [...] fiscalizar a prestação do serviço no regime público, aplicando sanções [...]; IX-editar atos de outorga e extinção do direito de uso de radiofreqüências e de órbita, fiscalizando e aplicando sanções; XI- expedir ou extinguir autorização para prestação de serviço no regime privado, fiscalizando e aplicando sanções [...] (grifo nosso).

Depreende-se daí que a base legal que ampara as ações de fiscalização deve estar sempre alinhada às melhores práticas, técnicas, econômicas e jurídicas, de modo a garantir a continuidade dos serviços e, na prestação em regime de concessão, quando necessário, o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos assinados.

Para cumprir esses princípios pétreos, a Anatel foi criada como uma agên-cia reguladora com independência administrativa, ausência de subordi-nação hierárquica, que lhe permita garantir o sucesso do modelo de pri-vatização das telecomunicações no Brasil, iniciado pelo Ministro Sérgio Motta, razão pela qual adota, entre outras, as seguintes diretrizes:

• Dispõe de um corpo técnico multidisciplinar, do mais alto gabarito, estável (devidamente remunerado) e em constante processo de aprimo-ramento e atualização técnica, apto a decidir sobre qualquer tema regu-latório relacionado às telecomunicações;

• É membro da União Internacional de Telecomunicações – UIT, sediada em Genebra, para facilitar e agilizar a aprovação e a adoção de regula-mentos técnicos internos, compatíveis com a evolução tecnológica da planta de telecomunicações mundial;

• Tem orçamento próprio para dotar a fiscalização de ferramentas de tra-balho (hardware e software) compatíveis em tecnologia, e com acuidade melhor que a especificada no objeto fiscalizado;

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tragem ou o foco dos próximos ciclos de fiscalização, otimizando os recursos humanos e logísticos necessários.

Contudo, se for encontrada uma conformidade relativamente alta para algum serviço fiscalizado, que demande, em principio, uma quantidade de amostras considerada elevada e onerosa, pelo regulador, o número de amostras poderia ser proporcionalmente diminuído, até um valor mais adequado; caso contrário, se uma condição de nãoconformidade for encontrada para uma amostragem considerada baixa, estas seriam aumentadas. Esta técnica confere boa flexibilidade ao fiscalizador ao mesmo tempo em que se apresenta como uma ação decisiva para tranqüi-lizar autoridades civis, usuários e a sociedade. Demanda, porém, a exis-tência de mecanismos de gerenciamento de dados históricos dos serviços e bom conhecimento em técnicas de amostragem pelo fiscalizador.

De um modo geral, os benefícios de um sistema de controle de espec-tro podem ser frustrados se os usuários deixarem de cumprir regras e os regulamentos estabelecidos quando da obtenção e para a fruição da licença de funcionamento do serviço.

Portanto, tais pré-requisitos devem incluir as ações administrativas a serem tomadas (tipos e variações das sanções, por exemplo), caso um determinado outorgado seja encontrado em estado de não-conformi-dade. Dependendo da gravidade da infração, aspenalidades podem variar desde a advertência, aplicação de multas, até a interrupção daoperação dos sistemas e a perda da licença.

Embora muitos parâmetros técnicos sejam avaliados isoladamente, tais como, freqüência e desvio (Hz), intensidade de campo (V/m), densidade de fluxo depotência (W/m2), modulação (%AM, desvio em kHz para FM e digitais), largura defaixa (Hz), é muito importante ao fiscalizador veri-ficar, sobretudo o efeito combinadodas dispersões destes parâmetros, que podem vir a desencadear emissões indesejáveis fora da banda, prejudi-ciais aos demais serviços, quer operando ou não em faixas de freqüências adjacentes. Essa atividade é realizada por meio de ferramentas de análise de ocupação espectral, especialmente desenvolvidas para tal fim.

A atividade de radiogoniometria (radiolocalização) envolve o uso de outras ferramentas, coadjuvantes no processo de identificação da locali-zação geográfica de uma emissão não–outorgada ou uma fonte de inter-ferência, podendo ser realizada de forma manual e/ou automática.

Enquanto a certificação de produtos está voltada para a garantia da qualidade dos artefatos de telecomunicações postos à venda no mercado interno, cuja compatibilidade é, em tese, garantida pela padronização e política da qualidade industrial, a atividade de inspeção está focada na análise da conformidade do processo envolvendo desde a geração, a transmissão até a recepção de ondas eletromagnéticas, decorrente da integração de diferentes fabricantes e produtos de telecomunicações. Tudo isso, para garantir não somente a qualidade intrínseca do serviço prestado, como a de terceiros.

Análise de conformidade essa para verificar se o conjunto opera satisfa-toriamente, de acordo com as expectativas e as respectivas licenças dos serviços, sem gerar efeitos indesejáveis. Por exemplo, em uma estação de radiodifusão, a atividade de inspeção verificará se o conjunto transmis-sor - linha de transmissão- antena, cujas partes já estejam devidamente certificadas, é capaz de operar de forma harmônica e integrada, ocu-pando o referido serviço uma banda básica pré-definida na licença, sem gerar e receber interferências prejudiciais.

Para inspecionar as instalações de radiocomunicações, o fiscalizador pode utilizar-se de várias estratégias, como a seguir descritas: (a) verifi-cação em 100% dos casos para serviços considerados críticos, que ofere-çam riscos à vida, à saúde e ao patrimônio; (b) verificação por amostra-gem, para análise estatística, em serviços que utilizam tecnologia mais moderna e estável; e, (c) verificações pontuais ou periódicas para outras demandas da sociedade.

Uma evolução da metodologia de inspeção, notadamente para aplica-ção em períodos de contingenciamento, ou quando for identificada a impossibilidade técnica de se verificar toda a planta instalada, dada a abrangência (avaliação da qualidade da comunicação, fim-a-fim, entre usuários da telefonia fixa, conhecida como última milha, por exemplo), é usar um programa de amostragem aleatória para então selecionar e avaliar um número limitado de bens e facilidades existentes dentre os diferentes serviços para, a partir da amostra analisada, inferir como se comporta toda a rede.

Os resultados das inspeções, analisados de acordo com padrões reconhe-cidos nacionalmente servem, portanto para ajustar as taxas de amos-

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1.3 Tradeoffs do órgão regulador

A sociedade é movida pela “mão invisível” de Adam Smith3, onde fatores econômicos determinados pelo mercado induzem firmas e consumidores a interagirem na busca do bem-estar social. No contexto das radiocomu-nicações, governo, indústrias, operadoras, centros de pesquisa, acordos internacionais com outros países definem estratégias e políticas para, além de aumentar o “bolo econômico” fornecer, de forma crescente aos usuários, serviços cada vez mais diferenciados, com diversas qualidades e formas de competitividade.

A verificação da qualidade e da competitividade é papel da Anatel, enquanto regulador e fiscalizador das telecomunicações nacionais para garantir, entre outros, que novos serviços possam entrar em operação em harmonia com os já existentes; que o compartilhamento de infra-estrutura, a formação de redes e, portanto acordos de interconexão, entre operadoras de sistemas de telefonia fixa e móvel sejam respeitados; que os serviços operem de acordo com as respectivas licenças e com a devida continuidade; que as metas de qualidade sejam alcançadas; que as tari-fas cobradas atendam ao princípio da razoabilidade (preços justos); que a universalização, como estratégia de inclusão social e digital seja levada a cabo no país; que o espectro fique livre de interferências prejudiciais; que não haja sonegação fiscal na comercialização de bens e serviços de telecomunicações; que haja justa e livre competição entre as prestado-ras (players); que haja repressão a crimes contra a ordem econômica, provocados por trustes, dumping, predação e exclusão de entrantes, em um mercado relevante; que os organismos de defesa do consumidor sejam parceiros na resolução dos problemas e que os espaços públicos da Agência dêem acesso garantido a todos os interessados.

No tocante ao espectro, o processo de identificação de uma emissão permite, através da demodulação da informação em tempo real ou dife-rido, descobrir onde se encontra fisicamente a fonte de emissão. Esta atividade requer pessoal devidamente capacitado, bem como material de apoio mais sofisticado, sobretudo em se tratando de identificar sinais modulados digitalmente, que sejam utilizados para fins ilegais.

Outras formas de inspeção ocorrem também nos sistemas em que se utilizam conexões físicas, tais como fios e fibras, onde as interferências prejudiciais são tratadas não mais como radiadas e sim como conduzidas e nos chamados sistemas ISM – Industrial Surgical and Medical (indus-triais, cirúrgicos e médicos) de alta potência.

Em voga, na sociedade moderna, verifica-se o “frisson” quanto à questão de risco à vida e à saúde, do ponto de vista da população em geral e dos empregados que exercem cargos ocupacionais, provocado pelo efeito das radiações nãoionizantes advindas das plantas geradoras de RF, em que a inspeção da Anatel exerce um novo papel, medindo os níveis de campo e densidade de potência de serviços monousuários (uma radiação apenas no local inspecionado) ou multiusuários (vários transmissores no local, exemplo Av. Paulista- SP) e comparando-os com limites normati-vos estabelecidos em regulamento. Caso os valores lidos estejam acima dos limites estabelecidos em regulamento, uma coordenação terá que ser feita no sentido de reduzir a potência de transmissão, até que a condição de conformidade seja garantida.

Dado o quadro limitado de pessoal da Agência e a magnitude das atri-buições, é razoável à Agência contratar técnicos ou empresas especia-lizadas, inclusive consultores independentes e auditores externos, para executar atividades da sua competência, exceto para fiscalização, nota-damente para serviços de apoio2 .

3 Smith, Adam. A Riqueza das Nações. 1776. (clássico da Teoria Econômica)2 LGT, Capítulo II, Título VI, Artigo 59.

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2 REFERÊNCIAS

O alicerce para o desenvolvimento deste trabalho está fincado nas refe-rências a seguir descritas: Lei Geral de Telecomunicações – LGT, conceitos básicos do INMETRO sobre a Metrologia Legal; Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade e na experiência técnica relatada por alguns países membros da UIT.

2.1 Metrologia legal

O Vocabulário de Metrologia Legal (Portaria INMETRO 163, de 10 de junho de 1998), estabelece a seguinte definição:

Parte da metrologia relacionada às atividades resultantes de exigências obrigatórias, referentes às medições, unidades de medida, instrumentos de medição e métodos de medição, e que são desenvolvidas por organis-mos competentes.

Desta forma, existem exigências por parte da metrologia legal, cuja jurisdição está a cargo do INMETRO para que entidades públicas ou privadas lidem no país com unidades de medidas, métodos de medição, instrumentos de medir e medidas materializadas.

No que tange à Anatel, esta reúne hoje competência para praticar, de fato, a metrologia legal, posto que:

• As unidades de medida associadas às grandezas verificadas pela Anatel são todas derivadas das grandezas de base descritas no Sistema Inter-nacional de Unidades-SI, cuja rastreabilidade já é assegurada pelo atual Programa de Calibração do acervo da Agência, nada havendo a acres-centar no sistema da qualidade;

• Os instrumentos de medir da Anatel são adquiridos em função de atri-butos técnicos mandatários da especificação normativa e tolerância da grandeza a ser medida, e periodicamente calibrados segundo os requi-

Compete, portanto ao ente regulador elaborar e dispor de regulamentos e técnicas de fiscalização, adequados em aspectos qualitativos e quanti-tativos aos objetivos a serem alcançados. A execução do planejamento estratégico deve dispor ainda de todos os meios e recursos que possibili-tem a obtenção do sucesso esperado.

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A partir de 1989 houve forte influência da mobilização européia para a adoção de normas internacionais de gestão de sistemas da qualidade, fortalecida pela importância das exportações das empresas brasileiras para o mercado europeu e pelas empresas de consultoria que disputavam o mercado nacional. A sensibilização foi acentuada nas empresas que já tinham uma política da qualidade implantada por exigência governa-mental ou nas empresas estatais interessadas em garantir a qualidade de seus empreendimentos.

O ProQP foi então o precursor do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade- PBQP, criado em 1990, pelo Decreto Nº. 99.675, de 7 de novembro de 1990, com a participação de cerca de 50 entidades pri-vadas, para reverter o fato de que eram poucas as empresas locais que possuíam um sistema da qualidade certificado e que os grandes compra-dores no mercado nacional não aceitavam facilmente as certificações de terceira parte, preferindo utilizar estrutura própria para a qualificação de seus fornecedores.

Outras ações desenvolvidas no âmbito do PBQP favoreceram a adoção das normas ISO 9000 no Brasil bem como a criação do CB-25-Comitê Brasileiro da Qualidade da ABNT, a reformulação do modelo de elabora-ção de normas pela ABNT, o modelo de credenciamento de laboratórios, o fortalecimento e consolidação da Rede Brasileira de Laboratórios de Ensaios - RBLE e Rede Brasileira de Calibração - RBC e o modelo conce-bido para o Sistema Brasileiro de Certificação – SBC.

A gestão da qualidade foi motivada, mas não limitada, pelos seguintes aspectos: preocupação com defeitos e falhas em componentes, nas áreas militar, nuclear, aeronáutica, petroquímica, elétrica, etc.; realização de controle de processos através de métodos estatísticos; foco na satisfação do cliente quanto aos preços, prazos de entrega e desempenho; padro-nização de modelos sistêmicos; criação de programas motivacionais; e, gestão pela qualidade total. Prêmios especiais foram conferidos por meio do aceito amplamente; (b) a modernização do sistema brasileiro de nor-malização.

sitos da norma NBR ISO/IEC 17025, sendo esta a norma adotada pelo INMETRO no processo de acreditação (credenciamento) da competência de laboratórios e de seus processos de medição.

• Os métodos de medição adotados são inerentes às tecnologias presen-tes nos instrumentos de medir, ou desenvolvidos especificamente para atendimento da Agência, com reconhecimento pelas comunidades cien-tificas nacionais e internacionais;

2.2 O programa brasileiro de qualidade e produtividade

O Programa da Qualidade e Produtividade – ProQP4 foi uma organização governamental matricial criada em 1986 para promover a qualidade, aumentar a produtividade, reduzir custos e incrementar a competitivi-dade de produtos e serviços brasileiros. O programa visava aumentar o mercado da industrial nacional e com isso gerar crescimento econômico e abrir novos postos de trabalho.

Tinha originalmente quatro subprogramas gerais: comunicação social e promocional, para a conscientização da sociedade quanto à qualidade e produtividade; articulação com o setor produtivo, para estimular o uso de mecanismos de qualidade e produtividade na gestão empresarial; articulação com o setor governamental, para promoção da qualidade e produtividade pelo governo; adequação da infra-estrutura em qualidade, onde houve apologia à metrologia, normalização, qualidade industrial e ensino, destinada a atender à demanda em qualidade e produtividade. Continha em essência o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Cienti-fico e Tecnológico – PADCT, quanto à gestão, recursos humanos e infra-estrutura, criado em 1984.

4 QUINTANILHA, Waldir Algarte Delma. A História da Qualidade e Produtividade. [s. l.]: INME-TRO/SENAI, 2000.

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2.3 Sistemas da qualidade adotados por países membros da UIT

Para subsidiar o estudo, foi realizada pesquisa, por e-mail, junto a regu-ladores de alguns países membros da UIT sobre o sistema da qualidade implantado na área de fiscalização, tanto nas atividades em campo como na calibração dos instrumentos de medição. Os seguintes países foram consultados: Alemanha, Austrália, China, Costa Rica, Japão, França, Portugal e Peru.

Buscou a pesquisa identificar, entre outros:

• O sistema de qualidade implantado na calibração dos instrumentos da fiscalização: se é ISO 9001, ISO GUIDE 25, ISO 17025 ou outro;

• Qual a norma (ISO 9001, a ISO GUIDE 25, a ISO 17025, ou outra), usada no sistema de qualidade implantado nas atividades de campo, pelas equipes de fiscalização técnica, que norteia a coleta, tratamento e avaliação e apresentação dos dados técnicos referentes às atividades de verificação do estado de conformidade da planta de telecomunicações fiscalizada, à respectiva licença;

• Se o sistema de qualidade implantado nas atividades de campo exige que os resultados obtidos das ações de fiscalização técnica sejam corri-gidos de acordo com o GUM, como forma de garantir a rastreabilidade a padrões de referência nacionais ou internacionais (traceability);

• Como é feita a análise de conformidade dos resultados à licença, ou seja, se/como estados de alerta e de conformidade são delineados e uti-lizados;

• Se as atividades ou parâmetros vistoriados nas ações de fiscalização técnica presencial, utilizando instrumentos portáteis de testes e medi-ções, são realizadas de forma manual ou forma automática.

Os resultados mais voltados à questão do sistema da qualidade na fisca-lização, são como seguem.

2.3.1 Alemanha

A fiscalização no contexto da regulação na Alemanha pode ser separada em duas categorias. Na primeira categoria encontram-se os procedimen-tos em campo. A Alemanha introduziu um sistema de gerenciamento da qualidade de acordo com a série ISO 9.000. As responsabilidades, as interfaces e os procedimentos gerais são descritos em instruções de processos. O fluxo de trabalho é descrito em instruções de trabalho que contém todos os formulários necessários. Ainda mais, existem instruções para medições que podem ser aplicadas a vários processos. Por exemplo, a instrução para medir um nível de campo radiado por um transmissor digital tem que ser seguida em casos de interferência e também no caso de inspeções preventivas. Essas instruções garantem também a medição da incerteza baseada na DIN ISO IEC 17025 e no GUM.

A segunda categoria está no campo da calibração que é feita exatamente de acordo com a norma DIN ISO IEC 170255. Esta forma a base para a acreditação dos laboratórios de calibração. O aplicativo GUM-Workbench é usado para determinação da incerteza da medição. Outras verificações de qualidade (auditorias) garantem que o pessoal está atento para as questões regulatórias relevantes e se as mesmas são aplicadas.

2.3.2 Austrália

A Austrália respondeu que a Australian Communications and Media Authority - ACMA pertence à Associação Nacional de Autoridades de Testes (National Association of Testing Authorities- NATA) e tem o com-promisso de observar os processos da ISO/IEC 17025 para manter sua acreditação.

5 Informações mais detalhadas podem ser encontradas no portal: <http://www.dkd.info/en/_index.htm>.

18 19

No Laboratório de Rádio (RL) os principais equipamentos de testes são calibrados por partes acreditadas externas (laboratório ou vendedor independente), enquanto que acessórios como conectores, filtros, atenu-adores, etc., são calibrados internamente de acordo com as especifica-ções técnicas relevantes.

O OFTA – Office Of The Telecommunications Authority, opera um labora-tório acreditado para o escopo específico de cobrir somente a avaliação de sistemas de rádios móveis nas faixas de VHF e UHF. A referência é ISO/IEC 17025. Deve ser observado que o escopo do sistema da qualidade é restrito neste sentido, e ele não se aplica a outra medição realizada pelo RL.

O RL tem desenvolvido um modelo interno para o cálculo da incerteza que tem correspondência ao GUM e aos relatórios técnicos relevantes do ETSI. Quanto à comparação feita para verificar os resultados dos testes com os parâmetros licenciados, a mesma é manual.

A China usa interface GPIB e às vezes um aplicativo interno desenvol-vido em BASIC para capturar dados das medições, que então são manu-almente transferidos para planilhas em Excel pré-programadas para os cálculos da incerteza.

2.3.4 Costa Rica

A Costa Rica não aplica as normas ISO 9.000 para a determinação dos indicadores de qualidade. Para a definição dos indicadores de qualidade dos serviços fixos e móveis a Costa Rica adotou como referência a reco-mendação E.800 da UIT, contida no Livro Azul do Comitê Consultivo Internacional Telegráfico e Telefônico – CCITT e o Manual sobre Quali-dade de Serviço e Qualidade de Funcionamento da Rede, também da UIT.

A ARESEP - Autoridade Reguladora dos Serviços Públicos engloba a regulação das Telecomunicações e Correios, Águas, Meio Ambiente, Energia, Concessão de Obras Públicas e Transportes. A avaliação ou quantificação do nível de qualidade de um serviço é determinada pelo usuário. Quer dizer, de acordo com a UIT, a qualidade do serviço deve ser medida sob o ponto de vista do usuário que solicita e gera a comu-nicação. Portanto, todo indicador de qualidade de serviço é estabelecido

A equipe técnica do ACMA não tem programas formais para a garantia da qualidade para equipamentos, nem planilhas e métodos usados para medição em campo. O ACMA usa planilhas gerais de calibração e tem a habilidade para comparar uma calibração contra um equipamento de referência mantido em seu laboratório acreditado.

O equipamento usado para medições de atividade de campo pelo ACMA pode ser comparado a referências nacionais em seu laboratório acredi-tado. Para equipamentos, exige-se apenas que os mesmos sejam ade-quados ou sirvam para os propósitos e os mesmos não são regularmente calibrados.

Relativamente ao equipamento usado para obter evidências, ou seja, a ser usado para uma demanda em juízo (prosecution), este é normalmente calibrado. O cálculo da incerteza das medições usadas para o propósito de execução de uma ordem (enforcement) ou demanda em juízo, é feito manualmente pelas equipes de campo do ACMA.

A equipe de campo do ACMA pode ainda gravar uma medição e então verifica a calibração do equipamento usado para a medição contra uma referência calibrada. Isto poderia ser um procedimento manual realizado em laboratório.

Em geral, o equipamento portátil em uso pelo ACMA não é controlado por interfaces RS232 ou GPIB. Entretanto, ele pode ser controlado, se necessário. Isto poderia ser feito utilizando o aplicativo fornecido com o equipamento específico em uso. Nos raros processos automatizados para a coleta de dados, o equipamento foi programado para medir níveis de emissão de certos sistemas.

2.3.3 China

Basicamente, o sistema da qualidade usado pelo regulador da China é feito em consonância com os requisitos da ISO/IEC 17025 e cobre áreas incluindo a rastreabilidade das medições, manuseio de itens de testes, métodos de testes, gerenciamento de equipamentos, controle de ambiente e de armazenamento, controle de dados e de gravações, con-trole de relatórios de testes, etc.

