i n f o r m a ç ã o p a r a t o m a d o r e s d e ... -...
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BIREME/OPAS/OMSCent ro La t ino-Amer i cano e do Ca r ibe de In fo rmação em C iênc ias da SaúdeBib l io teca V i r tua l em Saúde / Saúde Púb l i ca B ras i l
Informação paraTomadores de Decisãoem Saúde Pública
Tema
Legislação em Saúde
Consultor
Carlos Emannuel Fontes Bartolomei
Espaço da Gestão
bvs
b i b l i o t e c avir tual em saúde
BIREME/OPAS/OMS
Centro Latino-Americano e do Caribe de Informação em Ciências da Saúde
Biblioteca Virtual em Saúde / Saúde Pública Brasil
Projeto: Informação para Tomadores de Decisão em Saúde Pública – ITD
LEGISLAÇÃO EM SAÚDE
Carlos Emmanuel Fontes Bartolomei
Maria Célia Delduque
Mariana Siqueira de Carvalho
Hélcio de Abreu Dallari Júnior
Apoio:
FIOCRUZ Comitê Consultivo BVS Saúde Pública Brasil:Ministério da Saúde / FundaçãoOswaldo Cruz – / ABRASCO / Faculdade de Saúde Pública – USP / BIREME / OPAS /OMSInstituições do Grupo Focal: Ministério da Saúde / OPAS/Brasil / CONASEMS / CONASS /data ABRASCO / Faculdade de Saúde Pública – USP / Secretaria de Saúde de BeloHorizonte / Secretaria de Saúde de Marília / Secretaria de Saúde de Porto Alegre /Secretaria de Saúde de Recife / Secretaria de Saúde de Sobral / BIREME
São PauloJaneiro de 2004
Bartolomei, Carlos Emmanuel Fontes
Legislação em Saúde./ Carlos Emmanuel Fontes Bartolomei, Maria
Célia Delduque, Mariana Siqueira de Carvalho, Hélcio de Abreu Dallari
Júnior. São Paulo: BIREME/OPAS/OMS, 2004. 2. ed.
63 p.
1. Saúde - legislação. 2 Serviços de saúde - legislação. I.Título.
CDU CDD
SUMÁRIO
SOBRE O PROJETO ITD .................................................................................... 3
1 DESCRIÇÃO INTRODUTÓRIA AO TEMA ....................................................... 4
1.1 A Saúde como direito fundamental............................................................. 4
1.2 Constituição de 1988: uma conquista democrática .................................. 7
1.3 As relações do direito internacional e o direito interno ........................... 9
1.4 Fontes do Direito .......................................................................................... 11
1.5 Acepções dos termos direito e saúde ........................................................ 13
1.6 Fundamentos do sistema de saúde brasileiro ........................................... 15
1.7 Competência em matéria de saúde............................................................. 15
1.8 O SUS como instrumento de efetivação do direito à saúde ..................... 19
1.9 Controle Social Sanitário: a participação da comunidade na realização do
direito à saúde .................................................................................................... 20
1.10 Responsabilidade e Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária 24
1.11 A atuação do Ministério Público no âmbito sanitário.............................. 28
1.12 Um convite ao estudo................................................................................. 31
2 PERGUNTAS MAIS FREQÜENTES................................................................. 32
2.1 Direito da Saúde ........................................................................................... 32
3 GLOSSÁRIO .................................................................................................... 52
Informação para Tomadores de Decisão em Saúde Pública – Projeto ITDBiblioteca Virtual em Saúde Pública – Saúde Pública Brasil
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SOBRE O PROJETO ITD
O espaço dedicado à gestão na Biblioteca Virtual em Saúde Pública Brasil visa
facilitar a operação de fontes de informação organizadas segundo temas de
interesse e seleção de especialistas.
Por tratar-se de iniciativa pioneira no Brasil, seja por seu objetivo e concepção, seja
pela metodologia empregada no seu desenvolvimento, o espaço está opera através
de um site na BVS SP denominado Informação para Tomadores de Decisão que tem
implementação dinâmica e progressiva.
Mais um passo no âmbito da cooperação técnica para o fortalecimento da gestão em
saúde pública, se alinha aos esforços de uma rede de instituições nacionais e
internacionais para ampliar o acesso à informação e ao conhecimento, recurso
estratégico no mundo contemporâneo.
Informação para Tomadores de Decisão em Saúde Pública – Projeto ITDBiblioteca Virtual em Saúde Pública – Saúde Pública Brasil
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Os gestores, dirigentes e profissionais da saúde, nas mais diferentes e distantes
localidades do país, são o público alvo do site ITD o qual se projeta como uma
ferramenta útil para seu trabalho cotidiano e esperamos que se juntem à rede de
cooperação, enriquecendo esse espaço com suas experiências e sugestões.
A participação de todos é essencial e as contribuições serão sempre muito bem-
vindas.
Abel L. Packer, Diretor BIREME/OPAS/OMS e
Dayse Aguiar, Coordenadora do Projeto ITD,
BIREME/OPAS/OMS
1 DESCRIÇÃO INTRODUTÓRIA AO TEMA
Carlos Emmanuel Fontes Bartolomei
Mariana Siqueira de Carvalho
Maria Célia Delduque
1.1 A SAÚDE COMO DIREITO FUNDAMENTAL
- Breve Histórico
A idéia de direito humano sempre esteve presente nas sociedades, seja por razões
religiosas ou filosóficas. Portanto, conhecer a evolução da idéia de direito humano e
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de direito fundamental para que se possa compreender a moderna noção do Direito
à Saúde, faz-se aqui necessário.
Na Idade Média, o mais famoso texto estatal que esboçava as linhas iniciais de
garantia aos direitos fundamentais foi a Magna Carta do Rei João-Sem-Terra
(Magna Charta Libertatum) elaborada no ano de 1215, na Inglaterra. Só para se ter
uma idéia do avanço que representou esta garantia de direitos em plena Idade
Média, veja-se a redação do parágrafo 25: “Um possuidor de bens livres não poderá
ser condenado a penas pecuniárias por faltas leves, mas pelas graves, e, não
obstante isso, a multa guardará proporção com o delito, sem que, em nenhum caso,
o prive dos meios de subsistência”.
A partir do Século XVIII começaram a surgir inúmeras Declarações visando garantir
aos súditos determinados direitos, como a liberdade de expressão e a liberdade
política. Como exemplos desses documentos podemos citar o Petition of Rights
(Petição de Direitos) de 1668, Ata de Habeas Corpus de 1679 e Bill of Rights (
Declaração de Direitos) de 1689, todos na Inglaterra.
Os ex-colonos ingleses que viviam na América editaram suas declarações de direito
ao tempo de sua libertação. Do mesmo modo, os burgueses franceses, ao tomarem
o poder político, aprovaram sua Declaração. A Declaração de Direitos da Virgínia, de
1776, decorrente da Revolução Americana, e a Declaração Universal dos Direitos do
Homem e do Cidadão, de 1789, decorrente da Revolução Francesa protegiam os
direitos em uma acepção individualista.
No entanto, não era suficiente apenas garantir a liberdade formal dos indivíduos, era
preciso avançar. Com a revolução industrial iniciada em meados do século XIX ficou
evidente a necessidade de reconhecer certos direitos sociais.
Após a Segunda Guerra Mundial, quando o mundo inteiro restou estarrecido com as
atrocidades sofridas que fizeram por fim questionar as condições humanas e a
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necessidade de garantia efetiva dos direitos humanos, os Estados viram-se
obrigados a dar sentido concreto aos direitos sociais.
Tal movimento iniciou-se com a própria Organização das Nações Unidas – ONU,
que na Declaração Universal dos Direitos Humanos - DUDH (1948), “fonte mais
importante das modernas constituições” (SÜSSEKIND. 1986 p.21) estabeleceu um
vasto campo de dispositivos referentes aos direitos sociais, em especial à saúde, a
saber:
‘Art. XXV – Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e
a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação,
cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em
caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda
dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle’.
A partir desses documentos declaratórios de direitos humanos, os ordenamentos
jurídicos de cada país tendem a garantir internamente os direitos fundamentais (sem
perder de vista a necessidade conjunta de internacionalização), sob uma perspectiva
de generalização (extensão da titularidade desses direitos a todos os indivíduos).
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- A História Brasileira
A primeira imagem do Brasil durou pouco na memória dos marinheiros navegantes
que retornavam a seus portos com o idealizado paraíso tropical. No período colonial,
estas terras eram identificadas como o inferno, onde se tinham poucas chances de
sobrevivência em face dos perigos e das freqüentes enfermidades. Tal situação
obrigou a Coroa a criar no Século XVI os cargos de físico-mor e cirurgião-mor, com a
incumbência de zelar pela saúde da população sob dominação lusitana. De acordo
com Bertolli (2001 p. 6) eram raros os médicos que aceitavam transferir-se para cá,
desestimulados pelos baixos salários e amedrontados com os perigos que
enfrentariam.
A chegada da Corte portuguesa, em 1808 determinou a fundação de academias
médico-cirúrgicas no Rio de Janeiro e na Bahia. A Imperial Academia de Medicina
funcionava como órgão consultivo do imperador nas questões de saúde pública.
Na República, a desorganização dos serviços de saúde facilitou a ocorrência de
epidemias no país o que levou os governos republicanos a elaborar minuciosamente
planos de combates às enfermidades e tornando a atuação na área da saúde global.
Entre 1930 e 1945 o setor de saúde no Brasil anunciava o compromisso do Estado
de zelar pelo bem-estar sanitário da população, a idéia era prestar a assistência
dirigida e não a limitação ao auxílio individual. O período foi marcado pela fecunda
produção legislativa na área social ( GONÇALVES,2002, p.63)
Após a Segunda Guerra Mundial e com a criação do Ministério da Saúde, em 1953,
os serviços de saúde incumbiam-se de combater as doenças que atingiam,
sobretudo a população do interior - era a época das campanhas nacionais.
O regime militar privilegiou a saúde como elemento individual e não como fenômeno
coletivo e as políticas públicas ocuparam um papel secundário, o que alterou
profundamente a linha de atuação do Ministério da Saúde. Além disso, naquele
momento registrou-se a centralização das decisões e do financiamento em nível
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federal (GONÇALVES, 2002, p.67), as epidemias silenciosas e a entrada no país de
um grande volume de capital estrangeiro voltado aos serviços médico-hospitalares.
Com os novos ares da abertura política, os moradores da periferia dos grandes
centros começaram a lutar pela melhoria de suas condições de vida. Com a
assessoria de padres e médicos sanitaristas foram criados os Conselhos Populares
de Saúde (BERTOLLI, 2001, p.62).
Cientes desses fatos e também do péssimo estado de saúde da população, os
profissionais do setor organizaram-se, formando a Associação Brasileira de Pós-
Graduação em Saúde Coletiva – ABRASCO e do Centro Brasileiro de Estudos da
Saúde – CEBES, no final da década de 70, na defesa dos direitos dos cidadãos, daí
resultou o chamado movimento sanitarista, cujo maior produto foi a elaboração de
um documento intitulado “Pelo direito universal à saúde” que inspirou a Assembléia
Nacional Constituinte.
1.2 Constituição de 1988: uma conquista democrática
Fruto desse processo, a Constituição Brasileira de 1988 é um marco no que tange à
garantia dos direitos fundamentais. Em seu Título II – Dos Direitos e Garantias
Fundamentais, o Texto Constitucional desfia um rol desses direitos, que vão desde
os direitos fundamentais de primeira geração (os ditos direitos negativos, ou
individuais, como o direito à liberdade de profissão – art. 5º, XIII), passando pelos
direitos de segunda geração (os direitos a prestações positivas ou direitos sociais,
como o direito à saúde – art. 6º), até os direitos de terceira geração (os direitos
difusos, como o direito ao meio ambiente saudável) .
