guia de desenvolvimento da integridade revisto

Junho de 2014

GUIA DE DESENVOLVIMENTO DA INTEGRIDADE REVISTO

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GUIA PARA O DESENVOLVIMENTO DA INTEGRIDADE

ÍNDICE

Página

1.ª parte Introdução ao processo de desenvolvimento da integridade .......................... 1

A. Finalidade ......................................................................................................... 1

B. Ciclo de desenvolvimento da integridade ......................................................... 2

C. Porque é que a integridade é importante .......................................................... 3

D. Outros instrumentos internacionais .................................................................. 4

E. Conceitos fundamentais ................................................................................... 5

F. Os elementos de uma estratégia de integridade .............................................. 6

2.ª parte O processo de autoavaliação ..............................................................................

Avaliação da situação atual ao nível da integridade ...............................................

7

7

1. Liderança e compromisso ................................................................................ 10

2. Quadro regulamentar ....................................................................................... 13

3. Transparência ................................................................................................... 16

4. Automatização .................................................................................................. 21

5. Reforma e modernização .................................................................................. 24

6. Auditoria e investigação: ................................................................................... 6.1 Gestão de riscos integrada ................................................................. 6.2 Denúncia ............................................................................................. 6.3 Investigações ....................................................................................... 6.4 Auditoria interna ................................................................................. 6.5 Auditoria externa .................................................................................

28 28 29 29 30 30

7. Código de conduta ........................................................................................... 32

8. Gestão de recursos humanos:........................................................................... 8.1 Remuneração e condições ................................................................. 8.2 Recrutamento, seleção e promoção ................................................... 8.3 Destacamento, rotação e transferência .............................................. 8.4 Formação e desenvolvimento profissional .......................................... 8.5 Gestão/avaliação do desempenho .....................................................

35 35 36 36 37 37

9. Motivação e cultura organizacional .................................................................. 42

10. Relação com o setor privado ............................................................................ 45

3.ª parte O processo de planeamento de ações ................................................................ 49

1. Estabelecer prioridades .................................................................................... 49

2. Desenvolvimento de um plano de ação de integridade .................................... 49

3. Desenvolvimento de uma estratégia de comunicação ...................................... 50

4.ª parte Análise, avaliação e remodelação do plano de ação ......................................... 51

Anexo 1 Declaração de Arusha revista .................................................................................

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Guia de desenvolvimento da integridade

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1.ª parte – INTRODUÇÃO AO PROCESSO PARA O DESENVOLVIMENTO DA INTEGRIDADE

PREÂMBULO As administrações aduaneiras nos século XXI enfrentam exigências consideráveis e, por vezes, contraditórias. Por um lado, há uma necessidade efetiva de segurança e controlo da cadeia de fornecimento internacional, enquanto, por outro lado, assistimos a exigências crescentes de maior facilitação do comércio legítimo. Foi desenvolvida e articulada uma nova direção estratégica para as alfândegas no documento de política “Customs in the 21st Century” (As alfândegas no século XXI), que foi adotado pelo Conselho da Organização Mundial das Alfândegas (OMA) em Junho de 2008. O documento identifica 10 pilares considerados essenciais para uma administração aduaneira moderna, eficaz e eficiente. Um destes pilares é a integridade, sublinhando que a luta contra a corrupção, a proteção da integridade e o reforço das boas medidas de governação são fundamentais para uma administração aduaneira, moderna, eficaz e eficiente. Este pilar assenta numa abordagem robusta de formação e reforço da integridade, bem como numa cultura organizacional que apoia níveis elevados de integridade, demonstrando consistência, transparência, honestidade e equidade. A Declaração de Arusha Revista da OMA (2003) continua, reconhecidamente, a ser a principal ferramenta e elemento central de uma abordagem global e eficaz à prevenção da corrupção e ao aumento do nível de integridade dos Membros da OMA. Esta Declaração também é citada no documento “Customs in the 21st Century” (C21), conforme se segue:

“A luta contra a corrupção continua a ser uma tarefa importante, que deve ser empreendida nos anos vindouros. A Declaração de Arusha da OMA continuará a ser

o documento de referência para todas as administrações aduaneiras. Sem integridade, todos os esforços do Programa Colombo podem ser prejudicados, e até mesmo

anulados.”1

Os 10 elementos contidos na Declaração de Arusha Revista da OMA proporcionam a base mais prática para o desenvolvimento e implementação de estratégias de promoção da integridade e combate à corrupção relevantes para o ambiente operacional das alfândegas. A Declaração é também apoiada por diversas outras ferramentas da OMA que se destinam a promover a integridade e combater a corrupção, incluindo o Guia de Desenvolvimento da integridade (GDI).

Este GDI foi concebido para melhorar a situação ao nível da integridade no âmbito dos Membros, bem como para estabelecer o quadro necessário que possibilite debater e reforçar na plenitude todo o leque de elementos de integridade. Recomenda-se aos membros que mantenham este documento de orientação relevante, efetuando ajustes e atualizações que sejam benéficos para acompanhar o ritmo dos desafios que enfrentam.

A. FINALIDADE

O GDI foi concebido, essencialmente, para os Membros da OMA. No entanto, também se reconhece que existem muitos acordos institucionais diferentes observados por Membros da OMA. Estes podem incluir funções das alfândegas que fazem parte dos Ministérios das

1 “Customs in the 21st Century” – Fomento do crescimento e desenvolvimento através da facilitação do comércio e da segurança

fronteiriça (Anexo II do Doc. SC0090E1a)


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Finanças, Administrações Aduaneiras Autónomas, Autoridades Tributárias, Agências de Segurança das Fronteiras e Ministérios da Administração Interna, entre outros. Estas orientações podem ser utilizadas no contexto de todos estes acordos diferentes, sendo aplicadas em conformidade. Ao longo deste documento, salvo indicação em contrário, os termos genéricos “administração” e “funcionários” serão utilizados frequentemente de uma forma que pode ter uma aplicação muito abrangente. Quando for feita referência à uma situação específica envolvendo a alfândega, a distinção será intencional. Do mesmo modo, o termo diretor-geral (DG) é utilizado frequentemente neste guia de forma genérica, aplicando-se ao chefe da administração, uma vez que este termo está bem estabelecido no vernáculo da OMA e pode aplicar-se a muitos cargos de altos dirigentes, como por exemplo comissário, diretor executivo, etc.

O GDI proporciona um quadro prático para examinar as estratégias de gestão, administrativas e de integridade atualmente em vigor, bem como para identificar oportunidades para implementar melhorias adicionais. O GDI é articulado em torno da Declaração de Arusha Revista. Contém uma descrição detalhada de cada elemento, uma lista de verificação para realizar um exercício de autoavaliação e exemplos de boas práticas. O GDI é normalmente utilizado para realizar um exercício de autoavaliação, no decorrer de um seminário de desenvolvimento da integridade ou qualquer outro tipo de iniciativas. Esta ferramenta é um guia, o que significa que não impede o moderador de um seminário de também fazer referência a outro material e de orientar os participantes pelas listas de verificação, excluindo ou incluindo perguntas conforme adequado. Na conceção e análise do GDI, tomou-se em consideração que as economias se encontram em diferentes etapas de desenvolvimento. Por conseguinte, foi necessário encontrar um equilíbrio ao estabelecer um modelo de desenvolvimento da integridade que fosse relevante para todos os Membros da OMA. Além disso, quando se empreendem iniciativas de reforço da integridade e combate à corrupção, um pré-requisito essencial é a vontade política, para garantir o apoio ativo na definição e promoção dos objetivos políticos. Por conseguinte, sugere-se que seja mantido um diálogo ao mais alto nível nos ministérios e órgãos governamentais relevantes.

B. CICLO DE DESENVOLVIMENTO DA INTEGRIDADE Para utilizar o GDI com êxito, as administrações terão de adotar uma filosofia de melhoria contínua, implementando um ciclo contínuo de autoavaliação da integridade, desenvolvimento da estratégia e avaliação dos progressos. A natureza da corrupção e os desenvolvimentos no domínio da integridade estão em constante mudança. À medida que mais Membros realizam a autoavaliação e a avaliação da integridade, há um conjunto crescente de conhecimentos e experiências que os Membros podem aproveitar para a melhoria das suas estratégias de integridade. Por conseguinte, é importante que as estratégias de integridade sejam flexíveis e concebidas para fazer parte de um processo permanente de melhoria contínua e reformas. As estratégias de integridade devem ser desenvolvidas como parte dos processos globais de governação e planeamento de uma administração. Isto assegura que as estratégias de integridade façam parte da direção estratégia geral da administração. O ciclo de desenvolvimento da integridade foi concebido para ser realizado como um exercício de grupo, tirando partido dos pontos fortes e da experiência de diversas pessoas no seio da organização e, quando adequado, externas à mesma. Para obter o máximo partido deste processo, recomendamos vivamente que seja usado um consultor interno ou externo, com formação para o efeito, como dinamizador.


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O ciclo de desenvolvimento da integridade tem várias etapas, que são descritas em pormenor na 2.ª parte deste guia.

C. PORQUE É QUE A INTEGRIDADE É IMPORTANTE Regra geral, a alfândega2 lida com quatro questões fundamentais: cobrança de receitas, proteção da sociedade, facilitação do comércio e segurança nacional. Para enfrentar eficazmente estas questões, é fundamental ter um elevado nível de integridade. A perceção de falta de integridade e/ou presença de corrupção pode destruir a legitimidade de uma administração aduaneira e limitar fortemente a sua capacidade de cumprir a sua missão com eficácia. Os efeitos adversos da corrupção e a perceção de falta de integridade e de medidas de boa governação no seio de uma administração aduaneira podem incluir:

Fuga de receitas

Distorção de incentivos económicos

Redução da confiança do público nas instituições governamentais

Redução no nível de confiança e cooperação entre administrações aduaneiras e outras agências governamentais

Níveis baixos de motivação e “esprit de corps” entre o pessoal

Custos acrescidos que, em última análise, são suportados pela comunidade

Redução do nível de cumprimento voluntário das leis e regulamentos aduaneiros

Redução da segurança nacional e da proteção da comunidade

Criação de uma barreira desnecessária ao comércio internacional e ao crescimento económico

Nenhum país está imune à corrupção. No entanto, nos países em desenvolvimento, o efeito da corrupção pode ser mais prejudicial, na medida em que a corrupção é um obstáculo às reformas e aos esforços em matéria de desenvolvimento. Além disso, devido ao âmbito, natureza e complexidade do seu trabalho, as administrações aduaneiras são particularmente suscetíveis à corrupção.

Os principais motivos para isto são:

Os funcionários aduaneiros têm poder monopolista sobre os usuáriosusuáriousuários

Os funcionários aduaneiros têm poder discricionário em relação ao fornecimento de bens ou serviços

O nível de controlo ou responsabilização pode ser baixo, combinado com as expetativas elevadas das redes familiares em algumas regiões do mundo

Os funcionários aduaneiros trabalham frequentemente em postos fronteiriços remotos e, em grande medida, sem supervisão

2 O termo “alfândega” é utilizado de forma genérica neste documento, para fazer referência às

administrações aduaneiras e tributárias, pelo que esta orientação deve ser vista como sendo valiosa para cada um e/ou ambos os tipos de administrações (conforme mencionado anteriormente em “Finalidade”, secção A).


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O facto de o desalfandegamento de muitas mercadorias e veículos ser sensível ao fator tempo cria incentivos adicionais para contornar os procedimentos e formalidades da alfândega

Os funcionários aduaneiros aplicam frequentemente um grande número de regulamentos legislativos complexos e exercem uma vasta gama de poderes discricionários

Para que qualquer medida dissuasora seja eficaz, esta deve representar um risco efetivo para os infratores. Caso não o faça, nem mesmo as sanções mais graves irão impedir os comportamentos corruptos. Os desincentivos associados à deteção devem ser de tal ordem que sejam maiores do que os incentivos associados à continuação da realização de atividades corruptas.

Para minimizar as consequências negativas da corrupção e continuar a desenvolver e manter a confiança do público, as administrações aduaneiras têm de abordar o problema de forma lógica e sistemática, para além de desenvolver e implementar soluções que sejam relevantes para as suas necessidades e que reflitam o ambiente operacional único da alfândega.

D. OUTROS INSTRUMENTOS INTERNACIONAIS Nos últimos anos, assistimos a diversas conferências, declarações e convenções centradas na problemática da corrupção administrativa. Todas tentaram identificar o problema da corrupção e definir diversas normas e práticas consideradas necessárias para enfrentá-lo. Três declarações em concreto, nomeadamente a Declaração de Arusha da OMA (1993), a Declaração de Colombo (1994) e a Declaração de Lima (1997), estabelecem um conjunto de recomendações relacionadas com as alfândegas. Além disso, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), a Organização dos Estados Americanos, a União Europeia, as Nações Unidas, o Banco Mundial e a Transparência Internacional centraram atenções na corrupção administrativa.

A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (United Nations Convention against Corruption, UNCAC) foi o primeiro instrumento internacional de combate à corrupção juridicamente vinculativo. A Assembleia Geral das Nações Unidas reconheceu que era desejável a existência de um instrumento jurídico internacional eficaz contra a corrupção, independente da Convenção das Nações Unidas contra a Criminalidade Organizada Transnacional, e decidiu estabelecer uma comissão ad hoc para a negociação desse instrumento em Viena, na sede do Gabinete para a Droga e a Criminalidade das Nações Unidas. A Convenção foi adotada pela Assembleia Geral em 2003.

Embora seja positivo notar o nível de atenção internacional que foi dedicado a esta problemática nos últimos anos, até à data realizou-se muito pouco trabalho prático com vista ao desenvolvimento de um modelo abrangente para lidar com os problemas da corrupção institucional e administrativa no seio das administrações. Este guia, embora seja coerente com o espírito e os princípios descritos nos documentos mencionados e, em particular, com a Declaração de Arusha Revista da OMA, vai mais longe, ao fornecer orientações para ajudar à implementação de diversas estratégias práticas concebidas especificamente para serem utilizadas pelas administrações.

E. CONCEITOS FUNDAMENTAIS Integridade


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Algumas administrações redefiniram o conceito de integridade, com vista a incluir não só o combate aos abusos de poder ou à corrupção, como também a cumprir normas relativas à prestação de serviços, conforme promulgadas em documentos como por exemplo normas de atendimento ou cartas do usuário. Em muitas administrações, o conceito de integridade significa atualmente a prestação de serviços para satisfazer as expetativas dos usuáriousuários e das partes interessadas. Por conseguinte, a integridade pode ser definida como:

“Um conjunto de atitudes positivas que fomentam práticas de trabalho e

comportamentos honestos e éticos.”

Por outras palavras, a integridade é mais do que a simples ausência de corrupção. Ao invés disso, envolve o desenvolvimento e a manutenção de um conjunto de atitudes e valores positivos, que dão corpo às metas, aos objetivos e ao espírito da estratégia de integridade da organização. Os desafios ao nível da integridade continuam a ser um obstáculo significativo a reformas eficazes e afetam negativamente, em termos globais, o orgulho, esprit de corps e profissionalismo de uma organização. Corrupção Não existe uma definição de corrupção universalmente aceite, nem uma definição que incida especificamente sobre a corrupção no domínio da alfândega. No entanto, as definições mais úteis centram-se em três conceitos fundamentais para descrevê-la eficazmente, nomeadamente:

O incumprimento ou a violação do dever público

O fornecimento ou recebimento de alguma forma de incentivo indevido, e

Um elemento de sigilo

Para que um ato seja considerado corrupto, normalmente tem de envolver a violação do dever público, o recebimento de alguma forma de incentivo indevido e ocorrer num ambiente de sigilo, ou pelo menos, sem aprovação oficial. Existem muitos comportamentos específicos e combinações de comportamentos que são geralmente considerados corruptos. Normalmente, estes enquadram-se em três categorias abrangentes: suborno, nepotismo e apropriação indevida. Muitos aspetos do trabalho da alfândega são vulneráveis a estas formas de corrupção, especialmente porque a alfândega exerce frequentemente um poder monopolista em relação a determinados serviços, como por exemplo o desalfandegamento de carga e a autorização de passageiros. No entanto, recentemente o foco dos esforços anticorrupção foi alargado, passando a integrar aspetos mais positivos do desenvolvimento da integridade.

F. OS ELEMENTOS DE UMA ESTRATÉGIA DE INTEGRIDADE Os 10 elementos descritos na Declaração de Arusha Revista da OMA proporcionam a base mais prática para o desenvolvimento e implementação de diversas estratégias de promoção da integridade ou combate à corrupção relevantes para o ambiente operacional das alfândegas. Esses elementos são:


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Liderança e compromisso

Quadro regulamentar

Transparência

Automatização

Reforma e modernização

Auditoria e investigação

Código de conduta

Gestão de recursos humanos

Motivação e cultura organizacional

Relação com o setor privado

Embora a Declaração de Arusha Revista forneça a estrutura básica para este guia, foram retiradas outras ideias, estratégias, abordagens, etc., de um vasto leque de outros modelos anticorrupção e incorporadas no presente documento.


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2.ª parte – O PROCESSO DE AUTOAVALIAÇÃO

AVALIAÇÃO DA SITUAÇÃO ATUAL AO NÍVEL DA INTEGRIDADE Antes de dar início a um programa ou iniciativa ao nível da integridade, é útil que as administrações realizem uma avaliação simples da situação e ambiente externos em que trabalham, bem como uma avaliação dos níveis atuais de corrupção no seio da organização. Esta avaliação envolveria diagnosticar quais são os níveis efetivos e suspeitos de corrupção na administração, quais os fatores que estão na sua origem e como é que a corrupção se manifesta. Esta avaliação pode ser realizada com relativa rapidez, determinando as áreas que enfrentam o maior risco de corrupção, o que pode então apontar para as prioridades ou medidas que é necessário implementar como parte de qualquer programa de integridade. Isto também definiria uma referência face à qual seria possível monitorizar os progressos no futuro. Este guia foi concebido a pensar nas administrações, para ajudá-las a desenvolver um programa de integridade abrangente. Foi elaborado para fornecer conselhos práticos sobre como implementar a Declaração de Arusha Revista. No entanto, os 10 elementos da Declaração de Arusha Revista não devem ser considerados isoladamente. Um programa nacional de integridade eficaz tem de abordar cada um dos elementos como parte de uma abordagem global. Os elementos são abordados através da análise prática de uma lista de perguntas contida na lista de verificação no final de cada secção. As perguntas não pretendem ser exaustivas. Além disso, a natureza e o peso a atribuir a estes, bem como a outros elementos deste guia, será necessariamente diferente consoante a administração em causa. Do mesmo modo, não é obrigatório nem ideal responder apenas “sim” ou “não”, pois as perguntas da lista de verificação destinam-se a estimular o debate e a identificar soluções. Regra geral, não existem respostas certas ou erradas. Ciclo de desenvolvimento da integridade

Etapa I – Diagnóstico e autoavaliação

Um programa de desenvolvimento da integridade deve começar por um diagnóstico, que consiste na recolha de informação sobre os desafios enfrentados atualmente pela administração em termos de integridade. O diagnóstico também identificará o nível de empenho da organização, bem como as medidas e iniciativas atualmente em curso para resolver o problema.

Etapa II

Análise

Identificação do problema

Desenvolvimento da solução

Etapa III

Implementação

Etapa IV

Avaliação/Monitorização

Etapa I

Diagnóstico/Autoavaliação


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O diagnóstico pode ser feito em duas fases, começando por debates com altos quadros e partes interessadas importantes do setor privado para identificar as suas preocupações e a sua análise da situação em termos de integridade no seu ambiente. O diagnóstico é, então, efetuado através de uma análise estruturada realizada, durante um seminário, por um grupo de altos quadros de um vasto leque de áreas da administração, incluindo a unidade de planeamento estratégico.

Esta análise inclui um exercício de autoavaliação dinamizado mediante a utilização do GDI. Isto resulta na elaboração de um documento, que descreve todos os principais desafios enfrentados pela administração. Esta abordagem participativa também assegura que um maior número de responsáveis está envolvido no processo desde o início e, por conseguinte, que estes se apropriam da iniciativa. Ao realizar um seminário de desenvolvimento da integridade, deve prestar-se especial atenção à seleção dos participantes, que devem ser oriundos de várias áreas da administração, como por exemplo, os Recursos Humanos, o Departamento Jurídico, TI, Procedimentos, Aplicação, etc. O nível dos participantes irá influenciar o resultado do seminário e o plano de ação de integridade resultante do mesmo. Dispor de participantes que estejam familiarizados com a situação atual na sua área de trabalho e pertençam a um nível de tomada de decisões que lhes permita partilhar informações fiáveis irá influenciar a qualidade do debate e do plano de ação resultante.

O GDI é a principal ferramenta utilizada para executar esta parte do ciclo. Para que esta etapa seja frutífera, é importante que tenham sido feitos preparativos preliminares e que estejam envolvidos responsáveis, para garantir a sua apropriação do processo. Pode ser solicitado a especialistas da OMA para orientarem o processo e facilitarem o debate entre os participantes e as partes interessadas. Etapa II – Análise e planeamento da ação

Os elementos identificados no decorrer do processo de autoavaliação são analisados durante esta etapa, para compreender o seu impacto e desenvolver soluções adaptadas e relevantes. Estas soluções e os respetivos resultados pretendidos irão então constituir o plano de ação de integridade, no qual serão descritos os objetivos, as atividades, as partes responsáveis, os prazos e os indicadores de desempenho. Pode ser solicitado a especialistas da OMA que prestem aconselhamento relativamente ao desenvolvimento do plano de ação.

Durante esta parte do processo, tendo em conta a natureza sensível e complexa do desenvolvimento da integridade, a OMA recomenda que seja mantido um diálogo construtivo e aberto com as partes interessadas do setor privado. Para que o diálogo seja frutífero, a administração deve decidir, com ponderação, quando e como envolver esses parceiros neste processo. As partes interessadas envolvidas devem ser informadas e consultadas relativamente a questões e soluções que podem potencialmente afetá-las, uma vez que a sua participação ativa é fundamental para a implementação da solução. Quando o plano de ação de integridade estiver finalizado, deve ser submetido à apreciação das autoridades competentes. Isto pode revelar-se útil para garantir apoio político e financeiro para as iniciativas numa fase mais adiantada. Etapa III – Implementação

A fase de implementação é a mais crucial, uma vez que é a administração que será responsável por assegurar que as atividades incluídas no plano de ação são executadas de acordo com os prazos. A OMA está disponível para prestar aconselhamento e assistência


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sempre que necessário, mas o êxito de um programa de desenvolvimento da integridade depende do empenhamento da administração e da equipa estabelecida para liderar o projeto.

A implementação de iniciativas prioritárias ao nível da integridade pode ser mais focada e concretizável se a administração começar por desenvolver um projeto piloto. A administração pode escolher um ou mais elementos do seu plano de ação de integridade, de acordo com as suas prioridades, e testar a sua implementação de forma progressiva. Esses projetos-piloto podem consistir na criação de uma unidade de assuntos internos, na elaboração e implementação de um código de conduta, na análise das condições de trabalho, na concentração na liderança e no empenho, na automatização, etc. Esta abordagem está orientada para os resultados, cria uma dinâmica e, dependendo da natureza do projeto, pode exigir poucos recursos mas, ainda assim, ter um impacto efetivo num curto prazo de tempo. É recomendável que as pessoas e unidades envolvidas no planeamento também estejam envolvidas na implementação e no projeto-piloto. Etapa IV – Monitorização e avaliação

A monitorização e a avaliação são essenciais para assegurar que o plano atinge os marcos e alcança todos os resultados desejados. A monitorização deve centrar-se na implementação do plano e propor reajustamentos conforme necessário. A avaliação deve analisar os produtos e resultados do projeto. Isto pode ser feito considerando indicadores de desempenho, como por exemplo o número de alegações de corrupção, o número de prisões e condenações, o nível de sensibilização entre os funcionários e as partes interessadas antes e após a implementação do plano de ação de integridade, etc. Esta etapa também é fundamental para demonstrar os resultados da iniciativa e, por conseguinte, garantir financiamento para o futuro. O Secretariado da OMA e/ou outros especialistas externos em integridade podem estar envolvidos no processo de monitorização e avaliação. A secção seguinte do GDI apresenta, em detalhe, cada um dos elementos da Declaração de Arusha Revista e inclui uma lista de verificação para cada rubrica da declaração, bem como exemplos de boas práticas. O leitor irá notar que, em alguns casos, as perguntas parecem ser repetitivas. A repetição destina-se a assegurar que os elementos interligados são minuciosamente explorados a partir de várias perspetivas. No que se refere aos exemplos de boas práticas, é de assinalar que algumas secções estão mais desenvolvidas do que outras. Este documento é considerado um documento dinâmico e os Membros são incentivados a submeter boas práticas adicionais, com vista à respetiva inclusão, sempre que necessário.

