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GOVERNO DO ESTADO DO PARANÁ

ROBERTO REQUIÃO

Governador

SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL - SEPL

REINHOLD STEPHANES

Secretário

INSTITUTO PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL - IPARDES

JOSÉ MORAES NETO

Diretor-Presidente

NEI CELSO FATUCH

Diretor Administrativo-Financeiro

MARIA LÚCIA DE PAULA URBAN

Diretora do Centro de Pesquisa

SACHIKO ARAKI LIRA

Diretora do Centro Estadual de Estatística

THAÍS KORNIN

Diretora do Centro de Treinamento para o Desenvolvimento

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CONTEÚDO

CONSTRUIR O ESPAÇO SUPRALOCAL DE ARTICULAÇÃO

SOCIOPRODUTIVA E DAS ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO

Carlos Antonio Brandão, Eduardo José Monteiro da Costa,

Maria Abadia da Silva Alves............................................................................................ 9

TEORIAS, ESTRATÉGIAS E POLÍTICAS REGIONAIS E

URBANAS RECENTES: anotações para uma agenda do

desenvolvimento territorializado

Carlos Antonio Brandão .............................................................................................. 51

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CONSTRUIR O ESPAÇO SUPRALOCAL DE

ARTICULAÇÃO SOCIOPRODUTIVA E DAS

ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO

Carlos Antonio Brandão

Eduardo José Monteiro da Costa

Maria Abadia da Silva Alves

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9

CONSTRUIR O ESPAÇO SUPRALOCAL DE ARTICULAÇÃO

SOCIOPRODUTIVA E DAS ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO

Carlos Antonio Brandão1

Eduardo José Monteiro da Costa2

Maria Abadia da Silva Alves3

INTRODUÇÃO

Foi se consolidando, sobretudo nas duas últimas décadas, intensa reemergência

das temáticas atinentes à dimensão territorial do desenvolvimento. Esta ressurreição não

ficou circunscrita apenas aos ambientes acadêmicos, mas seus princípios teóricos passaram

a informar práticas, intervenções e estratégias de ação pública, além de elaborações

discursivas dos vários atores sociais.

Ao longo dos anos 90, talvez como nunca tenha ocorrido nas ciências sociais, no

debate público e na intervenção política, a questão territorial ganha evidência, ao mesmo

tempo em que ocorre certa banalização e vulgarização da problemática do desenvolvimento

de cidades, regiões e países. Não obstante a natureza estrutural, histórica e dinâmica destas

“questões espaciais”, elas foram deslocadas, muitas vezes, para o lugar-comum do

voluntarismo, cristalizando um grande consenso, que por vezes exagera no endogenismo e

na capacidade de auto-propulsão das regiões e localidades. A literatura e as muitas políticas

públicas, em todo o mundo, parecem acreditar que a escala menor é a mais adequada,

necessariamente, de onde se poderia estruturar a força sinérgica comunitária capaz de

promover o verdadeiro desenvolvimento sustentável. Esta abordagem teórica sugere que

estaríamos vivendo a possibilidade de consolidar um novo padrão de desenvolvimento,

construído totalmente no âmbito local, dependente apenas da força de vontade dos agentes

empreendedores, que mobilizariam as potências endógenas (ocultas e/ou reveladas) de

qualquer localidade. Essas concepções afirmam que todas as escalas intermediárias entre “o

local” e “o global” estão perdendo sentido.

No âmbito local muitas ações importantes podem ser articuladas. Mas a escala

local encontra uma série de limites que devem ler levados em conta nas políticas de

desenvolvimento. Neste contexto, é importante ter um distanciamento crítico desse

1 Professor do Instituto de Economia da Unicamp.2 Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Economia Aplicada do IE/Unicamp.3 Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Economia Aplicada do IE/Unicamp.

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pensamento que exalta em demasia as potencialidades de uma única escala espacial, como

inerentemente a melhor para a promoção do desenvolvimento. É urgente construir

alternativas a este pensamento e estas práticas.

A realidade tem negado estas formulações abstratas, posto que, em todo o mundo, as

políticas de desenvolvimento com maiores e melhores resultados são justamente as que não

discriminam nenhuma escala de per si, mas reforçam as ações microrregionais e mesorregionais,

(re)construindo as escalas adequadas a cada problema concreto a ser enfrentado.

É preciso avançar no estudo das insuficiências, desvios e conseqüências nefastas

da aplicação mecânica desses modismos – na teoria e na política – que ressaltam os

microprocessos e as microdecisões, que na verdade defendem uma agenda que nega

cabalmente a política, os conflitos, as classes sociais, o papel da ação estatal, em suma, a

nação e o espaço nacional. Na verdade, negam todas as questões estruturais do processo de

desenvolvimento, e sua complexidade escalar, ou seja, negam todas as escalas existentes

entre o local e o global.

Este texto se propõe a criticar as visões hoje hegemônicas que banalizam as

possibilidades da ação local. Apresenta algumas experiências de Arranjos Produtivos Locais

que extravasaram sua dinâmica para além de um único município. Aponta alguns casos

internacionais de êxito na concertação territorial e, finalmente, discute uma possível agenda

para políticas de desenvolvimento que tenha caráter multiescalar.

Limites das Políticas Exclusivamente na Escala Local: o amplo leque das vertentes

localistas – a nova ortodoxia do desenvolvimento

Em todo o mundo há um grande consenso sobre a temática aqui tratada. Afirma-

se, em uníssono, a necessidade da “territorialização” das políticas de desenvolvimento.

Situação em que todos os atores sociais, econômicos e políticos estão cada vez mais

plasmados, “diluídos”, em um determinado recorte territorial. Dentre várias mistificações,

parece existir no discurso uma opção por substituir o Estado (“que se foi”), por uma nova

condensação de forças sociais e políticas chamada de território. O território passa a ser como

que o grande regulador de relações, encarnando projetos sociais.

Na verdade, esta concepção hoje hegemônica é um aprofundamento e reafirmação

dos princípios clássicos do mainstream regional e urbano, que sempre tomou o espaço como

um receptáculo inerte, mero espelho da sociedade, absolutizado-o. É um retorno, com maior

sofisticação, à velha visão reificada do território, capaz de vontade e endogenia, que oferece

sua plataforma vantajosa a investidores. O desenvolvimento passa a depender da

performance do território, de seu acúmulo de relações e capacitação institucional. Este é visto

como uma espécie de platô que busca atrair “bons” capitais e cria barreiras à atração de

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“ruins” habitantes (pobres, com baixa qualificação profissional, consumidores não solventes,

etc). No território, mera superfície recipiente, de embarque e desembarque de

capitais/coisas/pessoas, se construirá, graças à proximidade de atores cooperativos, um

poderoso consenso, baseado nas relações de confiança mútua comunitária, que sustentaria,

ao fim e ao cabo, o processo de avanço e progresso para todos. Prepondera aí, portanto,

uma visão de ambiente não construído socialmente.

Bastaria, graças a esse ambiente harmonioso, se candidatar ao engajamento na

“partilha dos lugares eleitos”. Negando completamente a natureza das hierarquias (impostas

em variadas escalas) de geração e apropriação de riqueza, os instrumentos de política

específicos, acionados a partir de uma ótica focalizada, compensatória e na menor escala,

dariam conta de superar os entraves ao progresso.

Recentemente, o debate sobre o território, sobretudo na ciência econômica, vem

sendo hegemonizado pelas interpretações que admitem a intervenção do Estado apenas

para contrabalançar as “falhas de mercado”, para engendrar um ambiente favorável,

estimulante dos investimentos privados. Nesta nova função, os gastos e as ações públicas

deveriam ser redirecionados para a educação fundamental, o aperfeiçoamento do marco

jurídico e regulatório, a desobstrução restauradora de condições adequadas à maior

produtividade dos fatores, aperfeiçoando o ambiente institucional e possibilitando a

diminuição dos “custos de transação” na operação do sistema econômico.

Decisiva se torna a noção de proximidade. A articulação dos atores sociais mais

imediatos e vizinhos em determinado território cumpriria papel fundamental. Em um certo

sentido esse terreno para a concertação de comportamentos e geração de consensos seria

um substituto da ação estatal.

Assim, dezenas de vertentes são orientadas por essa visão institucionalista

hegemônica uniescalar, isto é, que considera que na escala menor e mais próxima é que se

tecerão as instituições dotadas de máxima eficiência. Muitas abordagens de clusters,

sistemas locais de inovação, incubadoras, distritos industriais, etc geralmente possuem tal

viés. A banalização de definições como “capital social”, redes sociais, “economia solidária e

popular”; o abuso na detecção de toda sorte de empreendedorismos, voluntariados, talentos

pessoais/coletivos, microiniciativas, etc.

É fundamental entender que estas diversas vertentes vêm sendo amalgamadas –

e, por vezes, vulgarizadas – em uma concepção unificada de desenvolvimento endógeno,

integrado, sustentável, etc que conformaram um “pacote” ideológico, teórico e metodológico

coerente e fechado.

Essa “endogenia autonomista exagerada” das localidades crê piamente na capacidade

das vontades e iniciativas dos atores de uma comunidade empreendedora e solidária, que tem

controle sobre o seu destino, e procura promover sua governança virtuosa lugareira.

Visões simplificadas do complexo processo de construção do desenvolvimento têm

levado a lutas dos lugares para realizar a melhor “venda da região ou da cidade”, a busca

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desenfreada de atratividade a novos investimentos, melhorando o “clima local dos negócios”,

e promovido a deterioração financeira das prefeituras e governos estaduais. As finanças

públicas, geralmente bastante escassas, são direcionadas de gastos sociais para a melhoria

do ambiente empresarial. Neste certame locacional os contendores confrontam listas de

atrativos, realizam o check list que possa despertar o apetite e a simpatia de capitais

“modernos”. A gestão estratégica deve se preparar recorrentemente para se fazer passar por

cidades e regiões “convidativas”, que tenham boa visibilidade no mercado de cidades em

disputa. As cidades e as regiões se transformam em ofertantes de plataforma e de “meio

ambiente ameno” para atrair investimentos, não importando sua articulação com sua própria

hinterlândia ou outras porções do país. “Isto envolve geralmente guerras fiscais competitivas

entre vários lugares, isto é, torneios locacionais, especialmente orientados para atrair novas

plantas [...] enquanto vários grupos da vizinhança se encontram excluídos de qualquer

benefício da operação” (SCOTT, 1999, p.15). A ação pública passa a subsidiar custos de

implantação e operação dos grandes empreendimentos. Estabelece-se a contenda de

localização, defrontando ofertas tributárias, de terras, infra-estruturas, etc.

Apresentado muitas vezes como “projeto tático” (porém que vai se tornando

permanente), o diagnóstico é de que em um ambiente crítico e de fragmentação, só resta

tecer novas redes de colaboração e melhoria do ambiente. Seria preciso promover parcerias

para criar novo contexto, no qual os atores atuariam de forma cooperativa, com coincidência

de objetivos, confluindo, com base no entendimento, sem contestações, para um projeto de

cidade e região. Ações assistencialistas, compensatórias e focalizadas seriam definidas para

os que jazem ao largo deste jogo cívico. Seria preciso constituir jogos preliminares de

“sensibilização e animação territorial” para integrar os stakeholders, os participativos,

legitimados e interessados pelas “coisas locais”. Várias estratégias e metodologia são

difundidas, com destaque para a SWOT, técnica de identificação de strengths, weaknesses,

opportunities, threats, que possibilitam ou bloqueiam o processo local de desenvolvimento. As

técnicas de construção de cenários prospectivos são cada vez mais utilizadas nestes

processos de excitação territorial. Na verdade, essas projeções numéricas vêm substituir o

verdadeiro processo de planejamento.

Utilizando, sem maiores mediações, as análises empresariais, geralmente

baseadas em cases, propõe-se uma Gestão Estratégica para o território, que deve buscar

delinear seus cursos apropriados de ação, melhorar sua postura estratégica, galgar um

posicionamento sustentável, cultivando competência básica específica (a velha “vocação”, em

outras palavras), buscar suas próprias forças endógenas especiais e pensar “realisticamente”

sobre o futuro. É assim formulado, geralmente por consultorias bem remuneradas a análise

do contexto/ambiente interno e externo à cidade ou região, tratada com uma organização.

Grande ênfase é colocada nos aspectos institucionais, culturais, nos recursos imateriais e

intangíveis, para se diagnosticar as linhas de negócio mais promissoras, onde residem as

forças maiores daquele território.

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No centro desta visão de mundo está posto um novo paradigma sobre as

características e a dinâmica das estruturas produtivas capitalistas pós anos 70. A produção

seria marcada agora pela “acumulação flexível”, promovida pela substituição da produção em

série e em massa, fordista, pela especialização flexível.

Graças aos vínculos e interdependências geradas pela concentração espacial/

setorial de empresas, pode-se engendrar um tecido socioprodutivo capaz de promover e

potencializar processos endógenos dinâmicos de aprendizagem coletiva. Neste entorno

territorial os principais “fatores de produção” são os relacionais, aqueles ligados a atributos

imateriais e intangíveis que estariam dispersos naquela atmosfera dos territórios competi-

tivos, onde esses fatores teriam papel mais decisivo do que as infra-estruturas físicas. Nos

últimos vinte anos esta literatura cada vez mais coloca ênfase neste meio tecno-científico

inovativo virtuoso, construído e sustentado por um “bloco social” localizado em ambiente

coletivo de aprendizado apto a mobilizar conhecimento e recursos em prol do diferencial de

competitividade daquele espaço.

Ao Estado caberia, neste ambiente, o papel de animação dos empreendedores,

sendo um facilitador. Ou seja, às instituições públicas restaria a função de acicatar atitudes e

a capacidades de iniciativa.

Grande parte dessa literatura tem um “viés terciarista”, isto é, sustenta que

ingressamos no mundo da economia (e sociedade) pós-industrial como situação irreversível,

que teria criado amplas possibilidades, com poder quase ilimitado, de geração e reprodução

de novas ou velhas atividades de prestação de serviços, em que a atividade industrial, isto é,

do setor secundário, seria coisa do passado fordista, enquanto a capacidade auto-expansiva

dos serviços não encontraria limites.

Neste momento pós-industrial o setor serviços estaria ditando a trajetória atual de

expansão do sistema. Teria dinâmica própria e movimento específico, papel ativo e indutor de

outras atividades.

Esse pressuposto teórico conduz a uma situação interessante: a prestação de

serviços pode nascer “do nada”. Uma atividade de turismo (um dos grandes símbolos das

inúmeras possibilidades de qualquer espaço local) pode ser implantada, no limite, em toda

cidade. Se não é possível arvorismo, o turismo de eventos o será...

Alguns destes autores assumem a nefasta decomposição da estrutura produtiva

em “setores” e a dicotomia “produção de bens” e “prestação de serviços”, enfatizando a maior

importância dos últimos na atual fase do capitalismo. Não se discute a questão das relações

intersetoriais e não se entende que “serviços” não é “setor”, mas liga/cola que une a estrutura

produtiva, como sinapses que põem em contato e dão coerência ao conjunto do aparelho

tecno-produtivo.

Provavelmente, com estas afirmações iniciais, talvez não se esteja fazendo justiça

neste texto às variadas nuances colocadas pelos diversos autores, pois o que se quer

ressaltar de início é que estamos diante de inúmeras vertentes teóricas que vão sendo

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amalgamadas em um novo paradigma localista pasteurizado, que pode ser danoso,

sobretudo para o tratamento do caso particular das regiões periféricas e deprimidas.

Neste paradigma localista é apresentada uma tamanha dimensão de identidade e

de “tendência combinatória” dos atores de um dado milieu, que apenas se enxerga a

harmonia de interesses, quase uníssonos, daquele ambiente. Os locais que desenvolveram

ações de construção de competitividade, com base em movimentos coletivos com alta

sinergia, seriam exemplos a serem seguidos por regiões e cidades que desejassem replicar

tais experiências, procurando copiar sua lista de “fatos estilizados” e trajetórias de

microdecisões que deram certo. O consenso e a cooperação, cristalizados em convenções

sociais, seriam a marca destes territórios competitivos.

Várias correntes do pensamento atual colocam toda a ênfase nas relações

estabelecidas pela “comunidade cívica”. A partir do trabalho seminal de Putnam (1993), as

pesquisas que procuram trabalhar a questão do desempenho institucional e o papel da

qualidade da vida cívica das comunidades têm se multiplicado. Muitas dessas pesquisas

vulgarizaram a contribuição original deste autor, reduzindo todo o processo de

desenvolvimento à dependência da intensidade da vida associativa local. Discutem a lógica

da ação coletiva que resulta “no sentido do bem comum”, a depender de fatores do ambiente

institucional, como o contexto cívico, cultural e da tradição política dos atores de determinada

localidade, estruturados em torno da confiança e da solidariedade, que geram o êxito ou não

das instituições comunitárias. As redes sociais de ação e compromisso cívicos, a tradição

comunitária e a força da confiança seriam capazes de galvanizar relações socioculturais e

construir cooperação e reciprocidade.

O Estado pouco teria o que fazer nesse contexto de “aprendizagem coletiva” e

“atmosfera sociopolítica”, em que os atores se congregam e se aproximam de forma cooperativa.

A ação pública deveria apenas prover externalidades positivas, desobstruir entraves

microeconômicos e institucionais, regular e, sobretudo, desregular a fim de garantir o marco

jurídico e o sistema normativo, atuando sobre as “falhas de mercado”. Além dessas ações de

melhoria do ambiente institucional, o Estado deveria articular parcerias com o setor privado.

Posto o perfil virtuoso desse “tecido socioprodutivo” localizado, tudo passaria a

depender da força comunitária e das vontades localizadas e dos fatores. Se tudo depende da

virtuosidade microeconômica, há pouco ou nenhum papel, neste debate, para os fatores

“exógenos” e “macroeconômicos”. Câmbio, juros, fisco, relação salarial, questões monetárias,

financeiras, etc parecem ser questões negligenciáveis.

Muitos desses trabalhos negligenciam que há hierarquias inter-regionais e o

comando maior desses processos, geralmente, está fora do espaço sob análise. Muitas

vezes as determinações, os instrumentos de política, etc estão em outra escala espacial.