Nesse contexto, a Constituição Federal do Brasil erigiu a dignidade da pessoa
humana a um princípio fundamental. Este é o núcleo informador do ordenamento
jurídico brasileiro e critério de valoração a orientar a interpretação e compreensão do
sistema instaurado em 1988. Ou seja:
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‘A dignidade humana e os direitos fundamentais
vêm constituir os princípios constitucionais que
incorporam as exigências de justiça e dos valores éticos,
conferindo suporte axiológico a todo sistema jurídico
brasileiro’ (BARROS, 1996, p.141)
No entanto, para a realização do direito à saúde e demais direitos fundamentais
não é suficiente que os mesmos estejam consagrados na Constituição; eles
precisam ser vividos por cada indivíduo na sociedade e estará tanto mais cumprido
quanto mais os indicadores sociais refletirem condições ideais de vida para todos.
Assim, as normas sobre direitos fundamentais se concretizam por intermédio do
agir político, sobretudo em sua dimensão social. É fácil perceber que a efetivação
desses direitos torna-se uma questão de operação sistêmica de uma política de
direitos fundamentais e que se de um lado está o direito à saúde,
constitucionalmente estabelecido, do outro está o dever do Estado em garantir o
gozo desse direito à população, por intermédio da adoção de políticas públicas que
têm como instrumentos de realização o arcabouço legal, a execução de ações e a
eleição de prioridades.
1.3 As relações do direito internacional e o direito interno
O direito à saúde como é concebido hoje é uma temática atingida pela
internacionalização.
Segundo Ventura (2002, p.544), o direito internacional da saúde depende da
vontade dos Estados em internalizar os ditames aportados neste direito, cuja
diferença em relação ao direito interno é a ausência de poder central. Quer dizer, a
colocação em prática do aduzido no direito sanitário internacional depende da
vontade dos Estados em assumir compromissos, porque uma vez não cumpridas as
normas elaboradas em esfera internacional, os meios jurisdicionais para exigir-lhes o
cumprimento são limitados.
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O sistema jurídico brasileiro, onde tratados e convenções internacionais guardam
estrita relação de paridade normativa com as leis ordinárias editadas pelo Estado,
permite, no que concerne à hierarquia das fontes, situá-los no mesmo plano e no
mesmo grau de eficácia em que se posicionam as nossas leis internas. Esta é a
posição já firmada e sedimentada pelo Supremo Tribunal Federal, há mais de vinte
anos. A Constituição Federal também dispõe de forma convergente, ao estabelecer
em seu art. 5º, § 2º que:
‘Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não
excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela
adotados, ou dos tratados internacionais em que a República
Federativa do Brasil seja parte.’
Em escala mundial, quem desempenha o papel mais importante na área da saúde
pública é a Organização Mundial da Saúde (OMS), organismo do sistema das
Nações Unidas (ONU), criado em 1948, com mandato de atuação especializado em
saúde. É a OMS que possui como função primordial “levar todos os povos ao nível
de saúde mais elevado possível”, nos termos do artigo primeiro de sua carta
constitutiva. Já no âmbito das Américas, uma organização regional vinculada a OMS
é a Organização Pan-americana da Saúde - OPAS, que vem a cem anos
desenvolvendo importante atuação em matéria de saúde pública (VENTURA, 2002,
p.545).
1. 3.1.Documentos Internacionais
Os principais documentos internacionais na área da saúde são:
a) A Declaração de Alma Ata, de 12 de setembro de 1978. Estruturada sobre o
reconhecimento da saúde como um objetivo social fundamental, a Declaração dá
uma nova direção às políticas de saúde, enfatizando a participação comunitária, a
cooperação entre os diferentes setores da sociedade e os cuidados primários de
saúde como seus fundamentos conceituais.
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b) Carta de Ottawa para a Promoção da Saúde, de 21 de novembro de 1986. Este
importante documento reconheceu como pré-requisitos fundamentais para a saúde:
a paz, a educação, a habitação, o poder aquisitivo, um ecossistema estável, e
conservação dos recursos naturais e a equidade.
c) Declaração de Jacarta de 25 de julho de 1997. Esta declaração enfatiza que a
pobreza é a maior ameaça à saúde.
d) Carta do Caribe para a Promoção da Saúde de 4 de junho de 1993.
e) Carta de Bogotá, de 12 de novembro de 1992.
1.4 Fontes do Direito
Para Reale ( 2002, p. 141) quatro são as fontes de direito:
‘Porque quatro são as formas de poder: o processo legislativo,
expressão do Poder Legislativo; a jurisdição, que corresponde
ao Poder Judiciário; os usos e costumes jurídicos, que
exprimem o poder social, ou seja, o poder decisório anônimo do
povo; e finalmente a fonte negocial, expressão do poder
negocial ou da autonomia da vontade.’
1.4.1 O Contrato
Fonte negocial é entendida como as normas dentro de um contrato, o conteúdo das
cláusulas contratuais. São normas entre particulares que só ligam os participantes
da relação jurídica contratual.
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1.4.2. O Costume
O costume é uma norma que não emana da manifestação de um órgão
determinado, isto é, ninguém a dita, é o resultado de um comportamento uniforme e
constante, praticado por convenção que corresponde a uma obrigação jurídica. Seu
valor no nosso ordenamento jurídico depende de sua conformidade ou não com a
lei, do valor que esta pode atribuir em determinados casos e da matéria em que
pode ser invocada. Quando o juiz reconhece a habitualidade duradoura de um
comportamento, com intencionalidade ou motivação jurídica, confere-lhe validade
formal e obrigatoriedade ( REALE, 2002, p.157).
1.4.3. A Jurisprudência
A Jurisprudência é o posicionamento dos Tribunais que, paralelamente ao
embasamento legal, sustentam uma decisão. Após um conjunto de reiteradas
decisões coincidentes, sim, porque não se pode falar em jurisprudência de um
Tribunal baseada em duas ou três sentenças sobre uma determinada questão
jurídica, forma-se o entendimento do Tribunal, a jurisprudência sobre o assunto
específico.
1.4.4. A Lei
A mais importante fonte do direito é a lei.
O processo legislativo, expressão consagrada na Constituição Federal (arts. 59 e
seguintes) reza a elaboração de:
I – emendas à Constituição
II – leis complementares
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III – leis ordinárias
IV – leis delegadas
V – medidas provisórias
VI – decretos legislativos; e
VII – resoluções.
Há autores que consideram a doutrina como fonte do direito. Doutrina consiste em
estudos e teorias desenvolvidos pelos juristas, com o objetivo de sistematizar e
interpretar as normas vigentes e de conhecer novos institutos jurídicos, reclamados
pelo momento histórico.
1.5 Acepções dos termos direito e saúde
Tem o Estado a missão de assegurar a dignidade da pessoa humana, por meio da
concretização da igualdade em situações reais. Assim, no que se refere à saúde,
direito humano e fundamental deixa de ser mero garantidor de direitos e liberdades
individuais, para ser protagonista de prestações positivas que são implementadas
mediante políticas e ações estatais. A Organização Mundial da Saúde – OMS, em
1946, quando no preâmbulo de sua Constituição proclamou que “saúde é o
completo bem-estar físico, mental e social e não apenas a ausência de doença ou
outros agravos” ofereceu a matriz embrionária ao ordenamento jurídico
constitucional da atualidade, que acolheu o conceito sob dupla perspectiva: a
individual, de busca de ausência de moléstia e a coletiva, de promoção da saúde em
comunidade.Essa confluência das duas dimensões, individual e coletiva, do direito à
saúde é que permite estabelecer algum critério na diferenciação das expressões
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geralmente utilizadas para se referir a esse tema: Direito à Saúde, Direito da Saúde
e Direito Sanitário.
O direito à saúde pode ser conceituado como o valor ideal da experiência humana,
tanto na dimensão individual como na coletiva, erigido a preceito constitucional.
Já o direito da saúde é conceituado como o conjunto de normas jurídicas que
regulam as atividades sanitárias estatais e definem os meios de que o Estado dispõe
para concretizar esse direito, desde a definição dos aspectos organizacionais e
operacionais do sistema de saúde, o estabelecimento da forma e dos critérios a
serem observados na formulação e implementação das políticas de saúde até as
normas específicas aplicáveis a bens e serviços de interesse à saúde. É o sistema
de normas jurídicas que disciplinam as situações que têm a saúde por objeto e
regulam a organização e o funcionamento das instituições destinadas à promoção e
defesa da saúde.
E, por fim, o direito sanitário, conceituado como o estudo interdisciplinar que permite
aproximar conhecimentos jurídicos e sanitários. Em outras palavras, é a disciplina
que estuda o conjunto de normas jurídicas que estabelecem direitos e obrigações
em matéria de saúde.
É no escopo do direito da saúde que está o tratamento jurídico do tema em toda a
sua complexidade de planos constitucional, legal, administrativo, regulatório, civil,
penal e internacional. É a legislação em saúde, muito embora este termo tenha um
sentido estreito que não alberga a acepção jurídica em toda a sua amplitude, como
as fontes do direito, os usos e costumes, a interpretação da literatura doutrinária
nem a sucessão convergente e coincidente de decisões judiciais ou de resoluções
administrativas (jurisprudência).
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1.6 Fundamentos do sistema de saúde brasileiro
Como dito, a Constituição da República do Brasil adotou o entendimento de
que saúde é um direito advindo da condição de pessoa humana,
independentemente de quaisquer outras condições, redundando na afirmação de
acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde. Além disso, o texto
constitucional reconheceu a essência coletiva do direito à saúde, condicionando
sua garantia à execução de políticas públicas:
‘Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à
redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção,
proteção e recuperação. ‘
1.7 Competência em matéria de saúde
“O Brasil é uma República Federativa, isto é, optou pela Federação como forma de
organização político-administrativa” (SILVA, 1995, p.101), o Federalismo, como
expressão de Direito Constitucional, baseia-se na união de coletividades políticas
autônomas.
Os entes federativos são: União, Estados Federados, Distrito Federal e Municípios.
‘ União é a entidade federal formada pela reunião das partes
componentes, constituindo pessoas jurídica de Direito Público
interno, autônoma em relação aos demais entes federativos e
a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado
brasileiro’. (HORTA; SILVA, 1995 p.453)
Informação para Tomadores de Decisão em Saúde Pública – Projeto ITDBiblioteca Virtual em Saúde Pública – Saúde Pública Brasil
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7.1.Federalismo e Distribuição de Competências
No federalismo, as competências são distribuídas, necessariamente entre os entes
públicos e podem se dar de maneira coordenada ou cooperada. A Carta Magna
descreve, expressamente, as competências de cada esfera de poder público. “Esta
distribuição constitucional de poderes é o ponto nuclear de Estado Federal” ( SILVA,
1995, p.454) . Assim, no federalismo cooperativo temos que os resultados
buscados são comuns e do interesse de todos. A decisão tomada em escala federal
é adaptada e executada autonomamente pelo ente federado, adequando-a às suas
peculiaridades e necessidades.(BERCOVICI, 2002). Este tipo de repartição é
chamada de competência concorrente e está prevista no artigo 24 da Constituição
de 1988. Já no artigo 23, nas chamadas competências comuns, se revela a
cooperação. Nesta, a decisão é de todos, mas a execução se realiza
separadamente, muito embora possa haver, no que se refere ao financiamento das
políticas públicas, uma atuação conjunta.
7.2.Competências Quanto a sua Extensão
Quanto à extensão, as competências podem ser:
a) Exclusiva: quando é atribuída a uma entidade com exclusão das demais (art.
21, CF/88);
b) Privativa: quando enumerada como própria de uma entidade, com
possibilidade de delegação e competência suplementar (art. 23 e §§, CF/88);
c) Comum, cumulativa ou paralela: campo de atuação comum aos vários entes,
sem que o exercício de um venha a excluir a competência do outro, que pode
assim ser exercida cumulativamente (art. 23, CF/88);
Informação para Tomadores de Decisão em Saúde Pública – Projeto ITDBiblioteca Virtual em Saúde Pública – Saúde Pública Brasil
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d) Concorrente: possibilidade de disposição sobre o mesmo assunto ou matéria
por mais de uma entidade federativa. Contudo, há primazia da União no que
tange à fixação de normas gerais (art. 24 e §§, CF/88);
f) Suplementar: para suprir ausência ou omissão (art. 23, §§ 1º a 4º, CF/88).
