Indústria, território e políticasde desenvolvimento

Profs. Marcelo Matos e José CassiolatoConvidada: Prof. Helena Lastres

Aula 8

Políticas Públicas para APLs e o desenvolvimentoterritorial

Bibliografia

• LASTRES, H. M. M.; LEMOS, C.; GARCEZ, C. MAGALHÃES, W.; KAPLAN, E.(2015). APLs e a experiência do BNDES. In: MATOS, M. G. P.; BORIN, E.;CASSIOLATO, J. E. (org.). (2015). Políticas estratégicas de inovação e mudançaestrutural: uma década de evolução dos arranjos produtivos locais. vol. 2. Rio de Janeiro:E-papers.

• APOLINÁRIO, V.; SILVA, M. L. (org.) (2010) Políticas para arranjos produtivos locais:análise em estados do Nordeste e Amazônia Legal. Natal/ RN: EDUFRN.

• CAMPOS, R.; VARGAS, M.; STALLIVIERI, F.; MATOS, M. (org.) (2010) Políticasestaduais para arranjos produtivos locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil. Riode Janeiro: E-papers.

• CASSIOLATO, J. E.; MATOS, M. G. P. (2012). A nova geração de políticas parasistemas produtivos e inovativos locais e clusters. In: Lastres, H. M. M. et al. (org.). Anova geração de políticas de desenvolvimento produtivo: sustentabilidade social eambiental. BID, BNDES, CNI.

Pano de fundo e construção da base institucional

Conceitos Fundamentais

• 1. Capacidade produtiva e inovativa de uma país ou região – vista comoresultado das relações entre atores econômicos, políticos e sociais –reflete nas condições culturais e históricas próprias.

• 2. Atividades produtivas e inovativas, por serem distintas temporal eespacialmente, apresentam particularidades e diferentes requerimentosde políticas

• 3. A base do dinamismo e da produtividade não se restringe a umaúnica organização ou setor.

Pano de Fundo

• PPA desde 2000• Sebrae – desde 2002 para apoio a conjunto de MPEs• Política Nacional de apoio a APLs desde 2004• Criação do GTP-APLs - Grupo de Trabalho Permanente

em Arranjos Produtivos Locais– Ministérios: MDIC; CTI; Integração; Minas e Energia;

Desenvolvimento Social y Agrário; Saúde, etc.– Organizações de apoio: Sebrae; Superintendências de

desenvolvimento regional, etc.– Fomento e Bancos de desenvolvimento : BNDES, Finep; BNB,

BASA, etc.– Indústria: CNI, Federações de Indústria

• Missão: mobilização e articulação de políticasfragmentadas

Pano de Fundo

• Núcleos Estaduais de APLs estrutura similar ao GTP-APL

• Lista de APLs de 640 a 1000 identificados

• Seleção de 10 casos prioritários por estado

• Elaboração de Planos de Desenvolvimento Produtivo emcada APL

• Iniciativas de política com foco em conjunto mas amplode APLs, a partir de missão e trajetoria de cada instituição

Escolha de APLs

• Critérios de seleção de APL?– Capacidade e possibilidade de operação dos organismos– Grau de desenvolvimento, maturidade e governança– Peso econômico formal - critérios estatísticos (QL, etc.)– Capacidade de novas oportunidades para desenvolvimento social e

econômico

VSOnde houver produção, há um sistema em seu entorno, mesmo quefragmentadoQuanto mais fragmentado, mais relevante é o apoio de políticaspúblicas

• Viés de escolha de visíveis e de casos de sucesso?

Política de APLs nos estados

Política para APLs

Iniciativas:• Governança• Acesso a mercados• Aquisições públicas• Formação profissional e técnica + consultoria e capacitação gerencial• Infraestrutura física• Difusão tecnológica e incorporação de novos processos de produção• Compra coletiva de matérias primas e equipamentos• Linhas de crédito para capital de giro e para a aquisição de bens de capital

Novo rótulo (APLs) sobre políticas antigasVS.

Aprendizagem institucional gradual e adaptação de instrumentos

Políticas nos APLs

Política para APLs

Existe uma estratégia (política) para desenvolvimento deAPLs?

• Cada estado com sua própria configuração institucional• Cada instituição com sua própria compreensão e missão• Cada APL tem sua trajetória histórica específica

mobiliza diferentes agentes, instituições e iniciativas

Ação política em cada APL é bastante específica

Importante influência de outras dimensiones

Política de APLs no contexto das políticasnacionais

Política para APLs• Política para APLs se desenvolveu em dois eixos centrais, os quais se

conectam com políticas nacionais em diferentes áreas.