Guia de desenvolvimento da integridade –

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1. LIDERANÇA E COMPROMISSO

A Declaração de Arusha Revista indica:

A responsabilidade primordial pela prevenção da corrupção deve caber ao diretor da alfândega e

à equipa de gestão executiva. A necessidade de ter níveis elevados de integridade deve ser

sublinhada e o compromisso face à luta contra a corrupção mantido ao longo do tempo. Os

gestores e supervisores aduaneiros devem adotar um forte papel de liderança e aceitar um nível

adequado de responsabilidade e responsabilização pela manutenção de níveis elevados de

integridade em todos os aspetos do trabalho da alfândega. Os gestores aduaneiros devem

demonstrar um foco claro e inequívoco na integridade e dar o exemplo, de forma coerente com a

letra e o espírito do código de conduta.

As estratégias de integridade e combate à corrupção da administração apenas podem ter êxito se fizerem parte de um quadro de integridade mais geral, que seja apoiado ao mais alto nível político. A integridade também tem de ser demonstrada ao mais alto nível na administração, para manter um programa de integridade na organização. A comunicação entre o governo e a administração é de suprema importância. O governo deve estar ciente dos passos dados pela administração e receber atualizações regulares sobre os progressos realizados. Este objetivo pode ser alcançado através de publicações, sessões de informação, indicadores de desempenho verificáveis e também, indiretamente, através dos meios de comunicação social. Os programas de integridade eficazes também exigem um alto nível de apoio e liderança. É importante que existam obrigações e estruturas de supervisão e tomada de decisões claramente definidas. Os funcionários a todos os níveis devem aceitar um grau adequado de responsabilidade e responsabilização. A gestão superior deve liderar dando o exemplo. Se o seu comportamento não for considerado coerente com as disposições ou o “espírito” do código de conduta, é praticamente certo que as estratégias de combate à corrupção irão fracassar. Poucas práticas de corrupção podem ser realizadas, por um período de tempo indefinido, sem a cumplicidade, ou pelo menos o conhecimento, de outras pessoas. Para incentivar a manutenção de práticas de supervisão adequadas e mecanismos de pressão pelos pares, as administrações devem considerar alargar o conceito de responsabilidade pelo comportamento corrupto, para incluir supervisores e membros da equipa de trabalho alargada. Por exemplo, pode ser introduzido um sistema de responsabilização para tornar os supervisores responsáveis, pelo menos parcialmente, pelos delitos dos seus subordinados. Os funcionários a todos os níveis devem ser incentivados a identificar e comunicar violações da integridade, incluindo dentro da própria equipa de trabalho. LISTA DE VERIFICAÇÃO

Liderança política e compromisso

Como é que o governo promove ativamente a manutenção de um elevado nível de integridade na função pública e/ou especificamente na alfândega?

Qual é o nível de consciência mais alargado, no seio do governo, em relação aos esforços da administração em termos de integridade?


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Qual é a função do Ministro responsável, em relação ao desempenho da administração em termos de integridade?

Que estratégias estão implementadas para aumentar ou manter o apoio político à integridade na administração? Caso existam, são eficazes? Como é que podem ser melhoradas?

Que mecanismos estão implementados para assegurar que a administração recebe recursos adequados, para poder cumprir as suas funções com eficácia e eficiência?

O compromisso de promover a integridade e combater a corrupção é visível? A administração tem uma estratégia bem articulada de combate à corrupção como parte da sua visão, missão, valores e objetivos? Pode fornecer uma cópia dessa estratégia?

Este compromisso é divulgado e difundido dentro e fora da administração? Pode fornecer documentação?

A estratégia é traduzida em ação, em áreas como o processo de recrutamento, mecanismos para comunicar violações da integridade, sistemas de recompensa, implementação de um código de conduta, auditorias internas e medidas disciplinares?3

Existe um mecanismo de avaliação para avaliar a saúde da administração a nível ético?

Função da gestão superior

Como é que o DG promove ativamente a integridade junto das partes interessadas externas?

Como é que o DG e a equipa de gestão superior fornecem liderança e demonstram um compromisso ativo relativamente ao sistema de integridade? Como é que demonstram a liderança através do exemplo?

Que estratégias estão implementadas para abordar a questão da integridade no seio da equipa de gestão superior?

O DG e a equipa de gestão superior lidam com ou respondem a alegações de corrupção?

Todos os níveis de gestão assumem um papel de liderança forte na promoção da integridade e lideram dando o exemplo? Este é um requisito da sua função e como é que são responsabilizados por violações da integridade?

Como é que os gestores trabalham com os funcionários para identificar quaisquer fraquezas e vulnerabilidades em relação aos processos e procedimentos?

Que sistemas estão implementados para ajudar os gestores a identificar funcionários que, devido a circunstâncias pessoas temporárias, podem ser vulneráveis à corrupção e às más práticas?

Cultura, comportamentos e práticas

Existe uma definição clara da função e responsabilidade da administração, dos valores e comportamentos desejados e dos objetivos a alcançar? Como é que isto é comunicado aos funcionários e às partes interessadas?

Recrutamento, seleção e promoção

Como é que os cargos de gestão são selecionados? É devidamente considerada a integridade pessoal do funcionário?

O processo de seleção tem em conta o compromisso do candidato face às políticas de combate à corrupção da administração e a capacidade para implementar as mesmas?

Formação e desenvolvimento profissional

3 Consulte as rubricas correspondentes para obter informação adicional.


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Como é que os programas internos de formação da gestão abordam as responsabilidades da gestão ao nível da prevenção e deteção da corrupção?

Reforma e modernização

Todos os novos projetos, políticas e iniciativas são examinados para considerar os riscos ao nível da integridade?

Exemplos de possíveis boas práticas

Verificações da integridade, realizadas por supervisores

Mecanismo de recolha de dados para avaliar a saúde da administração a nível ético

Mecanismo de supervisão para avaliar a integridade dos quadros superiores, no seu todo

Sistema de tratamento de reclamações para gerir reclamações dentro e fora da organização


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2. QUADRO REGULAMENTAR


As leis, regulamentos, orientações administrativas e procedimentos aduaneiros devem ser

harmonizados e simplificados tanto quanto possível, para que as formalidades aduaneiras

possam ser realizadas sem encargos indevidos. Este processo envolve a adoção de convenções

internacionais, outros instrumentos e normas aceites. As práticas aduaneiras devem ser

analisadas e reformuladas para eliminar a burocracia e reduzir a duplicação desnecessária. As

taxas aduaneiras devem ser moderadas, quando possível, e as isenções às regras normalizadas

devem ser minimizadas. Os sistemas e procedimentos devem estar de acordo com a Convenção

Internacional para a Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros revista (Convenção

de Quioto Revista).

Os regulamentos, procedimentos ou orientações administrativas complexos podem gerar um ambiente que pode permitir o desenvolvimento e proliferação das práticas de corrupção. A eliminação da burocracia inclui processos morosos, que podem envolver a duplicação de esforços ou procedimentos de processamento desnecessários. As possíveis estratégias para minimizar a regulamentação onerosa e estabelecer procedimentos mais harmonizados e transparentes incluem a adoção de normas internacionais, incluindo:

Convenção sobre o sistema harmonizado (SH)

Acordo sobre avaliação aduaneira da Organização Mundial do Comércio (OMC)

Convenção de livrete ATA/Convenção de Istambul

Acordo sobre propriedade intelectual da OMC (TRIPS)

Convenção de Quioto Revista (CQR) da OMA sobre a Harmonização e Simplificação dos Procedimentos Aduaneiros

As barreiras ao livre trânsito de mercadorias, como por exemplo, regulamentos não tarifários incluindo quotas, licenças e autorizações de importação, devem ser reduzidas tanto quanto possível. A racionalização das barreiras não tarifárias é uma questão que se estende frequentemente para além da responsabilidade política da administração. Neste âmbito, a administração deve manter uma relação estreita com outras agências responsáveis, por exemplo, através de processos regulares de articulação a nível interdepartamental. Uma iniciativa fundamental é a adoção de princípios de gestão de riscos para assegurar que os riscos associados ao comércio e às viagens são avaliados da forma mais eficaz, bem como para identificar e investigar riscos ao nível da integridade no seio da organização.


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LISTA DE VERIFICAÇÃO

Convenções, instrumentos e normas internacionais

A legislação nacional está alinhada com a CQR?

Que nível de cooperação e coordenação existe entre os vários departamentos da sua administração para facilitar a implementação e ratificação da CQR?

Os princípios subjacentes à CQR foram implementados ou ratificados? Caso contrário, a implementação e ratificação da Convenção é uma grande prioridade e está programada para o futuro próximo?

Que outras normas internacionais foram implementadas e/ou está previsto implementar (por exemplo, a Convenção sobre o SH, o Acordo sobre avaliação aduaneira da OMC, a Convenção de livrete ATA/Convenção de Istambul, etc.)?

Gestão de riscos integrada

Que políticas e práticas de gestão de riscos estão implementadas para identificar carga/passageiros de alto risco e permitir uma melhor facilitação das viagens e comércio legítimos?

Como é que os sistemas e procedimentos de gestão de riscos implementados são revistos e alinhados com as disposições da CQR?

A aplicação de qualquer sistema de sanções administrativas é transparente e compreensível, e as mesmas são aplicadas de forma coerente?

A legislação vigente estipula claramente quais os procedimentos e práticas a seguir?

Como é que a gestão de riscos é apoiada por sistemas automatizados?

Análise de práticas, procedimentos e sistemas aduaneiros

Que mecanismos estão implementados para analisar sistemas e procedimentos, com vista a eliminar a burocracia e evitar a duplicação? Por exemplo, existe um ciclo periódico acordado e/ou um programa de melhoria contínua?

Quando os sistemas e procedimentos estão a ser analisados, como é dedicada atenção à eliminação da corrupção, incluindo quaisquer combinações de monopólio de poderes, poder discricionário dos funcionários e responsabilização mínima?

Como é que assegura que as análises dos sistemas e procedimentos são introduzidas de forma transparente?

Considerou a cobrança dos impostos e direitos após o desalfandegamento?

Consulta das partes interessadas

Como é que as partes interessadas, o setor privado e outras agências governamentais e funcionários são envolvidos no processo de análise?

Como é que as partes interessadas são consultadas sobre se as disposições legislativas e os procedimentos são funcionais e compreensíveis?

Qual é o mecanismo para a articulação e cooperação estreitas com outras agências fronteiriças, para assegurar que as políticas e procedimentos são coordenados com eficácia e que as oportunidades para reduzir ou eliminar a burocracia são exploradas?

Existe uma representação regular da alfândega/administração em atividades de articulação interdepartamental sobre a redução das barreiras tarifárias e não tarifárias ao comércio?

Quais são as medidas adotadas para eliminar as barreiras não tarifárias (como por exemplo quotas, licenças de importação, autorizações, etc.)?


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Como é que as isenções, concessões, regulamentos, procedimentos e legislação são tornados transparentes e comunicados às partes interessadas?


Processo para analisar a eficácia e compatibilidade da legislação com normas e compromissos internacionais

Processo formal para a análise periódica dos sistemas e procedimentos

Implementação de instrumentos, acordos e normas internacionais adequados

Inquéritos aos usuários e funcionários (abrangendo questões como por exemplo o grau de burocracia, a compreensão da legislação, etc.)

Documentos disponíveis publicamente que descrevem os padrões de desempenho esperados

Utilização de “balcões únicos” para tratar das formalidades de entrada

Participação em iniciativas internacionais de avaliação comparativa

Aplicação coerente das disposições legislativas

Processo formal para a análise periódica e racionalização das isenções

Processo formal para a aplicação da gestão de riscos

Aplicação da metodologia de Estudo do Tempo de desalfandegamento da OMA


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3. TRANSPARÊNCIA


Os usuários da alfândega têm direito a esperar um elevado grau de certeza e previsibilidade nas

suas interações com a alfândega. As leis, regulamentos, procedimentos e orientações

administrativas referentes à alfândega devem ser tornados públicos, ser facilmente acessíveis e

aplicados de maneira uniforme e coerente. O fundamento para o exercício dos poderes

discricionários deve ser claramente definido. Devem ser estabelecidos mecanismos de recurso e

análise administrativa, para proporcionar aos usuários um mecanismo para contestar ou solicitar

a análise das decisões da alfândega. Devem ser estabelecidas cartas de atendimento aos

usuários ou normas de desempenho, que identifiquem o nível de atendimento que os usuários

podem esperar da alfândega.

A transparência, uma das normas fundamentais do sistema comercial, é normalmente vista como legítima em si mesma e essencial na governação moderna (Lamy, 2007)4. O glossário da OMC define a transparência como “o grau a que as políticas e práticas comerciais, bem como o processo subjacente ao seu estabelecimento, são abertos e previsíveis. Inclui diversas ações interligadas, como por exemplo, como é que uma regra ou política é desenvolvida a nível nacional, como é aplicada e como é publicada”.5 A transparência é uma questão fundamental para todas as administrações. É fundamental aumentar a responsabilização e manter uma relação aberta e franca com os usuários e as partes interessadas, para manter a confiança do público no exercício das funções administrativas. A transparência pode contribuir para níveis elevados de conformidade. Quaisquer desvios relativamente às leis, regulamentos e poderes discricionários devem ser justificados e documentados, com vista à sua análise posterior. Deve existir a capacidade de realizar uma análise administrativa ou judicial. No primeiro caso, essa análise deve ser feita internamente. No entanto, os usuários devem ter acesso à análise independente externa. Ao desenvolver ou implementar mecanismos de recurso ou análise, deve ser alcançado um equilíbrio adequado entre a necessidade de tornar o processo pouco dispendioso, oportuno e acessível, e a necessidade de assegurar que não é utilizado inadequadamente para apresentar recursos infundados. As regras, políticas, normas e práticas são muito mais eficazes quando as pessoas que afetam (utilizadores finais) as compreendem, sabem porque estão em vigor, como é que foram desenvolvidas, quem esteve envolvido e em que etapa, para assim as aceitarem. A sensibilização das partes interessadas em relação aos princípios e práticas da organização aumenta a conformidade, a responsabilização e a transparência. A ampla utilização de suportes de comunicação impressos e eletrónicos, tais como sítios Web, intranet, brochuras, mensagens de texto, panfletos, seminários e outros canais de comunicação, pode ser importante para difundir as informações necessárias. Estas informações devem ser simplificadas, muito exatas e inequívocas. As cartas de atendimento aos usuários são uma forma de aumentar a responsabilização e demonstrar o compromisso da administração face à prestação de um serviço de qualidade aos

4 P. Lamy (2007), em T. Collins-Williams e R. Wolfe (2010), Transparency as a trade policy tool: the WTO’s cloudy window (A transparência como ferramenta da política comercial: a janela nebulosa da OMC) (http://fpbmonitor.com/action/displayAbstract?fromPage=online&aid=7910464) 5 http://www.wto.org/english/thewto_e/glossary_e/glossary_e.htm


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usuários. As normas de atendimento devem ser exigentes (mas realistas) e ser totalmente apoiadas pelos sistemas e procedimentos da organização. Pode não ser tarefa fácil estabelecer e/ou manter um elevado nível de transparência, mas não obstante, isso é vital para o desenvolvimento de um programa de integridade abrangente.


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LISTA DE VERIFICAÇÃO Publicação de leis, regulamentos, procedimentos e orientações administrativas referentes à alfândega

Como é que são facultadas aos usuários informações suficientemente exatas, coerentes, acessíveis e de fácil utilização, para lhes permitir cumprir as suas responsabilidades face à administração?

Que mecanismos estão implementados para comunicar novas iniciativas, decisões ou alterações aos requisitos legislativos e procedimentos que podem afetar os usuários (circulares informativas, ordens de rotina, avisos aos usuários da alfândega, etc.)?

Quais são os procedimentos implementados para informar os usuários sobre os seus direitos ao lidar com a administração e como é que estes procedimentos são comunicados?

Ferramentas para comunicar leis, regulamentos, procedimentos e orientações administrativas

Consegue indicar exemplos de ferramentas de comunicação que tem implementadas, como por exemplo, centros de apoio aos usuários/centros de atendimento, linhas de atendimento telefónico, números de telefone gratuitos, centros de informação, comissões consultivas do setor, expositores e sinalética?

Que utilização é feita dos suportes de comunicação eletrónicos e impressos, com vista à difusão da informação junto dos usuários?

As informações fundamentais sobre regras, políticas, normas e práticas são resumidas ou simplificadas em ficheiros, brochuras, etc., e esses materiais são traduzidos para diferentes idiomas (sempre que necessário e possível) com vista à sua ampla circulação?

Como é que os usuários são consultados para determinar os seus requisitos em termos de informação e meio de comunicação preferencial?

Que mecanismos estão implementados para interagir com os meios de comunicação social? Por exemplo, existe um Memorando de Entendimento (MdE) em vigor, com vista à cooperação com os meios de comunicação social, nomeadamente para a difusão de informação sobre alterações das regras, procedimentos, etc.?

Monitorização

Como e quando é que as situações de incumprimento dos procedimentos aduaneiros e tributários são analisadas, para determinar se a causa da violação é a falta de comunicação adequada por parte da administração?

Existe um sistema para monitorizar a coerência entre diferentes gabinetes, províncias ou regiões, relativamente às decisões, procedimentos e informações facultadas?

Como é que os desvios face às regras e procedimentos estabelecidos são comunicados e justificados?

Existem programas estabelecidos concebidos para dar formação e reciclagem à funcionários, para assegurar que não só são conhecedores, como também se mantêm a par da legislação, procedimentos e práticas vigentes?

São emitidas regularmente circulares informativas/orientações administrativas para todos os funcionários?

Que processos ou sistemas simples estão implementados para solicitar decisões sobre a classificação pautal e a avaliação aduaneira antes da importação, para proporcionar aos usuários um grau de certeza e previsibilidade?


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O prazo de validade é indicado nas decisões antecipadas e nos pareceres/decisões de classificação?

Estes são facilmente acessíveis através de um repositório no domínio público de decisões tomadas anteriormente?

A organização atualiza regularmente o seu sítio Web, com alterações na lei, políticas, decisões, etc.?

A organização tem uma secção de “Perguntas Frequentes” (Frequently Asked Questions, FAQ) no seu sítio Web? Com que frequência é revista e atualizada?

Poderes discricionários

O fundamento ou os critérios subjacentes ao exercício do poder discricionário pelos funcionários são definidos claramente e estão disponíveis publicamente?

Quando adequado, os motivos para as decisões tomadas são comunicados às pessoas afetadas?

Estão implementados sistemas para ajudar os funcionários a tomar decisões uniformes, tais como (por exemplo) um sistema de base de dados de avaliações aduaneiras?

Essa base de dados é atualizada regularmente?

Quando um funcionário de uma administração tiver exercido poderes discricionários, a justificação para a decisão tem de ser documentada claramente e conservada para análise posterior?

Processos de recurso

Que mecanismos de análise e recurso foram implementados para proporcionar aos usuários a oportunidade de solicitar a análise ou contestar as decisões da administração, com a possibilidade de ser tomada uma decisão independente, se necessário? Caso aplicável, os procedimentos são publicados e promovidos?

Existe um mecanismo de recurso externo independente, para além dos mecanismos internos?

Relação com os usuários

Foram desenvolvidas cartas do cidadão ou de atendimento, que indiquem claramente o nível de atendimento que os usuários devem esperar receber?

Como é que as normas de atendimento são medidas em termos de aplicação prática e podem ser apoiadas pelos sistemas e recursos da organização?

As cartas de atendimento são exibidas em áreas públicas, tais como aeroportos, áreas de inspeção de carga e postos aduaneiros?

São acessíveis através de suportes de comunicação impressos e eletrónicos, bem como através da Web?

São revistas regularmente, para refletir os tempos e realidades em mudança?

Os funcionários estão cientes das normas contidas nas cartas de atendimento e aqueles que têm cargos na área do atendimento recebem formação sobre o atendimento aos usuários?

A organização documentou as normas internas, indicando em pormenor os prazos nos quais os funcionários devem responder aos usuários, no âmbito dos períodos descritos na carta de atendimento?

Mecanismos de comunicação e responsabilização

Todas as taxas e encargos cobrados são publicados, para permitir aos comerciantes calcular com mais exatidão os custos envolvidos no cumprimento dos requisitos aduaneiros?


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Existem controlos adequados relativamente aos procedimentos de adjudicação e concursos para a realização de trabalhos para as administrações aduaneira e tributária?

Foram desenvolvidos e implementados mecanismos que monitorizam e avaliam o desempenho da organização, face às normas estabelecidas?

Os resultados do desempenho das autoridades aduaneira/tributária são disponibilizados publicamente (ou seja, na Internet, relatório anual, etc.)?


Inquéritos aos usuários e funcionários

Cartas de atendimento

Normas internas

Abordagens inovadoras à difusão da informação (como por exemplo, a utilização dos meios de comunicação social e da Internet)

Formação em atendimento ao usuário, para os funcionários relevantes

Mecanismos de consulta formais e informais

Estabelecimento de MdE com os meios de comunicação social

Publicação dos fundamentos das decisões tomadas pela alfândega/administração

Existência de mecanismos de recurso e análise internos/externos eficazes, acessíveis e independentes

Procedimentos formais para solicitar decisões antecipadas sobre pautas e avaliação

Sistema de acompanhamento e análise de elogios/reclamações, que assegura que quaisquer reclamações são examinadas e tratadas rapidamente

É mantida uma pista de auditoria para facilitar a monitorização do exercício do poder discricionário pelos funcionários


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4. AUTOMATIZAÇÃO


A automatização ou informatização das funções da alfândega pode melhorar a eficiência e

eficácia, bem como eliminar muitas oportunidades para a existência de corrupção. A

automatização também pode aumentar o nível de responsabilização e fornecer uma pista de

auditoria para permitir a monitorização e análise posterior das decisões administrativas e do

exercício do poder discricionário pelos funcionários. Sempre que possível, os sistemas

automatizados devem ser configurados de forma a minimizar as oportunidades para o exercício

inadequado do poder discricionário pelos funcionários, o contacto presencial entre o pessoal da

alfândega e os usuários, e o manuseamento e transferência física dos fundos.

As administrações devem utilizar os meios mais eficazes para responder às mudanças das práticas no comércio internacional, que envolvem cada vez mais a utilização do comércio eletrónico. A prestação de serviços por meios eletrónicos no âmbito das funções da alfândega melhora a eficiência no seio da organização e da comunidade comercial, proporcionando também um mecanismo para reduzir as oportunidades para a existência de comportamentos corruptos. Um sistema de desalfandegamento totalmente automatizado permite à administração detetar falhas no sistema e más práticas em áreas específicas do trabalho. As administrações devem adotar uma abordagem abrangente, plenamente apoiada por formação e recursos suficientes. Os sistemas de tecnologias da informação e da comunicação devem complementar os processos que não podem ser totalmente automatizados, como por exemplo, o controlo da carga. Neste contexto, a conceção dos sistemas informáticos deve assegurar que os pontos mais vulneráveis no sistema manual não são reproduzidos e que o novo sistema não se limita a transferir o ponto de corrupção para uma parte do processo que não está a ser automatizada (por exemplo, ao insistir na manutenção de sistemas baseados em papel que duplicam ou existem em paralelo ao sistema automatizado, ou ao transferir o ponto de cobrança de taxas ilícitas da fase de avaliação do imposto para a fase de controlo da carga). Os sistemas automatizados podem ser vulneráveis a ataques e manipulação, com origem no interior e no exterior da organização. Quando estiverem envolvidos consultores ou contratados externos, é importante assegurar a realização de verificações de segurança adequadas e o estabelecimento de sistemas de supervisão e responsabilização adequados. Quando forem conservadas informações sensíveis nos sistemas automatizados, é necessário estabelecer uma pista de auditoria adequada para proteger as informações e identificar quaisquer funcionários que possam aceder às informações para fins privados ou inadequados.


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LISTA DE VERIFICAÇÃO Conceção do sistema

Aumentou as possibilidades para o envio de dados por via eletrónica?

Os seus sistemas automatizados foram concebidos para limitar ou reduzir significativamente as oportunidades para a existência de corrupção, bem como para identificar os processos que podem criar essas oportunidades?