O exame de diversas experiências vai mostrar que, mesmo com a integração das

cadeias produtivas e um “programa de acumulação comum”, muitas vezes não se logrou

fortalecer as economias locais e regionais, em que prosperam áreas restritas, simples focos

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de prosperidade, engendrando soluções parciais para aquela região. Uma grande parte

dessa produção intelectual exagera na capacidade endógena de uma região engendrar um

processo virtuoso de desenvolvimento socioeconômico, replicar as características exitosas de

outros “casos de sucesso” e, dessa forma, acaba por subestimar os enormes limites

colocados à regulação local.

As abordagens da moda têm abandonado a perspectiva crítica da sociedade,

retornando ao conceito de comunidade, constituída por atores e agentes, e não classes sociais,

que orientariam suas ações pelo compartilhamento de valores da auto-identidade e do

pertencimento a comunas, mais do que pelos interesses de classe. Estaríamos diante de sujeitos

que “se e quando construídos, que não são mais formados com base em sociedades civis, que

estão em processo de desintegração, mas sim como um prolongamento de resistência comunal”

(CASTELLS, 1996, p.28). Segundo esse autor, que sustenta uma posição de resto aceita por

grande parte da literatura aqui criticada, teria ocorrido a dissolução da sociedade como sistema

social relevante, substituída pela identidade construída em torno da consciência de personalidade

distintiva, própria de determinada comunidade.

Segundo grande parte das teorias do desenvolvimento local, é como se o poder

teria se tornado difuso na atmosfera sinérgica das eficiências coletivas e solidárias de um

determinado local “que deu certo”. Talvez a falha mais grave, em última instância, da

literatura sobre desenvolvimento local e regional é que ela negligencia totalmente a questão

fundamental da hegemonia e do poder político. A boa tradição da discussão regional sempre

ressaltou os processos assimétricos em que um agente privilegiado (os centros de decisão)

detém o poder de ditar, (re)desenhar, delimitar e negar domínio de ação e raio de manobra

de outrem. Há hierarquias. O poder não é disseminado, obviamente. Existe uma coesão

orgânica extralocalizada, que não é abalada pelas iniciativas empreendedoras ou pela

atmosfera de progresso. Mas a visão da endogenia exagerada, não reconhecendo essa

complexidade social, deposita na vontade dos atores sociais consensuados, a sociedade civil,

de um determinado recorte territorial todos os requisitos de superação do subdesen-

volvimento, das desigualdades e dos conflitos.

O certo é que a capacidade de ter centros de controle e de decisão internos à

localidade, tendo por base a própria dinâmica endógena, é bastante questionável.

É preciso resgatar os determinantes maiores do sistema socioprodutivo, que,

recorrentemente, aperfeiçoa seus instrumentos de ação, mobiliza a diversidade social e

material em seu favor e pesquisar estruturas e dinâmicas regionais sob a ótica que revela que

a divisão social do trabalho se aprofundando recorrentemente em todas as escalas. Neste

contexto, é preciso reconstruir escalas, tanto analítica, quanto concretamente.

Torna-se ainda mais impositivo estudar a natureza das hierarquias (impostas em

variadas escalas) de geração e apropriação de riqueza.

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Observadores menos atentos sugerem o fim das escalas intermediárias entre o

local e o global. Mas o certo é que o sistema capitalista aperfeiçoou seus instrumentos,

inclusive o manejo mais ágil das escalas e a capacidade de utilização do espaço construído.

Entendemos que o enfrentamento dessa visão, hoje hegemônica, passaria pela

reflexão crítica e pela discussão de propostas alternativas e pelo tratamento adequado da

articulação de todas as escalas geográficas. Nenhuma escala per si é boa ou ruim. É preciso

discutir a espacialidade dos problemas e implementar políticas levando em consideração a escala

específica destes, mas em um contexto em que esteja presente um projeto nacional de

desenvolvimento. Pensamos que, ao contrário daquelas visões, as escalas “intermediárias”

ganham novo sentido e importância nessa fase do capitalismo. É esta concepção multiescalar

que procuraremos discutir nos próximos itens.

Experiências de Arranjos Produtivos Locais: limites e possibilidades de avançarem

sobre seu hinterland, sobretudo em regiões periféricas

Em todo o mundo os estudos recentes em economia regional ressaltam que a

dinâmica socioeconômica de determinado território estaria cada vez mais dependente da

interação das firmas e agentes sociais e que estas relações não estariam restritas apenas às

relações mercantis, mas principalmente às relações econômicas intangíveis. Nesses estudos

busca-se ressaltar “o papel das aglomerações, enquanto complexos produtivos territoria-

lizados capazes de germinar densidade social cooperativa específica e [...] perceber o

processo de aprendizagem e de aquisições diferenciais vantajosas em acúmulo coletivo,

possibilitados pela proximidade física e pelo exercício de criatividade e de geração e

apropriação de sinergias coletivas” (BRANDÃO, 2003, p.23). Estas novas correntes postulam

que a geração e a difusão de externalidades positivas são bastante localizadas, restritas a

certa delimitação territorial. São dependentes das instituições locais e da capacidade dos

agentes para a criação do “ambiente sinérgico” necessário não só para o desenvolvimento de

economias externas “comercializáveis”. Ou seja, os elementos a serem considerados são as

forças endógenas do sistema regional e a potência e o desempenho do tecido sócio-cultural

presente nas regiões.

Há consenso hoje no papel da construção de densos aglomerados produtivos

localizados e que o conceito de competitividade deixa de pertencer somente ao domínio das

empresas, englobando toda uma série de atributos territoriais4. Neste sentido, a construção

4 A competitividade, segundo Suzigan et al. (2001a), deriva, em grande parte, da posição e do posicio-

namento dos sistemas territoriais de produção dentro do contexto global. A partir disto o autor destaca osurgimento de uma nova geração de políticas públicas que lança atenção sobre a competitividadeterritorial. Outro autor, Scott (1998) defende a existência de uma tendência no seio do regime capitalistapara a formação de aglomerações produtivas, destacando a importância que apresentam na criação dasvantagens competitivas territorializadas os fatores sociais e as políticas públicas.

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de uma economia regional competitiva, pressupõe, dentre outros fatores, o desenvolvimento

de APL’s5 capazes de propiciar às empresas, neles localizados, um diferencial capaz de

trazer-lhes inovação, diferenciação, lucratividade e competitividade, ultrapassando totalmente

a cultura tradicionalista dos negócios naquele espaço regional. O desafio é transformar o

mero ajuntamento de atividades em arranjos produtivos dotados de eficiência coletiva.

O principal desafio a ser enfrentado se se pretende que a experiência competitiva

localizada possa gerar transbordamentos virtuosos sobre sua vizinhança próxima ou distante

é que a política pública atue em três frentes estratégicas para o desenvolvimento de APL's.

Em primeiro lugar deve promover o desenvolvimento local, não apenas crescimento

econômico setorial. Em segundo deve fazer com que o desenvolvimento local transborde

para a hinterlândia do aglomerado. E em terceiro deve, a partir de inter-relações entre vários

aglomerados, ativar toda a economia mesoregional da qual participa enquanto integrantes de

suas cadeias (retrospectivas e prospectivas) de produção.

Em um país periférico como o Brasil, no qual os diversos aglomerados existentes

apresentam inúmeros gargalos econômicos e sociais, o desenvolvimento de APL’s somente

pode ser concebível no contexto de um quadro mais amplo de intervenção do Estado ao

planejar o desenvolvimento destas localidades, coordenar as ações dos agentes, coagir e

constranger os interesses deletérios (especulativos e patrimonialistas, sobretudo) do atraso

local e regional, criando as condições para que estes aglomerados construam forças

centrípetas benéficas ao desenvolvimento do capital social local, da capacidade de

governança local e do próprio desenvolvimento econômico local, e forças centrífugas capazes

de dinamizar, a partir do aglomerado, toda a sua hinterlândia e, a partir da interação entre

diversos complexos territorializados, toda a economia mesoregional.

Conforme destaca Costa (2003; 2004a), seis pressupostos apresentam-se como

fundamentais para qualquer ação pública nesta questão:

� um APL não pode ser construído no “vácuo”, ou seja, em localidades que não

possuam um mínimo de condições prévias para o seu desenvolvimento. Alguma

virtuosidade prévia deverá estar presente para ser mobilizada;

� uma experiência bem sucedida em determinado lugar nunca poderá ser fielmente

reproduzida em outro contexto, com uma tentativa de replicar experiências exitosas,

desenvolvidas em contextos específicos, podendo gerar distorções muitas vezes

irreversíveis;

5 O Governo Federal está organizando o tema Arranjos Produtivos Locais (APL) por meio das

seguintes medidas: (I) incorporação do tema no âmbito do PPA 2004-2007, por meio do Programa1015 - Arranjos Produtivos Locais, e (II) instituição do Grupo de Trabalho Permanente para ArranjosProdutivos Locais (GTP APL) pela Portaria Interministerial n.º 200 de 03/08/04, composto por 23instituições, sendo onze ministérios e suas vinculadas, além de instituições não-governamentais, deabrangência nacional.

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� desenvolvimento de um APL somente pode ser entendido e alcançado pela

agregação de um mosaico de fatores oriundos de diversas dimensões, e que

constroem uma única matriz operacional formada por vetores sociais, culturais,

históricos, geográficos, políticos, microeconômicos, mesoeconômicos e

macroeconômicos;

� um APL é parte integrante – e como parte recebe e lança impulsos – de sistemas

regionais e nacionais de produção, portanto, não se deve cometer o erro de

entendê-los como meros receptáculos ou plataformas de localização destituídas

de contorno ou hinterlândia;

� deve-se entender a importância da intervenção estatal no desenvolvimento

destes aglomerados, principalmente quando estes estiverem situados em uma

região desarticulada. Neste sentido, a presença do Estado é importante, seja na

facilitação, promoção, indução ou mesmo na coordenação do desenvolvimento

destes aglomerados; e,

� desenvolvimento destes aglomerados não pode ser entendido como a panacéia

para o desenvolvimento econômico regional, posto que dificilmente poderiam se

consolidar enquanto uma estratégia suficiente de desenvolvimento para a

periferia capitalista, envolta em constrangimentos de natureza estrutural. Para

que haja a gestação de um processo de desenvolvimento regional é questão sine

qua non que a ação do Estado ultrapasse o mero apoio ao desenvolvimento

destes aglomerados promovendo ações que modifiquem a estrutura econômica,

política e social regional.

O Estado deve identificar e diagnosticar os aglomerados existentes no espaço

objeto de intervenção.

As políticas públicas de apoio ao desenvolvimento de APLs devem realizar um

levantamento exaustivo de dados estratégicos sobre estas aglomerações, através da elaboração

de diagnósticos que contemplassem informações como: a localização geográfica; a história; a

caracterização da cadeia produtiva principal apresentando os principais produtos; o grau de

tecnologia incorporada nos produtos e no processo produtivo; informações sobre a qualidade e a

imagem do produto; a associação entre o produto e a região; o tamanho e a importância do

aglomerado para a economia local e regional; a distribuição das empresas por porte; a

classificação quanto a sua estrutura (vertical ou horizontal); a classificação quanto ao seu grau de

consolidação; os principais mercados atendidos; as fontes de vantagem competitivas; a presença

de instituições públicas e privadas na formação, operação e desenvolvimento do aglomerado; as

instituições externas e internas ao aglomerado; e, finalmente, as principais oportunidades,

ameaças e desafios que se colocam para a consolidação do aglomerado enquanto um APL.

De posse do diagnóstico a formulação de ações estratégicas de políticas podem

ser focadas, otimizando os esforços e recursos, obtendo, com isto, resultados mais

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significativos. Neste sentido, as intervenções pontuais devem proceder a partir das

características, potencialidades e pontos de estrangulamentos identificados em cada

aglomerado, respeitando as especificidades regionais e concentradas em aglomerados onde

já existam alguns elementos de um APL em formação6.

O Estado deve intervir enquanto um agente pró-ativo na solução de problemas em que

os agentes locais não possuam instrumentos e autonomia para sua resolução, direcionando,

desta forma, a localidade para uma trajetória social mais promissora no longo prazo7. Suzigan et

al. (2002) destacam que uma ação pública eficiente deve: desenvolver a sustentabilidade do APL

capaz de manter a trajetória de desenvolvimento do aglomerado sustentada; promover a

elevação do capital social, por intermédio de ações que favoreçam a inclusão dos agentes

estabelecendo relações de confiança; democratizar o acesso aos bens públicos (educação,

saúde, crédito, centros de pesquisa, serviços empresariais, plataformas logísticas etc.) através do

aumento da oferta; preservar o meio ambiente através de ações de preservação e controle dos

impactos ambientais; mobilizar os recursos endógenos por meio da articulação de recursos

públicos ou privados aportados por agentes do próprio APL; atrair recursos exógenos, captando

recursos públicos ou privados complementares aos aportados pelos atores locais; integrar-se

com outros atores que possuam algum tipo de programa ou projeto no território; e facilitar a

conexão com os mercados, sejam estes potenciais ou efetivos.

Boa parte destes objetivos passa, impreterivelmente, pelo desenvolvimento de um

maior grau de institucionalidade do aglomerado. Como visto nesta pesquisa, salvo raras

exceções, o grau de institucionalidade de um aglomerado produtivo periférico é significativamente

baixo. Consequentemente, o surgimento e o desenvolvimento de relações cooperativas e

externalidades aglomerativas, fundamentais para a gestação da eficiência coletiva, são travados.

É neste sentido que ações estatais no desenvolvimento de uma maior e mais aperfeiçoada

institucionalidade são fundamentais, devendo incentivar o desenvolvimento do diálogo e a união

dos agentes locais de modo que estes, paulatinamente, ganhem autonomia na resolução dos

problemas do aglomerado8.

6 Suzigan et al. (2002) destacam que a criação de um APL não é tarefa trivial. Para os autores as

políticas públicas de apoio devem antes de tudo identificar os que já existem, avaliar suas virtudes eproblemas, e direcionar instrumentos e medidas de políticas para aprimorá-los.

7 A trajetória de uma APL não é unidirecional. A cada momento a trajetória do aglomerado pode serredirecionada ou reforçada através do aproveitamento de “janelas de oportunidades” seja por umainovação, por fatores decorrentes de nova forma de organização industrial, ou mesmo pelaintervenção pública.

8 O desenvolvimento do grau de institucionalidade do aglomerado fundamenta-se na convicção deque apenas o grupamento de empresas não é suficiente para a gestação da eficiência coletiva e deeconomias externas virtuosas. Assim, é importante a introdução de mecanismos que favoreçamsoluções coletivas, estimulando as relações cooperativas e a integração entre os setores público eprivado. A própria organização comunitária funciona como mecanismo de racionalização eotimização das ações públicas de apoio às empresas e ao aglomerado.

20

Entretanto, o caráter desta ação pública requer algumas sutilezas. O Estado não

deve buscar impor nenhum tipo de ação que vise o aumento do grau de cooperação entre os

agentes. Esta ação, para ter sustentabilidade, deve ser implementada em aglomerados que já

possuam alguma forma ou nível de cooperação entre os agentes ou em aglomerados nos

quais os agentes sinalizem e aspirem positivamente quanto a esta questão. Nos aglomerados

nos quais não existe cooperação e nem interesse em desenvolvê-la o Estado deve começar

atuando por intermédio de práticas que visem despertar este interesse, informando a

comunidade quanto à sua importância para a própria competitividade dos agentes, e

consequentemente para a localidade. Para isto, podem ser utilizadas atividades como fóruns,

palestras, reuniões, seminários e cursos.

Uma das ações capazes de impactar positivamente o avanço dos aglomerados

produtivos é o incentivo do Estado ao desenvolvimento de uma cultura local capaz de fazer

com que os distintos agentes absorvam um sentimento de regionalismo potencializador de

uma cultura associativa, da valorização e conservação dos aspectos histórico-culturais da

localidade. Isto é fundamental na medida em que a intervenção pública sozinha não tem o

impacto de gerar efeitos sinérgicos na consolidação do APL. É parte fundamental do

processo a motivação e o comprometimento dos agentes locais ao ponto de se disporem a

planejar, executar, monitorar e avaliar o seu próprio desempenho e o desempenho do

aglomerado. Sem este comprometimento, até a simples definição de prioridades e ações

locais torna-se inexeqüível. É, portanto, este fator que em grande parte deve balizar o grau de

intervenção pública no aglomerado.

O desenvolvimento de um APL não é algo pré-concebido. Depende de que as

ações implementadas sejam condizentes com as especificidades locais e que estejam política

e socialmente respaldadas, tanto interna quanto externamente. Assim, é recomendável que

monte-se neste processo um grupo gestor9, socialmente legitimado, composto por agentes

públicos e privados, internos e externos ao aglomerado, todavia, seja coordenado pelos

agentes privados internos10. O papel do Estado é incentivar, participar e, quando for o caso,

coordenar e arbitrar a sua montagem.

9 A forma de organização de cada grupo gestor deve respeitar as características locais, não devendo

jamais vir previamente delineado.10 De acordo com Suzigan et al. (2001a): “Quando o setor privado conduz o processo, reduzem-se

disputas políticas, em função de sua habilidade na implantação de iniciativas. A iniciativa de criaçãode um cluster deve ser implementada por meio de uma entidade independente do governo. Docontrário, esforços promissores podem ser abandonados, quando um governo assume o poder.Atenção especial aos relacionamentos pessoais e à comunicação. A maioria dos benefícios de umcluster flui a partir das relações pessoais, as quais facilitam as ligações, promovem a comunicaçãoaberta e facilita confiança mútua. Facilitadores neutros podem, muitas vezes, ajudar, onde aconfiança mútua ainda não se instalou e os relacionamentos são ainda incipientes”.

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Isto feito, este grupo deve montar uma equipe técnica, com alguns de seus

membros efetivamente participando, capaz de elaborar diagnósticos e ações que planejem o

desenvolvimento do aglomerado. Em que pese a possibilidade de participação ou orientação

de “técnicos externos”11, este planejamento deve necessariamente ser elaborado pelos

agentes internos do aglomerado, envolvendo ações de curto, médio e longo prazos, contendo

obrigações e metas a serem cumpridas e atingidas pelos diversos agentes e pelo

aglomerado. Estas devem ser periodicamente avaliáveis e reformuláveis, sempre tendo em

mente que o avanço e a consolidação de um APL é um processo de longo prazo e de

trajetória dependente.