Modernização das estruturasprodutivas, tecnológicas einovação

Desenvolvimentosocioeconômico, redução dediferenças e inclusão

Política de CTI

Política Industrial

Política de Desenvolvimiento Regional

Política Social

Política para APLs

• Fundos Setoriais: 'ações transversais' para suporte a APLs, incubadoras,parques tecnológicos, serviços de avaliação de conformidade industrial,etc.

• “Path dependence” em perspectiva linear de inovação VS. aumento deênfase na articulação e 'processo sistêmico de inovação'

Política de CTI

Política Industrial

• APLs como dispositivo auxiliar em casos de concentração espacial(áreas intensivas em conhecimento, indústrias intensivas em capital esetores tradicionais)

• Mobilização das potencialidades locais e promoção de atividadesprodutivas nas proximidades de (e articuladas a) grandes projetos deinfraestrutura

Política para APLs

• Inclusão produtiva baseada nas potencialidades locais (dotações,cultura, conhecimentos tradicionais, etc.)

• Serviços públicos: educação, saúde, habitação, cultura

Política de Desenvolvimiento Regional

Política Social

• Rede de APLs em regiões menos desenvolvidas e zonas de fronteira• Infraestrutura, crédito, tecnologia etc. e oportunidades produtivas• Inserção social produtiva, capacitação , qualidade da vida;• Fortalecer as organizações sócio-produtivas regionais• Estimular a exploração das potencialidades sub-regionais que advêm da magnífica

diversidade sócio-econômica, ambiental e cultural do país

Política para APLs e o BNDES

Entorno de Grandes Projetos

• Redução de desequilíbrios e promoção do desenvolvimento socioeconômicoregional com perspectiva integrada, dinâmica e sustentável

• Infraestrutura, energia, logística e insumos básicos siderúrgicos, não ferrosos,celulose e petroquímica, incluindo os grandes investimentos no âmbito doPAC e com especial ênfase àqueles das regiões Nordeste e Norte

• Enraizar o impulso dado ao desenvolvimento: adensamento de APLs;agregação de valor; comprometimento das grandes e médias empresas com odesenvolvimento integrado local

• Investimentos necessários em: planejamento territorial e ambiental;infraestrutura urbana, social, ambiental e cultural; modernização da gestãopública; educação e capacitação, com o envolvimento dos sistemas deconhecimentos locais e regionais; e desenvolvimento econômico, com amobilização de potenciais arranjos produtivos e inovativos

• Parceria com governos estaduais

Política para APLs e o BNDES

Fundo Social

• Regiões de baixa renda e menos alcançadas pelo poder público, também emparceria com os estados

• Apoio não reembolsável• Apoio reembolsável: acesso ao crédito via modelos coletivos• Objetivos :

• Ampliar, adensar e enraizar o desenvolvimento econômico e social,promovendo a capacitação, competitividade e sustentabilidade de APLs

• Estimular interação e cooperação entre atores dos APLs e entre diferentesAPLs

• Agregação de conhecimentos, qualidade e valor a produtos e processos

Políticas implícitas

Evolução dos APLs

• Liberalização, desregulamentação e privatizaçãodesmonte de sistemas produtivos e de inovação

• Requisitos de conteúdo local em instrumentos de apoio nopuderam contrabalancear de forma eficaz

Contexto International

Proporção de conteúdo importado na demanda final desetores selecionados

20

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20032008

21

Evolução de los APLs

Perda de vantagens estáticas Vestuário:• tradicionais vantagens competitivas espúrias• Qualidade, desenho, marca, segmentação de mercado

Especialização regressiva Vs. Núcleos dinâmicosPetróleo e gás• Boom de commodities vinculados a fortalecimento de

capacidades locais e de estruturas produtivas e inovadoras

Equipamentos de telecom• Competência internacional e normas nacionais• Política nacional como vetor principal

Contexto International

Evolução dos APLs

• Mudanças InstitucionaisLei das MPEs reduz informalidade

• T0: Crédito como principal desafio• T0 T1: expansão da disponibilidade e

diversidade de linhas específicas

• T1: Mudança nas estruturas de capital• Novo desafio associado a altas taxas

de inadimplência e baixo investimento

Contexto macroeconómico Nacional

Legislação epolíticas

focalizadas

Políticamacroeconómica

VS.