O sistema foi concebido para minimizar a introdução de dados por parte dos funcionários aduaneiros e para limitar a exigência rotineira da apresentação física de documentos à alfândega?

São aplicados requisitos de dados normalizados, como por exemplo, os definidos no modelo de dados da alfândega da OMA?

Existem procedimentos operacionais adequados para apoiar a utilização do comércio eletrónico?

Se tiverem sido introduzidos sistemas automatizados, foi prestada a devida atenção ao aumento da supervisão e responsabilização dos funcionários, nos pontos do processo que não podem ser automatizados (como por exemplo, o controlo da carga)?

Foram estabelecidos sistemas de pagamento automatizados que eliminam ou limitam o manuseamento e transferência físicos de fundos entre funcionários da administração aduaneira/tributária e os usuários?

Separação de tarefas

Existe uma separação adequada de tarefas entre os funcionários associados à identificação dos riscos e os funcionários envolvidos em procedimentos subsequentes da alfândega, como por exemplo, a inspeção de carga e a cobrança de receitas, a avaliação de riscos/identificação de alvos e a inspeção/investigação?

Gestão de riscos

É realizada uma avaliação ou análise de riscos abrangente, de forma contínua, para avaliar e analisar o risco de corrupção suscitado pelos seus sistemas automatizados?

Existe coordenação entre a identidade responsável pela identificação dos riscos e a entidade responsável pelo controlo da carga?

Foi reduzida a oportunidade para a realização de contactos quotidianos desnecessários entre os funcionários e os usuários?

O número de funcionários com acesso à programação do sistema é limitado e controlado?

A administração tem um plano de ação online, apoiado por uma estratégia de segurança de TI, que cobre os riscos associados ao comércio eletrónico online?

A auditoria do sistema de pagamento automatizado é realizada por um especialista que consegue efetuar verificações?

Se estiverem envolvidos consultores e contratados externos na disponibilização ou prestação de apoio a sistemas informáticos, estes foram submetidos a verificações de segurança e foram estabelecidos sistemas de supervisão e responsabilização para monitorizar o desempenho?

A utilização de comércio online é apoiada por controlos baseados em auditoria e de autoavaliação?

Existe uma análise de risco genuína através da qual, utilizando técnicas matemáticas e estatísticas, são identificadas as áreas de risco e os esforços de controlo são concentrados nessas áreas?


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Segurança do sistema

As verificações de segurança permitem uma avaliação adequada do estado atual da proteção global do sistema, possibilitando que sejam tomadas as medidas necessárias para o reforçar?

É elaborado um relatório mensal de segurança e “firewall”?

Estão em vigor disposições adequadas relativas à segurança e à “firewall”, para proteger os sistemas contra o abuso externo?

Estão implementados processos para assegurar que o sistema não é vulnerável perante funcionários com conhecimentos relevantes sobre o sistema?

O acesso a informações protegidas é rigorosamente controlado, monitorizado e auditado com regularidade para assegurar que as informações não são visualizadas para fins inadequados ou privados?

Os funcionários estão cientes da necessidade de preservar a privacidade quando lidam com informações confidenciais?

Relações com os utilizadores

Existe um programa dedicado ao desenvolvimento de parcerias comerciais com empresas e associações comerciais, com o objetivo de aumentar o cumprimento voluntário dos requisitos referentes ao comércio eletrónico?

São realizadas avaliações regulares para verificar se as necessidades dos usuários estão a ser satisfeitas no que diz respeito à automatização dos procedimentos da alfândega?

Os utilizadores receberam formação sobre como utilizar o sistema?

Os utilizadores foram informados sobre as reformas que estão a ocorrer na administração no domínio da automatização?


Sistema automatizado de pagamento ou transferência de fundos

Sistemas automatizados que minimizam as oportunidades para o exercício inadequado do poder discricionário pelos funcionários

Contacto quotidiano mínimo entre os oficiais aduaneiros e os usuários

Manutenção proativa, incluindo protocolos de segurança adequados e análises periódicas da vulnerabilidade do sistema

Capacidade de auditoria integrada, incluindo aspetos como a monitorização do acesso dos utilizadores

Sistema automatizado em linha com as normas internacionais

A auditoria interna e externa inclui sistemas automatizados


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5. REFORMA E MODERNIZAÇÃO


A corrupção ocorre habitualmente em situações em que são utilizadas práticas antiquadas e

ineficientes, e em que os usuários têm um incentivo para tentar evitar procedimentos lentos ou

complicados oferecendo subornos e pagando taxas de facilitação. As administrações aduaneiras

devem reformar e modernizar os seus sistemas e procedimentos, para eliminar quaisquer

perceções de vantagens que poderiam ser obtidas ao contornar os requisitos oficiais. Essas

iniciativas de reforma e modernização devem ter um caráter abrangente e concentrar-se em todos

os aspetos das operações e desempenho da alfândega. A Convenção de Quioto Revista

proporciona um ponto de referência sólido para iniciativas do género.

A reforma e modernização da administração deve assentar num diagnóstico abrangente das necessidades e adaptar-se às circunstâncias e aspirações específicas da administração em causa. Um programa sólido de reforma e modernização deve:

- concentrar-se em simplificar e harmonizar os sistemas e procedimentos; - ter um caráter abrangente e abordar todas as funções e responsabilidades da

administração; - envolver todas as partes interessadas importantes; - concentrar-se no desenvolvimento da apropriação local; - ser sustentável a longo prazo; e - ter recursos suficientes para assegurar uma implementação eficaz.

O tema central é que as administrações aduaneira/tributária devem ser vistas pelos governos como um ativo nacional importante e uma ferramenta para facilitar o comércio, a cobrança de receitas, a proteção da comunidade e a segurança nacional. As iniciativas de reforma e modernização são vitais para o desenvolvimento da integridade, uma vez que melhoram a eficiência, eficácia e capacidade de resposta das administrações a nível geral. Consequentemente, o incentivo para contornar os procedimentos corretos é minimizado. A implementação da CQR é um instrumento fundamental para concretizar melhorias e assegurar que o programa de reformas produz os resultados pretendidos. É necessário implementar a reforma e modernização para acompanhar os desafios enfrentados pelas alfândegas no século XXI e dar reposta à evolução da função das respetivas administrações. Para além de desempenhar uma função tradicional ao nível da cobrança de receitas e prevenção do contrabando, a alfândega também está envolvida na prevenção do tráfico de seres humanos, na aplicação dos direitos de propriedade intelectual, na interdição de estupefacientes e na supressão do branqueamento de capitais. Com estas funções em evolução, a alfândega tem de agilizar a sua estratégia para lidar com as novas funções. Os procedimentos obsoletos irão prejudicar o comércio e impedir o crescimento económico.


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Em termos de reformas, identificou-se que é necessário efetuar alterações na classificação pautal, na avaliação aduaneira e nos procedimentos, os quais devem ser simplificados e harmonizados, de acordo com as práticas internacionais. A classificação pautal tem de ser aplicada de acordo com a Convenção sobre o SH da OMA. A adoção de um código pautal comum, simplificado e harmonioso ajudará os comerciantes a planificar as suas importações. Também ajudará os intervenientes industriais a determinar os seus custos de produção. A avaliação aduaneira é outra área que é necessário alterar. Com a adoção do Acordo sobre avaliação aduaneira da OMC, espera-se conseguir eliminar práticas vulneráveis à fraude e à corrupção. Também é necessário reformular os procedimentos aduaneiros. Os procedimentos antiquados proporcionam vias para contornar o processo oficial. Os procedimentos têm de seguir práticas que cumprem as normas e convenções internacionais. A adoção e implementação dessas convenções ajudaria a erradicar práticas corruptas e a facilitar o comércio. A CQR foi concebida para simplificar os procedimentos. A modernização refere-se a alterações nos sistemas de gestão, relações com usuários e outras administrações, bem como alterações tecnológicas ao nível dos processos de trabalho e da avaliação comparativa. A alteração da gestão também deve ocorrer ao nível da gestão de recursos humanos. O processo de contratação de potenciais funcionários também deve incluir as suas habilitações académicas, atitude, aptidão física e antecedentes. Os programas de formação devem ser avaliados, para realçar competências básicas, intermédias e avançadas. As competências de gestão devem ser incluídas no módulo de formação e o incutir da integridade também deve estar incluído na formação de nível básico. O salário e os benefícios devem ser considerados um incentivo para os funcionários. A consideração por este aspeto relacionado com o bem-estar dos funcionários será bem acolhida e irá inspirá-los a ser mais diligentes nas suas funções, levando assim à melhoria do desempenho. A gestão do desempenho deve receber prioridade em domínios como as normas de desempenho, a avaliação do desempenho, os incentivos ao desempenho e o plano de melhoria do desempenho. As relações desenvolvidas entre a administração e as empresas devem ser utilizadas como um meio para promover a modernização. A confiança e cooperação entre ambas as entidades pode levar à melhoria do serviço prestado e incentivar o cumprimento da lei por parte das empresas. Este esforço pode ajudar a equilibrar a facilitação e a aplicação da lei. As relações entre as diferentes administrações (aduaneiras) também devem sair beneficiadas, na medida em que a troca de ideias, informação, tecnologia e experiências é benéfica. As operações desenvolvidas conjuntamente por países ajudam a monitorizar organizações criminosas internacionais, bem como o contrabando de drogas ilícitas, mercadorias e o tráfico de seres humanos. As relações com outras agências governamentais também devem ser promovidas. Devem ser incentivadas as melhorias tecnológicas nos processos de trabalho. Deve ser adotado equipamento para a aplicação de inspeção não intrusiva, automatização, informatização e processamento automatizado através de balcão único. A gestão de riscos deve ser uma prática fundamental, mediante a utilização de notificação prévia da chegada (de passageiros e carga) e controlo de auditoria a posteriori (conforme alguns exemplos). A avaliação comparativa deve ser vista como a adoção de normas e convenções internacionais, bem como a análise de boas práticas que são aplicáveis na administração nacional.


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LISTA DE VERIFICAÇÃO O processo de reforma e modernização

Que estrutura de apoio técnico tem implementada para gerir reformas sustentáveis?

Com que fundamento foi desenvolvido o processo de reforma e modernização da administração e foi realizado um diagnóstico da OMA ou uma avaliação de necessidades da OMC relativamente à capacidade da administração?

Como é que assegura que o programa de reforma e modernização é de natureza abrangente e aborda todas as áreas funcionais importantes da alfândega? Por exemplo, como é que o documento estratégico C21 influenciou a sua abordagem?

O programa de reforma e modernização centra-se na adoção de normas e instrumentos internacionais (por exemplo, a CQR, o Quadro de normas SAFE, etc.)?

Que mecanismos estão implementados para assegurar que foram atribuídos recursos humanos e financeiros suficientes ao programa de reforma e modernização?

Como é que os funcionários da administração acedem ao aconselhamento e assistência de especialistas necessário para assegurar a implementação eficaz das iniciativas de reforma e modernização?

Como é que os programas de reforma e modernização são medidos, por exemplo, existe uma avaliação externa para garantir que a reforma é eficiente e tem uma boa relação custo/benefício?

Quais são os mecanismos de comunicação implementados para garantir que todas as pessoas são informadas e têm um forte sentido de apropriação relativamente à abordagem de reforma e modernização?

A integridade tem um papel fundamental nas reformas

Como é que as questões relacionadas com a integridade foram levadas em consideração?

Como é que o programa de reforma e modernização se centrou especificamente na promoção da integridade?

Existe um código de conduta eficaz em vigor?

Como é que os seus controlos administrativos foram concebidos para impedir a corrupção e fomentar a integridade, sendo constantemente melhorados ao longo do tempo?

Como é que formulação e reformulação de funções se centrou na eliminação de fatores que incentivam a corrupção, designadamente o poder monopolista, o poder discricionário dos funcionários e os baixos níveis de controlo ou responsabilização?

Envolvimento das partes interessadas nas reformas

Como é que assegurou que os funcionários têm um forte sentido de apropriação e estão empenhados no programa de reforma e modernização?

Que iniciativas foram adotadas para assegurar o envolvimento ativo das partes interessadas importantes, incluindo o setor privado e outras agências governamentais?

Como é que o setor relevante foi consultado muito antes da reforma?

Como é que outras agências governamentais foram consultadas e as áreas de atividade comuns foram simplificadas?

Como é que o processo de reforma e modernização incluiu uma análise externa das alterações?

Que mecanismo está implementado para obter feedback das partes interessadas?


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Medição do desempenho

Como é que são definidos os objetivos de desempenho das iniciativas de reforma e modernização de processos fundamentais da alfândega?

Como é que os processos da alfândega foram objeto de avaliação comparativa com outras administrações, tais como (por exemplo) acordos tripartidos entre Membros e o Secretariado da OMA?

Que mecanismos de avaliação dos processos estão implementados para assegurar a melhoria contínua?


Diagnóstico da OMA

Avaliação de necessidades e prioridade da OMC

Metodologia/disciplinas de gestão de projetos

Equipa específica

A reforma e modernização é bem apoiada pelas partes interessadas importantes e pelos quadros superiores da administração

A gestão e implementação do programa é coordenada com eficácia

O processo de desenvolvimento e implementação da reforma e modernização tem suficientes recursos atribuídos, com funções e responsabilidades claramente definidas

Foram estabelecidas normas e indicadores de desempenho adequados e centrados nos resultados, que são alvo de monitorização e avaliação regular

Consulte o caso de estudo da Australian Customs and Border Protection (Serviço australiano de alfândega e proteção de fronteiras) no Anexo 2, que descreve a forma como esta administração implementou uma reforma para combater a corrupção


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6. AUDITORIA E INVESTIGAÇÃO:


A prevenção e controlo da corrupção na alfândega podem ser auxiliados pela implementação de

diversos mecanismos adequados de monitorização e controlo, como por exemplo, programas

internos de verificação, auditorias internas e externas, e regimes de investigação e instauração

de ações judiciais. Esses regimes devem atingir um equilíbrio razoável entre estratégias positivas,

para incentivar elevados níveis de integridade, e estratégias repressivas concebidas para

identificar situações de corrupção e aplicar medidas disciplinares ou intentar ações judiciais

contra o pessoal envolvido. O pessoal da alfândega, os usuários e o público em geral devem ser

incentivados a denunciar atividades corruptas, contrárias à ética ou ilícitas e, quando essas

informações forem facultadas, devem ser investigadas de forma rápida e exaustiva, devendo as

fontes ser protegidas. Quando for necessário realizar investigações em grande escala ou

complexas, ou em administrações onde a corrupção é generalizada, também se deve recorrer a

agências independentes de combate à corrupção.

Os mecanismos para detetar e evitar a corrupção são um elemento primordial de qualquer estratégia de prevenção da corrupção. As auditorias internas e externas podem analisar processos e procedimentos com o objetivo de se concentrarem em áreas que têm um risco elevado associado à respetiva função. As auditorias também fornecem um parecer independente sobre a eficiência e eficácia dos procedimentos e controlos. O processo de auditoria deve incluir programas de verificação, amostragem aleatória e verificações no local As administrações precisam de ser resistentes à infiltração por parte de criminosos e à corrupção. Isto é conseguido através de funções de auditoria e investigação eficazes, que limitem os riscos para a integridade dos funcionários, da informação, a segurança, os ativos, os programas e as operações. As práticas de auditoria e investigação sólidas englobam quatro funções: gestão dos riscos para a integridade; denúncia; investigações; e auditoria. A gestão de riscos integrada é um processo de gestão de riscos contínuo, que ajuda à compreensão, gestão e comunicação dos riscos. Um mecanismo de denúncia permite aos funcionários denunciar as irregularidades, enquanto a função de investigações faz o seguimento das alegadas irregularidades. Uma função de auditoria ajuda a gestão a efetuar a supervisão e o controlo, com todas estas quatro funções, em conjunto, a desempenharem um papel vital para assegurar a integridade da administração. 6.1 GESTÃO DE RISCOS INTEGRADA Para aplicar eficazmente práticas de gestão de riscos, é necessário desenvolver uma cultura de gestão de riscos integrada que apoie a visão, a missão e os objetivos globais da administração. O risco é inevitável – a gestão de riscos integrada é uma função da probabilidade de um acontecimento adverso ou indesejado e da gravidade ou magnitude das consequências desse evento. A gestão de riscos integrada proporciona aos quadros superiores informações baseadas nos riscos, para que estes tomem decisões estratégicas e proativas, contribuindo para a concretização global dos objetivos da organização. O processo engloba várias etapas, com base nos resultados de uma análise ambiental e com o apoio de uma infraestrutura administrativa adequada.


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1. Estabelecer o contexto: É necessário definir a exposição aos riscos a todos os níveis da organização, desde o nível administrativo até às operações da linha da frente. Esta etapa também deve incluir o envolvimento e consulta de partes interessadas internas e externas.

2. Avaliação do risco: Os riscos devem ser identificados e analisados, para determinar o impacto do risco, a validade e os fatores que contribuem para cada risco, incluindo a eficácia dos controlos. A avaliação dos riscos determina a gravidade efetiva e relativa de cada risco.

3. Abordar o risco: A forma de tratar o risco deve ser determinada. Isto inclui a definição de uma resposta ao risco, o desenvolvimento de planos de ação e a implementação de medidas de atenuação do risco.

4. Monitorizar e comunicar riscos: A lógica subjacente à tomada de decisões deve ser comunicada a todas as partes interessadas, para reforçar a responsabilização e demonstrar a diligência devida.

A aplicação coerente de um processo de gestão de riscos reforça a resiliência de uma administração face ao seu ambiente em mudança. 6.2 DENÚNCIA As denúncias de irregularidades devem ser obrigatórias em qualquer administração. Os funcionários devem dispor de uma via para se manifestar quando acreditarem que ocorreram, ou estão prestes a ocorrer, irregularidades no seu local de trabalho. A denúncia protegida de irregularidades é um processo formal, que protege os funcionários contra represálias quando denunciam irregularidades. Devem vigorar disposições que permitam aos funcionários contornar o seu supervisor imediato e fazer denúncias anónimas. Devem ser envidados todos os esforços para garantir a confidencialidade a todas as partes envolvidas, na medida do possível, fazendo deste um mecanismo justo e objetivo, tanto para as pessoas que fazem uma denúncia, como para aquelas que são alvo de denúncias de irregularidades. Devem ser realizadas sessões de formação para informar os funcionários das suas responsabilidades no que diz respeito à denúncia de irregularidades. A comunicação de irregularidades deve ser promovida no seio de uma organização. Deve ser disponibilizado um terceiro independente para receber denúncias de irregularidades feitas por funcionários, partes interessadas e pelo público em geral. Além disso, o terceiro independente deve analisar reclamações ou represálias. Deve estar implementada uma estratégia de comunicação para sensibilizar para os procedimentos após a denuncia de irregularidades. Estas atividades demonstrarão aos funcionários, às partes interessadas e ao público a transparência e responsabilização da administração. 6.3. INVESTIGAÇÕES Para apoiar as funções de gestão de riscos integrada, auditoria e denúncia, é essencial ter uma função de investigação que seja separada da área de investigações criminais. A função de investigação fornece um processo sistemático e minucioso, que envolve a análise das circunstâncias de um incidente ou alegação, tendo como finalidade estabelecer e documentar todos os factos relevantes, e analisar os mesmos para permitir à gestão tomar uma decisão informada. A função de investigação apoia a integridade geral da administração. Os investigadores devem ter autoridade para realizar investigações e ser capazes de realizar uma investigação independente e imparcial de forma minuciosa, oportuna, discreta e sensível. É essencial que tenham formação em técnicas de investigação e entrevista. Os investigadores devem também ter uma certificação de segurança adequada para o caso sob investigação e ter distanciamento em relação aos funcionários que estão a investigar. É também importante que os investigadores criem um ambiente de confiança durante a investigação.


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Todas as investigações devem ser realizadas de forma coerente. Uma investigação sólida envolve a seleção de um investigador, o desenvolvimento do mandato do investigador, a recolha de informação, a análise da informação e a elaboração de um relatório final, que será apresentado ao representante da gestão, para que seja tomada uma decisão sobre se ocorreram irregularidades. É necessário manter a equidade processual, o requisito de que a gestão seja justa e razoável, durante a realização de investigações. É necessário estabelecer um processo disciplinar oficial. Estas medidas irão assegurar a consistência, apoiando a integridade geral do processo de investigação. Os resultados das investigações devem ser submetidos regularmente a análise independente. Em caso de irregularidades graves, é recomendável que a investigação seja realizada por uma autoridade de investigação independente e não pela administração. Estas medidas irão garantir a imparcialidade da investigação, sendo provável que sejam melhor aceites e fomentem a confiança do público na administração. 6.4. AUDITORIA INTERNA

A auditoria interna é uma função de avaliação independente que traz uma abordagem sistemática assente em provas à avaliação e melhoria da eficácia das estratégias e práticas de gestão de riscos, quadros de controlo da gestão, sistemas e práticas, e processos de governação no seio de uma administração. Ajuda a gestão a efetuar a supervisão e o controlo das atividades do programa, a aplicar práticas de gestão de riscos sólidas, a centrar a sua atenção em áreas que carecem de melhorias e a demonstrar responsabilização. As auditorias internas também ajudam os quadros superiores a identificar onde estão as maiores exposições aos riscos e que medidas corretivas estão disponíveis e são adequadas.

Uma função de auditoria interna complementa, mas não substitui, as unidades de investigação e inspeção de uma organização e, preferencialmente, deve estar separada das mesmas: a sua principal finalidade não é detetar a fraude ou outras irregularidades do género, embora possa fazê-lo como um subproduto do seu trabalho.

6.5 AUDITORIA EXTERNA

Uma função de auditoria externa presta apoio às necessidades legislativas e de supervisão do governo. O seu trabalho salienta a importância de fazer a diferença para o público, promovendo um governo responsabilizado, honesto e produtivo, que reflete um compromisso face ao desenvolvimento sustentável. Realiza auditorias e análises independentes, que fornecem informações objetivas, aconselhamento e garantias ao governo. Isto é feito para promover uma prestação de contas justa e franca da gestão governamental; eficiência e produtividade; relação custo/benefício; cobrança de receitas e conformidade com as disposições das autoridades. As auditorias externas fornecem procedimentos de controlo da qualidade para garantir a manutenção de um nível elevado no exercício desta função fundamental para o governo.


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Gestão de riscos

Como é que os riscos são identificados, avaliados, geridos e comunicados com eficácia?

Como é que foi desenvolvido e implementado um processo de avaliação de riscos consistente?

Como é que um processo de gestão de riscos integrado é aplicado de forma consistente em todas as áreas e a todos os níveis, e as partes interessadas internas e externas são consultadas de forma contínua?

Como é que os funcionários responsáveis pela função de gestão de riscos são devidamente formados?

Denúncia

Tem legislação, políticas e procedimentos implementados para facilitar a comunicação de irregularidades e os mesmos são amplamente comunicados/disponibilizados aos funcionários, às partes interessadas e ao público em geral?

A legislação permite a denúncia anónima de irregularidades?

Os funcionários são informados das suas responsabilidades e dos procedimentos a seguir para comunicar casos de irregularidades?

Se um funcionário comunicar um caso de irregularidades, a sua confidencialidade é protegida e o funcionário é protegido de represálias?

É obrigatório comunicar suspeitas ou casos conhecidos de irregularidades? Em caso afirmativo, os funcionários estão cientes desta obrigação?

Um terceiro independente foi identificado e está autorizado a receber reclamações relativas a represálias contra um funcionário?

Estão implementados mecanismos que permitam aos funcionários, usuários, partes interessadas e ao público em geral denunciar ocorrências de irregularidades? As informações sobre as suas obrigações são amplamente comunicadas a todos os funcionários?

Investigações

Os investigadores recebem formação em técnicas de entrevista e interrogatório?

Os investigadores têm autoridade legal para realizar investigações?

São desenvolvidas estratégias de prevenção e educação dirigidas a todos os funcionários, com base nas conclusões das investigações?

Quando houver suspeitas ou alegações de corrupção em larga escala, há acesso a uma autoridade de investigação independente?

Os investigadores têm distanciamento face aos funcionários que estão a investigar?

A equidade processual é mantida durante a investigação?

Existe um processo disciplinar oficial para tomar medidas em resultado de uma investigação?

As investigações estão sujeitas a uma análise independente?

Os dados obtidos a partir das investigações são analisados para identificar tendências, vulnerabilidades e oportunidades de melhoria?


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Auditoria

É desenvolvido um plano de auditoria interna para a administração anualmente ou de forma cíclica?