O grupo gestor deve coordenar, e quando for o caso reivindicar, o próprio

desenvolvimento institucional do local. Para isto, deve definir o papel da cada agente;

promover ações que visem implantar ou ativar entidades de classe, tanto patronal quanto de

trabalhadores; coordenar e participar da montagem de agências, fóruns, consórcios,

cooperativas e centros comerciais12; reivindicar que o setor público implante instituições

técnicas e acadêmicas, instituições de pesquisa, instituições de fomento, incubadores etc.;

buscar relacionamentos formais e operacionais com outras instituições; aumentar o grau de

interação/cooperação entre empresas, academia e governo; e, finalmente, lutar pelo

desenvolvimento do espírito empreendedor nos agentes locais e regionais.

O processo prévio de planejamento tem por intuito desenvolver um projeto-piloto

para a consolidação do aglomerado. Espera-se com isto motivar a participação dos agentes

no processo e desenvolver a própria governança local. Entretanto, a finalidade precípua do

grupo gestor é servir de efetiva ponte de diálogo entre os agentes locais e o Estado, em seus

três níveis de governo, cabendo a este executar as ações a ele destinadas e intervir e

participar, conforme o grau de interesse dos agentes privados, para a criação e o

desenvolvimento deste grupo.

Ao contrário do seu delineamento, estas ações são muito difíceis de serem

implementadas na prática, principalmente em aglomerados com características periféricas

onde o grau de institucionalidade, a pré-disposição de cooperações entre os agentes, e a

receptividade de apoio público são extremamente baixos. De acordo com Macedo et al.

(2002) o ponto fraco para que ocorra o rompimento dessas consiste no fato de que todas as

11 Suzigan et al. (2002) revela que em APL’s por ele qualificado como incipientes, uma modalidade de

apoio pode revelar-se “a mais promissora entre todas.” Trata-se da contratação de um profissionalexterno, que traga para dentro do aglomerado elementos diferenciados, seja pelo aporte deexperiências em outros locais, seja simplesmente pelo olhar diferenciado, e que seja capaz tambémde, por seu papel, exercer coordenação efetiva de ações conjuntas das empresas.

12 Um centro comercial seria um espaço que abrigaria as lojas das empresas e um show-roompermanente para a exposição dos produtos do aglomerado.

22

empresas produzam mais ou menos a mesma coisa, e que inovações de processos e produto

bem sucedidas em uma das empresas, rapidamente sejam copiadas. Consequentemente, a

coordenação e a formação de networks entre as firmas de um potencial APL tendem e ser

fracas, dada a baixa expectativa de crescimento, gerada pela competição danosa, baixos

níveis de confiança e de compartilhamento de informações.

É importante destacar uma advertência feita por Suzigan et al. (2001a) no sentido

de que a organização de um APL não deve se transformar num convite ou numa tentação

para a criação de uma autarquia regional. Ademais, ainda com base na argumentação destes

autores, é bom advertir que de maneira nenhuma o grupo gestor ou a entidade pública mais

próxima do arranjo deva representar interesses políticos e que o APL não deve ser conduzido

por instituições acadêmicas, por grupos geradores de idéias ou agências governamentais,

que possam ver a experiência como um fim em si mesmo.

Com base nesta constatação, as possíveis intervenções do Estado nos

aglomerados devem fundamentar-se em ações que possam estar pautadas pelo princípio da

abrangência territorial, já que intervenções em empresas específicas, dada a homogeneidade

setorial constatada, podem causar um desequilíbrio artificial entre as empresas e ser

prejudicial para o setor, para a sociedade local e para qualquer tentativa de criação de ações

conjuntas entre os diversos agentes.

As práticas inovativas lato sensu precisam ser incentivadas. A pouca ou inexistente

preocupação com o desenvolvimento tecnológico dos produtos e/ou processos deve ser

revertida por intermédio de programas, coordenados pelo grupo gestor ou por instituições

públicas, que estimulem as atividades inovativas nas empresas e nas instituições, além de

gerarem e contratarem mão-de-obra capacitada para esta finalidade. Seria, também, papel do

grupo gestor o desenvolvimento de um programa de produtividade que busque maior

racionalização dos processos produtivos.

Todas estas ações citadas devem ser complementadas por um programa público

de incentivo à exportação e à comercialização extra-regional. De acordo com Schmitz e

Navid (1999), além do surgimento da eficiência coletiva e da existência de confiança

suficiente entre os agentes para sustentar as relações cooperativas entre as empresas, um

terceiro fator fundamental para que determinado APL obtenha sucesso é a existência de

uma rede de comércio que o conecte com mercados mais distantes e de maior porte. Boa

parte destas medidas cabe à própria iniciativa privada e ao grupo gestor. Ao Estado, além

da sua participação indireta por intermédio de seus representantes neste grupo, cabe

executar qualquer esforço que garanta aos produtores regionais acesso a mercados extra-

regionais e internacionais.

É óbvio que todas estas ações discutidas requerem, complementarmente, uma

melhoria na infra-estrutura econômica urbana e regional, sem dúvida um dos mais sérios

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23

pontos de estrangulamento ao desenvolvimento destes aglomerados. A infra-estrutura

regional é extremamente precária, muitas vezes onerando por demais a produção na região,

ou mesmo inviabilizando a implantação de determinadas atividades econômicas.

Por vezes o caráter totalmente espontâneo de origem do APL coloca um problema

de deficiência decisiva de infra-estrutura (transportes, comunicações, acesso a mercado) que,

pelos custos que impõe às empresas, limita sua capacidade de competição e pode tolher seu

processo de crescimento e desenvolvimento. Como solução é necessário um esforço das

diversas escalas de planejamento para a melhoria, a ampliação e a criação, quando for o

caso, de uma infra-estrutura propícia ao desenvolvimento do aglomerado em todas as suas

modalidades: estradas, portos, aeroportos, telecomunicações, energia elétrica, saneamento

básico, moradias, museus, centros de pesquisa, centros culturais e de lazer, escolas,

hospitais, escolas-técnicas, centros de negócios, hotéis etc.

Planejar a reordenação do ambiente construído do arranjo implica, em boa medida,

criar uma infra-estrutura econômica que dê suporte sistêmico às ações implementadas. Neste

sentido, a infra-estrutura econômica é, em parte, determinante ou condicionante do

desenvolvimento do aglomerado.

Por outro lado, o apoio público ao desenvolvimento do APL não deve se limitar ao

desenvolvimento da cadeia produtiva interna do aglomerado. É importante que a ação pública

estimule o desenvolvimento de toda a cadeia produtiva mesoregional da qual os aglomerados

participam, tanto em desdobramentos a montante quanto a jusante. Assim, mais do que o

aumento do grau de cooperação horizontal, torna-se decisivo instituir ações que facilitem as

interações verticais ao longo da cadeia da qual os aglomerados participam. Esta ação visa o

não estrangulamento do desenvolvimento do aglomerado e a dinamização de todo o sistema

produtivo regional.

Ademais, é importante a indução do espraiamento da virtuosidade local intra-

aglomerado para sua hinterlândia regional seja através de ações imitativas, quando as ações

desenvolvidas dentro do aglomerado em questão passam a serem imitadas por agentes de

localidades próximas, ou através de ações induzidas, quando o próprio desenvolvimento do

aglomerado cria laços não ocasionais na sua vizinhança, como parcerias estratégicas, laços

de cooperação, ou até mesmo compra de insumos e matérias-primas.

Alguns Casos de Arranjos Produtivos que Extrapolam a Escala Local

Neste item buscaremos sistematizar algumas informações sobre o papel regional

desempenhado por alguns APLs no Brasil, procurando realizar sinteticamente um balanço

dos limites e potencialidades que as concentrações territoriais-setoriais de empresas se

depararam em determinado contexto espacial.

Como o objetivo principal é tentar extrair lições para regiões menos desenvolvidas,

enfatizou-se os arranjos dos setores de madeira/móveis, têxteis/confecções, couro/calçados,

24

dentre outros, apontando algumas ações compartilhadas entre os empresários locais no

sentido de avançar na construção de uma institucionalidade que pudesse servir a toda uma

região e fossem decisivas para a cooperação regional, como feiras, criação de centros de

treinamento, consórcios de exportação, instituições de ensino superior, centros de design,

gestação de marca regional etc.

O Aglomerado Moveleiro de Bento Gonçalves/RS é uma das principais

concentrações de móveis do país. Sua importância para a economia regional se dá na

medida em que seu campo de influência extrapola os limites de Bento Gonçalves e alcança

diversos outros municípios da Serra Gaúcha, tais como Farroupilha, Flores da Cunha,

Antônio Prado, Garibaldi, São Marcos e Caxias do Sul13. É, portanto, um exemplo de

desenvolvimento de um aglomerado com significativo impacto no nível mesorregional. A

importância econômica deste espraiamento é verificada na medida em que concentra 70%

dos produtores de móveis do estado (cerca de 3,2 mil produtores no RS), o que corresponde

a mais de 2.000 estabelecimentos; responde por 60% de um total de 33 mil empregos diretos

gerados na indústria moveleira do estado. A indústria moveleira representa aproximadamente

50% das atividades econômicas destes municípios sendo, em sua maioria de cunho familiar.

Em se comparando o aglomerado com outros aglomerados moveleiros no Brasil, o

grau de inter-relações entre as empresas locais é elevado. As principais externalidades

relacionadas à região se devem à existência de mão-de-obra qualificada, infra-estrutura

institucional, e a presença de empresas com elevada capacitação técnica e inovativa.

A cultura associativa presente na região contribuiu para uma maior articulação dos

produtores regionais, que é refletida através do atuante arcabouço institucional existente na

região. Estas instituições são fundamentais para que ocorram processos interativos de

aprendizagem, cooperação e capacitação de empresas; na realização de eventos; e para a

representação do setor perante várias comissões governamentais. Dentre as principais

instituições que atuam regionalmente, caberia destacar: o Centro Nacional de Tecnologia em

Mobiliário e Madeira (CETEMO), que está vinculado ao Senai, que fornece informações,

assistência técnica e tecnológica, pesquisa básica e qualificação de recursos humanos; a

Associação das Indústrias de Móveis do Estado do Rio Grande do Sul14 (MOVERGS); o

Sindicato das Indústrias do Mobiliário de Bento Gonçalves (Sindimóveis); a Universidade de

Caxias do Sul (UCS), que possui o Centro de Tecnologia em Produção Moveleira, além de

13 As informações a seguir se baseiam em: Alievi (2000), Gorini (2000), Coutinho et al. (2001), Raim

(2000), Denk (2002), Reginato (1998), Lanzer et al. (1997) e Moraes e Nassar (2002).14 A função principal da MOVERGS é facilitar o acesso às informações e novas tecnologias, além de

representar as empresas do setor em comissões de instituições públicas. Realiza também, a cada doisanos, a Feira Internacional de Máquinas, Matérias-primas e acessórios para a Indústria Moveleira –FIMMA Brasil, que é a maior da América Latina, e uma das maiores do mundo no gênero.

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oferecer cursos de graduação em Tecnologia Moveleira e pós-graduação em Design

Industrial, dentre muitas outras instituições de âmbito regional.

O Aglomerado Moveleiro de São Bento do Sul/SC, para além de São Bento, atinge

também os municípios de Campo Alegre e Rio Negrinho15. Estima-se a existência de 355

empresas na região, sendo 199 em São Bento do Sul (que também concentra as maiores

empresas), 118 em rio Negrinho e 18 em Campo Alegre. Estas empresas geram aproxi-

madamente 12.000 empregos diretos e são responsáveis por 37% das exportações brasileiras de

móveis. Predominam as pequenas e médias empresas, embora conte com 3 empresas de

grande porte (acima de 500 empregados) localizadas em São Bento do Sul. Há importantes

fornecedores de matérias-primas localizados na região ou em cidades próximas, como Tafisa

Brasil S/A, Terranova Brasil S/A Ltda., e Intercontinental Indústria de Móveis Ltda. erca de 2000

empregos diretos.

O Aglomerado Moveleiro de Arapongas/PR16 conta com aproximadamente 150

empresas, predominantemente pequenas e microempresas. Atuam na produção de móveis

retilíneos (cômodas, berços e guarda-roupas), estofados, móveis de escritório (estantes,

racks) e tubulares de consumo popular, principalmente para as classes C e D, gerando 5.800

empregos diretos e 10.000 indiretos.

O crescimento da indústria moveleira de Arapongas estimulou a instalação de

empresas nas cidades vizinhas, que são beneficiadas pela proximidade espacial e estão

associadas ao sindicato patronal SIMA. Dentre as vantagens locacionais, destaca-se a proxi-

midade da fonte de matéria-prima e de fornecedores de máquinas, a boa malha rodoviária, que

permite escoar produtos para os mercados interno e externo, a proximidade com empresas de

consultoria técnica, comercial, gerencial e design de Curitiba, São Paulo e sul do país, e a

presença de instituições públicas e privadas que geram inúmeras externalidades positivas

para o aglomerado.

Dentre diversas instituições, poderia se lembrar: o SIMA, Sindicato das Indústrias

Moveleiras de Arapongas que coordena negociações de interesse ao setor; o SIMFLOR,

Programa de Auto Sustentabilidade de Matéria-prima para o Pólo Moveleiro do Norte do

Paraná; e a Universidade do Móvel/Fundação Araponguense de Ensino, inaugurada

recentemente, e que traz perspectiva de aumentar a mão-de-obra especializada na região.

Persistem, não obstante, diversos constrangimentos ao desenvolvimento da eficiência

coletiva: Há baixa cooperação,.concorrência predatória em preços, baixa capacidade inovativa

15 As informações sobre o Aglomerado Moveleiro de São Bento do Sul em Santa Cataria fora obtidas

em: Alievi (2000), Gorini (2000), Coutinho et al. (2001), Rosa (1999), Denk (2002), IPEA (2002),Lanzer et al. (1997), Moraes e Nassar (2002) e Denk (2000).

16 Para maiores informações sobre o Aglomerado Moveleiro de Arapongas no Estado do Paraná verAlievi e Vargas (2002), Crocco e Horácio (2000), Gorini (2000), Coutinho et al. (2001), MJB (2001),Batalha et al. (2002), Leonello (2001), Denk (2002), Moraes e Nassar (2002) e Camara et al. (2001).

26

(principalmente em design) e quase inexistência de fornecedores de insumos no local. Além

disso, deve ser estimulada a cooperação com os pólos moveleiros de Bento Gonçalves e São

Bento do Sul visando incrementar as exportações locais.

O Aglomerado Moveleiro de Linhares, localizado no nordeste do Estado do Espírito

Santo, espraia-se até o município de Colatina17. Estima-se que existam aproximadamente

130 empresas, das quais 90 em Linhares e 40 em Colatina, e que geram 2.000 empregos

diretos. Há alguma cooperação entre as indústrias moveleiras principalmente no que diz

respeito à troca de informações, o que se deve à existência de uma cultura comum que

desenvolveu relações de confiança entre os diversos produtores.

O Aglomerado Moveleiro de Mirassol, localizado no noroeste do Estado de São

Paulo, espraia-se pelos municípios de Bálsamo, Jaci e Neves Paulista18. Existe no

aglomerado cerca de 80 empresas que produzem móveis residenciais de madeira tais como

cadeiras, salas, dormitórios, estantes, mesas, armários, e móveis sob encomenda em

madeira maciça, gerando aproximadamente 3.000 empregos diretos. O principal gargalo para

o desenvolvimento do aglomerado é a falta de recursos humanos. Aproximar-se com o pólo

de Votuporanga traria vantagens competitivas adicionais ao aglomerado.

O Aglomerado Moveleiro de Montes Claros, localizado no norte de Minas Gerais,

irradiou-se pelos municípios de Berilo, Capelinha, Carbonita, Chapada do Norte, Grão Mogol,

Josenópolis, Leme do Prado, Minas Novas, Padre Carvalho, Riacho dos Machados, Turmalina,

Veredinha e Virgem da Lapa19.

O Aglomerado Moveleiro de Ubá estende-se por quase toda a Zona da Mata

Mineira20. Atualmente possui mais de 400 empresas localizadas na microrregião, o que

corresponde a mais de 50% dos estabelecimentos industriais locais, respondendo por cerca

de 70% da arrecadação tributária local. Além disso, o setor é responsável por 73,4% dos

empregos industriais e 37% do total de empregos no município de Ubá. Apesar do alto grau

de informalidade do setor, ele é responsável por quase 70% da arrecadação municipal e por

aproximadamente 45% da arrecadação de ICMS do município. O APL é carente de tradição

cooperativa entre as empresas locais. A maioria destas produz uma mesma linha de produtos

e competem entre si, principalmente através de preços, não desfrutando, portanto, de

externalidades derivadas da especialização interfirmas.

17 Para maiores informações sobre o Aglomerado Moveleiro de Linhares ver Gorini (2000), IPEA

(2002) e Villaschi Filho (2001).18 Para maiores detalhes sobre o Aglomerado Moveleiro de Mirassol ver Alievi (2000), Crocco e

Horácio (2000), Gorini (2000), Coutinho et al. (2001), IPEA (2002) e Moraes e Nassar (2002).19 Para maiores detalhes sobre o Aglomerado Moveleiro de Montes Claros consultar Marques e

Queiróz (2001) e FINEP-ADRE (2001).20 Para maiores informações sobre o Aglomerado Moveleiro de Ubá consultar Crocco e Horácio

(2000), Coutinho et al. (2001), Denk (2002), Marques e Queiróz (2001), INDI (2000), Santos et al.(s/d), Moraes e Nassar (2002), Fernandes e Oliveira (s/d).

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O Aglomerado Moveleiro de Votuporanga/SP, o segundo pólo moveleiro mais

importante do Brasil21, espraiou-se pelo hinterland do município, contando com cerca de 350

empresas, a maioria de pequenas e médias empresas, que produzem cadeiras, armários,

estantes, mesas, dormitórios, salas, estofados e móveis sob encomenda em madeira maciça,

empregando cerca de 7.000 empregados.

Há certo grau de associativismo, refletido na criação de centros cooperativos de

design. Entretanto, há poucas empresas exportadoras, o que se deve ao baixo nível para

exportação, falta de competitividade dos produtos, e pouca experiência comercial externa.

Outro gargalo importante é a falta de recursos humanos.