Com base nessa classificação, tem-se as seguintes competências ligadas à saúde:
a) Competência comum:
‘Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e
garantia das pessoas portadoras de deficiência. ‘
b) Competência legislativa concorrente:
‘Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre :
(...)
XII – previdência social, proteção e defesa da saúde;
(...)
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§1º. No âmbito da legislação concorrente, a competência da
União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§2º. A competência da União para legislar sobre normas gerais
não exclui a competência suplementar dos Estados. ‘
b) Competência Suplementar:
‘Art. 30. Compete aos Municípios:
(...)
II – suplementar a legislação federal e estadual no que couber.
“
c) Competência exclusiva municipal:
“Art. 30. Compete aos Municípios:
(...)
VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União
e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população. ‘
Observa-se que “a CF/88 não isentou qualquer ente federativo da obrigação
de proteger, defender e cuidar da saúde”. (DALLARI,1995 p.42). A atuação conjunta
e coordenada entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios é uma imposição
constitucional. Portanto, a saúde – “dever do Estado” (artigo 196) – é
responsabilidade de todos.
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1.8 O SUS como instrumento de efetivação do direito à saúde
Como já exposto, a implementação do direito à saúde vincula-se intrinsecamente a
elaboração e realização de políticas públicas. Para tanto, a Constituição previu
instrumentos realizadores ou garantidores dessa implementação. O SUS, Sistema
Único de Saúde, é o mais importante deles.
A criação constitucional do Sistema Único de Saúde é uma vitória dos movimentos
sociais de apoio à Reforma Sanitária, que acabaram sensibilizando um grupo de
parlamentares membros da Assembléia Nacional Constituinte com a demonstração
pungente da inadequação do sistema de saúde então vigente, que não conseguia
enfrentar problemas sanitários como: quadro de doenças de todos os tipos, baixa
cobertura assistencial da população, ausência de critérios e de transparência dos
gastos públicos etc, conforme Westphal & Almeida (2001 p.32)
A partir dessa pressão social, a Constituição Federal de 1988 previu a estruturação
das ações e serviços de saúde em um sistema único, o denominado Sistema
Único de Saúde – SUS , com as seguintes diretrizes constitucionais:
descentralização, atendimento integral e participação da comunidade. A idéia de
unidade afasta a possibilidade dos entes públicos componentes do SUS de
constituírem sistemas autônomos ou subsistemas de saúde.
A própria referência constitucional a um sistema de saúde já traz imediatamente a
idéia de ordenação e unidade, ou seja, “um conjunto de conhecimentos ordenados
segundo princípios que devem ser seguidos de forma unívoca pelas três esferas de
governo” (CANARIS, 1996, p.9). O SUS tem por princípios doutrinários a
universalidade, a eqüidade e a integralidade e, quanto à sua organização, rege-se
pelos princípios da regionalização, hierarquização, resolutividade, descentralização
e participação dos cidadãos.
Informação para Tomadores de Decisão em Saúde Pública – Projeto ITDBiblioteca Virtual em Saúde Pública – Saúde Pública Brasil
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O SUS tem as suas principais atribuições previstas no art. 200, da CF/88, que vão
desde “controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse
para a saúde” (inciso I) até “colaborar na proteção do meio ambiente, nele
compreendido o do trabalho” (inciso VIII). “As suas atribuições têm como objetivo a
promoção (eliminar ou controlar as causas das doenças e agravos), proteção
(prevenir riscos e exposições a doenças) e recuperação (atuar sobre o dano já
existente) da saúde” (WESTPHAL, 2001 p.36). Para alcançar essas metas, o SUS,
por meio de sua direção em cada esfera governamental (Secretários de Saúde,
Estaduais e Municipais, e Ministro da Saúde), deverá promover as políticas públicas
necessárias, com determinada autonomia, até para destinar recursos para
programas de saúde específicos.
Por fim, é preciso registrar que a assistência à saúde é livre à iniciativa privada. No
entanto, tal participação é complementar a atuação do SUS e deve seguir as
diretrizes dele, mediante contrato de direito público ou convênio. Para tal, têm
preferência às entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos. (art. 199, § 1º, CF/88).
1.9 Controle Social Sanitário: a participação da comunidade na
realização do direito à saúde
A pressão dos movimentos sociais sanitários realizada no momento
constituinte ensejou a introdução de novos instrumentos de participação social na
formulação, execução e fiscalização das políticas públicas, em especial no que
tange ao setor saúde. Em seu art. 198, a Constituição Federal de 1988, apoiando-se
nestes ideais de democratização dos espaços decisórios, consagrou a “participação
da comunidade” com diretriz do SUS.
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21
A Lei nº 8.080/90 reafirmou a participação da comunidade no SUS, porém
teve seu art. 11, que regulamentava esta participação, vetado pelo então Presidente
da República Fernando Collor. O dispositivo estava inserido no capítulo “Da
Organização, da Direção e da Gestão”, e o seu veto demonstrou a enorme
dificuldade que existia (e ainda existe) para a implementação das conquistas da
Reforma Sanitária já consagradas na Magna Carta.
A Lei nº 8.142/90 retomou quase literalmente o dispositivo vetado, regulamentando
assim a participação da comunidade no SUS. Em seu art. 1º, estabelece que cada
esfera do governo deve contar com a Conferência de Saúde e o Conselho de Saúde
como instâncias colegiadas de participação social.
Tem-se, assim, a tentativa de desdobramento inicial da previsão constitucional de
construção de esferas de participação social, com o objetivo de efetivar o princípio
da democracia participativa no âmbito da saúde. A Constituição Federal de 1988
de forma tímida, porém concreta e incontestável, contempla tal princípio, ao dispor
que “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituição” (art. 1º, § único), além de prever, em
outros dispositivos, a participação social na implementação de políticas públicas no
que tange não só à saúde, mas à assistência social, à criança e adolescente, ao
processo de organização das cidades etc.
Percebe-se, portanto, que “a Constituição foi capaz de incorporar novos elementos
culturais, surgidos na sociedade, na institucionalidade emergente, abrindo espaço
para a prática da democracia participativa” (SANTOS, 2002, p.33) Nesse contexto,
surgem os conselhos de saúde.
‘Não é um fenômeno novo no Brasil, nem exclusivo da área da
saúde, porém não há na atualidade nada semelhante aos
conselhos de saúde, com a sua expressiva
representatividade social, atribuições e poderes legais, além
da extensão de sua implementação, englobando as esferas
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municipais, estaduais e federal e, em alguns lugares, ainda há
conselhos locais e regionais’.(CARVALHO, 1995 p.30-31)
1.9.1 Competências dos Conselhos
As competências legais básicas dos conselhos de saúde em todas as esferas
encontram-se no art. 1º, § 2º, da Lei nº 8142/90, e podem ser divididas em dois
grandes campos: a área de planejamento e controle, cujo tema principal é o do
financiamento; e a área de articulação com a sociedade, como a atribuição de
organizar as conferências de saúde, examinar denúncias e propostas populares, e
também estimular a participação comunitária no controle da administração do SUS
(Resolução nº 33/92, do CNS). As atribuições específicas de caráter executivo
também estão na seara da competência legal dos conselhos, que cada vez mais
participam na cadeia decisória da administração do SUS, como instância deliberativa
e recursal.
Pelo exposto, parece claro que os conselhos de saúde significam hoje bem mais
que uma prescrição legal de alcance duvidoso. Eles entraram em cena, trazendo
consigo a estréia de alguns novos atores sociais. A sua existência e funcionamento
possibilitam a participação sistemática de milhares de pessoas no debate e busca de
soluções para os problemas de saúde.
‘É possível que hoje o número de conselheiros de saúde, entre
os quais os usuários são maioria, já se aproxime, talvez
ultrapasse, o número de vereadores, o que configura uma
situação inédita não só no setor saúde, mas no conjunto das
políticas públicas’. (CARVALHO, 1995, p.30-31)
Dessa forma, os conselhos de saúde são importante instrumento para a efetivação
do SUS e para a garantia do direito à saúde a todos. Por meio de suas atribuições e
poderes, esses órgãos podem intervir nas políticas estatais referentes à saúde direta
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ou indiretamente, exigindo que o Estado atue quando omisso e controlando as suas
ações.
1.9.2 Construção e Fortalecimento do Sistema de Saúde
É preciso que todos saibam que a saúde é direito fundamental individual e coletivo e
não mera concessão do poder estatal ou palavras bonitas escritas na Constituição. É
certo que a legislação sanitária brasileira é muito mais avançada que a situação
fática do país, o que não invalida o paradigma do conceito de saúde amplo, que
deve ser perseguido pelo esforço de todos os atores sociais comprometidos com o
sistema a fim de buscar e construir o SUS que queremos. Por isso, a consolidação
da saúde como direito pressupõe o compromisso dos três níveis de governo com a
implementação do Sistema Único de Saúde – SUS e a democratização dos espaços
de tomada de decisão. Igualmente pressupõe a ampliação da capacidade dos
diversos segmentos sociais atuarem na defesa de seus interesses, qualificando os
canais participativos do setor saúde.
Os Conselhos de Saúde têm papel fundamental porque são uma verdadeira rede
democrática de ausculta de demandas que contribui para a garantia de direitos. Seu
fortalecimento, portanto, contribui para a construção de um aparelho estatal mais
permeável às demandas e necessidades da população e para uma maior
transparência na gestão com impacto direto no quadro da saúde.
Apenas em casos extremos de conflito cabe recurso à ação judicial ou ações junto
ao Ministério Público - MP, dado o caráter de relevância pública das ações e
serviços de saúde. Ao Ministério Público, dentre suas funções, cabe zelar pelas
ações de saúde porque sua atuação nesta área deriva da responsabilidade imposta
pela Constituição Federal ( art. 129, inciso II ) porque a saúde é a única política com
o status explícito de relevância pública, segundo o texto constitucional ( art. 197).
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24
1.9.3 Capacitação dos Atores
Ciente dessa realidade, o Ministério da Saúde desenvolveu o Programa de Apoio ao
Fortalecimento do Controle Social do SUS. Tal programa que teve sua execução
desenvolvida entre os anos de 2001 a 2003 pelo consórcio formado pelas
Fundações de Ensino, Pesquisa, Desenvolvimento Tecnológico e Cooperação à
ENSP – FENSPTEC, na condição de líder, FUBRA – Fundação Universitária de
Brasília, FUNCAMP – Fundação de Desenvolvimento da UNICAMP e FUNDEP –
Fundação de Desenvolvimento da Pesquisa, com apoio da Escola Nacional de
Saúde Pública – ENSP da Fundação Oswaldo Cruz em parceria com o Centro de
Pesquisas em Direito Sanitário – CEPEDISA, da Faculdade de Saúde Pública da
Universidade de São Paulo – USP e Faculdade de Direito da Universidade de
Brasília – UnB , consistiu na capacitação de conselheiros estaduais e municipais de
saúde e no desenvolvimento de cursos de extensão e especialização para
membros do Ministério Público na área do direito sanitário.
As capacitações geraram bons frutos. Além de publicações e metodologias
avançadas, formaram recursos humanos mais sensíveis às demandas sociais e
preocupados em efetivar o direito à saúde em seu dia-a-dia. Espera-se que a
experiência de sucesso multiplique-se e gere mais cidadãos conscientes de seu
papel na sociedade.
1.10 Responsabilidade e Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária.
Paralelamente ao controle social, há o controle efetuado pelo próprio Estado. Para
esta tarefa destaca-se o papel dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do próprio
Poder Executivo que exerce, ele mesmo, o controle de seus próprios atos.
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1.10.1 O Controle Estatal
A Constituição Federal, no capítulo concernente à fiscalização contábil, financeira e
orçamentária, prevê o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com o
auxílio do Tribunal de Contas (art. 71), e o controle interno que cada Poder exercerá
sobre seus atos (arts. 70 e 74) (DI PIETRO, 2000, p. 576).
O controle interno é exercido por intermédio do sistema de auditorias que
acompanha a execução do orçamento, verificando a legalidade na aplicação do
dinheiro público.