20 21

uma agência estatal, a fiscalização deve ter equipamentos de referência, mas isto não a impede de otimizar a qualidade à utilização.

Pode-se citar como exemplo, o foco na utilização de um parque de ante-nas, com vantagens para o controle fixo, constituindo-se um sistema passivo e mais econômico para completar uma análise de cobertura6.

Ao nível de controle por meio móvel, privilegia-se naturalmente a mobi-lidade em detrimento do desempenho, até certo ponto. Por exemplo, percebida uma perda de desempenho nas bandas de SHF quando há uma exigência primordial pela qualidade, esta pode ser resolvida pela adição de um amplificador de baixo ruído e um filtro adaptado. Quanto à calibração, a ANFR satisfaz-se, em geral, por um certificado de confor-midade fornecido pelo fabricante. A calibração pode, todavia ser exigida para os laboratórios privados, no âmbito de uma acreditação, de acordo com a norma ISSO 17025.

No tocante às interfaces com computador, a predileção é por usar apare-lhos de mesa, tendo em vista que a manutenção de um sistema industrial personalizado é dispendiosa. A escolha dos fornecedores é, por conse-guinte, múltipla, mas, para uma dada utilização, usa-se se um mesmo equipamento, tendo em vista às exigências públicas dos mercados.

A personalização das necessidades pode fazer-se através de desenvol-vimentos internos ou pela compra de um aparelho muito especializado sobre um domínio preciso (decodificador CPICH – Commom Pilot Chan-nel, para as emissões UMTS – Universal Radio Acess Network, recep-ção satélite ou TNT – Televisão Numérica Terrestre, por exemplo). Este aspecto está em forte progressão, mas continua a ser um tratamento ainda marginal.

em função do que o cliente pode perceber diretamente da rede, aspecto este que, em termos regulatórios, deve ser tecnicamente avaliado por meio do estabelecimento de múltiplos indicadores que, sobretudo, sejam expressos de forma compreensiva ao usuário.

Com base no acima citado a definição do indicador e sua respectiva avaliação técnica compreendem os seguintes aspectos:

• Parâmetro: Corresponde à definição clara do indicador, de forma tal que seja perceptível a qualquer usuário do serviço;

• Condições de Medição e Avaliação: Corresponde ao estabelecimento das condições mínimas e periodicidade com que deve ser obtida a infor-mação do parâmetro para sua avaliação. Aqui também se inclui a perio-dicidade com a qual o operador de telecomunicações (ICE) deve emitir seus relatórios à ARESEP;

• Importância relativa: Corresponde à atribuição de um nível de impor-tância do parâmetro com respeito à totalidade de parâmetros da rede, com a finalidade de poder obter uma avaliação global da rede;

• Referência: Corresponde ao valor numérico (absoluto ou relativo), cor-respondente ao parâmetro de qualidade estabelecido.

A fim de assegurar a aplicabilidade das propostas regulamentares, exis-tem comissões técnicas interinstitucionais mantidas entre o Regulador e a Operadora, que fazem a análise global dos artigos propostos em cada regulamento, para chegar a um consenso em 100% sobre a definição dos parâmetros a avaliar, assim como das condições definidas para a medição dos mesmos.

2.3.5 França

A Agência Nacional de Freqüência - ANFR é a área responsável pelo controle do espectro das freqüências da França que, ao nível qualidade, apóia-se sobre os documentos da UIT que, por sua vez, fornecem as reco-mendações. Uma reflexão hoje é conduzida ao nível da Direção Geral da Agência para orientar alguns dos seus serviços e os processos existentes, numa diligência de qualificação ISO 9001 versão 2000. Pertencendo a

6 Em contrapartida, os custos com a manutenção de sítios com grandes parques de antenas passivas são extremamente elevados. A RENAR – Rede Nacional de Radiomonitoragem do MC experimentou isso no passado, tendo sido paulatinamente desativada ao longo dos anos, por falta de subsídios do governo.

22 23

um sistema da qualidade tipo ISO. Foi estabelecido, dentro do sistema de qualidade da OSiPTEL – Organismo Superior do Investimento Pri-vado em Telecomunicações, o Procedimento de Supervisão, que o Peru se prontifica a enviar ao solicitante.

O Peru não aplica o GUM, porém em alguns casos é realizado o bench-marking para efetuar comparações com outros países. As atividades de supervisão e os parâmetros inspecionados são múltiplos e depende de cada supervisão e do serviço ao qual se refere a ação de supervisão. Por exemplo, para verificar uma denúncia por falha de interconexão entre operadoras, a fiscalização do Peru poderá usar os parâmetros e indica-dores SS7 para efetuar chamadas de prova ou registrar os traços em um instrumento analisador.

2.3.8 Portugal

No momento, a Agência Nacional de Comunicações - ANACOM não tem um sistema formal de qualidade implantado nas atividades de campo. Todavia, tem um conjunto de procedimentos internos que balizam as atividades de MCE – Monitoração e Controle do Espectro.

A bateria de procedimentos encontra-se em fase de atualização e desen-volvimento, de acordo com o Plano de trabalho para o período de 2005-2007. No que diz respeito às ações de fiscalização técnica, os parâmetros a fiscalizar são os que constam nas licenças e/ou diplomas legais nacio-nais e/ou Regulamento das Radiocomunicações e variam conforme o serviço de radiocomunicações a que pertencem as estações alvo dessas fiscalizações.

Os parâmetros comumente vistoriados são: freqüência, potência aparente radiada (E.I.R.P), desvios de modulação, largura de faixas, etc. A análise de conformidade é efetuada por comparação dos resultados obtidos pelas ações de fiscalização, com a licença e com a legislação aplicável.

No que diz respeito às incertezas associadas às medições efetuadas, está em curso um grupo de trabalho para a elaboração do procedimento respectivo. Do ponto de vista da Gestão do Espectro, incluem-se nas atividades de campo, todas aquelas que se relacionam com as radioco-

2.3.6 Japão

Com respeito aos procedimentos técnicos em campo, não há padrão requerido pelo Ministério dos Negócios Internos e Comunicações, para agências de calibração designadas, organismos de certificação registra-dos ou operadores registrados para inspeção de negócios7 observarem a ISO/ISE.

Alguns organismos registrados para certificação obtêm sua própria acre-ditação ISO/ISE, entretanto isso não é necessário para se tornar um orga-nismo certificador. Ainda mais, por exemplo, existem nove companhias atuando como organismos de certificação credenciados e cada uma usa um sistema diferente de comparação para checar os resultados de testes com os licenciados, bem como diferentes equipamentos e instrumentos portáteis para realizar testes. As companhias são: TELEC, JARD, DSP RESEARCH, CHEMITOX, TÜV RHEINLAND JAPAN, RF TECHNOLOGIES, UL APEX CO. LTD, COSMOS CORPORATION e SGS JAPAN INC.

As referidas companhias tratam basicamente das seguintes categorias de negócios , em maior ou menor proporção: Artigo 38-2 (1) (i) da Lei do Rádio (licença não requerida), Artigo 38-2 (1) (ii) da Lei do Rádio (estação com licença geral), Artigo 38-2 (1) (iii) da Lei do Rádio (outras), todas do equipamento de rádio especificado.

2.3.7 Peru

A legislação no Peru exige que todos os tipos de instrumentos sejam homologados. A homologação é autorizada pelo MTC – Ministério dos Transportes e Comunicações. O tema da calibração de instrumentos é um assunto muito particular. É suposto que a homologação inclua o tema da calibração. Para as ações de supervisão em campo, foi estabelecido

7 No Brasil, esta categoria é chamada de fiscalização de serviços.

24 25

A automação dos procedimentos em campo já é realidade na China, porém, na Austrália, é utilizada somente quando o instrumento adqui-rido já contiver as facilidades. Tendo em vista que a França utiliza com-putadores desktop (máquinas de maior porte) e não Notebooks, Tablet PCs ou PDAs, entende-se que o uso de computadores é restrito aos escri-tórios, em atividades de coleta remota de dados, e não em atividades de campo.

A França difere dos demais países em termos regulatórios, pois, para a realização das medições em campo, optou por utilizar diretamente as referências estabelecidas nas recomendações da UIT. Se a postura é verdadeira, representa um avanço em termos de otimização de esforços, na geração da regulamentação para a fiscalização técnica, uma vez que o país não demanda maior tempo que o necessário, no desenvolvimento de estratégias para novos serviços, cujas especificidades já tenham sido aprovadas nas plenárias da UIT, devendo se preocupar somente quanto às sanções a serem aplicadas.

Isso é possível, no nosso entendimento, porque há uma busca pela padronização dos sistemas de telecomunicações da Europa, ao passo que a França é também bastante ativa no processo de acompanhamento e validação das recomendações da UIT, junto às plenárias das comissões técnicas internacionais.

Sem contar que esse país é também concorrente dos EUA e da Alema-nha, por possuir um pesado parque industrial (empresa Thales) voltado ao abastecimento de produtos para fiscalização, onde provavelmente a posição da delegação francesa tem sido fortemente alinhada aos inte-resses do seu mercado exportador de insumos, o que não acontece com o Brasil. Esses fatos conjugados resultam, portanto, na publicação de documentos finais em que a posição francesa, sobre temas discutidos e aprovados na UIT seja, no mínimo, respeitada.

No processo de aprovação de recomendações, é importante a presença dos reguladores, operadoras e fabricantes, em que cada um assume importante papel na promoção do bem-estar dos usuários, conquanto as mesmas estejam voltadas aos interesses de todos indistintamente e não direcionadas a poucos, como oportunidades de negócios.

Diferentemente da França, tendo em vista a possibilidade de utilização de serviços ou faixas de freqüências “Não–UIT” no território nacional, a

municações, desde a avaliação da Qualidade de Serviço - QoS (em GSM- Global System For Mobile Communications, por exemplo), medidas de cobertura das redes dos vários serviços, até a mais simples vistoria de uma estação de radiocomunicações portátil.

Os equipamentos da ANACOM afetos a Monitorização e Controle do Espectro (MCE), são calibrados periodicamente segundo a ISO 17025, majoritariamente, pelos laboratórios internos e, caso não seja possível, pelo respectivo fabricante ou laboratório independente com acreditação ISO 17025.

2.4 Conclusões preliminares sobre a qualidade

Analisando-se os sistemas da qualidade, metodologias e princípios regu-latórios implantados nos países membros da UIT aqui descritos, podemos agora resumir os aspectos relevantes de cada país avaliado que podem ser incorporados ao sistema da qualidade da Anatel. De um modo geral, podemos depreender que todos os países analisados têm um sistema da qualidade implantado, ainda que diferente da ISO 17025, para o controle das calibrações, exceto a França, que aceita inclusive os certificados de conformidade e a Austrália que só calibra mediante solicitação judicial.

O cálculo da incerteza das medições é realizado, de forma automática, pela China e Alemanha, segundo a ISO 17025. Portugal já está em fase de incorporação da ISO 17025 para o cálculo da incerteza de medição. A Austrália faz o cálculo manualmente, porém não sabemos como e com que abrangência.

Quanto à rastreabilidade das medições, a China usa a ISO 17025, ao passo que o Peru, apesar de não ter um programa da qualidade implan-tado, todavia faz uma comparação (benchmark) dos seus resultados com os de outros países. Uma peculiaridade importante da Costa Rica é que ela dispõe de comissões interinstitucionais para definir todos os parâ-metros a serem fiscalizados (100%), mantendo ampla negociação entre o regulador e os serviços, e utilizando parâmetros que sejam de fácil assimilação pela população.

26 27

eficiência, seus próprios regulamentos e procedimentos técnicos, bem como reconhecer, de antemão, no mercado competitivo de ofertas, os provedores das ferramentas de que necessitará para a fiscalização.

padronização dos regulamentos segundo padrões da UIT, no Brasil, fica comprometida, ensejando a necessidade de geração de novas regras e regulamentos internos, nem sempre aprovados a tempo. Um fato decor-rente do atraso regulatório, é que novos serviços e tecnologias costu-mam ser implantados, muitas vezes, sem as devidas medidas preventivas do regulador com aspectos, imediatos ou futuros, de compatibilidade técnica entre serviços.

Desta forma, cabe às Comissões Brasileiras de Comunicações – CBC’s, citadas no Apêndice B.3.5, a responsabilidade de estarem atentas às questões colocadas para discussão pela UIT, considerando-se, sobretudo, a conveniência ou não da posterior utilização destas na Agência. Nota-se, neste ambiente, a importância que emerge das CBC’s, no sentido do devido apoio às áreas regulatória e fiscalizatória da Agência, o que pres-supõe as mesmas estarem devidamente representadas, onde couber, por pessoas com razoável conhecimento em sistemas de telecomunicações, metrologia e instrumentação.

Portanto, entendemos que, nos aspectos regulatórios e fiscalizatórios, as CBC’s devem estar focadas nos interesses internos, quanto aos serviços emergentes e a harmonização destes com os pré-existentes. Desta forma, a posição brasileira a ser levada à UIT, pelas CBC’s, deve ser tão evidente quanto à francesa, na medida em que as recomendações reflitam exata-mente nossos interesses sobre a qualidade e o futuro das telecomunica-ções nacionais.

Ao invés de participarem das plenárias, para aprovação de novos docu-mentos, em um ambiente, não raras às vezes, bastante hostil e compe-titivo, posto que nem sempre os interesses convirjam ou até mesmo as pressões dos fabricantes venham a tentar sobrepujar os interesses dos reguladores, especialmente a da Anatel. Uma parceria das CBC’s com representantes das indústrias nacionais de produtos de telecomunicações é saudável, na medida em que enriqueceria o teor dos documentos pro-postos pelo Brasil nas plenárias em Genebra e atrairia capital estrangeiro para o país.

Ainda mais, sempre que possível, é de bom alvitre que todos os docu-mentos com aplicação no arcabouço regulatório e fiscalizatório nacio-nal, uma vez aprovados na UIT, já contenham em seus bojos os elemen-tos essenciais de que a Agência necessitará, para gerar, com rapidez e

28 29

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teza é feito por aplicativo desenvolvido em linguagem

BASIC, que pode transferir dados para o Excel.

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30 31

3 DESAFIOS

Por melhor aparelhada que esteja a Agência, esta nem sempre obterá, enquanto órgão fiscalizador, a eficácia desejada nas suas ações, uma vez que falhas de mercado e de governo dificultam em vários níveis e de forma aleatória os planos de trabalho aprovados pelo Conselho-Diretor. Isto porque, no processo da qualidade da Agência, vários atores internos (e externos, alguns dos quais citados no Apêndice B), interferem negativamente, pois, além de não conseguirem sobrepujar, até mesmo contribuem para o surgimento de falhas de mercado ou de governo.

Uma questão de extrema importância avaliada pelos economistas é a chamada falha de mercado, ou seja, a situação em que o mercado por si só não consegue alocar recursos eficientemente. O conceito de mer-cado aqui será tratado de forma ampla, podendo ser aplicado tanto às empresas que fazem oferta de insumos à fiscalização, como as operado-ras dos serviços de telecomunicações que ofertam serviços aos usuários ou, ainda mesmo ao regulador enquanto fiscalizador, ou seja, abrange a todos quantos representarem papéis no relacionamento fornecedor-cliente.

De acordo com a definição de falha de mercado, uma das possíveis cau-sas são as externalidades. Uma externalidade é o impacto das ações de alguém sobre o bem-estar dos que estão em torno. Outra possível causa de falhas de mercado é o poder de mercado, ou seja, a capacidade que uma única pessoa (ou grupo de pessoas) tem para influenciar indevida-mente uma variável qualquer do mercado (por exemplo, preço final ao consumidor, eficácia da fiscalização, etc.).

Os bens públicos podem também provocar ou gerar falhas de governo. Ou seja, embora custe relativamente pouco para os usuários finais se beneficiarem do espectro radioelétrico (e, de forma direta, a infra-estru-tura usada na atividade de fiscalização custa praticamente nada para o cidadão e os agentes de fiscalização), entretanto alguns recursos podem custar muito caro para o governo obter e oferecer à população brasi-leira.

Os gastos públicos com infra-estrutura que não provejam o retorno espe-rado do investimento (por exemplo, a ineficiência do regulador provo-

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certificação ISO 17025.

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democraticamente eleito, está, todavia disposto a delegar certas tarefas às agências reguladoras independentes, do que necessariamente a outras entidades da administração pública (ministérios, etc.), tendo em vista as vantagens a seguir relacionadas:

• Permitir um padrão diferente de flexibilidade administrativa, consti-tuindo agências autônomas subordinadas à administração pública, habi-litadas a atrair, selecionar e remunerar mão-de-obra melhor capacitada;

• Conceder poderes e incentivos para agências se especializarem em regu-lação, para desta forma reduzir as incertezas associadas aos resultados dos setores regulados, bem como, sendo controladas pelo Governo, se submeterem dinamicamente às mudanças, de acordo com diretrizes e preferências do Executivo ou do Congresso (grifo nosso).

• Ao transferir todas as responsabilidades às agências reguladoras, a imagem do Governo se mantém protegida, caso estas últimas venham a implementar reformas e mudanças em setores regulados da economia, que necessariamente impliquem em redistribuição indesejável de riqueza entre diferentes grupos sociais; (MULLER, 2002).

Para resguardar os objetivos, interesses e, sobretudo a imagem da Agên-cia, é necessário proteger, em suma, os interesses do governo, dos usu-ários e dos provedores, na consecução de seus objetivos. Uma forma de otimizar o sistema da qualidade da Agência é mitigar as principais falhas existentes, onde se incluem as de cunho regulatório, buscando implementar, por meio de um processo contínuo de melhorias, as ações corretivas e preventivas necessárias. Diante do exposto, podemos agora identificar, por meio de exemplos, alguns aspectos que limitam a efici-ência fiscalizatória do órgão regulador, e as possíveis alternativas para contorná-los.

cada pela falta de pessoal), quer seja na forma direta da geração de bem estar à sociedade, ou indireta, pelo recolhimento de taxas de fiscaliza-ção para a finalidade de desenvolvimento nacional, certamente afetarão outros programas de governo igualmente importantes para o país. De outro modo, a falta de investimentos em infra-estrutura de fiscalização para o órgão regulador pode colocar em risco a operação de sistemas de radiocomunicações cujas conseqüências são prováveis prejuízos aos que promovem e se utilizam deste mercado.

A assimetria da informação é outra causa de falha de mercado, situa-ção em que uma das partes envolvidas em uma transação, de qualquer natureza, dispõe de informações que não estão disponíveis para algumas das outras partes. A assimetria, por sua vez, desdobra-se em duas com-ponentes, a saber: risco moral, que ocorre respectivamente quando uma das partes envolvidas na transação detém informação privada sobre suas ações e decisões; e, seleção adversa que ocorre respectivamente quando uma das partes envolvidas na transação detém informação privada sobre suas características.

De acordo com Mankiw8:

Dizer quer o governo pode melhorar os resultados do mercado não significa que ele sempre o fará. As políti-cas públicas não são elaboradas por anjos mas por um processo político que está muito longe da perfeição. Às vezes os políticos visam apenas atender aos interesses dos politicamente poderosos. Outras vezes são elaboradas por líderes bem-intencionados que não são suficientemente informados

Esta relação entre regulador e governo é chamada, de acordo com a teo-ria positiva da economia, de relação principal-agente. Müller9 constata na prática que, mesmo com todos os riscos em potencial, caso as agên-cias venham a eventualmente se distanciar das propostas de um governo

8 MANKIW, N. Gregory. Introdução à Economia. 2. ed. São Paulo: Editora Campus, 1999.

9 MULLER, Bernardo. Credibility and tha design of regulatory agencies in Brazil. Brazilian Jour-nal of Political Economy, v. 22, n. 3, jul./sep. 2002.

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A Anatel implantou um código de ética interno que visa justamente orientar aos servidores a não serem capturados pelas operadoras e demais outorgados. Tal fenômeno de captura se agrava na medida em que outros atores podem também influenciar negativamente as diretrizes da Agência.

Em que pese, a Comissão Nacional de Comunicações – CNC, regulador da Argentina, sediada em Buenos Aires, pelo visto, está ainda hoje sob intervenção pública, por suspeita de ilícitos no tocante à relação da alta esfera administrativa anterior com uma empresa subcontratada que atu-ava na área de apoio à fiscalização11.

3.2 Restrições devidas a contingenciamentos orçamentários

Este fato vem se agravando nos últimos anos em que os planejamen-tos anuais da fiscalização são comprometidos pela falta de orçamento, apesar da receita da Agência ser mais do que suficiente para esta fazer frente a todos os gastos referentes com infra-estrutura, área esta onde, de um modo geral, tem havido poucos investimentos, de acordo com parecer recente do TCU. A falta de orçamento provoca no mínimo, even-tual insuficiência de equipamentos calibrados, à disposição das equi-pes de fiscalização, cujos certificados de calibração têm periodicidade anual, desacelerando a execução das ações previstas. Sem orçamento adequado, a Anatel não pode trabalhar com independência e autonomia, conforme estabelecido na LGT, nem adquirir ferramentas para atendi-mento de novos serviços.

Alternativa: realizar um trabalho de conscientização e sensibilização junto aos poderes instituídos e à sociedade, demonstrando a importância do provimento do orçamento em tempo hábil, ao ente regulador, que possibilite ao mesmo atuar com proficiência.

3.1 Captura

O regulador deve possuir, além da independência, imparcialidade, legali-dade impessoalidade e publicidade, um quadro de pessoal bem treinado e remunerado par se precaver quanto à eventual captura pelas operado-ras que, por representarem grupos econômico poderosos, com atuação no mercado mundial, possuem um vultoso capital de investimento e capacidade de persuasão, não se submetendo facilmente às pressões do regulador.