Em termos institucionais, o aglomerado conta internamente com as seguintes

instituições: SINDIMÓVEL de Votuporanga; Centro Universitário de Votuporanga, que está

criando um curso de tecnologia em produção moveleira; Pólo de Modernização do Setor

Moveleiro de Votuporanga, criado na década de 90; CEMAD – Centro tecnológico de

Formação Profissional da Madeira e do Mobiliário de Votuporanga, inaugurado em 2001 e

mantido por empresas locais, que tem o objetivo de formar mão-de-obra qualificada para a

área de design; Pólo Interior Paulista Design, que é uma associação de empresas moveleiras

que visa à construção de vantagens competitivas, principalmente no que diz respeito à

criação de design próprio; AIRVO – Associação Industrial da região de Votuporanga, que é

ativo na busca de um SENAI com cursos e pesquisas voltados para a indústria moveleira, nos

moldes do existente em Bento Gonçalves (RS). As principais instituições externas que atuam

no aglomerado são o SEBRAE, a FINEP e o CNPq.

Um caso importante para se estudar articulações microrregionais de produtores é a

recente institucionalização, em 2003, do Pólo Tecnológico da Indústria Têxtil e de Confecções

de Americana/SP, responsável pela produção de mais de 60% de tecidos planos artificiais e

sintéticos. Sua criação tem por objetivo aumentar a produção, gerar mais empregos e mais

renda para a região. Localizadas nesse Arranjo Produtivo estão Fibra DuPont, Vicunha Têxtil,

Santista Têxtil, Tabacow, entre outras. Integram o Pólo os municípios de Americana, Nova

Odessa, Santa Bárbara D'Oeste, Sumaré e Hortolândia.

A intenção dos membros do Pólo agora é desenvolver uma política que articule

estrategicamente toda a cadeia produtiva nas cidades integrantes. As empresas do mesmo

segmento têxtil passariam a trabalhar em conjunto. Ao invés de produzir apenas o tecido ou o

fio, a idéia é desenvolver o confeccionado, o que agrega mais valor aos produtos, além de

gerar mais mão-de-obra. Os empresários locais discutiram como seria mais fácil exportar a

21 Para maiores informações sobre o Aglomerado Moveleiro de Votuporanga ver Alievi (2000), Crocco

e Horácio (2000), Gorini (2000), Coutinho et al. (2001), IPEA (2002), Reginato (1998), Fernandes eOliveira Júnior (s/d), Moraes e Nassar (2002).

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confecção pronta em razão da retração do mercado interno. Assim, espera-se mobilizar as

pequenas empresas, normalmente familiares, que individualmente não teriam condição de

exportar. Os cinco municípios que compõem o Pólo, juntos, são responsáveis por

aproximadamente 85% da produção nacional de tecidos planos artificiais e sintéticos, sendo

que o volume de confeccionado não chega a 1% do total de embarques têxteis da região.

A comissão de gestão do Pólo é composta por representantes das prefeituras das

cinco cidades, da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), Sindicato das

Indústrias de Tecelagens de Americana e Região (Sinditec), Sindicato da Indústria Têxtil

(SindiTêxtil), Assembléia Legislativa de São Paulo e Secretaria de Estado da Ciência, Tecnologia

e Desenvolvimento Econômico. Essa nova institucionalidade pretende articular as relações dos

diversos elos da cadeia produtiva têxtil/confecções existentes na região, como fiação, tecelagem,

tinturaria, estamparia e confecção, formando um centro integrado de produção têxtil. Este é um

caso importante pois a cadeia se espraia pelos municípios de Nova Odessa, Sumaré e Santa

Bárbara D’Oeste, que produzem fios, fibras, tecidos planos, artefatos do vestuário, produtos para

cama, mesa e banho; confecções de moda, entre outros22.

A diversificação produtiva apresenta-se como uma necessidade, mas deve estar

sempre relacionada à base de especialização constituída, a partir da qual se construíram

vantagens específicas que geraram, no seu percurso, conhecimentos incorporados não

codificáveis. Há sugestões para se apoiar a expansão do setor produtor de máquinas e o

fomento ao cultivo do algodão, além do avanço na cadeia no sentido das confecções. O setor

têxtil em Americana, incluindo as confecções, possui todos os atributos para se revelar um

“gerador de inovações” e não apenas um mero “copiador” de moda e tendências. Para isso,

considera-se de central relevância priorizar a construção de uma marca regional.

Sugeriu-se a elaboração de um cadastro mapeando todas as interdependências

existentes (compradores do mesmo fornecedor; fornecedores do mesmo comprador; empresas

vendendo o mesmo produto; empresas vendendo produtos complementares; ramos

complementares; ramos concorrentes; instituições em comum; serviços em comum; mercados

internacionais em comum, sindicatos em comum, etc). São exemplos das ações que poderiam

surgir de um debate sobre as necessidades e oportunidades das empresas: centros de design e

moda, viagens ao exterior para pesquisa de moda, consórcios para exportação, sistema de

distribuição coletivo, marketing da “marca” no Brasil e nos principais centros compradores

estrangeiros, pesquisa de mercado com vistas a identificar os gostos estrangeiros, certificações

de qualidade para os produtos da região, entre muitas possíveis iniciativas.

22 Para maiores informações sobre o Aglomerado de Confecções de Americana ver Braunbeck

(1994), SEBRAE-SP (2000), SEBRAE-SP (2001), SEBRAE-SP (1999a), SEBRAE-SP (1999b),Souza et al. (2002).

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O Aglomerado Têxtil de Blumenau/SC, estende-se por um raio de 100 Kms,

envolvendo as cidades de Joinvile e Brusque23. Nesta região concentram-se 90% da

produção brasileira de artigos de cama, mesa e banho (62,4% em Blumenau; 19,4% em

Joinville; 8,6% em Brusque). O setor caracteriza-se por alto grau de diferenciação no uso das

matérias-primas, nos processos produtivos, padrões de concorrência e estratégias

empresariais. Muitas empresas se preocupam mais com investimentos institucionais do que

investimentos em produto. Não priorizam a marca como vantagem competitiva, alegando que

o mercado exige bons preço e qualidade e a marca seria requisito secundário.

Outro caso de APL que passou a envolver mais do que um município é o

Aglomerado de Vitivinicultura da Serra Gaúcha, que espraia-se, a partir de Bento Gonçalves,

para a região de Monte Belo do Sul e Garibaldi, tendo como epicentro da produção o Vale

dos Vinhedos. A região é a principal área de produção de vinhos do Brasil. A Serra Gaúcha é

sinônimo de vinhos finos, reputação conquistada pelos descendentes dos imigrantes italianos

que originaram a tradição no estado. As vinícolas gaúchas receberam, nos últimos 3 anos,

cerca de 200 premiações internacionais de vinho. A produção vinícola gaúcha vem

apresentando acentuado desenvolvimento em tecnologia, mas ainda há muito a ser feito,

porque a produção de vinhos finos na região ainda é recente.

Para se ter uma idéia a cidade de Bento Gonçalves possui 33 vinícolas. As

vinícolas muitas vezes atuam sob a forma de cooperativas de pequenos produtores. Esse é o

caso da Vinícola Aurora, localizada em Bento Gonçalves, que conta com mais de 1.300

famílias cooperativadas e produz cerca de 70 milhões de litros por ano.

Dentre suas principais instituições destacam-se: o Centro Nacional de Pesquisa de

Uva e Vinho (CNPUV), da EMBRAPA; a APROVALE - Associação dos Produtores de Vinhos

Finos do Vale dos Vinhedos, busca criar uma identidade para os vinhos da região; a

Universidade de Caxias do Sul, etc.

Vejamos agora outros exemplos de APL, que transbordam por vasta região, da

cadeia produtiva de couro-calçados.

O Aglomerado Calçadista do Vale do Paranhana no Rio Grande do Sul, espraia-se

pelos municípios de Três Coroas, Igrejinha, Taquara, Parobé, Rolante e Riozinho, desenvolveu-

se juntamente ao Vale dos Sinos24. A própria expansão e sucesso do Vale dos Sinos alavancou

o desenvolvimento do Vale do Paranhana. O encarecimento relativo da mão-de-obra no primeiro

fez com que muitas empresas se transferissem para o segundo. A região conta com mais de mil

empresas calçadistas, empregando cerca de 25 mil pessoas, que respondiam por mais de 60%

do PIB regional.

23 Para maiores informações sobre o Aglomerado Têxtil de Blumenau ver Ferreira (2000).24 Para maiores informações sobre o Aglomerado Calçadista do Vale do Paranhana ver Galvão (1999).

30

Há pouca interação entre as empresas, além de visitas freqüentes entre as

empresas. As maiores fontes de vantagens são: proximidade dos fornecedores do Vale dos

Sinos; disponibilidade de mão-de-obra especializada; abundância de mão-de-obra, fácil e

próxima; facilidade de transportes para o escoamento da produção; proximidade de centros

tecnológicos para realização de testes; facilidade de empréstimos de máquinas; menor

influência de sindicatos.

O Aglomerado Coureiro-calçadista do Vale dos Sinos no Rio Grande do Sul

cresceu em torno do Rio dos Sinos, irradiando-se a partir da cidade de Novo Hamburgo,

sendo que hoje já atinge o norte de Porto Alegre, se estendendo por 24 cidades25. As

principais cidades que compõem este aglomerado são Novo Hamburgo, São Leopoldo,

Campo Bom, Parobé, Igrejinha, Sapiranga, Gramado, Dois Irmãos, Ivoti e Estância Velha.

Esta aglomeração setorial calçadista é a maior produtora de calçados do Brasil. Em um raio

de 50 km encontra-se tudo que é necessário à fabricação de calçados. Conta, atualmente,

com empresas que operam em todas as etapas da cadeia produtiva de calçados como

empresas calçadistas, prestadoras de serviços especializados, curtumes, fornecedores de

equipamentos e máquinas, fabricantes de componentes e agentes de exportação.

É importante destacar a diferença significativa entre a região do Vale dos Sinos e a

cidade de Franca. Esta última é especializada em calçados masculinos de couro, segmento

no qual as exigências de flexibilidade são menores. Ao contrário dos calçados masculinos,

que mantêm uma linha básica estável, os calçados femininos são bastante sujeitos a

modificações decorrentes da moda, o que exige das empresas uma flexibilidade muito maior,

e esta é extremamente importante no processo de concorrência.

Em 1992 estavam concentradas nessa região cerca de 2.000 empresas atuando

no setor calçadista, que empregavam cerca de 200.000 pessoas. Para o ano de 1996, o Vale

dos Sinos contava com: 191 fabricantes de componentes, 92 curtumes, 38 fabricantes de

máquinas e equipamentos, 47 agentes de exportação, 759 empresas prestadoras de

serviços, 41 fabricantes de artigos de couro, 26 fábricas de borracha. O arranjo conta

atualmente com cerca de 500 empresas produtoras de calçados que atuam principalmente no

nicho de mercado de calçados femininos de couro.

O Vale dos Sinos pode ser considerado o maior aglomerado coureiro-calçadista do

mundo. O conjunto local de empresas responde por cerca de 1/3 da produção brasileira de

calçados e por pouco mais de 80% das exportações do setor. De toda a produção de

calçados do Vale dos Sinos, cerca de 60% destinam-se ao mercado externo e 40% à

25 Para maiores informações sobre o Aglomerado Coureiro-Calçadista do Vale dos Sinos consultar

Vargas (2000), Une e Prochnik (2000), Garcia (2001), Garcia (1996), Henriques (1999), Croco et al.(2001), Vargas et al. (1998).

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produção interna. Segundo dados de 1980, cerca de 20% da mão-de-obra empregada na

indústria do estado do Rio Grande do Sul trabalhava no setor calçadista. O Vale dos Sinos

emprega em torno de 30% de toda a mão-de-obra que trabalha no setor no Brasil. As

grandes empresas investem em equipamentos modernos e verticalizam a produção, as

pequenas empresas compensam as suas desvantagens de escala e equipamentos

modernos, utilizando flexivelmente a sua mão-de-obra, fabricando sob o regime de economia

informal, e traçando relações de cooperação com os ateliês e fornecedores, permitindo com

isso uma grande agilidade de resposta às mudanças do mercado. É nisto que se concentra a

vantagem da pequena empresa.

A densidade institucional do Vale dos Sinos é bastante elevada: CTCCA (Centro

Tecnológico do Couro, Calçados e Afins), que presta assessoria técnica, treina recursos

humanos, realiza análises e testes, emite laudos técnicos e certificados de qualidade creden-

ciados por importadores, realiza a promoção de estudos e pesquisas; CNTC (Centro Nacional de

Tecnologia de Calçados), criado pelo SENAI, voltado à área de calçados que concorre com o

CTCCA; SINDIMAQ (Sindicato Interestadual da Indústria de Máquinas); ABICALÇADOS

(Associação Brasileira das Indústrias de Calçados); APEX (Agência de Promoção das

Exportações); ABAEX (Associação Brasileira dos Exportadores de Calçados e Afins); ASSIS-

TECAL (Associação das Indústrias de Componentes para Calçados), responsável pela promoção

de seus associados, realizando parcerias com organismos e centros de tecnologia; ABTC

(Associação Brasileira de Técnicos em Calçados) e ABECA (Associação Brasileira dos Estilistas

de Calçados e Afins), responsáveis pela representação trabalhista; FENAC S/A (Feira Nacional de

Calçados), empresa de capital misto responsável pela promoção de feiras e eventos etc.

A criação de um Comitê Consultivo do núcleo coureiro-calçadista por parte do

governo do Estado e o estabelecimento de câmaras setoriais para discussão de problemas

da cadeia produtiva podem mediar conflitos que emergem a partir das demandas de

diferentes segmentos do arranjo. Apesar de o arranjo ter alcançado progresso na esfera

produtiva, ainda há dificuldades nas etapas de comercialização e design. Quanto à

capacitação em design, políticas públicas devem incentivar o processo de aprendizado

interativo envolvendo atores locais, como instituições locais de pesquisa e formação de

recursos humanos. Com relação à comercialização, deve-se buscar novos nichos de

mercado priorizando alguns segmentos, existindo campos para políticas públicas voltadas

para a promoção de exportações e desenvolvimento do mercado doméstico.

Recentemente o Governo Brasileiro criou o Grupo de Trabalho Permanente para

Arranjos Produtivos Locais – GTP APL, que tem com objetivo o fortalecimento das políticas de

desenvolvimento local, através: “a) estímulo à construção de Planos de Desenvolvimento

participativos, envolvendo necessariamente, mas não exclusivamente, instituições locais e

regionais; b) busca de acordo por uma interlocução local comum (articulação com os órgãos do

32

Grupo de Trabalho) e por uma articulação local com capacidade para estimular o processo de

construção do Plano de Desenvolvimento (agente animador). O segundo eixo da metodologia

complementa o anterior promovendo: a) o nivelamento do conhecimento sobre as atuações

individuais nos APLs; b) o compartilhamento dos canais de interlocução local, estadual e federal; e

c) o alinhamento das agendas das instituições para acordar uma estratégia de atuação integrada”.

Inúmeras iniciativas no campo das políticas de apoio a APLs vêem se desenvol-

vimento no Brasil nas várias escalas. Cabe articulá-las sistemicamente.

Um bom exemplo ocorre em Santa Catarina, através do “Fórum Catarinense” e das

ações do Instituto Euvaldo Lodi de Santa Catarina, com o Programa Catarinense de

Desenvolvimento Regional e Setorial, que apóia a estruturação de Agências de Desenvol-

vimento Regional, promovendo a articulação e a potencialização de ações existentes e

identificando potencialidades de novos projetos.

Descentralização, Cooperação Sub-Regional e Novos Arranjos Institucionais na Nova

Abordagem da Política Regional

Vários fatores estruturais determinaram o aumento das disparidades inter-regionais em

todo o mundo. As políticas de desenvolvimento territorial passaram a conviver com enorme

dilema entre duas estratégias alternativas: promover políticas “solidárias”/redistributivas ou

políticas “auto-centradas”/endógenas. Como, a um só tempo, reduzir desigualdades regionais e

aumentar a competitividade das regiões?.

ESTRATÉGIA AUTO-CENTRADA/ENDÓGENA ESTRATÉGIA SOLIDÁRIO/REDISTRIBUTIVA

Eficiência Equidade

Aglomeração Territorial Dispersão/Desconcentração Territorial

Especialização Produtiva Diversificação Produtiva

Crescer Redistribuir

Riqueza Qualidade de Vida

Os novos arranjos institucionais de promoção do desenvolvimento local e regional

buscam, justamente, conciliar estas vias estratégicas aparentemente antagônicas. Algumas

experiências parecem confirmar as amplas possibilidades de manejo destas trajetórias que

aparentemente seriam contraditórias. O empreendimento da política de desenvolvimento da

comunidade européia merece destaque neste contexto.

Estas novas concepções têm implicado em mudanças significativas nos fundamentos

do planejamento e da gestão pública e no próprio perfil dos governantes locais. Essa

revalorização da dimensão regional acabou por influenciar sobremaneira a política regional de

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33

diversos países. As tradicionais políticas baseadas em incentivos fiscais/financeiros, e na

construção de grandes obras de infra-estrutura, com vistas à atração de grandes investimentos

industriais, em regiões específicas, têm sido substituídas por estratégias regionalizadas, que

buscam a endogeneização dos processos de desenvolvimento, para que esses possam ter

caráter mais durável e sustentado. Usando a terminologia correntemente utilizada na literatura: as

estratégias de top-down estão dando lugar a estratégias de bottom-up.

A partir dos anos 80, com essa nova abordagem da política regional, observa-se o

surgimento de estruturas descentralizadas em vários países. Este processo de regionalização

tem tomado configurações diferentes, que dependem do contexto político e institucional de

cada país. Em alguns casos, por exemplo, a descentralização de poder se dar pela via

constitucional, enquanto em outros a descentralização é parte de um processo mais limitado,

resultado de uma reforma administrativa que tem como objetivo melhorar a eficiência e

eficácia na prestação de serviços públicos. Diferentes arranjos institucionais emergem em

vários países, como os contratos regionais e locais na França (Contrat de pays) e Itália

(contratti d’area e patti territoriali), os acordos regionais e locais na Suécia (Regional/Local

Growth Agreements) e as agências de desenvolvimento na Áustria.