O controle externo, exercido pelo Poder Legislativo, se limita às hipóteses previstas
na Constituição Federal, para que não implique na interferência de um Poder na
esfera dos outros dois.
1.10.2 O Controle Externo – Os Tribunais de Contas
A Constituição de 1988 nos artigos 70 a 75 dispõe sobre o controle , isto é, a
verificação da legalidade, regularidade e economicidade dos atos dos gestores
(qualquer pessoa física ou jurídica pública ou privada) que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou responsáveis pela
guarda e emprego dos recursos públicos) mediante fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial. Este Controle se dá através do Tribunal de
Contas da União, Tribunal de Contas dos Estados e Tribunais e Conselhos de
Contas dos Municípios.
A Lei 4.320/64, o Decreto-Lei no 200/67, a Lei 6.223/75 e a Lei 8.443/92 formam a
Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União – TCU. Esta legislação define os
termos da atuação do Tribunal.
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26
O universo de unidades jurisdicionadas ao TCU ultrapassa 8.500. São
aproximadamente 3.000 órgãos e entidades federais, excluídas as respectivas
subunidades, 5.506 prefeituras municipais, além dos governos estaduais e do
Distrito Federal.1
1.10.3 O Controle Judicial
O controle pelo Poder Judiciário pode ser, conforme DI PIETRO (2000, p. 593), sob
o aspecto da legalidade e sob o aspecto da moralidade (arts.5ϒ, inciso VXXIII e art.
37). Mas a Constituição também previu ações específicas de controle da
Administração Pública, são os denominados Remédios Constitucionais.
1.10.4 Remédios Constitucionais
Não se deve perder de vista que os direitos sociais, dentre eles a saúde, passaram a
contar com remédios específicos para garantir-lhes plena eficácia. A importância dos
chamados remédios constitucionais está justificada no fato de serem eles os
instrumentos garantidores do Estado de Direito, pois, sem eles, o texto
constitucional com todos os direitos e garantias que nele são postos não passará de
letra morta.
De acordo com SILVA (1996, p. 420) os remédios constitucionais são:
‘Os meios postos à disposição dos indivíduos ou cidadãos
para provocar a intervenção das autoridades competentes,
visando sanar, corrigir, ilegalidade e abuso de poder em
prejuízo de direitos e interesses individuais’.
Aplicam-se à saúde os seguintes:
1 Dados disponíveis no sítio www.tcu.gov.br
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a) Mandado de Injunção. Sua previsão constitucional está no artigo
5ϒ, Inciso LXXI e é utilizado sempre que o titular dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à
nacionalidade, à soberania e à cidadania não o possa usufruir pela
falta de norma regulamentadora que torne inviável o seu exercício.
Como é interposto pelo próprio titular do direito, exige uma solução
para o caso concreto e é o próprio Poder Judiciário que supre, no
caso concreto, a omissão da norma regulamentadora.
b) Mandado de Segurança Individual. É a ação civil pela qual
qualquer pessoa pode provocar o controle jurisdicional quando
sofrer lesão ou ameaça de lesão a direito líquido e certo, não
amparado por habeas corpus nem habeas data, em decorrência de
ato de autoridade (alguém dotado de parcela do poder público),
praticado com ilegalidade ou abuso de poder (Art. 5º, LXIX).
c) Mandado de Segurança Coletivo. É uma inovação da
Constituição de 1988. Os pressupostos são os mesmos previstos
para o Mandado de Segurança Individual, no entanto pode ser
impetrado por partido político com representação no Congresso
Nacional ou Organização Sindical, Entidade de Classe ou
Associação legalmente constituída, em defesa dos interesses de
seus membros ou associados. É utilizável apenas para a defesa de
interesse coletivo (não a soma de interesses individuais, mas
aquele que pertence ao todo) (Art. 5º, LXIX e LXX).
d) Ação Popular. Visa anular ato emanado pelas pessoas jurídicas
públicas ou privadas, pelas autoridades, funcionários ou
administradores que houverem autorizado, aprovado ou ratificado
ou praticado ato lesivo, ao patrimônio público, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural. A imoralidade se constitui em fundamento autônomo para
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28
propositura da ação popular, independentemente de demonstração
de ilegalidade. Qualquer cidadão (brasileiro nato ou naturalizado)
no gozo dos direitos públicos é parte legítima para propor ação
popular (Art. 5º, LXXIII)
e) Ação Civil Pública. Pode ser proposta em caso de lesão ou
ameaça de lesão a interesse difuso ou coletivo que abrange a
proteção do meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio histórico
ou cultural, à ordem econômica, à ordem urbanística ou a qualquer
interesse que possa enquadrar-se como difuso ou coletivo. O
sujeito passivo é qualquer pessoa, física ou jurídica pública ou
privada, responsável por dano ou ameaça de dano a interesse
difuso ou geral. O sujeito passivo é qualquer pessoa, física ou
jurídica pública ou privada, responsável por dano ou ameaça de
dano a interesse difuso ou geral. Podem manejar esta ação, o
Ministério Público, a União, os Estados, Distrito Federal e
Municípios, as Autarquias, Empresas Públicas, Fundações e
Sociedades de Economia mista bem como as Associações que
estejam constituídas há pelo menos um ano, nos termos da lei civil,
e incluam entre as suas finalidades institucionais, a proteção do
meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio artístico, estético,
histórico, paisagístico ou outros interesses difusos e gerais. (A ACP
não tem previsão constitucional específica, porém está inserida no
rol do chamado “direito de petição” – (Art. 5º, XXXIV)
1.11 A atuação do Ministério Público no âmbito sanitário
1.11.1 O Ministério Público:
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29
O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, CF/88).
Dentre esses interesses sociais encontra-se o direito à saúde.
1.11.2 O conceito de Relevância Pública e as suas implicações:
A previsão de ações e serviços de “relevância pública” foi pela primeira vez inserida
no Texto Constitucional de 1988. Como ainda carece de experiência jurisprudencial,
suscita dúvidas a respeito do seu conceito, abrangência e finalidade. A doutrina
tenta defini-la, mas ainda é difícil criar contornos absolutos para a sua
conceituação2.
A partir de uma relação entre os princípios constitucionais e a “relevância
pública”, chega-se à conclusão de que:
‘Tudo o que se referir à dignidade da pessoa humana, à
construção de uma sociedade justa, livre e solidária, à
promoção do bem comum e à erradicação da pobreza são
serviços de relevância pública, pois ligados diretamente aos
princípios constitucionais elencados nos artigos 1° e 3º’ (
ARAÚJO, 1994 p.19).
2 Devido a essas dificuldades, a representação brasileira da Organização Panamericana de Saúde –
OPAS realizou uma Oficina de Trabalho destinada à discussão do conceito constitucional de
relevância pública, com a participação de juristas e membros do Ministério Público Estadual e
Federal. O produto dessa oficina foi a publicação da seguinte obra: DALLARI, Sueli G. ... [et al.]. O
Conceito Constitucional de Relevância Pública. Série Saúde e Direito nº 1. Brasília: OPAS;
1994.
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30
O Ministério Público tem como uma de suas funções institucionais “zelar pelo
efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos
direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua
garantia” (art. 129, II, CF/88).Para cumprir tal função, serve-se o Ministério Público
de algumas ferramentas, dentre elas a Ação Civil Pública, que em ultima ratio pode
proteger e fazer valer qualquer direito da coletividade.
O art. 6o da CF/88 estabelece que a saúde é um direito social, isto é, é um direito
que deve ser assegurado como também promovido pelo Estado. De acordo com o
seu art. 197, as ações e serviços de saúde são de relevância pública. Ora,
interpretando sistematicamente os preceitos constitucionais, chega-se à constatação
de que a saúde (art. 196, caput) é um direito de todos e um dever do Estado,
devendo o Ministério Público, em caso de inércia, insuficiência ou erro do governo,
efetivar a sua correta implementação por meio de instrumentos próprios.
Dentre esses meios, a Ação Civil Pública mostra-se eficaz para a defesa de tal
direito, garantindo aos cidadãos brasileiros serviços de saúde de acordo com os
princípios que regem o Sistema Único de Saúde, tais como: universalidade do
acesso, eqüidade, integralidade, resolubilidade, descentralização da administração,
etc. O sistema tradicional de ações individuais gera sérias distorções e acaba por
não garantir o equânime acesso ao SUS. Por seu efeito geral e uniformizador, a
ACP evitaria tratamentos e resultados desiguais à sociedade brasileira.
1.11.3 MP como potencializador do Controle Social
Por outro lado, o Ministério Público também atua como potencializador do controle
social, já que defende o direito à saúde também em conjunto com os conselhos de
saúde, gerando resultados positivos no que tange à fiscalização das ações e
omissões estatais (MEDEIROS, 2000).
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31
No relatório final da XI Conferência Nacional de Saúde, cujo tema era “Efetivando o
SUS: Acesso, Qualidade e Humanização na Atenção à Saúde com Controle Social”,
os delegados, “2500 homens e mulheres de diferentes classes sociais, credos,
idades, raças e etnias de todas as regiões do país”, destacaram a importância do
Ministério Público e a sua responsabilidade na garantia de um SUS conforme a
Constituição, bem como a necessidade de aproximação e cooperação entre os
órgãos de gestão do SUS, em especial os Conselhos de Saúde, e os
promotores/procuradores.
Sabedores do seu real papel na área da saúde, em 1998 o Ministério Público tornou
público o seu compromisso com o SUS por meio da “Carta de Palmas em Defesa da
Saúde”, assinada por todos Procuradores-Gerais de Justiça do Brasil. Neste
documento, dentre várias conclusões, foi instituída uma “Comissão Permanente da
Defesa da Saúde” e em seu âmbito foi organizado um “Cadastro Nacional de Ações
Civis Públicas e Coletivas” decorrentes da tutela da saúde. Recomendou-se também
a instituição de Promotorias de Defesa da Saúde ou órgão equivalente.
A vinculação explícita que o Texto Constitucional faz entre a atuação do Ministério
Público e a garantia de zelo e respeito aos serviços de relevância pública garante,
como visto, a concretização do direito à saúde.
1.12 Um convite ao estudo
Como já foi exposto, o direito da saúde não se resume à estrutura de normas
aplicáveis à matéria, pois sua função apenas se cumpre quando essas normas são
efetivamente aplicadas.
Considerando que a aplicação de normas sanitárias pressupõe a participação da
comunidade como condição essencial, oferece-se juntamente com este texto uma
série de informações que visam facilitar a interlocução entre profissionais da saúde e
do direito, gestores e público em geral.
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32
Os temas aqui introduzidos encontram-se dispostos na forma de perguntas e
respostas para referência rápida, textos básicos mais específicos sobre alguns
tópicos, indicação de ampla bibliografia relacionada aos mais variados aspectos,
endereços eletrônicos de interesse, glossário de termos mais recorrentes,
entrevistas com profissionais ligados à produção e aplicação de normas sanitárias,
seleção de notícias e texto completo das normas gerais sanitárias atuais de nível
nacional, documentos internacionais e jurisprudência sobre o SUS.
2 PERGUNTAS MAIS FREQUENTES
2.1 Direito da Saúde
• Como é tratado o direito à saúde na Constituição Federal de 1988?
O direito à saúde é erigido a direito social fundamental no Texto Constitucional de
1988, fato inédito na história constitucional brasileira. Essa previsão encontra-se no
art. 6º, do Título II - Dos Direitos e Garantias Fundamentais, do Capítulo II – Dos
Direitos Sociais, da CF/88, e significa que, como os demais direitos fundamentais, o
direito à saúde tem aplicação imediata. Por tal razão, a própria CF/88 insere a saúde
na ordem social, definindo ações para a efetivação desse direito e criando o Sistema
Único de Saúde – SUS (artigos 196 e seguintes). Como dito, a Constituição da
República do Brasil adotou o entendimento de que saúde é um direito advindo da
condição de pessoa humana, independentemente de quaisquer outras condições,
redundando na afirmação de acesso universal e igualitário às ações e serviços de
saúde. O modelo de saúde adotado pela ordem jurídica brasileira trouxe um
enfoque das ações de saúde pública, não mais com ações predominantemente
curativas, mas com ações preventivas e que doenças não têm somente causas
biológicas, mas também as causas sociais: alimentação, moradia, saneamento
básico, meio ambiente, trabalho, renda, educação, transporte, lazer e acesso a bens
e serviços essenciais. Além disso, o texto constitucional reconheceu a essência
coletiva do direito à saúde, condicionando sua garantia à execução de políticas
públicas:
Informação para Tomadores de Decisão em Saúde Pública – Projeto ITDBiblioteca Virtual em Saúde Pública – Saúde Pública Brasil
33
‘Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante políticas sociais e econômicas que
visem à redução do risco de doença e de outros agravos
e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços
para sua promoção, proteção e recuperação. ‘
• Como é o sistema de seguridade social consagrado no texto da Carta
Política de 1988?
