RELATRIO DE PESQUISA ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE O PROCEDIMENTO ACUSATRIO E DA APLICAO DE SANESCONTRA AS INFRACES ADMINISTRATIVAS

PLANO I. Introduo II. Questes sobre o RGIA A) Aplicao subsidiria de legislao B) Regime material 1. Noo de infraco administrativa 2. Sanes principais 3. Sanes acessrias 4. Valorao da culpa e tratamento diferenciado dos bens objecto de tutela 5. Prtica reiterada de infraces 5.1. Sucesso de infraces, infraces repetidas e infraces continuadas 5.2. Reincidncia 5.3. Concurso de infraces 6. Interrupo dos prazos de prescrio do procedimento C) Regime Procedimental 1. Competncia 2. Medidas provisrias ou cautelares 3. Auto de notcia e auto de acusao 4. Identificao do infractor e dever de colaborao 5. Notificaes 6. Contestao, audincia e defesa 7. No residentes da RAEM 8. Forma do acto a utilizar para aprovar o novo RGIA III. Concluses Abreviaturas Abreviatura Assunto Diploma

RAVGT Regime das agncias de viagens, guias e transferistas DL 48/98/M, com as alteraes e os aditamentos aprovados pelo REGA 42/2004, de 30 de Dezembro

RGEP Regime geral dos espaos pblicos Aprovado pelo REGA 28/2004, de 16 de Agosto

LIIE Lei da Imigrao Ilegal e da Expulso L 6/2004, de 02 de Agosto

RPTI Regulamento sobre a proibio do trabalho ilegal REGA 17/2004, de 14 de Junho

RSIAC Regime sancionatrio das infraces cometidas por passageiros desordeiros, indisciplinados ou perturbadores e do transporte de artigos proibidos a bordo de aeronaves civis REGA 31/2003, de 29 de Setembro

LCE Lei do comrcio externo L 7/2003, de 23 de Junho

REPAR Regulamento sobre a entrada, permanncia e autorizao de residncia REGA 5/2003, de 14 de Abril

RIAGPE Regulamento de segurana relativo instalao de aparelhos a gs com potncias elevadas Aprovado pelo REGA 26/2002, de 16 de Dezembro

RPSI Regime de acesso e exerccio da actividade de prestao de servios de internet REGA 24/2002, de 4 de Novembro

RIET Regime da instalao e operao de infra-estruturas externas de telecomunicaes REGA 16/2002, de 12 de Agosto

RAMS Regime jurdico do exerccio da actividade de mediao de seguros DL 38/89/M, com as alteraes e os aditamentos aprovado pelo Rega 27/2001, de 12 de Novembro

REJFAC Regime jurdico da explorao de jogos de fortuna ou azar em casino L 16/2001, de 24 de Setembro

LOCCAC Lei Orgnica do Comissariado Contra a Corrupo L 10/2000, de 14 de Agosto

CPA Cdigo do Procedimento Administrativo Aprovado pelo DL 57/99/M, de 11 de OutubroRevogado parcialmente pelo DL 110/99/M, de 13 de E Dezembro

CPC Cdigo de Processo Civil Aprovado pelo DL 55/99/M, de 8 de Outubro, alterado pelas L 9/1999, de 20 de Dezembro, e L 9/2004, de 16 de Agosto

RGIA Regime geral das infraces administrativas e respectivo procedimento DL 52/99/M, de 4 de Outubro

RPCFV Regime do comrcio e indstria de programas de computador, fonogramas e videogramas DL 51/99/M, de 27 de Setembro, com alteraes introduzidas pela L 11/2001.

RLA Regime do licenciamento administrativo de determinadas actividades econmicas DL 47/98/M, de 26 de Outubro, com alteraes introduzidas pela L 10/2003.

RAS Regime de acesso e exerccio actividade seguradora DL 27/97/M, de 30 de Junho

RPLT Regime de preveno e limitao do tabagismo L 21/96/M, de 19 de Agosto

RAHS Regime de actividade hoteleira e similar DL 16/96/M, de 1 de Abril

RPTP Regime de proibio do uso e deteno de telefones portteis e equipamentos similares nos recintos de corridas de animais DL 67/95/M, de 18 de Dezembro

CP Cdigo Penal de Macau Aprovado pelo DL 58/95/M, de 14 de Novembro

RPCRA Regime de preveno e controlo do rudo ambiental DL 54/94/M, de 14 de Novembro

RSRO Regime sancionatrio pelo incumprimento das disposies legais que regulam o rudo ocupacional DL 48/94/M, de 5 de Setembro

CE Cdigo de Estrada DL 16/93/M, de 28 de Abril

RGGPL Regulamento das garrafas de gases de petrleo liquefeitos Aprovado pelo DL 8/93/M, de 1 de Maro

RRGA Regime da rotulagem dos gneros alimentcios prontos a serem fornecidos ao consumidor final DL 50/92/M, de 17 de Agosto

REPAF Regime do exerccio das profisses e das actividades farmacuticas DL 58/90/M, de 19 de Setembro

RIT Regulamento da inspeco do trabalho Aprovado pelo DL 60/89/M, de 18 de Setembro

I Parte Introduo O RGIA[footnoteRef:1] teve a inteno de criar um ncleo imperativo mnimo de normas substantivas e procedimentais dos ilcitos de natureza administrativa, deixando para a legislao avulsa a tarefa de tipificar as condutas ilcitas e de as regulamentar. Este diploma teve a preocupao de, reconhecendo uma tendncia para descriminalizar condutas menos graves que no merecem tutela penal, no estabelecer um regime procedimental prximo do direito processual penal, mas porventura ter pecado por defeito ao no definir certas regras procedimentais que confiram uma maior efectividade aplicao das infraces administrativas, dificultando assim o procedimento no plano prtico. [1: Vide Abreviaturas. ]

Na verdade, ao longo dos ltimos anos, quer pelas queixas recebidas, quer pelas pesquisas sobre o funcionamento dos servios, realizadas junto de alguns Servios Pblicos, foram detectados vrios problemas relativos ao regime procedimental das infraces administrativas, nomeadamente, quanto morosidade do prprio processo, especialmente na fase da notificao inicial dos infractores (para apurar a sua identidade, por exemplo), da audincia e defesa dos infractores[footnoteRef:2] e da execuo coerciva da sano ou sanes acessrias aplicadas, acabando em alguns casos por se esgotarem os prazos de prescrio previstos. Tambm, a inaco dos aplicadores da lei (pessoal de fiscalizao) deriva, muitas vezes, da insuficincia de meios de actuao de ndole preventiva ou cautelar (como a no previso da aplicao do selo aos estabelecimentos de comidas e bebidas com ordem de encerramento) e o princpio non bis in idem, expressamente previsto no RGIA, nem sempre rigorosamente cumprido.[footnoteRef:3] [2: Por exemplo, nos processos por infraco administrativa instaurados pelo IACM, so frequentes os casos em que a fase da notificao do infractor para comparncia na audincia se prolonga por mais de 2 ou 3 meses, uma vez que o servio percorre todas as modalidades de notificao, com as delongas que estas comportam, at chegar notificao edital. ] [3: Por exemplo, na aplicao a empresrios em nome individual da sano prevista para a infraco administrativa por trabalho ilegal aps estes terem sido condenados pelo crime de emprego ilegal. ]

Do ponto de vista dos prprios Servios e Entidades Pblicas, o actual Rgia no suficientemente capaz de resolver problemas, tais como o da identificao do infractor, nem oferece expeditas formas de notificao. Tambm o direito de audincia dos interessados garantido, mas raramente exercido, at porque , em alguns casos, impraticvel, nomeadamente nos actos ou procedimentos de massa (como a entrega de modelos ou impressos Administrao fiscal), que traduzem obrigaes legais para cujo cumprimento a lei impe um determinado prazo. Estes tipos de processos so complexos e, por vezes, difcil valorar a reincidncia. Por outro lado ainda, a legislao avulsa, que tipifica infraces administrativas e regras procedimentais prprias, nem sempre contm uma regulamentao clara, o que, para alm de dificultar o trabalho daqueles que aplicam a lei, tem dado azo a que surjam interpretaes diferentes entre os Servios e Entidades Pblicas. Alm disso, face insatisfao sentida quer pela populao em geral quer pela prpria Administrao perante a pouca eficcia das medidas sancionatrias e preventivas, tm sido criados diplomas avulsos que pretendem suprir estas dificuldades. Entre eles, poder-se- destacar o Regime dos Espaos Pblicos aprovado por Regulamento Administrativo, que veio introduzir vrias inovaes em matria de sanes e respectivos procedimentos, colidindo inevitavelmente com os direitos e liberdades dos cidados, sendo de realar as disposies sobre o regime de imputabilidade, que no se configuram harmonizadas com o disposto no regime geral civil e penal, actualmente em vigor; a introduo de outras sanes principais, para alm da multa; e a incluso, no elenco das sanes acessrias, de medidas que podem ser para os seus destinatrios mais gravosas do que a prpria sano principal como, por exemplo, a sano acessria da suspenso de eficcia das autorizaes, licenas ou alvars. Esta matria, dada a sua natureza, carece de maior proteco legal, pelo que a sua regulao dever verificar-se em sede mais adequada, nomeadamente ao abrigo de um diploma legal de hierarquia superior, como o caso do prprio Regime Geral das Infraces Administrativas, a fim de evitar que a matria dos direitos e liberdades sejam regulamentadas sob forma inadequada. Repare-se, por exemplo, que, mesmo no mbito do Cdigo Penal, no obstante este estabelecer que nenhuma pena acessria pode envolver como efeito necessrio a perda de direitos civis, profissionais ou polticos, se faz depender da lei a correspondncia a certos crimes da proibio de determinados direitos ou profisses[footnoteRef:4]. Tambm o Cdigo Penal que fixa expressamente a durao admissvel da interdio do exerccio de actividade profissional, comercial ou industrial[footnoteRef:5], o que reflecte o cuidado do legislador em regulamentar estas matrias atravs da lei, mesmo se se tratando de infraces de natureza criminal cuja gravidade superior das infraces administrativas. [4: vd. art. 60 do CP. ] [5: vd. art. 92 do CP. ]

A par destas preocupaes, no demais sublinhar que, em termos comparativos, o processo contravencional, apesar da sua natureza criminal e das sanes previstas serem mais severas, um processo mais clere do que o processo por infraco administrativa, facto que leva a despertar na populao suspeies quanto morosidade e ineficcia dos procedimentos sancionatrios. Da ter-se sentido a necessidade de elaborar o presente trabalho de estudo e pesquisa sobre o procedimento acusatrio e da aplicao das sanes contra as infraces administrativas. Acrescenta-se que muitas das sugestes formuladas no presente projecto no so mais do que solues j preconizadas em leis avulsas vigentes, uma vez que, alm de inovadoras, demonstram serem eficazes na resoluo de alguns dos problemas e dificuldades acima referidas, pelo que merecem ser ponderadas e introduzidas no regime geral de forma a regular eficazmente os diversos procedimentos promovidos pelos Servios e Entidades Pblicas. II- Parte Questes sobre o RGIA A) Aplicao subsidiria de legislao A actual verso do RGIA prev a aplicao subsidiria dos princpios gerais do direito e do processo penal. Essa aplicao sucessiva, s sendo chamada colao quando as disposies do RGIA ou do Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA) no permitam dar uma resposta adequada questo[footnoteRef:6]. [6: Vide art. 3.o, n. 3 do RGIA. ]