No Brasil, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), ressalta o

caráter nacional da mesma por ser esta “a escala compatível com a perspectiva de regulação

do fenômeno das desigualdades”, através da “definição dos critérios gerais de ação do

território”. No entanto, as iniciativas locais e sub-regionais também ganham destaque na nova

proposta, pois seriam o locus das ações operacionais. Nessa perspectiva os Programas

Mesorregionais se constituiriam na “unidade de articulação das ações federais nas sub-

regiões selecionadas pelos critérios definidos para todo o território nacional, acoplando-se a

eles espaços institucionais de concertação a essa escala, como fóruns e agências de

desenvolvimento, conforme arranjos estabelecidos pelos atores sub-regionais”.

Além do movimento de descentralização e de co-responsabilidade e “devolução”

do poder decisório às instâncias subnacionais de governo, observamos também o

crescimento de arranjos horizontais, ou seja, articulados dentro de uma mesma escala de

intervenção, nos quais podemos incluir também os arranjos metropolitanos. O próprio texto

da PNDR indica a possibilidade de articulações dessa natureza.

Obviamente estas articulações não são contraditórias com o movimento de

desconcentração, pois também tem o objetivo de fortalecer as escalas sub-regionais de

decisão. No caso da França, por exemplo, a mesma legislação que promove a descentra-

lização administrativa da política regional também incentiva a formação de arranjos de

cooperação sub-regional.

Embora sejam possíveis as articulações nos níveis intermediários, a motivação

para a realização dessas associações locais se torna mais evidente, na medida em que a

34

solução de vários problemas municipais extrapola as suas fronteiras jurídico-administrativas,

as concertações regionais se tornam poderosas, cujos exemplos mais evidentes são os

serviços de água, esgotamento sanitário, depósito de lixo, saúde e transportes. Além disso,

mesmo quando seja possível a resolução dos problemas de forma isolada, a ação conjunta

pode implicar em menores gastos e, portanto, ser extremamente benéfica, como, por

exemplo, na realização de compras em conjunto para alcançar descontos mais significativos.

Outro aspecto positivo dessas associações pode ser viabilizar projetos inviáveis de serem

realizados individualmente, como por exemplo, a compra de um equipamento muito caro, a

formulação de projetos, o compartilhamento de máquinas e equipamentos, centros de

tecnologia ou de design etc.

No Brasil as associações municipais são objeto de debate político e acadêmico a

partir da década de 90, quando modelos de associações municipais bem sucedidos afloraram

no cenário nacional, como os consórcios intermunicipais e as articulações de municípios por

bacia hidrográfica, embora a noção de consorciamento seja mais antiga26.

Este tema tende a ganhar maior destaque no momento atual, tendo em vista o

envio ao Congresso Nacional de Projeto de Lei que buscar criar normatização de contratos

para a institucionalização de consórcios públicos e de contratos de programa que incentivam

a gestão associada de serviços públicos. Este estabelecimento de normas para a cooperação

municipal é urgente, visto que atualmente estas ações compartilhadas são viabilizadas no

âmbito do direito privado. Para muitos estudiosos do assunto a criação de um arcabouço

institucional seria indispensável para a criação de um projeto comum de desenvolvimento

regional no país, além de incentivar e facilitar a criação dessas associações. Outros

elementos, especialmente de ordem político-partidária, devem ser considerados para explicar

a resistência e as dificuldades para a implantação desses arranjos no Brasil. Além disso,

podemos deixar de levar em conta algumas características da federação brasileira, como

veremos adiante.

Há a tendência de ocorrerem três arranjos institucionais na nova abordagem da

política regional, os quais chamamos de arranjos horizontais, arranjos verticais e arranjos

mistos27, como colocado no quadro abaixo.

26 Cruz (2001) coloca que a idéia de consorciamento já estava presente na Constituição paulista de

1989 e que os instrumentos de cooperação intermunicipal passam a ser utilizados a partir dadécada de 80, como parte da estratégia de descentralização das políticas públicas.

27 Obviamente, a definição de nível nacional, intermediário e local depende da divisão política eadministrativa de cada país. Nos países anglo-saxônicos, por exemplo, esta diferença entre trêsníveis é feita considerando 5 divisões administrativas, além do Governo Central (respectivamente otermo em Português, Inglês e Francês):1 Província ou Estado, Province/State, Région;2 Região, Region/County, Département;

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NOVOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS: VERTICAIS, HORIZONTAIS E MISTOS

ARRANJO DEFINIÇÃOARTICULAÇÃO

ENVOLVIDA

Arranho Horizontal Derivados do movimento de desconcentração, sejaatravés de reformas constitucionais, seja através dereformas administrativas, atribuindo maiorresponsabilidade às esferas subnacionais.

local-intermediário,intermediário-nacional,local-nacional

Arranjo Vertical Ocorrem numa mesma escala de intervenção. Oexemplo mais comum são as associações municiais,mas podem ocorrer em outras esferas administrativas.Arranjos metropolitanos geralmente se enquadramnesta categoria.

local-local, intermediário-intermediário

Arranjo Misto Relação que se estabelece entre os arranjos verticais eos governos supralocais.

Local-local-intermediário,local-local-nacional,intermediário-intermediário-nacional

Nesta consideração analítica não incluímos, para efeito de simplificação, as

relações dentro do próprio governo central, como por exemplo, as relações interministeriais

ou supraministeriais, que são indispensáveis para a elaboração de uma política de

desenvolvimento regional.

Estabelecida essa divisão, a questão que se coloca é: quais são as formas utilizadas

para o estabelecimento desses arranjos e como são operacionalizados? Somente uma pesquisa

acurada sobre esse assunto poderia fornecer subsídios para responder essa questão. No

entanto, apresentaremos abaixo, algumas experiências internacionais, que poderão nos fornecer

algumas pistas nesse sentido. Ao final, com base nesses exemplos, discutiremos algumas

tendências e obstáculos para a concretização desses arranjos no Brasil.

A questão que se coloca é: de que forma vão se estabelecer essas relações entre

os diferentes níveis de governo? Dentre várias possibilidades, a literatura recente tem citado

a contratualização, especialmente inspirada no modelo francês, como exemplo bem sucedido

de relacionamento entre as diversas esferas de governo, viabilizando a formação de arranjos

estáveis e eficientes. Assim, considerando a contratualização um modelo virtuoso, novas

perguntas surgem: Quais são as vantagens dessa formalização contratualizada para as

articulações verticais e horizontais? Este modelo poderia ser transportado para o Brasil?

Arranjos informais não poderiam alcançar resultados virtuosos?

3 Distrito, District, Arrondissement;4 Distrito Eleitoral, Ward, Canton;5 Município, Municipality, Commune.

36

Arranjos Verticais/Mistos

Como já observamos, o surgimento de estruturas descentralizadas é uma

característica marcante das políticas de desenvolvimento regional atuais. Essa descentrali-

zação tem seguido padrões distintos, de acordo com as características políticas e institu-

cionais de cada país. Assim fica muito difícil estabelecer comparações entre os vários

modelos utilizados. No entanto de uma forma geral, a literatura internacional tem apresentado

algumas tendências, como a instituição de novas autoridades supralocais ou a delegação de

novas atribuições para entidades supralocais pré-existentes, com graus variáveis de

dependência do governo central.

Dentre várias possibilidades de operacionalizar esses arranjos, a contratualização,

especialmente inspirada no modelo francês, é geralmente tomada como exemplo bem

sucedido de relacionamento entre as diversas esferas de governo, viabilizando a formação de

arranjos estáveis e eficientes. Desde o início dos anos 80, a legislação francesa apresenta

tendência à descentralização de competências e mais ampla articulação entre suas

instâncias e níveis administrativos (Santangelo, 2002). Neste mesmo período a reforma do

sistema de planejamento nacional delegou às regiões as atribuições de elaboração e gestão

de um plano nacional de desenvolvimento, ao mesmo tempo em que autorizou o Estado a

realizar contratos com as diversas esferas territoriais: região, departamento ou comuna,

embora na prática tais acordos formalizados tenham se limitado à esfera da região. A partir

de então, o estabelecimento de regras claramente definidas entre o Estado e as regiões

passou a ser oficializado por meio dos chamados “Contratos de Plano Estado-Região”

Jaccoud (2001).

Os contratos de plano foram reforçados recentemente como instrumentos de

política regional pela Lei de 1995, LOADDT (Loi pour l’Amenagement et le Développement du

Territoire), conhecida como Lei Voynet. Esta lei introduziu o conceito de desenvolvimento

sustentável e incrementa o papel do pays (sub-região) no desenvolvimento de programas

estratégicos de desenvolvimento e coloca como principal objetivo da política regional “corrigir

as desigualdades de condição de vida dos cidadãos ligadas à situação geográfica e às suas

conseqüências demográficas”.

Além disso, foram criadas duas novas categorias territoriais:

� pays (sub-região): definido na legislação como “um território que apresenta uma

coesão geográfica, econômica, cultural e social” (SANTANGELO, 2002) fundada,

portanto, numa identidade comum, sem no entanto apresentar fronteiras

previamente delimitadas, sendo estabelecida antes através da fixação concertada

de estratégias comuns entre atores locais. A sub-região pode ser instituída a partir

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37

do estabelecimento público de “cooperação intercomunal com fiscalidade própria”,

constituindo um grupamento de interesse público de desenvolvimento local ou

fundando um sindicato (JACCOUD, 2001).

� agglomération (aglomeração): formada por espaços territoriais constituídos a

partir de áreas urbanas, consideradas “único espaço possível” para a realização

de políticas de localização de atividades industriais ou comerciais ou ainda uma

política social ou de neutralização de fatores geradores de exclusão. As

aglomerações são definidas como áreas urbanas com mais de 50 mil habitantes,

podendo englobar uma ou várias comunas. Para ser reconhecida e poder assinar

um contrato de plano, a aglomeração dever constituir-se também em um

“estabelecimento público de cooperação intercomunal com fiscalidade própria”

(JACCOUD, 2001).

Na prática, portanto, estas novas categorias territoriais potencializam o surgimento

de associações municipais, permitindo a viabilização de projetos nas mais diversas áreas. Os

números comprovam essa tendência, na medida em que, atualmente dois terços das 36 mil

cidades francesas participam de consórcios intermunicipais, contando com milhares de

instituições intermunicipais, cujos representantes são eleitos pelos cidadãos e apoiados

financeiramente pelo governo central. Como muitas dessas cidades são muito pequenas,

estas associações representam alternativa importante para o enfrentamento de variados

problemas, tais como disposição de lixo e abastecimento de água. Ou seja, tais formas

cooperativadas em associações intermunicipais impuseram-se pela necessidade e por

problemas concretos.

Na Suécia, os chamados “Local Development Agreements”, embora tenham seu

foco nas relações entre as Regiões Metropolitanas e o Governo Central, também podem ser

citados como exemplo interessante de articulação entre esferas diversas do setor público, e

exprimem, assim como a contratualização francesa, um alto grau de comprometimento entre

estas esferas de atuação. Estes acordos fazem parte da “Política Metropolitana Nacional”,

adotada pelo parlamento sueco em 1998. Como a Suécia é um país que tem recebido um

grande contigente de imigrantes e refugiados desde o fim da Segunda Guerra Mundial, um

dos principais objetivos desses acordos seria “to end the social, ethnic and discriminatory

segregation in the metropolitan areas and comparable living conditions for people living in the

cities” (Commission on Metropolitan Areas in Sweden, 2003: 3). O Swedish Integration Board

seria o órgão encarregado de coordenar e avaliar o desempenho desses acordos.

Estes acordos estabelecem as obrigações do município e do governo central para

alcançar os objetivos pretendidos. A duração desses acordos é de três a seis anos, durante

os quais o governo central se compromete a fornecer recursos para o desenvolvimento de

projetos compatíveis com os objetivos estabelecidos.

38

Arranjos Horizontais

Como já observamos, teoricamente, podemos encontrar arranjos horizontais tanto

entre as instâncias intermediárias como locais. No entanto, a literatura é mais farta no relato

de arranjos locais (intermunicipais), razão pela qual nos concentraremos nas articulações

dessa natureza. No entanto, é preciso ressaltar, que arranjos nas esferas intermediárias de

atuação são igualmente importantes e merecedoras de uma reflexão mais aprofundada.

Na Europa, as várias formas de coordenação intermunicipal têm variado

enormemente, indo ao extremo da criação de uma cidade principal, através da junção de

municípios periféricos, estabelecendo uma única autoridade municipal (amalgamation)28 até

a criação de estruturas informais de coordenação para oferta de serviços públicos comuns.

Nos casos em que a legislação não prevê estruturas específicas para lidar com

problemas comuns entre cidades, os consórcios ou associações de autoridades locais são

geralmente utilizados. Sob esse sistema, as municipalidades participantes se agregam

voluntariamente e geralmente temporariamente. Os municípios delegam certos poderes para

a autoridade comum que então exerce esses poderes em seu próprio nome. O corpo

administrativo dessa autoridade comum é normalmente formado por uma assembléia

composta por representantes dos municípios participantes. Na maioria dos países a

legislação que rege tais consórcios é relativamente flexível, tanto em relação ao número de

funções que deve ser confiado à administração comum, quanto ao número limite de

municípios que devem fazer parte da associação, embora possa haver certas exceções a

esse padrão, com o estabelecimento de certas condições específicas para a formação de

consórcios em alguns países, como podemos verificar no quadro abaixo.

Os projetos conjuntos dos consórcios intermunicipais geralmente são financiados

com contribuições dos municípios constituintes, mas também existem casos em que a

participação municipal é proporcional à utilização dos serviços. Nos casos da Suíça e Bélgica,

por exemplo, algumas associações intermunicipais são instituídas através da criação de uma

companhia, da qual os municípios membros são acionistas. Assim, eles podem receber,

anualmente, uma parte dos lucros, ou contribuir para cobrir o déficit.

Abaixo apresentamos alguns exemplos de diferentes soluções institucionais para a

realização de consórcios em alguns países europeus.

28 Não iremos tratar desses casos neste trabalho e sim nos concentraremos nas associações

intermunicipais mais “tradicionais”.

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EXEMPLOS DE SOLUÇÕES INSTITUCIONAIS PARA A REALIZAÇÃO DE ACORDOS DE COOPERAÇÃOINTERMUNICIPAL EM PAÍSES EUROPEUS

PAÍS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS

Holanda A legislação de 1985 (Joint Regulations Act of 1985), estabelece que as províncias dividamseus territórios em áreas para cooperação, determinando as regras de cooperação para osmunicípios dentro da mesma área.

Dinamarca Os acordos para ação conjunta, por meio dos quais as autoridades locais estabelecemconselhos especiais, com poderes para agir em seu nome, devem ser aprovadospreviamente por autoridade supervisora, para assegurar que o acordo dê aos conselhoslocais algum controle sobre a atividade.

Bélgica Os municípios podem estabelecer associações municipais para a distribuição de eletricidade,gás, televisão ou água, desenvolvimento econômico, uso e ocupação do solo e habitação,remoção e tratamento de lixo, crematórios, esporte, cultura, saúde e gerência administrativae processamento de dados. A lei também prevê o estabelecimento de comissõesintermunicipais para a cooperação entre municípios contíguos, e o governo provincial. Noque diz respeito aos serviços de corpo de bombeiros e, na região de Flemish, no tratamentodo lixo, são estabelecidas cooperações compulsórias por meio das quais o governo provincialdecide unilateralmente a composição dos consórcios aos quais as municipalidades sãoobrigadas pertencer.

Alemanha eÁustria

Nestes dois países é feita uma distinção entre tipos de cooperação administrativa entreautoridades locais reguladas pelo direito privado e pelo direito público.Na Alemanha, as autoridades locais podem contrair acordos sob a lei pública na base de queum dos partidos pode propor determinadas tarefas da responsabilidade das outrasautoridades locais concernidas ou realizar tais tarefas em nome dos outros partidos.

Suíça Este país recorre a três tipos de cooperação intermunicipal: 1) acordos para a exploraçãoconjunta de instalações (ex. plantas de tratamento de esgoto) sem a criação de um novocorpo legal; 2) companhias limitadas, nas quais cada município é acionista (por exemplo parao transporte público); e 3) mais raramente, associações dos municípios que implicam acriação de uma entidade legal nova, com base em um estatuto aprovado pelos conselhoslocais e ratificado pelo governo cantonal. A cidade de Zurique pertence inter alia àassociações intermunicipais para o planejamento regional, o transporte público e a provisãode água, gás e eletricidade. Uma diversidade similar de formas da cooperação intermunicipalexiste em Berna. Além dos acordos bilaterais para o fornecimento de gás, água, esgoto,coleta de lixo,transporte público e escolas, estes incluem uma associação de direito privadopara coordenação do planejamento regional, na região de Berna, uma associação (direitopúblico) na área de saúde e um “water board” na forma de uma empresa privada.

Noruega A Noruega apresenta poucas limitações legais na habilidade das municipalidades ou condadospara delegar voluntariamente a um comitê comum a resolução de problemas locais.

Irlanda As autoridades locais podem participar em arranjos para a preparação comum em estaçõesde tratamento de água, qualidade do ar, de planos de desenvolvimento, etc. Podem tambémestabelecer comitês comuns compostos por membros indicados por cada municipalidadepara considerar toda a matéria do interesse comum. Sob a legislação decretada em 1991,tais comitês comuns podem ser estabelecidos como entidades separadas e as funções dasautoridades locais podem lhes ser delegadas. Na Irlanda, as autoridades locais podemparticipar em acordos legais por meio dos quais uma autoridade pode fornecer um serviçopara outra, em todo ou uma parte, a outra área administrativa, com última contribuindo comos custos. Em Dublin isto se aplica no exemplo de serviços de corpo de bombeiros, licençasde taxi e de direção, água e outros serviços.

FONTE: Council of Europe (1993)

No Canadá, os acordos intermunicipais podem ser formais ou informais. No caso de

acordos formais, os participantes assumem certas responsabilidades legais. Como regra geral, se

um dos participantes não pode cumprir seus compromissos (inclusive financeiros), os outros

participantes podem ser chamados a cobrir os compromissos do membro em dificuldades. Se um

ou todos os membros forem acionados legalmente, cada um deles é considerado co-

40

responsável. (Handbook on Inter-Municipal Partnership and Co-operation for Municipal

Government-www.gov.ns.ca/snsmr/muns/workshops/PDF/MunicipalCooperation_Seminar/

Intermunicipal_report.pdf ).