Portanto, para o Estado evitar maiores prejuízos decorrentes do modelo de privatização implantado no Brasil, que ocorreu de fato, com superfi-cialidade e ligeireza, como demonstrado por analistas políticos, as agên-cias devem se precaver, sobretudo quanto à captura pelas operadoras, e utilizarem para tanto:

[...] um modelo de regulação jurídico- social, ou seja, aquela que tem no Estado a sua raiz, que também se materializa em ambientes institucionais formais, mas pri-vilegia a esfera pública e a cidadania, e se projeta em instrumentos legais cujo foco principal é a geração de bem estar social.

Em oposição ao modelo de regulação jurídico-econômica, que “[...] pri-vilegia a esfera privada, e se projeta em instrumentos legais cujo foco principal é a geração de lucros para os agentes prestadores dos serviços sob regulação”10.

Desta forma, o regulador poderá atuar como:

[...] agente potencial de imposição de racionalidade social nos mercados, [...] aplacar potenciais incertezas dos investidores estrangeiros, [...] na forma de um organismo verdadeiramente público, que leve [o país] a processos de desenvolvimento social, autônomo e sustentado.

10 RAMOS, Murilo César. Apostila Políticas de Comunicações no Brasil, UnB, Departamento de Comunicação.

11 ITU. Disponível em: < http://www.itu.int/cgi-bin/htsh/mm/scripts/mm.detail?o&_langua-geid=1&_organisationid=27>

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variação de equipamentos de demodulação requeridos”. Prossegue ainda: “uma decisão nacional é requerida com respeito aos demoduladores” (grifo nosso).

Na prática, as medições são realizadas geralmente de forma intrusiva, nos pontos de testes dos enlaces de subida ou de descida dos fiscalizados. A limitação do método advém do fato de que não há como medir, por exemplo, a taxa de erro (Word Error Rate - WER) de um enlace digital, que é geralmente o parâmetro objeto de reclamação pelo interferido.

Alternativas de mercado: contratação de serviços de apoio à fiscalização, ou seja, de organismos de terceira parte que detenham domínio sobre as tecnologias em que a Anatel não desejar investir com infra-estrutura de fiscalização; fomento para prover interação com entros de ensino, pesquisa e indústrias, no desenvolvimento de soluções nacionais com arquiteturas de hardware e software abertas.

3.4 Restrições na execução do planejamento estratégico

Nem sempre é possível realizar o planejamento estratégico anual de fis-calização consentâneo às reais necessidades da sociedade, até porque a dinâmica evolutiva das telecomunicações é muito alta e as máximas da fiscalização oscilam também por fatores exógenos, ou seja, de acordo com a preferência de outros segmentos e autoridades do governo (CGU, Congresso Nacional, promotores públicos, juízes, etc.).

Cite-se o exemplo de um magistrado que, não obstante ter sido infor-mado pela Anatel sobre o sucesso de uma vistoria técnica realizada em Niterói e São Gonçalo, cujo resultado demonstrou a conformidade, por amostragem, das Estações Rádio Base – ERB instaladas, quanto à expo-sição involuntária pela população em geral a campos eletromagnéti-cos gerados por estas estações, determinou, sobretudo ao Escritório da Anatel no Rio de Janeiro – ER-2, que fiscalizasse 100% das Estações Rádio Base - ERB daquelas localidades, em tempo recorde, sob pena da aplicação de pesadas multas diárias, caso a Anatel descumpra a decisão. Desta forma, o planejamento original realizado para o ER-2 teve que ser

3.3 Restrições no mercado de oferta de insumos para a fiscalização

Os sistemas de medições (exemplo: radiomonitoragem) usados por órgãos reguladores dos serviços de telecomunicações, são providos prin-cipalmente por um mercado de oferta internacional, restrito, varejista, com soluções proprietárias e de alto custo. Alguns destes fornecedores atendem também à indústria bélica, sempre em primeiro plano, podendo suspender fornecimentos, a qualquer momento, sempre que alguma demanda para fins militares esteja em franca ascensão.

Esta falha de mercado ocorre muito provavelmente porque o número de clientes (a UIT conta hoje com um efetivo de aproximadamente 190 órgãos reguladores) dispostos a investir em infra-estrutura é relativa-mente baixo em relação à demanda dos serviços de radiocomunicações. Por outro lado, as especificações técnicas requeridas para equipamentos de uso civil, em regulação, são comparáveis às de uso militar e, sobre-tudo de maior precisão e abrangência daquelas exigidas para as plantas dos serviços de telecomunicações.

Desta forma, os custos aquisitivos são geralmente elevados. É bem ver-dade que, em se tratando de instrumentos de testes e medições, os ana-lisadores de espectro estão cada dia mais sofisticados, com maior oferta de mercado e menor custo. Entretanto, em alguns casos, não há sequer a oferta de mercado, como se pode demonstrar no exemplo a seguir.

A vistoria de enlaces ponto-a-ponto para atender às necessidades da sociedade demandaria o uso de analisadores de comunicações (test-sets), com facilidades para geração e detecção de diferentes padrões de modulação, não disponíveis em equipamentos “turn-key” de mercado, de forma integrada, evolutiva e universal. Nesse sentido, a seção 4.6.2.2, do Spectrum Monitoring Handbook (1995) publicado pela UIT, ao tratar de enlaces digitais, recomenda que:

Embora as características de RF de uma emissão de micro-ondas digital possam ser rapidamente determinadas, isto é, a largura de banda de RF ocupada, a freqüência central radiada aproximada e a densidade de fluxo de potência, é difícil recomendar a monitoração universal da ocupação espectral ou de canais individuais por causa da grande

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não certificados de radiocomunicações, não se encontram no local da vistoria, não há como coibir as irregularidades nem tampouco aplicar sanções. O PAVD envolve em geral desperdício de tempo pelo regulador, e não há, até o momento, alternativa que o otimize. De outra forma, quando denúncias são encaminhadas à Anatel, de forma incompleta ou errada (exemplo, falta de endereço exato), não há como ao agente de fiscalização agir com precisão.

3.6 Restrições originadas por ingerência administrativa

Alguns serviços tidos como irregulares do ponto de vista técnico e/ou legal, passíveis de interrupção mantêm-se, todavia em operação mediante liminar judicial, patronagem ou poder de agenda, decorrentes da inge-rência política nas ações da Agência motivada talvez por esta demons-trar ser incapaz de fornecer um compromisso crível aos investidores ou opor-se aos interesses dos grupos políticos dominantes.

Em que pese a Anatel, apesar de fiscalizar os parâmetros das emissoras de rádio e TV, assim como de realizar a gestão técnica da informação que é veiculada nos serviços de radiodifusão de sons e de sons e imagens, não tem o poder sancionatório, que é do MC. Provavelmente isto ocorre porque esses serviços são considerados aparelhos privados de hegemo-nia e, portanto, o assim chamado “quarto poder”, em que o Executivo prefere delegar tais competências ao MC, para realizar então uma abor-dagem mais política do que técnica, do eventual impacto de uma sanção, sobre a opinião pública.

É conhecido no meio técnico o fato de emissoras de rádio auto-inti-tuladas de comunitárias não outorgadas, estarem propensas a gerar interferências prejudiciais sobre o serviço móvel aeronáutico (navegação aérea), pondo em risco os vôos domésticos, na zona de proteção, com-preendendo a decolagem e a aterrissagem de aeronaves. Uma liminar que mantenha em operação uma emissão interferente desta natureza requer ações enérgicas pelo regulador nem sempre obtidas na velocidade que o caso justifica.

alterado para atender à nova demanda, em detrimento de outras ativi-dades programadas.

De outro modo, caso seja detectado, ao longo do ano, que o planejamento previsto de fiscalização se mostrar por algum motivo inadequado, haverá relativa dificuldade para modificá-lo, tendo em vista que os órgãos de controle (TCU, etc.) que acompanham as atividades da Agência exigem a execução do planejamento tal qual informado no início do exercício. Desta forma, é natural admitir, apesar do esforço empenhado, que usu-ários dos serviços de telefonia nem sempre estejam satisfeitos com as operadoras; que emissoras piratas de FM proliferem a cada dia mais, e que a qualidade dos serviços prestados no país não agrade a todos.

Alternativas: é imprescindível às áreas técnicas da Anatel dimensionarem corretamente as demandas anuais por fiscalização, tanto as programadas como as pontuais cabendo a estas ajustarem as demandas com base nos dados de histórico, nos novos serviço a serem implantados, nas licenças a vencer, nas consultas públicas prévias regionais nacionais, inclusive nas solicitações dos poderes constituídos.

3.5 Restrições decorrentes da ocultação de provas ou da insuficiência de dados

No caso de denúncias, para a instrução do Processo Administrativo de Averiguação de Denúncia - PAVD é necessário, antes de qualquer ati-vidade de vistoria, encaminhar expediente ao denunciado solicitando informações sobre a veracidade das informações recebidas na denúncia. Tal ato é feito para evitar que uma denúncia vazia prejudique alguém, dando-lhe o direito de ampla defesa.

Entretanto, na defesa de seus interesses e para se livrar das sanções do Estado, os reais infratores jamais se reconhecerão como tal, oportuni-dade em que será frustrada toda e qualquer ação fiscalizatória a ocorrer a posteriori da acareação dos fatos da forma documental, porque muito provavelmente a planta denunciada como não-outorgada terá sido reti-rada do local há bom tempo. Portanto, quando provas cabais que carac-terizam a operação ilegal de serviços ou a comercialização de produtos

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corporação em trânsito, etc.É fundamental, assim, que se intensifique o combate às rádios irregulares.A Anatel, sem dúvida, dispõe dos recursos tecnológicos e financeiros para a fiscalização, já que conta com o reco-lhimento do Fistel. Todas as emissoras de rádio e televi-são, além das prestadoras de serviços de telecomunica-ções, recolhem anualmente, taxas específicas, destinadas à fiscalização do espectro. Por conseguinte, cabe à Agên-cia empreender todos os seus esforços para detectar essas rádios e requer à Polícia Federal que instaure os inquéritos e faça a apreensão dos equipamentos.

O fato é que, segundo a ABERT, cresce o número de rádio ilegais, espe-cialment em Minas Gerais, São Paulo e Rio de Janeiro. Estima-se que existam atualmente cerca de15 mil rádios atuando de forma irregular, enquanto o número de emissoras outorgadas, de acordo com o MC, não chega a 3.500.

3.7 Restrições regulatórias

Dentro deste contexto, podemos enumerar alguns fatos que afetam ações mais eficazes por parte da fiscalização. O atraso regulatório decorrente da morosidade do MC em emitir o competente ato de outorga para ser-viços instalados há muito tempo, como o de retransmissão de televisão (RTV) inibe uma ação fiscalizatória mais abrangente sobre esta planta. Incluem- se também os atrasos e dificuldades do regulador em aprovar regulamentos adequados, na rapidez exigida, para o controle efetivo de serviços emergentes de telecomunicações e a falta de planejamento estratégico integrado, a médio e longo prazo, envolvendo todas as supe-rintendências da Agência, de modo a preparar o cenário futuro para a adequação da Anatel face à entrada de novas tecnologias. Quanto a alguns regulamentos, há falta de uma definição precisa, completa e/ou objetiva das metas de qualidade e dos parâmetros técnicos e suas tole-râncias, relativas ao acompanhamento do estado de conformidade dos serviços de telecomunicações e de radiodifusão às respectivas licenças, que necessitam de revisão.

Na palestra Mercado Publicitário – Desafios do Crescimento, proferida do dia 19 de maio de 2006, no 23º Congresso Brasileiro de Radiodifusão, promovido pela ABERT, em Brasília- DF, às páginas 28 a 29 do programa impresso, há uma matéria denominada “Indústria de Liminares”, cujo assunto é como segue:

Como se tudo não bastasse, há juizes que concedem limi-nares para garantir o funcionamento de emissoras ilegais que se intitulam comunitárias. Argumento utilizado por eles: a garantia constitucional da liberdade da comunica-ção. Ou seja, desconsideram a legislação específica para o setor de radiodifusão, que exige autorização do Poder Executivo para e exploração dos serviços. Embora já exista hoje jurisprudência contrariando essa indústria de limi-nares, um outro problema é a ineficácia da ação fisca42 lizadora: uma vez fechada e tendo tido seus equipamentos lacrados ou apreendidos, as rádios ilegais, inúmeras vezes voltam a funcionar já no dia seguinte, em outro lugar.No caso de equipamentos terem sido apreendidos, basta que comprem novos. A um custo relativamente baixo. Por esse motivo, muitos defendem que equipamentos só deveriam ser vendidos a emissoras formalmente autori-zadas, a exemplo das limitações impostas pela legislação aos produtos químicos.A penalidade imposta aos infratores também é conside-rada extremamente branda. De 8 a 11 de novembro do ano passado, por exemplo, o Juizado Especial Federal Criminal de Minas Gerais julgou 54 emissoras piratas. A maioria dos responsáveis pelas rádios recebeu penas alter-nativas, variando de prestação de serviços comunitários até o pagamento de dez salários mínimos a instituições filantrópicas. Apenas em 14 casos foram instaurados pro-cessos criminais, ficando os responsáveis sujeitos a pena de detenção de um a dois anos, aumentada da metade se tiver havido danos a terceiros.Na verdade, essas emissoras não apenas promovem uma concorrência predatória, ao conseguir vender anúncios para o comércio local a custos inferiores das rádios lega-lizadas das pequenas e médias cidades. Elas colocam em risco até mesmo os serviços essenciais, pois interferem no controle de tráfego aéreo, na comunicação entre ambu-lâncias e hospitais, Corpos de Bombeiros e os carros da

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de orientação do público em geral, quanto à qualidade ofertada pelas operadoras e provedores de acesso.

Alternativa: garantir a existência de regulamentos tecnicamente ade-quados para todos os serviços de telecomunicações ou radiodifusão, que efetivamente permita à fiscalização atuar. Note que, em princípio, até os serviços de radioastronomia, que somente recebem sinais de rádio ori-ginados de fontes/ fenômenos naturais, são em tese passíveis de algum nível de proteção, posto que a planta instalada seja de altíssimo custo e esteja sujeita a ação de interferências prejudiciais.

3.8 Restrições decorrentes de morosidade legal

A obstrução à fiscalização, que pode vir a ocorrer sempre que o fisca-lizado não possuir a outorga e/ou a licença para operar seu sistema de radiocomunicações e mesmo assim impedir o acesso dos agentes ao local a ser vistoriado, é um fato real que compromete as ações de fiscalização. Outro percalço é a morosidade na tramitação e julgamento de processos administrativos, decorrentes de pareceres internos contraditórios sobre aspectos relacionados, quer seja sobre o objeto fiscalizado, sobre a meto-dologia de trabalho utilizada ou sobre as técnicas de amostragem.

Isto pode vir a ocorrer, com qualquer processo em andamento, motivado pela visão controversa que as partes envolvidas, clientes (superintendên-cias técnicas) e fornecedor (fiscalização) da Anatel têm sobre o objeto fiscalizado, onde se inclui também os pareceristas das Procuradorias nos Estados.

A harmonização desses conflitos é possível mediante a criação de novos mecanismos de controle internos que consigam mapear processos, entra-das e saídas, prazos e resultados esperados, e suplantar barreiras, de forma matricial, permeando toda a estrutura da Agência, mantendo-se, sobretudo a sinergia de todos voltada aos interesses coletivos.

A fiscalização é também afetada negativamente pela falta de contex-tualização entre as especificações de novos serviços com os pré-exis-tentes, gerando nãoconformidades na ocupação espectral, já na fase de instalação experimental da planta do entrante. Neste caso, é costumeiro acontecer que uma falha regulatória seja redirecionada à área de fis-calização, onde nem sempre a mesma consegue obter isoladamente o sucesso esperado, sem que seja acordada a adoção de medidas conjuntas (exemplo: a realocação de faixas de freqüências) entre a regulamentação e a engenharia de espectro e, sempre que necessário, a coordenação com os interessados. Pode ocorrer que o processo de atribuição de novas bandas de freqüências seja fragilizado pela falta de conhecimento prévio do espectro real, em que a atividade de fiscalização relativa ao acom-panhamento de ocupação do espectro pela empresa entrante demanda tempo considerável dos agentes de fiscalização em detrimento de outras ações de fiscalização programadas.

A dispensa concedida pelas áreas de outorga, da exigência do controle técnico e administrativo para alguns serviços, notadamente os de valor adicionado, culmina a execução de novas missões não-programadas pelas equipes de fiscalização na identificação de irregularidades.

Para os serviços de radiação restrita utilizando modulação digital e téc-nicas de espalhamento espectral, sem dados cadastrais, nem sempre se consegue localizar com facilidade as referidas fontes de emissão irregu-lares, mormente se houver operação dos serviços com potência radiada acima dos limites estabelecidos, gerando interferências prejudiciais ou a prestação de serviços diferentes daqueles estabelecidos nas respectivas licenças.

Para os serviços de Internet em banda larga ADSL fornecidos pelas ope-radoras do STFC, por meio de par metálico, como não há regulamenta-ção que suporte a atividade de inspeção, a qualidade da comunicação e a taxa de transferência não podem ser avaliadas pela fiscalização, ainda que existam usuários insatisfeitos com a oferta de mercado, conforme registros no sistema Focus, da Biblioteca da Anatel.

Para suplantar essas dificuldades, a ANACOM - Agência Nacional de Comunicações de Portugal avalia esses serviços sem, contudo aplicar sanções, oportunidade em que disponibiliza no site os resultados da aná-lise de desempenho por meio de um benchmark dos serviços, a título

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3.10 Restrições em serviços operando em caráter secundário ou experimental

Para essas classes de serviços, ainda que os mesmos estejam sujeitos a interferências prejudiciais, nem sempre podem contar com o apoio espe-rado da fiscalização, posto que outros serviços interferentes, que ope-ram em caráter primário, têm ascensão sobre o uso do espectro. Como exemplo, cite-se o serviço de radar para controle de tráfego aéreo, que é potencial fonte de interferências em banda larga sobre outros serviços de telecomunicações, em que o interferido deverá tomar as devidas pre-cauções para se eximir delas.

No caso de provável interferência por feixes de radar, é recomendável verificar, periodicamente, o estado de validade das válvulas de saída do transmissor e os sinais fora da banda gerados por estas. Uma calibração periódica é recomendável.

De um modo geral, a ampla coordenação entre as partes, sempre que possível, geralmente a título oneroso ao entrante, bem como a verifi-cação do eventual compartilhamento de recursos (com a localização de antenas, ação que pode ser denominada de “bigcrunch”) ou até mesmo a possibilidade de afastamento dos sistemas radiantes (ação “bigbang”), poderá resolver os conflitos.

3.11 Restrições em contratos de serviços prestados em regime de con-cessão

O primeiro aspecto que dificulta a fiscalização dos serviços prestados em regime de concessão, como a telefonia fixa, é a magnitude das redes e conseqüentemente, a quantidade de equipamentos das centrais e de ter-minais de usuários. É humanamente impossível vistoriar todas as redes e terminais para se fazer uma análise global da situação da qualidade em que estes serviços se encontram. Para se ter uma idéia da magnitude do investimento previsto para a fiscalização, caso este seja levado a cabo, existe hoje cerca de 40 milhões de usuários, utilizando da ordem de 15.000 centrais telefônicas, onde aproximadamente 600 contratos são

3.9 Restrições no processo de certificação de produtos

Um transceptor de comunicações tem, pelo menos, um módulo de trans-missão e um de recepção. Sempre que for ignorada a verificação da conformidade quanto à robustez dos equipamentos, no tocante ao bloco de recepção dos sistemas de radiocomunicações, a garantia da com-patibilidade eletromagnética (EMC) do produto ficará comprometida e a probabilidade de dessensibilização destes, depois de homologados e instalados, pela presença de outros serviços de radiocomunicações ope-rando devidamente, é alta.

É indispensável aprimorar e ampliar, por um lado, os requisitos obriga-tórios no tocante à certificação local de produtos e, por outro, aceitar os certificados de homologação de produtos realizados fora do país. Este dilema poderá ser resolvido pela ampla negociação interna, em um pri-meiro nível , multilateral, entre o Brasil e os membros da OMC.

Outra falha na certificação de produtos refere-se à falta de rastreabili-dade de cartas de representação vindas do exterior e que são integrantes de processos de homologação de equipamentos na Anatel. Esta exigência é para, em um mercado globalizado, reconhecer a competente delega-ção de poderes a escritórios comerciais no Brasil, na comercialização de bens importados de telecomunicações e assegurar que os consumidores tenham o devido suporte técnico durante a garantia.

Todavia, pode ocorrer que um fabricante estrangeiro que tenha indústrias em vários países forneça, para produtos idênticos, cartas de representação de origens diferentes, para diferentes empresas nacionais que, na disputa pelo mercado interno, interpõem recursos na Anatel para solicitarem a exclusão das concorrentes. Se, de fato, a carta de representação tem por objetivo o de defender os direitos dos consumidores quanto à rastreabili-dade dos produtos, entretanto, em alguns casos, poderá prejudicar a livre concorrência no mercado relevante. Para solucionar esse conflito caberia à Anatel exigir a consularização desses documentos.

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calização em sugerir a adequação dentro dos contratos de concessão, como a forma ideal e eficiente de controlar tais serviços. Portanto, em substituição a um sistema de monitoragem da telefonia, de magnitude nacional, é possível fazer a coleta de dados de tráfego, desempenho e tarifação diretamente dos centros de gerência de redes das operadoras para avaliar parâmetros de interesse e, paralelamente, implantar siste-mas de auditoria técnica para a última milha.

Por exemplo, a principal operadora da Inglaterra, a British Telecom – BT, está migrando da telefonia fixa analógica para VoIP e, para tanto, vêm adquirindo ferramentas automatizadas de alguns fornecedores, tais como da Radcom (Israel) e da Consultronics (Canadá) para medir a qualidade dos novos serviços a serem prestados. Apesar da possibilidade de ade-quação dos contratos de concessão, por meio de acolhimento de suges-tões dadas em consultas internas e públicas, nem sempre é fácil reajustar um contrato de concessão de 5 anos, prorrogável por iguais períodos, até 20 anos, mesmo que com o intuito de modernizar as técnicas de monito-ração das redes de telefonia fixa no país, senão vejamos.