As auditorias internas são realizadas por uma equipa qualificada e independente das áreas de investigação e inspeção?

As auditorias internas são realizadas utilizando uma abordagem sistemática e baseada em provas?

As auditorias internas fornecem informações independentes e baseadas em provas?

São desenvolvidos planos de ações corretivas com base nos resultados de uma auditoria interna?

A secção de auditoria interna é sujeita a análise externa?


Está implementada uma estratégia oficial da organização para lidar com a gestão de riscos

Um plano de auditoria estratégico e a respetiva estratégia estão estabelecidos nas áreas-alvo de maior risco

Capacidade de investigar alegações feitas contra os funcionários

Os funcionários afetados às funções de auditoria e investigação são devidamente qualificados

Grau adequado de independência para o pessoal de auditoria e investigação

A administração é regularmente sujeita a auditoria externa

Acesso à investigação externa, quando adequado

O pessoal de auditoria e investigação desempenha um papel na educação e noutras estratégias preventivas

7. CÓDIGO DE CONDUTA


Um elemento fundamental de qualquer programa de integridade eficaz é o desenvolvimento,

publicação e aceitação de um código de conduta abrangente, que defina, em termos muito

práticos e inequívocos, o comportamento esperado de todo o pessoal da alfândega. As sanções

em caso de incumprimento devem ser definidas no código, adaptadas para corresponder à

gravidade da violação e apoiadas por disposições administrativas e legislativas adequadas.

Um código de conduta descreve os padrões de comportamento e conduta exigidos aos funcionários, para garantir a manutenção da integridade e da boa reputação da administração. A OMA elaborou um modelo de código de ética e conduta que descreve os elementos fundamentais exigidos. Um código de conduta eficaz deve descrever, em termos muito práticos e claros, os padrões de comportamento esperados de todos os funcionários. O código deve ser reforçado com


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regularidade junto dos funcionários. A gestão deve liderar através do exemplo, seguindo as disposições do código de conduta, e tomar medidas adequadas, incluindo medidas disciplinares, quando os funcionários não cumprem as normas exigidas. O sistema de sanções associado a violações do código deve ser suficiente para constituir um elemento dissuasor contra a adoção de comportamentos contrários ao código. As sanções devem ser adaptadas para corresponder à gravidade da violação e podem, por exemplo, incluir supervisão acrescida por parte da gestão, multas, advertências por escrito, suspensão, despromoção e despedimento. As condições de emprego e remuneração adequadas, e as disposições administrativas e legislativas devem apoiar a implementação prática do código e ser suficientes para proporcionar um incentivo positivo. Se também existir um código geral para a função pública, o código de conduta da administração deve ser coerente com o código geral, ao invés de contradizer o mesmo.


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LISTA DE VERIFICAÇÃO Estabelecimento de um código de conduta

A sua organização tem um código de conduta formal?

O código da sua organização foi desenvolvido em consulta com os usuários, outras agências governamentais e funcionários a todos os níveis?

O código fornece diversos exemplos práticos para esclarecer várias disposições do mesmo, para que os funcionários possam perceber facilmente o significado das disposições?

Sensibilização

Todos os funcionários, incluindo os quadros superiores, têm de assinar uma confirmação de que leram o código e compreendem as suas disposições, obrigações e responsabilidades? Este requisito pode ser cumprido quando um funcionário começa a trabalhar para a organização, sendo possível que seja reforçado anualmente.

Todos os novos e atuais funcionários recebem formação sobre a aplicação do código?

O código está facilmente acessível a todos os funcionários?

Liderança e compromisso da gestão

Os membros da equipa de gestão superior, bem como todos os outros gestores, lideram dando o exemplo e apresentam um comportamento exemplar, que é coerente com as disposições do código de conduta?

Os supervisores e gestores tomam medidas adequadas quando os funcionários violam o código de conduta?

O código está disponível para ser analisado por entidades externas, para que estas se possam familiarizar com as regras a que os funcionários estão sujeitos, como por exemplo, limitações à sua capacidade de aceitar presentes?

Aspetos da implementação

Estão em vigor medidas disciplinares eficazes em caso de incumprimento do código, na legislação relativa à alfândega ou ao setor público?

Estão implementados mecanismos adequados e estão disponíveis informações de contacto para que os funcionários comuniquem suspeitas de violações do código?

Estão implementados procedimentos para investigar alegações ou suspeitas de violações do código?

As violações do código são totalmente investigadas?

A introdução de uma amnistia limitada foi considerada como elemento da estratégia de integridade?


O código de conduta é compatível com o modelo de código de ética e conduta da OMA

Os funcionários são consultados e participam no desenvolvimento do código

Os funcionários têm de ler, compreender e aceitar o código

Existe uma estratégia de comunicação eficaz e uma promoção interna/externa do código

O código de conduta é periodicamente revisto e atualizado

A formação inicial inclui a abordagem aos valores da organização e ao conteúdo do código

São tomadas medidas imediatas para reparar quaisquer violações ao código


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8. GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS:


A implementação de políticas e procedimentos sólidos de gestão de recursos humanos

desempenha um papel significativo na luta contra a corrupção na alfândega. As práticas de

gestão de recursos humanos, que demonstraram ser úteis para controlar ou eliminar a corrupção

na alfândega, incluem:

- oferecer um salário, outra remuneração e condições suficientes para garantir que o pessoal

da alfândega consegue manter um nível de vida decente;

- recrutar e manter pessoal que tem, e é provável que mantenha, elevados padrões em termos

de integridade;

- assegurar que os procedimentos de seleção e promoção do pessoal são isentos e assentam

no princípio do mérito;

- assegurar que as decisões sobre o destacamento, a rotação e a transferência de pessoal têm

em conta a necessidade de eliminar oportunidades para que o pessoal da alfândega exerça

cargos vulneráveis durante períodos longos;

- fornecer formação e desenvolvimento profissional adequados ao pessoal da alfândega, após

o recrutamento e ao longo das suas carreiras, para promover e reforçar continuamente a

importância de manter elevados padrões éticos e profissionais; e

- implementar sistemas adequados de avaliação e gestão do desempenho, que reforcem

práticas sólidas e fomentem níveis elevados de integridade pessoal e profissional.

Um elemento fundamental de qualquer estratégia ou programa de integridade eficaz é a gestão da integridade pessoal dos funcionários. A gestão das pessoas é tão importante como a reforma dos sistemas e procedimentos. As políticas de recursos humanos não devem visar apenas o recrutamentos das pessoas certas, mas também melhorar as competências dos funcionários e proporcionar um ambiente de trabalho de qualidade, que reconhece e apoia os esforços laborais dos funcionários. Tal como se espera um elevado nível de desempenho profissional e integridade por parte dos funcionários, por seu turno, estes esperam um elevado nível de integridade da administração e implementação das políticas e procedimentos de recursos humanos associados, que sustentam o ambiente de trabalho. Mesmo nas situações em que as administrações não dominam o processo de recrutamento, porque este é gerido por uma instituição superior, é possível fazer bastante para reformular e melhorar as políticas de recursos humanos, de maneira a que ofereçam incentivos apropriados e estabeleçam sanções adequadas para o incumprimento da ética profissional esperada. Deve ser promovida uma atitude profissional em relação ao trabalho e aos utilizadores. 8.1. REMUNERAÇÃO E CONDIÇÕES É extremamente importante ter condições adequadas de emprego, nomeadamente uma remuneração que permita ter um nível de vida razoável. Os salários têm de ser suficientes para garantir que os funcionários não são tentados a aceitar cargos governamentais mal pagos, partindo do princípio de que podem complementar o seu rendimento com comissões ilícitas.


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Em determinadas circunstâncias, a remuneração pode incluir benefícios sociais, como por exemplo, cuidados de saúde, habitação e/ou o pagamento de incentivos. Estes últimos podem ser utilizados para recompensar pessoas específicas por comportamentos que reduzem ou controlam a corrupção. Por exemplo, podem ser utilizados regimes de avaliação/análise do desempenho, que fornecem incentivos para o comportamento exemplar. Os funcionários podem ser recompensados por identificar métodos através dos quais pode ocorrer a corrupção e por sugerir mecanismos de controlo melhorados. As recompensas não monetárias também devem estar incluídas nas políticas de recursos humanos. Essas recompensas podem incluir transferências promocionais, formação e viagens, bem como o reconhecimento público de funcionários que têm bom desempenho e demonstram uma atitude profissional em relação ao trabalho e aos usuários. Deve estar implementado um mecanismo para identificar situações graves de endividamento na força de trabalho, uma vez que os funcionários que enfrentam problemas de endividamento graves podem ser mais vulneráveis à corrupção. Se forem identificados funcionários que enfrentem graves dificuldades financeiras, estes devem receber aconselhamento e supervisão rigorosa e, quando adequado, ser transferidos para longe de áreas de alto risco. Devem ser tomadas medidas para os ajudar (quando possível), como por exemplo, um adiantamento salarial ou empréstimo temporário.

8.2. RECRUTAMENTO, SELEÇÃO E PROMOÇÃO Os procedimentos de recrutamento e seleção devem centrar-se em selecionar funcionários com base na perceção de incorruptibilidade, bem como nas respetivas competências académicas, profissionais e/ou técnicas. O recrutamento e a seleção devem levar em conta as características de honestidade, fiabilidade e elevados padrões de comportamento pessoal. A seleção e promoção dos funcionários deve assentar no mérito. O processo deve ser objetivo e estar imune a interferências. Cada comissão de recrutamento ou promoção deve ser composta por membros independentes, selecionados de diferentes áreas de trabalho da organização. Estas disposições podem minimizar a oportunidade para a ocorrência de nepotismo e corrupção. A análise dos registos de emprego anteriores e/ou a confiança em garantias de honestidade devem ser levadas em conta no âmbito da seleção de potenciais funcionários. Pode ser necessário recorrer a especialistas externos para analisar e sugerir melhorias aos processos e procedimentos internos de seleção. Esta política é particularmente importante no caso de cargos onde o exercício do poder discricionário é inevitável e a supervisão é difícil. Em alguns países, a administração não domina o processo de recrutamento. Não obstante, devem existir algumas disposições claras para cobrir movimentos internos de funcionários e promoções. Os resultados do processo de seleção e promoção devem ser publicados de forma proeminente (intranet ou quadros informativos). 8.3. DESTACAMENTO, ROTAÇÃO E TRANSFERÊNCIA A eliminação de oportunidades para que os funcionários exerçam cargos vulneráveis durante períodos longos é uma medida importante para fomentar a integridade. Para assegurar que os funcionários não desenvolvem relações estreitas e inadequadas com os usuários, devem ser implementados regimes de rotação ou mobilidade do pessoal. As decisões sobre a afetação dos funcionários devem assentar em critérios objetivos estabelecidos e o fundamento para as decisões de afetação deve ser registado. Os funcionários que tenham permanecido num posto durante muito tempo ou que tenham exercido cargos que são mais vulneráveis à corrupção devem ser transferidos para outro cargo ou local (num prazo especificado).


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Pode ser utilizada a segregação de funções, para que vários funcionários possam exercer as mesmas funções discricionárias, assegurando assim que os usuários não têm de lidar com um funcionário. Deve dedicar-se atenção à conceção das funções, para assegurar que determinados funcionários não podem exercer poderes discricionários sem consultar outros funcionários. Por exemplo, em conformidade com as práticas contabilísticas aceites, os funcionários não devem poder iniciar e certificar pagamentos. Nos casos em que seja necessário realizar exames ou inspeções, a afetação dessas tarefas profissionais a funcionários individuais pode ser feita de forma aleatória, ao invés de assentar em critérios relacionados com a mercadoria, o setor ou a área geográfica. A realização de exames ou inspeções pode também ser sujeita à análise regular por parte dos pares e de entidades independentes. A rotação pode ser um processo dispendioso e difícil de implementar na maioria dos locais. Em alguns estados pequenos, como aqueles que são ilhas, a rotação pode não ser viável. Não obstante, devem ser tomadas outras medidas para evitar interações regulares com os mesmos usuários. A rotação também deve ter em conta a experiência profissional dos funcionários, para evitar ter funcionários inexperientes em cargos que podem atrasar o processo, o que, em si mesmo, pode incentivar a corrupção, tornando-se assim contraproducente. As transferências podem ser uma solução mais fácil nos casos em que a rotação não é possível, mas estas devem ser realizadas tendo em conta os interesses de todos os envolvidos. 8.4. FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL A educação e a formação desempenham um papel de relevo na luta contra a corrupção. Proporcionam aos funcionários um desenvolvimento profissional adequado, reforçando assim a sua competência técnica e o profissionalismo. Podem ser utilizadas como parte de um sistema de recompensa e valorização da carreira e irão reforçar a motivação dos funcionários, melhorando em simultâneo o seu desempenho. A formação inicial deve incluir secções instrutivas sobre as normas éticas e deve permitir o debate franco e livre. Para manter a credibilidade da formação ministrada, é fundamental que o conteúdo da mesma reflita com exatidão o que acontece no âmbito da função. A formação deve ser disponibilizada com base no mérito e corresponder às necessidades da função. 8.5. GESTÃO/AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO A avaliação do desempenho deve ser um processo objetivo, que permita aos gestores avaliar o desempenho dos funcionários, identificar oportunidades de desenvolvimento, reconhecer e recompensar os funcionários pelo bom trabalho realizado, e contribuir para a concretização dos objetivos de uma organização. A avaliação do desempenho também pode fornecer incentivos para o comportamento exemplar, reforçando as características e conduta pretendidas da força de trabalho. A avaliação regular incentiva os funcionários a assumir a responsabilidade por manter níveis elevados de integridade pessoal e profissional. A avaliação do desempenho é importante do ponto de vista da responsabilização. Os funcionários devem saber que têm de assumir a responsabilidade pelos seus atos. Isto é importante no contexto do combate à corrupção.


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Por exemplo, a integridade pode ser um elemento do processo de desempenho. Isto pode incentivar os funcionários a participar em oportunidades para reduzir ou controlar a corrupção, recompensando aqueles que conseguiram identificar métodos através dos quais pode ocorrer corrupção e sugerir mecanismos de controlo melhorados. O processo de avaliação do desempenho deve estar associado a um sistema comparável de recompensa/reconhecimento. Este pode incluir a progressão salarial, bem como recompensas não monetárias, tais como transferências, formação, viagens e reconhecimento público, para incentivar ainda mais os comportamentos positivos. Essas recompensas podem reconhecer o bom desempenho imediato; no entanto, o sistema de avaliação do desempenho deve ser concebido com o objetivo de otimizar o desempenho dos funcionários a longo prazo. A avaliação do desempenho deve ser realizada regularmente, quer seja com uma periodicidade semanal, mensal ou anual. A gestão deve ser responsabilizada pelo desempenho dos seus funcionários e gerir ativamente as questões relacionadas com o desempenho. A avaliação do desempenho deve (sempre que possível) assentar em dados objetivos, que seja possível obter a partir do sistema automatizado da administração.


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LISTA DE VERIFICAÇÃO Remuneração e condições

Os níveis de remuneração dos funcionários são comparáveis a cargos semelhantes no setor público?

Os níveis de remuneração dos funcionários têm em conta a oportunidade apresentada no seu trabalho de complementarem o rendimento através de comissões ilícitas?

Estão disponíveis mecanismos para identificar sinais de endividamento grave por parte dos funcionários?

Existe um sistema de recompensas não monetárias e este é administrado de forma equitativa?

Existe um sistema de bónus, ou um sistema de recompensa semelhante, que partilhe os benefícios amplamente entre todos os funcionários que demonstrem níveis elevados de desempenho profissional, ou este apenas reconhece um pequeno número de funcionários que trabalham numa área específica, onde as apreensões e ações judiciais são comuns?

Existe um regime de saúde, habitação e/ou pensões?

Recrutamento, seleção e promoção

Os critérios de seleção são publicados e rigorosamente cumpridos para todas as vagas?

Os critérios de seleção centram-se em elevados padrões éticos, para além de conhecimentos específicos para a função e competências técnicas?

O processo de nomeação e seleção assenta no mérito ou ajuda conhecer alguém na administração?

Os funcionários conhecem o processo de seleção e os resultados são comunicados rapidamente?

Existe um procedimento em vigor para permitir aos funcionários contestar o resultado do processo de seleção?

A composição das comissões de seleção tem em vista assegurar a imparcialidade?

Qual é a composição das comissões de seleção? Têm representantes de diferentes áreas de trabalho? Incluem um membro do departamento de Recursos Humanos?

Que verificações externas são realizadas em relação aos novos trabalhadores recrutados (por exemplo, verificações de antecedentes e do cadastro criminal, registos de empregos anteriores, referências, etc.)?

As referências e qualificações são sempre verificadas?

Em que medida é que os conflitos de interesses são tolerados? Os funcionários estão autorizados a ter um segundo emprego? Em caso afirmativo, têm de obter aprovação para o efeito?

Os funcionários que são nomeados para uma promoção são avaliados com base no mérito e na sua vontade de aceitar um nível adequado de responsabilidade em termos de prevenção da corrupção e promoção da integridade?

Destacamento, rotação e transferência

Os funcionários são impedidos de exercer cargos vulneráveis durante períodos longos?

Espera-se que os funcionários sejam alvo de transferência ou rotação a intervalos regulares?

As orientações relativas à rotação são claras e facilmente acessíveis?


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A rotação/mobilidade é uma condição do serviço claramente compreendida, nos casos em que existem essas disposições?

Que consideração foi dada a um regime de rotação separado para os cargos técnicos?

A política de rotação é aplicada e está sujeita a análise independente?

Quais são os mecanismos estabelecidos em vigor para supervisionar a rotação dos funcionários a intervalos regulares? Este processo é isento?

Como é que evita que o ambiente de trabalho fomente o desenvolvimento de uma relação inadequada entre os funcionários e os usuários?

Que mecanismos estão implementados para assegurar o devido controlo, responsabilização e supervisão dos funcionários que trabalham nesses ambientes?

A automatização possibilita a afetação aleatória dos funcionários para desempenhar funções específicas?

Nos pontos de interação com o público, como por exemplo, postos de controlo de passageiros e carga, existem mecanismos implementados para evitar a notificação prévia de que determinados funcionários irão desempenhar funções específicas em determinados momentos?

As funções são segregadas nas áreas que são vulneráveis à corrupção? Por exemplo, é possível que um determinado funcionário inicie, verifique e autorize pagamentos?

Os exames e inspeções são afetados de forma aleatória, e não com base em critérios relacionados com a mercadoria, o setor ou a área geográfica?

As inspeções são sujeitas à análise independente regularmente?

Os funcionários são sujeitos a uma rotação de turnos aleatória, para diminuir a previsibilidade das tarefas atribuídas?

Formação e desenvolvimento profissional

A administração fornece formação profissional formal e formação em contexto laboral estruturada aos funcionários, abrangendo competências gerais e especializadas?

Os novos trabalhadores recrutados recebem formação inicial específica relativa aos princípios de integridade e ao código de conduta da organização?

A formação em contexto laboral é estruturada e reforça as políticas de integridade da administração?

Existe um programa de planeamento da sucessão para garantir que a administração não fique excessivamente dependente de algumas pessoas importantes?

Como é que a eficácia da formação é avaliada periodicamente?

Como é que o sistema de gestão/avaliação do desempenho identifica necessidades de desenvolvimento e reforça os princípios de integridade?

Está a ser facultada formação à um grupo selecionado de indivíduos ou essa situação depende das necessidades do trabalho e do bom desempenho dos indivíduos?

Gestão/avaliação do desempenho

A administração tem implementado um sistema de avaliação de desempenho?

O sistema de avaliação evita a subjetividade?

O sistema de avaliação baseia-se nos resultados de um sistema automatizado?


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O sistema implementado é administrado com justiça, monitorizado e revisto com regularidade?

As avaliações do desempenho são realizadas regularmente?

Existe um sistema de recompensas ligado ao sistema de avaliação do desempenho?

Se sim, o sistema de recompensas partilha os benefícios amplamente entre todos os funcionários que demonstrem normas éticas adequadas, encoraja o desenvolvimento e a manutenção de níveis elevados de desempenho profissional ou apenas reconhece um pequeno número de funcionários que trabalha numa área específica, onde as apreensões e ações judiciais são comuns?

O sistema de avaliação de desempenho liga o desempenho ao código de conduta da administração?

O processo de avaliação de desempenho recolhe especificamente a demonstração de um nível elevado de integridade pessoal e profissional?

Os funcionários têm a oportunidade de contestar a sua avaliação de desempenho, caso não concordem com algum aspeto da mesma?

Os administradores têm um papel ativo na gestão do desempenho dos funcionários?


Uma estratégia de gestão global abrangente de recursos humanos implementada

O processo de recrutamento, promoção e destacamento é apolítico, objetivo, com base no mérito e aplicado de forma consistente pela administração

Um processo de seleção de recursos independente, justo, transparente e acessível

Potenciais funcionários são avaliados durante o processo de recrutamento

Verificação contínua periódica de segurança para os funcionários existentes

Processos de recrutamento estão sujeitos a auditoria interna

Requisito para comunicar potenciais conflitos de interesses e alterações relevantes nas circunstâncias pessoais (isto é, emprego secundário, novas fontes de rendimento, etc.)

A aceitação do código de conduta constitui um requisito prévio para a contratação

Um sistema de formação formal, centralizado está implementado


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9. MOTIVAÇÃO E CULTURA DA ORGANIZAÇÃO


A corrupção é mais suscetível de ocorrer em instituições onde a motivação ou “esprit de corps” é

baixa e onde o pessoal da alfândega não tem orgulho na reputação da sua administração. Os

funcionários aduaneiros são mais suscetíveis de agir com integridade quando a motivação é alta,

quando as práticas de gestão de recursos humanos são justas e quando existem oportunidades

razoáveis para o desenvolvimento e progressão na carreira. Os funcionários a todos os níveis

devem estar ativamente envolvidos no programa anticorrupção, devendo ser encorajados a

aceitar um nível adequado de responsabilidade na integridade da administração.

Antes de a alteração organizacional poder ocorrer, é necessário compreender a cultura e as práticas que existem atualmente na administração e determinar os métodos mais adequados para conseguir atingir uma melhoria real e sustentada. A extensão das alterações necessárias deve basear-se na situação atual da administração e na sua capacidade de apoiar e acolher adequadamente a mudança cultural que se impõe. Os funcionários e as associações de trabalhadores devem estar ativamente envolvidos neste processo. Por exemplo, podem constituir-se equipas especiais responsáveis pelo projeto em cada escritório, para identificar áreas de risco elevado e sugerir alterações aos sistemas existentes e práticas de trabalho. Mudanças na atitude e cultura da organização são extremamente difíceis de implementar, particularmente quando a corrupção é generalizada ou endémica. Sem mudanças, no entanto, mesmo que os culpados de comportamento corrupto sejam substituídos, a corrupção pode acontecer com os substitutos. Melhorar a cultura da organização, para que os funcionários tenham orgulho e sejam leais no serviço, é vital para quebrar este ciclo.


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LISTA DE VERIFICAÇÃO Função da gestão superior

A gestão superior lidera pelo exemplo e demonstra o seu compromisso para com a integridade e justiça, através do seu comportamento?

As decisões tomadas a nível de gestão superior são abertas e transparentes?

Os funcionários são encorajados, reconhecidos, considerados e/ou recompensados por identificar métodos através dos quais pode ocorrer a corrupção e por sugerir mecanismos de controlo melhorados?

Mecanismos proactivos para melhorias

São utilizadas equipas especiais responsáveis pelo projeto para desenvolver estratégias de integridade nas suas áreas de trabalho? Os funcionários têm todos a oportunidade de contribuir?

São levadas a cabo atividades para medir os níveis de motivação, como, por exemplo, inquéritos aos funcionários para recolher retorno de informação e obter sugestões?

Estão disponíveis mecanismos, onde os funcionários podem colocar, discutir e resolver quaisquer problemas culturais e/ou de motivação, que têm impacto nos esforços anticorrupção da administração?

As reuniões e publicações periódicas do pessoal são utilizadas para comunicar as normas de comportamento esperado, destacar situações de comportamento meritório e para expor os envolvidos na corrupção?

Comunicações internas

Os sistemas e cultura da administração reconhecem e respeitam os direitos dos funcionários e a necessidade de justiça em todos os assuntos de gestão de recursos humanos?

Os funcionários são reconhecidos ou recompensados por desempenho que demonstre os mais elevados níveis de integridade?