Além das estruturas colocadas acima, existe uma ampla variedade de arranjos mais

informais de cooperação intermunicipal na Europa. Estas estão relacionadas principalmente às

questões de planejamento urbano e regional. Alguns exemplos podem ser citados. No Reino

Unido, as autoridades em planejamento local, em cada região, estabelecem conferências e

fóruns para tratar questões ligadas ao planejamento. No sudeste, por exemplo, todas as

autoridades de planejamento em Londres e nos condados circunvizinhos deram forma à “London

and South-East Regional Planning Conference”, para discutir questões sobre o planejamento e o

transporte na região, e assim ajudar formular políticas comuns e apresentar propostas ao

governo e outras agências, em matérias de interesse geral da região. Ao mesmo tempo, aqueles

conselhos de distritos metropolitanos que não são membros de autoridades comuns estatutárias

para disposição do lixo, formam agrupamentos voluntários com a finalidade de regular esse

assunto (Council of Europe, 1993).

Na Alemanha, o “Federal Act on Regional Planning”, por exemplo, estabelece que

as áreas na periferia de aglomerações urbanas devem ser incluídas em medidas de

melhorias estruturais. De acordo com o “Building Code”, os planos de desenvolvimento nos

municípios circunvizinhos devem ser harmonizados de modo a ter uma conciliação de

interesses e até mesmo de estabelecer normas conjuntas quanto à ocupação e uso do solo

(Council of Europe, 1993).

Outro exemplo bastante interessante é aquele das associações

informais para assuntos administrativos como no caso da Áustria, onde os municípios

desenvolvem atividades administrativas, como os centros de computação, onde várias tarefas

são computadorizadas como a arrecadação de impostos e a folha de pagamento (Council Of

Europe, 1993).

Pensando o Caso Brasileiro

Considerando apenas os arranjos horizontais no Brasil, observamos que estes

ganham relevância ainda maior se considerarmos as transformações recentes como o

fortalecimento dos municípios, enquanto entes federados, após a Constituição de 1988. Com

a proliferação do número de municípios, muitos dos quais apresentando grande fragilidade

administrativa com quadros técnicos insuficientes e/ou pouco qualificados e, sobretudo,

situação financeira bastante debilitada. As associações seriam, assim, solução a ser

considerada para superar dificuldades de várias naturezas relacionadas à oferta de serviços

públicos. Mas há também outras formas de parcerias intermunicipais, como associações, as

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41

agências, os fóruns, as empresas, as autarquias, as redes e as câmaras intermunicipais, que

também têm auxiliado os municípios na solução de problemas comuns que transcendem a

esfera de um único município.

Embora esse tema tenha ganhado espaço no debate atual, impulsionado por várias

experiências bem sucedidas, o aspecto mais flagrante da federação brasileira não é a

cooperação e sim a competição, cujo sinal recente mais evidente foi o acirramento da guerra

fiscal na década de 90, que explicitou uma disputa ferrenha pela implantação de novos

investimentos entre estados e municípios, inclusive entre municípios de uma mesma região

metropolitana (ALVES, 2001).

Não cabe aqui fazer uma discussão sobre federalismo cooperativo versus

federalismo não cooperativo, no entanto devemos chamar a atenção para duas questões. Em

primeiro lugar, é mais coerente pensar que atitudes não-cooperativas são próprias de

agentes federativos. Assim, por ser “intrinsecamente conflituosa” torna-se necessário o

estabelecimento de regras e de um elemento regulador que organize os processos de

divergência mais aguda no seio da federação, de forma a impedir perdas mais agudas para a

sociedade como um todo. Nesta perspectiva o problema central não estaria no caráter

conflituoso da nossa federação e sim na forma de balizamento dos diversos interesses, que

carecem de um ordenamento mais orgânico e sistêmico.

Em segundo lugar, o fato de que formas mais cooperativas de relacionamento

entre entes federativos também implicam em alguns problemas, pois além da dificuldade em

se estabelecer responsabilidades mais claras, a cooperação pode resultar em resultados

negativos, como a subordinação dos entes mais fracos aos mais fortes, posto que

cooperação implica em (re)definição de poder. O desafio é, portanto, possibilitar a

cooperação sem que esse processo leve a relações assimétricas e não a imposição de

interesses de uns sobre os outros (ROCHA e FARIA, [s.d.]). Este é um caso típico quando se

envolve negociação no âmbito metropolitano.

Tomemos, por exemplo, o caso de Paris, que exemplifica bem essa questão, pois

existe certa “desconfiança histórica” dos municípios vizinhos em relação à capital francesa.

Como essa última sempre teve seus interesses privilegiados em relação aos municípios de

seu entorno, além de ter o hábito de “exportar” para os municípios mais próximos as

populações de mais baixa renda e vários problemas, como o dos resíduos sólidos, existe

alguma resistência por parte dos municípios vizinhos em criar associações municipais

juntamente com Paris.

Como as experiências associativas existentes mostram, estas geralmente

funcionam em torno de uma cidade pólo (no caso metropolitano, na cidade sede da região)

ou um prefeito coordenador, uma liderança forte, levando à formação de desiguais e

atribuições diferenciadas de responsabilidade. Quanto mais homogêneos em relação ao

42

tamanho e ao poder político e aos recursos materiais, maiores as chances de cooperação. Ao

contrário relações assimétricas desestimulam a cooperação: os mais fracos podem duvidar

que seus interesses sejam atendidos, enquanto os mais fortes dispensem esse tipo de

articulação (ROCHA e FARIA, [s.d.]).

Também podemos apontar como um obstáculo para a realização de arranjos

horizontais (e, neste caso, também verticais), o modelo político eleitoral vigente no país. “Como

as autoridades são eleitas nos três níveis de governo, essas relações se tornam mais complexas,

pois passam a envolver uma lógica político-eleitoral que acaba por pautar as diversas

combinações possíveis de relações verticais-horizontais” [...] “Com o processo de

redemocratização, os prefeitos ganham um poder importante na federação, tornando-se

fundamentais para carreiras dos políticos, tanto para o Legislativo como para os outros níveis do

executivo, já que são agentes privilegiados de acesso ao território local. Prefeitos de municípios

próximos, ainda mais quando filiados a partidos concorrentes, ou, mesmo se no mesmo partido,

com projetos políticos próprios, acabam por estabelecer relações de competição político eleitoral”

(ROCHA e FARIA, [s.d.], p.8). Some-se a isso os riscos do ciclo político, ou seja, o fim de um

mandato partidário pode dificultar a continuação de ações preestabelecidas.

Diante desse quadro, portanto, quais seriam as alternativas para estimular as

associações horizontais?

O Brasil já tem uma boa experiência em cooperação intermunicipal29 e, provavelmente

muito de seu desenvolvimento depende de aperfeiçoamento dos instrumentos já existentes. No

entanto, com base nas discussões feitas acima e dos exemplos colocados, podemos indicar

alguns pontos que podem ser levados em consideração com vistas a estimular associações

horizontais e avançar na problemática da coordenação legitimada e estratégica.

A contratualização intermunicipal pode ser uma saída para diminuir os riscos

políticos dos acordos, tornando-os mais estáveis. Esta pactação pode ser incentivada pelo

governo federal através de mecanismos de incentivo à criação de associações municipais.

Pode-se priorizar o repasse de verbas a projetos dos municípios com ações compartilhadas,

desde que esses se enquadrem nos objetivos gerais da Política Nacional de

Desenvolvimento e que essa liberação de recursos seja condicionada à apresentação de

resultados e de contrapartidas (co-responsabilização).

Se a formalização, levada a seu extremo pela contratualização, é uma saída para

diminuir os riscos políticos e partidários do sistema brasileiro, parece paradoxal que indiquemos

também a formação de arranjos informais, que embora possam ser extremamente frágeis,

29 Para um “balanço” do estágio atual das associações e consórcios intermunicipais no Brasil,

consultar Cruz (2001).

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43

podem congregar interesses legítimos e permitir o diálogo para o surgimento de propostas de

políticas, e até mesmo evoluir para estruturas mais formais de cooperação.

Deve-se ressaltar também que a formação dessas associações deve acontecer de

forma voluntária e não compulsória, de maneira a permitir que os interesses legítimos sejam

perseguidos. Algumas autoridades e autores têm sugerido como uma saída para a construção de

arranjos mais harmoniosos seria inicialmente a discussão de arranjos informais, realizados para

projetos específicos, para posteriormente elaborar uma estrutura institucional. Esta seria uma

alternativa importante também para a criação de institucionalização metropolitana, onde a tensão

entre os interesses dos municípios sede e periféricos, está quase sempre presente.

Os casos europeus de consultas na área de planejamento urbano e regional,

embora num contexto político-institucioanal diferente, podem servir de inspiração.

Como já observamos, uma condição para a realização de associações é a

existência de relações mais igualitárias e homogêneas entre os membros. Sabe-se que do

ponto de vista estrutural essa condição é difícil de ser alcançada. Além disso, existe a

discussão de qual o papel de uma liderança, seja municipal, seja regional, nestes processos.

Como consolidar interlocutores legítimos, uma validação social cidadã e promover

o monitoramento e a reavaliação constante das políticas implementadas é um grande desafio.

Construir, pedagogicamente, um espaço de contatos e diálogos freqüentes para a busca da

confluência de ações e propósitos, criando forças-tarefa de animação e envolvimento e

múltiplas arenas de concertação de interesses, tais como, consórcios, fóruns regionais de

desenvolvimento, comitês, etc.

Considerações Finais Sobre os Desafios para a Implementação de

Políticas de Desenvolvimento

É fundamental construir táticas e estratégias que envolvam um processo delicado

de aprendizado conflituoso, que irá requerer o resgate da lógica do projeto e das ações

planejadas, participativas e politizadas. Nesse contexto, as ações políticas devem ser mais

ágeis, potentes, sistemáticas e devem ser empreendidas simultaneamente em várias

direções escalares. Deve-se pretender, com tais políticas, a “recomposição territorial” através

da ação planejada; a reconstrução de espaços públicos e dos canais institucionalizados de

participação, destruídos pelas políticas neoliberais, e a criação de variadas arenas que

possam aglutinar e dar vazão às diferentes reivindicações e interesses.

O poder público deve cumprir papel-chave nesse processo. Deve estar bem

capacitado, com recursos materiais e humanos para incentivar a discussão democrática,

garantindo transparência, acompanhamento, fiscalização e o monitoramento permanentes,

além do papel decisivo de impor e fazer cumprir sanções e benefícios.

44

Romper com as forças desarticuladoras e os pactos de dominação interna, e

estabelecer estímulos à identidade/diversidade/diferenciação/variedade, é tarefa longa e

difícil, que deve, em seu percurso, ser estruturalmente pedagógica. Essa proposta deve ser

multiescalar, ou melhor, transescalar no sentido de ter que realizar cortes oblíquos e

transversais nas diversas políticas públicas, atravessando-as, rearticulando-as (mas também

é resultante desses diversos cortes e cruzamentos realizados) para realizar sua síntese em

uma política de desenvolvimento que seja inclusiva socialmente.

Conforme já afirmamos, políticas multiescalares podem apreender dialeticamente

as heterogeneidades estruturais de nossa nação subdesenvolvida, resgatando a força da

diversidade e criatividade, historicamente atingidas pelas elites conservadoras, e mais

recentemente pelos vários anos de neoliberalismo.

Em síntese, não é apenas da esfera da utopia a busca de “ações planejadas que,

reunindo sujeitos sociais e espaço herdado, permitam o encontro de estratégias de

desenvolvimento significativas de uma igualdade que se realize pelo respeito à diferença e à

diversidade” (IPPUR, 2002, p.9). É necessária ampla repactuação de forças antagônicas e da

necessária contratualização dos compromissos. A inspiração para tal orientação politizada

vem das políticas da União Européia30. Em outras palavras, a articulação de um novo pacto,

em que as ações tenham horizontes de longo prazo, tendo por base contratos-programas,

criteriosamente definidos e territorializados.

Um governo democrático deve Respeito às Escalas, às lógicas particulares e aos

timings diferenciados dos diversos agentes de transformação,

É preciso ampliar as arenas publicizadas e os canais institucionalizados de

participação promovendo o diálogo. O espaço público não pode ser apenas aquele mero

sinalizador e facilitador do espaço privado, servindo tão-somente à promoção de ambiente

salutar para microiniciativas, mas deve costurar, em várias lógicas e escalas, macrodecisões

estratégicas que articulem e dêem coerência ao processo duradouro de desenvolvimento,

enquanto alargamento do horizonte de possibilidades.

Arenas de coordenação de interesses, diálogos, conflitos e consensos devem ser

reelaboradas continuamente.

O poder público deve cumprir papel-chave nesse processo. Deve estar bem

capacitado, com recursos materiais e humanos para incentivar a discussão democrática,

garantindo transparência, acompanhamento, fiscalização e o monitoramento permanentes,

além do papel decisivo de impor e fazer cumprir sanções e benefícios. Entretanto, os estudos

internacionais têm demonstrado os constrangimentos a que estão submetidas as ações

públicas que buscam “fomentar el diálogo social, muchas veces no se realiza por la ausencia

30 Sobre a estrutura e a dinâmica do empreendimento europeu, vide Galvão (2003).

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45

de legitimidad social del gobierno, resultante de la falta de confianza de los agentes sociales

en su capacidad de conducción del proceso” (JUNCAL, 2002, p.538). Esse mesmo autor

assevera que “el gran desafío debe ser el de fortalecer el papel del liderazgo de los gobiernos

en todas sus niveles territoriales [...] Espacios en los cuales es posible organizar una esfera

para disputas y consensos, organizada por ley o contrato público, para articular la

representación política tradicional con la presencia directa y voluntaria de la ciudadanía. Un

espacio donde el Estado recupere su legitimación y se afirma. Y la sociedad civil expresa su

identidad y se fortalece” (JUNCAL, 2002, p.554).

A legitimidade e a eficácia das ações podem se fundar em outra escala, para além

daquele foco destas. Um bom exemplo é aquele da busca de soluções de âmbito regional. As

estratégias de atuação conjunta intermunicipal, fundamentais no enfrentamento de problemas

comuns, que extravasam os limites jurídico-administrativos, vocalizando, com maior potência,

reivindicações supralocais, podem ter grande êxito. Para aperfeiçoar essas ações que

extrapolam a escala local é preciso pactuar, com definição e registro em contratos claros, a

contribuição financeira e o acesso a possíveis fundos, explicitando a contribuição das partes

em termos de capacidade gerencial, participação da comunidade, compartilhamento de

equipamentos, equipes, etc.

É indispensável, nestas ações consorciadas, a assunção, amplamente pactuada, de

responsabilidades, custos e benefícios, objetivando a tão difícil e desafiadora compatibilização

entre eficiência e eqüidade. Há conflitos imanentes à difícil definição da parcela que cabe aos

municípios “mais ricos” e aos “mais pobres” da região. Daí a necessidade de assegurar espaços

amplos de discussão, que realizem o mais justo balanceamento entre, por um lado, ônus ou

sobrecarga, devidos às incumbências requeridas e, por outro, benefícios e vantagens das

políticas concertadas. Um exemplo clássico: a discussão e os conflitos em torno da localização

de aterros sanitários regionais nessas negociações.

A ação supralocal geralmente pode lograr grande êxito em aumentar o “poder de

diálogo, pressão e negociação” vis-à-vis ações isoladas dos municípios de determinada

região (PÓLIS, 2000), contribuindo para aumentar a acessibilidade a outras escalas espaciais

e outros níveis de governo superiores. Não obstante, é necessário nessas experiências

conjuntas que haja solidariedade institucional para evitar os conflitos de competência entre as

distintas esferas de poder (JUNCAL, 2002).

A definição da escala supralocal é complexa e necessária. Mesmo quando o

recorte é natural, como o dos consórcios intermunicipais de bacias hidrográficas, há

complexidade na definição da política. A escala da bacia é a justa e devida escala para os

problemas de gestão dos recursos hídricos e do saneamento ambiental, mas não para outros

problemas, como tem sido freqüentemente pensado no Brasil, talvez dada a extrema carência

de outras ações regionais que não a dos comitês de bacias.

46

Cada problema tem a sua escala espacial específica. É preciso enfrentá-lo a

partir da articulação dos níveis de governo e das esferas de poder pertinentes àquela

problemática específica.

Além das articulações intra-regionais é importante ampliar seu raio político de manobra

a fim de negociar sua inserção inter-regional. Nesse sentido, a experiência européia de

implementação dos Contratos de Plano Estado-Região é bastante pedagógica das virtudes das

políticas que diagnostiquem e tratem de forma adequada as escalas dos problemas. Esses

contratos, com o duplo objetivo de “articular horizontalmente os atores institucionais de uma

mesma região e integrar verticalmente as diferentes esferas político-administrativas” [...]

“implicando o reconhecimento formal da existência de vários centros de decisão concernentes ao

mesmo espaço territorial e à mesma problemática” [...] “o reconhecimento e a aceitação de

competências superpostas a um dado nível territorial...”. Em suma, “a contractualização das

políticas públicas introduz no processo decisório a necessidade de articulação entre esses

diferentes centros não hierarquizados de decisão, seja para definir em conjunto os objetivos e as

estratégias prioritárias para a região, seja para implementar as ações previstas, inclusive o seu

financiamento” (JACCOUD, 2001, p.12-13).

Tais experiências procuram contornar as graves disfunções acarretadas pelas

competências superpostas, procurando dar transparência ao conflito de interesses, buscando

maior coesão e solidariedade no sentido do desenvolvimento regional.

Vão sendo construídos, assim, politicamente, reforços nas relações de horizontalidade

(na mesma escala) e de verticalidade (nas escalas abaixo e acima daquela em que se

implementa a política). Explicitam-se as relações de oposição/contradição/complementaridade

presentes em determinado território, podendo assegurar novo patamar de convívio de escalas,

níveis e esferas, lançando mão de variados instrumentos, politizando as relações, construindo

cidadania e buscando combater as coalizões conservadoras, que procuram preservar seus

privilégios naquela escala restrita sob seu domínio.

O que é fundamental é reconhecer e assumir a pluralidade de arranjos institucionais

possíveis, em variadas escalas. E construir democraticamente (e operacionalizar) tais arranjos.