Interface com indústria(s) e o território

• Sob o prisma das duas dimensões de recorte, como oAPL se insere no contexto mais amplo?– Conjunto de atividades / sistemas produtivos e mercados

• Conexão em perspectiva geográfica (epolítico/institucional)

– Regional– Nacional– Global

– Território (econômico) local• Conexão com outras dimensões do território local

– Cognitivo– Político-institucional– Social– Cultural– Ambiental

Dimensões de recorte de um APL

Sistemas locais e regionais

Conexões em redesregionais:• Matérias primas• Distribuição,

comercialização econsumo

• Redes produtivas• Complementaridades

produtivas e técnicas• Infraestrutura

Fruticultura

Vitivinicultura

Apicultura

Floricultura

Metalmecânica

Fitoterápicos

Biotecnologia

Rotas de IntegraçãoRedes de APLs

Fruticultura

Vitivinicultura

Apicultura

Floricultura

Metalmecânica

Fitoterápicos

Biotecnologia

Rotas de IntegraçãoRedes de APLs

Sistemas locais e regionais no contexto nacional

• Distintas dinâmicas dedesenvolvimento

• Conexões e ‘divisão dotrabalho’

• Hierarquias territoriais:– propriedade de ativos

estratégicos– poder de organizar as relações

sociais e econômicas

Sistemas locais e sua inserção internacional

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(200

2=10

0)Indicadores Econômicos

Output per worker (m3) Total Sales (Month) Total Salaries Sales per worker

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0)

Cooperação e Capital Social

Propensity for productive cooperation Participation in colective actionsComposite index (Social Capital formation)

Programa para o “Super Cluster” emParagominas, Pará

Sistemas locais e sua inserção internacional

• “Low-road to competitiveness”: Muitas experiências derelativo fracasso, destruição de ‘capital social’ etrajetórias de ‘lock-in’, após breves fases de expansão;

• “High-road”: Histórias de sucesso são explicadaspredominantemente por:– construção de capacidades nas esferas local, regional e

nacional– no contexto de interações sistêmicas co multitude de

organizações,– relações de governança mediadas por atores e ativos

locais/regionais e– um papel decisivo do Estado– Papel de propriedade e controle de meios de produção e

ativos críticos, com destaque para a tecnologia, design e marcaSistema de Inovação: inserção externa como desdobramento

• Sob o prisma das duas dimensões de recorte, como oAPL se insere no contexto mais amplo?– Conjunto de atividades / sistemas produtivos e mercados

• Conexão em perspectiva geográfica (epolítico/institucional)

– Regional– Nacional– Global

– Território (econômico) local• Conexão com outras dimensões do território local

– Cognitivo– Político-institucional– Social– Cultural– Ambiental

Dimensões de recorte de um APL

Para captar a natureza do subdesenvolvimento, a partir de suas origenshistóricas, é indispensável focalizar simultaneamente o processo deprodução [...] e o processo da circulação (utilização do excedente ligadoà adoção de novos padrões de consumo copiados de países em que onível de acumulação é muito mais alto), os quais, conjuntamente,engendram a dependência cultural que está na base do processo dereprodução das estruturas sociais correspondentes. [...] a forma deutilização desse excedente, a qual condiciona a reprodução da formaçãosocial, reflete em grande medida o processo de dominação cultural quese manifesta ao nível das relações externas de circulação. (Furtado,1974, p.80-81)

Dimensão dos fins• Desenvolvimento Sustentável em termos:

– Econômico– Social– Cultural– Ambiental

• Mas que fins são esses?– Sociais: acesso a bens de consumo / serviços públicos /

capacidade autônoma de produção e geração de renda /capacidade de desenvolver seu potencial em todos os sentidos

– Culturais: manifestação / produção / consumo identidade

– Ambiental: redução de impactos / capacidade de regeneração /energia alternativa / aproveitamento sustentado

Dimensão dos fins

• Busca em paralelo, mas não convergente, pode conduzira contradições– Social vs. Cultural: acesso a bens culturais de massa– Ambiental vs. Social: gemas e métodos de extração e

aproveitamento de resíduos– Cultural vs. Ambiental: escolas de samba

Desenvolvimento sustentável: conciliação dasdiferentes dimensões dos fins

Só empoderamento e diálogo local é capaz deprover alguma equação

Incentivos / Seleção

– Incentivos e mecanismos privados amplamenteexplorados

– Para atingir outros fins:• Demanda pública?• Marco legal e regulatório?• Iniciativas espontâneas/coletivas? capaz e atingir “escala”?

• Mecanismos de validação social– No campo das estruturas sociais– No campo político/institucional

Em “concorrência” com os mecanismos privados de mercado,qual é sua capacidade de mudar perfil de uma sociedade?