Os mecanismos de comunicação interna são utilizados para discutir questões ligadas à integridade e à ética? Os casos de corrupção são discutidos abertamente?

Mecanismos de aplicação

É tomada alguma medida imediata contra aqueles que não cumprem as normas para a integridade?

Está implementada legislação eficaz para proteger os funcionários que comunicam violações da integridade?

Em que medida os funcionários a todos os níveis são encorajados a identificar e comunicar violações da integridade?

Os funcionários que dão a cara para comunicar práticas corruptas são recompensados ou vitimizados?

As sanções para o comportamento corrupto são suficientes para impedir comportamentos inadequados?


Inquéritos de satisfação para funcionários e usuários

Práticas eficazes de consulta à funcionários e de gestão

Equipas especiais responsáveis pelo projeto incumbidas com melhorias da integridade

Gestão de desempenho/enquadramento da disciplina


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Sistemas para monitorização e análise dos indicadores de motivação, como, por exemplo, atritos entre funcionários e taxas de absentismo

Sensibilização do usuário em relação à iniciativas no âmbito da integridade na alfândega/administração

Práticas administrativas com base na justiça e equidade processual

Ação imediata quando ocorrem violações da integridade

Vontade de tornar públicos os resultados das investigações relacionadas com corrupção

Vontade de desenvolver atividades de autoavaliação e outras atividades internacionais para a integridade

Participação dos funcionários em iniciativas relacionadas com a integridade

Reputação da administração como uma boa entidade patronal

Procedimentos “delatores” eficazes implementados


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10. RELAÇÃO COM O SETOR PRIVADO


As administrações aduaneiras devem promover relações abertas, transparentes e produtivas com

o setor privado. Os grupos de usuários devem ser encorajados a aceitar um nível adequado de

responsabilidade, em relação ao problema e à identificação e implementação de soluções

práticas. O estabelecimento de memorandos de entendimento entre a alfândega e os organismos

industriais pode ser útil a este respeito. De igual modo, o desenvolvimento de códigos de conduta

para o setor privado, que definam claramente normas de comportamento profissional, pode ser

útil. As sanções associadas à adoção de comportamentos corruptos devem ser suficientes para

impedir os grupos de usuários de pagar subornos ou taxas de facilitação, para obter tratamento

preferencial.

É importante focar a atenção no papel central desempenhado pelos grupos de usuários no controlo da corrupção. Afinal, muitas formas de corrupção administrativa exigem o envolvimento ativo de parceiros externos. Este facto é reconhecido nas Normas de Conduta da Câmara de Comércio Internacional, na Declaração de Lima, na Declaração contra a Corrupção e o Suborno nas Transações Internacionais Comerciais da ONU, na Declaração do Conselho Económico da Bacia do Pacífico em relação às Normas e na Convenção para o Combate ao Suborno dos Funcionários Públicos Estrangeiros nas Transações Comerciais Internacionais da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico. Normas de desempenho e/ou cartas de atendimento aos usuários podem proporcionar um ponto de início útil e um mecanismo prático de monitorização. Na administração de um programa importante sobre integridade, pode ser útil ter feedback através de inquéritos realizados aos usuários, em relação às suas opiniões sobre qualidade do desempenho e eficácia operacional. Isto pode ser complementar aos padrões de prontidão e quantidade, medidos numa carta de atendimento aos usuários. As comissões de ligação podem proporcionar um veículo importante para as administrações comunicarem claramente as normas de comportamento esperadas dos usuários. Pode ser adequado estabelecer um grupo de trabalho anticorrupção conjunto entre a administração e o usuário, para identificar soluções práticas e funcionários corruptos. Os mecanismos de cooperação podem ser estabelecidos com grupos do setor, para encorajar a disposição de informação para identificar atividade invulgar ou suspeita, relacionada com atividades ilegais, tais como tráfico de drogas e branqueamento de capitais. Os usuários, o público em geral e os terceiros, tais como instituições bancárias e associações comerciais podem disponibilizar potenciais fontes de informação sobre os pontos mais vulneráveis de uma instituição ou sobre as instâncias reais de corrupção. Dar garantias de anonimidade pode facilitar a disponibilização de informação, tal como a configuração de uma linha direta e de um sistema de reclamações e elogios. A informação recebida tem de ser cuidadosamente investigada, devendo ser claramente indicado que a administração respondeu eficazmente. Uma estratégia abrangente de comunicação poderia incluir o estabelecimento de centros de informação de usuários e linhas diretas para facultar informação sobre todos os processos e procedimentos, panfletos informativos/comunicações oficiais, assim como promover os sucessos da administração nos meios de comunicação. Estas iniciativas têm de ser bem publicitadas e facilmente acessíveis.


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Consulta ao setor privado

Como foram identificadas todas as partes interessadas e usuários relevantes e obtido o respetivo apoio e cooperação?

Foram estabelecidos mecanismos adequados de consulta, para facilitar a comunicação e cooperação entre a alfândega/a administração e os grupos de usuários?

Como estiveram envolvidos os maiores grupos de usuários no desenvolvimento das estratégias anticorrupção da sua administração?

Foram estabelecidos acordos formais de cooperação com organismos industriais, que incorporem aspetos tais como o conhecimento dos procedimentos das alfândegas, troca de informação e formação bidirecional?

Foram estabelecidos códigos de conduta para o setor privado, que definem claramente normas de comportamento profissional?

Mecanismos de comunicação e responsabilização

Como aceitam os grupos de usuários uma quota-parte de responsabilidade, tanto no problema como na solução?

Quando são detetadas práticas corruptas, que envolvem membros de grupos de usuários, os usuários são penalizados por participar nesse comportamento? Essas sanções impostas são suficientes para impedir futuras violações?

As disposições legais reconhecem adequadamente todas as partes envolvidas nas práticas corruptas ou apenas cobrem os funcionários da administração envolvidos?

Os usuários, o público em geral e os terceiros, tais como as instituições bancárias, são ativamente encorajados a comunicar instâncias de corrupção ou tentativas de corrupção?

Estão implementados mecanismos para comunicar instâncias de corrupção, tais como linhas diretas ou um sistema de reclamações e elogios? Estes mecanismos são promovidos com regularidade junto das partes interessadas?

Que garantias/compromissos são oferecidos aos usuários e terceiros de que qualquer informação facultada será tratada com confidencialidade? Estes são respeitados?

Existem mecanismos implementados para investigar a informação facultada à administração por terceiros?

Os usuários aceitam a sua quota-parte de responsabilidade na manutenção de um ambiente livre de corrupção?

Existe uma estratégia de comunicação de usuários para facultar informação não apenas aos usuários, mas também para promover os sucessos da administração?


Inquéritos aos usuários

Acordos formais de cooperação implementados

Mecanismos práticos de consulta implementados

Grupo de trabalho conjunto entre autoridades aduaneiras e empresas para tratar os problemas da integridade

Desenvolvimento e promoção de um sistema para comunicar alegações de corrupção


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Parceria comercial e acordos e programas de divulgação

Processo de seleção eficaz para usuários licenciados

Associações do setor de autorregulamentação (código de conduta, sanções, penalidades por comportamento inadequado, etc.)

Consulte o plano de negócios da alfândega do Uruguai no Anexo 3, que descreve a abordagem de parceria com o setor privado para combater a corrupção.


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Parte 3 – O PROCESSO DE PLANEAMENTO DE AÇÕES

3.1 ESTABELECER PRIORIDADES Uma vez consideradas as questões da lista de verificação, serão identificadas algumas áreas que requerem ação e/ou oportunidades de desenvolvimento. Nestas áreas devem estabelecer-se prioridades e deve ser preparado um plano de ação de integridade. Deve ser constituída uma equipa de implementação da integridade, para supervisionar a implementação destas estratégias. A primeira parte deste processo envolve a determinação de prioridades das atividades identificadas durante o processo de autoavaliação. Os critérios utilizados para determinar que problemas têm mais prioridade devem incluir (mas não limitar-se):

Importância

Urgência

Consequência do fracasso

Probabilidade de obtenção de compromisso de executivos e funcionários

Impacto

Obrigações nacionais/internacionais

Facilidade de implementação

Custo

3.2 DESENVOLVIMENTO DE UM PLANO DE AÇÃO DE INTEGRIDADE O plano de ação pode ser desenvolvido utilizando os seguintes exemplos como guia:

TAREFA Funcionário(s) responsável(is)

Indicadores verificáveis de desempenho

Até quando?

Visar os setores e desenvolver informação/orientação adequada e relevante em benefício de cada grupo, em relação à novas iniciativas, decisões, alterações na legislação e procedimentos

Nome da unidade N.º de estudos realizados e orientação produzida

Curto prazo

Implementar sistema automatizado de pagamentos no aeroporto nacional

TI, finanças, alfândegas, administração

Concluir automatização do sistema no aeroporto

Curto prazo


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TAREFA Funcionário(s) responsável(is)

Indicadores verificáveis de desempenho

Até quando?

Garantir que os diretores facultam sistematicamente feedback sobre as medidas tomadas, no seguimento de conclusões de auditoria a nível operacional, através de procedimentos de seguimento

Cada diretor/ auditoria interna

Canais formais de comunicação entre os diferentes níveis de hierarquia estabelecidos

Curto prazo

Estabelecer uma comissão consultiva mista entre a administração e as partes interessadas do setor privado

Todos os departamentos

Estabelecimento de comissão e realização de reuniões regulares

Curto prazo

3.3 DESENVOLVIMENTO DE UMA ESTRATÉGIA DE COMUNICAÇÃO Para garantir que os resultados da autoavaliação e do processo de planeamento de ação são devidamente compreendidos e aceites pelos executivos e adotados pela maioria dos funcionários da instituição, é importante desenvolver uma abordagem prática de informação e comunicação. Para sinergias e benefícios máximos, qualquer estratégia de integridade desenvolvida deve idealmente estar sincronizada com outros planos nacionais ou regionais, também em curso. A abordagem deve basear-se nalguns princípios fundamentais. Estes princípios incluem a necessidade de:

Envolver tantas pessoas quanto possível no processo;

Garantir apoio político e dos meios de comunicação;

Garantir apoio e envolvimento do setor privado;

Promover os benefícios reais de um regime melhorado de integridade para todos os funcionários;

Obter compromisso da gestão executiva para com o plano;

Garantir que os ausentes no seminário apoiam igualmente os elementos fundamentais do plano de ação; e

Garantir que cada um dos participantes no seminário mantém um papel ativo na implementação do plano de ação (que deve ser discutido com o diretor geral).


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PARTE 4 – ANÁLISE, AVALIAÇÃO E REMODELAÇÃO DO PLANO DE AÇÃO A OMA permanece disponível para analisar, avaliar e desenvolver de novo o plano de ação de integridade, uma vez implementado. Analisar o plano de ação de integridade ajudará os membros da administração a:

Avaliarem as suas estratégias individuais de integridade, para determinar se os resultados previstos foram ou não atingidos no plano de ação de integridade desenvolvido inicialmente

Determinarem as áreas que requerem mais atenção e/ou iniciativas que possam ser implementadas na dinâmica já estabelecida

Desenvolverem um plano de ação de integridade melhorado

A fase de avaliação apenas deve ser levada a cabo, após conclusão do processo de autoavaliação e da implementação de um plano de ação de integridade. O resultado da avaliação será uma análise abrangente de lacunas de integridade, que determinará se a administração necessita ou não de rever determinados aspetos do processo de autoavaliação, para desenvolver um plano de ação revisto a fim de desenvolver melhor o programa de integridade da instituição. O processo de análise, avaliação e novo desenvolvimento deve envolver um segundo processo de autoavaliação utilizando as questões da lista de verificação na parte 2 deste guia. As respostas às questões, juntamente com um exame dos indicadores verificáveis de desempenho identificados no plano de ação de integridade, devem facultar os dados necessários para avaliar o sucesso ou, caso contrário, as estratégias ou atividades individuais incluídas no plano de ação. Os indicadores de desempenho que podem ser úteis na avaliação do sucesso do plano de ação de integridade incluem:

Resultados de inquéritos de satisfação do usuário/partes interessadas

Número de reclamações ou alegações contra os funcionários da alfândega/administração

Número de investigações bem-sucedidas e/ou de instaurações de ações penais por violações da integridade

Cobertura mediática positiva/negativa da integridade na alfândega/administração

Relatórios por agências internacionais

Número e natureza de reclamações junto do provedor

Reclamações pelo público em trânsito, despachantes ou importadores

Resultados das auditorias internas e externas

Consecução das normas de metas de desempenho/carta de atendimento de usuários

Aumento/redução nas estatísticas de desempenho operacional


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Uma vez concluído este processo de análise e avaliação, é necessário desenvolver um novo plano de ação de integridade. O novo plano deve incluir:

Atividades e estratégias em curso, que requeiram uma atenção contínua

Uma gama de atividades e estratégias concebida para melhorar ou voltar a focar elementos que foram tratados no plano de ação anterior

Uma gama de novas atividades e estratégias O plano de ação de integridade revisto deve incluir a identificação dos problemas existentes ou oportunidades para melhoria, soluções identificadas, funcionários responsáveis, prazos para implementação e indicadores verificáveis de desempenho. No seguimento deste processo, deve ser prestada uma atenção adequada para garantir o aval do executivo, o compromisso para com o plano de ação revisto e o marketing eficaz do mesmo junto dos funcionários e partes interessadas em questão.

***** Tradução financiada pela Agência Norueguesa para a Cooperação e Desenvolvimento (Norad)

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Anexo 1

A DECLARAÇÃO

DE ARUSHA REVISTA

DECLARAÇÃO DO CONSELHO DE COOPERAÇÃO ADUANEIRA EM RELAÇÃO À BOA GOVERNAÇÃO E INTEGRIDADE NAS ALFÂNDEGAS

O CONSELHO DE COOPERAÇÃO ADUANEIRA,

CONSIDERANDO que as administrações aduaneiras a nível mundial executam várias tarefas de vital importância em nome dos seus Governos, contribuindo para objetivos nacionais, tais como a cobrança de receitas, a proteção da comunidade, a facilitação do comércio e a proteção da segurança nacional; RECONHECENDO que a integridade é uma questão crítica para todas as nações e para todas as administrações aduaneiras e que a presença da corrupção pode limitar fortemente a capacidade das alfândegas de cumprirem a sua missão com eficácia. Os efeitos adversos da corrupção podem incluir:

uma redução da segurança nacional e da proteção da comunidade;

fuga de receitas e fraude;

uma redução no investimento estrangeiro;

custos acrescidos que, em última análise, são suportados pela comunidade;

manutenção de barreiras para o comércio internacional e para o crescimento económico;

uma redução na confiança do público nas instituições governamentais;

uma redução no nível de confiança e cooperação entre administrações aduaneiras e outras agências governamentais;

uma redução do nível de cumprimento voluntário das leis e regulamentos aduaneiros; e

níveis baixos de motivação e “esprit de corps” entre o pessoal;

CONSIDERANDO que a corrupção pode ser combatida com eficácia, apenas como parte de um esforço nacional abrangente; AFIRMANDO que a prioridade para todos os governos deve ser garantir que as alfândegas estão isentas de corrupção. Isto requer uma vontade política firme e um compromisso sustentado, para lutar contra a corrupção; DECLARA que um programa eficaz nacional de integridade nas alfândegas deve abordar os seguintes fatores importantes:

O Conselho de Cooperação Aduaneira é o nome oficial da Organização Mundial das Alfândegas (OMA).

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1. Liderança e compromisso A responsabilidade primordial pela prevenção da corrupção deve caber ao diretor da alfândega e à equipa de gestão executiva. A necessidade de ter níveis elevados de integridade deve ser sublinhada e o compromisso face à luta contra a corrupção mantido ao longo do tempo. Os gestores e supervisores aduaneiros devem adotar um forte papel de liderança e aceitar um nível adequado de responsabilidade e responsabilização pela manutenção de níveis elevados de integridade em todos os aspetos do trabalho da alfândega. Os gestores aduaneiros devem demonstrar um foco claro e inequívoco na integridade e dar o exemplo, de forma coerente com a letra e o espírito do código de conduta. 2. Quadro regulamentar As leis, regulamentos, orientações administrativas e procedimentos aduaneiros devem ser harmonizados e simplificados tanto quanto possível, para que as formalidades aduaneiras possam ser realizadas sem encargos indevidos. Este processo envolve a adoção de convenções internacionais, outros instrumentos e normas aceites. As práticas aduaneiras devem ser analisadas e reformuladas para eliminar a burocracia e reduzir a duplicação desnecessária. As taxas aduaneiras devem ser moderadas, quando possível, e as isenções às regras normalizadas devem ser minimizadas. Os sistemas e procedimentos devem estar de acordo com a Convenção Internacional para a Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros revista (Convenção de Quioto Revista). 3. Transparência Os usuários da alfândega têm direito a esperar um elevado grau de certeza e previsibilidade nas suas interações com a alfândega. As leis, regulamentos, procedimentos e orientações administrativas referentes à alfândega devem ser tornados públicos, ser facilmente acessíveis e aplicados de maneira uniforme e coerente. O fundamento para o exercício dos poderes discricionários deve ser claramente definido. Devem ser estabelecidos mecanismos de recurso e análise administrativa, para proporcionar aos usuários um mecanismo para contestar ou solicitar a análise das decisões da alfândega. Devem ser estabelecidas cartas de atendimento aos usuários ou normas de desempenho, que identifiquem o nível de atendimento que os usuários podem esperar da alfândega. 4. Automatização A automatização ou informatização das funções da alfândega pode melhorar a eficiência e eficácia, bem como eliminar muitas oportunidades para a existência de corrupção. A automatização também pode aumentar o nível de responsabilização e fornecer uma pista de auditoria para permitir a monitorização e análise posterior das decisões administrativas e do exercício do poder discricionário pelos funcionários. Sempre que possível, os sistemas automatizados devem ser configurados de forma a minimizar as oportunidades para o exercício inadequado do poder discricionário pelos funcionários, o contacto presencial entre o pessoal da alfândega e os usuários, e o manuseamento e transferência físicos dos fundos. 5. Reforma e modernização A corrupção ocorre habitualmente em situações em que são utilizadas práticas antiquadas e ineficientes, e em que os usuários têm um incentivo para tentar evitar procedimentos lentos ou complicados oferecendo subornos e pagando taxas de facilitação. As administrações aduaneiras devem reformar e modernizar os seus sistemas e procedimentos, para eliminar quaisquer perceções de vantagens que poderiam ser obtidas ao contornar os requisitos oficiais. Essas

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iniciativas de reforma e modernização devem ter um caráter abrangente e concentrar-se em todos os aspetos das operações e desempenho da alfândega. A Convenção de Quioto Revista proporciona um ponto de referência sólido para iniciativas do género. 6. Auditoria e investigação A prevenção e controlo da corrupção na alfândega podem ser auxiliados pela implementação de diversos mecanismos adequados de monitorização e controlo, como por exemplo, programas internos de verificação, auditorias internas e externas, e regimes de investigação e instauração de ações judiciais. Esses regimes devem atingir um equilíbrio razoável entre estratégias positivas, para incentivar elevados níveis de integridade, e estratégias repressivas concebidas para identificar situações de corrupção e aplicar medidas disciplinares ou intentar ações judiciais contra o pessoal envolvido. O pessoal da alfândega, os usuários e o público em geral devem ser incentivados a denunciar atividades corruptas, contrárias à ética ou ilícitas e, quando essas informações forem facultadas, devem ser investigadas de forma rápida e exaustiva, devendo as fontes ser protegidas. Quando for necessário realizar investigações em grande escala ou complexas, ou em administrações onde a corrupção é generalizada, também se deve recorrer a agências independentes de combate à corrupção. 7. Código de conduta Um elemento fundamental de qualquer programa de integridade eficaz é o desenvolvimento, publicação e aceitação de um código de conduta abrangente, que defina, em termos muito práticos e inequívocos, o comportamento esperado de todo o pessoal da alfândega. As sanções em caso de incumprimento devem ser definidas no código, adaptadas para corresponder à gravidade da violação e apoiadas por disposições administrativas e legislativas adequadas. 8. Gestão de recursos humanos A implementação de políticas e procedimentos sólidos de gestão de recursos humanos desempenha um papel significativo na luta contra a corrupção na alfândega. As práticas de gestão de recursos humanos, que demonstraram ser úteis para controlar ou eliminar a corrupção na alfândega, incluem:

oferecer um salário, outra remuneração e condições suficientes para garantir que o pessoal da alfândega consegue manter um nível de vida decente;

recrutar e manter pessoal que tem, e é provável que mantenha, elevados padrões em termos de integridade;

assegurar que os procedimentos de seleção e promoção do pessoal são isentos de tendências e favoritismo e assentam no princípio do mérito;

assegurar que as decisões sobre o destacamento, a rotação e a transferência de pessoal têm em conta a necessidade de eliminar oportunidades para que o pessoal da alfândega exerça cargos vulneráveis durante períodos longos;

fornecer formação e desenvolvimento profissional adequados ao pessoal da alfândega, após o recrutamento e ao longo das suas carreiras, para promover e reforçar continuamente a importância de manter elevados padrões éticos e profissionais; e

implementar sistemas adequados de avaliação e gestão do desempenho, que reforcem práticas sólidas e fomentem níveis elevados de integridade pessoal e profissional.

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9. Motivação e cultura da organização A corrupção é mais suscetível de ocorrer em instituições onde a motivação ou “esprit de corps” é baixa e onde o pessoal da alfândega não tem orgulho na reputação da sua administração. Os funcionários aduaneiros são mais suscetíveis de agir com integridade quando a motivação é alta, quando as práticas de gestão de recursos humanos são justas e quando existem oportunidades razoáveis para o desenvolvimento e progressão na carreira. Os funcionários a todos os níveis devem estar ativamente envolvidos no programa anticorrupção, devendo ser encorajados a aceitar um nível adequado de responsabilidade na integridade da administração. 10. Relação com o setor privado As administrações aduaneiras devem promover relações abertas, transparentes e produtivas com o setor privado. Os grupos de usuários devem ser encorajados a aceitar um nível adequado de responsabilidade, em relação ao problema e à identificação e implementação de soluções práticas. O estabelecimento de memorandos de entendimento entre a alfândega e os organismos industriais pode ser útil a este respeito. De igual modo, o desenvolvimento de códigos de conduta para o setor privado, que definam claramente normas de comportamento profissional, pode ser útil. As sanções associadas à adoção de comportamentos corruptos devem ser suficientes para impedir os grupos de usuários de pagar subornos ou taxas de facilitação, para obter tratamento preferencial. Nós, Membros do Conselho de Cooperação Aduaneira, apelamos às administrações aduaneiras que implementem planos de ação de integridade abrangentes e sustentáveis, com base em princípios fundamentais delineados acima e nos Governos, no setor empresarial e nos membros da comunidade internacional, para apoiar as alfândegas na sua luta contra a corrupção. Elaborado em Arusha, Tanzânia, no dia 7 de julho de 1993 (Sessões do Conselho 81.a/82.a) e revisto em junho de 2003 (Sessões do Conselho 101.a/102.a).