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TEORIAS, ESTRATÉGIAS E POLÍTICAS

REGIONAIS E URBANAS RECENTES:

anotações para uma agenda do

desenvolvimento territorializado

Carlos Antonio Brandão*

* Texto extraído da Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curitiba, n.107, p.55-74, jul./dez. 2004. (No prelo).

52

REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.107, p.55-74, jul./dez. 2004 55

Carlos Antonio Brandão

TEORIAS, ESTRATÉGIAS E POLÍTICAS REGIONAIS EURBANAS RECENTES: anotações para uma agenda

do desenvolvimento territorializado*****

Carlos Antonio Brandão**

RESUMO

O texto parte da constatação do ressurgimentodas questões atinentes ao território naatualidade, apontando sérias distorções nasnovas abordagens. Discute como as mesmaspadecem, em sua maioria, de um localismoexagerado, e procura resgatar algumasquestões do debate estrutural sobre o processode desenvolvimento, sugerindo algunselementos para uma abordagem alternativapara países subdesenvolvidos como o Brasil.

Palavras-chave: desenvolvimento; território;políticas públicas; planejamento.

ABSTRACT

The present text analyses the current trendtowards bringing back issues concerningterritorialization. It also discusses theterritorialization exaggerated local focus andtries to bring back some structural discussionissues concerning the development process,pointing out some useful elements for analternative approach addressed tounderdeveloped countries, such as Brazil.

Key words: development; territory; publicpolicies; planning.

*Este texto sumariza alguns pontos tratados com maior profundidade no Curso “Experiências e Políticas deDesenvolvimento Regional”, ministrado de 18 a 20 de outubro de 2004, em Curitiba, no âmbito do programa GovernançaDemocrática do CTD - Centro de Treinamento para o Desenvolvimento do IPARDES. Agradeço aos comentários de doispareceristas anônimos que aportaram excelentes questões para o aprimoramento do debate aqui sugerido. Infelizmentealgumas destas sugestões não puderam ser acolhidas nesta versão.

**Economista, doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas. Professor livre-docente do Institutode Economia da Unicamp. Pesquisador do Núcleo de Economia Social, Urbana e Regional (Nesur) e do Centro de Estudosde Desenvolvimento Econômico (Cede) do mesmo instituto. e-mail: brandao@eco.unicamp.br

Artigo recebido para publicação em maio/2005. Aceito para publicação em setembro/2005.

Teorias, Estratégias e Políticas Regionais e Urbanas Recentes: anotações para uma agenda do desenvolvimento...

56 REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.107, p.55-74, jul./dez. 2004

1 INTRODUÇÃO

Há, em todo o mundo, um entusiasmo arrebatador neste momento pelas questõesatinentes ao território. Nem mesmo no auge do debate sobre o desenvolvimento nacionalna década de 50, dos desequilíbrios regionais na década de 60, ou da “questão urbana”nos anos 70 e 80 viveu-se tamanho fascínio e exaltação por tal problemática. Infelizmente,de forma paralela à reassunção de sua merecida posição teórica e política, as “questõessocioespaciais” vêm sendo vulgarizadas e reduzidas, neste contexto de verdadeirodeslumbramento em que parece que “tudo se tornou territorial”.

A necessidade da “territorialização” das intervenções públicas é tomada comopanacéia para todos os problemas do desenvolvimento. Assevera-se, de forma velada ouexplícita, que todos os atores sociais, econômicos e políticos estão cada vez mais plasmados,“diluídos” (subsumidos), em um determinado recorte territorial. Na verdade, parece existiruma opção por substituir o Estado (“que se foi”) por uma nova condensação de forçassociais e políticas (abstrata) que passa a ser chamada de território.

O território passa a ser como que o grande regulador autômato de relações,dotado da propriedade de sintetizar e encarnar projetos sociais e políticos. Ou seja,personifica-se, fetichiza-se e reifica-se o território, ao preconizar que o mesmo tenhapoder de decisão, desde que dotado do adequado grau de densidade institucional ecomunitária. À ação pública caberia apenas animá-lo e sensibilizá-lo, construindo confiançae consensos duradouros. É bom lembrar que tais consensos surgem como pressupostos enão como propósito a ser construído.

O esforço do debate coletivo na área do desenvolvimento regional e urbanonecessita aprofundar o balanço de quais são as reais rupturas e persistências (produtivas,sociais, institucionais, políticas) do capitalismo atual e seus impactos espaciais-territoriaismais marcantes. O que realmente mudou? Há alternativas de intervenção contemporâneasque não caiam naquela reificação do território? Será possível e viável politicamente tomaro território como produto de relações sociais a fim de construir políticas públicas?

Este ensaio procura mapear algumas questões nesta ampla temática dodesenvolvimento, buscando discutir suas diversas escalas espaciais e as possibilidades,instrumentos e prioridades da efetiva ação com orientação pública.

2 AS TEMÁTICAS DO DESENVOLVIMENTO REGIONALE URBANO

Em breve contextualização, relembremos quais eram os temas urbanos e regionaisdas últimas décadas vis-à-vis aqueles que dominam hoje esta área disciplinar. No quetange ao urbano, as questões passavam por investigar a dinâmica dos movimentos sociaisurbanos, renda da terra urbana, marginalidade social urbana, habitação, meios de consumocoletivos, dentre outros. Na questão regional, discutiam-se as origens, a lógica e o possívelcontraponto, efetivado ou não, pelas políticas estatais aos desequilíbrios entre as diversasporções territoriais, etc. Em suma: analisavam-se a produção social do espaço construídoe a divisão social do trabalho em sua dimensão espacializada.

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Hoje, embora se procure “juntar” “o regional”, “o rural” e “o urbano” (o que éum ponto importante também para a agenda crítica) em um conceito abstrato (onde“cabe quase tudo”) de território, os objetos investigados são outros, muito distantes daanterior abordagem histórica e estrutural que presidiu parte importante daquelainterpretação do processo de desenvolvimento.

Atualmente os temas urbanos passam pelas políticas de gestão empreendedorade um espaço urbano dado, utilizando-se mais as lentes do marketing, da competitividade,da administração (privada), dos cenários prospectivos estratégicos, do que as da sociologia,do urbanismo, da economia política, entre outros. Os temas regionais passam mais pelosestudos da convergência de renda entre regiões, o equilíbrio espacial, as economias deescala, o papel da inovação, das distorções geradas pela ineficiente intervenção estataletc. (KRUGMAN et al., 2002).

Ocorreu um rebaixamento teórico, em que se diagnostica: o fim da política,do conflito, e a busca do consenso (preestabelecido) e da identidade de resultados(os espaços urbanos e regionais aptos a saltarem escalas – do local diretamente aomundo – , se inserindo e se articulando nas redes e nos fluxos globalizados). Prevalecea lógica da urgência da crise e o não respeito ao timing dos sujeitos políticos e sociais.Há um gosto pelo “small is beautiful”, pela “auto-ajuda” da região e da cidade e peloendogenismo (“encontre suas melhores forças para o faça você mesmo”) (BORJA;CASTELLS, 1996).

O professor Carlos Vainer, com propriedade, assim resume:

A era que vivemos é marcada pelo embate entre duas utopias urbanas. De um lado tem-se autopia da cidade-empresa, da cidade-mercadoria, da cidade-negócio. Com essa utopia afirma-se a cidade do marketing, a cidade consensual que repudia qualquer debate aberto e teme oconflito. De outro, tem-se a utopia da cidade democrática. Em vez de dominada pelo mercadoe pela mercadoria, é dirigida pela política. Nela, o conflito, em vez de ser temido, é desejado,pois é visto como elemento fundamental da transformação da cidade. Nela os citadinos não sãovistos nem como espectadores das realizações de um prefeito iluminado, nem como simplesconsumidores da mercadoria urbana. Seus habitantes são pensados como cidadãos em construção,que, ao se construírem, constroem também a cidade (VAINER, 2003, p.30).

Nesse cenário, há enorme dificuldade imposta à construção do dissenso nestecontexto acadêmico e político de hegemonia do pensamento que se apresenta comonovidade analítica e política, mas na verdade tem suas raízes em matrizes teóricasbastante antigas e que não deram conta das transformações estruturais ocorridas nasúltimas décadas.

A construção de uma visão crítica passa, a nosso ver, pelo reconhecimento daimpossibilidade de uma teoria geral e abstrata (pronta e acabada) da problemáticaregional e urbana, trazendo tal objeto para o lugar de onde ele nunca poderia ter saído:o âmbito da discussão estrutural do processo de desenvolvimento. Ou seja, cabeaproximar-se recorrentemente da análise da dimensão espacial do processo dedesenvolvimento-subdesenvolvimento.

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3 PENSAR ALTERNATIVAS PARA INTERPRETAR E AGIRPOLÍTICA E TERRITORIALMENTE

Vivemos um momento em que todos (agentes privados e públicos) “vão aoterritório”, no sentido de que suas estratégias são territorializadas, mas o território não é umdado ou um sítio fixado. É uma construção social conflituosa. Uma produção coletiva,dinâmica, multidimensional, com trajetória histórica em aberto. Portanto, as indagaçõesdeveriam passar por: Quais atores, agentes e sujeitos? Quais são seus interesses concretos,seus instrumentos táticos e estratégicos? Atuam em que escala espacial? As determinaçõesdos fenômenos estudados se dão em que escala espacial? Em que escala esses fenômenosse manifestam (local, metropolitana, nacional)? Onde estão os Centros de Decisão eComando determinantes dos “fatos territoriais” sob análise? Após estes e outros questio-namentos é que seriam pertinentes as questões territoriais (regionais, urbanas, rurais).

As complexidades de análise são enormes: um problema pode se manifestar emuma escala, mas ter sua determinação em outra. Os instrumentos de intervenção sobreuma realidade localizada podem estar em outra escala espacial, arena política, nível degoverno, instância de poder etc.

Para fins de análise e de reterritorialização das políticas de desenvolvimento, importaempreender a interpretação científica sob a ótica da pluralidade das frações de classessociais em construção de um compromisso conflituoso produzido e pactuado em um territóriovivo. Neil Smith (2000, p.142) define a escala nacional como “um compromisso territorialentre necessidades diferenciadas de classe” [...] “É possível conceber a escala como umaresolução geográfica de processos sociais contraditórios de competição e cooperação.”“A construção da escala não é apenas uma solidificação ou materialização espacial deforças e processos sociais contestados [...] A escala é um progenitor ativo de processossociais específicos. De um modo tanto literal quanto metafórico, a escala contém a atividadesocial e, ao mesmo tempo, proporciona uma geografia já dividida em compartimentos, naqual a atividade social tem lugar. A escala demarca o sítio de disputa social, tanto o objetoquanto a resolução dessa disputa.” (SMITH, 2000, p.144).

Neste sentido, consideramos imprescindível buscar construir estratégiasmultiescalares. Encontrar a escala adequada que defina determinado campo onde a decisãodeve ser tomada. Buscar a escala de observação adequada para a tomada dos fenômenossobre os quais se deseja intervir. A escala deve ser vista como um recorte para a apreensãodas determinações e condicionantes dos fenômenos sociais. É decisivo, analítica, teórica epoliticamente, enfrentar o debate do papel das escalas espaciais para o entendimento darealidade e a construção de estratégias de desenvolvimento. A discussão escalar está afeitaà possibilidade de entrever o grau de averiguação possível do real concreto. Castro (2003,p.120) propõe “discutir a escala como uma estratégia de apreensão da realidade, quedefine o campo empírico da pesquisa, ou seja, os fenômenos que dão sentido ao recorteespacial objetivado”. Sendo níveis de abstração para a representação do real, “cada escalasó faz indicar o campo da referência no qual existe a pertinência de um fenômeno [...],constituindo um modo de aproximação do real [...] é, na realidade, a medida que conferevisibilidade ao fenômeno”.

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A escala vai definindo diferentes níveis de análise,1 segundo Egler (1991, p.231),mas sobretudo estabelecendo as articulações entre eles, “visualizando as intersecções dosconjuntos espaciais, não incorrendo no erro de reificar estes conjuntos de análise,transformando-as em ‘entidades reais’, passíveis de classificação sistemática”. Tais conjuntossão “objetos do conhecimento”, abstrações. “Cada uma destas abstrações dá conta, de ummodo mais ou menos preciso, de um dos múltiplos aspectos que se pode discernir na‘realidade’ [...]. Não se trata de analisar o mesmo fenômeno em escalas diferentes, mascompreender que são fenômenos diferentes porque são apreendidos em diferentes níveisde abstração.” (EGLER, 1991, p.232). Ou seja, “na realidade, todo fenômeno tem umadimensão de ocorrência, de observação e de análise mais apropriada. A escala é tambémuma medida, não necessariamente do fenômeno, mas aquela escolhida para melhor observá-lo, dimensioná-lo e mensurá-lo” (CASTRO, 2003, p.127).

Cada problema tem a sua escala espacial específica. É preciso enfrentá-lo a partirda articulação dos níveis de governo e das esferas de poder pertinentes àquela problemáticaespecífica. Além das articulações intra-regionais é importante ampliar seu raio político demanobra a fim de negociar sua inserção inter-regional. Explicitar os conflitos de interesseem cada escala e construir coletivamente a contratualização das políticas públicas. Essescontratos devem articular horizontalmente os agentes políticos de determinada escala.Tratar de forma criativa escalas, níveis e esferas, lançando mão de variados instrumentos,politizando as relações, construindo cidadania e buscando combater as coalizõesconservadoras, através de uma contra-hegemonia pelo desenvolvimento. Vencer ascompetências superpostas, rediscutir atribuições, evitar a dispersão da autoridade, estarequipado para reagir, isto é, ter capacidade de resposta e impugnação às forças políticasque querem a perenização do subdesenvolvimento.

Qualquer diagnóstico local, regional ou nacional deveria explicitar os conflitos ecompromissos postos; posicionar recorrentemente a região ou a cidade no contexto:mesorregional, estadual, nacional etc.; identificar seus nexos de complementaridadeeconômica; estudar sua inserção frente aos ritmos diferenciados dos processos econômicosdos diversos territórios com os quais se relaciona conjuntural e estruturalmente. Não sepode negligenciar a natureza das hierarquias imputadas. O pesquisador da dimensãoterritorial do desenvolvimento deve ser um apanhador de sinais e um caçador de hierarquias.

Nos estudos recentes foram abandonadas as análises das hierarquias, dosenquadramentos impostos pela divisão social do trabalho, das centralidades que limitamalgumas dinâmicas endogeneizadas. Pouco se analisa acerca da disposição territorial doscentros urbanos, das articulações entres esses centros e com seu hinterland etc.

Também há uma identificação insistente e inoportuna entre lugar e comunidade:“trata-se de uma identificação equivocada. Por um lado, as comunidades podem existirsem estar no mesmo lugar [...]. Por outro, os exemplos de lugares que acomodam‘comunidades’ singulares no sentido de grupos sociais coerentes são provavelmente bastanteraros” (MASSEY, 2000, p.183).

1Egler cita passagem fundamental em que Aydalot afirma enfaticamente que “nós somente queremos mostrar queo objeto da Economia Espacial não é o de comparar as estruturas autônomas umas das outras – do modo que é feito até hoje– mas sim de buscar as relações econômicas entre estas estruturas, o que pode justificar tais diferenças de nível” [grifos meus].

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A grande bússola dos estudos regionais e urbanos deve ser o princípio teórico-metodológico da Divisão Social do Trabalho. Investigar os padrões de especialização nosentido de que especializar é restringir a gama e o âmbito de atuação, ampliar oaprofundamento em determinado fenômeno ou objeto, fortalecer o domínio sobreatividades, tarefas, potencializar o desempenho em papéis e funções. O movimentoconstante da divisão do trabalho social modifica, refuncionaliza, impõe lógicas externas,adapta, distingue e revela estruturas e dinâmicas. Promove redistribuições e redefiniçõesincessantes de agentes, atividades, circuitos, funções etc. É o vetor das transformaçõesconstantes e perenes nas intertemporalidades e interespacialidades. Realocarecorrentemente pessoas, fatores produtivos, processos e dinâmicas de produção. Ditaritmos mais acelerados para determinado ramo produtivo, enquanto amaina outro. Partilha,demarca, classifica e ordena campos de atuação de processos. Especializa, diferencia,particulariza, discerne, separa/une. Coloca em consonância, concilia, combina, coordena,coteja, confronta.

As regiões são resultantes da operação dos processos de especialização ediferenciação materiais da sociedade. Neste sentido, os estudos dizem respeito à investigaçãoda base operativa, o locus espacial em que se concretizam tais processos, e à análise doscentros de decisão e dos sujeitos históricos determinantes destes processos.

Assim, se se pretende analisar a estrutura e a dinâmica da socioeconomia, porexemplo, do estado do Paraná, é fundamental que se questionem as articulações efetivase potenciais entre as várias porções territoriais paranaenses, como suporte para olevantamento de problemas e alternativas para o desenvolvimento regional. Deve-seapontar a natureza da inserção da economia estadual nas ambiências nacional einternacional. Questionar como foram formatadas as suas complementaridadeseconômicas; como tais escalas nacional e internacional impõem, concedem, constrangemlógicas mais endógenas de desenvolvimento; como se engrenam, ajustam, se encadeiam,engancham, atrelam e engatam as estruturas produtivas territorializadas no Paraná aomovimento do contexto mais geral.

O desafio é discriminar e hierarquizar os fatores endógenos e exógenosdeterminantes, condicionantes ou coadjuvantes dos processos sociais, econômicos,políticos etc. Empreender incansavelmente os estudos com o esforço de, em aproximaçõessucessivas:

1) dimensionar o poder privado, sua capacidade transformativa, de promovermudanças nas relações gerenciais, tecnoprodutivas, trabalhistas, e deinvestigar a teia de relações intersetoriais existentes nos diversos pontosdo espaço;

2) dimensionar o poder público, sua capacidade de coordenação estratégica,de organicidade de ações, capacidade de sancionar decisões estruturantesatravés de financiamentos adequados etc.;

3) dimensionar a capacidade das frações de classe compartilharem valorescoletivos. Existe substância política para um comprometimento legitimadocom um projeto de maior competitividade sistêmica, justiça social eambiental e de avanço das opções estratégicas.