Todavia, constata-se que as remisses para o Cdigo Penal (CP) e para o Cdigo do Processo Penal (CPP), por um lado, e para o CPA, por outro, impem a interpretao das suas disposies, tornando o processo de infraco administrativa menos clere, e que, por vezes, a interpretao das mesmas disposies difere de servio para servio, impedindo, por isso, a uniformizao da sua aplicao. Este problema agrava-se quando os aplicadores da lei detm a adequada formao para fazer este trabalho de interpretao e integrao de lacunas. Sugere-se, deste modo, que se evitem tais remisses mltiplas. B) Regime material 1. Noo de infraco administrativa Como se refere no prefcio do RGIA O legislador tem vindo a sentir uma crescente necessidade de prever ilcitos de natureza no penal, civil ou disciplinar, no s em razo da tendncia para descriminalizar certas condutas que no merecem tutela penal mas tambm em funo da progressiva tipificao de infraces meramente relacionadas com regulamentao administrativa. Existem presentemente no ordenamento jurdico de Macau numerosos diplomas legais que prevem ilcitos que no podem ser qualificados de crimes ou de contravenes nem tm natureza civil ou disciplinar. (...)O seu regime geral, que agora se estabelece, no se pretende tributrio dos direitos penal ou processual penal, no obstante recorrer, inevitavelmente, a alguns conceitos usualmente utilizados naquele mbito; ancora-se, antes, fortemente, no direito administrativo. Dada a inteno do legislador de desgraduao de um qualquer ilcito at ento tipificado como crime e a consequente necessidade de estabelecer uma ordem decrescente de dignidade penal dos bens jurdicos, o artigo 123. do CP define a contraveno como o facto ilcito que unicamente consiste na violao ou na falta de observncia de disposies preventivas de leis ou regulamentos (n. 1). Porm, o facto ilcito que unicamente consista na violao ou na falta de observncia de disposies preventivas de leis ou regulamentos volta a ser a definio atribuda infraco administrativa no RGIA[footnoteRef:7]. [7: Vide art. 2., n. 1, do RGIA. ]

Da que estejamos perante um problema: no h diferena entre a delimitao do mbito da contraveno prevista no CP e a definio de infraco administrativa estabelecida no RGIA. No , pois, de estranhar que, para acentuar o carcter administrativo do regime das infraces administrativas, o RGIA, no seu artigo 2., por um lado, ponha o assento tnico na multa[footnoteRef:8], que deste modo surge como sano principal, para o afastar do Direito Penal, que gira volta da pena de priso[footnoteRef:9], por outro lado, afasta a possibilidade de convertibilidade da multa em priso, para assim se distinguir da contraveno. [8: Para alm deste propsito, o legislador pretendeu que a sano pecuniria no fosse designada de coima (como o em Portugal no mbito das contra-ordenaes), adoptando, assim, a denominao vigente de multa, o que tem a vantagem de no ter de se alterar, neste ponto, a legislao que actualmente vigora. ] [9: Veja-se a 2 parte do n. 2 do art. 2 do RGIA, a contrrio sensu. ]

No entanto, julgamos no ser conveniente basear-se no critrio da convertibilidade da multa em priso para proceder distino entre infraco administrativa e contraveno, na medida que neste ultimo ilcito tambm a regra geral de que a convertibilidade proibida[footnoteRef:10] salvo em situaes excepcionais[footnoteRef:11] legalmente previstas. [10: Vide art. 125, n. 1, do CP. ] [11: o caso do disposto no art. 71. do CE, que prev que a multa, enquanto sano principal, pode ser convertida em priso por deciso do tribunal. ]

Tambm no se justifica a adopo do critrio da multa como sano principal para identificar a infraco administrativa. Repare-se que, no enquadramento jurdico vigente, h lugar aplicao de outras sanes principais infraco administrativa, embora a multa continue a ter predominncia. Com efeito, de entre as sanes principais determinadas na legislao avulsa vigente que regula as infraces administrativas, a advertncia[footnoteRef:12] e a prestao de servio cvico[footnoteRef:13] podem ser qualificadas como sanes principais, substitutas da multa[footnoteRef:14]. [12: Vide art. 59., alnea a) do RAHS, onde a advertncia, a par da multa, surje como um dos tipos de sano aplicvel, embora no sejam estabelecidos os pressupostos para a sua aplicao. ] [13: Vide art. 38., n. 3, do RGEP. ] [14: Importa referir que a substituio da multa no se deve confundir com a atenuao da multa, prevista no artigo 25. da LCE: As multas previstas na presente lei podem ser atenuadas ou no aplicadas quando o valor das mercadorias for diminuto e a infraco revestir carcter ocasional. ]

At agora, chega-se naturalmente concluso que o RGIA em vigor no define um conceito claro da infraco administrativa. 2. Sanes principais Dada a existncia de legislao avulsa que consagra penas principais que no a multa, como vimos atrs, sugere-se que no RGIA, aquando da sua reviso, seja fixado o elenco das sanes principais aplicveis infraco administrativa ou, em alternativa, seja prevista a possibilidade de a legislao avulsa prescrever outros tipos de sano principal, para alm da multa, por forma a evitar eventuais situaes de conflito entre a legislao avulsa em questo e o RGIA. Por outro lado, convm enunciar no RGIA as restries ou os pressupostos da aplicao das diversas sanes principais, estabelecendo-se, por exemplo, que a aplicao de alguns tipos de sano principal limitada aos infractores que preencham certos requisitos [footnoteRef:15] (restries positivas), ou que determinados tipos no se aplicam aos infractores que se encontrem em situaes previamente definidas[footnoteRef:16] (restries negativas). O objectivo o de facultar a aplicao subsidiria das sanes no caso de a legislao avulsa no dispor nesse sentido[footnoteRef:17]. Paralelamente, a legislao avulsa no poder transpor o quadro dos pressupostos estabelecidos pelo RGIA que sejam de observncia obrigatria na aplicao de alguns tipos de sano principal. Assim, se evitam os problemas resultantes da adopo de critrios diferentes pelos rgos de execuo da lei, em razo do amplo poder discricionrio que lhes atribudo, na tomada da deciso sobre a aplicao concreta de sanes, especialmente no referente escolha da sano principal. [15: Tal como dispe o RGEP, no seu art. 50., n. 2: S os infractores residentes na RAEM podem aderir ao regime de prestao de servio cvico. ] [16: Tal como dispe o RGEP, no seu art. 51., n. 4: No ano subsequente data em que tiverem incio as sesses formativas ou a prestao do trabalho, o infractor no pode requerer a adeso ao regime de prestao de servio cvico por outra infraco, idntica ou diversa, entretanto cometida. ] [17: Vide art. 59., alnea a), do RAHS, que prev a advertncia, a par da multa, embora no estabelea os pressupostos de aplicao. ]

3. Sanes acessrias Mais do que o alargamento do elenco das sanes principais, dever atribuir-se especial ateno s sanes acessrias, que podem ter um efeito correctivo mais eficaz, no s nos casos em que a multa s por si se revele insuficiente, como ainda nos casos de concurso de infraces[footnoteRef:18] em que como posteriormente veremos , o princpio non bis in idem impede a aplicao da multa, apesar da pena criminal ter sido suspensa pelo Tribunal, como regra geral ocorre. [18: Refere-se a um acto que constitui simultaneamente infraco administrativa e contraveno ou crime. ]

Convm tambm referir que, se bem que as sanes acessrias no causem directamente prejuzos pecunirios ao infractor, este v muitas vezes serem afectados alguns dos seus direitos e liberdades. Por exemplo, censurar publicamente o infractor ou obrig-lo a pedir desculpa publicamente poder afectar de forma irreversvel a sua dignidade, honra e bom nome perante a sociedade. A suspenso da actividade, ou o

Relatrio de Pesquisa - 2

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cancelamento da licena/autorizao, poder significar para o infractor limitaes respeitantes a qualificaes e liberdades no exerccio da actividade comercial. Neste sentido, convm que as sanes acessrias acolhidas pelos regulamentos administrativos avulsos estejam tambm tipificadas no RGIA a fim prevenir eventuais preocupaes[footnoteRef:19]: [19: Algumas destas sanes acessrias propostas constam do art. 21. do DL 244/95, de 14 de Setembro (legislao de Portugal). ]

a) Perda a favor da RAEM de objectos pertencentes ao agente; b) O dever de reposio da situao anterior ou a sua reparao voluntria; c) A publicidade do desvalor da conduta infractora ou a imposio de um pedido pblico de desculpa; d) A participao para efeitos disciplinares; e) A privao do direito a subsdio ou benefcio outorgado por entidades ou servios pblicos; f) O cancelamento de carto de identificao, emitido por entidade pblica e necessrio ao exerccio de uma actividade, e a privao do direito de requerer a emisso de novo carto; g) A privao do direito de celebrar ajustes directos ou de participar em concursos pblicos que tenham por objecto a empreitada ou a concesso de obras pblicas, o fornecimento de bens e servios, a concesso de servios pblicos e a atribuio de licenas ou alvars; h) O encerramento de estabelecimento, agncia, sucursal ou balco, cujo funcionamento esteja sujeito a autorizao ou licena de autoridade administrativa; i) A revogao de licena ou autorizao ou o seu cancelamento; j) A suspenso da actividade; k) A interdio do exerccio da profisso ou actividade, cujo exerccio dependa de ttulo pblico ou de autorizao ou homologao de autoridade pblica; l) Suspenso de autorizaes, licenas e alvars; 11m) Proibio da entrada na RAEM[footnoteRef:20]. [20: Apenas aplicvel aos infractores no residentes da RAEM. ]

Tendo em conta que do elenco ora proposto constam vrias sanes acessrias que restringem, directa ou indirectamente, os direitos e liberdades dos infractores[footnoteRef:21], torna-se necessrio estabelecer no novo RGIA pressupostos e limites aplicao destas sanes[footnoteRef:22] a fim de evitar que a matria dos direitos e liberdades sejam regulamentadas sob forma inadequada, pelo que se sugere seja ponderada a necessidade de alterar o n. 3 do art. 6. do actual regime geral. [21: Vide, por exemplo, as alneas e), f) h), i), j), k), l) e m). ] [22: Por exemplo, atravs da fixao dos pressupostos das sanes e limites temporais, tal como prev o art.60. e o art. 92. do Cdigo Penal. ]