O sistema de seguridade social baseia-se na ampliação e universalização dos
direitos sociais, atendendo a largos setores da sociedade, desvinculados da
capacidade de contribuição financeira desses setores. O sistema de seguridade
social, baseado no trinômio seguro social, saúde e assistência social segmenta os
distintos setores da sociedade no acesso a benefícios e serviços. Na Constituição,
em relação à Previdência Social é preciso contribuição, mas em relação à
Assistência Social e à saúde não é necessária a contribuição. A Previdência vai
abranger a cobertura de riscos decorrentes de doença, invalidez, velhice,
desemprego, morte e proteção à maternidade além de aposentadorias e pensões
mediante contribuição do segurado. A assistência social irá tratar de atender os
hipossuficientes, destinando pequenos benefícios a pessoas que nunca contribuíram
para o sistema e a saúde pretende oferecer uma política social e econômica
destinada a reduzir riscos de doenças e outros agravos, proporcionando ações e
serviços para a proteção e recuperação do indivíduo.
• Quais as diferenças entre o sistema de seguridade social consagrado no
texto da Carta Política de 1988 e o sistema anterior?
O sistema organizou a seguridade social dividindo-a em três políticas: previdência,
assistência social e saúde. A previdência, de natureza contributiva, visa a garantia
de benefícios de aposentadoria e pecúlios e seguros sociais a quem para ela
contribui. A assistência tem por objetivo garantir o mínimo existencial àqueles
segmentos sociais que sequer têm acesso à previdência ou às estruturas formais de
trabalho e relacionamento social. Por fim, o acesso à saúde foi formulado para ser
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34
universal, destinado a toda a população. Essa formulação difere da vigente até
1988 por retirar a política de saúde pública do campo da previdência e assistência
social. Outras mudanças ainda podem ser identificadas no que diz respeito à
integralidade do atendimento, à democratização através da participação da
comunidade e à descentralização, princípios que não estavam presentes no modelo
anterior.
• Quanto às competências em matéria de saúde, só a União é competente
para cuidar de questões sanitárias?
A CF/88 não isentou qualquer ente federativo da obrigação de proteger, defender e
cuidar da saúde. A atuação conjunta e coordenada entre União, Estados, Distrito
Federal e Municípios é uma imposição constitucional. Isto é reforçado com a lógica
da rede regionalizada e hierarquizada que constitui o sistema único. Portanto, a
saúde – “dever do Estado” (art. 196) – é responsabilidade de todos.
• Qual é o embasamento legal do controle social em saúde?
Em seu art. 198, a Constituição Federal de 1988, apoiando-se em ideais dedemocratização dos espaços decisórios, consagrou a “participação da comunidade” comodiretriz do SUS.
A Lei nº 8.080/90 reafirmou a participação da comunidade no SUS, porémteve seu art. 11, que regulamentava esta participação, vetado pelo então Presidenteda República Fernando Collor. O dispositivo estava inserido no capítulo “DaOrganização, da Direção e da Gestão”, e o seu veto demonstrou a enormedificuldade que existia (e ainda existe) para a implementação das conquistas daReforma Sanitária já consagradas na Magna Carta.
A Lei nº 8.142/90 retomou quase literalmente o dispositivo vetado,regulamentando assim a participação da comunidade no SUS. Em seu art. 1º,estabelece que cada esfera do governo deve contar com a Conferência de Saúde eo Conselho de Saúde como instâncias colegiadas de participação social.Vale ressaltar também a importância das resoluções do Conselho Nacional de
Saúde – CNS para o delineamento da estrutura e atuação dos conselhos de saúde
no Brasil, em especial a Resolução nº 33/92.
• O que se constitui a relação entre norma e realidade no Sistema Único de
Saúde?
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35
O SUS é composto de um sistema material cujo conteúdo é a sua realidade, a
organização das atividades materiais do Poder Público, também chamado de
sistema real ou sistema de objetos, e de um sistema normativo que dá forma jurídica
às atividades. Isto é, norma e realidade devem caminhar juntas, pois o jurídico dá a
forma do material, enquanto o material confere o conteúdo concreto da norma.
• A partir de uma observação histórica da saúde no país, o que o modelo do
SUS representa?
O modelo do SUS – fundado na descentralização e no fortalecimento da
responsabilidade do Poder Público nessa área – é uma deliberada resposta ao
fracasso da política de saúde desenvolvida durante o período da ditadura militar, que
se pautava na concentração de poderes na União e na compra de serviços à rede
privada. A inépcia do modelo assistencial provocava crescente descontentamento e
indignação, porém o autoritarismo político vigente à época do INAMPS não oferecia
perspectivas de mudança, sequer a população conhecia, muito menos discutia,
modelos mais justos. Ao fim e ao cabo do ciclo ditatorial conseguiu-se incorporar nos
discursos nacionais os princípios norteadores da grande mudança que igualou todos
os brasileiros no direito fundamental à vida – assegurado em única instância pelo
direito de todos à saúde.
• Como se pauta a estreita relação dos direitos fundamentais e os direitos
sociais?
É nos direitos sociais que mais de perto se sente a dupla dimensão dos direitos
fundamentais: uma subjetiva, pensada apenas do ponto de vista dos indivíduos,
enquanto faculdades ou poderes de que estes são titulares e outra objetiva, no
sentido de um valor e um vetor determinado ao Poder Público e à sociedade. É
através dos direitos sociais que se materializam os direitos fundamentais. Assim,
como por exemplo, o direito à privacidade, que é um direito fundamental se
materializa através da moradia, que é um direito social, nesse sentido, importa ao
direito à saúde a dimensão de um direito social fundamental.
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36
• O cumprimento dos direitos sociais pode ser exigido judicialmente?
O cumprimento dos direitos sociais pelo Poder Público pode ser exigido
judicialmente, cabendo ao Judiciário, diante da inércia governamental na realização
de um dever imposto constitucionalmente, proporcionar as medidas necessárias ao
cumprimento do direito fundamental em jogo, com vistas à máxima efetividade da
Constituição. Vide por exemplo o Mandado de Segurança 20020020003224MSG
DF, cujo relator foi o Desembargador Eduardo de Moraes Oliveira. Esta decisão foi
publicada no Diário da Justiça em 28.11.2001 p.101. Nesta decisão o Tribunal de
Justiça do Distrito Federal e Territórios declarou abusiva e ilegal a Portaria do
Secretário de Saúde que condicionava a entrega de medicamentos nas unidades
dos SUS à prévia prescrição médica, que obrigatoriamente deveria ser emanada por
médico do Sistema.
• Qual o conceito de saúde adotado pela Organização Mundial de Saúde?
A Organização Mundial de Saúde (OMS) adotou um conceito abrangente no
preâmbulo de sua Constituição, qual seja: “saúde é o completo bem-estar físico,
mental e social e não apenas a ausência de doença ou outros agravos”. A saúde,
então, não seria o estado oposto da doença, mas sim a convergência positiva de
uma série de fatores físicos, mentais e sociais.
• Qual a importância das políticas públicas para a concretização do direito à
saúde?
O direito à saúde, como direito fundamental de segunda geração, é um direito a
prestações positivas do Estado, também chamado de direito social, uma vez que
para a sua implementação faz-se necessário agir concretamente, por meio de
políticas públicas que alcancem o bem-estar físico, mental e social completo dos
cidadãos brasileiros. Dessa forma, a formulação e execução de políticas públicas no
âmbito sanitário é de suma importância para a efetivação da saúde, direito de todos
e dever do Estado.
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• Quais os dispositivos constitucionais que tratam expressamente da saúde?
O artigo 6° informa que a saúde é um direito social.
No artigo 7°, há dois incisos tratando da saúde, o IV, que determina que o salário-
mínimo deverá ser capaz de atender as necessidades vitais básicas do trabalhador e
de sua família, inclusive a saúde, entre outras, e o XXII, que impõe a redução dos
riscos inerentes ao trabalho por meio de normas de saúde, higiene e segurança.
No artigo 23, inciso II, atribui a competência comum a União, Estados, Distrito
Federal e Municípios para cuidar da saúde.
Pelo artigo 24, inciso XII, a União, Estados, Distrito Federal possuem competência
concorrente para legislar sobre a defesa da saúde. Ressalte-se que os Municípios,
por força do art. 30, inciso I, também podem legislar sobre a saúde, já que se trata
de assunto de inegável interesse local, até porque a execução dos serviços de
saúde, no atual estágio, está, em grande parte, municipalizada.
O artigo 30, inciso VII confere ao Município a competência para prestar a
cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à
saúde da população.
O artigo 34, inciso VII, alínea “e” possibilita a intervenção da União, nos Estados e
no Distrito Federal no caso de não ser aplicado o mínimo exigido da receita
resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na
manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de
saúde.
O artigo 35, inciso II, modificado pela emenda constitucional n° 29, prevê a
possibilidade de intervenção do Estado nos Municípios, na hipótese de não ser
aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento
do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.
O artigo 167, inciso IV sobre a vinculação de receitas de impostos não se aplica à
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde.
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De acordo com o artigo 196, a saúde passou a ser considerada como direito
de todos e dever do Estado.
O artigo 197 reconhece os serviços e ações de saúde como de relevância
pública.
O artigo 198 formula a estrutura geral do sistema único de saúde.
Pelo artigo 199, fica facultada a iniciativa privada a assistência á saúde de
forma complementar ao sistema único de saúde.
O artigo 200 enumera as atribuições do sistema único de saúde.
O artigo 208,inciso VII inclui a assistência à saúde entre os programas
destinados a suplementar a educação no ensino fundamental.
O art. 220, Parágrafo 3°, inciso II prevê a possibilidade de ser restrita a
propaganda de produtos nocivos à saúde.
O artigo 227 determina que é dever da família, da sociedade e do Estado
assegurar á criança e ao adolescentes, o direito á saúde.
Por fim, o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias também possui
regras tratando sobre a saúde, como o artigo 53,inciso IV que assegura aos ex-
combatentes da 2a Guerra Mundial e seus dependentes a assistência médica e
hospitalar gratuita.
O artigo 55, 77 e outros prevêem percentuais mínimos de alocação de recursos para
o setor saúde ou ao fundo de erradicação da pobreza.
• Qual a conclusão que se pode tirar da Resolução no 316, do Conselho
Nacional de Saúde, de 04 de abril de 2002, que aprova diretrizes acerca da
aplicação da Emenda Constitucional n.29, de 13 de setembro de 2000?
A Emenda Constitucional nº 29/00 veio buscar a efetividade de um dos princípios da
gestão do SUS, qual seja, a aplicação mínima de recursos. A EC-29 previu ainda
que o orçamento federal para a saúde terá reajustes automáticos segundo a
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variação do valor nominal do PIB. Além disso, vincula recursos estaduais e
municipais para a saúde, estabelecendo um percentual mínimo dos recursos
próprios nestes níveis de governo para aplicação imediata e um percentual mínimo a
ser atingido em 2004, além da regra para essa progressão. Visa a estabilização dos
recursos, sua ampliação e o comprometimento de todos os níveis de governo com o
financiamento.
A Resolução 316/02 do CNS objetivou clarear estas novas regras de aplicação dos
recursos do sistema de saúde, implementando diretrizes no tocante a: base de
cálculo para definição de recursos mínimos a serem aplicados em saúde, ações e
serviços públicos de saúde e aos instrumentos de acompanhamento, fiscalização e
controle.