________________

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Anexo 2

Reforma – a experiência do Australian Customs and Border Protection Service

Como as questões da integridade facultaram um trampolim poderoso para o Australian Customs and Border Protection Service (Serviço das Alfândegas e Proteção de Fronteiras da Austrália, vulgo o Serviço) repensar e renovar-se a si próprio Sendo confrontado por desafios de integridade sem precedentes, o Serviço sentiu um impulso imperioso em dedicar uma atenção séria, focada e inovadora, não apenas para prevenir a recorrência dos problemas identificados, mas também para definir o tipo de Serviço que se pretende prestar no futuro. Abalado primeiro pela prisão de oito técnicos e pela apreensão de quantidades de drogas, dinheiro e ativos suspeitos de constituírem rendimentos do crime e depois pela identificação de vários problemas num relatório abrangente acerca da Operação, o Serviço deu início a um período de autoavaliação honesta e planificação futura. As reformas resultantes no âmbito da integridade destinam-se a reconstruir o orgulho nos técnicos e a confiança da população. O Serviço tomou medidas significativas para melhorar as normas profissionais, promover o comportamento ético, fortalecer a resiliência à corrupção e eliminar ou mitigar as vulnerabilidades da integridade. Tanto quanto pode ser determinado, um pequeno número de técnicos deu início a importações não autorizadas de esteroides em 2007. Nos anos seguintes, esta empreitada expandiu-se para incluir mais técnicos e a importação do precursor de droga, a pseudoefedrina. Entre 2007 e 2012, em várias ocasiões, a rede é suspeita de ter organizado e facilitado numerosas importações de precursores controlados nas fronteiras da Tailândia e do Vietname. Durante estes acontecimentos, em resultado do seu papel em ascensão no ambiente da aplicação da lei na Austrália, em janeiro de 2011 o Serviço ficou sob jurisdição da Comissão Australiana para a Aplicação da Lei da Integridade (Australian Commission for Law Enforcement Integrity, ACLEI), responsável por investigar a aplicação da lei relacionada com problemas de corrupção, particularmente em relação à corrupção grave e sistémica. A ACLEI investiga qualquer informação ou alegação que indique a ocorrência de conduta corrupta, passada, presente ou futura. Uma vez estabelecida a parceria com a ACLEI, a área de integridade e normas profissionais do Serviço referiu algumas informações à ACLEI, acerca de um técnico suspeito de envolvimento na importação ilegal de substâncias controladas pelas fronteiras. Consequentemente, em março de 2011 a ACLEI estabeleceu a Operação Heritage, para investigar estas alegações com o apoio da Polícia Federal Australiana (Australian Federal Police, AFP) e do Serviço. Para descobrir a envergadura da rede corrupta e os seus modos de funcionamento, foi permitido o prolongamento da Operação Heritage por mais 18 meses. A investigação revelou um cenário profundamente preocupante. A conduta observada envolveu uma colusão de longo prazo entre vários técnicos no Aeroporto Internacional de Sydney, com o propósito final de importar drogas ilícitas. Contexto global Seria fácil concluir que tudo isto foi culpa do Serviço. No entanto, é importante adicionar algum contexto adicional sobre o porquê da ocorrência desta atividade.

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A Austrália constitui um mercado atrativo para empresas criminosas transnacionais. Uma economia forte, redes domésticas de distribuição bem estabelecidas e uma forte procura de uma gama alargada de drogas ilícitas significam que os australianos estão dispostos a pagar um preço relativamente alto por essas drogas, em comparação com a média global. Da mesma forma, os lucros em causa podem ser astronómicos. Estima-se que o mercado australiano de drogas ilícitas vtenha um valor de 7 mil milhões de dólares australianos por ano. A oportunidade para obtenção de lucros ilícitos aumenta a probabilidade de os grupos de crime organizado poderem procurar comprometer os responsáveis pela aplicação da lei, para recrutar o apoio dos mesmos a fim de contornar os controlos fronteiriços. De facto, quanto mais eficaz o controlo fronteiriço, maior o incentivo para descobrir um caminho corrupto. As organizações criminosas continuarão a adaptar-se e a utilizar abordagens de incentivos, para encontrar o ponto fraco e ganhar acesso a informações de operações e práticas de desalfandegamento. Alteram constantemente a sua área de foco e utilizam tecnologias novas e emergentes, para tentar contornar os controlos fronteiriços. O dinheiro em causa também aumenta o risco de que os próprios responsáveis pela aplicação da lei possam procurar importar substâncias ilícitas, particularmente se estiverem confiantes na sua capacidade de derrotar qualquer sistema implementado, para evitar a ocorrência dessa atividade. Claramente, a situação é grave, estando o Serviço determinado a lutar a vários níveis. Como seria de esperar, esta evidente prova de corrupção dentro da instituição constituiu o ponto de viragem para o Serviço. Destacou várias vulnerabilidades e o desafio era resolver os riscos, particularmente em relação à cultura da organização. Para chegar à tão desejada mudança, o Serviço iniciou um percurso de reforma, não só para encontrar e eliminar todos os técnicos corruptos, mas ao mesmo tempo para reconstruir o orgulho dos seus técnicos e a confiança da população, fortalecendo a capacidade das suas normas profissionais e reforçando o Serviço contra a infiltração do crime. Para apoiar este programa de reforma, foi estabelecido um Conselho para a Reforma Aduaneira, para supervisionar a transformação estratégica do Serviço e para ajudar a conduzir a implementação das reformas. A resposta foi dividida em duas fases: primeiro a introdução de outros poderes internos seguido pelo desenvolvimento e publicação de um Projeto para a reforma 2013-2018, procurando o conceito para o Serviço pretendido. Primeira fase A primeira fase, implementada no final de 2012, foi diretamente desencadeada pelas detenções. Vários poderes internos complementares foram acionados para lutar contra a ameaça da infiltração do crime e da corrupção. Estes poderes foram acionados através de uma combinação de alteração legislativa e instrumentos internos conhecidos como despachos do Diretor Executivo (Chief Executive Officer, CEO). Os poderes incluem a introdução da realização de testes de drogas e álcool a todos os técnicos; o poder de determinar que o despedimento de um técnico teve origem em pressupostos de má conduta grave; o requisito legal de que todos os técnicos têm de denunciar qualquer má conduta grave, conduta corrupta ou comportamento criminal que testemunhem (incluindo atividades em que eles próprios estejam envolvidos) e, por último, a capacidade de realizar testes de integridade aos técnicos.

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Realização de testes de drogas e álcool O Serviço é um local de trabalho livre de droga e álcool. Existe uma tolerância zero para com a posse, utilização ou venda de drogas proibidas, não podendo os técnicos estar sob efeito do álcool quando estiverem em serviço, independentemente do tipo de função desempenhada. Os técnicos podem ser testados em qualquer altura que estejam a trabalhar (realização aleatória de testes). Em alternativa, os técnicos podem ser escolhidos para a realização de testes, caso exista uma suspeita razoável de estarem sob o efeito do álcool ou de uma droga proibida, caso ocorra um incidente grave ou caso sejam sujeitos a um inquérito oficial. Realização de testes de integridade Como o Serviço aprendeu, uma cultura da organização aparentemente adequada e um ambiente de aparente controlo eficaz nem sempre significam que todos são capazes de resistir à tentação ou manipulação por influências criminosas de fora. Um teste à integridade cria, num sistema de estritos parâmetros e responsabilização, uma situação onde existem fundamentos razoáveis para suspeitar que um técnico que está a ser corrupto ou está a ter um comportamento criminal possa ser observado. O cenário é especificamente concebido para testar se o técnico identificado responde de forma adequada ou de forma corrupta ou pouco ética. Não é uma “armadilha” – o técnico tem uma oportunidade idêntica de passar ou de falhar no teste. A realização de testes de integridade oferece uma outra opção para investigadores competentes desmantelarem os níveis de secretismo e conduta enganosa, que caracterizam uma conduta corrupta e criminosa e como tal constitui um adjunto útil para as medidas de integridade existentes. Obrigatoriedade de denúncia Ao abrigo de um despacho do CEO publicada no início de 2013, é agora um requisito legal obrigatório que todos os trabalhadores denunciem qualquer má conduta grave, conduta corrupta ou conduta criminosa, quando tiverem conhecimento de tais incidentes. A atividade não necessita de ser provada para ser comunicada. A obrigação de denúncia garante que os funcionários não são tentados a ignorar situações de corrupção ou má conduta, permitindo ao Serviço gerir os riscos e vulnerabilidades identificados, reforçando ao mesmo tempo a mensagem de que é da responsabilidade de cada trabalhador combater a corrupção. Foi estabelecida uma Rede de Apoio e Remissão para a Integridade (Integrity Support and Referral Network, ISRN) para apoiar o pessoal nos requisitos de denúncia obrigatória, sendo similar à implementada com sucesso pela AFP. A ISRN é uma rede de funcionários treinados que proporciona um mecanismo para os técnicos prestarem prontamente apoio e aconselhamento ou para poderem apresentar informação relacionada com má conduta, corrupção ou comportamento criminoso. Proporciona aos funcionários um mecanismo justo e confidencial para cumprirem as suas obrigações de denúncia. A introdução dos requisitos de denúncia obrigatória coloca o Serviço em linha com os seus parceiros fundamentais de aplicação da lei na comunidade da Commonwealth, a AFP e a Comissão Australiana para o Crime (Australian Crime Commission, ACC), apoiando outros mecanismos de integridade. Poder para despedir O CEO tem o poder de fazer uma declaração escrita que evita a análise do despedimento, ao abrigo da Lei do Trabalho Justo de 2009 por despedimento ilícito. Esta declaração deve ser elaborada no prazo de 24 horas a contar da decisão de despedir o trabalhador e apenas quando o CEO acreditar com fundamentos razoáveis que a conduta daquele, ou parte da

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mesma, é considerada como má conduta grave ou é altamente provável que tenha um impacto negativo na autoestima ou motivação dos membros do Serviço ou na sua reputação. Segunda fase A segunda fase do percurso de reforma do Serviço corresponde à implementação do Projeto para a reforma. O projeto foi desenvolvido em resposta às conclusões da Operação Heritage, o primeiro relatório do Conselho para a Reforma Aduaneira, além de uma análise separada de capacidade do Serviço Público Australiano (Australian Public Service, APS) que foi realizada em julho de 2013. O projeto, já publicado e divulgado no Serviço, tem o seu início marcado para julho de 2014, focando-se em três áreas da reforma: integridade, modernização e pessoas. As medidas de integridade são concebidas para recuperar a confiança da população e alinhar o Serviço com as outras agências australianas de aplicação da lei. As medidas de modernização garantirão que temos sistemas comerciais eficientes, processos normalizados e informação sofisticada para lidar com os aumentos significativos previstos nos volumes de pessoas e bens nas fronteiras da Austrália. O estabelecimento de um novo modelo operacional e de recursos humanos irá garantir que somos um Serviço profissional e ágil, que pode adaptar-se à mudança e acompanhar as exigências do futuro. Ameaça contínua de grupos de crime organizado O relatório da ACLEI identificou que a conspiração criminosa cresceu por via de uma confluência de circunstâncias. A rede de técnicos envolvidos nas importações ilícitas partilha alguns laços comuns demográficos, incluindo ligações à escola, idade e ligações à comunidade. Estas mesmas ligações e fontes de obrigações alargaram-se à amigos que eram membros ativos em grupos de crime organizado, incluindo gangues motards fora da lei. O desrespeito pela lei, talvez movido por um sentido crítico de lealdade uns para com os outros, parece ter apoiado a orquestração. Vários indivíduos utilizaram drogas ilícitas e o comprometimento de indivíduos — que poderia ter constituído a base para chantagem ou apenas um meio de assegurar a lealdade — podem também ter sido um fator na forma como a rede se formou e se fortaleceu. Sentimentos de lealdade mal dirigidos e comprometimento deliberado parecem constituir a base da rede, que liga alguns funcionários da fronteira entre si e com o crime organizado. Mudanças organizativas e mitigação de riscos Para mitigar as mudanças de qualquer recorrência, foi criada uma nova Divisão de Integridade, Segurança e Proteção para fortalecer os sistemas e processos de integridade do Serviço. O estabelecimento desta divisão permite ao Serviço proporcionar uma abordagem mais integrada, para gerir a conduta profissional, combater a corrupção e a infiltração do crime e lidar com problemas de má conduta. Criámos igualmente a posição do Consultor Especial para a Integridade. Este papel é responsável pela gestão da investigação de casos complexos e graves de má conduta, incluindo investigações realizadas em conjunto com a ACLEI. É também responsável por garantir que os processos e sistemas anticorrupção do Serviço são justos. Na nova Divisão, o Serviço expandiu a alçada do Ramo para a Integridade e Normas Profissionais (Integrity and Professional Standards, I&PS) para gerir diretamente todos os processos assumidos ao abrigo das disposições do código de conduta da ASP. Isto proporciona uma abordagem mais integrada, para gerir a conduta profissional no local de trabalho, combater a corrupção e a infiltração do crime e lidar com problemas de má conduta.

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Foi introduzido um novo modelo prático de normas profissionais, para alcançar um melhor alinhamento de processos no “continuum” da integridade. Isto inclui analisar a gestão de reclamações e de casos em todo o Serviço, incluindo questões do código de conduta. Este modelo apoia o papel do Consultor Especial para a Integridade e atingirá uma resolução melhorada e expedita das questões. O sucesso do programa de reforma do Serviço depende da extensão da contribuição de todos os técnicos para a avaliação dos riscos de fraude e corrupção, abarcando a filosofia da gestão ativa de riscos. Com isto em mente o I&PS ampliou e acelerou o seu programa de comunicação e formação em curso, para que os funcionários não só tenham conhecimento da sua responsabilidade individual na garantia de um nível elevado de comportamento ético, mas também para que possam recuperar o orgulho de fazer parte de uma instituição, com uma forte cultura ética. Sensibilização e educação É agora mais importante do que nunca que os técnicos tenham consciência das suas obrigações de integridade. Isto é conseguido através de um programa de formação contínua sobre fraude cara-a-cara e consciencialização da corrupção, que educa os funcionários em relação aos riscos de fraude e corrupção, mecanismos de denúncia disponíveis e responsabilidade de manter um comportamento ético e com integridade. As sessões de consciencialização são obrigatórias para todos os funcionários. Sessões regulares quinzenais na sede garantem que todos os novos funcionários recebem formação sobre integridade, quando integram o Serviço, assim como os técnicos que possam ter perdido sessões anteriores. As sessões são conduzidas conforme a necessidade nas regiões. Os técnicos também são obrigados a realizar um curso anual obrigatório por via eletrónica sobre a integridade, fraude e corrupção. O curso define as expectativas de comportamento ético e processos quotidianos de tomada de decisões a aplicar por todos os técnicos, fazendo os participantes passar por uma série de cenários que obrigam a pensar e que são relevantes para o ambiente único do Serviço. O curso explica a ambiguidade aos técnicos das suas responsabilidades em relação ao controlo da fraude, prevenção da corrupção, ética e integridade. Além disso, foram desenvolvidos cenários baseados em seminários presenciais que, em conjunto com o curso por via eletrónica, garantem que todos os técnicos, independentemente da localização, estão conscientes das ameaças que enfrentam e do que necessitam de fazer para garantir que eles e o Serviço como um todo são protegidos. Acima de tudo, todos os técnicos têm de estar devidamente informados das alterações em curso, dos motivos e do que era esperado dos mesmos. Um programa de comunicações ativo e multifacetado garantiu que cada técnico foi devidamente informado de cada fase do programa de reforma. Além da formação atualizada sobre a consciencialização da fraude e da corrupção e das fichas de informações para o pessoal, o CEO e o Executivo falaram com o pessoal em todas as regiões e a newsletter quinzenal CustomsNEWS proporcionou uma plataforma para publicitar com regularidade cada um dos muitos aspetos das novas medidas da integridade, à medida que vão saindo. As reformas foram também comunicadas através de um programa de reforma ACBPS mais vasto. Normas profissionais A investigação chegou à conclusão de que foi autorizado o desenvolvimento de uma cultura no Aeroporto Internacional de Sydney, que aceitava normas fracas e permitia o desrespeito das

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normas e regulamentos, o que indicou que um aspeto significativo para seguir em frente seria a necessidade de se focar nas pessoas. Os técnicos detidos tinham usado as suas posições oficiais e amizades, assim como outras relações que tinham desenvolvido no local de trabalho para recolher informação e para encobrir os seus rastos. Alguns indivíduos foram comprometidos pelo seu uso de drogas ilícitas e ligações à redes de crime, incluindo gangues motards fora da lei. As provas sugerem também que havia o risco de que qualquer supervisor que tomasse medidas em caso de má conduta, estaria sujeito à represálias de alguns membros do pessoal. Na posse deste conhecimento o Serviço adotou uma abordagem múltipla para minimizar os riscos futuros do crime organizado e da corrupção. Tal como a polícia federal e estatal, o Serviço já tinha em vigor um requisito de que os técnicos deveriam concluir com sucesso as Avaliações de Adequação Organizativas específicas do Serviço (OSA), além da habilitação de segurança da comunidade Commonwealth. Curiosamente, os técnicos detidos tinham registos limpos e tinham passado pelo processo OSA. Em resultado desta vulnerabilidade identificada, o regime OSA está agora a ser melhorado para ser um dos mais exigentes do setor público, especialmente em relação à deteção e abordagem de técnicos com associações criminosas. Isto será feito como parte do processo de recrutamento, com requisitos contínuos para todos os técnicos a monitorizar, para verificar eventuais ligações a grupos criminosos. A realização de testes psicológicos será igualmente incluída neste programa, com perfis de risco criados para um melhor foco em áreas da força de trabalho com maior risco. Nos últimos meses, foram reforçadas políticas em torno do requisito de os técnicos comunicarem informação relacionada com quaisquer variações nas suas circunstâncias pessoais, para lidar com a potencial ameaça colocada por relações e contacto que os mesmos possam ter com indivíduos participantes em atividade criminosa. Atualmente todos os técnicos são obrigados a comunicar quaisquer alterações nas suas circunstâncias pessoais. Isto inclui alterações nas relações com parceiros, mudança de casa, recebimento de quantias de dinheiro e alterações na saúde. Inclui também a consciencialização da atividade criminosa, mesmo que o técnico esteja implicado. A juntar a isto, o Serviço introduziu uma política de associações declaráveis que exige que os técnicos se abstenham de determinadas associações criminosas e outras do género e que as declarem quando não for possível minimizar qualquer ameaça para os técnicos, em serviço e fora de serviço. Segundo emprego e atividades voluntárias A política foi igualmente reforçada em torno dos técnicos que têm um segundo emprego ou atividades voluntárias. Todos os técnicos têm a opção de ter um segundo emprego. Contudo, é importante garantir que qualquer segundo emprego assumido pelos técnicos não os coloca em risco de se comprometerem. O Serviço melhorou agora a sua política de segundo emprego e atividades voluntárias, para garantir que os técnicos não estão a trabalhar em indústrias identificadas como tendo um risco elevado ou que poderiam criar a perceção de um conflito de interesses com o respetivo emprego no Serviço. Antes de iniciar qualquer trabalho fora do Serviço, pago ou voluntário, tem de solicitar-se a devida autorização. As indústrias abrangidas pela política melhorada incluem o setor da segurança privada e as diretamente associadas ao movimento de mercadorias, pessoas, navios ou aviões, na fronteira australiana. Os técnicos também não poderão ficar num determinado local de trabalho por período superior a três anos, reduzindo assim o risco de identificar as vulnerabilidades de um sistema ou procedimento em particular.

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No dia 15 de janeiro de 2014 a Lei de Denúncias de Interesse Público de 2013 (Public Interest Disclosure Act, Lei PID) entrou em vigor, substituindo os procedimentos e proteções existentes para a denúncia de irregularidades em relação a todos os funcionários públicos. A legislação permite que os funcionários públicos, atuais e anteriores, divulguem informação sobre suspeita de irregularidades aos funcionários da agência, autorizados a receber essas denúncias. Esta nova política funciona em colaboração com os requisitos de denúncia obrigatória já existentes do Serviço e oferece imunidade civil e penal para quem denuncia, além da proteção dos denunciantes contra represálias. Grupo de trabalho Pharos O grupo de trabalho Pharos foi estabelecido no Ramo para a Integridade e Normas Profissionais do Serviço, para identificar quaisquer técnicos atualmente a trabalhar no Serviço que representem um risco significativo para a sua integridade e operações, em resultado do seu comportamento dentro e fora do trabalho, as suas associações fora do local de trabalho ou o seu envolvimento em atividades criminosas. Os técnicos no grupo de trabalho colaboram de perto com a ACLEI, a AFP e a ACC, para garantir que o Serviço e os seus técnicos continuam a ser protegidos contra a ameaça contínua da corrupção. Tecnologia A conduta corrupta aconteceu em resultado de uma colusão de longo prazo entre um pequeno número de técnicos no Aeroporto Internacional de Sydney, que utilizou o seu conhecimento interno para contornar os sistemas de vigilância e interdição, incluindo informações sobre técnicas de aplicação da lei e vulnerabilidades sistémicas. Tiveram acesso privilegiado a bases de dados e ao ambiente seguro fronteiriço. Trabalhando juntos, exploraram as fraquezas do sistema de supervisão e manipularam listas e colocações em emprego. O Serviço introduziu um modelo operacional “totalidade do aeroporto” para resolver os picos dos fluxos de trabalho, mas esta solução expôs mais o pessoal à informação sensível e criou um aumento de oportunidades para a ocorrência de conduta corrupta. O Serviço está a investir em medidas de segurança melhoradas, com um foco importante em medidas da cibersegurança. Como em qualquer outra boa capacidade de segurança, o Serviço tenciona detetar e proteger-se contra ameaças de segurança, tanto de fatores externos como, infelizmente, daqueles dentro da própria instituição. Foram implementadas políticas e medidas práticas para restringir ainda mais a utilização de dispositivos eletrónicos móveis pessoais (Personal Mobile Electronic Devices, PMED), em determinados ambientes operacionais como o aeroporto ou áreas de trabalho com acesso a informação sensível, incluindo informação que poderia afetar em tempo real as intervenções fronteiriças. Esta ação minimiza o risco de comunicação de informação sensível operacional para fora dos canais e sistemas oficiais. O termo PMED abrange dispositivos com telecomunicação, acesso à internet ou capacidade de gravação de som ou imagem e inclui telemóveis ou smartphones, Blackberrys, iPads, tablets, iPods, leitores interativos de CD/MP3, rádios, câmaras digitais e câmaras de telefones, assistentes pessoais digitais, USB e computadores pessoais. Devido ao seu tamanho reduzido, grande capacidade de armazenamento e capacidade de processamento de informação, os PMED podem potencialmente ser utilizados para obter acesso não autorizado à informação, adulterar e transmitir informação ou interromper serviços de informação. Os criminosos podem utilizá-los para contornar os controlos de riscos implementados pelo Serviço. Por estes motivos o transporte irrestrito e utilização pessoal dos PMED, em determinadas áreas de trabalho, podem constituir um risco de integridade inaceitável para o Serviço. A restrição dos PMED

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reduz a oportunidade de os técnicos contornarem os controlos fronteiriços, comunicando informação operacional para fora dos canais e sistemas oficiais. Integridade da organização Enquanto o grosso das reformas se focou na integridade do indivíduo, existe um outro nível em que o conceito pode ser aplicado — integridade da organização. A integridade da organização refere-se à cultura da tomada de decisões transparente, com linhas claras de responsabilização e responsabilidade, num quadro de governação sólida. O Serviço provou ser, como uma entidade, bastante bom na resolução dos problemas que vão aparecendo e na resposta às crises operacionais. O Serviço decidiu melhorar o seu foco a longo prazo, para ir de encontro aos ambientes em mudança, e utilizar as lições aprendidas das operações e transformá-las em práticas comerciais normais em todo o Serviço. A implementação de uma abordagem integrada do risco e da segurança está a permitir ao Serviço identificar, avaliar, registar, gerir e comunicar sistematicamente os riscos significativos em todas as áreas de operações e subsequentemente questionar se os níveis atuais de segurança (ou dotação de controlos) são adequados ou não. Esta abordagem está concebida para produzir melhorias na eficiência, apoiar decisões de atribuição de recursos através da análise crítica da eficácia das estruturas de controlo e alimentar o processo de planeamento para permitir ao Executivo uma melhor visibilidade dos riscos emergentes. Para produzir uma perspetiva global do Serviço em torno das funções e papéis no âmbito da segurança, foram projetados uma estratégia de segurança e um mapa preliminar de segurança. Esta abordagem identificou que os pontos fortes do Serviço estão situados em áreas de conformidade legislativa e segurança operacional, destacando ao mesmo tempo que é necessário fazer mais, como instituição, em relação ao entendimento do alinhamento integral dos riscos, controlos e atividades de garantia. Mais, os atuais testes de controlo facultam informação sobre as áreas específicas do processo (funções de gestão fronteiriça), mas identificaram que as lições aprendidas não estão a ser atualmente transpostas da melhor forma noutras áreas da instituição. Foi realizado um programa faseado de Avaliação de Riscos de Fraude e Corrupção (Fraud and Corruption Risk Assessments, FCRA), entre Agosto de 2011 e Novembro de 2012, recolhendo os riscos de integridade específicos de cada divisão, assim como os riscos empresariais que se aplicam ao Serviço. Emergiram temas comuns das FCRA, tendo sido listados como áreas de exposição significativa. Com a informação da FCRA desenvolveu-se um quadro de gestão do risco, que determinou a abordagem do Serviço para identificação e gestão de todos os riscos. As FCRA são documentos evolutivos, detidos e continuamente atualizados por cada divisão e incorporados em atividades normais de planificação estratégica por divisão, que melhoram ainda mais a resistência ao risco de fraude e corrupção. Para apoiar a abordagem do Serviço em relação à integridade da organização, a comissão de auditoria existente viu o seu mandato alargado para focar-se agora na auditoria e no risco. Esta alteração destacou rapidamente o valor da análise a nível externo, questionando a gestão do risco e quadros relacionados do Serviço. O objetivo cumulativo destas iniciativas é incorporar a responsabilidade na tomada de decisões e segurança à volta dos controlos de riscos por parte dos nossos líderes, a fim de tomarem decisões transparentes e defensíveis e garantir que as mesmas são tomadas com base em

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evidência razoável dos riscos envolvidos. Isto é a delegação de responsabilidades nos líderes do Serviço e representa o afastamento da abordagem tradicional de serviço público de evitar ou eliminar riscos, em direção a uma abordagem de aceitação e tolerância dos riscos, quando fazê-lo revela um resultado positivo para a organização. Cultura O desafio da integridade enfrentado pelo Serviço é mais do que o estabelecimento de normas e regras. O Serviço está também empenhado em incorporar uma cultura duradoura de integridade. Isto será conseguido através de iniciativas que constroem a capacidade dos indivíduos de agir de acordo com os valores da APS e os princípios e normas do Serviço. O objetivo é permitir que os técnicos tomem decisões e façam juízos de valor instintivamente, de forma ética, consistente com os valores desejados e comportamentos que demonstrem integridade. Prosseguindo, para incorporar o programa de reforma e mudança cultural, trabalhámos em colaboração com todos os técnicos, para identificar os comportamentos essenciais para o Serviço. Estes comportamentos baseiam-se nos valores APS ICARE, que definem o nível elevado dos princípios da boa administração pública. Estes comportamentos dos serviços essenciais estão a ser incorporados em programas ligados ao Serviço, tais como recrutamento, quadro de desempenho, aprendizagem e desenvolvimento, quadro de prémios e reconhecimento e marca da empresa. Fazem parte igualmente do dia-a-dia das instruções e orientações operacionais. Os comportamentos facultarão um conjunto de temas unificadores, que mostram que, independentemente do nível em que estivermos ou da secção onde trabalharmos, existem semelhanças fundamentais que vinculam todos os técnicos na forma como abordamos e executamos o nosso trabalho. Indicar claramente os comportamentos esperados ajudará a estabelecer as expectativas partilhadas sobre a forma como as missões, a visão e as atividades diárias são levadas a cabo. As iniciativas da reforma reconhecem o papel central que os técnicos desempenham na consecução da reforma e mudança cultural. O Serviço dará, portanto, exemplos excelentes da vivência com os valores e comportamentos estabelecidos, para promover e reforçar a forma como os valores e comportamentos sólidos apoiam uma força de trabalho ética e profissional, fortalecida contra a corrupção. A primeira cerimónia de prémios realizou-se em Fevereiro de 2014, estando a ser consideradas atualmente as nomeações para a próxima atribuição de prémios em Junho deste ano. Todos os técnicos devem agora implementar um plano de carreira, com os planos iniciais de carreira a serem implementados a 1 de Julho de 2014. Todos os técnicos deverão, em consulta com o respetivo supervisor, avaliar onde melhor se enquadram no novo modelo de força de trabalho, tornando-se nos responsáveis pela gestão ativa da carreira, em termos de opções e aspirações. Serão encorajados a tirar partido das oportunidades para o desenvolvimento consistente com os objetivos de carreira e aspirações e a ter orgulho em fazer parte da instituição. Isto encorajará o compromisso dos técnicos, contribuindo para moldar o futuro da instituição. Olhar para o futuro Embora seja lamentável que tenha ocorrido corrupção no Serviço, da experiência foram tiradas lições preciosas, das quais outras entidades de aplicação da lei e agências governamentais, tanto na Austrália como internacionalmente, podem também aprender. Estes são temas, desafios e benefícios comuns a retirar da partilha de experiências e estratégias.