Chama-se a ateno para o facto de, muitas vezes, a interdio do exerccio da actividade se ver frustrada, por haver mudana de proprietrio do estabelecimento, apesar da actividade se manter dentro da famlia do infractor, o que acontece com grande frequncia com os estabelecimentos de comidas e bebidas. Por outro lado, no que respeita aos estabelecimentos licenciados que exercem a sua actividade para alm da rea autorizada (alterao ilegal da rea de explorao), a aplicao da sano acessria de encerramento definitivo por vezes revela-se, tambm, infrutfera, nos casos de cedncia de gesto, trespasse ou de qualquer outra forma de cessao da explorao. que, o terceiro escuda-se no argumento de que no responsvel pela infraco cometida pelo cedente. Ser, pois, desejvel estabelecer normas que acautelem tais situaes, nomeadamente, pela criao de um cadastro de acesso pblico dos estabelecimentos que praticaram infraces administrativas e as sanes principais e acessrias aplicadas a estes mesmos estabelecimentos, bem como determinar condies para a alterao de nome do estabelecimento, a cedncia de gesto, trespasse ou qualquer outra forma de cessao da explorao, nomeadamente: 1- No existncia de multas por liquidar, incluindo as que se encontrem na fase de cobrana coerciva, e a no existncia de processos por infraco pendentes (condicionante que poder ser suprida pela declarao das partes de quem detm a responsabilidade[footnoteRef:23] pelo pagamento das multas e pelo cumprimento das sanes acessrias que forem aplicadas); [23: Em alternativa, se a Administrao tiver a inteno de pressionar os interessados a desenvolverem a sua actividade comercial em conformidade com a lei, e responsabiliz-los pelas condutas e situaes ilcitas cometidas no desenvolvimento desta actividade, poder estabelecer que nas diversas formas de cesso de explorao a responsabilidade das partes solidria. ]

2- Cumprimento das sanes acessrias j aplicadas, se for o caso (p.ex., nos casos de encerramento temporrio, reposio da situao anterior, ou pedido pblico de desculpas). 4. Valorao da culpa e tratamento diferenciado dos bens objecto de tutela Por regra, a legislao avulsa estabelece um regime de multas de valor varivel e a culpa do infractor tida claramente como um dos pressupostos de aplicao da sano. Todavia, o que merece ser discutido a necessidade de valorar a culpa do infractor relativamente a todas as infraces administrativas. Existem tipos de infraces administrativas que merecem uma censura diminuta ou que provocam um prejuzo reduzido ao bem tutelado, pelo que no se justifica que haja grande preocupao na valorao da culpa do agente infractor para determinar a sano aplicvel ao caso concreto[footnoteRef:24]. O mesmo ocorre com as contravenes de menor gravidade previstas no Cdigo de Estrada, porquanto prtica da entidade competente para a fiscalizao rodoviria dispensar a valorao da culpa do agente no tratamento destas contravenes[footnoteRef:25]. [24: Retira-se do Relatrio da primeira fase do processo de consulta sobre a reviso do Cdigo da Estrada a tendncia de que as contravenes que no afectam muito gravemente a segurana rodoviria devem passar a constituir infraces administrativas, com aplicao de multas fixas vd. pg. 20. ] [25: Repare-se, por exemplo, que a cada um dos tipos de infraco especificados no talo de multa do CPSP corresponde uma multa pelo valor mnimo previsto no C.E. ]

Pela reduzida prejudicidade que estas infraces administrativas comportam se justifica que, uma vez constatadas, o processo sancionatrio seja o mais clere possvel, simplificando em termos formais as fases procedimentais intermdias, nomeadamente no que respeita audincia e defesa do agente. Por outro lado, se for a prpria lei a fixar a medida da sano (multas de valor fixo), evita-se que o efeito dissuasor da sano se dilua no tempo e, enquanto decorre o processo sancionatrio, acautela-se a prtica de idnticas infraces, bem como a invocao da continuidade da infraco, como se de uma nica se tratasse. Nesta medida, sugere-se a possibilidade de recurso s multas de valor fixo, sempre que a natureza da infraco no reclame uma diferenciao na valorao da culpa, prevendo-se, no regime geral, a distino que o RGEP faz, nas alneas 1) e 2) do seu artigo 38.: entre a multa de valor fixo e predeterminado e a multa de valor varivel entre limites fixos e predeterminados, mnimo e mximo. Inerente valorao da culpa e relevncia dos bens que so objecto de tutela, est ainda uma outra classificao feita pelo RGEP[footnoteRef:26]: entre infraces comuns, infraces graves e infraces muito graves. Tais classificaes podem vir a ser acolhidas no novo RGIA. Por outro lado, o RGEP tipifica as sanes acessrias que podem ser aplicadas nos casos de infraco grave ou muito grave[footnoteRef:27]. [26: Vide os art.s 45. a 47. do RGEP. ] [27: Vide o art. 48. do RGEP. ]

Relativamente aos casos de multa de valor varivel, sugere-se, contudo, que seja ponderada a hiptese de se estabelecer no futuro RGIA os princpios e as normas que prevejam as circunstncias atenuantes e agravantes para a determinao do valor da multa, tomando como referncia as disposies da lei penal[footnoteRef:28]. Estas normas podero ser aplicadas subsidiariamente no caso de a legislao avulsa no dispor de regras nesse mesmo sentido[footnoteRef:29]. [28: Vide os art.s 64. a 68. do CP. ] [29: Tal como acontece no RSRO, RGGPL, RPTP, RPTI e RLA, que prevem o regime de multas de valor varivel, sem estabelecer os princpios para a determinao do respectivo valor. ]

5. Prtica reiterada de infraces 5.1. Sucesso de infraces, infraces repetidas e infraces continuadas Por vezes, a lei fala em sucesso de infraces[footnoteRef:30], em infraces repetidas[footnoteRef:31] e em continuidade ou prtica reiterada de conduta ilcita[footnoteRef:32], sem que se encontrem definidas tais figuras jurdicas, pelo que, nuns casos considera-se existir apenas uma infraco, e noutros casos entende-se haver uma infraco por cada dia, a contar da data da constatao da conduta ilcita. [30: Vide o art. 72. do RAVGT e o art. 61. do RAHS. Aqui, a sucesso de infraces, independentemente do perodo de tempo em que ocorram e da respectiva natureza, constitui circunstncia agravante. ] [31: Vide o art. 89., n.s 1 a 3 do RAVGT. A prtica de infraces repetidas e graves determina a aplicao de sanes acessrias punitivamente mais eficazes (encerramento definitivo, cancelamento do carto de identificao e privao do direito de requerer a emisso de novo carto). ] [32: Vide o art. 37., n. 5, do RGEP. ]

Torna-se, assim, necessrio proceder a essa definio, na nova redaco do RGIA, a fim de se evitarem designaes diferentes para uma mesma realidade ou de a mesma designao ser entendida de modo diverso e mesmo contraditrio. Para evitar diferentes interpretaes, como j tem acontecido, e para evitar que os infractores, atravs do recurso a essas figuras, sejam punidos com menor severidade, sugere-se a adopo do critrio consagrado na regra prevista no artigo 37., n. 5 do RGEP: Se, aps a elaborao do auto de notcia ou da acusao, o infractor mantiver ou reiterar a conduta ou a situao ilcita, considera-se que existe uma infraco administrativa autnoma por cada dia[footnoteRef:33] em que a conduta ou a situao ilcita for novamente detectada.(sublinhado nosso) [33: Chama-se a ateno que a adopo deste critrio poder criar a ideia de que a Administrao est, de forma dissimulada, a legitimar a conduta ou situao ilcita que mantida ou reiterada pelo infractor no mesmo dia, e em momento posterior elaborao do auto de notcia ou de acusao. ]

No entanto, se a inteno do legislador for no sentido de dar relevncia ao instituto da infraco continuada, sugere-se que o mesmo se restrinja s infraces sancionveis com multa de valor varivel, na medida em que a culpa do agente infractor , a, relevante para a determinao do seu valor. Para a definio de infraco continuada, prope-se que sejam introduzidos, a ttulo de exemplo, os seguintes pressupostos: a) Homogeneidade da conduta do infractor; b) Conexo[footnoteRef:34] entre factos ilcitos, no sancionveis com multa de valor fixo; [34: A ttulo exemplificativo, pode estabelecer-se uma conexo temporal de 6 meses. ]

c) Idntica e forte solicitao exterior, designadamente, quando o processo de infraco administrativa esteja parado durante 6 meses, por razes imputveis Administrao Pblica ou quando no tenha lugar qualquer diligncia relevante de prova[footnoteRef:35]. [35: Numa infraco continuada, a regra de que o prazo de prescrio do processo para aplicao de sanes deve ser contado a partir da prtica do ltimo acto integrante da conduta infractora deve manter-se. ]

5.2. Reincidncia A actual legislao especial apresenta diferentes pressupostos para a verificao da reincidncia. Assim, a) o artigo 26., n. 1, da LCE prev: Considera-se reincidncia, para efeitos da presente lei, a prtica de infraco administrativa idntica no prazo de um ano a contar da deciso judicial ou administrativa que determinou, em definitivo, a punio ou a sano[footnoteRef:36] ; o artigo 11., n. 3, da RPCRA estipula: H reincidncia quando cometida uma infraco antes de decorrido um ano sobre a prtica de infraco da mesma natureza[footnoteRef:37]; e o artigo 84., n. 2, do [36: Vide, tambm, o art. 71. do RAVGT; art. 60., n. 1, do RAHS; e o art. 40., n. 4, do RGEP. ] [37: Vide tambm oart. 9., n. 2, do RPTP. ]

REPAF dispe: H reincidncia quando idntica infraco for cometida no perodo de um ano a partir da ltima punio (o sublinhado nosso); b) o artigo 11., n. 1 do RPTI, alarga esse prazo: a prtica de outra infraco[footnoteRef:38], quando cometida no prazo de 4 anos, a contar da data da deciso judicial ou administrativa que determinou, em definitivo, a punio ou sano aplicada. (o sublinhado nosso) [38: A expresso prtica de outra infraco pode vir a ser entendida como prtica de diferentes infraces, o que de modo algum tem a ver com a reincidncia. ]

Ora, no novo RGIA, pode acolher-se uma de duas opes: 1) deixar que a legislao especial defina esses pressupostos; 2) estabelecer como regra geral que se considera reincidente o infractor que comete uma infraco no ano posterior data em que se tornou definitiva uma deciso que o sancionou por infraco idntica, permitindo, todavia, em legislao especial, consagrar-se outro prazo que no ultrapasse determinado limite temporal[footnoteRef:39]. Nesta ltima hiptese, trata-se de combinar o disposto no artigo 26., n. 1 da LCE e no artigo 40., n. 4 do RGEP com o previsto no n. n. 1 do artigo 11. do [39: Chama-se a ateno para o n. 1 do artigo 11. do RPTI que prev o prazo de 4 anos. ]

RPTI. Em caso de reincidncia, a legislao especial prev, por regra, a elevao para o dobro da multa (multa de valor fixo e predeterminado) ou dos seus limites mnimo e mximo (multa de valor varivel)[footnoteRef:40]. Mas, h casos em que a sua elevao passa para o triplo, quando haja reincidncia reiterada[footnoteRef:41], ou o limite mnimo passa para o dobro e o limite mximo para o quntuplo42, ou o limite mnimo elevado de um quarto e o limite mximo permanece inalterado[footnoteRef:42], ou o limite mnimo elevado de um tero e o limite mximo permanece inalterado[footnoteRef:43]. [40: Vide art. 40., n. 2, do RGEP ; art. 84., n. 1, do REPAF ; e art. 128., n. 2, do RAS. ] [41: Neste caso, vide o art. 11., n. 2, do RPCRA: Em caso de reincidncia, os limites mnimos e mximos das multas so elevados para o dobro, se se tratar da primeira reincidncia, e para o triplo, nas reincidncias seguintes. (o sublinhado nosso) 42 Vide os art.s 8. e 9., n. 1, do RPTP. ] [42: Vide art. 26., n. 2, da LCE e art. 11., n. 2, do RPTI. ] [43: Vide art. 20., n. 3, do RIET e art. 25., n. 3, do RPSI. ]