• Quem tem direito à saúde?
A saúde é um atributo individual reconhecido como direito humano. Mas essa
garantia somente é realizável por meios coletivos: não é possível garantir condições
de saúde a um único indivíduo sem garantia equivalente a todos os outros que
partilham com ele do mesmo ambiente.
Em 1988, a Constituição da República do Brasil adotou o entendimento de
que saúde é um direito advindo da condição de pessoa humana,
independentemente de quaisquer outras condições, redundando na afirmação de
acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde. Além disso, o texto
constitucional reconheceu a essência coletiva do direito à saúde, condicionando sua
garantia á execução de políticas públicas:
‘ A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução
do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal
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e igualitário ás ações e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação.’
• O que caracteriza uma norma sanitária?
Independentemente de sua origem e de sua hierarquia no sistema de normas
jurídicas, um dispositivo se caracteriza como sanitário sempre que seu objeto de
proteção for a saúde humana.
É natural que um espectro tão difuso de normas esparsas gere alguma dificuldade
quando se pretende focar apenas um assunto. Para facilitar uma visualização
panorâmica do tema direito da saúde, várias são as possibilidades de
desdobramento em categorias de conteúdo, contanto que todos os arranjos tenham
a saúde posicionada como centro material do universo de normas que orbitam ao
seu redor e não desconsiderem categorizações já definidas em lei.
• Como funciona a hierarquia das normas?
Dada a variedade de situações reguladas por normas sanitárias, é preciso que todos
os dispositivos aplicáveis em cada caso concreto sejam reunidos e avaliados
segundo critérios sistêmicos de competência e vigência, de modo que o desenho
hierárquico resultante permita visualizar qual o direito incidente sobre uma situação
concreta.
Assim, para que se tenha nitidez sobre quais normas se aplicam, por exemplo, a um
determinado produto alimentício, é preciso considerar cada aspecto da produção,
distribuição, comercialização, embalagem, rotulagem, publicidade e propaganda,
apenas para mencionar algumas variáveis, para cada uma das quais a combinação
de normas resulta em um conjunto específico de normas aplicáveis.
Embora essa gama de possibilidades combinatórias seja mutável conforme as
variáveis do fato concreto, ela não é circunstancial como pode parecer, pois todo o
conjunto normativo incidente sobre um certo tema de interesse é submetido aos
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mesmos critérios de validade no tempo e no espaço definidos pela dinâmica do
sistema, o que permite depurar contradições aparentes e alcançar o entendimento
da ordem jurídica prevalecente naquela matéria, ressalvadas as interpretações sobre
o mérito.
• Quem faz as normas sanitárias?
A Constituição de 1988 atribuiu ao Poder Legislativo da União e dos Estados,
competência para editarem leis sobre saúde, contanto que as leis estaduais não
contrariem o disposto em leis federais e que estas se limitem a estabelecer normas
gerais. Não havendo lei federal sobre normas gerais, o Estado pode exercer a
competência legislativa plena, até que alguma lei federal disponha em sentido
contrário.(art. 24, XII e parágrafos da CF). O Poder Legislativo Municipal pode
exercer a competência legislativa suplementar, não contrariando dispositivos de lei
editada pela União ou pelo Estado ao qual pertence.
• Quem controla a execução das ações de saúde?
Além da participação da comunidade nos mecanismos internos de controle do SUS,
a Constituição de 1988 designou o Ministério Público (MP) como meio externo de
controle dos serviços de relevância pública, função sem precedentes nas
Constituições anteriores. A observância aos princípios e diretrizes norteadores do
SUS, como universalidade e integralidade no atendimento, descentralização e
participação da comunidade (arts. 196 e 198 CF) são aspectos pelos quais o MP tem
agora o dever constitucional de zelar em qualquer situação que tenha a saúde por
objeto.
Além disso, a Constituição Federal, no capítulo concernente à fiscalização contábil,
financeira e orçamentária, prevê o controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
com o auxílio do Tribunal de Contas (art. 71), e o controle interno que cada Poder
exercerá sobre seus atos (arts. 70 e 74)
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O controle interno é exercido por intermédio do sistema de auditorias que
acompanha a execução do orçamento, verificando a legalidade na aplicação do
dinheiro público. No Ministério da Saúde, o DENASUS – Departamento Nacional de
Auditorias do SUS, componente federal e órgão central do Sistema Nacional de
Auditoria (SNA) é responsável, dentre outras atribuições, por auditar a regularidade
dos procedimentos técnico-científicos, contábeis, financeiros e patrimoniais
praticados por pessoas físicas e jurídicas no âmbito do SUS além de verificar a
adequação, a resolutividade e a qualidade dos procedimentos e serviços de saúde
disponibilizados à população.
O controle externo, exercido pelo Poder Legislativo, se limita às hipóteses previstas
na Constituição Federal, para que não implique na interferência de um Poder na
esfera dos outros dois.
O controle pelo Poder Judiciário pode ser feito sob o aspecto da legalidade e sob o
aspecto da moralidade (arts.5∞, inciso VXXIII e art. 37).
• Qual das normas deverá prevalecer em havendo conflito entre a norma
internacional e a norma interna?
O sistema jurídico brasileiro, onde tratados e convenções internacionais guardam
estrita relação de paridade normativa com as leis ordinárias editadas pelo Estado,
permite, no que concerne à hierarquia das fontes, situá-los no mesmo plano e no
mesmo grau de eficácia em que se posicionam as nossas leis internas. Esta é a
posição já firmada e sedimentada pelo Supremo Tribunal Federal, há mais de vinte
anos.
• Em que consiste a jurisprudência em saúde de um Tribunal?
A Jurisprudência é um conjunto de reiteradas decisões coincidentes, sim, porque
não se pode falar em jurisprudência de um Tribunal baseada em duas ou três
sentenças sobre uma determinada questão jurídica. A jurisprudência em saúde pode
então ser entendida como as reiteradas decisões sobre um determinado assunto
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específico da saúde, como por exemplo, as inúmeras decisões de um determinado
Tribunal que reconhecem o direito ao fornecimento de medicamentos pelo SUS.
• Qual a distinção entre direito á saúde, direito da saúde e direito sanitário?
O direito à saúde pode ser conceituado como o valor ideal da experiência humana,
tanto na dimensão individual como na coletiva, erigido a preceito constitucional.
Já o direito da saúde é conceituado como o conjunto de normas jurídicas que
regulam as atividades sanitárias estatais e definem os meios de que o Estado dispõe
para concretizar esse direito, desde a definição dos aspectos organizacionais e
operacionais do sistema de saúde, o estabelecimento da forma e dos critérios a
serem observados na formulação e implementação das políticas de saúde até as
normas específicas aplicáveis a bens e serviços de interesse à saúde. É o sistema
de normas jurídicas que disciplinam as situações que têm a saúde por objeto e
regulam a organização e o funcionamento das instituições destinadas à promoção e
defesa da saúde.
O direito sanitário, conceituado como o estudo interdisciplinar que permite aproximar
conhecimentos jurídicos e sanitários. Em outras palavras, é a disciplina que estuda o
conjunto de normas jurídicas que estabelecem direitos e obrigações em matéria de
saúde.
• Qual é o conceito de Direito Internacional Sanitário?
O direito internacional sanitário, mais do que um conjunto de normas deve ser um
arcabouço jurídico-político, dotado de uma principiologia e de novos instrumentos
que lhe confiram poder de sanção.
• O que são os remédios constitucionais e quais deles se aplica à matéria da
saúde?
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Não se deve perder de vista que os direitos sociais, dentre eles a saúde, passaram a
contar com remédios específicos para garantir-lhes plena eficácia. A importância dos
chamados remédios constitucionais está justificada no fato de serem eles os
instrumentos garantidores do Estado de Direito, pois, sem eles, o texto constitucional
com todos os direitos e garantias que nele são postos não passará de letra morta.
Na área da saúde podem ser aplicados os seguintes remédios constitucionais: O
Mandado de Injunção (artigo 5°, Inciso LXXI CF/88); Mandado de Segurança
Individual (art. 5°, Inciso LXIX CF/88); Mandado de Segurança Coletivo ( art. 5°,
inciso LXX CF/88) ; Ação Popular ( art. 5°, inciso LXXIII CF/88) e Ação Civil Pública (
art. 129, inciso III CF/88).
• A atenção à saúde, métodos diagnósticos e intervenções pode ser clínica
ou epidemiológica. Os operadores do direito podem e devem dirigir suas
ações também nesse sentido, o de posturas clínicas ou epidemiológicas.
Quando os operadores jurídicos agem dentro do Direito com posturas
clínicas e quando agem com posturas epidemiológicas?
Os operadores do direito agem com posturas clínicas quando promovem através da
Justiça medidas tendentes a solver questões de saúde estritamente pontuais, em
atenção a anseios individuais, assim como quando sentenças determinam a garantia
de tratamento ou atendimento a um só indivíduo sem considerar o restante da
população, ou mesmo quando o Ministério Público determina a resolução de um
problema de funcionamento de um único posto de saúde, sem considerar os demais.
Nestes casos age o operador do direito com posturas clínicas, pois só atendem a
uma só pessoa, a um só indivíduo. Estando por outro lado, a proceder com pendor
epidemiológico no instante em que suscitam melhorias no conjunto total da saúde
que vêm atender interesses transindividuais, ou de um número grande de pessoas,
como nos casos de determinação de garantias onde todos se beneficiam.
• Qual a relação entre as políticas de saúde e o desenho constitucional de um
Estado Democrático de Direito?
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O Estado Democrático de Direito, assim desenhado constitucionalmente, visa
garantir o acesso de todos aos demais direitos e garantias individuais e sociais, no
que a saúde se insere como direito social.
Tal norte deverá ser utilizado também na elaboração das políticas de saúde,
obrigando o Estado que se intitula Democrático de Direito a garantir a todas ações e
serviços de saúde, não só através do mínimo suficiente para garantir a sobrevivência
humana, mas mediante um serviço ( geralmente público) de saúde de qualidade.
• Qual a natureza jurídica dos pareceres emitidos pelas comissões do
Conselho Nacional de Saúde?
As Comissões nos Conselhos de Saúde têm caráter propositivo e a atribuição
principal é a de elaborar pareceres que serão submetidos ao plenário do Conselho
de Saúde. As comissões estimulam e qualificam a atuação dos conselheiros e estes
têm a possibilidade de aprofundar os temas abordados, podendo solicitar a qualquer
órgão do SUS todas as informações necessárias para subsidiar as suas
manifestações. Os pareceres dessas comissões poderão ser consubstanciados em
Resoluções.
• Qual o conceito de relevância pública?
A Constituição Federal é norma que deve ser interpretada de forma diversa de
qualquer outro diploma, na medida em que os termos e conceitos nelas expressados
não são apenas jurídicos, mas políticos e até mesmo culturais, já que representam o
pacto que a sociedade faz consigo mesma, sendo, no entanto, que essa sociedade
modifica-se ao longo do tempo, fazendo, portanto, que os conceitos mencionadas na
CF sejam por natureza abertas, porque o excesso de rigidez dos mesmos
conduziria, ao longo do caminho trilhado pela sociedade, à sua inadequação e
portanto imprestabilidade, conduzindo a uma crise de legitimação jurídica e política.
Deste modo, o conceito de “relevância pública” deve ser um conceito “aberto”. Assim
sendo, não é no ordenamento jurídico que se deve encontrar as respostas do que
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seja “serviço relevante” mas no próprio funcionamento da sociedade, que cria as
suas próprias demandas e impactos, de maneira que o que é relevante ontem, pode
não o ser hoje.
O conceito de relevância pública se refere a todo aquele valor, que assume foros de
importância significativa para a sociedade, em um processo dinâmico que aufere o
direito de obter proteção diferenciada e preferencial da sociedade e do Estado.
• Como se dá o financiamento do SUS?
O financiamento do SUS se dá exclusivamente com recursos do Poder Público. São
orçamentos dirigidos a um fundo: o fundo nacional de saúde; o fundo estadual de
saúde e o fundo municipal de saúde. Parte do fundo nacional de saúde é repassado
aos Estados e Municípios e parte do fundo estadual é repassado ao fundo dos
Municípios.