De acordo com Murilo12,

A independência das agências reguladoras é contingên-cia de nossas posições subordinadas na ordem capitalista internacional, por força principalmente do alto endivida-mento interno e externo à comunidade financeira inter-nacional cujo discurso sempre foi o de garantir aos inves-tidores, marcos regulatórios não apenas estáveis como também pétreos, bem como contratos que não podem ser quebrados em hipótese alguma, como se renegocia-ções eventuais não fizessem parte da lógica desse tipo de relação administrativa, como se essa idéia, esotérica em nossa tradição administrativa, fosse capaz de tornar esses entes soberanos diante até mesmo de governos democraticamente eleitos (grifo nosso).

É muito provável que, no Brasil, as concessionárias do STFC requeiram do regulador o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, aumentando as tarifas, caso a fiscalização determine que metas de qualidade objetiva passem a ser demonstradas pela instalação, nas centrais telefônicas, de sistemas de monitoração, em tempo real, e não mais pelo fornecimento de informações, em tempo diferido, como usualmente vêm fazendo.

responsáveis pela garantia da interconexão entre as operadoras con-tendo, cada um, mais de um nó.

Para a aferição da qualidade em telefonia, em 100% dos casos, seria necessária uma infra-estrutura tão complexa e onerosa, envolvendo a instalação, nas centrais, de equipamentos terminais inteligentes para a averiguação do tráfego, e equipamentos respondedores automáticos na última milha, acopladores acústicos para análise dos telefones públicos, recursos especiais para telefones usados por deficientes auditivos e visu-ais, bem como facilidades para aferição dos bilhetadores das centrais e melhor caracterização das operadoras.

É questionável ao serviço público federal assumir junto à sociedade o compromisso de implantação de uma infra-estrutura de fiscalização para a verificação da qualidade, tão complexa quanto às próprias redes ins-taladas em si, como sendo um empreendimento de sua responsabilidade direta, ou até mesmo repassando obrigações desta natureza para as ope-radoras.

Afinal, foi a complexidade das redes de telefonia que levou o governo a privatizá-las, no regime de concessão, visto que tal medida traria bene-fícios e economicidade aos cidadãos e ao governo, gerando maior com-petitividade e portanto oferta de serviços no mercado relevante.

Como alternativa a uma proposta de grandes proporções, ferramentas para a coleta de dados de interesse e técnicas estatísticas, usadas por engenheiros, tecnólogos e matemáticos em controle de processos, podem ser empregadas na avaliação de qualidade, por meio de amostras repre-sentativas da população, para então ser diagnosticada ou não a situa-ção de conformidade de um serviço. Todavia, técnicas estatísticas nem sempre são conhecidas ou aceitas por advogados, procuradores e juízes de direito, o que gera uma dificuldade no diálogo entre os tecnólogos e auditores, com respeito à admissibilidade e a eficácia dos métodos de amostragem, das ações ou dos atos sancionatórios decorrentes da fiscalização.

Nessa direção, a Anatel poderia exigir, das operadoras, a existência de mecanismos de acesso, em tempo real, pelo regulador, dos principais dados de tráfego que permitam a identificação da qualidade de serviços oferecida aos usuários. Esses mecanismos vêm sendo tentados ultima-mente, malogrados os esforços de alguns especialistas da área de fis-

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ários e provedores, caso não-conformidades sejam detectadas, de forma equivocada, que venham a motivar a aplicação de sanções ou até mesmo a paralisação de serviços em situação de real regularidade.

Outra conseqüência grave das falhas em campo ocorridas pelos motivos já citados, onde se inclui a falta de oferta, no mercado de ferramentas especializadas, é a morosidade na identificação de uma radio interfe-rência prejudicial que afeta um serviço outorgado, operando em caráter primário, notadamente de interesse público.

Por outro lado, a falta de padronização dos princípios, métodos e pro-cedimentos de medições, não obstante haver a padronização documen-tal de relatórios e laudos, enfraquece a rastreabilidade dos resultados, sendo a causa maior da constatação de não-conformidades na obtenção da repetibilidade14 e da reprodutibilidade15 do processo de medição, defi-nições essas constantes do Vocabulário de Metrologia Legal, anexo à Portaria nº 163 do INMETRO, de 06 de setembro de 2005 (Apêndice E).

Ressalte-se que, neste documento, será abordada apenas a otimização da fiscalização, tecendo considerações sobre a mitigação das restrições de cunho regulatório e de procedimentos em campo. As demais falhas relacionadas neste capítulo, não são objeto deste trabalho.

Conquanto o assunto esteja ainda em fase de análise interna, a fiscaliza-ção se limita hoje em avaliar os dados brutos fornecidos pelas operado-ras. Dada à assimetria de informação, os indicadores da Agência poderão estar sendo prejudicados e a real qualidade dos serviços prestados pelos “players”, à sociedade, estar sendo comprometida.

3.12 Restrições verificadas nos procedimentos em campo

As restrições em campo se referem às ações de fiscalização que são pre-judicadas, invalidadas, ou passíveis de retrabalho, em conseqüências de falhas técnicas, onerando o órgão fiscalizador, podendo ou não causar prejuízos aos fiscalizados. Tais restrições são passíveis de ocorrer, por inúmeras deficiências já conhecidas dentro de uma cadeia de medições, a saber: processos, métodos e princípios de medição empregados; arranjo físico da medição e configuração dos instrumentos e dos transdutores; meio ambiente (perturbações externas); características dos padrões de trabalho; modelamento da grandeza física; aplicativos computacionais, cálculos e arredondamentos; número de amostras; natureza da grandeza objeto de medição (mensurando); formação do agente de fiscalização.

A solução dessas falhas depende da adoção de várias providências, entre as quais, a prevenção de erros humanos, pela automatização das medi-ções, o treinamento de pessoal, a redução dos erros provocados pelos instrumentos, por meio da calibração periódica e a implantação da veri-ficação intercalar13.

As conseqüências decorrentes das falhas em campo compreendem desde a morosidade na obtenção de um resultado confiável de uma medição, para verificar a conformidade da licença ao serviço objeto de avaliação. Prejuízos decorrentes das falhas em procedimentos em campo para usu-

13 A verificação intercalar é uma espécie de calibração peroídica mais simples, do tipo “go-no-go” onde os limites de conformidade de um instrumento são verificados com relação a máscaras normativas

12 RAMOS, Murilo César. Apostila Políticas de Comunicações no Brasil, UnB, Departamento de Comunicação.

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4 ANATEL - SISTEMAS DA QUALIDADE

Neste capítulo, faremos uma descrição do sistema da qualidade implan-tado na Anatel, seus reflexos sobre a atividade de fiscalização, incluindo as fragilidades detectadas pela Accenture, empresa responsável pela análise dos processos vigentes com vistas à reorganização da Agência. É ainda analisada a admissibilidade da implantação do sistema da qua-lidade NBR ISO/IEC 17025 na atividade de fiscalização, como forma de melhorar a eficácia das inspeções técnicas.

4.1 Sistema da qualidade instituído na fiscalização da Anatel

A Anatel é o primeiro órgão regulador da América Latina, e um dos pioneiros no mundo, contemplado com o selo ISO 9001. O sucesso da implantação do Sistema de Gestão da Qualidade na Agência em todo o Brasil tem as credenciais do INMETRO (Brasil), e do RvA (Holanda), dois ícones de padrão de qualidade mundial que inseriram a Agência no seleto grupo de excelência ISO 9001 do cenário internacional.

Para a Anatel, este selo é um compromisso de ampliar a qualidade na sua gestão para cada vez melhor atender às necessidades e solicitações da sociedade brasileira. O sistema da qualidade implantado na Anatel, nas atividades finalísticas da fiscalização é também a NBR ISO 9001, voltado para a garantia da qualidade em projeto, desenvolvimento, pro-dução, instalação e serviços associados, precisamente, para uso quando a conformidade com requisitos especificados tiver que ser garantida pelo fornecedor.

A Anatel completou a certificação de todo o seu Sistema de Gestão da Qualidade em dezembro de 2001. O selo ISO 9001-94 tem reconheci-mento no país e no exterior e estão cobertos pelo certificado os processos finalísticos de Regulamentação, Certificação de Produtos, Fiscalização, Outorga de Serviços, Autorização de Uso de Radiofreqüência, Licencia-mento de Estações, Controle das Obrigações e os Processos de Suporte Administrativos da Agência.

14 Repetibilidade das medições: Grau de concordância entre os resultados de medições suces-sivas de uma mesma grandeza, efetuadas com a totalidade das seguintes condições: mesmo método de medição; mesmo observador; mesmo instrumento de medir; mesmo local.

15 Reprodutibilidade das medições: Grau de concordância entre os resultados das medições de uma mesma grandeza, onde as medições individuais são efetuadas, variando-se uma ou mais das seguintes condições: método de medição; observador; instrumento de medir; local; condições de utilização; e tempo.

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Sustentar permanente empenho pela melhoria nos siste-mas estruturais enos procedimentos operacionais; - incen-tivar a descentralização de poderes, a redução de custos operacionais e a dinamização de suas atividades;Estimular, entre os servidores, a busca constante da quali-dade na elaboração de produtos e na prestação de serviços à sociedade.

Quadro 2 - Requisitos da NBR ISSO 9001

Item Atividade Ênfase nas ações de fiscalização

4.1 Responsabilidades da administração x

4.2 Sistema da Qualidade x

4.3 Análise crítica de contrato -

4.4 Controle de projeto -

4.5 Controle de documentos e de dados x

4.6 Aquisição -

4.7 Controle de produto fornecido pelo cliente -

4.8 Identificação e rastreabilidade do produto -

4.9 Controle de processos x

4.10 Inspeção e ensaios x

4.11 Controle de equipamentos de inspeção, medição e ensaios

x

4.12 Situação de inspeção e ensaios x

4.13 Controle de produto não-conforme x

4.14 Ação corretiva e ação preventiva x

4.15 Manuseio, armazenamento, embalagem, preservação e entrega

x

4.16 Controle de registros da qualidade x

4.17 Auditorias internas da qualidade x

4.18 Treinamento x

4.19 Serviços associados (nota: serviços de apoio à fiscalização)

x

4.20 Técnicas estatísticas x

O Sistema da Qualidade da ANATEL - SQA está documentado em quatro níveis, a saber:

• Primeiro nível - Manual da Qualidade;

• Segundo nível - Procedimentos Sistêmicos;

• Terceiro nível - Procedimentos Gerais; e,

• Quarto nível - Instruções de Trabalho e o Manual do Agente de Fisca-lização.

4.2 Objetivos do sistema da qualidade implantado

A missão da Agência, de acordo com sua política da qualidade é:

Promover o desenvolvimento das telecomunicações no País, de modo a dotá-lo de moderna e eficiente infra-estrutura de telecomunicações, capaz de oferecer à socie-dade serviços adequados, diversificados e a preços justos, em todo território nacional.

Os objetivos essenciais da política da qualidade são:

Promover a universalização, a fim de possibilitar o acesso de todos os cidadãos e de instituições de interesse público aos serviços de telecomunicações, independentemente de localização e condição socioeconômica. Implantar a competição entre empresas operadoras, com vistas à diversificação e ampliação da oferta dos serviços de tele-comunicações para os usuários. Estimular no âmbito das operadoras, com base nos preceitos contratuais, técnicos, regulamentares e legais, a busca permanente da quali-dade na prestação dos serviços de telecomunicações à sociedade. Conduzir a gestão organizacional da Agência segundo os princípios da qualidade e em torno dos valo-res que conformam a missão, objetivos e postulado ético, de modo a:Transmitir aos seus servidores tais valores, facultando-lhes, ao mesmo tempo, oportunidades de treinamento e aprimoramento profissional;

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e uso dos serviços que estejam sendo fiscalizados”, é necessário que tais instrumentos definam o escopo da fiscalização, de forma objetiva e clara, explicitando as grandezas, as tolerâncias, as amostras a serem observadas nas ações em campo, pré-requisitos estes nem sempre iden-tificados no processo de regulamentação.

4.4 Inspeção e controle de processos

Para a inspeção e controle de processos existem três etapas interde-pendentes e consecutivas: planejamento, execução e controle da fisca-lização, as quais constam dos procedimentos de números SRF.PG.001 a SRF.PG.009. Os procedimentos SRF.PG.010 a SRF.PG.015, definem a abrangência e estabelecem as práticas operacionais que completam o processo de fiscalização. A disciplina geral das atividades que compõem este processo é estabelecida nos seguintes documentos:

• SRF.PG.001 - Planejamento das Atividades de Fiscalização;

• SRF.PG.002 - Adequação dos procedimentos das Atividades de Fisca-lização;

• SRF.PG.003 - Preparação da Execução da Fiscalização;

• SRF.PG.004 - Fiscalização de Entidades Outorgadas e não outorgadas;

• SRF.PG.005 - Fiscalização de Radiointerferência;

• SRF.PG.006 - Análise de Solicitação de Deslacre;

• SRF.PG.007 - Conclusão das Atividades de Fiscalização;

• SRF.PG.008 - Controle de Confirmações Metrológicas;

• SRF.PG.009 - Controle das Atividades de Fiscalização;

• SRF.PG.013 - Autorização de Uso Temporário do Espectro;

• SRF.MF.001 - Manual do Agente de Fiscalização;

• SRF.CM.001 - Plano de Confirmações Metrológicas.

4.3 Processo finalístico de fiscalização

O Manual da Qualidade RA.QM.001 estabelece, entre outros, o processo finalístico da fiscalização, a seguir descrito:

Este processo tem por objetivo garantir qualidade a todos os serviços de telecomunicações regularmente instalados, utilizando inclusive o recurso de coibir a exploração dos que estejam eventualmente irregulares. Suas interações são intensas com os demais processo finalísticos e com a própria sociedade, considerando que é acionada a partir de seu planejamento ou mediante solicitação de qualquer área da ANATEL, ou ainda em decorrência de denúncia ou reclamação de usuários. Com os outros cinco proces-sos finalísticos as interações ocorrem em maior ou menor intensidade, tendo em vista que as ações de fiscalização incidem mais fortemente em uns processos do que em outros.A interação deste com o processo de Regulamentação é estabelecida por meio da utilização freqüente de leis, normas, regulamentos, atos de autorização, permis-são, concessão, licenças e qualquer outro documento que regule a exploração e uso dos serviços que estejam sendo fiscalizados.Com os processos de Outorga, de Certificação de Produ-tos para Telecomunicações, de Autorização de Radiofre-qüências e Licenciamento de Estações e de Controle de Obrigações, as interações são todas de precedência, ou seja, a fiscalização verifica se as condições previamente estabelecidas para a exploração e uso dos serviços estão sendo atendidas ou não. Quando não estão, informa às áreas de competência, as quais tomam as providências cabíveis, incluindo as punições aplicáveis, se for o caso (grifo nosso).

Portanto, para que a atividade de fiscalização seja bem executada, de acordo com as prerrogativas acima, ou seja, “por meio da utilização freqüente de normas, regulamentos, atos de autorização, permissão, con-cessão, licenças e qualquer outro documento que regule a exploração

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Estes documentos estão migrando atualmente para a reedição na forma de normas, sendo que nenhum deles trata da questão da capabilidade nas atividades de fiscalização. O procedimento sistêmico RA.PS.011 - Controle de Equipamentos de Inspeção, Medição e Ensaios estabelece diretrizes para Cláusula 4.11- Controle de equipamentos de inspeção, medição e ensaios a sua realização e o procedimento geral SRF.PG.008 – Controle de Confirmações Metrológicas estabelece as condições para a sua execução. O SRF.PG.008 - Controle de Confirmações Metrológicas está balizado na ISSO NBR/IEC 17025 para a contratação de laboratórios da RBC, para calibração dos instrumentos da fiscalização.

Do ponto de vista da atividade de inspeção, além dos pré-requisitos ati-nentes à calibração, embalagem e transporte dos instrumentos de testes e medições (itens 4.10, 4.11, 4.12 e 4.15), o requisito mais importante da norma ISO 9001 é o item 4.9 - Controle de Processo, onde estão definidas as seguintes diretrizes:

O fornecedor deve identificar e planejar os processos de produção, instalação e serviços associados que influem diretamente na qualidade e deve assegurar que estes pro-cessos sejam executados sob condições controladas. Con-dições controladas devem incluir:• Procedimentos documentados definindo o método de produção, instalação e serviços associados onde a ausên-cia de tais procedimentos possa afetar adversamente a qualidade;• Uso de equipamentos adequados de produção, insta-lação e serviços associados e um ambiente adequado de trabalho;• Conformidade com normas/códigos de referência, pla-nos da qualidade e/ou procedimentos documentados;• Monitorização e controle de parâmetros adequados do processo e características do produto;• Aprovação de processos e equipamentos, como apro-priado;• Critérios de execução, os quais devem ser estipulados de maneira prática mais clara (por exemplo: normas escritas, amostras representativas ou ilustrações);• Manutenção adequada de equipamentos para assegurar a continuidade da capabilidade16 do processo.

Observe que a ISO 9001 exige um ambiente controlado de trabalho, nem sempre disponível nas atividades de campo, já que o controle da temperatura e da umidade relativa, do local vistoriado, não possa ser satisfeito a priori, como ocorre em um laboratório de calibração. Entre-tanto, consideradas as características robustas dos padrões de trabalho, tal prerrogativa pode ser ignorada na maioria dos casos. Da citação que deverá haver “monitorização e controle de parâmetros adequados do processo de inspeção e características dos resultados”, podemos inferir, além do ambiente controlado, que todas as variáveis que influenciam as medições devam ser avaliadas, monitoradas e controladas a fim de se garantir um resultado coerente.

A ISO 9001 no tocante ao controle de processos estáveis e, excepcio-nalmente, onde há ausência de causas especiais, aplica a definição de capabilidade, que representa a relação da tolerância da norma (limite superior menos o inferior) e o intervalo de 6σ (sendo σ é o desvio padrão das medições) a região onde se encontram os valores obtidos, é dada como a equação 1.1 abaixo:

Cp =Lse - Lie

6�> 1

(0.1)

Onde,

Lse = Limite superior de tolerância normativa;

Lie =Limite inferior de tolerância normativa;

Cp = Capabilidade do processo, Cp > 1;

σ = Desvio Padrão das Medições.

16 Capabilidade: O objetivo do controle estatístico do processo, por meio de cartas de controle, é aprimorar controlar o processo produtivo por meio da identificação das diferentes fontes de variabilidade do processo. Para um processo sob controle estatístico, a capabilidade mede a relação entre a faixa de tolerância especificada para uma dada característica de projeto do produto e a variabilidade natural do processo produtivo destinado à obtenção daquela caracte-

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Se a variabilidade do processo ultrapassar os limites de especificação (ou seja, 6σ > (Lse - Lie), é possível estimar a probabilidade de gera-ção de resultados fora da especificação. Se esta probabilidade for muito alta, pode-se inferir que o processo não é capaz de produzir o resultado desejado, mesmo que resultados conformes possam estar eventualmente sendo obtidos. Mudanças ou a adoção de outros processos podem então ser necessárias para tornar a atividade estatisticamente capaz.

Na fiscalização, a definição da capabilidade assim definida na norma poderia estar associada à metrologia, quanto à preocupação pela cali-bração dos padrões de trabalho e também para as medições em campo, considerando-se o resultado final de uma inspeção, como a média e o desvio padrão de uma série de medições.

A não centralização do resultado de medição dentro da tolerância implica na possibilidade de haver erro no sistema vistoriado17. Considerando-se os resultados de uma série de medições como apresentando uma dis-tribuição gaussiana18 com fator de abrangência kp=3, o nível de con-fiança é de 99,73%. Desta forma, haveria somente 0.27% de chance de o parâmetro fiscalizado estar fora, portanto ainda dentro da capabilidade admitida em norma.

O requisito da capabilidade seria adequado às ações de fiscalização, desde que ignoradas outras tantas fontes de incertezas no processo de medição. Para inspeções especiais, ou seja, aquelas derivadas da atuação de variáveis específicas e controláveis sobre a inspeção, a norma declara que os requisitos para qualquer qualificação de operações de inspeção, incluindo equipamento e pessoal associado deve ser especificado, onde a Nota 16 da norma esclarece que tais processos especiais requerem pré-qualificação de sua capabilidade. Ou seja, nas inspeções consideradas mais complexas, outras fontes de erros conhecidas devem ser considera-das na avaliação dos resultados.

A ISO 9001 é clara ao distinguir inspeção simples de especial, e caberia, portanto ao ente regulador definir, onde e quando aplicar os dois tipos

de inspeção, porém isto não foi objeto de orientação dos organismos certificadores à época da implantação do sistema da qualidade. Desta forma, para efeito de simplificação, as atividades de inspeção implanta-das na Agência baseadas na ISO 9001 são enquadradas hoje na categoria comum.

Portanto, o agente de fiscalização, ao finalizar uma atividade de inspe-ção, compara diretamente os resultados obtidos dos padrões de trabalho com os dados das licenças dos serviços e os limites normativos estabe-lecidos em regulamentos, emitindo o relatório de fiscalização, baseado nos pressupostos que:

• Todos os agentes de fiscalização estão devidamente treinados em técnicas de medidas elétricas em telecomu-nicações;• Os dados das licenças dos serviços e os resultados das medições são armazenados em bases de dados confiáveis, publicizados aos interessados e, sempre que necessário revisados;• Encontram-se os padrões de trabalho da Anatel devida-mente calibrados, havendo procedimentos formais para a configuração e arranjo físico dos mesmos, para que sejam realizadas as medições;• A exatidão dos padrões de trabalho da Anatel não é afetada significativamente pela variação térmica ou umi-dade ambiente, posto que estejam operando dentro das condições garantidas pelos fabricantes;• A exatidão dos padrões de trabalho seja igual ou supe-rior a três vezes a dos equipamentos das plantas instala-das, ou seja, o Test Uncertaintly Ratio-TUR, a razão entre a exatidão do equipamento fiscalizado e a exatidão do padrão de trabalho seja igual ou superior a 3 (TUR>=3)19;• O resultado da medição fornecido no laudo de fiscali-zação é representado pela média aritmética resultante de várias medições realizadas, processado de forma manual ou automática;

17 Vide Apêndice C, subitem C1.18 Guia para a Expressão da Incerteza da Medição, Edição Revisada, agosto de 2003, INMETRO, Anexo G, página 61.