Noutros casos, aplicada outra sano principal, que no a multa, pois aplica-se a sano que lhe seja imediatamente superior[footnoteRef:44], o que pressupe uma hierarquia das sanes[footnoteRef:45]. [44: Vide o art. 60., n. 2, do RAHS. ] [45: O art. 59. do RAHS tipifica como sanes: a) Advertncia; b) Multa; c) Encerramento temporrio; d) Encerramento definitivo. ]

No que toca aplicao de sanes acessrias, temos casos em que a reincidncia , para alm de sujeita aplicao de uma multa, ainda, punida com a aplicao de uma sano acessria[footnoteRef:46], que pode ser agravada, se houver reincidncia reiterada[footnoteRef:47]. E outros casos em que, quando haja aplicao de uma sano acessria, para alm da multa, em caso de reincidncia, aquela agravada[footnoteRef:48]. [46: Vide o art. 9., n. 1, al. b), do RPTP, que, multa, faz acrescer a suspenso da autorizao do equipamento por perodo no inferior a 1 ano. (o sublinhado nosso) ] [47: Como sucede com o REPAF que prescreve a suspenso do alvar (uma vez) (art. 94., n. 2) e o seu cancelamento (mais de duas vezes dentro do perodo de um ano) (art. 97.). Em caso de reincidncia, vd., tambm o art. 86., n. 3, que estabelece a suspenso da licena por um perodo de 30 a 120 dias, e o art. 87., n. 2, o seu cancelamento. Vd., tambm o art. 48., n. 1, do RLA: A prtica de trs infraces da mesma natureza em perodo inferior a 2 anos determina, independentemente, das multas aplicveis, a interdio do exerccio da actividade pelo perodo de 1 ano. (o sublinhado nosso) ] [48: Vide o art. 11., n. 3, do RPTI, que eleva para o dobro o limite temporal de impedimento de exerccio de qualquer actividade laboral na RAEM. ]

Face diversidade de regimes respeitantes reincidncia, a disposio do artigo 6., n. 2 do actual RGIA que probe, quando valorada a reincidncia, a previso de pressupostos to ou mais gravosos para o infractor que os constantes das disposies adequadas da lei penal , deve ser cuidadosamente analisada, no sentido de ser ponderada a sua manuteno ou, em alternativa, fixar-se, como regra geral, os limites mnimo e mximo da multa, sem prejuzo da aplicao de sanes acessrias progressivamente mais gravosas. 5.3.Concurso de infraces O artigo 8. do actual RGIA, ao prever o concurso de infraces penais ou contravencionais e infraces administrativas, arreda a possibilidade de dupla punio. Sendo punido pelas infraces penais ou contravencionais j o infractor no pode ser punido pelas infraces administrativas, salvo no que respeita aplicao de sanes acessrias[footnoteRef:49]. [49: Do seguinte teor: Quando o mesmo facto constitua simultaneamente crime ou contraveno e infraco administrativa, o infractor punido unicamente a ttulo daqueles, sem prejuzo da aplicabilidade das sanes acessrias previstas para a infraco administrativa. (o sublinhado nosso) ]

Esta norma refere-se ao concurso que resulta de o mesmo facto constituir simultaneamente crime ou contraveno e infraco administrativa (concurso ideal heterogneo). Todavia, para que o agente seja punido pela infraco penal ou contravencional em detrimento da punio pela infraco administrativa necessrio que o interesse jurdico tutelado seja o mesmo e que o primeiro tipo de infraces absorva o segundo, ou seja, que estejamos perante um concurso aparente. Pelo contrrio, no se figurando este tipo de concurso, ou seja, encontrando-se as infraces em concorrncia (ou concurso) efectiva, estas devem ser julgadas autonomamente, sendo o agente punido por todos os tipos legais preenchidos. No Comissariado foram j suscitadas dvidas sobre esta matria no mbito do Regulamento sobre a Proibio do Trabalho Ilegal, designadamente nos casos em que o infractor (por exemplo um comerciante em nome individual), embora judicialmente condenado a pena de priso, veja a mesma suspensa por determinado perodo. Considera o servio competente que, neste caso, o infractor fica impune, visto que, no obstante ter sido condenado a pena de priso, a mesma no ser executada. Nesta medida, e apesar do estipulado no artigo 8. do actual RGIA, prosseguiram os servios o processo por infraco adminstrativa aplicando, in fine, a sano administrativa fixada. No entanto, aps a interveno do CCAC, o Servio competente procedeu anlise dos processos decidindo posteriormente pela desconfirmao dos mesmos. Embora a recente legislao sobre o trabalho ilegal, constituda pela Lei sobre a imigrao ilegal e o Regulamento sobre trabalho ilegal, puna a contratao de trabalhador ilegal como crime e infraco administrativa, a verdade que estamos perante um concurso aparente[footnoteRef:50] entre estas duas normas porquanto o interesse jurdico tutelado o mesmo. [50: Para que haja concurso aparente de normas necesssrio que, protegendo o mesmo interesse, uma das normas afaste a aplicabilidade da outra, ou seja, a conduta do agente preenche formalmente vrios tipos de crime, mas, por via de interpretao, conclui-se que o contedo dessa conduta exclusivo e totalmente abrangido por um s dos tipos violados, pelo que os outros tipos devem recuar, no sendo aplicados vd. Cdigo Penal de Macau, anotado, autores Leal-Henriques e M. Simas Santos, pag. 83 e ss. No presente caso, o contedo da conduta da contratao ilegal de trabalhador previsto no RPTI e sancionado com infraco administrativa totalmente abrangido pelo crime de contratao ilegal de trabalhador p.p. no artigo 16 da LIIE. ]

Desta feita, e a fim de se acautelarem situaes idnticas no futuro, sugerimos que seja ponderado o aditamento, na norma do artigo 8 do actual RGIA, da expresso salvo se os interesses jurdicos tutelados forem distintos. A lei limita-se a prever o concurso de infraces de diferente natureza (penal ou contravencional, por um lado, e administrativa, por outro). Importa, porm, estabelecer no regime geral a consequncia jurdica resultante de uma situao de concurso ou cmulo de infraces de natureza administrativa, por violao de normas de diferentes diplomas legais (mas aplicados pelo mesmo Servio). Para tal, prope-se que o infractor seja punido pela soma do valor das multas concretamente aplicadas s infraces em concurso[footnoteRef:51]. o que a legislao especial j prev. [51: Disposio similar -nos dada pelo art. 19., n. 1, do DL 244/95 (legislao de Portugal). ]

Com efeito, o concurso de infraces administrativas e a consequente cumulao de sanes, quando o mesmo facto ilcito viole diferentes legislaes, encontra-se previsto na LCE, que dispe: No caso de concurso de infraces administrativas ou se o mesmo facto constituir simultaneamente infraco administrativa presente lei e legislao reguladora do imposto de consumo, as sanes so cumulveis (art. 27.); A multa prevista na alnea 1) do nmero anterior no exclui, relativamente exportao de mercadorias txteis e de vesturio para mercados contingentados, a aplicao cumulativa aos operadores de comrcio externo das sanes previstas na legislao sobre o direito de utilizao de quotas de exportao (art. 42., n. 2); As multas previstas no nmero 1 so cumulveis: Com outras sanes previstas na legislao sobre o direito de utilizao de quotas de exportao, quando estejam em causa exportaes de mercadorias txteis e de vesturio para mercados contingentados (art. 43., n. 3, al. 1)[footnoteRef:52].(o sublinhado nosso) [52: A cassao dos certificados de origem que se mostrarem emitidos em nome do infractor, referida na al. 2) e a suspenso de emisso de licena de exportao por perodo de tempo a determinar pela DSE, no podendo ser superior a seis meses, prevista na al. 3) so, em nosso entender, sanes acessrias. ]

Nesta medida, sugerimos a introduo de uma norma geral que preveja o cmulo de sanes (ou de multas) no caso de concurso de infraces administrativas (previstas no mesmo diploma legal ou em diferentes diplomas mas aplicados pelo mesmo Servio), e que sejam fixados os limites mximos e mnimos da pena nica a aplicar pelo concurso de infraces. 6. Interrupo dos prazos de prescrio do procedimento A omisso de uma regra, no RGIA e na legislao avulsa, prevendo a interrupo dos prazos de prescrio do procedimento, tem criado algumas dificuldades aos Servios que se vem perante tal situao, pois, embora se preveja a aplicao subsidiria das regras do Cdigo Penal, esta impe um maior esforo tcnico de interpretao e integrao de lacunas. Todavia, na legislao avulsa de alguns Servios existem disposies sobre esta matria, como sucede com o n. 3 do artigo 23.o do RRGA, que prev a interrupo dos prazos de prescrio do procedimento em dois casos: a) Com a comunicao ao infractor dos despachos, decises ou medidas contra ele tomadas e de quaisquer notificaes efectuadas no mbito do processo; b) Com o exerccio do direito de defesa do infractor, nomeadamente atravs das suas declaraes e do pedido de realizao de quaisquer diligncias de provas, tais como exames e buscas, quer a autoridades policiais quer a autoridades administrativas, que podem ser acolhidas no futuro RGIA. Neste mbito, de salientar vrios problemas, que se tem revelado de difcil soluo, ligados com as obras ilegais. I- O primeiro problema consiste em saber em quem recair a responsabilidade pela prtica de infraco administrativa de execuo de obra ilegal. Ser que essa responsabilidade recair apenas no proprietrio que mandou executar a obra ilegal (doravante, dono da obra ilegal) ou tambm recair nos proprietrios posteriores do imvel? Lembramos que, nestes processos, podem ocorrer dois momentos distintos que so o momento da execuo da empreitada, obra ilegal, e o da sua constatao pelas autoridades fiscalizadoras, que muitas vezes ocorre depois da execuo da obra ilegal e da alienao a terceiro do prprio imvel ou fraco autnoma. II- A segunda questo, que tambm est relacionada com a anterior, a de saber em quem dever incidir o nus da demolio da obra ilegal. Esta questo levanta-se, principalmente, nos casos em que o dono da obra ilegal e o proprietrio do imvel no so a mesma pessoa, nomeadamente, nos casos da alienao posterior do imvel (fraco autnoma), com obra ilegal. Razes de interesse pblico, como a segurana das pessoas e dos bens, impem a transferncia do nus da demolio da obra ou da reposio da situao anterior para terceiro adquirente da propriedade onde foram realizadas as obras ilegais. No entanto, sabemos que, nestes casos, a reposio da situao anterior ou a demolio da obra ilegal torna-se uma tarefa muito difcil na medida em que tal ordem de demolio, alm de no ter boa receptividade por parte dos novos proprietrios do imvel, acaba por no ser cumprida por estes, pois escudam-se no facto de no terem sido os donos da obra ilegal e de desconhecerem a sua existncia aquando da aquisio do imvel; acaba por ser a prpria Administrao obrigada a executar directamente a obra de demolio com as delongas e complexidades formais que um tal processo acarreta[footnoteRef:53], sendo assim alvo de manifestaes de descontentamento e de conflito quer por parte dos referidos proprietrios quer por parte dos cidados em geral. [53: Devido reduzida taxa de cumprimento da ordem de demolio das obras ilegais e do facto de serem em nmero elevado os processos de obras ilegais acumulados, quando a execuo da demolio da obra ilegal fica a cargo da Administrao, por razes de carncia de recursos humanos e financeiros, esta demolio fica sujeita a uma ordem de prioridades baseada no critrio de perigosidade para a segurana e sade pblica, o que muitas vezes se traduz no seu adiamento por vrios anos (chegando a ultrapassar os dez anos) dando, por isso, azo a registo de muitas queixas quer no Servio competente quer no CCAC. ]