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Nos últimos doze meses o Serviço partilhou a sua história a nível internacional, assim como internamente para apoiar outras instituições com os seus desafios de integridade. Acreditamos que ao continuar a partilhar experiências, positivas e negativas, juntos podemos combater a ameaça global partilhada. O Serviço percorreu um longo caminho, desde a publicação do Projeto para a reforma 2013-2018, em Julho do último ano. O CEO, Michael Pezzullo, destacou aos técnicos numa edição recente da CustomsNEWS:

“O Serviço célere, responsivo do futuro está rapidamente a tornar-se no nosso presente e, apesar de haver ainda muito trabalho por fazer, como preparação para [entregar a agenda de reformas até] 1 de Julho, este é um momento emocionante para o Serviço. … O Serviço continuará a enfrentar muitos desafios, tanto a nível financeiro como operacional, nos próximos meses. Será a continuação do trabalho árduo, pensamento inteligente e profissionalismo do nosso pessoal que nos levará ao sucesso”.

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Anexo 3

Caso de estudo sobre a implementação de políticas relacionadas com a integridade e a transparência

Direção Nacional de Alfândegas do Uruguai Março de 2010 – dezembro de 2013

Implementação do projeto “A integridade pode unir-nos”

Rumo a uma cultura de integridade e transparência

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Conteúdo

I) Contexto. ............................................................................................................ 69 II) A resposta das alfândegas: .............................................................................. 72 III) Desenvolvimento do projeto. ........................................................................... 73

IV) Por onde começar – primeiros passos: .......................................................... 74 V) A importância de ter um quadro jurídico adequado. ..................................... 76 VI) Fontes utilizadas como base de ação, melhores práticas internacionais. .. 77 VII) Desenvolvimento de pactos de integridade com o setor privado. ............... 78 VIII) Como foi implementada a proposta. ............................................................... 78

IX) Texto dos memorandos de entendimento. ..................................................... 80 X) Algumas características da implementação. .................................................. 81 XI) Novas cláusulas. ............................................................................................... 82 XII) As associações signatárias dos memorandos e o que representam. .......... 82 XIII) Resultados: ........................................................................................................ 84 XIV) O que é que aprendemos? ............................................................................... 86 XV) O que precisamos de melhorar. ....................................................................... 87

XVI) Desafios. ............................................................................................................ 87 XVII) Panorama para 2014. ........................................................................................ 87

XVIII) Conclusões. ....................................................................................................... 88

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2. I) Contexto.

Para as alfândegas do Uruguai, como para muitas alfândegas no mundo, as falhas ao nível da integridade e os casos de corrupção, envolvendo o trabalho dos seus funcionários e operadores, constituem uma questão-chave a considerar e a abordar por qualquer processo para melhorar esta instituição.

Numa altura em que o comércio cresceu em volume e as transações comerciais

estão em alta, a melhoria da integridade no comércio externo é crucial para acelerar a disponibilidade das mercadorias e para o estabelecimento de segurança no desalfandegamento, assim como para aperfeiçoar a qualidade dos serviços oferecidos pelo Estado.

Acreditamos que a nossa organização é um interveniente fundamental na

habilitação das empresas uruguaias, para competirem no mercado internacional exercendo a atividade de forma rápida, eficiente e transparente. Como autoridades aduaneiras, podemos contribuir para melhorar o ambiente empresarial do país.

É neste cenário, onde a organização teve de estar à altura dos requisitos atuais,

que o Uruguai lançou um processo de modernização das alfândegas, em 2008. A reforma focou-se na necessidade de combinar os elementos da facilitação,

controlo e segurança, envolvendo o setor privado nesta alteração. Implementação envolvida na elaboração de oito projetos que cobriram a

modernização de: processos e procedimentos, sistema para obter estatísticas de comércio externo, reforço dos recursos humanos, planificação e avaliação dos resultados, formação e modernização, adaptações no setor imobiliário, reforma jurídica e informação e comunicação.

Inicialmente, o projeto de modernização não incluía explicitamente a questão da

integridade. Destacou, no entanto, que o seu sucesso dependia de um esforço paralelo, em termos de capacidade de pessoal e de profissionalismo dos seus funcionários.

Foi a incapacidade de ter em consideração o fator humano que constituiu a falha

mais importante da reforma anterior, responsável pela implementação do “Lucía” – um sistema de TI que envolveu a informatização de quatro operações básicas de comércio externo: importação, exportação, admissão temporária e trânsito de mercadorias no território uruguaio. Essa reforma foi posta em prática no final dos anos 90 e representou um passo em frente significativo, qualitativo na gestão das operações das alfândegas.

Não existe qualquer registo para confirmar se o tema da integridade foi ou não

explicitamente abordado em qualquer ponto. No entanto, está claro que as alfândegas colocaram ênfase no estabelecimento, desenvolvimento e otimização dos poderes tradicionais de controlo.

O avanço mais recente digno de menção pode ser encontrado no decreto de

reestruturação adotado em 2002, onde os poderes da Direção de Inspeção Aduaneira foram alargados para incluir um departamento de auditoria interna, que completou e complementou as ferramentas para controlo interno/externo.

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A implementação da reforma é um processo a longo prazo e, ao longo do tempo,

os objetivos inicialmente definidos em 2008 foram melhorados pela adição de novos projetos, que intensificaram o foco e a profundidade da reforma – essencialmente a partir de 2010.

Ficou claro no final desse ano que a integridade tinha de ser incluída como um dos alicerces fundamentais da reforma política.

Em dezembro de 2010, foi levado a cabo um inquérito em nome da Direção

Nacional de Alfândegas (DNA), com vista a aferir e analisar o nível de satisfação, entre os operadores, funcionários da DNA e o público em geral, em relação à forma como a nossa organização estava a ser gerida.

A aferição pretendeu estabelecer um nível de referência de satisfação e fornecer

um panorama, que poderia ter sido utilizado como ponto de partida para avaliar a forma como o processo de modernização das alfândegas estava a evoluir.

O primeiro inquérito facultou-nos uma prova direta de algo de que já

suspeitávamos: nomeadamente, que a nossa instituição tem níveis baixos de confiança e aceitação por parte dos operadores e dos cidadãos e que havia particularmente uma falta de confiança, em relação à integridade e gestão do nosso trabalho.

As conclusões mostraram que 52% dos respondentes consideraram que as alfândegas não são de confiança, 63% que não são eficientes e 61% que não são uma instituição moderna.

Algumas das conclusões do inquérito são mostradas a seguir:

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Não julgamos ser necessário realçar que esta opinião de que as alfândegas não têm integridade constitui um fator importante, no que toca à perda de confiança por parte da população.

Internamente, em relação ao aperfeiçoamento da gestão, a persistência dos

pontos focais na corrupção traduz-se em redes de máfias organizadas, inexistência de valores e ausência de respeito pelas normas de conduta estabelecidas.

Os funcionários com estas características dificilmente estão dispostos a colaborar

em qualquer alteração proposta. Como tal, para obter resultados é essencial lutar contra este problema e fazê-lo vigorosamente.

Imagem percecionada pela DNA

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Considerado num contexto mais vasto, a presença da corrupção nas alfândegas afeta diretamente o desempenho do comércio externo, aumenta os custos para os utilizadores, resulta numa redução de receitas para o Estado, compromete a segurança da cadeia de abastecimento e contribui para a perda de credibilidade, constituindo, em última instância, uma barreira ao desenvolvimento económico.

Em simultâneo e além do inquérito, como parte de um processo participativo, as

alfândegas desenvolveram a sua visão e missão como uma instituição. O que é surpreendente aqui é que esta visão para o futuro – a primeira vez que foi elaborada uma pelas alfândegas – inclui e foca-se no tema da integridade.

Visão 2020

“Seremos reconhecidos internacionalmente como um modelo de instâncias aduaneiras. Assumiremos a liderança nos operadores de comércio externo do país, dentro das nossas áreas de atuação. Como funcionários aduaneiros, estaremos orgulhosos de ser funcionários públicos, profissionais e eficientes no exercício das nossas funções, com integridade e intransigentes com a corrupção. Seremos vistos pela sociedade e pelos operadores de comércio externo como uma instituição previsível, tecnicamente independente e ao serviço do país”.

Não menos importante, no que diz respeito ao início do trabalho, foi que as

alfândegas do Uruguai participaram na subcomissão para a Integridade da OMA, que teve lugar em outubro de 2010.

Essa experiência permitiu-nos descobrir mais, trocar informações sobre o

progresso e problemas partilhados pelas administrações aduaneiras em todo o mundo, analisar de forma mais aprofundada a Declaração de Arusha Revista e as respetivas ferramentas e aprender com a experiência obtida nos projetos-piloto no âmbito da integridade.

Com base nestas considerações e no contexto descrito, ficou claro para a Direção

Nacional das Alfândegas que o tema da integridade teve de lutar de diferentes ângulos, que envolveram a análise e a expansão do modelo tradicional de controlo.

3. II) A resposta das alfândegas:

Neste cenário, a resposta das alfândegas focou-se no seguinte: Decidir que o exercício dos seus poderes tradicionais de controlo interno/externo

poderia ser complementado e alargado por outras propostas de trabalho, fundamentalmente preventivas;

Permitir-se inovar em termos de ferramentas e de abordagem do fenómeno na

perspetiva de uma alteração cultural, que destaca valores partilhados; Ir além dos limites da própria instituição para criar parcerias com o setor privado,

com outros organismos estatais e com a sociedade civil.

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Em segundo lugar, foram tomadas duas decisões fundamentais:

1) Elaborar um programa de trabalho com objetivos específicos. 2) Incluir o item “Integridade e transparência” no plano estratégico para as alfândegas, formalizando assim numa instituição a nossa vontade de determinar, implementar e medir os resultados.

Após três anos de trabalho intensivo, o processo incluiu vários passos que

convergiram para formar um programa abrangente anticorrupção. No final de 2013, foram unificados os diferentes objetivos e todas as iniciativas se

reuniram para dar origem a um projeto denominado: “A integridade pode unir-nos. Rumo a uma cultura de integridade e transparência”.

O título pretende destacar dois elementos que se pensa serem fundamentais: que

o objetivo da integridade é um concentrador da vontade coletiva das alfândegas, intervenientes no comércio externo, e da sociedade civil; e que pretendemos construir e manter uma cultura baseada em princípios.

A integridade é, evidentemente, universal e horizontal no âmbito, englobando os

operadores de comércio externo como um todo.

4. III) Desenvolvimento do projeto.

1) Os elementos subjacentes ao projeto podem ser resumidos da seguinte forma: Integridade e transparência como uma ferramenta para a coesão cultural, dentro

e fora da instituição.

Unificação dos intervenientes internos e externos na solução.

Promoção de parcerias com o Estado, com o setor privado e com a sociedade civil.

Necessidade de construir espaços oficiais, onde os intercâmbios podem

acontecer.

Implementação pelas alfândegas das melhores práticas internacionais.

Programa contínuo de melhorias.

Aceitação mútua pelas alfândegas e pelo setor privado de um grau idêntico de

responsabilidade no problema.

Reconhecimento de que existem dois lados na corrupção e que o esforço deve ser

conjunto.

2) Os benefícios esperados do projeto são: Funcionários íntegros e profissionais.

Comerciantes íntegros e profissionais.

Normas claras de conduta.

Maior transparência institucional.

Melhores canais para realizar denúncias.

Custos mais baixos.

Segurança maior na cadeia de abastecimento.

Menos riscos para a população.

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Maior confiança por parte da população.

Maior atividade comercial para o país.

Maior reconhecimento do Uruguai, a nível internacional.

3) Objetivos particulares do projeto Em termos de objetivos, o projeto foi dividido em duas fases: a) de 2011 a 2013, onde foram definidos cinco objetivos estratégicos:

Pactos de integridade com o setor privado.

Projeto para um código de ética.

Poderes particulares na instituição.

Maior consciencialização e formação.

Projeto-piloto no âmbito da integridade com a OMA.

b) No final de 2013 – e mostrando que a ordem de trabalhos a respeito da modernização permanece viva e a ser constantemente afinada – foram adicionados mais dois objetivos estratégicos, para refletir o progresso efetuado e um novo entendimento da extensão do fenómeno:

Sistema nacional de denúncias.

Transparência institucional, implementação da lei de acesso à informação

pública.

5. IV) Por onde começar – primeiros passos:

Os primeiros passos focaram-se:

1) Na incorporação do tópico da integridade na ordem de trabalhos da instituição, na modernização das alfândegas e em integrar o conceito duplo de integridade/corrupção na linguagem da instituição.

Internamente, a corrupção constituía um problema sofrido e sentido em silêncio,

abaixo da superfície. Na interação quotidiana, existiu uma manifesta resistência a abordar o problema claramente, para evitar confrontá-lo pelo que é: outra das deficiências da instituição.

Ao inclui-la na ordem de trabalhos oficial, a aceitação da sua existência e a

discussão sobre a mesma, fê-la emergir das trevas. Os termos “ética”, “corrupção” e “integridade” começaram a ser utilizados em

intercâmbios entre intervenientes internos e externos, porque as pessoas entenderam que tratar destes problemas era fundamental para melhorar o desempenho comercial a nível externo.

O setor privado também se juntou ao grupo, tornando-se em última instância um interveniente fundamental e um parceiro importante na apresentação de propostas para melhorias.

Igualmente importante que a inclusão do tópico no projeto de modernização foi a

integração das palavras na linguagem da instituição: chamar as coisas pelo seu nome e ir além do ponto em que o problema não podia ser mencionado.

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Este processo não foi fácil – exigiu esforço e muita perseverança. Contudo, podemos dizer agora, como em janeiro de 2014, que as palavras “ética”, “corrupção” e “integridade” podem ser ouvidas em toda a instituição e que o tópico é referido quase naturalmente nas apresentações, em formações e em intercâmbios entre os intervenientes internos e externos. 2) Alterar o ângulo de abordagem e passar de um estado defensivo para um estado proactivo, criando um programa de alterações liderado pelas alfândegas.

Em termos gerais, a posição inicial das alfândegas, em relação a participar nesta

questão, foi essencialmente defensiva. Para os funcionários foi extremamente frustrante o sentimento constante, independentemente do que fizessem, de que havia uma opinião prevalecente de que faziam parte de uma instituição com falta de transparência.

São vários os funcionários que poderiam descrever as reações negativas e

sarcásticas que tiveram de enfrentar em diferentes cenários, sempre que indicavam ser funcionários das alfândegas.

Para reverter essa situação, foi necessário abordar o problema numa perspetiva

diferente e passar de uma fase defensiva para uma fase proactiva. A iniciativa para alterar este estado teve de ser liderada pelas alfândegas. 3) Chegar até ao setor privado. Assinar memorandos de entendimento a respeito da integridade e transparência, com associações ligadas ao comércio externo.

Uma das primeiras diligências tomadas foi no sentido de chegar até ao setor

privado, para o integrar e celebrar acordos escritos. Deve salientar-se que o setor privado e as alfândegas do Uruguai estavam já a

forjar uma relação próxima de confiança mútua, onde houve espaço para trocar pontos de vista, ser ouvidos na elaboração de procedimentos, realizar inquéritos e transmitir preocupações dos setores em questão.

Devemos sempre lembrar-nos de um acontecimento crucial que em 2008 chocou

o mundo dos operadores de comércio externo: a instauração de ação penal em primeira instância de onze funcionários aduaneiros e vinte e cinco despachantes, no seguimento de uma investigação legal sobre o pagamento de subornos no Aeroporto de Carrasco.

Esse acontecimento marcou um ponto de viragem, mostrando, publicamente e de

forma inóspita, a nossa fraqueza como instituição. A credibilidade pública da instituição sofreu um rude golpe, forçando-nos a olhar introspetivamente e induzindo os despachantes a aceitar a sua quota-parte de responsabilidade na criação dos problemas e, em última instância, na implementação de uma solução futura.

O ato de unificação, de trabalhar em conjunto, de comprometer-se e juntar forças é crucial. Os problemas da corrupção são normalmente avaliados e abordados numa base individual. Incluir uma abordagem setorial e partilhar o problema é fundamental para materializar a mudança.

Como partes interessadas, estamos preparados, persuadidos e atentos ao facto

de que algo tem de ser feito – e rapidamente.

76

Com base no artigo 10.º da Declaração de Arusha Revista, o setor privado foi

convidado a assinar memorandos de entendimento a respeito da integridade e transparência.

Considerando os antecedentes descritos, não devemos surpreender-nos com o

facto de o primeiro memorando de entendimento ter sido assinado no dia 10 de maio de 2011, com a Associação de Despachantes do Uruguai.

A seguir a esse, outros 9 memorandos foram progressivamente assinados, com

associações fundamentais no setor do comércio externo.

6. V) A importância de ter um quadro jurídico adequado.

Normas claras e adequadas são fundamentais para tentar levar mais longe

qualquer iniciativa ou procedimento anticorrupção. A constituição da República Oriental do Uruguai contém vários artigos, que

constituem a base para as normas de conduta na função pública, estabelecendo que o interesse da população prevalece sobre o interesse privado nas atividades dos funcionários públicos.

A nível internacional, o nosso país tem sido sempre digno de menção pela

incorporação das convenções internacionais a este respeito no seu quadro jurídico. Da mesma forma, ratificámos a Convenção Interamericana contra a Corrupção,

assinada na Venezuela em 1996, por meio da lei n.º 17.008 de 15 de Setembro de 1998 e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, assinada no México em 2003, por meio da lei n.º 18.056 de 14 de Novembro de 2006.

Para efeitos de prevenção e impedimento do comportamento corrupto, as

alfândegas aplicam as disposições supramencionadas, assim como a lei n.º 17.060 de 23 de Dezembro de 1998, “Regras sobre o abuso no poder público (corrupção)” e o respetivo decreto de execução n.º 30/003 de 23 de Janeiro de 2003.

As nossas regras evolutivas, criadas por decreto do poder executivo,

contemplaram sempre artigos específicos estabelecendo proibições e incompatibilidades, em relação à atividades de funcionários aduaneiros, com o intuito de prevenir a má conduta no exercício das suas funções (decreto 204/2013 de 17/7/2013 e antecessor, decreto 282/2002, que uniu os já publicados).

Além dos supramencionados, a lei n.º 18.381 a respeito da informação pública foi

adotada em 2008. Pretende promover a transparência em relação ao papel administrativo de cada organismo público, gerido pelo Estado ou não e garantir o direito fundamental de acesso à informação do indivíduo. A lei n.º 18.381 obriga os organismos públicos a cumprir determinados requisitos, em relação à informação que conservam e em relação ao acesso pelos utilizadores.

77

Consideramos, portanto, que o nosso país tem o quadro jurídico adequado de acompanhamento para garantir que a atividade corrupta, pouco ética, se detetada, terá consequências para os funcionários públicos, operadores e para o público em geral.

7. VI) Fontes utilizadas como base de ação, melhores práticas internacionais.

Como um país pequeno, em termos de território e população, o Uruguai utilizou o

seu envolvimento e garantias internacionais, como base para parte da sua política externa.

É Membro da Organização Mundial das Alfândegas e, em particular, participou na

subcomissão da OMA para a integridade. O seu envolvimento nessa instituição e a familiaridade com as recomendações da

organização orientaram a escolha de ferramentas, para operar a mudança e a melhoria. Um excelente instrumento desenvolvido pela OMA é a “Declaração do Conselho

de Cooperação Aduaneira, em relação à boa governação e integridade nas alfândegas” (Declaração de Arusha Revista). A Declaração constitui um programa realista e prático para enquadrar as políticas de aperfeiçoamento de problemas relacionados com a integridade, em quaisquer alfândegas do mundo, como o Guia de desenvolvimento da integridade e o modelo de código da OMA. As soluções escolhidas foram retiradas diretamente destes textos.

Particularmente, a nossa ação em termos de aperfeiçoamento das normas éticas

foi diretamente inspirada pelas recomendações do artigo 10.º da Declaração de Arusha Revista, “Relação com o setor privado”, que prevê:

“As administrações aduaneiras devem promover relações abertas, transparentes

e produtivas com o setor privado. Os grupos de usuários devem ser encorajados a aceitar um nível adequado de responsabilidade, em relação ao problema e à identificação e implementação de soluções práticas.”

Consideramos igualmente o disposto no artigo 7.º da Declaração de Arusha, que

prevê: “Um elemento fundamental de qualquer programa de integridade eficaz é o

desenvolvimento, publicação e aceitação de um código de conduta abrangente, que defina, em termos muito práticos e inequívocos, o comportamento esperado de todo o pessoal da alfândega. As sanções em caso de incumprimento devem ser definidas no código, adaptadas para corresponder à gravidade da violação e apoiadas por disposições administrativas e legislativas adequadas.”

Mais, face ao previsto no artigo 8.º da Declaração de Arusha Revista (“Gestão de

recursos humanos”), formamos o pessoal disponibilizando cursos sobre integridade na função pública e sobre as vantagens das práticas anticorrupção.