19 Para uma TUR=3, considerando-se igual a 1 a exatidão do equipamento fiscalizado, tem-se que a incerteza combinada é a raiz quadrada da soma quadrática dos dois valores, ou seja, IC= RAIZ (12+ (1/3)2) =1,054∼1.

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Para substituir as inspeções simples por inspeções especiais, a norma ISSO 9001 não dá o detalhamento suficiente para o desenvolvimento dos processos, sendo necessário adotar outras diretrizes mais modernas e especializadas, como veremos adiante.

4.5 Reorganização da Anatel

A empresa Accenture, que prestou serviços de consultoria relativos à reorganização da Agência, face ao enfrentamento de novos desafios, fez o seguinte levantamentoda situação organizacional da Anatel:

• Os pontos fortes verificados, direta ou indiretamente, relacionados ao sistema da qualidade implantado, foram:

• O quadro de pessoal é composto por profissionais dedicados e com bom nível de qualificação técnica;

• As regulamentações existentes atualmente são consistentes e refletem qualidade20;

• As decisões são tomadas com pluralidade e corretamente, com o devido suporte técnico (dimensões jurídicas e regulatória);

• Há predisposição para melhoria contínua;

É uma instituição com eficiência superior à média do setor público bra-sileiro. Dentre os pontos fracos levantados, citamos:

• Há falta um processo estruturado de planejamento estratégico;

• Detectada a existência de lacunas entre a LGT e as atuais atribuições desempenhadas;

• Há problemas de falta de integração e relacionamento entre superin-tendências e assessorias;

• Há morosidade nos processos e decisões;

• A estrutura organizacional dificulta a agilidade da Agência e poten-cializa conflitos internos;

• A falta de definição clara de objetivos e prazos impede a atuação efi-ciente dos grupos de trabalho e comitês constituídos;

• Existe alta rotatividade de pessoal, processos necessitando de melho-rias e grande volume de trabalho impossibilitando uma estrutura de fis-calização eficiente;

• Detectada a ausência de alguns regulamentos importantes (ex: fisca-lização);

• Há quantidade excessiva de PADOS e demora em análise e decisão;

• Quanto às oportunidades de melhoria, foram reconhecidos os seguintes pontos:

• Definição de um processo estruturado de planejamento estratégico;

• Revisão e adequação da estrutura organizacional;

• Melhoria e redesenho dos processos, prioritariamente os finalísticos (onde se insere a fiscalização);

• Estabelecimento de cultura interna de “cumprimento de prazos”, com qualidade.

A partir deste estudo, foram levantados os principais macro-processos, ou seja, processos essenciais da organização, que traduzem seus obje-tivos de negócio e que muitas vezes contém outros processos, a serem implantados por ocasião da reorganização da Agência.

Neste ambiente de definição de macro-processos, pode ser identificado e incorporado mais um importante macro-processo ao qual denomina-mos “Garantia Metrológica”, que visa integrar o esforço de todas as

20 Nota: Ao que tudo indica a Accenture não atentou para o fato de que a qualidade definida na regulamentação pode ter forma subjetiva, dificultando o desenvolvimento de procedimentos objetivos à fiscalização. Outras vezes, falta a descrição das metodologias, parâmetros técnicos e tolerâncias a serem verificadas. Por último, apesar dos usuários reclamarem da qualidade, serviços de valor adicionado não têm parâmetros de avaliação, pois não são fiscalizados quanto à qualidade, ainda que, a exemplo de outros reguladores, a título apenas para se fazer um benchmark das operadoras.

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superintendências e assessorias técnicas da Anatel, de modo a garantir uma estrutura de fiscalização mais eficiente. Este tema será discutido em detalhes a posteriori.

4.6 Sistema da qualidade proposto para a fiscalização da Anatel

A metodologia alternativa à ISO 9001 proposta neste trabalho é tal que o órgão fiscalizador ajuste sua política da qualidade de forma a forne-cer resultados corrigidos das medições, declarando a incerteza estimada de medição, conforme recomendado pelo requisito 5.10.3.1(c) da norma NBR ISO 17025.

A referida norma, aplicável primariamente à Rede Brasileira de Calibra-ção - RBC credenciada pelo INMETRO, todavia se ajusta perfeitamente às atividades de fiscalização da Agência, posto que na realidade, a ati-vidade de inspeção das plantas de telecomunicações, em campo, guarda estreita relação com aquela executada por um laboratório de ensaios e calibração, qual seja, a coleta e a aferição de dados. Os requisitos da NBR ISO 17025 são apresentados, a seguir, de forma resumida:

Quadro 3 - Requisitos da ISO 17025

Item Atividade Ênfase nas ações de Fiscalização

1 Documentos e Processos x

2 Análise crítica das demandas x

3 Atividades subcontratadas x

4 Aquisições x

5 Atendimento às reclamações de clientes x

6 Controle de atividades não-conformes x

7 Ações corretivas21 x

8 Controle dos registros22 x

9 Auditorias x

10 Qualificação de Pessoal x

11 Acomodações e condições ambientais x

Item Atividade Ênfase nas ações de Fiscalização

12 Validação de métodos e procedimentos de ensaios23

x

13 Programa de calibração para instrumentos e materiais de referência e de verificações intermediárias24

x

14 Planos e procedimentos de amostragem25 x

15 Garantia da qualidade dos resultados26 x

Os itens a serem observados, em avanço, no atual sistema da qualidade da Agência, para o desfrute da NBR ISO 17025 são, portanto: (a) as ações corretivas, (b) o controle dos registros, (c) a validação de métodos e procedimentos de ensaios; (d) as verificações intermediárias; (e) planos e procedimentos de amostragem; e, finalmente, (f) a garantia da qualidade dos resultados.

Note que, diferentemente da NBR ISO 9001, a ISO 17025 induz-nos a implantarmos mecanismos de controle em que os resultados de processos sejam plenamente comprováveis através de inspeção e ensaio (item 15). Isto, para assegurar que os requisitos especificados nos regulamentos ou nas licenças sejam atendidos, ou seja, que os resultados das medições

21 A serem utilizadas e descritas sempre que um procedimento padronizado tenha que ser alterado em campo.22 Corresponde à criação de base de dados de histórico dos resultados das ações de fiscalização presencial.23 Os métodos e procedimentos deverão ser reconhecidos pela comunidade científica nacional ou internacional.24 Jigas de testes ETA (equipamentos de testes automatizados) deverão estar disponíveis nas unidades descentralizadasda Anatel, para realizar “chek-out” e “check-in” dos instrumentos usados em campo.25 O número de amostras ideal utilizado pela Anatel deverá: ser determinado de acordo com o tipo de serviço fiscalizado; ser definido em consenso com as melhores práticas; e, ser reconhe-cido pelas entidades fiscalizadas.26 Os resultados deverão ser corrigidos, considerando-se todos os erros e incertezas do processo de medição. A caracterização de um resultado corrigido é dada no decorrer deste documento.

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e ensaios forneçam a real situação do estado de conformidade ou não do serviço à licença, com alto grau de probabilidade de ocorrência, tão próximo de 100% como se queira.

Os aspectos referentes ao fornecimento de um resultado corrigido das medições são tratados no Apêndice C deste documento.

5 PROPOSITURA DA GARANTIA METROLÓGICA DA ANATEL

Segundo a Portaria nº 163 do INMETRO, a Garantia Metrológica é o “Conjunto de regulamentos, meios técnicos e operações necessárias para garantir a credibilidade dos resultados da medição em metrologia legal.” No contexto da Anatel, a Garantia Metrológica englobaria, portanto medidas Mmetrológicas corretiva e preventivasa sobre todas as áreas téc-nicas que provêem ou utilizam as recomendações UIT, os regulamentos, os procedimentos técnicos, os laudos de fiscalização e o instrumental de testes e medições para garantir uma Qualidade de Inspeções – QoI profis-sional aos Serviços de Telecomunicações que possibilite à Agência ava-liar criteriosamente os parâmetros vistoriados às respectivas licenças.

De outro modo, o Controle Metrológico Legal, no inter-relacionamento entre o órgão fiscalizador e os fiscalizados é o “conjunto de atividades de metrologia legal, visando a obtenção da garantia metrológica”. Seria uma atribuição da Anatel, todavia passível de ser em parte delegada a terceiros, que englobaria as seguintes atividades:

• O Controle Legal de Produtos de Telecomunicações, é o “termo gené-rico utilizado para designar, de maneira global, as operações legais a que podem ser submetidos os produtos de telecomunicações instalados nas plantas (aprovação de modelo, verificação ).” Incluiria: (a) procedimen-tos de aprovação de produtos de telecomunicações (operações técnicas e administrativas que teriam por fim verificar se o modelo do equipamento estaria de acordo com as exigências regulamentares); (b) verificação (exame, a marcação ou selagem e/ou a emissão de um certificado, que constatasse que o produto de telecomunicações satisfaz às exigências regulamentares.); (c) inspeção (exame de um equipamento para constatar se a marca, selo ou o certificado de verificação estariam ainda válidos, se nenhum selo de proteção teria sido danificado ou violado, se o produto de telecomunicações não teria sofrido modificações evidentes após a verificação, e se seus erros não ultrapassariam os valores máximos tole-rados para sua utilização.). Tais atribuições são hoje em parte delegadas a Organismos de Certificação Designados - OCD, apoiados pelos labora-tórios credenciados da RBC e em parte aos agentes de fiscalização.

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• A Supervisão Metrológica, ou seja, o controle realizado na fabricação (certificação), na importação (acordos de reconhecimento mútuo), na instalação (fiscalização da instalação), na utilização (post market sur-veillance), na manutenção (ajustes, alteração da planta, etc.) e no reparo de produtos de telecomunicações, visando verificar se esses produtos são utilizados de maneira correta, no que se refere à observância dos regulamentos técnicos da Anatel. A supervisão metrológica inclui o con-trole da indicação quantitativa e do conteúdo dos produtos pré-medi-dos. Essa atividade se estenderia, dentre outras, ao controle da exatidão dos medidores de painel de transmissores de RF de alta potência e dos tarifadores das centrais telefônicas. Poderia ser realizada pelo INMETRO ou por empresa credenciada, excetuando-se o reparo dos materiais, que poderia continuar sendo realizado pelo fabricante, por qualquer empresa habilitada ou profissional liberal.

• A Perícia Metrológica englobaria o conjunto de operações que tem por finalidade examinar e demonstrar as condições operacionais de um Serviço de Telecomunicações e determinar suas características técnicas, de acordo com as exigências regulamentares aplicáveis. Uma perícia metrológica seria feita hoje, por exemplo, para a emissão de um laudo de fiscalização para fins judiciais. Esta atividade é exclusiva dos agentes de fiscalização da Anatel, não podendo ser delegada a terceiros, inclusive ao INMETRO.

Portanto, para garantir a QoS de um determinado serviço oferecido por uma entidade de telecomunicações, é necessário assegurar que a Anatel proveja, não somente, a sua Garantia Metrológica interna (e conseqüen-temente a QoI), como o Controle Metrológico sobre o fiscalizado. Da mesma forma, os fiscalizados devem demonstrar possuir uma garan-tia metrológica mínima interna, definida em documento da qualidade da empresa (atestada a sua comprovação prática por meio de medidas corretivas e preventivas e da geração periódica de relatórios técnicos comprobatórios), que lhes permitam comprovar ao órgão regulador o provimento uma Qualidade de Serviço – QoS, conforme exigida em regulamento específico.

Desde que as formas para a demonstração da qualidade prestada pelos serviços de telecomunicações sejam explicitamente estabelecidas em regulamentos, a Anatel poderia exercer o controle metrológico sobre as empresas, de várias maneiras, a saber:

• Vistoriar os equipamentos da plantas instaladas;

• Avaliar a Garantia Metrológica intrínseca a cada Serviço;

• Verificar a QoS oferecida aos usuários; e,

• Uma combinação das formas aqui estabelecidas.

O nível de detalhe pretendido pela Agência dependeria tão somente dos recursos logísticos que estaria disposta a investir e do grau de qualidade exigido dos Serviços. A figura a seguir ilustra esses conceitos.

ContextoRegulador

GarantiaMetrológica

Pessoal FerramentasProcedimentos Regulamentos

QoI

ContextoServiço

GarantiaMetrológica

Planta de Telecom

QoSControle

Metrológico

Figura 5.1 - Qualidade de Inspeção versus Qualidade do Serviço

A nova estrutura metrológica proposta para o órgão regulador ao nível de organograma, guardadas as proporções, passível de utilização por outras agências, está mostrada na Figura 5.2, onde a caixa na cor verde representa o macro-processo “Garantia Metrológica”, agindo de forma matricial dentro da cadeia técnica da Agência. Outras ferramentas coad-juvantes da Garantia Metrológica serão discutidas ao longo deste capí-tulo.

Entretanto, é importante frisar que a Garantia Metrológica não substitui nem é substituída pelas consultas internas e externas da Anatel, podendo destas se beneficiar, no processo contínuo da qualidade encetado para manter a cadeia de rastreabilidade da fiscalização, em todos os níveis técnicos.

Às superintendências técnicas e ao GC-CBC, este último, por intermédio das Comissões Brasileiras de Comunicações – CBC’s, cujas atribuições estão descritas no Apêndice B cabem a cooptação de novas tecnologias no mercado e, respectivamente, a edição de regulamentos e documentos afins, e a geração ou internalização de recomendações junto à UIT. Em

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seguida, a gerência de normas e padrões se encarregará de transformar as metodologias e parâmetros técnicos contidos nos regulamentos em procedimentos e laudos de fiscalização. À gerência de instrumentação cabe o provimento de recursos instrumentais à fiscalização e, aos escri-tórios regionais e unidades operacionais, a execução das ações de fisca-lização.

Os agentes do PBQP na hierarquia superior são os responsáveis pelos programas da qualidade estabelecidos no país e pelos acordos de reco-nhecimento mútuo junto a OMC. Os Organismos de Certificação Creden-ciados – OCD e a Rede Brasileira de Calibração/ RBC fariam a verificação pós-venda da qualidade de produtos bem como a calibração daqueles que potencialmente estão propensos a gerar interferências prejudiciais.

Os processos de coleta, tratamento e apresentação de dados das ações de fiscalização seriam automatizados e produzidos laudos impressos e em meio eletrônico automatizados, contendo os resultados corrigidos das medições. Note que a Garantia Metrológica interagiria com todos os atores apresentados no diagrama da Figura 5.2, de forma a manter a efi-cácia das inspeções técnicas, pela constante verificação, planejamento, execução e ações corretivas sobre os processos externos (PCDA)27.

O modelo proposto, além de útil a outras agências nacionais, poderia ser objeto de recomendação a UIT, mediante a publicação de uma contribui-ção especifica.

PBQP

OCD/RBC

Indústrias, Governo (MC),Usuários, Operadoras, Centros de pesquisa

Escritórios regionais eunidades operacionais

Fiscalizar = coletare aferir dados

REVISÃO DE DOCUMENTOS

APROVAÇÂO

APROVAÇÂO

ANATEL

LAUDOS

SERVIÇOS DE TELECOM, RADIODIFUSÃO, STFC E SMP

GAR

ANTI

A M

ETRO

LÓG

ICA

ATUALIZAÇÃO,AÇÕES CORRETIVAS

PARÂMETROS TÉCNICOSE QUALIDADE OBJETIVA

Instrumentos(Padrões deTrabalho)

Automatizaçãodos Processos

ResultadosCorrigidos,ISO GUM

UIT, Reguladores,

Mercosul

Gerência de Normas e Padrões

Gerência de Instrumentação

Procedimentose Laudos

RecomendaçõesTécnicasGC-CBC

Superintendências TécnicasRegulamentos

Técnicos

Figura 5.2 – Garantia Metrológica da Anatel

27 PCDA - plain, check, do, actions.

70 71

Quadro 4 - Garantia Metrológica nível 1

Estabelecimento, nas Recomendações da UIT, de Parâmetros Mínimos de Qualidade para Produtos e Serviços de Telecomunicações

Item Interesse Escopo

1. Áreas envolvidas

Interno GC-CBC (UIT), CBC’s e Comisksão de Garantia Metrológica

Externo UIT e países membros

2. Objetivos Externo Definir, nas recomendações técnicas, respectiva-mente, para produtos e serviços, parâmetros técni-cos mensuráveis e a exatidão destes, bem como a qualidade intrínseca às tecnologias.

3. Motivação Interno/externo

Estabelecer critérios e métodos para avaliação e fis-calização de funcionamento de produtos e serviços. Garantir o atendimento, pelo mercado externo, dos parâmetros de exatidão e qualidade estabelecidos para países membros da UIT.

4. Metodologia Interno/externo

Reuniões entre os diversos atores envolvidos, para produção de recomendações aderentes à operação conforme e harmônica dos produtos e serviços de telecomunicações.

5. Periodicidade das reuniões

Interno/externo

Sempre que necessárias, inclusive para revisões e atualizações das recomendações.

6. Gestor Interno CBC responsável pela tecnologia/serviço.

7. Validação dos parâmetros de qualidade

Interno Superintendência técnica responsável, Superinten-dência de Radiofreqüência e Fiscalização e Comis-são de Garantia Metrológica, propondo medidas corretivas sempre que necessárias.

8. Comentários Interno Neste contexto, as CBC’s estariam voltadas aos interesses da UIT, defendendo também a posição brasileira sobre o assunto.

Quadro 5 - Garantia Metrológica Nível 2

Estabelecimento, nos Regulamentos, de Parâmetros Mínimos de Qualidade para a Aferição de Produtos e Serviços de Telecomunicações

Item Interesse Escopo

1. Áreas envolvidas

Interno GC-CBC (UIT), Superintendências Técnicas e Comissão de Garantia Metrológica

Externo Onde couber, em primeira instância: MC, MIC, INMETRO/MCT, ABNT, fabricantes locais e importa-dores de sistemas para telecomunicações, provedo-res de serviços, centros de pesquisa, representantes de usuários

2. Objetivos Interno Definir, para novos produtos e serviços, respectiva-mente, a exatidão e a qualidade que se espera deles. No contexto da fiscalização, definir as sanções a serem aplicadas, com gradação das penas.

Externo Definir, em consenso com a UIT e demais interes-sados, as especificações de exatidão e qualidade atinentes a produtos e serviços de telecomunicações.

3. Motivação Interno Estabelecer, a tempo, as bases legais para avaliação e fiscalização de funcionamento de produtos e serviços, evitando atrasos ou falhas regulatórias.

Externo Garantir o atendimento, pelo mercado interno, dos parâmetros de exatidão e qualidade estabelecidos no país.

4. Metodologia Interno Reuniões entre os diversos atores envolvidos, para produção de recomendações aderentes à operação conforme e harmônica dos produtos e serviços de telecomunicações.

5. Periodicidade das reuniões

Interno Sempre que necessárias, inclusive para revisões e atualizações das recomendações.

6. Gestor Interno Superintendência técnica responsávbel pelo regula-mento

7. Validação dos parâmetros de qualidade

Interno Superintendência técnica responsável, Superinten-dência de Radiofreqüência e Fiscalização e Comissão de Garantia Metrológica, propondo medidas correti-vas sempre que necessárias.

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Item Interesse Escopo

8. Comentários Interno Neste contexto, quanto às recomendações da UIT, as CBC’s, além das atribuições normais, estariam voltadas prioritariamente aos interesses internos, ou seja, assumiriam responsabilidades legais quanto ao fornecimento de subsídios para o processo de geração de regulamentos devidamente ajustados ao panorama nacional.

Quadro 6 - Garantia Metrológica Nível 3

Estabelecimento de Modelos de Relatórios, Laudos Técnicos e Procedi-mentos de Fiscalização

Item Interesse Escopo

1. Áreas envolvidas

Interno SRF, superintendências técnicas e Comissão de Garantia Metrológica

Externo Em primeira instância, interessados, dentre estes, universidades, centros de pesquisa, UIT, fabricantes de instrumentos e aplicativos computacionais, provedores de serviços e representantes de usuários.

2. Objetivos Interno Editar relatórios, laudos e procedimentos de fisca-lização padronizados, para avaliação de processos técnicos finalísticos de serviços de telecomunica-ções, de acordo com os regulamentos estabelecidos. Definir os pricipais parâmetros técnicos a fiscalizar, a tolerância e as principais incertezas associadas. Definir métodos de coletas, tratamento e apresen-tação de dados, incluindo princípios e métodos de medição, bem como o número de amostras. Definir, nos documentos, campos para apresentação da média das medições e a incerteza expandida (95%) e para avaliação de estado de alerta para os serviços. Definir memorial de cálculo a ser anexado ano laudo.

Externo Acolher, da UIT, fabricantes ou de quem os ofereça, modelos de relatórios, laudos e procedimentos de referência, caso inexistentes.

Item Interesse Escopo

3. Motivação Interno Prover mecanismos de controle que viabilizem, aos agentes de fiscalização, a coleta e aferição de dados, para a avaliação da qualidade de produtos e serviços de telecomunicações, confrontando os parâmetros avaliados às respectivas licenças.

Externo Garantir o atendimento, pelos provedores de serviços, do parâmetros de exatidão e qualidade estabelecidos no país.

4. Metodologia Interno Reuniões entre os diversos atores envolvidos, para produção de relatórios, laudos e procedimentos técnicos aderentes à Metrologia.

5. Periodicidade das reuniões

Interno Sempre que necessárias, inclusive para revisões e atualizações dos documentos.