Nesta medida, e para publicitar a responsabilidade do proprietrio perante a Administrao, sugerimos a implementao no prprio registo predial da fraco autnoma de um sistema de averbamento dos processos de obras ilegais constatadas nas respectivas fraces, bem como das decises proferidas no seu mbito. Este registo ter assim a funo de dar publicidade aos processos de obras ilegais instaurados e s respectivas decises proferidas no mbito dos mesmos. Esta funcionalidade permitir que os direitos e interesses dos que pretendam adquirir o imvel sejam salvaguardados e evitar tambm que estes mesmos adquirentes venham, no futuro, a alegar o desconhecimento da existncia da obra ilegal para se esquivarem obrigao de executar a sua demolio. Isto, por outro lado, tambm desincentivar aqueles que tencionem beneficiar com a valorizao da fraco atravs da construo de obras ilegais. A soluo que consiste em fazer incidir o nus da demolio sobre o terceiro adquirente da propriedade onde as obras ilegais se realizaram, fazendo constar o mesmo do Registo Predial, suscita ainda uma outra reflexo sobre a prescrio do procedimento. Efectivamente, da experincia recolhida pelo Comissariado conclui-se que h casos, designadamente em matria de obras ilegais ou de infraces constatadas em estabelecimentos de comidas, em que os infractores alegam que a realizao da obra ou a prtica do facto ilcito foram cometidas por anteriores proprietrios. E nestes casos, os infractores podero fugir responsabilidade uma vez que a contagem do prazo prescricional se inicia a partir da data da prtica do facto ilcito. Assim, em situaes como estas, dever considerar-se que se trata de uma infraco permanente. Melhor dizendo, o interessado dever ter a obrigao de diligenciar no sentido de o imvel ou estabelecimento de que proprietrio no se encontre numa situao ilegal. Em consequncia, recair sobre ele a responsabilidade de repor a licitude, nomeadamente atravs da demolio da obra ilegal ou da reposio da situao anterior, mesmo que a obra ilegal j exista no momento da aquisio do imvel ou estabelecimento. Pelo exposto, entende-se que, na reviso do RGIA ou na elaborao da legislao avulsa, deve ser ponderada a eventual fixao da responsabilidade do proprietrio do imvel ou estabelecimento, nos casos de infraco permanente, e a data do incio da contagem do prazo prescricional deve ser analisada com base nas normas vigentes que preceituam que o prazo prescricional se inicia a partir da data da prtica da infraco. C) Regime Procedimental 1-Competncia O pessoal com funes de fiscalizao, inspeco ou investigao enfrenta dificuldades quando necessita do recurso a autoridades policiais para levar adiante a prtica de determinados actos, designadamente, em matria de identificao dos presumveis infractores ou para impedir que a infraco prossiga. Acresce que nem sempre possvel recorrer de imediato ao pessoal militarizado, sendo at certo que, em determinados casos, a conduta ilcita reveste elevada leso ou perigosidade, para os interesses pblicos ofendidos. Na verdade, o Comissariado tem constatado vrios casos em que, aps a interveno da Administrao, autuando os infractores e dando ordem para pr fim aos comportamentos infraccionais, estes continuam a adoptar os mesmos comportamentos ilcitos, numa clara afronta Administrao.[footnoteRef:54] [54: Para alm das situaes em que os proprietrios dos estabelecimentos de comida e bebida no licenciados persistem em manter aberto os referidos estabelecimentos, mesmo que tenham sido autuados por este facto e de lhes ter sido dada ordem de encerramento, e dos casos dos estabelecimentos de comidas e bebidas que continuam a exercer a actividade para alm da rea de explorao autorizada, mesmo depois de terem sido autuados por esse facto, o CCAC tem conhecimento de casos de obras ilegais em fraces autnomas que prosseguem mesmo quando tenha sido dada ordem de suspenso das mesmas, atravs da afixao de aviso na porta de entrada da respectiva fraco. ]

Para ultrapassar tais dificuldades, e atendendo leso infligida ou que poder ser infligida ao interesse pblico e conservao da prova, convm ponderar se ser de conferir poderes de agente de autoridade ao pessoal com funes de fiscalizao, inspeco ou investigao, tal como se preconiza no artigo 36., n. 3 do RGEP, e poderes para aplicar medidas provisrias ou cautelares. Pode ficar a cargo do legislador a definio dos termos e situaes em que tais competncias podem ser exercidas. 2. Medidas provisrias ou cautelares Visando impedir o desaparecimento de provas[footnoteRef:55] ou evitar que se produza leso grave ou de difcil reparao do interesse pblico[footnoteRef:56], o CPA admite a aplicao de medidas provisrias. [55: DL n. 244/95 (legislao de Portugal), art. 48., n. 1, in fine. ] [56: CPA, art. 83., n. 1. ]

Em contrapartida, o RGIA no prev a aplicao de tais medidas, mas h legislao especial que fala em encerramento e selagem do estabelecimento[footnoteRef:57], em imediata cessao do evento em causa[footnoteRef:58], em apreenso e selagem de mquinas e outros equipamentos[footnoteRef:59] e em apreenso cautelar de mercadorias e demais objectos relacionados com a infraco[footnoteRef:60]. [57: RLA, art. 47., n. 1. ] [58: Idem. ] [59: RPCFV, art. 28., n.s 1 e 2. ] [60: LCE, art. 29., n.s 1 e 2; ]

Tendo em conta que o RGIA deve conter uma regulamentao mais completa, sugere-se que seja acolhido no regime geral um elenco de medidas provisrias ou cautelares, a ttulo meramente exemplificativo e, a fim de as tornar eficazes, que seja prescrito que a sua violao constitui desobedincia, para efeitos de responsabilidade penal. 3. Auto de notcia e auto de acusao Porque o RGIA no prev em nenhuma disposio o auto de notcia, e porque a legislao especial tambm omissa nalguns casos, os Servios tm-se socorrido de legislao de outros Servios para integrar a lacuna, com todas as dificuldades jurdicas da resultantes. Por outro lado, a legislao especial determina diferentes prazos para o pagamento voluntrio da multa, embora sempre a contar da deciso sancionatria ou do despacho punitivo: 10 dias[footnoteRef:61]; 15 dias[footnoteRef:62]; e 30 dias[footnoteRef:63]. Se a esse prazo se somar o prazo da audincia e defesa[footnoteRef:64] e os seus sucessivos adiamentos, por dificuldades de notificao do infractor[footnoteRef:65], facilmente se conclui que o procedimento se arrasta demasiado no tempo. [61: Vide art. 38., n. 1, do RAMS; art. 62. do RAHS; e art. 50. do RLA. ] [62: Vide art. 19., n. 1, do RIAGPE; art. 51, n. 1,da LCE; art. 83., n. 1, do REPAF; e art. 13., n. 2, do RPCRA. ] [63: Vide art. 25., n. 5, do RPSI; e art. 13., n. 1, do RIT. ] [64: Tambm so diferentes os prazos fixados para a apresentao da defesa : entre 10 e 20 dias (LCE, art. 48., n. 2); em 5 dias teis (RAHS, art. 95., n. 3). ] [65: A ttulo de exemplo, veja-se o disposto no art. 36., n. 2 do RAMS: Instaurado o processo, o arguido notificado para apresentar a sua defesa por escrito no prazo de dez dias, atravs de carta registada ou protocolo da AMCM e, caso no seja encontrado, se recuse a receber a notificao, ou se desconhea a sua morada, atravs de ditos de trinta dias publicados no Boletim Oficial da RAEM e em dois jornais da RAEM, um em lngua portuguesa e outro em lngua chinesa. ]

Todavia, o RGEP, nos seus artigos 52. a 57., estabeleceu um mecanismo em que o procedimento se torna mais clere. Trata-se da figura do auto de acusao, aplicvel nos casos em que as infraces so directamente presenciadas e os respectivos infractores logo identificados pelos agentes da administrao, permitindo, desta forma, que o procedimento sancionatrio seja imediatamente instrudo e deduzida e notificada a acusao pessoa do prprio agente infractor. Porque tais disposies tornam o procedimento mais clere, superam os problemas respeitantes notificao para exerccio dos direitos de audincia e defesa, sem pr em crise o seu exerccio (contestao da acusao), e encurtam os prazos de pagamento da multa, sugerimos que este procedimento sancionatrio seja acolhido no RGIA. Propomos, ainda, que no novo RGIA sejam enunciados os elementos que devem constar do auto de notica e do auto de acusao[footnoteRef:66]. [66: A legislao especial, embora no exaustiva, que enuncia os elementos do auto de notcias o RSIAC, no art. 9., n. 1, e o RPCFV, no art. 41., n. 1. ]

Assim, comuns a ambos os autos, sugerem-se os seguintes elementos: 1) Descrio sumria do facto ilcito, com indicao do local e hora em que ocorreu; 2) Indicao da norma ou normas que prevem e sancionam o facto ilcito; 3) Indicao da multa aplicvel infraco[footnoteRef:67]; [67: Atendendo a que sobre a matria de segurana do trafico rodovirio, inteno do legislador de em relao s multas de montante fixo ora propostas, se pretende introduzir a medida de reduo de um tero do seu montante,quando ocorra o seu pagamento voluntrio no prazo legal, de modo a estimular os infractores ao pagamento espontneo das multas e ao respeito pelas regras de trnsito (vd. pg. 21). Ora, se for tambm inteno do legislador introduzir este mecanismo no novo RGIA, convm que o mesmo tambm conste dos respectivos autos de notcia e de acusao. ]

4) Indicao das sanes acessrias aplicveis infraco; 5) Indicao das medidas provisrias ou cautelares, quando aplicveis infraco; 6) Indicao do local do pagamento da multa[footnoteRef:68]; [68: Visto que j tm surgido dvidas a esse respeito. Um caso frequente, o de infractor sancionado ser obrigado a andar s voltas porque desconhece o local para cumprimento da sano. ]