Difusão

• Questão da apropriação– Modelo de produtividade e apropriação

privada de conhecimento e as ICTs– Conhecimento tradicional– Apropriação coletiva vs. Incentivos

privados?

Indo além do agente individual, qual é adimensão de inclusão/exclusão justificável?

Estruturas de poder

• Poder econômico e simbólico– Legitimar certos fins– Mobilizar e direcionar recursos / mecanismos– Legitimar certos critérios de seleção / validação– Legitimar formas de apropriação

• Retroalimentação cumulativa de relações de poder, fins,processos, validação e apropriação

• Lógica sistêmica dominante intrinsecamente relacionada aomodelo de geração, apropriação e ampliação de valoreconômico (m’)

• Fins Sociais, Culturais e Ambientais - contexto das atuaisleis de movimento limita seu potencial transformador

Empoderamento local amplo

• Desafio conceitual e para a construção de políticas

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Modernizaçãode estruturasprodutivas,tecnologia einovação

Desenvolv.social, reduçãode diferençasregionais einclusão

Desenvolv.Ambientalmente sustentado

Cultura

Política de APLsIndústria, CTI, Educação, Regional, Social, Ambiental, Cultural, etc.

Considerações sobre a ação de política• Fortalecer e formalizar estruturas de governança como

iniciativa de política mais frequente– Ponto de partida para a construção de perspectivas futuras colectivas e

planos de desenvolvimento– Risco de governança forte como um fim em si mesmo– Risco de "captura" dos benefícios da política por subgrupos– Risco de dependência crônica de instituições para coordenar as

relações e iniciativas

• Para que política seja sistêmica, as estruturas de governança:– precisam incorporar a diversidade de atividades produtivas relevantes– ir além de fóruns setoriais locais– incorporar a diversidade de atores sociais e políticos, inclusive os de

menor poder e potencialmente afetados

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Considerações sobre a ação de política

• Risco de modelos pré-concebidos baseados emexperiências exitosas de outros territórios e países(benchmarks)

• Construção de estratégia de desenvolvimento deAPLs e redes de APLs

• Conciliação das perspectivas– “top-down”: convergência e consistência de estratégias

com planos nacionais e regionais de desenvolvimento– “bottom-up”: consistência e aderência de estratégias

com trajetória histórica dos APLs e com as trajetóriaspriorizadas pelos atores locais

Articulação de objetivos e estratégias

ObjetivosEconômicos

Objetivossociais

Objetivosambientais

Objetivosculturais

ObjetivosEconômicos

Objetivossociais

Objetivosambientais

Objetivosculturais

Gruposde

interesse

Gruposde

interesse

Gruposde

interesse

Org.Política

Org.Política

Org.Política

Org.Política

Articulação de objetivos e estratégias

ObjetivosEconômicos

Objetivossociais

Objetivosambientais

Objetivosculturais

ObjetivosEconômicos Objetivos

sociaisObjetivos

ambientaisObjetivosculturais

Gruposde

interesse

Gruposde

interesse

Gruposde

interesse

Org.Política

Org.Política

Org.Política

Org.Política

Contexto mais frequente de construção depolítica de APLs

Articulação de objetivos e estratégias

ObjetivosEconômicos

Objetivossociais

Objetivosambientais

Objetivosculturais

ObjetivosEconômicos

Objetivossociais

Objetivosambientais

Objetivosculturais

Gruposde

interesse

Gruposde

interesse

Gruposde

interesse

Org.Política

Org.Política

Org.Política

Org.Política

Instâncias de governança mais ampla e plural

Escopo de org. em GTP-APL, NE-APLs e outras esferas de planejamento earticulação

ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTADO DO TERRITÓRIO E APL

Perspectivas / Desafios

• Superar a falta de capacidade de planejamento e de coordenação quefragmenta e desorienta os formuladores de políticas e, ao mesmotempo, manter flexibilidade e capacidade de adaptação.

• Recolocar o planejamento no centro das decisões, para além dasquestões de orçamento, conferindo importância aos processos deplanejamento e diagnósticos inclusivos e participativos.

• Incorporar a visão sistêmica no plano micro e articular esta dimensãocom a meso e a macro e mobilizar sinergias de forma a criar e enraizarcapacitações produtivas e inovativas.

• Desenvolver mecanismos efetivos e adequados de informação,mobilização e apoio às MPEs, assim como critérios adequados paraavaliação de propostas, garantias e avaliação de políticas edesempenho.

• Contextualizar objetivos e modelos de políticas e incorporar de fato ocompromisso com o desenvolvimento sustentável econômico, regional,social e ambiental.