6. Gestor Interno Superintendência de Radiofreqüência e Fiscalização

7. Validação dos parâmetros de qualidade

Interno Superintendência de Radiofreqüência e Fiscalização, Superintendência técnica responsável e Comissão de Garantia Metrológica, propondo medidas corretivas sempre que necessárias.

Quadro 7- Garantia Metrológica Nível 4

Definição e Provimento de Ferramentas e Aplicativos Computacionais para as Equipes de Fiscalização

Item Interesse Escopo

1. Áreas envolvidas

Interno SRF

Externo Em primeira instância, interessados, dentre estes, empresas de P&D, fabricantes de instrumentos e aplicativos computacionais.

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Quadro 8 - Garantia Metrológica Nível 5

Auditorias para Avaliação da Eficácia das Ações de Fiscalização na Afe-rição da Qualidade dos Produtos e Serviços

Item Interesse Escopo

1. Áreas envolvidas

Interno Comissão de Garantia Metrológica, da SRF, sobre a Equipe de Operações e Fiscalizações Especiais (sede da Anatel), incluindo as equipes dos escritórios regionais e unidades operacionais.

Externo Empresas de apoio às atividades de fiscalização.

2. Objetivos Interno Auditorias internas, para garantir o cumprimento, pelos agentes de fiscalização, dos requisitos da qualidade ISO 17025, dentre outros, que: os ins-trumentos usados em campo estão conforme; os parâmetros técnicos dos serviços estão sendo devi-damente avaliados pelas equipes de fiscalização; que o controle e o registro de atividades não-conformes estão sendo realizados; que os resultados corrigidos das medições fornecidos nos relatórios e laudos estão sendo realizados, etc.

Externo Verificar, com base nos laudos emitidos, se as equipes de fiscalização estão avaliando devidamente a qualidade e continuidade estabelecida em regu-lamento, nos serviços outorgados. De outra forma, analisar os registros de não-conformidade gerados pelos agentes de fiscalização para verificar se as ações corretivas são necessárias ou não, nos proces-sos de coleta e aferição de dados.

3. Motivação Interno Garantir o sistema da qualidade implantado na Agência.

Externo Comprovar que, à luz da metrologia, as equipes de fiscalização estão promovendo, nas suas áreas de competência, a livre competição, a qualidade, a continuidade dos serviços, e o uso correto do espectro. Verificar ainda, se as equipes reprimem adequadamente o uso não autorizado do espectro radioelétrico, das redes de telecomunicações e dos recursos de órbitas e as interferências prejudiciais.

4. Metodologia Interno Ações de auditorias internas, programadas ou não.

Item Interesse Escopo

2. Objetivos Interno Especificar e adquirir instrumentos de testes e medi-ções, e artefatos, bem como sistemas e aplicativos computacionais para atendimento das demandas de fiscalização, que provejam o o fiel atendimento dos laudos e procedimentos de fiscalização. Manter os instrumentos e artefatos, operacionais e calibrados. Automatizar a atividade de coleta, tratamento e apresentação de dados para fins de aferição da qualidade das plantas vistoriadas, de forma rápida e eficaz, incluída toda abordagem metrológica neces-sária dada ao Nível 3. (Esta ferramenta é definida como Assistente de Medições neste documento)

Externo Acolher, de empresas de P&D, fabricantes de instru-mentos e aplicativos computacionais, ou de quem os ofereça, especificação de bens passíveis para uso na fiscalização. Fomentar o mercado interno no desenvolvimento de facilidades para a fiscalização.

3. Motivação Interno Dotar os agentes de fiscalização de ferramentas ade-quadas para coleta e aferição de dados, na atividade de avaliação da qualidade de produtos e serviços de telecomunicações.

Externo Garantir o provimento, por empresas de P&D, fabri-cantes de instrumentos e aplicativos computacio-nais de facilidades para fiscalização, devidamente atualizadas, validadas (SW) e calibradas (HW).

4. Metodologia Interno Reuniões entre os diversos atores envolvidos, para definição de facilidades que sejam eficazes, e, sempre que possível, evolutivas.

5. Periodicidade das reuniões

Interno Sempre que necessárias, inclusive para revisões, atualizações, segregação em parte, reclassificação ou alienação das facilidades de HW e SW.

6. Gestor Interno Superintendência de Radiofreqüência e Fiscalização em âmbito nacional e escritórios regionais e unida-des operacionais em âmbito estadual.

7. Validação dos parâmetros de qualidade

Interno Superintendência de Radiofreqüência e Fiscalização, Superintendência técnica responsável e Comissão de Garantia Metrológica, propondo medidas corretivas sempre que necessárias.

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Item Interesse Escopo

5. Periodicidade das reuniões

Interno Sempre que necessárias, inclusive para definições de novas atividades ou adequação de procedimentos.

6. Gestor Interno Comissão de Garantia Metrológica

7. Validação das auditorias

Interno A validação das auditorias técnicas é da competên-cia da Comissão de Garantia Metrológica, propondo medidas corretivas sempre que necessárias.

Quadro 9 - Garantia Metrológica Nível 6

Convênios com INMETRO/ ABNT

Item Interesse Escopo

1. Áreas envolvidas

Interno Comissão de Garantia Metrológica.

Externo INMETRO, Rede Brasileira de Calibração-RBC, ABNT etc.

2. Objetivos Interno Aprimoramento da Garantia Metrológica da Ana-tel. Participação do INMETRO como organismo de terceira parte, no processo de mediação de conflitos de interesse. Convênio com INMETRO, dentre outros, para dotar os agentes de fiscalização de poder de polícia administrativa na área de metrologia legal. Acreditação da RBC para avaliar produtos de telecomunicações no “post market surveillance“, por amostragem inicialmente e, periodicamente no futuro. Validação, sempre que necessário, de regulamentos, laudos e procedimentos junto ao INMETRO/ABNT.

Externo Facilitar o Acordo de Reconhecimento Mútuo - MRA, junto ao INMETRO e aos países membros do OMC, facilitando a atividade de certificação de produtos.

3. Motivação Interno Estabelecimento de processo contínuo de Garantia Metrológica na Agência, e de Garantia Metrológica sobre os serviços.

Externo Coonsolidar acordos internacionais mantidos com a OMC.

4. Metodologia Interno Reuniões, congressos e simpósios.

Item Interesse Escopo

5. Periodicidade das reuniões

Interno Sempre que necessárias, inclusive para definições de novas atividades dentro da Garantia Metrológica ou do Garantia Metrológica.

6. Gestor Interno Comissão de Garantia Metrológica

7. Validação das auditorias

Interno A validação das auditorias técnicas é da com-petência da Comissão de Garantia Metrológica, juntamente com o INMETRO e a RBC, estabelecendo medidas corretivas sempre que necessárias.

5.1 Atribuições da Garantia Metrológica

Com fulcro na melhoria da política da qualidade, a Garantia Metrológica deverá atuar de forma a garantir que:

• Recomendações encaminhadas a UIT como forma de contribuição, ou respostas a documentos recebidos para avaliação e acompanhamento, sejam metrologicamente consistentes;

• Todos os regulamentos técnicos contenham, desde sua publicação oficial, as devidas informações e parâmetros técnicos e de qualidade relevantes, apresentados de forma objetiva e de verificação tangível e representativa da qualidade esperada para os procedimentos em campo. Haja visibilidade para a seleção de instrumental adequado de testes e medição ou as técnicas de aferição de qualidade por quaisquer métodos inclusive os estatísticos;

• Para os regulamentos dos serviços em regime de concessão, como o da telefonia fixa, fiscalizados por amostragem com distribuição esta-tística representativa do evento vistoriado, estratificados por tipo de ocorrência, haja ensaios prévios ou a adoção de estudos reconhecidos para maximizar a racionalização das atividades, obtendo, entre outros, o número ótimo de amostras28. Que as sanções sejam definidas de forma proporcional ao impacto causado na prestação dos serviços e nos preju-ízos causados;

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• Os equipamentos das plantas de radiocomunicações sejam devidamente certificados, segundo normas rígidas, de forma que passem a receber o selo de Compatibilidade Eletromagnética - CE, somente após terem sido rigorosamente ensaiados, tanto nos blocos de transmissão como de recepção, de tal sorte que não venham a gerar nem receber interferências prejudiciais;

• Que os equipamentos das plantas de radiocomunicações mais sus-ceptíveis de gerarem interferências prejudiciais (radares, transmissores de radiodifusão de alta potência, etc.), sejam periodicamente calibrados para, de forma preventiva, evitar tais irregularidades;

• Os instrumentos de testes e medições da Anatel (padrões de traba-lho) bem como os artefatos auxiliares sejam racional e periodicamente calibrados, com ciclos bem definidos estatisticamente. Que a verificação intercalar seja implantada nos escritórios da Agência;

• Os resultados obtidos nas inspeções das entidades sejam armazenados em bases de dados, para formação de histórico e consultas posteriores;

• As bases de dados técnicos da Anatel estejam integradas de forma relacional possibilitando ao agente de fiscalização ter a visão precisa das plantas instaladas (bens reversíveis, inclusive), ou seja, as tecnologias, os equipamentos instalados, as antenas, as licenças, de forma clara e amigável;

• Haja acesso remoto pelos agentes de fiscalização às bases de dados de histórico da Anatel bem como um aplicativo WEB/FAQ (Frequently Asked Questions) através do qual, estudos de casos de interferência possam ser realizados de forma interativa na solução dos problemas cotidianos;

• Os escritórios regionais e unidades operacionais disponham de espe-cialistas encarregados de avaliar e aprovar todos os relatórios, relatos, laudos e processos contendo irregularidades técnicas, antes do encami-nhamento final à área jurídica, para a aplicação das sanções;

• Haja treinamento e reciclagem periódica, em todas as camadas técni-cas da Agência, entre outros, em metrologia e técnicas de amostragem estatística;

• Auditorias da garantia metrológica sejam realizadas nos escritórios regionais e unidades operacionais de forma a apresentar um indicador de

• A dispersão dos parâmetros técnicos seja definida cientificamente nos regulamentos, em primeiro plano, para que serviços de radiocomunica-ções operem efetivamente sem provocar ou receber interferências pre-judiciais e, em segundo plano, para que estas dispersões possam estar inseridas nos procedimentos de inspeção como limites normativos a serem avaliados;

• O princípio e o método de medição sejam definidos, já no regulamento ou no procedimento de inspeção, para cada mensurando, objeto de afe-rição da qualidade e conformidade da planta de radiocomunicações vis-toriada;

• Os procedimentos de inspeção sejam padronizados e executados do mesmo modo em todo o território nacional, o que inclui detalhamento da configuração dos instrumentos e o arranjo físico dos mesmos;

• Seja feita análise crítica quanto ao mérito dos resultados obtidos nas inspeções identificando os fatores endógenos ou exógenos que porven-tura possam contaminar os referidos resultados, evidenciando ações para mudanças nos procedimentos de medição, troca de equipamentos ou até mesmo o adiamento das atividades ou a contratação de mão-de-obra com recursos mais especializados;

• Haja o registro de toda e qualquer alteração realizada nos procedimen-tos, como atividade não - conforme, relatando e avaliando o impacto das mudanças sobre os resultados obtidos;

• Os procedimentos sempre que possível sejam executados de forma automatizada usando-se a ferramenta aqui designada de “Assistente de Medições” e, quando não exeqüível (medição de azimute com bússola, por exemplo) que haja instrução passo-a-passo, com menu de ajuda;

• Em anexo ao laudo de inspeção, sejam registrados, na forma de memo-rial de cálculo, os valores brutos coletados, a média das medidas, o resul-tado corrigido, os estados de conformidade ou de alerta;

28 O número de amostras é dado por: n = ( z * � )2

e , onde z são os graus de liberdade efetivos, σ é o desvio padrão requerido para as amostras e e é o erro percentual admissível entre a média das amostras e a média da população. A distribuição é dependente do fenômeno analisado.

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conformidade, que relacione o percentual das inspeções rejeitadas para as inspeções realizadas, em nível local, regional e nacional. As auditorias proponham medidas corretivas e preventivas, sempre que necessário;

• Haja uma equipe de especialistas em metrologia e estatística com ili-bado conhecimento e poder de persuasão, apta a orientar e/ou conven-cer, a qualquer momento, notadamente membros do poder executivo, legislativo e judiciário, onde se incluem os órgãos de controle federal, sobre a razoabilidade das metodologias científicas empregadas pela fis-calização, nas atividades de inspeção e os resultados obtidos.

5.2 Assistente de Medições – ASM

O Assistente de Medições será o aplicativo responsável pela automatiza-ção das medições radioelétricas realizadas pelas equipes de fiscalização presenciais da Anatel visando, entre outras, as seguintes metas:

• Modernizar as técnicas de medições empregadas pela ANATEL em seus processos de fiscalização, reduzir consideravelmente o tempo envolvido e a probabilidade de erros humanos;

• Adequar as atividades técnicas contidas nas diretrizes do Plano Opera-cional de Fiscalização - POF, em missões pré-formatadas, para agilizar e padronizar as medições em campo, promovendo um melhor desempenho e confiabilidade das equipes;

• Disponibilizar, na unidade de processamento remoto, para cada missão específica, check-lists e menus de ajuda em tempo real, de modo a auxi-liar as atividades do agente de fiscalização;

• Informatizar tarefas repetitivas inerentes à execução passo-a-passo do procedimento de fiscalização, permitindo ao agente de fiscalização fixar-se na análise da consistência dos resultados parciais e dos resulta-dos finais da ação de fiscalização, possibilitando interferir sobre o pro-cesso, sempre que necessário;

• Análise de Mérito: fornecer subsídios para, verificada a inconsistência dos resultados à missão em curso, orientar a reconfiguração dos equi-pamentos e a repetição do processo, com domínio sobre as variáveis

controláveis e mitigação dos efeitos indesejados das nãocontroláveis;

• Realizar os cálculos com todas as incertezas de medição combinadas, agregando aquelas advindas dos certificados de calibração e dos proce-dimentos de medição, para produzir um resultado final corrigido;

• Reduzir não-conformidades no resultado de saída do processo de fis-calização, decorrentes de diferenças de capacitação entre agentes de fis-calização;

• Aprimorar a qualidade dos relatórios técnicos gerados pela fiscaliza-ção, anexando a estes, um memorial de cálculo, em estreita harmonia com a metrologia moderna.

• Formar massa crítica intelectual na ANATEL para possibilitar rápida criação ou atualização de procedimentos automatizados, sempre que ser-viços assim o requeiram;

• Adicionar máscaras normativas padronizadas nos padrões de trabalho, com alarmes sempre que níveis esperados sejam ultrapassados (exemplo, máscaras de RNI no analisador de espectro);

• Realizar auto-teste dos instrumentos, quando possível, antes da reali-zação da missão, para comprovar a situação de regularidade funcional;

• Controlar o acesso a usuários, criar assinatura e certificação digital, controlar as revisões e os fluxos de trabalho (work-flow);

• Integrar o ASM com outras ferramentas da Anatel (RADAR, SCIF, PATRIM, etc.);

• Armazenar os resultados das ações de fiscalização em bancos de dados de histórico;

• Gerenciar os certificados de calibração em meio eletrônico;

• Anexar fotos e arquivos multimídia nos relatos de inspeção;

• Possibilitar ao Radar Móvel, a seguir definido, gerar relatórios impres-sos finalizados, bem como integrar o Radar Móvel ao RadarWeb, na exportação de dados técnicos e importação de histórico;e,

• Outros mais que se fizerem necessários.

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5.3 Radar Móvel

O Radar Móvel, como uma evolução do RADARWEB, será empregado pelos agentes de fiscalização dos escritórios regionais e das unidades operacionais da Anatel com a finalidade de despachar remotamente os documentos eletrônicos e os resultados das inspeções, para as gerências de controle do espectro da Anatel, em nível nacional e regional.

O Radar Móvel permitirá, ao Agente de Fiscalização, por meio de uni-dade de processamento remoto (notebook) e de um sistema de comunica-ção (GSM, etc.) encaminhar o resultado das atividades desenvolvidas em campo, otimizando o processo de acompanhamento das missões pelas gerências de controle do espectro.

6 CONCLUSÕES

Buscamos, ao longo deste trabalho, demonstrar a importância da ins-peção das telecomunicações no âmbito da atividade fiscalizatória da Anatel, como prérequisito fundamental para a garantia da qualidade dos serviços prestados pelos diversos players, quer sejam em regime público ou privado, de interesse restrito ou coletivo.

Analisamos ainda, as experiências de alguns paises membros da UIT, quanto às inspeções técnicas, em que algumas facilidades poderiam ser aproveitadas pela Anatel.

Demonstramos, também, a necessidade de implementação de melhorias no sistema da qualidade adotado pela Anatel nas atividades de fisca-lização, com a migração do atual sistema da qualidade NBR ISO 9001 para a NBR ISO 17025, para a apresentação, nos laudos, dos resultados corrigidos das medições.

Demos ênfase especial às falhas regulatórias passíveis de superação, onde propusemos a implementação de um novo macro-processo na Agência, denominado Garantia Metrológica, como veículo para promover a Qua-lidade das Inspeções – QoI que, aliado ao Controle Metrológico, consiga efetivamente promover a Qualidade dos Serviços de Telecomunicações – QoS.

A admissibilidade e aplicabilidade da garantia Metrológica redunda-ria em vantagens inusitadas para a garantia da qualidade dos serviços de radiocomunicações, com conseqüente transferência de bem-estar à sociedade.

A adoção da Garantia Metrológica seria mais uma demonstração de um compromisso crível da Anatel, ao poderes instituídos no país, de que está em contínuo processo de melhoria da qualidade para atender aos desa-fios e ao crescimento das telecomunicações no país. Espera-se, portanto, que este ensaio possa contribuir proativamente para o fortalecimento da instituição a qual aprendemos a zelar, a respeitar e a tratar com o devido profissionalismo que merece.

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6.1 Objetivos Atingidos

Foram estabelecidos os motivos, os conceitos e as medidas administra-tivas que possibilitarão à Anatel instituir o Macro-Processo “Garantia Metrológica”, de forma matricial, nas diversas áreas técnicas na Anatel.

6.2 Pontos Fortes

A Garantia Metrológica, conforme proposta neste documento, como um esquema de supervisão matricial a atuar em todas as camadas técnicas da Agência, para garantir a observância dos preceitos da Metrologia Legal é, sem dúvida, a maior perspectiva descrita neste trabalho, passível de aproveitamento, no mímino, pela área de fiscalização da Anatel.

Foi apresentada, também, uma metodologia para a racionalização das atividades de fiscalização em campo, com a adoção da ferramenta desig-nada por “Assistente de Medições” por meio da qual os resultados corri-gidos das medições decorrentes de ações de fiscalização podem ser gera-dos automaticamente em um laudo impresso e em meio eletrônico, para formação de histórico, contendo ainda o memorial de cálculo, e análise de eventuais estados de alerta para análise de riscos da planta instalada quanto à possibilidade de geração de interferências prejudiciais com ris-cos à vida e ao patrimônio, no caso de uso de espectro radioelétrico.

O Apêndice D apresenta as razões para a celebração de acordo de coo-peração técnica entre a Anatel e o INMETRO para assegurar, aos agentes de fiscalização, o poder de polícia administrativa em metrologia legal e inclusive garantir a Supervisão Metrológica das plantas de telecomuni-cações.

6.3 Principais limitações à fiscalização

As principais falhas de mercado foram discutidas, onde os maiores desa-fios a serem suplantados estão listados abaixo:

• Falta de oferta de mercado para aquisição de ferramentas especializa-das para a fiscalização;

• Poder de agenda do judiciário, que concede liminares para funciona-mento de rádios não - outorgadas;

• Contingenciamento orçamentário que afeta o Plano Anual de Fiscali-zação - PAF e o provimento de insumos básicos;

• Outras falhas de governo e de mercado, conforme descritas no capítulo 2.

6.4 Continuidade dos Trabalhos

Para a continuidade deste trabalho é recomendável o reconhecimento, pela Anatel, da necessidade da instituição da Garantia Metrológica, com um importante marco na sua política de qualidade da Agência. O passo seguinte seria a dotação orçamentária para implantação do Programa de Garantia Metrológica e do Assistente de Medições na Anatel, este último, mediante processo licitatório.

É altamente recomendável realizar uma avaliação mais abrangente das políticas de qualidade de outros paises membros da UIT, para comple-mentar este estudo.

Especialmente a instalação na sede da Anatel, de um “laboratório de rádio”, a exemplo da China e Portugal para, dentre outros, a confecção de filtros de RF a serem utilizados no suporte às radiointerferências, posto que tais dispositivos são indispensáveis em alguns casos e que os mesmos não acompanham os analisadores de espectro e os receptores de testes modernos.

86 87

Pode ainda ser oportuno estimular países membros da UIT a implanta-rem tal metodologia. A maneira mais simples para viabilizar isso, é gerar uma contribuição, para a UIT, alinhada aos princípios aqui citados. Para a implantação do Garantia Metrológica na Anatel, deverão ser toma-das:

Quadro 10 - Planejamento para implantação da garantia metrológica

Responsabilidade Providências

Anatel • Implantar o Macro-processo Garantia Metroló-gica;• Contratar pelo menos um metrologista especia-lizado em medidas elétricas em telecomunicações;• Firmar convênio com INMETRO.

Todas as Superintendências, Assessoria Técnica, GC-CBC

e CBCs

• Treinamento do corpo técnico em Metrologia Básica e Avançada e em técnicas de amostragem estatística;• Indicar membros para participar de Comissão Permanente Interna para Gestão e Acompanha-mento da Garantia Metrológica da Anatel;• Adoção das diretrizes emanadas da Garantia Metrológica.

SRF • Obter credenciamento ISO 17025;• Publicação do Edital para aquisição do Assis-tente de Medições e de ferramentas para verifica-ção intercalar.