7) Assinaturas da pessoa que praticou o facto ilcito ou que recebeu a cpia do auto de notcia, do agente que elaborou o referido auto e das testemunhas, caso existam. Tratando-se de procedimento iniciado com o auto de acusao, podero ser inseridos, para alm daqueles que sejam comuns a ambos os autos, os elementos seguintes: 1) Identificao da pessoa que praticou o facto ilcito e/ou da pessoa responsvel pela infraco administrativa; 2) Indicao do domiclio voluntrio geral e tambm, caso tenha, do seu domiclio profissional; 3) Indicao do direito de apresentar contestao no prazo de 10 ou 15 dias, consoante se trate, respectivamente, de multa de valor fixo ou de valor varivel, contados, em ambos os casos, a partir da data em que entregue ao infractor o documento de acusao; 4) Indicao de que, no mesmo prazo, pode oferecer o pagamento imediato da multa; 5) Indicao da possibilidade de pagamento da multa em prestaes; 6) Indicao de que, em caso de pagamento imediato, o montante a pagar igual ao valor do limite mnimo da multa, quando seja de valor varivel; 7) Indicao das diligncias que a entidade competente pode promover oficiosamente para averiguar a situao econmica do infractor; 8) Indicao do direito dos residentes da RAEM de requererem, dentro do prazo de 10 dias, a substituio da multa pelo regime de prestao de servio cvico quando esta tenha lugar; 9) Indicao de que, tratando-se de no residente, o no pagamento da multa, quando no haja prestao da cauo, implica a proibio da entrada na RAEM, at que o mesmo seja efectuado. Neste mbito, importa ainda referir a possibilidade de se levantar um nico auto de notcia para vrias e diferentes infraces administrativas cometidas na mesma ocasio ou relacionadas entre si, no obstante poderem ser diferentes os seus agentes, no caso de caberem na competncia do mesmo rgo de aplicao da lei, a fim de dar maior celeridade ao processo, conforme permitido no n. 2 do art. 382. do CPP[footnoteRef:69]. Contudo, sugere-se que este procedimento no seja adoptado quando as infraces praticadas originarem responsabilidades de natureza diferente, como, por exemplo, criminal e administrativa, para os vrios agentes, permitindo, desta forma, salvaguardar a celeridade e independncia dos processos. [69: O CPP estipula no n. 2 do art. 382., sob a epgrafe Contraveno presenciada ou verificada por funcionrio, que : Pode levantar-se um nico auto de notcia por diferentes contravenes cometidas na mesma ocasio ou relacionadas umas com as outras, embora sejam diversos os agentes.. ]

4. Identificao do infractor e dever de colaborao A identificao do infractor torna-se muito difcil de obter quer quando a infraco no tenha sido directamente presenciada pelos agentes da Administrao, quer quando estes agentes apenas constatam no local a presena de um terceiro, funcionrio ou representante do verdadeiro infractor, pois, neste caso, actuando aqueles terceiros sob as ordens deste, se escusam a prestar tal informao[footnoteRef:70]. [70: Pense-se nos casos em que os agentes, que se encontram nos estabelecimentos ou em imveis com obras ilegais, afirmam desconhecer o nome dos proprietrios ou donos, ou de s os conhecerem pela alcunha. 72 Segundo prev, Todas as pessoas singulares e colectivas, com salvaguarda dos respectivos direitos e interesses legtimos, tm o dever de colaborar com o Comissariado contra a Corrupo. ]

A fim de obviar a tal conduta, pode prever-se no RGIA o dever de colaborao, com consequncias jurdicas, em termos aproximados ao do artigo 5. da LOCCAC72, e acolher-se o disposto no n. 2 do artigo 190. do Cdigo do Processo Civil (CPC)[footnoteRef:71] que, embora relativo citao, adaptvel ao processo de infraco administrativa. [71: O CPC estipula, no n. 2 do art. 190. sob a epgrafe Ausncia do citando em parte incerta que: Esto obrigados a fornecer prontamente ao tribunal os elementos de que dispuserem sobre a residncia, o local de trabalho ou a sede dos citandos quaisquer servios que tenham averbado tais dados.. ]

A redaco que se prope , assim, a seguinte: 1) Todas as pessoas singulares e colectivas, com salvaguarda dos respectivos direitos e interesses legtimos, tm o dever de colaborar com o pessoal de fiscalizao; 2) Esto obrigados a fornecer os elementos de que disponham sobre a residncia, o local de trabalho ou a sede dos infractores, quaisquer servios que tenham averbado tais dados (e no prazo que vier a ser determinado). Regra geral, no se prescreve a responsabilidade criminal, quando se trata de ordens dadas por autoridade administrativa com competncia para aplicar sanes. Contudo, a partir do momento em que se conferem poderes de autoridade pblica, ao pessoal com funes de fiscalizao, inspeco ou investigao, a sonegao de informaes, que devam ser fornecidas, faz incorrer a pessoa, a quem as mesmas sejam solicitadas, em responsabilidade criminal por desobedincia. 5. Notificaes Uma das maiores dificuldades que os servios sentem no exerccio das suas funes a que se prende com a matria relativa s notificaes, omissa no RGIA. Por vezes, a legislao especial prev a notificao pessoal e a notificao edital, mas esta s ocorre ao fim de muito tempo e depois de se ter revelado impossvel a realizao da primeira, j de si demasido alongada. Sugere-se, em consequncia, que se preveja no futuro RGIA a notificao pessoal e a notificao postal, mas sujeita a uma disciplina mais rigorosa, tal como o estabelece o artigo 17. do RIAGPE. Deste modo: 1) A acusao e a deciso final so notificadas ao infractor[footnoteRef:72]; [72: Vide art.s 95., n. 1, e 96., n. 4, do RAHS. ]

2) A notificao feita pessoalmente ou por via postal[footnoteRef:73]; [73: Vide art. 17., n. , do RIAGPE. ]

3) A notificao pessoal considera-se feita, logo que, lavrado o auto de acusao, o mesmo seja assinado pelo notificante e pelo notificado e entregue cpia a este[footnoteRef:74]; [74: Vide art. 49., n. 1, do LCE. ]

4) Se o facto ilcito sancionvel no tiver sido presenciado por agente da Administrao com poderes de fiscalizao ou de autoridade pblica, a notificao pessoal considera-se feita: a) Logo que o agente da fiscalizao ou quaisquer outros funcionrios, para tal devidamente credenciados, entreguem a acusao deduzida, lavrando-se certido assinada pelo notificando[footnoteRef:75]; [75: Vide art. 17., n. 2, do RIAGPE e, tambm, o art. 12., n. 2, do RIT, que prescreve: Sempre que se entenda conveniente, a notificao pode ser efectuada directamente por qualquer inspector ou pessoal revestido de igual autoridade, ficando este investido dos poderes que a lei geral confere para a realizao desses actos. ]

b) Se o notificando no se encontrar no local, a notificao feita qualquer pessoa que ali se encontre, que esteja em melhores condies de a entregar ao notificando, incumbindo, dessa entrega, os agentes da fiscalizao ou funcionrios credenciados, e sendo a certido por ela assinada[footnoteRef:76]; [76: Vide art. 17., n. 3, do RIAGPE. O art. 12., n. 3, do RIT, prescreve tambm que: A notificao considera-se feita na pessoa do infractor quando efectuada em qualquer outra que na altura o represente, ainda que no possua ttulo bastante para o efeito. Vide, ainda, o art. 186.(Citao com hora certa), n. 2, 2. parte, do CPC, prescreve: no o encontrando, a citao feita na pessoa capaz que esteja em melhores condies de a transmitir ao citando, incumbindo-a o funcionrio de transmitir o acto ao destinatrio e sendo a certido assinada por quem recebeu a citao.. ]

c) No caso de o notificando ou terceiro se recusar a receber a notificao ou a assinar a certido, os agentes da fiscalizao ou funcionrios credenciados mencionam tal ocorrncia na certido e afixam no local a acusao deduzida[footnoteRef:77]; [77: Vide art. 17., n. 4, do RIAGPE. ]

5) A notificao por via postal faz-se por meio de carta registada com aviso de recepo, dirigida ao notificando e endereada para o seu domiclio, escritrio ou sede[footnoteRef:78]; [78: Vide art. 17., n. 5, do RIAGPE. ]

6) A notificao considera-se feita no dia em que se mostrar assinado o aviso de recepo e tem-se por efectuada na prpria pessoa do notificando mesmo quando o aviso de recepo tenha sido assinado por terceiro, presumindo-se, salvo prova em contrrio, que a carta foi oportunamente entregue ao destinatrio[footnoteRef:79]; [79: Vide art. 17., n. 6, do RIAGPE. ]

7) No caso de a carta registada ser devolvida ou o aviso de recepo no ser assinado ou datado, a notificao considera-se efectuada no terceiro dia til posterior ao do registo de expedio[footnoteRef:80] ou no primeiro dia til seguinte quando aquele no seja dia til[footnoteRef:81]; [80: Vide art. 17., n. 7, do RIAGPE. O prazo estabelecido no caso de o notificando residir na RAEM (vide LCE, art. 49., n. 2). Caso contrrio, deve atender-se dilao dos prazos, prevista no art. 75. do CPA (vide REGA N. 28/2004, art. 6., n. 2). ] [81: Vide REGA N. 28/2004, art. 6., n. 1. ]

8) Quando no for possvel proceder notificao atravs de outra forma legal, a autoridade competente determina a notificao, conforme o que se demonstrar mais adequado ao caso concreto: a) Atravs de 2 editais, um a afixar na sede da entidade competente e outro na ltima residncia ou domiclio profissional do notificando, se conhecidos ou b) Pela publicao de anncios em dois dos jornais mais lidos da RAEM, um em lngua chinesa e outro em lngua portuguesa[footnoteRef:82]. [82: Vide LCE, art. 49., n. 3. ]

9) A notificao dos demais actos, que no a acusao, pode ser feita pessoalmente ou por ofcio, telegrama, telex, telefax, correio electrnico, quando seja conhecido, ou por telefone, consoante as possibilidades e as convenincias[footnoteRef:83]; [83: Vide art. 72., n. 1, do CPA. ]

10) Sempre que a notificao seja feita por telefone, a mesma confirmada por uma das outras formas previstas na alnea 9), no dia til imediato, sem prejuzo de a notificao se considerar feita na data da primeira comunicao[footnoteRef:84]. [84: Art. 72., n. 3, do CPA. ]

Por outro lado, sugere-se tambm que seja ponderada a possibilidade de, quando se revelem infrutferos os esforos de efectuar pelos meios normais as notificaes aos infractores (residentes e no residentes), serem as mesmas efectuadas nos postos fronteirios da RAEM pela entidade policial competente. Para tal imperioso que se criem os instrumentos legais necessrios ao intercmbio de informao entre os Servios intervenientes nesse processo. 6. Contestao, audincia e defesa Em relao contestao da acusao (nos procedimentos iniciados com o auto de acusao), audincia e defesa (nos procedimentos iniciados com o auto de notcias), o RGIA e a maior parte das leis avulsas[footnoteRef:85] no estabelecem normas reguladoras, embora se apliquem subsidiariamente as respectivas disposies do CPA[footnoteRef:86]. No intuito de facilitar os referidos processos, sugerimos a introduo, no novo RGIA, de normas de regulao claras, prevendo, por exemplo, que a contestao e a audincia e defesa devem ser feitas por escrito mas que o rgo responsvel pela investigao poder decidir que se realize pela forma oral, tendo em conta as circunstncias concretas do caso, devendo, neste caso, as declaraes ser reduzidas a escrito. Ou, em alternativa, determinar que a contestao, a audincia e a defesa s se realizam pela forma escrita, a menos que esteja previsto em legislao avulsa que o rgo responsvel pela investigao possa decidir pela forma oral. [85: Incluem o RGEP, o RPTI, o REPAR, o RAVGT, o RPSI, o REPAF, o RPLT e o RLA. ] [86: Art.s 93. e ss. do CPA. ]