No que se refere a atuação tributária da União, as principais fontes de recursos são:
Contribuição sobre a Movimentação Financeira; Contribuição para o Financiamento
da Seguridade Social; os recursos do fundo de atuação fiscal, os recursos ordinários
e as contribuições sobre o lucro das pessoas jurídicas.
• Quais são os principais documentos internacionais que intervêm na seara
sanitária?
Os principais documentos internacionais na área da saúde são:
a) A Declaração de Alma Ata, de 12 de setembro de 1978. Estruturada sobre o
reconhecimento da saúde como um objetivo social fundamental, a Declaração dá
uma nova direção às políticas de saúde, enfatizando a participação comunitária, a
cooperação entre os diferentes setores da sociedade e os cuidados primários de
saúde como seus fundamentos conceituais.
b) Carta de Ottawa para a Promoção da Saúde, de 21 de novembro de 1986.
Este importante documento reconheceu como pré-requisitos fundamentais para a
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saúde: a paz, a educação, a habitação, o poder aquisitivo, um ecossistema estável,
e conservação dos recursos naturais e a equidade.
c) Declaração de Jacarta de 25 de julho de 1997. Esta declaração enfatiza que
a pobreza é a maior ameaça à saúde.
d) Carta do Caribe para a Promoção da Saúde de 4 de junho de 1993.
e) Carta de Bogotá, de 12 de novembro de 1992.
• O que são comissões intergestoras?
É um dos mecanismos de decisão participativa e descentralizadora do SUS. São
duas as Comissões intergestoras: A TRIPARTITE (CIT), composta por
representantes de gestores das três esferas governamentais, isto é, esfera federal,
estadual e municipal, e a BIPARTITE (CIB), composta de gestores estaduais e
municipais. Formadas paritariamente por dirigentes da Secretaria Estadual de Saúde
e do órgão de representação estadual dos Secretários Municipais de Saúde
(COSEMS), as comissões bipartites se configuram no âmbito estadual, como a
instância privilegiada de negociação e decisão quanto aos aspectos operacionais do
SUS tendo, como eixo principal, a prática do planejamento integrado entre as
instâncias municipal e estadual de governo. Estes fóruns ocupam-se de elaborar
propostas relativas ao sistema, acompanham a implementação de normas e
programas e avaliam resultados, além da tarefa de definição de critérios para
alocação de recursos entre os diversos agentes públicos necessários ao processo
de descentralização.
• Quais os princípios constitucionais orientadores da Administração Pública?
Os princípios constitucionais da Administração Pública (art. 37 da CF), são cinco:
Legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficiência. Dentro deste
quadro, define-se que as ações e omissões do agente administrativo podem ser atos
originários de improbidade administrativa.
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• Qual a periodicidade de reuniões do Conselho de Saúde recomendada pelo
Congresso Nacional de Conselhos de Saúde?
As reuniões plenárias ordinárias dos Conselhos de Saúde devem ser realizadas, por
recomendação do Congresso Nacional de Conselhos de Saúde, no mínimo uma vez
ao mês. Os Conselhos de Saúde freqüentemente realizam Reuniões Plenárias
Extraordinárias.
• Quais segmentos sociais compõem o Conselho de Saúde e em que
proporção devem estar representados?
Os conselhos de saúde são compostos de 04 (quatro) segmentos, distribuídos da
seguinte forma: 50% dos conselheiros devem ser representantes dos usuários do
SUS; 25% dos conselheiros devem ser de representantes das entidades
profissionais de saúde; e 25% de conselheiros devem ser representantes do
governo e prestadores de serviços.
• Quais são os tipos de normas jurídicas existentes?
Designa-se como dispositivo o texto normativo que dispõe alguma ordem jurídica,
variando desde a unidade básica de articulação, o artigo, até seus desdobramentos
em parágrafos, incisos, alíneas ou itens.
Portanto, para se referir a um dispositivo normativo é necessário identifica-lo
pelo “ endereço completo”, ou seja, pelos dados que o diferenciam dos demais,
como tipo, origem, numeração, data etc., para evitar que sejam confundidos no
universo de produção de normas.
Apelidos como códigos, estatuto, regulamento, norma operacional não
corresponde necessariamente a um tipo específico de norma, servindo muito bem
para facilitar a localização dos textos mais conhecidos. Mas a falta de referência à
identificação completa do texto oficial pode resultar em equívocos hierárquicos.
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Os tipos de norma correspondem sempre a uma estrutura prevista em normas
anteriores, a começar pela própria Constituição.
As demais normas derivam da Constituição, e têm sua hierarquia definida por
critérios de validade. Se originadas do devido processo legislativo, têm poder para
criar, extinguir ou modificar direitos (emendas à Constituição, Leis Complementares,
Leis Ordinárias); se originadas fora do Poder Legislativo, não têm esse poder de
alteração, limitando-se a regulamentar o disposto em lei (exceção feita às medidas
provisórias, conforme art.62 da Constituição).
Reserva-se o Decreto para o Chefe do Poder Executivo (Presidente da
República, Governadores e Prefeitos); outras normas geradas no Executivo
(portarias, resoluções, instruções normativas, circulares etc) obedecem á hierarquia
das competências conforme a estrutura de cargos em cada órgão.
Cabe ressaltar que estas indicações aplicam-se a todas as normas, inclusive
as sanitárias.
• Qual a importância do Regulamento Sanitário Internacional (RSI)?
O RSI obriga os Estados-membros da Organização Mundial de Saúde (OMS) a
notificar a existência em seu território das doenças citadas em seu corpo, regulando
ainda a organização sanitária dos portos e aeroportos, e indicando as medidas
sanitárias que devem ser tomadas pelas autoridades no que se refere ao transporte
internacional de pessoas e mercadorias para evitar a propagação de doenças.
• A Organização Mundial de Saúde (OMS) possui uma Assembléia Mundial de
Saúde que dispõe de poderes importantes e pode adotar três tipos de atos.
Quais são eles?
As convenções ou acordos, que obrigam os Estados-membros a tomar medidas no
prazo de dezoito meses ou a fazer uma declaração de não-aceitação do texto; as
recomendações, que não possuem valor coercitivo porém contribuem para a
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harmonização das legislações sanitárias; e os regulamentos, que são obrigatórios e
incorporados automaticamente pelo Estado-membro frente ao seu silêncio.
• Dentro das relações comerciais internacionais, o que significa o “princípio
da precaução”? Ele é adotado no âmbito da Organização Mundial de Saúde
(OMC)? Por quê?
No quadro das relações comerciais internacionais, o princípio da precaução seria a
autorização de restrição ao comércio devido a incerteza científica sobre o produto
que deveria ser comercializado. No âmbito do sistema de solução de controvérsias
(ORD) da OMS esse princípio é refutado, já que se entende que tal princípio ainda
não encontrou uma formulação respeitável e seria imprudente tomar partido contra
ou a favor de sua aplicação. Em alguns casos a sua aplicação seria uma
camuflagem ao protecionismo comercial.
• Como se faz a compatibilização entre dignidade da pessoa humana, na
plenitude de seu direito à vida e à saúde, e as leis de mercado e
mercantilização da saúde?
O acesso à saúde não pode se caracterizar como um produto, sujeito apenas às leis
do mercado e exposto a mercantilização. Pelo contrário, todos os serviços
relacionados com o direito à saúde envolvem a concretização de direitos
fundamentais e requerem daquele que se propõe a prestá-lo um inafastável
compromisso com a ética e a moralidade. Por esse motivo a Constituição brasileira
de 1988, embora admitindo que serviços de saúde sejam prestados pela iniciativa
privada, impôs que se submetessem a controle pelo Poder Público.
• Quais são as conseqüências do fato da saúde ter sido erigida à condição de
serviço de relevância pública pela Constituição de 1988?
As conseqüências da existência desse conceito em relação à saúde é que podem
ser manejadas as ações civil pública e popular, quando quaisquer serviços e
instituições a ela relacionados têm a sua atuação obstaculizada ou pervertida ,o que
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aumenta significativamente os meios de controle da sociedade sobre seu próprio
destino.
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3 GLOSSÁRIO
Este glossário se destina a profissionais de gestão em saúde pública não
familiarizados com a terminologia jurídica, mas cuja atuação demande contato direto
ou indireto com expressões usuais do direito. Portanto, selecionaram-se termos
básicos freqüentemente utilizados em matéria de direito sanitário, acompanhados de
uma conceituação simplificada que permita ao usuário iniciar buscas mais completas
em fontes autorizadas
Acórdãos: DECISÕES JUDICIAIS proferidas por TRIBUNAIS em julgamentos de
segunda instância, geralmente não sujeitos a recurso, firmando COISA JULGADA
Administração pública: Conjunto de órgãos instituídos para execução dos objetivos
do ESTADO
Adoção: Ato jurídico que estabelece filiação civil entre pessoas não relacionadas
por filiação natural
Advocacia em saúde: Reivindicação pelo DIREITO À SAÚDE. Ações individuais e
de grupos organizados que procuram influir sobre as autoridades e os particulares
no que se refere ao DIREITO À SAÚDE
Assistência social: Auxílio e promoção prestada a pessoas necessitadas
Atos administrativos: Manifestações unilaterais da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
que têm por objeto a regulamentação de direitos e obrigações
Atos constitutivos: DOCUMENTOS relativos ao ato de instituição de uma pessoa
jurídica, em que são estabelecidos os princípios de sua organização e
funcionamento, sendo eventualmente complementados em ESTATUTO separado
Atos internacionais: Documentos que refletem manifestações de vontade,
negociações e pactos entre ESTADOs, como acordos, tratados, declarações,
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convênios. Termo também designa documentos gerados por organizações
internacionais
Autoridade: Qualquer pessoa investida de poder público para exercer determinada
atribuição definida em lei
Autuação: Ato que dá início a um PROCESSO judicial ou administrativo
Auxílio-maternidade: Benefício concedido pela PREVIDÊNCIA SOCIAL por
ocasião do nascimento de filho ou filha
Bens jurídicos: Valores corpóreos ou incorpóreos juridicamente reconhecidos como
sendo socialmente relevantes e que constituem objeto de regulação pelo direito
Certidão: Cópia autêntica de atos ou fatos constantes de PROCESSO, livros ou
DOCUMENTOS
Código sanitário: Conjunto sistematizado de disposições legais relativas à SAÚDE
em geral, ou especificamente à VIGILÂNCIA SANITÁRIA
Códigos: Conjunto sistematizado de disposições legais relativas a um assunto ou a
um ramo do direito
Coisa julgada: Caso julgado, "transitado em julgado", ou simplesmente "julgado".
Julgamento irrecorrível.
Conferências de saúde (SUS): no Brasil, instâncias colegiadas de PARTICIPAÇÃO
DA COMUNIDADE em cada esfera de governo, que se reúnem a cada 4 anos para
avaliar a situação de saúde e propor diretrizes para a formulação da política de
saúde correspondente (Lei 8.142/90)
Conselhos de saúde (SUS): no Brasil, instâncias colegiadas de PARTICIPAÇÃO
DA COMUNIDADE em cada esfera de governo, dotadas de caráter permanente e
deliberativo, que atuam na formulação de estratégias e no controle da execução da
política de saúde correspondente (Lei 8.142/90)
Consolidação legal: reunião, em um só corpo de texto, convenientemente
sistematizado, de todas as leis referentes a uma matéria (De Plácido e Silva,
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Vocabulário Jurídico. Rio de Janeiro: Forense, 1987) ou a incorporação em um único
texto atualizado de todas as alterações posteriores ao texto original
Constituição: lei fundamental de um ESTADO, em que estão estabelecidos os
princípios embasadores de sua organização política, bem como os direitos e deveres
de governantes e governados
Cooperação internacional: interaçäo de pessoas ou grupos de pessoas que
representam várias naçöes na perseguiçäo de uma meta ou interesse comum.