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APÊNDICE A - ACORDOS INTERNACIONAIS EM TELECOMUNICAÇÕES

Os principais atores com quem o Brasil mantém acordos internacionais, e que influenciam as políticas nacionais de telecomunicações e, indire-tamente, as políticas da qualidade, são apresentados a seguir.

A.1. UIT - União Internacional de Telecomunicações

Com sede em Genebra - Suíça, fundada em 1865, a UIT29 é uma organiza-ção internacional dentro do Sistema das Nações Unidas, onde a maioria dos governos do mundo (190 paises) e 650 integrantes do setor privado (telecomunicações, radiodifusão, tecnologia da informação) coordenam serviços e redes globais de telecomunicações. Conta ainda com a coo-peração imparcial de fundações com sólidos conhecimentos técnicos e provedores de redes de transporte e de serviços.

Por meio do trabalho de seus grupos de estudo e de seus programas extensivo de conferências internacionais e regionais, a UIT proporciona um foro multilateral onde governos e setores privados podem definir acordos em áreas de interesse mútuo. O aumento explosivo da indústria de telecomunicações nas últimas duas décadas aumentou o valor dos vários membros que a compõem onde, por meio de seu portal e o pro-vimento de um foro sem precedentes, a UIT ajuda os partícipes a faze-rem contatos-chaves de negócios e promover alianças entre os diversos players.

O Brasil aderiu à UIT em 04/07/1877 e conta hoje com 6 membros, a saber: pelo governo, o Ministério das Comunicações – MC e a Ana-tel; pela iniciativa privada, a Embratel (operador/ agência de operação reconhecida, RJ); a Telemar Norte Leste S/A (agência de operação reco-nhecida, RJ); a D&D Internacional (agência de operação reconhecida,

29 Disponível em: <http://www.itu.int/home/>.

90 91

em SP); o Instituo de Formação em Tecnologia - IFT (Instituto de finan-ciamento ou desenvolvimento, em Brasília). Há um escritório da UIT em Brasília e uma representação permanente do Brasil na Suíça, que conta com um embaixador e um primeirosecretário.

É necessário ressaltar que as recomendações da UIT não têm força de lei no Brasil, pois não são aprovadas junto a acordos internacionais. Caso fosse possível aprovar as recomendações de interesse junto às plenipo-tenciárias da UIT, certamente as mesmas teriam força de lei ordinária. Este fato é tido por alguns como positivo, todavia negativo para outros.

Aparentemente positivo, no parecer dos mais conservadores, sob o argu-mento de que este fato protege a legislação brasileira de telecomunica-ções de ingerências internacionais. Ou seja, havendo legislação brasileira própria, as recomendações da UIT não afetariam as deliberações e os interesses nacionais. Isto é, de fato, um paradoxo porque o Brasil parti-cipa da UIT desde 1877, tendo tido mais que ampla oportunidade para avaliar e propor alterações nas recomendações que julgar inconvenien-tes, o que de fato tem ocorrido.

Negativo, na visão dos mais progressistas porque, instalado um novo serviço já recomendado pela UIT e não havendo, todavia regulamen-tação similar nacional, a fiscalização ficará à mercê da edição de um regulamento brasileiro e, durante este período, totalmente impossibi-litada de administrar bem o espectro de radiofreqüências, até que uma providência administrativa seja tomada pela Anatel. Este fato se agrava mais ainda quando serviços, novos ou antigos, se interferem e não há regulamentação nacional que viabilize uma coordenação entre as partes para a solução formal dos problemas.

Para superar tais problemas, o atraso (lag) regulatório teria que diminuir ou a Anatel teria de encontrar meios, como a França, de utilizar as reco-mendações da UIT, ainda que de forma temporária, até que regulamen-tos internos sejam criados, por exemplo, pela edição de uma resolução metrológica “guarda-chuva”.

A.2. CITEL

A CITEL30 - Comissão Interamericana de Telecomunicações, é uma enti-dade da OEA - Organização dos Estados Americanos, organismo que congrega os países da América, responsável pelos assuntos que envol-vem telecomunicações. Ela é o principal foro de discussão do hemisfério ocidental, onde os governos e o setor privado se reúnem para coordenar esforços regionais para o desenvolvimento da Sociedade Mundial da Informação, de acordo com os mandatos da Assembléia Geral da OEA. A participação brasileira dá-se de modo efetivo em tal instituição, a fim de defender os interesses nacionais e fomentar o progresso das telecomuni-cações em todos os Estados Partes.

A.3. MERCOSUL

O Mercosul (Mercado Comum do Sul) é um processo de integração regio-nal e tem, por objetivo, a constituição de um mercado comum, após a superação das fases de zona de livre comércio e união aduaneira. Esse bloco tem sua origem no Tratado de Assunção, assinado, em 1991, pelos quatro membros permanentes: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Além desses membros de natureza definitiva, também são partes, como membros associados, Venezuela, Bolívia e Chile.

Com a formação do bloco e devido à complexidade dos assuntos discuti-dos entre os quatro países, foi criada uma estrutura formal de subgrupos de trabalho e comissões. O Subgrupo de Trabalho Nº 1 – Comunica-ções (SGT.1) destina-se à discussão sobre telecomunicações e assuntos postais. Para facilitar os seus trabalhos, o SGT.1 é dividido em quatro Comissões Temáticas (CT), a saber: (a) CT de Serviços Públicos de Tele-comunicações; (b) CT de Radiocomunicações; (c) CT de Radiodifusão; (d) CT de Assuntos Postais.

30 Disponível em: < http://www.anatel.gov.br>

92 93

APÊNDICE B - PRINCIPAIS AGENTES INTERNOS QUE INFLUENCIAM AS POLÍTICAS DA QUALIDADE DA ANATEL

B.1. Secretaria de Telecomunicações - MC

No Regulamento Interno do MC, aprovado pela Portaria Nº 313, de 23 de Junho de 2003, Título VI, capítulo I, artigo 241, trata das finalidades da Secretaria de Telecomunicações, como abaixo:

Art. 241. A Secretaria de Telecomunicações, órgão especí-fico diretamente subordinado ao Ministro de Estado, tem por finalidade:I - formular e propor políticas e diretrizes, objetivos e metas, relativos aos serviços de telecomunicações;II - auxiliar na orientação, acompanhamento e super-visão das atividades da Agência Nacional de Telecomu-nicações, nos termos da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997;III - propor a regulamentação e normalização técnica para a execução dos serviços de telecomunicações, pres-tados nos regimes públicos e privados; (grifo nosso).

B.2. Entidades Ligadas ao PBQP

O Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade- PBQP, por meio de suas entidades representativas, garante que os produtos de telecomuni-cações ofertados à sociedade têm a qualidade exigida nos regulamentos da certificação da Anatel, amparados ainda pelas diretrizes do Instituto Nacional de Metrologia- INMETRO, normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT e recomendações da UIT. A conformidade dos produtos é comprovada pela certificação compulsória realizada pelos laboratórios da Rede Brasileira de Calibração – RBC, por meio dos OCD - Organismos de Certificação Designados.

94 95

B.3. Anatel

Na Anatel, são os seguintes os atores que promovem as mudanças no cenário das telecomunicações e da política da qualidade.

B.3.1. Conselho Diretor

Pelo Regimento Interno, Título II, artigo 3º, incisos de I a IV, cabe ao Conselho Diretor:

expressar decisão quanto ao provimento normativo que regula a implementação da política de telecomunicações brasileira, a prestação dos serviços de telecomunicações e o funcionamento da Agência; interpretação da legisla-ção de telecomunicações com efeito vinculativo; decisão sobre matéria contenciosa; expressar deliberação relativa a assuntos de interesse de terceiros; deliberação da Agên-cia em petição, requerimento ou recurso de terceiros, de interesse individual ou coletivo. (grifos nossos).

B.3.2. Assessoria Internacional

A Seção IV, artigo 131 do Regimento Interno dá as seguintes atribuições à Assessoria Internacional:

assessorar o Conselho Diretor quanto a questões de natu-reza política e estratégica; assessorar o Conselho Diretor no relacionamento com organismos, agências e demais entidades internacionais especializados em telecomuni-cações, inclusive nos processos relativos a negociações bilaterais, multilaterais e acordos internacionais do setor; assessorar o Conselho Diretor nas atividades que envol-vam interação da Agência com administrações estran-geiras de telecomunicações, com vistas à consecução de objetivos de interesse comum.

B.3.3. Assessoria Técnica

De acordo com a Seção VI, Art. 133 do Regimento Interno a Assessoria Técnica tem as seguintes atribuições:

[...] coordenar o planejamento estratégico da utilização do espectro de radiofreqüências e do uso de órbitas; elaborar propostas de atribuição de faixas de freqüências, em harmonia com a Tabela de Atribuição de Freqüências da União Internacional de Telecomunicações; coordenar o estabelecimento e implementação de políticas setoriais relativas ao desenvolvimento industrial e tecnológico; assessorar o Conselho Diretor nas atividades relacionadas com a gestão do Fundo para o Desenvolvimento Tecno-lógico das Telecomunicações; desenvolver outras atribui-ções técnicas que lhe forem conferidas (grifo nosso).

B.3.4. Superintendências

As atribuições das superintendências, descritas no título V do Regimento Interno da Anatel, são resumidas abaixo:

A Superintendência de Serviços Públicos - SPB tem jurisdição sobre o serviço telefônico fixo comutado pres-tado, concomitantemente, no regime público e privado, abrangendo [...] a gestão da satisfação dos usuários e das obrigações, os parâmetros de qualidade de redes e serviços, interconexão e interoperabilidade das redes de telecomunicações [...] assim como a regulação das ati-vidades das respectivas prestadoras (grifo nosso).

A Superintendência de Serviços Privados - SPV tem jurisdição sobre os serviços de telecomunicações presta-dos exclusivamente em regime privado, terrestres e espa-ciais [...] abrangendo [...] o estabelecimento de controles de qualidade de redes e serviços, a interconexão e inte-roperabilidade das redes de telecomunicações [...] a apu-ração e aplicação de sanções e a resolução administrativa de conflitos (grifo nosso).

96 97

A Superintendência de Serviços de Comunicação de Massa - SCM tem jurisdição sobre os serviços de tele-comunicações denominados de comunicação eletrônica de massa, prestados no regime privado, [...] o estabele-cimento de controles de qualidade de redes e serviços, a interconexão e interoperabilidade das redes de tele-comunicações, [...] abrangendo também os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens, seus auxilia-res, correlatos e ancilares, [...] a regulação das ativida-des das respectivas prestadoras [...] (grifo nosso).

A Superintendência de Universalização - SUN tem juris-dição sobre os aspectos relativos a universalização de ser-viços de telecomunicações, abrangendo a condução dos procedimentos de regulamentação [...] a gestão da satis-fação dos usuários e das obrigações de continuidade, os parâmetros de qualidade [...] assim como a regulação das atividades dos respectivos prestadores (grifo nosso).

A Superintendência de Administração Geral - SAD tem jurisdição sobre as atividades administrativas de suporte aos órgãos da Agência, abrangendo [...] tecnologia da informação [...] dos recursos materiais, da infra-estrutura e da modernização e desenvolvimento organizacional.

A Superintendência de Radiofreqüência e Fiscalização - SRF tem jurisdição sobre a engenharia do espectro radio-elétrico, a certificação de produtos de comunicação [...], a fiscalização da execução e da prestação dos serviços, incluindo os de radiodifusão em seus aspectos técnicos, da implantação e funcionamento de redes de telecomu-nicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofreqüências, e do cumprimento dos compromissos e obrigações assumidos pelas prestadoras de serviços ou a elas impostos, em regime público ou pri-vados (grifo nosso).

Apesar de parecer a Superintendência de Administração Geral alheia ao processo finalístico de fiscalização, isto não é verdade. Pelo contrário, sempre que a regulamentação ou a fiscalização necessitarem de uma infra-estrutura de TI, gestões devem ser feitas junto à SAD, por intermé-

dio da ADGI, de tal sorte que o hardware e o software adquiridos sejam adequados às finalidades, até porque, de acordo com a ISO 17025, apli-cativos que gerem cálculos e resultados numéricos devem ser validados com relação às aproximações e arredondamentos.

De um modo geral, os regulamentos técnicos dos serviços são desenvol-vidos nas respectivas superintendências, de forma isolada, com pouca ou quase nenhuma participação das demais, exceto as colaborações das consultas internas, cujo foco não é a metrologia. As contribuições às consultas externas também não são focadas na metrologia.

Os regulamentos referentes à certificação de produtos e à fiscalização do uso eficiente e racional do espectro são desenvolvidos no âmbito da SRF. A atividade fiscalizatória da SRF compreende, de forma simplificada, a coleta e a aferição de dados, comparando-os com valores de referência normativo, geralmente armazenados em bases de dados técnicas.

B.3.5. Grupo de Coordenação GC-CBc e CBCs

Com base nas orientações do Conselho Diretor da Anatel e nas políticas setoriais, o Grupo de Coordenação – GC-CBC das Comissões Brasileiras de Comunicações - CBC, entre outras atribuições, traça as diretrizes gerais a serem seguidas pelas CBCs, relativas à participação do Brasil nos Organismos Internacionais de Telecomunicações, onde interagem de forma coordenada e integrada, aglutinando novas tecnologias para as radiocomunicações, respondendo às questões de interesse nacional específico, e colaborando com os trabalhos desenvolvidos no âmbito da coordenação da UIT, CITEL e do Mercosul.

98 99

APÊNDICE C - DETERMINAÇÃO DO RESULTADO CORRIGIDO DE UMA MEDIÇÃO

O Guia para a Expressão da Incerteza de Medição – GUM, publicada pela ABNT/INMETRO fornece a metodologia básica para o cálculo da incerteza de medição, devendo ser adotado pela Anatel como referência normativa.

Para a determinação do resultado corrigido de uma medição ou ensaio, é necessário caracterizar não somente o valor médio do mensurando31 como também a avaliar o erro32 e a incerteza33 (um valor quantitativo) decorrentes, dentre outros, da materialização (realização) imperfeita dos padrões de referência e da aplicação deficiente, na prática, dos métodos de medição.

Esta forma de apresentação de resultados agrega qualidade às medições de parâmetros técnicos realizadas pelas equipes de fiscalização da Ana-tel, tendo em vista que possibilita a comparação de resultados, permite a avaliação de conformidade entre resultados e limites de especificação de regulamentos, tendo sido consolidada mundialmente nas seguintes atividades:

• Comparação internacional de padrões de medidas;

• Pesquisa básica, na validação de conclusões sobre medições experi-mentais;

• Pesquisa aplicada e engenharia;

• Calibração de padrões de referência e de padrões itinerantes;

• Certificação de materiais e padrões de referência;

• Geração de dados de referência padronizados.

31 Grandeza objeto da medição.32 Resultado de uma medição menos o valor real do mensurando.33 É o parâmetro associado ao resultado de uma medição, que caracteriza a dispersão dos resul-tados que poderiam ser razoavelmente atribuídos ao mensurando (Vocabulário Internacional de Medições – VIM, seção 3.9).

100 101

C.1. Erros no Processo de Medição34

Os erros freqüentemente encontrados ao fazer medições incluem, mas não são limitadas aos seguintes:

• Erro Sistemático de medição - A sistemático no medir dispositivo e/ou a quantidade sendo medição.

• Erro Aleatório (fortuito) ou Erro de Repetibilidade - O erro associado com medições repetidas.

• Erro de Resolução - O erro resultante da resolução finita do dispositivo de medição e/ou a quantidade a ser medição.

• Erro de amostragem digital - O erro introduzido ao digitalizar um sinal analógico.

• Erro de computação - O erro devido ao arredondamento ou truncagem de computador interpolação numérica, equações determinadas empiri-camente, etc.

• Erro Sistemático de operador - O erro introduzido pela pessoa que executa as medições.

• Erro por fatores ambientais - O erro introduzido pelas variações nas condições ambientais ou devido às correções para as condições ambien-tais.

• Erro de Resposta a Esforços - Erro adicional resultante de tensões (stress) incorridas para o usuário-final, depois de calibração, durante o transporte e manipulação.

Os erros do processo de medição são os elementos básicos de análise de incerteza. Uma vez que as fontes fundamentais de erro forem identifica-das, podem-se desenvolver as estimativas de incerteza.

Erros de medição podem ser caracterizados por distribuições estatísticas. A distribuição estatística para um tipo de erro de medição é uma descri-ção matemática que relaciona a probabilidade de ocorrência de valores dentro de uma faixa. As distribuições de erro incluem, mas não são limitadas a Normal, Lognormal, Uniforme (retangular), Triangular, Qua-drática, Co-seno, Exponencial, U-Formada, Trapeizodal e de Student.

Cada distribuição é caracterizada por um conjunto de estatísticas. As estatísticas mais freqüentemente usadas em análise de incerteza são a média, ou a moda, e o desvio padrão.

Normal

����Mean

�

M = Mode or nominal����Standard Deviation

�

�

��

M

Lognormal

Uniform

Figura C.1 – Distribuição de erros e estatísticas

Em geral, as três distribuições de erro declaradas relevantes para a maio-ria de aplicações de medição no mundo real são a normal, lognormal e Student. Outras distribuições, como a uniforme, triangular, quadrática, Trapeizodal e U-formada têm aplicações mais especiais. Detalhes rela-tivos a distribuições de erro e sua aplicação podem ser encontradas na referência.

C.2. Incerteza de Medição

A incerteza de medição é um parâmetro associado ao resultado de uma medição, que caracteriza a dispersão dos valores que podem ser razoa-velmente atribuídos ao mensurando. Ela é um indicativo de quão bom é o resultado de uma medição, porque dá uma representação da dúvida que se tem sobre este. Isto ocorre porque o resultado de uma medição 34 [Castrup, Suzanne, A Comprehensive Comparison of Uncertainty Analysis Tools, Integrated

Sciences Group 14608 Casitas Canyon Rd, Bakersfield, CA 93306]

102 103

não é um valor único, ou seja, é uma região de possíveis valores onde se encontra o “valor verdadeiro” de um mensurando.

Como o valor verdadeiro de um mensurando é impossível de ser deter-minado, a incerteza, associada a um determinado intervalo de confiança, estabelece esta região de valores.

R

-I +I

Figura C.2 – Representação gráfica da incerteza

Todas as medições são acompanhadas por erros. A falta de conhecimento sobre o sinal e magnitude de erro de medição é chamada incerteza de medição. A incerteza em um valor medido é igual à incerteza no erro de medição. Esta declaração pode ser mostrada nos passos seguintes:

Valor Medido = Erro de Mediçao +Valor Verdadeiro. (C.2)

Portanto a incerteza no valor medido é:

Incerteza (Valor Medido) =

Incerteza (Erro da Mediçao)+ Incerteza (Valor Verdadeiro). (C.3)

Como a incerteza é zero para o valor verdadeiro, então,

Incerteza (Valor Medido)=Incerteza (Erro da Mediçao). (C.4)

C.3. Estimativas da Incerteza do Tipo A

A Estimativa de incerteza Tipo “A” é definida como uma estimativa obtida de uma amostra de dados. A amostragem de dados envolve repe-tir medições da quantidade de interesse. É importante que cada medição repetida seja independente, representativa e tomada aleatoriamente.

A amostragem aleatória é uma base para obter informações estatísticas relevantes. Deste modo, estimativas do Tipo A normalmente se aplicam para a incerteza que surge na repetitividade do processo de medição ou em erro aleatório. Uma vez que a amostra de dados é tirada de uma população de valores, as conclusões sobre a população são feitas por meio de certas amostras estatísticas e de suposições sobre o modo no qual a população de valores é distribuída.

A distribuição normal é comumente assumida como a distribuição básica para erros aleatórios, por várias razões35:

• As medidas produzidas em diversos processos aleatórios seguem esta distribuição;

• Probabilidades normais podem ser usadas freqüentemente como apro-ximações de outras distribuições de probabilidade, tais como a distribui-ção binomial e de Poisson;

• As distribuições de estatística da amostra, tal como a média, freqüente-mente seguem a distribuição normal independentemente da distribuição da população.

0

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

0,45

-3�-2� -2�-� -��

Figura C.3 – Distribuição normal

A expressão para a distribuição normal para uma variável aleatória con-tínua X, é:

35 Maftoum, Wilson Radi EI, A Metrologia e os Sistemas da Qualidade, Lactec, 2003

104 105

f (x, u, �) = exp� � 2�

1 1 x - �2

2

(C.5)

para −∞ < x < +∞ ,

Onde,

σ =desvio padrão da distribuição normal,

µ = é a esperança (média).

Quando amostras são tomadas, a média da amostra e desvio padrão de amostra são computados e assumidos para representar a média e o desvio padrão da distribuição de população. Porém, esta equivalência só é aproximada. Para responder a isto, a distribuição t de Student é usada em substituição da distribuição normal, para computar limites de con-fiança em torno da média da amostra.

A média da amostra é a melhor representação do mensurando que se espera obter quando for feita uma medição. Este “valor de expectativa” é chamado de média da população, expresso pelo símbolo µ. A média da amostra por sua vez, denominada por x , é obtida tomando-se a média dos valores amostrados. O valor médio é computado somando os valores amostrados e dividindo-os pelo tamanho da amostra, n.

x = (x1 + x2 + ... + xn) = xin1

nn

i=1

1 � (C.6)

O desvio padrão da amostra fornece uma estimativa de quanto a popu-lação é espalhada sobre o valor médio.

O desvio padrão da amostra, sx, é computado tomando a raiz quadrada da soma dos quadrados dos desvios amostrados da média dividido pelo tamanho de amostra menos uma.

Sx = (xi-x)2

n-11 n

i=1�

(C.7)

O valor (n-1) representa os graus de liberdade efetivos para a estima-tiva, que significa o número de peças independentes de informações que entram no cômputo da estimativa. Quanto maior os graus da liberdade, mais próxima a estimativa de amostra estará da população. Os graus de liberdade para uma estimativa de incerteza são úteis para estabelecer limites de confiança e outras variáveis de decisão.