Com esta medida, o direito audincia dos interessados inerente aos procedimentos de infraco administrativa , garantido de forma desburocratizada. Em qualquer dos casos, o rgo instrutor que decide, em cada caso e, in fine, se a audincia e defesa ou a contestao deve ser escrita ou oral, como se estipula no n. 2 do artigo 93. do CPA. Na reviso do RGIA pode, eventualmente, atender-se ao disposto no artigo 95., n.3 do CPA, que admite o adiamento da audincia dos interessados (audincia oral), quando for apresentada justificao da falta, embora o artigo 94. no preveja a prorrogao ou a concesso de novo prazo, para a audincia escrita. Por outro lado, na consulta aos Servios levada a cabo pelo CCAC, a DSF considerou que nos actos-massa, como os que respeitam entrega de modelos ou impressos Administrao fiscal, no vivel o exerccio do direito de audincia por parte dos infractores. Quanto a esta questo, de saber se ou no justificvel cumprir a formalidade da audincia prvia no caso de actos (ou procedimentos) de massa, a doutrina[footnoteRef:87] e a jurisprudncia[footnoteRef:88] dominantes j se pronunciaram no sentido de que nestes casos no justificvel o cumprimento desta formalidade devido sua impraticabilidade em procedimentos que envolvam centenas ou milhares de destinatrios simultaneamente. [87: Vd. Fases do procedimento decisrio de 1 grau, de Diogo Freitas do Amaral, in Direito e Justia, vol. VI, 1992, pags. 31 e 32. ] [88: Vd. acordo do STA (Portugal), 1 seco, de livro VI.95, in Acordos Doutrinais, n. 408, pgs. 1304 e segs. ]

No que toca preocupao manifestada pela DSF sobre os actos de massa relativos entrega de modelos ou impressos Administrao fiscal (p.ex. nos casos de atraso de apresentao de declaraes fiscais), julgamos que, mais do que a razo da impraticabilidade daquela formalidade, uma vez que prejudicaria a celeridade e justeza do processo, e colocaria em causa o princpio da desburocratizao e da eficincia por que se rege a Administrao Pblica[footnoteRef:89], esto tambm razes de interesse social que se traduzem numa obrigao legal de todos os contribuintes. Estes argumentos permitem-nos defender que se venha sancionar os no cumpridores deste prazo legal sem necessidade de cumprimento daquela formalidade. Este mesmo procedimento poderia ser alargado a todas as situaes em que a lei imponha uma obrigao a ser cumprida em determinado prazo por um nmero elevado de pessoas. [89: vd. art. 12 do CPA, in fine. ]

J pela alnea c) do artigo 96. do CPA se chega a esta concluso porquanto dispe esta que no tem lugar a audincia dos interessados quando se trate de um nmero elevado de interessados, por ser aquela impraticvel. Todavia, vem prever, como alternativa, a consulta pblica. No obstante, julgamos que na questo em causa, a consulta pblica como alternativa tambm no se afigura vivel, pelas mesmas razes apontadas para a impraticabilidade da audincia prvia. No entanto, importa ainda alertar para o facto de a iseno desta formalidade apenas poder ter lugar relativamente a infraces para as quais a lei preveja a aplicao de uma sano de valor fixo e predeterminado, uma vez que aqui j no ser necessrio proceder a qualquer valorao sobre a culpa do agente. No caso de infraces para as quais a lei preveja a aplicao de sanes de valor varivel consoante a gravidade da culpa do infractor, no se poder abrir mo do exerccio do direito de audincia prvia, na medida em que s aps o cumprimento desta formalidade poder a Administrao proceder valorao da culpa do infractor e tomar uma deciso. 7. No residentes da RAEM O direito de audincia dos interessados consagrado no n. 2 do art. 11 do actual RGIA, indistintamente aplicvel a qualquer infractor, quer se trate de residente da RAEM, quer se trate de no residente[footnoteRef:90]. [90: A Lei Bsica da RAEM, nomeadamente atravs dos seus art. s 41. e 43., consagra uma extenso geral dos direitos fundamentais aos no residentes que se encontrem na RAEM. ]

Apesar desta determinao legal, este Comissariado j foi confrontado, no mbito do trabalho ilegal, com situaes em que o Servio competente aplicou a sano administrativa sem que ao infractor tivesse sido facultado o exerccio do direito de audincia. Indagado o respectivo Servio, este alegou que o exerccio do direito em causa no foi facultado para prevenir a fuga do infractor no residente, e porque o processo sanciontorio de natureza urgente e o infractor j havia sido ouvido como testemunha pelas autoridades judiciais, em sede de processo criminal, para eventual determinao da responsabilidade criminal dos autores do crime de trabalho ilegal (contratantes). Aps a interveno deste Comissariado, nomeadamente atravs do esclarecimento do Servio, de que o perigo de fuga representado pelos infractores no residentes no suficiente para justificar a omisso daquela formalidade, at porque sempre possvel lanar mo do instituto da cauo previsto no art. 18 do actual RGIA, e, por outro lado, de que a prestao de declaraes na qualidade de testemunha no dispensa o exerccio do direito de audincia porquanto esto em causa institutos diferentes e com fins diversos, o Servio em causa procedeu, in fine, desconfirmao de todas as decises sancionatrias que tinham sido tomadas sem precedncia do exerccio do direito de audincia pelos infractores no residentes. Assim, propomos que se preveja expressamente que a audncia dos interessados possa ser feita por escrito ou oralmente, impondo-se, contudo, que, se a opo for por esta ltima modalidade, as declaraes prestadas pelo interessado sejam documentadas pelos agentes da Administrao, responsveis pela audincia, mantendo-se inalterado o actual regime quanto s consequncia da falta de pagamento imediato da multa ou da prestao da cauo, isto , a proibio de entrada na RAEM do infractor no residente, at que a multa seja liquidada[footnoteRef:91]. [91: Vd. art. 18., n. 4, al. d) do RGIA e art. 38. do REPAR. ]

Tal medida, contudo, impe que sejam atempadamente informados os Servios de Polcia fronteiria. Refira-se, por ltimo, que se no for residente na RAEM o infractor no poder requerer a vinculao ao regime de prestao de servio cvico, tal como preceitua o artigo 53., n. 1, al. 4) do RGEP. 8. Forma de acto a utilizar para aprovar o novo RGIA No desenvolvimento deste trabalho, foram efectuadas vrias referncias ao RGEP, por ter este diploma legal introduzido algumas inovaes que julgamos adequadas e apropriadas tambm para a resoluo das questes suscitadas no mbito do actual RGIA, pelo que consideramos serem de transportar, com as devidas adaptaes, para o novo RGIA. No entanto, preciso acrescentar que algumas destas inovaes regulamentam matria sensvel relacionada com os direitos e liberdades dos infractores. Nomeadamente, a introduo de outras sanes principais para alm da multa e a introduo de novos tipos de sano acessria que comportam, muitas vezes, um sacrifcio maior para o infractor que a sano principal pecuniria multa -, como o caso, por exemplo, da sano acessria da suspenso de eficcia das autorizaes, licenas ou alvars. Repare-se, por exemplo, que mesmo no mbito do Cdigo Penal, no obstante este estabelecer que nenhuma pena acessria pode envolver como efeito necessrio a perda de direitos civis, profissionais ou polticos, se faz depender da lei a correspondncia a certos crimes da proibio de determinados direitos ou profisses[footnoteRef:92]. Tambm o Cdigo Penal que fixa expressamente a durao admissvel da interdio do exerccio de actividade profissional, comercial ou industrial[footnoteRef:93], o que reflecte o cuidado do legislador em regulamentar estas matrias atravs da lei, mesmo se tratando de infraces de natureza criminal cuja gravidade superior das infraces administrativas. [92: vd. art. 60 do CP. ] [93: vd. art. 92 do CP. ]

Para alm disto, cumpre ainda alertar para o facto das disposies relacionadas com o regime da imputabilidade previsto neste Regulamento no se configuram harmonizadas com o disposto no regime geral civil e penal; seno vejamos : O art. 42, n.s 4 e 5 do RGEP reza que () se a conduta ilcita tiver sido praticada por menor que no tenha completado os 12 anos, a infraco considera-se cometida por quem acompanhava e vigiava o menor, e as condutas de menor que ainda no tenha completado 8 anos e as condutas de sujeito portador de anomalia psquica no so sancionadas. Surge assim, desde logo, a dvida de saber qual o critrio a utilizar para a graduao da multa a aplicar ao vigilante quando esta seja de valor varivel. No obstante no RGEP estar previsto no n. 1 do art. 40, como critrio geral para a determinao da sano, entre outros factores, a culpa do infractor, a lei civil s prev a responsabilidade do vigilante, enquanto haja uma violao do dever de vigilncia deste, respondendo por facto ilcito prprio e no pelo facto de outrm. Outro problema que se levanta ainda no mbito das condutas ilcitas praticadas por menor, relaciona-se com as disposies previstas nos n.s 6 e 7 do art. 56., que dispem, respectivamente: se a infraco tiver sido cometida por menor que j tenha completado 12 anos, mas que no seja emancipado e no tenha fontes de rendimento, a responsabilidade pelo pagamento da multa recai, solidariamente, sobre os seus representantes legais[footnoteRef:94] e os responsveis pelo pagamento das multas so tambm responsveis, nos mesmos termos, pelo ressarciamento das despesas suportadas pelo IACM para a reposio da situao anterior prtica da infraco. Estas disposies, provenientes de um regulamento administrativo, no encontram nenhum alicerce quer no C.Civil quer no Regime Educativo e de Proteco Social de Jurisdio de Menores[footnoteRef:95]. [94: A interpretao deste preceito, a contrario sensu, implica a responsabilidade de menor pelo pagamento da multa desde que tenha qualquer fonte de rendimento. ] [95: Vd. DL n. 65/99/M, com as alteraes introduzidas pela Lei n. 9/1999. ]