78

8. VII) Desenvolvimento de pactos de integridade com o setor privado.

Na vanguarda do projeto de integridade esteve a assinatura de memorandos de

entendimento a respeito da integridade e transparência, com o setor privado. Este foi o resultado de maior sucesso das diligências tomadas e aquele que este relatório considera em pormenor.

Envolveu a mudança das alfândegas e o convite do setor privado para enfrentar o

problema de forma institucional e formal, conduzindo assim a uma nova fase de interação. Na verdade, ambos os lados venceram os obstáculos mais difíceis – os que os

impediam de combater diretamente este flagelo. A proposta para formalizar este desejo por escrito, aprofundou o nível de compromisso e confiança.

Para que o projeto fosse bem-sucedido foram necessárias algumas conjeturas

prévias, nomeadamente:

Uma boa relação e diálogo positivo, entre as alfândegas e o setor privado – uma

relação fortalecida pela nova administração.

O reconhecimento de que a colaboração público-privada é um pilar fundamental

para a gestão e o aperfeiçoamento.

O reconhecimento das alfândegas, desde 2010, de que a facilitação é também

uma das suas prioridades concomitantes para o controlo.

A certeza de que a facilitação, sem integridade e transparência, não é aceitável.

Um setor privado com maturidade suficiente para aceitar a sua quota-parte de

responsabilidade no problema.

Um setor privado que, em pleno período de aumento de atividade das alfândegas,

apoiou a expansão comercial e melhorou a eficiência em todas as áreas.

Alfândegas que estavam preparadas para aceitar publicamente as suas

deficiências organizativas e que mantinham o desejo de liderar uma ordem de

trabalhos para mudar a situação.

9. VIII) Como foi implementada a proposta.

Em termos práticos, isto envolveu delinear um modelo de carta enviado pelo

Diretor Nacional das Alfândegas a cada associação, convidando-a a juntar-se ao projeto e a assinar um memorando de entendimento a respeito da integridade e transparência.

No seguimento desta diligência, foi marcada uma reunião com a administração da

associação, onde a então Diretora das Inspeções Aduaneiras e a sua equipa explicaram pessoalmente e transmitiram os objetivos do projeto, esclarecendo quaisquer dúvidas.

É importante destacar que, na promoção destes acordos, as alfândegas foram

particularmente cuidadosas ao informar os operadores privados que a subscrição dos acordos era completamente voluntária, que qualquer acordo celebrado era para manter

79

e que qualquer uma das partes poderia requerer que a outra cumprisse o que tinha sido assinado.

A abordagem adotada foi a da assinatura de um memorando de entendimento por parte de cada associação, para que as respetivas características específicas e interesses pudessem ser incluídos.

O tratamento individual ajuda igualmente no que toca à avaliação dos resultados.

Considerámos que um documento genérico representaria mais riscos, em termos de cumprimento e aumento da possibilidade de fracasso.

No início de 2011, o convite foi enviado a dez associações, todas ligadas ao

comércio externo. Oito das quais assinaram, enquanto duas mostraram não ter interesse nem falta

dele na proposta. Destacaríamos que, durante o processo, duas associações, que não tinham sido

convidadas, expressaram o seu interesse na assinatura do documento e foram em frente nesse sentido.

Até à data – Janeiro de 2014 – estamos à caminho de assinar mais dois

memorandos, a pedido de duas associações. O primeiro memorando de entendimento foi assinado com a Associação de

Despachantes do Uruguai, que mostrou uma iniciativa e liderança patentes na respetiva implementação. Os termos no primeiro memorando de entendimento foram redigidos e formulados conjuntamente pelas alfândegas e pelos despachantes.

O último memorando de entendimento foi assinado com a Câmara das Lojas

Francas no dia 13 de Dezembro de 2012. Considerando a importância a título de experiência, é importante salientar que,

para o sucesso de uma proposta deste tipo, o seguinte deve ser tido em consideração: A confiança e a credibilidade da pessoa à frente da instituição. A confiança e a credibilidade das pessoas à frente da associação. A confiança e a credibilidade do departamento, ao qual o projeto é delegado. Um projeto perfeitamente concebido que não tem, ao mesmo tempo, a

credibilidade e a confiança da pessoa à frente da instituição e da respetiva contraparte, cairá por terra.

O departamento que liderou o desenvolvimento do projeto nos memorandos de

entendimento foi a Direção de Inspeção Aduaneira (agora designada “Auditoria de processos”). Esta Direção é responsável, inter alia, pela condução, monitorização e controlo da observância das normas existentes pelos funcionários, despachantes e por outro pessoal ligado à atividade aduaneira.

80

Da nossa experiência, sabemos que quem quer que desenvolva o projeto deve – como foi o caso aqui – deter poderes diretos de controlo. Esses poderes garantem a rápida e atempada intervenção, em caso de denúncias ou alegadas irregularidades.

Além disso, é aconselhável que o gestor do projeto tenha também um acesso

direto aos quadros superiores, sem ter de passar por intermediários formais na instituição. Esta questão reforça as decisões e garante a necessária discrição e confidencialidade. Ambos os requisitos foram cumpridos pela inspeção, provando ser uma vantagem no que toca à obtenção de resultados.

10. IX) Texto dos memorandos de entendimento.

O memorando de entendimento a respeito da integridade e transparência é um

texto em que as partes formalizam diferentes disposições, através da respetiva assinatura.

Desde o início, o objetivo foi evitar cláusulas com generalidades, sendo o texto

produzido claro, direto e empenhado. Se não atendermos às características específicas de cada uma das associações,

podemos afirmar que todos os memorandos se baseiam numa forma partilhada de palavras, com os seguintes aspetos significativos:

O memorando inicia com um parágrafo relacionado com as partes contratantes.

As cláusulas são então divididas pelo que as partes reconhecem, pelo que concordam e com o que se comprometem fazer.

A primeira secção é encabeçada pelo reconhecimento e contém uma lista de

circunstâncias que as partes afirmam ser verdadeiras. O objetivo prende-se com a postura realista inicial das partes e admissão da respetiva quota-parte de responsabilidade no problema. Nesta secção, as alfândegas e a respetiva associação reconhecem:

a) A importância crucial da combater a corrupção, tanto pelo desempenho das

funções aduaneiras como pelo dos operadores.

b) A importância de implementar o disposto no artigo 10.º da Declaração de

Arusha Revista, que recomenda a assinatura de memorandos de entendimento

e o desenvolvimento de códigos de ética com sanções suficientes.

c) Que a OMA, através da sua subcomissão para a integridade, promova o

desenvolvimento de programas anticorrupção.

d) Que a Direção Nacional de Alfândegas e os comerciantes concordem com

estas políticas e que as relevem como prioridade institucional, para coordenar

esforços e desenvolver programas concebidos para eliminar toda a conduta

pouco ética.

e) Que o estabelecimento de memorandos de entendimento constitua uma

ferramenta útil.

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Seguidamente, as partes acordam seis cláusulas que estabelecem o que as partes estão preparadas para fazer em conjunto e acordam:

1) Estabelecer, de forma coordenada, um sistema concebido para lutar contra toda a conduta contrária às normas existentes, que possam envolver casos de corrupção, e a envidar todos os esforços para eliminá-la. 2) Que a Direção Nacional de Alfândegas elabore planos para a adoção de um código de ética. 3) Que o operador reveja qualquer código de ética eventualmente existente ou venha a adotar um. 4) Facultar, de forma coordenada, informação e seminários de formação relacionados com os memorandos e com os códigos de ética. 5) Tomar medidas para implementar, com a OMA, um plano-piloto destinado a conseguir um diagnóstico e definir a ação de correção decorrente do projeto. 6) Elaborar um plano de ação com um calendário de atividades, para atingir os objetivos descritos. Na parte final, as partes comprometem-se a identificar expressamente as respetivas obrigações imediatas e a definir prazos para cada compromisso assumido. Ainda que os compromissos possam variar de um acordo para outro, referem-se essencialmente ao facto de que: a) A Direção Nacional de Alfândegas elabore um projeto do seu código de ética.

b) A Direção Nacional de Alfândegas deve, como parte do projeto de

reestruturação, criar poderes específicos dentro da integridade e transparência

institucional.

c) O operador compromete-se a redigir ou rever o seu código de ética, num

determinado prazo.

d) Ambos devem nomear uma comissão mista, composta por dois representantes

de cada instituição. É assumido o compromisso de tratar como confidencial

qualquer informação recebida. A comissão elaborará um plano de ação,

igualmente dentro de um determinado prazo.

e) A comissão irá elaborar um relatório que, dependendo do acordo, será

semestral ou anual e será utilizado para avaliar a implementação do

memorando.

11. X) Algumas características da implementação.

Uma vez assinado o memorando, é estabelecida uma comissão mista, como

acordado, e elaborado um plano de ação para atingir os objetivos definidos. As comissões mistas incluíram sempre as mesmas pessoas das alfândegas (10).

Estes indivíduos desempenham também funções na área do controlo relacionada com o desenvolvimento do projeto, o que ajuda a manter a cadeia de confiança.

82

É igualmente essencial que os nomeados, pelas alfândegas ou pelas associações, para a comissão tenham um determinado perfil e qualidades que incluem a integridade, um registo limpo, discrição e que sejam exemplares em termos de integridade e transparência.

Durante o desenvolvimento do projeto, houve apenas um caso em que uma

associação mudou o seu representante nomeado e por motivos fundamentados. A nomeação para a comissão mista faz-se por decisão da Direção Nacional,

divulgada no sítio Web da instituição. Todas as etapas importantes, relacionadas com o projeto de integridade e até à

conclusão dos memorandos, foram largamente divulgadas no sítio Web da instituição e destacadas na imprensa em geral.

12. XI) Novas cláusulas.

Apesar da redação dos memorandos se basear no texto descrito acima, foram

incluídas novas cláusulas ao longo do tempo, em resultado de discussões ou necessidades e características específicas de cada operador. Por exemplo:

Para coordenar visitas e formação em relação às respetivas atividades.

Para estabelecer campos de cooperação técnica, em relação à tópicos de

interesse mútuo.

Para manter reuniões regulares entre a administração e o pessoal técnico de

ambas as instituições.

Um compromisso dos operadores para expulsarem parceiros, em caso de

instauração de ação penal por infrações aduaneiras.

13. XII) As associações signatárias dos memorandos e o que representam.

No final de 2013, a Direção Nacional de Alfândegas assinou um memorando de

entendimento com as seguintes instituições: 1) Associação dos Despachantes (ADAU). Maio de 2011. A Associação de Despachantes do Uruguai inclui quase 100% dos despachantes.

A sua missão é a de salvaguardar o estatuto profissional, o prestígio, os direitos e os interesses dos seus membros. Contribui igualmente para aperfeiçoar o comércio estrangeiro.

2) Câmara Uruguaia de Logística (CALOG). Outubro de 2011. A Câmara Uruguaia de Logística abrange instituições, profissionais e empresas,

com ligações à logística.

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O seu objetivo é proporcionar um ambiente para formação e debate, juntando os profissionais de serviços de logística de maior relevo e empresas para ajudar a reduzir os custos e aumentar a eficácia e a eficiência comerciais. O intuito é de oferecer um serviço à logística e à comunidade comercial que promova o comércio, estimule a competitividade, profissionalize a gestão da logística e trace o caminho para posicionar o Uruguai enquanto centro regional de logística.

3) Centro de Navegação (CENNAVE). Novembro de 2011. Esta é uma instituição privada composta por empresas e organismos no país, com

ligações ao transporte por via aquática, atividades portuárias e comércio internacional. Reúne agentes transitários, operadores portuários, operadores de terminais de contentores e determinados operadores de armazéns para cargas. O objetivo fundamental da instituição é promover os interesses destes setores de atividade, em linha com os melhores interesses do país.

4) Associação Uruguaia de Empresas de Serviços de Correio Expresso

(AUDESE). Novembro de 2011. A AUDESE é a Associação Uruguaia de Empresas de Serviços de Correio

Expresso. Junta 9 das principais empresas que prestam serviços internacionais de correio expresso e representa os interesses locais deste setor no Uruguai.

Os seus principais objetivos incluem o apoio às reformas das alfândegas,

orientadas para a modernização, procedimentos eficientes e transparentes, inclusão da automatização e seguimento das transações, e simplificação de procedimentos que melhoram a previsibilidade, transparência e facilitação do comércio internacional.

5) Associação Uruguaia de Agentes de Carga (AUDACA). Dezembro de 2011. A Associação Uruguaia de Agentes de Carga compreende atualmente cinquenta

e duas agências de carga. Entre os objetivos da instituição estão os seguintes: elevar o estatuto das

atividades executadas pelos agentes de carga na sua qualidade de peritos técnicos na promoção e comercialização dos serviços internacionais de transporte, assim como na gestão das remessas envolvidas, e defender os direitos e interesses dos membros, tudo dentro do mais estrito quadro ético comercial.

6) Câmara das Zonas Francas (CZF). Março de 2012. A Câmara das Zonas Francas do Uruguai foi estabelecida em Outubro de 2008,

com o intuito de melhorar o sistema de zonas francas neste país e de promovê-las como uma rampa de lançamento para as plataformas comerciais. A comunidade comercial que constitui a Câmara das Zonas Francas do Uruguai (CZFUY) consiste em responsáveis pelo desenvolvimento (operadores) e utilizadores (diretos e indiretos) das Zonas Francas uruguaias.

7) Câmara do Transporte Internacional Automóvel Terrestre do Uruguai

(CATIDU). Março de 2012.

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A Câmara do Transporte Internacional Automóvel Terrestre do Uruguai é uma

associação cívica criada a pedido de um grupo de empresários, que, em termos de ética e procedimento, decidiram unir esforços para posicionarem melhor uma atividade, onde apenas eram concorrentes ocasionais.

Atualmente, o trabalho é realizado conjuntamente, com base em princípios

abrangentes, que incluem: encorajar o desenvolvimento do transporte terrestre no Uruguai, como um fator relevante no desenvolvimento económico da nação; proporcionar transporte tão eficiente quanto possível, com veículos modernos e especializados, procurando sempre reduzir os custos e melhorar e coordenar os serviços.

8) União de Exportadores (UEU). Março de 2012. A União de Exportadores do Uruguai (UEU) proporciona apoio contínuo às

empresas privadas, para ajudá-las a efetuar exportações em condições ótimas. Para desenvolver e promover a atividade de exportação, a UEU foca-se na melhoria contínua dos seus serviços, encontrando-se ativa, a nível nacional e internacional, com uma equipa de trabalho e consultores qualificados, empenhados na instituição e apoiados por uma rede de fornecedores eficientes.

9) Câmara Nacional do Comércio e Serviços do Uruguai (CNCS). Agosto de

2012. A Câmara Nacional do Comércio e Serviços do Uruguai procura salvaguardar os

interesses gerais do comércio e serviços do setor privado da economia nacional, defendendo princípios de liberdade no sentido mais vasto e dentro do quadro do estado de direito.

10) Câmara dos Empresários de Lojas Francas. Dezembro de 2012. A Câmara dos Empresários de Lojas Francas e Empreendimentos Comerciais

Relacionados do Uruguai nasceu em Abril de 2010, com o objetivo de defender e promover os interesses das lojas fronteiriças francas do Uruguai. Tem uma abordagem moderna e eminentemente profissional que visa trabalhar ao nível mais elevado com outras partes interessadas do setor privado envolvidas no sistema de lojas francas e trabalhar com as autoridades responsáveis pela regulamentação e monitorização desse sistema.

14. XIII) Resultados:

1) Memorandos de entendimento.

Dois anos e sete meses passaram já desde o início da implementação dos

memorandos de entendimento e do projeto global para a integridade e podemos dizer que este tempo ajudou a engendrar uma nova abordagem entre as alfândegas e os operadores, em relação ao comportamento pouco ético.

70% das associações adotaram ou melhoraram os seus códigos de ética.

85

As alfândegas já implementaram um projeto de código de conduta, executado pelo

Conselho em matéria de Integridade Pública e Transparência, o qual será enviado

em breve para o governo para aprovação.

Dentro do quadro dos memorandos, foram processadas e investigadas 21

denúncias. Destas, 10 são da responsabilidade das alfândegas em relação às

associações e 11 são da responsabilidade das associações em relação às

alfândegas.

Algumas das denúncias estavam relacionadas com alegadas irregularidades, mas

foram igualmente tomadas medidas em relação a questões que melhoraram a

transparência da instituição. Estas incluíram a formalização de ordens verbais por

escrito e a normalização dos critérios técnicos relacionados com os regimes

aduaneiros.

Cada situação tratada ou relatada conduziu sempre a um resultado.

A ação conjunta e concertada com os operadores foi possível nalgumas situações,

conduzindo a uma investigação bem-sucedida.

A seu pedido, uma associação começou a ser informada das notificações enviadas

pela Direção Nacional.

Quatro associações trabalharam em cinco projetos de procedimentos aduaneiros,

que melhoram a transparência institucional. Dois já foram implementados, tendo

sido feito progressos nos outros três, no que diz respeito ao delineamento de uma

proposta.

A pedido das associações, os funcionários aduaneiros realizaram visitas guiadas

às áreas de operação.

A pedido de uma associação, as alfândegas facultaram informação sobre a

transparência das questões relacionadas com as aprovações técnicas.

300 funcionários aduaneiros receberam formação sobre o tópico.

A formação incluída nos seminários realizados em Montevideo e no Interior, em

ligação com o Conselho em matéria de Integridade Pública e Transparência, mais

seminários realizados como parte do projeto-piloto com a OMA.

A integridade foi incluída no programa das alfândegas, sendo um tema obrigatório

para todos os recém-chegados à instituição.

Em 2013 assistimos ao início do ciclo anual do programa “Conhecer os

operadores”: em eventos de um dia, frente a uma audiência de funcionários

aduaneiros de todos os departamentos, seis associações falaram sobre os seus

objetivos, perspetivas e impacto no comércio externo, avaliando a respetiva

experiência do progresso dos memorandos.

Representantes das alfândegas do Uruguai e membros das associações foram

convidados para participar em palestras e apresentações, em vários fóruns

nacionais e internacionais, sobre a experiência obtida.

2) Conclusões do novo inquérito às perceções realizado em Outubro de 2012.

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O inquérito realizado no final de 2010 foi repetido em 2012, tendo produzido resultados encorajadores sobre a forma como o processo da modernização progredia em geral.

A nossa classificação positiva da opinião do público aumentou de 27% em 2010 para 32% em 2012.

Apenas 12% dos operadores tinham uma opinião positiva a nosso respeito, em

2010. Em 2012, a nossa classificação em termos de aprovação tinha aumentado para 54%.

Finalmente, a opinião positiva das alfândegas, entre os organismos

governamentais foi de 27% em 2010. Em 2012, tinha mudado para 45%.

Estamos atualmente a processar um novo inquérito, que foi concluído no final de 2013 e que nos facultará novos contributos sobre o estado da situação.

15. XIV) O que é que aprendemos?

Que o respeito mútuo no problema da integridade é o fundamento para prevenir o

fracasso do projeto.

Que esta confiança é constantemente posta à prova e que mantê-la envolve, em

parte, o respeito pela confidencialidade e, em parte, agir com eficácia, na tomada

de medidas.

Que, inicialmente, muitos funcionários aduaneiros não só não acreditaram no

projeto, como também referiram que era apenas um exercício dos meios de

comunicação.

Que os administradores das associações signatárias passaram também pelo

mesmo.

O assunto da integridade é tabu nalgumas instituições e as alfândegas não são

exceção. Os administradores e funcionários que lideram a mudança devem saber

que, quando se envolvem, têm de ter uma grande resistência, a nível pessoal e

como instituição, para seguir em frente.

Os envolvidos num projeto desta natureza devem estar preparados para serem

alvo de crítica constante e para serem analisados até ao mais ínfimo detalhe.

Nalgumas associações, o medo de represálias significa que existe uma resistência

subjacente à realização de denúncias que identifiquem funcionários.

Face a esta situação, a continuidade e estabilidade na hierarquia são essenciais

para fomentar a necessária confiança.

Durante este mandato do governo, o Uruguai tem sido uma exceção, com o

mesmo Diretor Nacional a exercer funções durante quatro anos – uma situação

que beneficiou a continuidade do projeto.

Uma atitude consistente e confidencialidade no tratamento dos problemas,

considerados por ambas as partes nas comissões Mistas, constituem ativos e

ajudam a gerar confiança entre os parceiros.

87

É essencial para evitar o fracasso que o público e as pessoas privadas de contacto

permaneçam à postes, pelo menos até à consolidação do projeto.

Muita da credibilidade do projeto depende de dar uma resposta atempada e

adequada, em relação à confidencialidade e aos resultados concretos, após as

primeiras denúncias.

Que, por muitas razões, algumas associações resistem à elaborar um código de

ética e que esta situação tem de ser remediada.

16. XV) O que precisamos de melhorar.

Esforçar por ganhar mais apoio dos funcionários aduaneiros e operadores para o

projeto.

Trabalhar rumo a uma situação em que as associações façam denúncias que

envolvam os seus membros.

Definir objetivos atingíveis nos planos de ação.

Obrigar-nos com maior veemência a cumprir os prazos estabelecidos.

Quantificar resultados para proporcionar uma orientação mais eficaz para os

planos de ação.

Maior responsabilização em casos de incumprimento pelas partes.

Garantir que 100% das associações adotaram um código de ética.

Fomentar o conhecimento entre os funcionários e operadores, no que diz respeito

às oportunidades oferecidas pelo mecanismo, para aumentar a transparência da

gestão aduaneira e comércio externo.

Estabelecer mecanismos para autoavaliação no projeto.

17. XVI) Desafios.

Tomar medidas para evitar arruinar o projeto, em resultado de futuras alterações

na gestão.

Criar uma área específica para lidar com este problema na instituição.

Adoção pelo governo do código de conduta para funcionários.

Apropriação do projeto por funcionários e operadores.

Participar e formalizar projetos com entidades que representem a sociedade civil.

Continuar a perseguir uma abordagem criativa e inovadora.

18. XVII) Panorama para 2014.

Continuar a construir o modelo, preparando e desenvolvendo planos de ação com cada associação.

A ênfase será colocada no aperfeiçoamento da medição dos resultados.

88

Para tal, cada memorando de entendimento terá, até 31 de Março de 2013, uma

ficha associada com a informação básica do memorando e uma lista detalhada das atividades desenvolvidas.

Existem discussões em curso a respeito da assinatura de dois outros memorandos

com associações que abordaram espontaneamente as alfândegas, para solicitarem autorização para participar no projeto.

Foi concluído um acordo com o Conselho em matéria de Integridade Pública e

Transparência, a respeito da utilização da nossa plataforma Moodle, para que os funcionários aduaneiros e funcionários do Ministério do Interior possam receber formação por via eletrónica sobre integridade pública.

Encontra-se agendada para este ano uma avaliação conjunta do projeto do setor

privado-alfândegas. O objetivo é formalizar em 2014 o envolvimento da sociedade civil, através da

assinatura de um acordo com uma associação. Considera-se importante a existência de uma visita técnica da OMA em 2014, para

avaliar o progresso sobre o projeto-piloto no âmbito da integridade. O projeto do sistema nacional de denúncias já se encontra delineado e entrará na

fase da implementação no final de Março de 2014.

19. XVIII) Conclusões.

Apesar de o inquérito sobre transparência internacional em 2013 ter classificado o Uruguai no 19.o lugar de 177 países e como o primeiro entre os países da América Latina em termos de perceção da corrupção, a opinião dos cidadãos em relação às alfândegas continua a ficar aquém.

A situação descrita facultou um incentivo adicional para aproximar as alfândegas

do nível de transparência das outras instituições do país. Podemos observar, a partir dos inquéritos realizados, que o projeto de

modernização como um todo, as ações tomadas a propósito da integridade, assim como as operações conduzidas pelo Grupo de Resposta e Inteligência Aduaneira (GRIA) – resultando em 35 penas de prisão – ajudaram a melhorar a opinião que os operadores e o público em geral têm da instituição.

As alfândegas do Uruguai iniciaram um percurso de transformação, tendo mudado

completamente. Os progressos que descrevemos resultaram do reconhecimento de quem somos. Sem esta etapa, nada teria sido possível.

Estamos a preparar o caminho para que não haja regresso possível. Sabemos que

os desafios são incessantes, mas também sabemos que a nossa satisfação reside no

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esforço envidado. No que diz respeito à integridade, um esforço continuado já é uma vitória.

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guia de desenvolvimento da integridade revisto

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