O desvio padrão de amostra é uma estimativa da incerteza em um valor sacado aleatoriamente de sua população. Porém, se a estimativa é reali-zada para representar a incerteza no valor médio, em vez da incerteza de uma medição única, deverá ser usa- da então a incerteza no valor médio. A incerteza no valor médio, Sx, é igual ao desvio padrão dividido pela raiz quadrada do tamanho de amostra.

Sx = Sx

n (C.8)

C.4. Estimativas da Incertezas do Tipo B

Em alguns casos, é possível quantificar as estatísticas de distribuições de erros de medição pelo julgamento científico, baseando-se em todas as informações disponíveis o que inclui a experiência adquirida sobre os mensurandos ou sobre o conhecimento dos erros havidos nestes. As estimativas feitas nesta maneira são chamadas de heurísticas ou esti-mativas do Tipo B.

O conjunto de informações pode incluir:

• Dados de medições prévias;

• A experiência ou o conhecimento geral do comportamento e proprie-dades dos materiais e instrumentos relevantes;

• Especificações dos fabricantes;

• Dados fornecidos em certificados de calibração ou outros certificados;

• Incertezas atribuídas a dados de referência extraídos de manuais;

106 107

Deve-se reconhecer que uma avaliação do tipo B de incerteza pode ser tão confiável quanto uma avaliação do tipo A.

C.5. Incerteza Padrão Combinada36

Na maioria dos casos o mensurando Y não é medido diretamente, mas é determinado a partir de outras grandezas X1, X2, X3,..., Xn através de uma relação funcional f.

Y = f (X1, X2, X3, ... , Xn) (C.9)

As grandezas X1, X2, ..., Xn são variáveis contínuas cujos valores são obtidos experimentalmente com desvios padrões σx1, σx2, σx3,..., σxn res-pectivamente. Se as variáveis são independentes, o desvio padrão σY na grandeza Y é dado, em primeira aproximação, por:

�Y = dYdx1

2 �1 +22

dYdx2

�2 +22

��� + dYdxn

�n2

2

(C.10)

Os desvios padrões são computados em uma mesma base, ou seja, num mesmo fator de abrangência (kp=1), o que dá um nível de confiança de 68,27%, a raiz quadrada da equação acima dá a incerteza padrão com-binada uc(y) da grandeza Y.

Portanto, o procedimento geral para análise da incerteza padrão combi-nada consiste nos seguintes passos:

• Definir o processo (função) de medição;

• Identificar as fontes de erro e suas distribuições;

• Estimar as incertezas Tipos A e B;

• Combinar as incertezas tipo A e B, para calcular a incerteza padrão combinada.

Para variáveis dependentes, outro tratamento deverá ser dado, não sendo objeto deste trabalho.

C.6. Cálculo da Incerteza Padrão Expandida da Medição37

Embora uc(y) possa ser universalmente usada para expressar a incerteza de um resultado de medição, em algumas aplicações comerciais, indus-triais e regulatórias, e quando a saúde e a segurança estão em ques-tão, é muitas vezes necessário dar uma medida de incerteza, que defina um intervalo em torno do resultado da medição com o qual se espera abranger uma extensa fração da distribuição de valores que poderiam ser razoavelmente atribuídos ao mensurando.

A medida adicional de incerteza que satisfaz o requisito acima é deno-minada incerteza expandida, sendo representada por U. É obtida, multi-plicando-se a incerteza padrão combinada uc(y) por um fator de abran-gência k:

U = kuc(y) (C.12)

O resultado da medição será expresso como:

Y = y+U = y+kuc(y) (C.13)

O fator de abrangência é escolhido com base no nível de confiança requerido no intervalo y-U a y+U. Em geral, k estará entre 2 e 3.

36 GUM, seções 4.1 e 5.1.2. 37 GUM, seções 6.1 e 6.2.

108 109

Tabela C.1 – Nível de confiança versus fatores de abrangência

Nível de confiança p (por cento) Fator de abrangência k

68,27 1

90 1,645

95 1,960

95,45 2

99 2,576

99,73 3

C.7. Relato do Resultado Corrigido da Medição38

Quando se relata o resultado de uma medição, acompanhado da incer-teza expandida U=kuc(Y), deve-se:

• Fornecer uma descrição completa de como o mensurando Y é definido;

• Expressar o resultado de medição como Y= y± U;

• Incluir a incerteza padrão expandida relativa a U;

• Fornecer o valor de k usado para obter U;

• Fornecer o nível de confiança aproximado associado com o intervalo

• y± U e explicar como foi determinado;

• Fornecer as informações descritas no subitem 7.2.7 do GUM ou referir-se a um documento publicado que a contenha.

Como exemplo, para relatar o resultado da medição de uma massa padrão de 100 g, este deve ser apresentado como:

“ms = (100,02147±0,00079)g, onde o número 0,00079g é a incerteza expandida com uma incerteza padrão combinada de U=0,35 mg, com fator de abrangência k=2,26, baseado na distribuição-t, para υ=9 graus de liberdade. U define um intervalo estimado para ter um nível da con-fiança de 95 por cento39”.

2�Erro LSELIE

ValorVerdadeiro

Onde,Lie=limite inferior especificado na norma;Lse= limite superior especificado na norma;Erro= erro na medição;2σ = dois desvios padrões (nível de confiança de 95%).

Figura C.4 – Representação gráfica do erro e da incerteza de medição

C.8. Estados de Alerta40

Tendo em vista que o resultado corrigido de uma medição está repre-sentado por um valor médio, uma incerteza padrão expandida, para um dado intervalo de confiança e um erro (ofsete), e que este deverá ser comparado com uma tolerância normativa (geralmente considerada com uma distribuição retangular), para determinar a observância de um

38 GUM, Seção 7.2.339 Vide tabela G.2 de distribuição-t de Student no GUM para a determinação do nível de con-fiança 40 Maftoum, Wilson Radi EI, A Metrologia e os Sistemas da Qualidade, Lactec, 2003.

110 111

determinado parâmetro, é prudente verificar se o estado de conformidade da instalação está devidamente assegurado contra um possível “aging rate”, posto que uma irregularidade viesse a ocorrer, após a vistoria.

Sendo conservador, pode-se definir um estado de alerta quando,

|Erro| < (|Lse|-|I|)23 (C.14)

Este estado de alerta, apesar de ser um dado interno do relatório de fis-calização, serviria para informar ao agente, a situação de eventual ins-tabilidade futura da planta instalada, uma vez que o erro verificado na inspeção está próximo do limite de erro admissível para o mensurando.

Apesar da expressão |Erro|=|Lse|-|I| ainda atender aos limites especi-ficados, a mesma não deverá ser utilizada porque uma determinada grandeza ao variar no tempo poderia, a qualquer momento, gerar uma não-conformidade.

APÊNDICE D - CONVÊNIO ANATEL/ INMETRO

É inquestionável a fé pública que tem os agentes de fiscalização na execução das atividades de inspeção técnica, garantida pela LGT. Entre-tanto, parece haver uma superposição de atribuições, se compararmos as atividades desenvolvidas pelos servidores da SRF, nas atividades em campo, com aquelas da competência do INMETRO, entretanto facilmente passível de ajustamento legal.

Ou seja, a prática do poder de polícia administrativa na área de metrolo-gia legal é, de direito, atribuição exclusiva do INMETRO, conforme cita a Lei Nº 9.933, Artigo 3º:

O Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qua-lidade Industrial – INMETRO [...] é competente para:III - exercer, com exclusividade, o poder de polícia admi-nistrativa na área de Metrologia Legal; (grifo nosso) V - “executar, coordenar e supervisionar as atividades de Metrologia Legal em todo o território brasileiro podendo celebrar convênio [...]”. (grifo nosso) Art. 4º - O INMETRO poderá delegar a execução de ati-vidades de sua competência. (grifo nosso) Parágrafo único. No que se refere às atribuições rela-cionadas com a Metrologia Legal e a Certificação Com-pulsória da Conformidade, dotadas de poder de polícia administrativa, a delegação ficará restrita a entidades públicas que reúnam os atributos necessários para esse cometimento.” (grifo nosso)

Diante do exposto, a Anatel poderia celebrar convênio com o INME-TRO, cujos objetivos seriam:

• Os agentes de fiscalização da Anatel passariam a gozar também de poder de polícia administrativa na área de metrologia legal;

• Seriam criados laboratórios de telecom de referência primária no INMETRO, evitando-se o envio de padrões de maior hierarquia para calibração no exterior;

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• Desenvolvimento, em parceria, de normas para certificação de quali-dade de processos em telefonia fixa e móvel. O INMETRO poderia realizar a calibração dos equipamentos, sistemas e a validação dos apli-cativos presentes nos dispositivos de tarifação e bilhetagem das empresas telefônicas, emitindo certificados de calibração e conformidade desses produtos;

• Os Acordos de Cooperação Mútua entre países membros da OMC poderiam ser estreitados, definindo melhor as exigências para aceitação de protocolos de certificação de equipamentos de telecomunicações vindos do exterior (e vice-versa), barateando e facilitando, portanto, a entrada de novos equipamentos no mercado interno;

• Procedimentos técnicos e metodologias de fiscalização poderiam ser realizados em conjunto, com o respaldo do INMETRO;

• Intercâmbio de informações técnico-científicas, formação de recursos humanos e treinamento de pessoal, prestação de serviços, espe-cialmente no campo da metrologia e da acreditação de laboratórios de telecomunicações; e,

• Outras mais que se fizerem necessárias.

APÊNDICE E - PORTARIA INMETRO Nº 163 DE 06 DE SETEMBRO DE 2005

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior-MDIC Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - INMETRO

O Presidente do INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA, NOR- MALIZAÇÃO E QUALIDADE INDUSTRIAL - INMETRO, no uso de suas atribuições, conferidas pela Lei n.º 5.966, de 11 de dezembro de 1973, e tendo em vista o disposto no artigo 3º, inciso III, da Lei nº 9.933, de 20 de dezembro de 1999, e na alínea “a”, do subi- tem 4.1, da Regulamentação Metrológica aprovada pela Resolução n.º 11, de 12 de outubro de 1988, do Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - CONMETRO,

Considerando a adesão do Brasil à Convenção que institui a Organização Internacional de Metrologia Legal – OIML, conforme rati-ficação pelo Congresso Nacional, através do Decreto Legislativo nº 104, de 5 de dezembro de 1983;

Considerando a Portaria INMETRO n.º 29, de 10 de março de 1995, que adota, no Brasil, o Vocabulário Internacional de Termos Fun-damentais e Gerais de Metrologia;

Considerando o Vocabulário Internacional de Termos de Metro-logia Legal, da Organização Internacional de Metrologia Legal – OIML, edição 2000;

Considerando a necessidade de uniformização da terminologia utilizada no campo da Metrologia Legal, resolve baixar as seguintes disposições:

Art. 1º Adotar, no Brasil, o Vocabulário Internacional de Termos de Metrologia Legal, em anexo, baseado no documento elaborado pela Organização Internacional de Metrologia Legal, com a devida adaptação ao nosso idioma, às reais condições existentes no País e às já consagra-das pelo uso.

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Art. 2º Esta Portaria entrará em vigor na data de sua publica-ção, ficando revogada a Portaria INMETRO n.º 102, de 10 de junho de 1988.

VOCABULÁRIO INTERNACIONAL DE TERMOS DE METROLOGIA LEGAL

A que se refere a Portaria INMETRO N.º163, de 06 de setembro de 2005

1. TERMOS FUNDAMENTAIS E GERAIS DE METROLOGIA

1.1 Todos os termos e definições do Vocabulário Internacional de Ter-mos Fundamentais e Gerais de Metrologia (VIM), adotado pela Portaria INMETRO n.º 29, de 10 de março de 1995, se aplicam no campo da metrologia legal.

1.2 Os termos constantes do VIM não se repetem no presente Vocabulá-rio, exceto quando referenciados explicitamente.

2. TERMOS FUNDAMENTAIS DE METROLOGIA LEGAL

2.1 Metrologia: Ciência da medição (VIM:1995, 2.2 )

2.2 Metrologia legal: Parte da metrologia relacionada às atividades resultantes de exigências obrigatórias, referentes às medições, unidades de medida, instrumentos de medição e métodos de medição, e que são desenvolvidas por organismos competentes.

2.3 Garantia metrológica Conjunto de regulamentos, meios técnicos e operações necessárias para garantir a credibilidade dos resultados da medição em metrologia legal.

3. ATIVIDADES DE METROLOGIA LEGAL

3.1 Controle metrológico legal: Conjunto de atividades de metrologia legal, visando a garantia metrológica.

Nota: O controle metrológico legal compreende: controle legal dos ins-trumentos de medição; a supervisão metrológica; a perícia metrológica.

3.2 Controle legal de instrumentos de medição: Termo genérico utilizado para designar, de maneira global, as operações legais a que podem ser submetidos os instrumentos de medição (aprovação de modelo, verifi-cação).

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3.3 Supervisão metrológica: Controle realizado na fabricação, na impor-tação, na instalação, na utilização, na manutenção e no reparo de ins-trumentos de medição, visando verificar se esses instrumentos são utili-zados de maneira correta, no que se refere à observância das leis e dos regulamentos metrológicos. A supervisão metrológica inclui o controle da indicação quantitativa e do conteúdo dos produtos pré-medidos.

3.4 Perícia metrológica: Conjunto de operações que tem por finalidade examinar e demonstrar as condições de um instrumento de medição e determinar suas características metrológicas de acordo com as exigên-cias regulamentares aplicáveis.

3.5 Apreciação técnica de modelo (tipo): Exame e ensaio sistemáticos do desempenho de um ou vários exemplares de um modelo (tipo) identifi-cado de um instrumento de medição, em relação às exigências documen-tadas, a fim de determinar se o modelo (tipo) pode ou não ser aprovado, e cujo resultado está contido no relatório de apreciação técnica.

3.6 Aprovação de modelo (tipo): Decisão de caráter legal, baseada no relatório de apreciação técnica, reconhecendo que o modelo (tipo) de um instrumento de medição satisfaz às exigências regulamentares e pode ser utilizado no campo regulado fornecendo resultados confiáveis durante um período de tempo definido.

3.7 Aprovação de modelo (tipo) com restrições: Aprovação de um modelo (tipo) de instrumento de medição com certas restrições, que podem se referir a:• prazo de validade;• número de instrumentos cobertos pela aprovação;• obrigação de notificar às autoridades competentes o local de instalação de cada instrumento;• utilização do instrumento.

3.8 Exame da conformidade ao modelo (tipo ) aprovado: Parte do exame de um instrumento de medição que permite verificar sua conformidade ao modelo(tipo) aprovado.

3.9 Reconhecimento da aprovação de modelo (tipo): Decisão legal, tomada por uma parte, voluntariamente ou baseada em acordo bi ou multilateral, de que um modelo(tipo) aprovado, por outra parte, é reco-nhecido como satisfazendo às exigências aplicáveis, sem necessitar a

emissão de um(a) novo(a) Portaria (certificado) de aprovação de modelo (tipo).

3.10 Revogação da aprovação de modelo (tipo): Decisão que cancela uma aprovação de modelo (tipo).

Nota: A revogação se justifica nos seguintes casos:• modificação do modelo (tipo);• circunstâncias que afetam a durabilidade e/ou a confiabilidade metro-lógica;• efeitos que alteram as características metrológicas do instrumento, exigidas por lei, e que foram descobertos somente após a aprovação ser decidida.

3.11 Exame preliminar: Exame parcial de determinados elementos de um instrumento de medição, cuja verificação será complementada no local de instalação, ou, exame realizado num instrumento de medição antes da montagem de determinados elementos.

3.12 Verificação de um instrumento de medição: Procedimento que com-preende o exame, a marcação e/ou a emissão de um certificado de veri-ficação e que constata e confirma que o instrumento de medição satisfaz às exigências regulamentares.

3.13 Verificação por amostragem: Verificação de um universo homo-gêneo de instrumentos de medição, baseada no exame de um número estatisticamente apropriado de exemplares tomados ao acaso em um lote identificado.

3.14 Verificação inicial: Verificação de um instrumento de medição, que não foi verificado anteriormente.

3.15 Verificação subseqüente: Qualquer verificação de um instrumento de medição, posterior à verificação inicial, incluindo:

a) verificação periódica;

b) verificação após reparos.

Nota: A verificação subseqüente de um instrumento de medição pode ser realizada antes do término do prazo de validade da verificação anterior, por solicitação do usuário/proprietário, ou quando for declarado que sua verificação não é mais válida.

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3.16 Verificação periódica: Verificação subseqüente de um instrumento de medição efetuada periodicamente em intervalos de tempo especifica-dos e segundo procedimentos fixados por regulamentos.

3.17 Verificação voluntária: Verificação que não resulta da aplicação de obrigatoriedade.

3.18 Reprovação de um instrumento de medição: Decisão afirmando que um instrumento de medição não satisfaz às exigências regulamentares para verificação e notificando para reparo e/ou interditando seu uso, no caso em que, para sua utilização exige-se uma verificação obrigatória.

Nota: A reprovação de um instrumento de medição pode implicar em penalidades previstas em Lei.

3.19 Reconhecimento de verificação: Decisão legal, tomada por uma parte, voluntariamente, ou baseada em acordo bi ou multilateral, segundo a qual um certificado de verificação emitido e/ou uma marca de verificação afixada por outra parte é reconhecido como satisfazendo às exigências pertinentes.

3.20 Inspeção de um instrumento de medição: Exame de um instrumento de medição para constatar todos ou alguns dos seguintes itens:

• a marca de verificação e / ou certificado é válido;

• nenhuma marca de selagem foi danificada;

• após a verificação o instrumento não sofreu modificações evidentes;

• seus erros não ultrapassam os erros máximos admissíveis em serviço.

3.21 Inspeção por amostragem: Inspeção de um universo homogêneo de instrumentos de medição baseada nos resultados do exame de um número estatisticamente apropriado de exemplares tomados ao acaso em um lote identificado.

3.22 Marcação: Aposição de uma ou várias marcas conforme descrito nos subitens 4.7; 4.8; 4.9; e 4.10.

Notas:

1. As marcas de verificação e de selagem podem ser combinadas.

2. O fabricante pode ser autorizado a colocar outras marcas.

3.23 Obliteração de uma marca de verificação: Anulação da marca de verificação, quando se constata que o instrumento de medição não mais satisfaz às exigências regulamentares.

4. DOCUMENTOS E MARCAS DE METROLOGIA LEGAL

4.1 Lei de metrologia: Atos legais e regulamentos que têm por objetivo definir as unidades de medida legais e estabelecer a estrutura organiza-cional dos programas e atividades de metrologia legal.

4.2 Portaria (certificado) de aprovação de modelo (tipo): Documento cer-tificando que a aprovação de modelo (tipo) foi concedida.

4.3 Certificado de verificação: Documento certificando que a verificação de um instrumento de medição foi realizada com resultado satisfatório.

4.4 Laudo (certificado) de perícia metrológica: Documento, emitido e registrado por uma instituição autorizada, indicando as condições em que foi efetuada a perícia metrológica e relatando as investigações rea-lizadas e os resultados obtidos.

4.5 Notificação de reprovação: Documento constatando que um instru-mento de medição foi julgado como não satisfazendo ou não mais satis-fazendo às exigências regulamentares pertinentes.

4.6 Documentação de um padrão de medição: Conjunto de documentos, anexos ou associados a um padrão de medição, descrevendo suas carac-terísticas técnicas e metrológicas, e indicando as condições e os métodos de sua conservação, sua manutenção e sua utilização.

4.7 Marca de verificação: Marca colocada em um instrumento de medi-ção, certificando que a verificação do instrumento foi efetuada com resultados satisfatórios.

Nota: A marca de verificação pode identificar a organização responsável pela verificação e, ainda, indicar o ano ou a data da verificação ou sua data de expiração.

4.8 Marca de reprovação: Marca colocada em um instrumento de medi-ção, de maneira aparente, para indicar que o instrumento não satisfaz às exigências regulamentares e, ainda, inutilizar a marca de verificação colocada anteriormente.

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4.9 Marca de selagem: Marca destinada a proteger o instrumento de medição contra qualquer modificação, ajuste, remoção de componentes, etc., não autorizados.

4.10 Marca de aprovação de modelo (tipo): Marca colocada em um ins-trumento de medição certificando que o instrumento está de acordo com um modelo (tipo) aprovado.

5. UNIDADES E INSTRUMENTOS DE MEDIÇÃO

5.1 Unidades (de medida) legais: Unidades de medida, cuja utilização é obrigatória ou admitida por regulamentos.

Nota: As unidades legais podem ser: Unidades do SI; múltiplos e sub-múltiplos decimais obtidos a partir dos prefixos do SI; outras unidades fora do SI, especificadas por regulamentos aplicáveis.

5.2 Sistema Internacional de Unidades ( SI ): Sistema coerente de unida-des adotado e recomendado pela Conferência Geral de Pesos e Medidas (CGPM) (VIM :1995,1.12 )

5.3 Instrumento de medição legalmente controlado: Instrumento de medição que satisfaz às exigências estabelecidas, em especial, as exi-gências de metrologia legal.

5.4 Instrumento de medição admissível à verificação: Instrumento de medição de um modelo aprovado ou que satisfaz às especificações perti-nentes e que pode ter sido isento da aprovação de modelo (tipo).

5.5 Modelo (Tipo) aprovado: Modelo definitivo ou família de instrumen-tos de medição cuja utilização é legalmente permitida; sendo a decisão confirmada pela emissão de uma Portaria (certificado) de aprovação de modelo (tipo).

5.6 Exemplar de um modelo (tipo) aprovado: Instrumento de medição, de um modelo (tipo) aprovado, que sozinho ou em conjunto com uma docu-mentação apropriada, serve como referência, por exemplo, para verificar a conformidade de instrumentos ao modelo (tipo) aprovado.

5.7 Equipamento de verificação: Equipamento que satisfaz às exigências regulamentares e que é utilizado para verificação.