Pelo exposto, entendemos que a sede mais adequada para o estabelecimento das demais sanes principais para alm da multa, de um conjunto de sanes acessrias que confrontam com os direitos e liberdades dos infractores, e dos regimes da imputabilidade e da responsabilidade pelo pagamento das multas, ser a Lei, ou em alternativa, ser a Lei a definir a moldura legal destas matrias atribuindo aos regulamentos administrativos avulsos a competncia para fixar as regras de concretizao consoante o tipo e mbito das infraces administrativas em causa. III PARTE CONCLUSES Em termos de concluso, uma vez que no RGIA existem deficincias que dificultam as operaes prticas e fazem com que as sanes administrativas no tenham o efeito desejado, o Comissariado realizou o presente projecto de pesquisa, cujas questes e sugestes sintetizamos a seguir: I- Aplicao subsidiria da legislao A actual verso do RGIA recorre s remisses mltiplas (aplicam-se subsidiariamente o Cdigo do Procedimento Administrativo, os princpios gerais do direito e do processo penal) o que impe a interpretao das respectivas disposies, tornando o processo de infraco administrativa menos clere e, por vezes, porque a interpretao daquelas disposies difere de servio para servio, tal impede que a execuo da lei pela Administrao seja uniforme, e prejudica a credibilidade da autoridade pblica, pelo que se sugere que se evitem tais remisses na reviso do RGIA. II- Regime material (1) Noo de infraco administrativa A noo de infraco administrativa adoptada no RGIA no diferente da noo da contraveno prevista no Cdigo Penal uma vez que ambas tem como objecto a violao ou a falta de observncia de disposies preventivas de leis e regulamentos, o que cria dificuldade nas pessoas em perceber as razes que levaram o legislador a atribuir natureza no penal primeira e penal segunda. Da que se torna necessrio redefinir a noo/conceito da infraco administrativa aquando da reviso do RGIA, caso haja inteno de manter a coexistncia destes dois institutos no nosso sistema jurdico. (2) Sanes da infraco administrativa a) Sano principal 1. O RGIA prev a multa como sano principal da infraco administrativa; na verdade, porm, a legislao avulsa j prev como sano principal outros tipos de sano, para alm da multa, pelo que se sugere que na reviso do regime geral seja claramente fixado o elenco das sanes principais aplicveis infraco administrativa, ou, em alternativa, seja prevista com clareza a possibilidade de a legislao avulsa prever outros tipos de sano principal, para alm da multa, evitando deste modo que surjam ou haja contradies entre o regime geral e a legislao avulsa (especialmente, quando estas ltimas no so aprovadas sob a forma de Lei, mas apenas sob a forma de Regulamento Administrativo). 2. Convm enunciar no regime geral as restries ou os pressupostos da aplicao das diversas sanes principais, com vista a serem subsidiariamente aplicados no caso de a legislao avulsa no os prever, bem como estabelecer, no regime geral, algumas restries com fora obrigatria na aplicao de determinados tipos de sanes principais, a fim de acautelar os problemas resultantes da adopo de critrios diferentes pelos rgos de execuo da lei, em razo do amplo poder discricionrio que lhes atribudo, na tomada da deciso sobre a aplicao concreta de sanes, especialmente no referente escolha da sano principal. 3. Relativamente aos tipos de infraco administrativa que no reclamem uma diferenciao na valorao da culpa, sugere-se o recurso figura da multa de valor fixo no sentido de aumentar a eficcia do procedimento administrativo, bem como para distinguir da multa de valor varivel entre limites fixos e predeterminados, mnimo e mximo. 4. Inerente aos tipos de infraco administrativa que tomem em considerao a valorao da culpa e relevncia dos bens que so objecto de tutela, podero ser introduzidas no regime geral as seguintes classificaes: infraces comuns, infraces graves e infraces muito graves, porquanto, atravs delas possvel fazer a determinao do tipo e da medida da sano administrativa (incluindo a sano acessria, consoante a gravidade da infraco cometida em causa). Relativamente aos casos de infraco administrativa com multa de valor varivel, sugere-se, contudo, que seja ponderada a hiptese de estabelecer no futuro RGIA, tomando como referncia as disposies da lei penal, as disposies que se relacionem, por exemplo, com os princpios gerais, as circunstncias atenuantes e agravantes para a determinao do valor da multa, com vista a serem aplicadas subsidiariamente no caso de a legislao avulsa no dispor de regras nesse mesmo sentido. b) Sanes acessrias 1. Convm que as sanes acessrias acolhidas na legislao avulsa estejam tambm tipificadas no regime geral. 2. Relativamente s sanes acessrias que restringem, directa ou indirectamente, os direitos e liberdades dos infractores, convm estabelecer no regime geral os pressupostos e os limites sua aplicao a fim de prevenir que a matria de direitos e liberdades seja regulamentada sob uma forma inadequada, pelo que se sugere que seja ponderada a necessidade de alterar o n. 3 do art. 6. do actual regime geral (que prev os requisitos das sanes acessrias). 3. Relativamente aos problemas prticos da falta de eficcia na aplicao das sanes acessrias de interdio do exerccio da actividade comercial e de encerramento definitivo ser, pois, desejvel estabelecer normas que acautelem tais situaes atravs da criao de um cadastro de acesso pblico dos estabelecimentos que praticaram infraces administrativas, bem como as sanes principais e acessrias que lhes tenham sido aplicadas e, para as situaes de alterao de nome do estabelecimento, a cedncia de gesto, trespasse ou qualquer outra forma de cessao da explorao, impor aos interessados que apresentem uma declarao ou acordo sobre quem assumir as responsabilidades provenientes das infraces administrativas verificadas. c) Prtica reiterada de infraces 1. A legislao vigente refere sucesso de infraces, infraces repetidas e infraco continuada; no entanto, no d a respectiva definio, o que provoca, em termos de definio de nmero de infraces j praticadas, diferentes interpretaes na aplicao da lei, levando a que alguns infractores, tirando proveito desta situao, venham a beneficiar de uma punio menos severa, pelo que se sugere que no regime geral sejam fixadas as respectivas definies para que, atravs delas, se possa determinar o nmero de infraces verificadas. 2. Se, na infraco administrativa, o legislador reconhecer a relevncia do instituto da infraco continuada em termos de graduao da imputabilidade, convm que a aplicao do mesmo se restrinja s infraces sancionveis com multa de valor varivel, na medida em que a culpa do agente infractor , a, relevante para a determinao do seu valor; por outro lado, para a definio da infraco continuada, prope-se que sejam fixados os respectivos pressupostos. 3. No que toca verificao da reincidncia, a actual legislao avulsa apresenta diferentes pressupostos, pelo que se sugere que na reviso do RGIA seja expressamente admitida esta forma de previso ou, em alternativa, seja estabelecida, como regra geral, que se considera reincidente o infractor que comete uma infraco no ano posterior data em que se tornou definitiva uma deciso que o sancionou por infraco idntica, permitindo, todavia, que a legislao avulsa consagre outro prazo que no ultrapasse determinado limite temporal. 4. No que se refere punio dos casos de reincidncia, a actual legislao avulsa possui previses diferentes pelo que deve ser cuidadosamente analisado o n. 2 do art. 6 do RGIA (regra geral da reincidncia), no sentido de ser ponderada a sua manuteno ou, em alternativa, fixar-se, como regra geral, os limites mnimo e mximo da multa, sem prejuzo da aplicao de sanes acessrias progressivamente mais gravosas. 5. No obstante o artigo 8 do RGIA prever o princpio non bis in idem torna-se necessrio esclarecer que a aplicao deste princpio tem como fundamento o facto de o bem jurdico tutelado quer no direito penal quer no regime da infraco administrativa ser o mesmo, ou seja, o primeiro tipo de infraces absorve o segundo, no havendo entre eles um concurso efectivo, pelo que convm que seja aditada na referida norma do RGIA a expresso salvo se os interesses jurdicos tutelados forem distintos. 6. No que se refere ao concurso ou cmulo de infraces de natureza administrativa, por violao de normas de diferentes diplomas legais (mas aplicados pelo mesmo Servio), o actual RGIA no prev a respectiva consequncia jurdica, pelo que convm introduzir uma norma geral que preveja o cmulo de sanes (ou de multas) nestes casos, assim como os limites mximos e mnimos da pena nica a aplicar pelo concurso de infraces. d) Interrupo dos prazos de prescrio do procedimento. 1. Convm estipular no regime geral uma regra sobre a interrupo dos prazos de prescrio do procedimento a fim de suprir a omisso do actual regime. 2. Tendo em considerao os problemas que se tem revelado de difcil soluo ligados com as obras ilegais, convm que no regime geral seja criado um mecanismo de contagem do prazo prescricional sobre os casos de infraco permanente, nomeadamente, sobre a data do incio de contagem, assim como deve ser ponderada a eventual fixao da responsabilidade do proprietrio do imvel ou estabelecimento. III- Regime procedimental 1. Uma vez que a Administrao enfrenta com frequncia dificuldades em matria de identificao dos presumveis infractores ou em impedir que a infraco prossiga, designadamente no campo da recolha e da conservao de provas, fazendo com que a execuo da lei por parte da Administrao no tenha o efeito desejvel, convm ponderar se ser ou no de conferir ao pessoal com funes de fiscalizao, inspeco ou investigao poderes de agente de autoridade e poderes de aplicao de medidas provisrias e cautelares. Quanto ao exerccio concreto destas competncias, poder ficar em sede de legislao avulsa a sua definio. 2. Considerando que o regime geral dever conter uma regulamentao mais completa, convm que seja a estabelecido um elenco de medidas provisrias ou cautelares, a ttulo meramente exemplificativo; bem como, a fim de as tornar mais eficazes, que seja previsto que a sua violao constituir crime de desobedincia, para efeitos de responsabilidade penal. 3. Para os casos em que as infraces sejam directamente presenciadas e os respectivos infractores logo identificados pelos agentes da administrao, convm introduzir no regime geral a figura do auto de acusao, permitindo, desta forma, que o procedimento sancionatrio seja imediatamente instrudo e deduzida e notificada a acusao ao prprio agente infractor, a fim de que este possa contestar e defender-se da acusao ou cumprir imediatamente as sanes (por exemplo, o pagamento voluntrio da multa), tornando o processo mais clere. 4. Convm enunciar no regime geral os elementos que devem constar do auto de noticia e do auto de acusao. 5. A fim de conferir maior celeridade ao processo, convm ponderar se de introduzir no regime geral a possibilidade de ser levantado apenas um nico auto de notcia relativamente aos casos em que existam vrias e diferentes infraces administrativas cometidas na mesma ocasio ou relacionadas entre si, no obstante poderem ser diferentes os seus agentes, no caso de caberem na competncia do mesmo rgo de aplicao da lei. 6. Convm estabelecer no regime geral o dever de colaborao para que as pessoas a ele sujeitas no possam recusar a necessria informao (por exemplo, elementos identificadores do infractor) para que no prejudiquem o desenvolvimento do prprio processo, assim como estabelecer a respectiva responsabilidade criminal por violao deste dever. 7. A fim de resolver o problema da demora do actual regime de notificao, sugere-se, por um lado, que sejam previstos, de forma mais rigorosa, os dois tipos de notificao, ou seja, a notificao pessoal e a notificao postal, e indicar expressamente quais as situaes em que aquelas so consideradas feitas ou presumidas e, por outro lado, que seja regulamentada a notificao por edital e a notificao dos demais actos que no a acusao. No caso de ser vivel, poder-se- prever a possibilidade de as notificaes serem efectuadas nos postos fronteirios da RAEM pela entidade policial competente; para tal imperioso que se crie um mecanismo de comunicao entre os diversos servios. 8. Convm prever no regime geral normas de regulao claras sobre a forma de exerccio do direito de contestao da acusao e da audincia e defesa (como por exemplo, que a contestao e a audincia e defesa devem ser feitas por escrito mas que o rgo responsvel pela investigao poder decidir pela forma oral, tendo em conta as circunstncias concretas do caso, devendo, neste caso, as declaraes ser reduzidas a escrito; ou, em alternativa, determinar que a contestao, a audincia e a defesa s se realizam pela forma escrita, a menos que esteja previsto em legislao avulsa que o rgo responsvel pela investigao possa decidir pela forma oral). Por outro lado, poder prever-se a admisso do adiamento da audincia por escrito dos interessados quando for apresentada justificao da falta. 9. Em relao s situaes em que a lei imponha uma obrigao a ser cumprida em determinado prazo por um nmero elevado de destinatrios, atendendo impraticabilidade da realizao do direito audincia dos infractores pelos servios, e o prejuzo causado ao interesse social que vem acautelado pela lei atravs da imposio de uma tal obrigao legal a todos as pessoas a ela obrigadas, razes que levam a doutrina dominante e a jurisprudncia a defenderem a possibilidade de dispensa desta formalidade, convm que no regime geral seja prevista a dispensa desta formalidade e que seja fixado claramente que esta dispensa apenas tem lugar relativamente s infraces para as quais a lei preveja a aplicao de uma sano de valor fixo e predeterminado, uma vez que nos casos de infraces para as quais a lei preveja a aplicao de sano de valor varivel, a Administrao ter que valorar a culpa do infractor antes de tomar uma deciso sobre a aplicao concreta das