Crime: uma violaçäo da lei criminal, ou seja, uma violaçäo do código de conduta
especificamente sancionado pelo ESTADO, que através do PODER JUDICIÁRIO
julga e aplica SANÇÃO penal ao criminoso
Culpa: inobservância do dever, seja por IMPRUDÊNCIA, IMPERÍCIA ou
NEGLIGÊNCIA
Decisões judiciais: soluções proferidas pelo PODER JUDICIÁRIO sobre questões
submetidas à sua apreciação, seja na forma de DESPACHOS, SENTENÇAS ou
ACÓRDÃOS
Decreto legislativo: decisão de competência exclusiva do PODER LEGISLATIVO
não sujeita à SANÇÃO do chefe do PODER EXECUTIVO
Decretos: toda decisão escrita emanada do chefe do PODER EXECUTIVO
Defensoria pública: instituição estatal que compõe o SISTEMA DE JUSTIÇA para
orientação e defesa jurídica dos necessitados
Deliberações: ATOS ADMINISTRATIVOS normativos ou decisórios emanados de
órgãos colegiados
Descentralização: sistema administrativo no qual os poderes de administração são
exercidos pelo GOVERNO ESTADUAL ou GOVERNO LOCAL. Diferencia-se da
desconcentração, em que as funções executivas (e não os poderes administrativos)
são repartidas entre os vários órgãos da mesma esfera governamental
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Despachos: ATOS ADMINISTRATIVOS que refletem decisões das autoridades
proferidas em requerimentos e PROCESSOs sujeitos à sua apreciação
Direito a morrer
Direito à saúde: direito fundamental assegurado na CONSTITUIÇÃO, que permite
aos cidadãos exigirem do ESTADO a promoção, mediante políticas sociais e
econômicas, de condições para que os indivíduos possam gozar de completo bem-
estar físico, mental e social
Direito administrativo: conjunto de normas e princípios jurídicos que regem a
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Direito autoral: o direito exclusivo concedido por LEI, por um certo número de anos,
para fazer e dispor de cópias de um trabalho literário, musical ou artístico
Direito constitucional: conjunto de normas e princípios jurídicos fundamentais na
constituição de um ESTADO (De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico, São Paulo:
Forense)
Direito internacional: ramo do direito que tem por objeto a solução de questões de
caráter internacional (De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico, São Paulo: Forense)
Direito penal: ramo do direito que define as ofensas criminais, apreensäo, acusação
e julgamento de pessoas suspeitas e fixa as penalidades e formas de tratamento
aplicáveis aos ofensores declarados culpados
Direito processual: ramo do direito que tem por objeto a forma como tramita o
PROCESSO
Direito sanitário: estudo interdisciplinar que permite aproximar conhecimentos
jurídicos e sanitários. Termo designa também o conjunto de NORMAS JURÍDICAS
que definem os meios de concretizar o DIREITO À SAÚDE
Direito tributário: ramo do direito que tem por objeto os tributos instituídos pelo
ESTADO
Diretrizes para o planejamento em saúde
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Documentos: representações materiais que indicam por escrito a existência de atos
ou fatos
Dolo: intenção de prejudicar, má-fé intencional
Estado: organização de um povo com território e GOVERNO próprios para a
realização de objetivos individuais e coletivos, tendo personalidade jurídica e
soberania
Estatuto: conjunto de princípios institucionais ou orgânicos de uma coletividade ou
corporação, pública ou privada. Também utilizado para designar NORMAS
JURÍDICAS que ordenam algum tema específico
Eutanásia: o ato ou prática de levar a morte pessoas ou animais que sofrem de
condições incuráveis ou doenças
Falsidade ideológica: declaração falsa ou omissão da verdade em
DOCUMENTOS, com objetivo de prejudicar direitos, criar obrigações ou alterar fatos
juridicamente relevantes
Federalismo: forma de ESTADO caracterizada pela união de coletividades públicas
dotadas de autonomia política (Silva, J.A., Curso de Direito Constitucional Positivo.
9.ed. São Paulo: Malheiros, 1993)
Governo: o complexo de instituiçöes políticas, LEIS e costumes através dos quais a
função de conduzir o ESTADO é desempenhada em uma unidade política específica
Governo estadual: o nível de organização e atividade governamental inferior ao
GOVERNO FEDERAL
Governo federal: no FEDERALISMO, a esfera de GOVERNO que representa a
união dos entes federados
Governo local: menor subdivisäo política interna de um país na qual as funçöes
governamentais em geral são desempenhadas
Homicídio
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Homologação: ATO ADMINISTRATIVO pelo qual uma autoridade oficializa ato
anterior para que tenha eficácia
Imperícia: falta de prática ou ausência de conhecimentos que se mostram
necessários para o exercício de uma profissão ou de uma arte qualquer (De Plácido
e Silva, Vocabulário Jurídico)
Imprudência: falta de atenção, descuido, imprevidência de risco ou dano previsível
Imputabilidade: capacidade jurídica para responder pelo próprio comportamento,
condição essencial para que alguém seja apontado como responsável por alguma
conduta que lhe é atribuída
Infanticídio: morte do filho provocada pela própria mãe durante o parto ou enquanto
perdurar o estado puerperal
Instruções: ATOS ADMINISTRATIVOS gerais a respeito do modo e forma de
execução de determinado serviço público
Interdição: privação de determinados direitos ou proibição relativa à prática ou
execução de determinados atos
Intervenção: intromissão, ingerência na gestão de negócios alheios, autorizada por
lei. Termo usado geralmente para designar medida de integridade do GOVERNO
FEDERAL sobre o GOVERNO ESTADUAL ou deste sobre o GOVERNO LOCAL
Intimação: ordem dada por determinada autoridade para que se pratique ou deixe
de praticar algum ato
Jurisprudência: conjunto de ACÓRDÃOS transitados em COISA JULGADA.
Excepcionalmente, JURISPRUDÊNCIA pode ser referida como a ciência do direito
Legislação sanitária: conjunto de NORMAS JURÍDICAS aplicáveis à SAÚDE
Lei orgânica: norma que organiza os fundamentos de uma instituição pública ou
privada. No Brasil, LEI ORGÂNICA municipal é termo reservado para designar a lei
fundamental de um município
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Leis: NORMAS JURÍDICAS de caráter geral e obrigatório originadas do PODER
LEGISLATIVO
Licença: autorização concedida por quem detém competência para tanto
Mandato: poder outorgado para que uma pessoa física ou jurídica represente outra
em qualquer ato
Marcas registradas: sinais característicos distintivos de bens ou serviços, cujo uso
exclusivo é protegido como PROPRIEDADE INTELECTUAL
Medidas provisórias: no Brasil, atos que o Presidente da República pode editar,
com força de lei, em casos de relevância e urgência, e que perdem eficácia se não
forem convertidas em lei pelo PODER LEGISLATIVO no prazo estabelecido pela
CONSTITUIÇÃO
Ministério Público: instituição estatal representante da sociedade na administração
da justiça, com funções de defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis
Negligência: omissão ou inobservância de cuidado necessário para evitar riscos ou
danos
Normas jurídicas: atos que o ESTADO edita por seus vários órgãos para regular
direitos e deveres
Notificação: aviso oficial sobre atos ou fatos de interesse da pessoa notificada
Ofícios: ATOS ADMINISTRATIVOS utilizados pelas autoridades como forma oficial
de comunicação entre si, entre subalternos e superiores e entre a ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA e particulares
Ordens de serviço: ATOS ADMINISTRATIVOS dirigidos aos responsáveis por
obras ou serviços públicos autorizando seu início ou contendo imposições de caráter
administrativo ou especificações técnicas sobre o modo e a forma de sua realização
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Organizações não governamentais: instituições da sociedade civil, geralmente
fundações ou associações civis sem fins lucrativos, com finalidades de interesse
público
Patentes: invenções resultantes de esforço criativo cujo uso exclusivo é protegido
como PROPRIEDADE INTELECTUAL
Pátrio poder: conjunto de poderes legalmente outorgados aos pais ou outros
responsáveis sobre a pessoa e os bens de crianças e adolescentes
Poder de polícia: faculdade de que dispõe a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA para
condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em
beneficio da coletividade ou do próprio ESTADO (Meirelles, H.L., Direito
Administrativo Brasileiro. 17.ed. São Paulo: Malheiros, 1992)
Poder executivo: conjunto de órgãos do PODER PÚBLICO que tem por função
típica administrar o ESTADO
Poder judiciário: conjunto de órgãos do PODER PÚBLICO que tem por função
típica administrar e distribuir a justiça
Poder legislativo: conjunto de órgãos do PODER PÚBLICO que tem por função
típica elaborar as LEIS
Poder público: conjunto de órgãos investidos de autoridade para realizar os fins do
ESTADO, constituído de PODER LEGISLATIVO, PODER EXECUTIVO e PODER
JUDICIÁRIO
Polícia administrativa: PODER DE POLÍCIA inerente ao ESTADO, difuso em
diversos órgãos da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, conforme variem suas funções e
objetos, como saúde, edificações, trânsito, ou qualquer outro setor de atividade que
possa afetar interesses coletivos
Polícia judiciária: órgão policial que tem a missão de manter a ordem pública,
prevenir fatos delituosos e investigá-los a fim de encontrar a suposta autoria e
recolher provas para encaminhamento às autoridades judiciárias
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Portarias: ATOS ADMINISTRATIVOS pelos quais os chefes de órgãos ou serviços
expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados
Previdência social: seguro instituído para proteção, assistência e auxílio a pessoas
menos favorecidas pela sorte, ou que vivem do trabalho, geralmente a cargo dos
empregadores, ou mantido pelo ESTADO (De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico.
Rio de Janeiro: Forense, 1987)
Processo: conjunto de atos a serem executados segundo uma ordem pré-
estabelecida para solução de uma pretensão submetida à tutela jurídica (De Placido
e Silva, Vocabulário Jurídico)
Propriedade intelectual: propriedade, como patentes, marcas registradas e direitos
autorais, que resultam de esforço criativo
Regimentos: ATOS ADMINISTRATIVOS que se destinam a reger o funcionamento
de órgãos colegiados ou corporações legislativas
Regulação: disposição. Ordenação. Série de atos e formalidades pelos quais se
dispõe ou se ordena o tratamento jurídico dado a determinada matéria
Regulamentos: ATOS ADMINISTRATIVOS explicativos ou supletivos que têm por
função especificar os mandamentos da lei ou prover situações ainda não
disciplinadas por lei
Repristinação: retrocesso, retroatividade, revigoração de uma norma anteriormente
sem vigor
Resoluções: ATOS ADMINISTRATIVOS expedidos por altas autoridades para
disciplinar matéria de suas respectivas COMPETÊNCIAS específicas
Responsabilidade civil: obrigação de reparar danos injustamente causados a
outrem
Responsabilidade contratual: dever jurídico de cumprir obrigação assumida em
contrato, cujo descumprimento acarreta conseqüências previstas no próprio contrato,
além da RESPONSABILIDADE LEGAL
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Responsabilidade legal: dever jurídico de cumprir obrigação imposta por NORMAS
JURÍDICAS, cujo descumprimento acarreta aplicação da SANÇÃO correspondente
Responsabilidade penal: imposição de cumprimento de pena, SANÇÃO prevista
no DIREITO PENAL pela prática de ato delituoso devidamente apurado em
PROCESSO
Sanção: dois significados distintos: (1) Ato pelo qual o PODER EXECUTIVO
manifesta aprovação a projeto de lei votado no PODER LEGISLATIVO. (2) Coerção
imposta pelo ESTADO, ao final de um PROCESSO, como resultado de
RESPONSABILIDADE LEGAL
Seguridade social: segundo a CONSTITUIÇÃO do Brasil (art.194), a
SEGURIDADE SOCIAL compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa do
PODER PÚBLICO e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à
SAÚDE, à PREVIDÊNCIA SOCIAL e à ASSISTÊNCIA SOCIAL
Sistema de justiça: conjunto de todas as instituições que, juntamente com o
PODER JUDICIÁRIO, forma um sistema de promoção e acesso à justiça
Suicídio assistido: providenciar apoio e/ou meios para que outra pessoa elimine a
própria vida
Tribunais: órgãos decisórios colegiados