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4 EM BUSCA DE UM REFERENCIAL TEÓRICO E ANALÍTICO

O debate regional e urbano sempre foi informado por duas grandes matrizesteóricas, antagônicas e com distintas concepções sobre a natureza do território. Aquelaque vê o espaço, estaticamente, como meros receptáculos neutros, sítios sem texturaou entorno. Um platô ou espaço reflexo, inerte, segundo essa concepção empirista doespaço-plataforma. As superfícies pouco importam. Os espaços são meros recipientesou plataformas a propagandearem suas vantagens comparativas e a disputarem asinversões de capital. E aquela que vê o espaço, dinamicamente, como construçãosocial, como produto de conflitos e disputas em torno do espaço construído pela açãodas classes sociais em seu processo de reprodução histórica.

Os melhores trabalhos deste campo temático (Rangel, Cano, Furtado, Oliveira,entre outros), orientados por essa segunda posição metodológica, nunca buscaram teoriasabstratas do desenvolvimento regional e urbano. Ao contrário, perceberam ser necessárioinvestigar sempre os contornos histórico-institucionais concretos em que se processa aexecução das leis imanentes e das determinações mais abstratas do capitalismo. Estasdeterminações não podem ser utilizadas sem mediações, fora das seqüências do real-concreto que têm vigência histórica peculiar. O desafio constante foi construir e hierarquizaras determinações necessárias. A divisão social do trabalho deve ser a categoria explicativabásica da investigação da dimensão espacial do desenvolvimento, uma vez que permeiatodos os seus processos, em todas as escalas.

Expressão do estágio atingido pelo desenvolvimento das forças produtivas, essacategoria mediadora é a adequada para se estudar as heterogeneidades, hierarquias eespecializações intra e inter qualquer escala (regional, nacional, internacional). Capazde revelar as mediações e as formas concretas em que se processa e manifesta areprodução social no espaço, expressa a constituição socioprodutiva interna e suaspossibilidades (e a efetividade) de inserção no contexto maior, isto é, sua posição emuma relação hierárquica superior.

A divisão social do trabalho se aprofunda e sofistica recorrentemente. As articulaçõesentre espaços diferenciais se processam de forma regular e ordenada, embora com naturezadesigual, complexa e de forma combinada e sujeita a um processo de evolução hierárquica.Tais articulações estão submetidas a leis, centros de controle e padrões diversificados eespecíficos de inserção.

Consideramos que o debate atual muito pode ganhar se resgatar algumasperguntas formuladas 50 anos atrás. Essas teorias não negligenciavam o papel dasmacrodecisões emanadas dos centros de poder e controle sobre os espaços subordinadosno concerto de uma divisão do trabalho social.

Nos anos 50 e 60, o debate sobre o desenvolvimento regional e urbano recebeuinfluência direta de todas as correntes principais das chamadas teorias do desenvolvimentoeconômico. Ou seja, ocorre uma transposição, muitas vezes direta, do debate internacionale nacional para a escala regional. As diversas vertentes partiam das formulações deRostow (1959), para negá-las ou para reafirmá-las, discutindo o caráter seqüencial,convergente e etapista da marcha do desenvolvimento. Também o debate urbano-regional

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sofreu influência das teorias do crescimento equilibrado, colocando a necessidade de umtratamento “em diversas frentes”, com sincronia, a fim de superar os obstáculos aodesenvolvimento regional (Nurske, Rosenstein-Rodan, Lewis, dentre outros).

O grande contraponto a estes trabalhos (etapistas, equilibristas etc.) foi acontribuição dos estruturalistas: Hirschman (1961), vendo o processo de desenvolvimentocomo uma cadeia de desequilíbrios; Myrdal (1957), com sua teoria da causação circularacumulativa; e Perroux (1966), destacando o papel dos agentes dominantes nos processoseconômicos. Estes autores propõem como imperativo o estudo das macrodecisões, poissó analisando “as cadeias de reações provocadas por decisões autônomas, será possívelidentificar fatores que aumentam ou reduzem sua capacidade de reação” (FURTADO,1983, p.90-92). Defendem, nesse sentido, a necessidade da análise minuciosa das reaçõesem cadeia, que, dependentes do nível de desenvolvimento das forças produtivas e dacomplexidade da estrutura produtiva, podem provocar efeitos de arrasto (backward linkage)e efeitos de propulsão (farward linkages). A articulação de tais efeitos criaria os impulsostransformadores do processo estrutural de desenvolvimento.2 Celso Furtado (1983, p.92)sintetiza primorosamente o conjunto destas contribuições dizendo que

foi o estudo do desenvolvimento que permitiu desviar a atenção dos valores de equilíbrio dasvariáveis para a identificação dos elementos estruturais que condicionam o comportamento dosagentes responsáveis pelas decisões estratégicas. A importância do trabalho de Myrdal está emque ele levou a uma revisão das próprias categorias analíticas. As decisões econômicas maissignificativas, longe de provocar reações tendentes a anular o impulso inicial, põem em marchaprocessos cumulativos no sentido deste impulso [...] Hirschman prosseguiu na mesma direção aoanalisar o processo de irradiação das decisões econômicas estratégicas e a pôr em evidência acorrelação que existe entre a eficácia dessas decisões e o grau de diversificação já alcançadopela estrutura econômica. Perroux, por sua vez, assinalou a importância de certos agentes naordenação das atividades econômicas e na transformação das estruturas, pondo em evidência ofenômeno de poder que é subjacente às relações econômicas [...] À diferença do enfoquetradicional, “o estudo do desenvolvimento tende a concentrar-se na caracterização das estruturas,na identificação dos agentes significativos e nas interações entre determinadas categorias dedecisões e as estruturas. Essas condicionam o processo de irradiação e a eficácia no espaço e notempo das decisões, mas ao mesmo tempo são por elas modificados”. E arremata, apontandoque “pode-se conceber a decisão, seja como elemento de uma cadeia, seja como centro deirradiação capaz de influenciar o comportamento de outros agentes. Na primeira hipótese, dá-seênfase ao fato de a decisão constituir, até certo ponto, resposta a uma situação social dada;na segunda hipótese, põe-se o acento no fato de que uma decisão é capaz de modificar certasituação social” [...] As decisões de maior importância, do ponto de vista da teoria dodesenvolvimento, são tomadas por agentes que supõem dispor de mais informações do que asproduzidas pelos mercados e se crêem em condições de poder modificar o curso dosacontecimentos prefigurados pelos mercados (FURTADO, 1983, p.88).3

2Penso que Wilson Cano (1998) definiu, de forma semelhante, os efeitos de impulso, inibidores, bloqueio edestruição que as ações unidirecionais e assimétricas provocadas pelo processo de integração nacional acarretaram nocaso brasileiro.

3Sem dúvida, “os processos sociais tendem a apresentar-se sob a forma de reações causais em cadeia, ou seja,cumulativamente” [...] “Analisando as cadeias de reações provocadas por decisões autônomas, será possível identificarfatores que aumentam ou reduzem sua capacidade de decisão” (FURTADO, 1983, p.90).

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A riqueza das abordagens elaboradas por esses autores, captada devidamentenas formulações de inspiração cepalina, que trataram as questões das heterogeneidadesestruturais das economias periféricas, reside na perspectiva avançada do tratamentoanalítico destas macrodecisões por um agente privilegiado – o Estado ou outra “unidadedominante” (a grande empresa, por exemplo) – em um contexto ou ambientemacroeconômico resultante da interação de uma pluralidade de decisões cruciais. Seriao Estado o agente privilegiado para avaliar e realizar a síntese das inúmeras cadeias dereações provocadas pelas múltiplas decisões.

Quando um agente está capacitado para prever e identificar ex ante as incompatibilidadesentre planos concorrentes, e emprega formas de coação, pública ou privada, para tornarcompatíveis ou concordantes os referidos planos, configura-se o caso de uma macrodecisão [...]A macrodecisão se funda em uma previsão global, isto é, numa avaliação antecipada doresultado final da cadeia de reações (FURTADO, 1983, p.91).

Um exemplo importante, sobretudo para as regiões subdesenvolvidas, são aquelasdecisões com capacidade de incitação, que podem engendrar requerimentos de arranqueaptas, potencialmente, para justificar seqüências de investimentos, ou seja, criam focosde oportunidades aproveitáveis e vantagens relativas passíveis de apropriação, os quaispodem “revelar e mobilizar, a seu serviço, recurso e capacidades ocultas, desperdiçadasou mal utilizadas” (HIRSCHMAN, 1961, p.93).

Vem de Hirschman a decisiva contribuição de que tensões e desequilíbrios induzemao desenvolvimento. Neste sentido, esse processo disruptivo deve ser investigado a partirda força motora das decisões cruciais, sua capacidade de propagação e de tensionamentoda matriz estrutural.

Celso Furtado elabora teoricamente as relações existentes entre Estruturas,Agentes e Decisões, situando aí a temática do Desenvolvimento. Afirma:

o estudo do desenvolvimento tende a concentrar-se na caracterização das estruturas, naidentificação dos agentes significativos e nas interações entre determinadas categorias de decisõese as estruturas. Estas condicionam o processo de irradiação e a eficácia no espaço e no tempodas decisões, como vimos ao analisar os efeitos de arrasto e propulsão, mas ao mesmo temposão por elas determinados (FURTADO, 1983, p.92).

Os estudos do processo de desenvolvimento ou subdesenvolvimento devem seconcentrar na análise dos agentes cruciais e seus efeitos de dominação (Perroux e CelsoFurtado), buscando entender, orientar e ordenar Processos Complexos. Devem analisaraté que ponto determinadas ações são mais ou menos “endogeneizantes”, verificar osritmos diferenciados dos processos econômicos, os nexos de complementaridadeintersetoriais, a demanda de insumos e outros fatores de produção entre os ramosprodutivos. Entender como determinada inversão se reverte em emprego (e de quequalidade).

Parcela substantiva do entendimento da dimensão territorial do desenvolvimentojaz nos ligamentos, interdependências das atividades econômicas encadeadas. Nascombinações produtivas não demasiadamente rígidas, na concentração intersetorial eespacial de atividades e nas ligações e repercussões entre os setores econômicos e seus

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desdobramentos mercantis e produtivos. Assim, grande parte da estrutura e dinâmicade um economia urbano-regional pode ser apreendida pela análise dosencadeamentos, articulações e complementaridades tecnoprodutivas cristalizadas emdeterminada porção territorial.

O ponto principal da análise deve ser a investigação da capacidade de auto-determinação, do grau de endogenia desta matriz produtiva. É preciso se perguntar quãoesta estrutura se distanciou de uma situação de “enclave”, deixando de ter um sistemade decisões exogeneizado do excedente social gerado e apropriado por aquela planta ouregião; o quão deixou de transladar seus impulsos econômicos, restringindo suavulnerabilidade. Qual o montante do excedente extraído e retido? Que parcelacrescentemente não é referida por operações extralocais? Em suma, os estudos dodesenvolvimento devem se basear na Interação entre Decisões e Estruturas, nas relaçõesEstratégias <=> Estruturas; nas articulações entre Microprocessos, Microiniciativas XMacrodecisões. Celso Furtado (1982, p.149) afirma que “sem embargo a experiênciatem demonstrado amplamente que o verdadeiro desenvolvimento é principalmente umprocesso de ativação e canalização de forças sociais, de avanço na capacidade associativa,de exercício da iniciativa e da inventiva. Portanto, se trata de um processo social e cultural,e só secundariamente econômico”. Ou seja, produz-se o desenvolvimento com intencionalidade,pois “o desenvolvimento significa a gênese de formas sociais efetivamente novas”.

5 MUDANÇAS NA DIVISÃO INTER-REGIONAL DO TRABALHODO BRASIL PÓS-ANOS 90

Seria importante lembrar aqui, sucintamente, as linhas mais gerais da dinâmicaregional e urbana brasileira dos anos 90, buscando resgatar o referencial analítico dadivisão inter-regional do trabalho. Demonstra-se que a reestruturação produtiva, a aberturaeconômica e o processo de estabilização monetária não determinaram uma trajetória decrescimento econômico capaz de reduzir as disparidades socioeconômicas nos âmbitosinter e intra-regionais. Sem dúvida, a dinâmica regional e urbana brasileira, em funçãodas mudanças que se processaram durante os anos 90, tornou-se mais complexa,apresentando outra natureza, diferente daquela caracterizada pelos processos deconcentração e de desconcentração regional que ocorreram no período 1930-1985. Dadaesta maior complexidade, deve-se analisar a dinâmica regional brasileira dos anos 90,segundo o referencial teórico e analítico da divisão social do trabalho.

De um lado, houve perda de dinamismo econômico de algumas especializaçõesregionais, o que reduziu seus potenciais localizados de empuxe e arraste inter-setorial ede desenvolvimento regional (sendo que, na maioria dos casos, já se apresentavambastante reduzidos durante o processo de desconcentração industrial). Por outro lado,algumas mudanças intra-setoriais/regionais foram importantes, como no caso dos setoresautomobilístico, têxtil, calçadista e frigorífico. Porém, estes movimentos não engendrarammudanças muito importantes na configuração da divisão territorial do trabalho brasileira,que poderia sugerir um novo padrão de especialização e relacionamentos entre as diversasregiões do País.

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Esta permanece caracterizada, grosso modo, por três movimentos distintos:1) áreas deprimidas ou pouco dinâmicas (que continuaram à margem do processo dedesenvolvimento nacional); 2) presença da região polar e núcleo central da economiabrasileira; e 3) aparecimento ou fortalecimento de diversas sub-regiões no interior das cincomacrorregiões brasileiras, denominadas aqui de especializações regionais, responsáveis porgrande parte do dinamismo econômico de parcela da região em que estão instaladas.

Não houve alterações (muito significativas e relevantes) na divisão inter-regionaldo trabalho brasileira nos anos 90. Deste modo, persistiu, e até agravou-se, o quadro degrandes desigualdades e heterogeneidades inter e intra-regionais. Assim, quando se analisaa dimensão espacial do processo de desenvolvimento neste período, nota-se que asinércias e rigidezes próprias da situação periférica e subdesenvolvida brasileira se juntaram(e se entrecruzaram) à inércia macroeconômica das pífias taxas de crescimento, o quevirtualmente paralisou os movimentos mais significativos, que pudessem determinarmudanças decisivas nas posições relativas das regiões na riqueza nacional.

Existe hoje certo consenso entre os estudiosos desta temática (Cano, Diniz, Araújo,entre outros) de que, em função das mudanças no quadro econômico durante os anos 90,a caracterização dos movimentos regionais da atividade econômica em geral tornou-semais complexa. Esta maior complexidade decorre da intensificação da exposição daeconomia à concorrência externa e da redução expressiva da atuação do Estado Nacionalem todas as áreas da política econômica durante esse período (fiscal, industrial, regionaletc.). As promessas de investimentos estruturantes, contidas na política dos “eixos dedesenvolvimento”, não se concretizaram. Os parcos investimentos privados, a diferencialsensibilidade de cada região à crise e ao processo de abertura, e o aumento da participaçãodo capital transnacional nas esferas financeira e produtiva foram importantes determinantespara a caracterização dos fatores que atuaram sobre a distribuição espacial da atividadeeconômica. Os traços principais da dinâmica regional daí resultantes foram delineadospela reestruturação produtiva imposta às empresas face à pressão concorrencial externae pela realização de novos investimentos liderados pela atração de investimento diretoestrangeiro (IDE) para o País.

Apesar da realização de alguns investimentos na economia brasileira, estes tiveramreduzida articulação inter-setorial/regional e não contribuíram de modo significativo parao aumento da taxa global de investimentos expressa pela relação Formação Bruta deCapital Fixo - FBKF/PIB. A explicação reside, por sua vez, na participação relevante dasoperações de fusões e aquisições nos fluxos de IDE, em detrimento das operações deampliação e construção de novas plantas. O baixo dinamismo da FBKF/PIB, apesar daatração de volumes expressivos de IDE, também foi verificado pelo aumento da participaçãodas máquinas e equipamentos importados na composição desta taxa.

Do ponto de vista da divisão inter-regional do trabalho no Brasil, a reestruturaçãoprodutiva e os investimentos anunciados/realizados ao longo dos anos 90 não determinarammudanças radicais em sua configuração. Permaneceu uma divisão inter-regional cujaespecificidade é a presença de uma região que é o núcleo central da acumulação decapital no Brasil, onde estão localizados os segmentos mais importantes e estratégicos daestrutura produtiva nacional e, particularmente, os setores industriais mais modernos dos

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grupos de bens de consumo não-duráveis, de bens intermediários e de bens de capital ede consumo duráveis; e de sub-regiões especializadas em determinados setores produtivosque, em alguns casos, possuem articulações e interesses muito mais próximos a outrasregiões/estados, ou mesmo com o mercado internacional, do que com o entorno daregião em que estão instaladas.

Os setores produtivos no Brasil, na década de 90, foram alta e abruptamenteexpostos à competição internacional, em um contexto de grandes transformaçõestecnológicas e organizacionais. Essa exposição foi ainda mais explícita em razão dasdecisões de desmontar os principais instrumentos de que o Estado dispunha para promoveruma coordenação mais sistemática e orgânica sobre os diversos segmentos do aparelhoprodutivo nacional.

Neste contexto, é preciso discutir os aspectos qualitativos dos investimentosrealizados na década de 90, que parecem ter aprofundado ainda mais as marcas, própriasde situações de subdesenvolvimento, de estruturas produtivas heterogêneas e poucodiversificadas.

As pesquisas na área da economia industrial sugerem que o País recebeu poucose “ruins” investimentos. Ou seja, as inversões de capital que ocorreram não têm qualidade,posto que geraram minguados: encadeamentos, impostos, empregos e divisas.

Com baixa atualização do aparelho produtivo e pouca geração de capacidadeprodutiva nova, aprofundou-se a especialização regressiva, concentrando ainda mais nossaestrutura industrial na produção de bens pouco elaborados, com pequeno valor agregadoe com poucas perspectivas dinâmicas nos mercados internacionais.

O grupo de setores difusores de progresso técnico foi penalizado duramentepelas políticas neoliberais. Os dados mais recentes revelam tendência à reconcentraçãodas plantas de maior conteúdo tecnológico e complexidade (máquinas-ferramenta,automação industrial, telecomunicações, informática, eletrônica, fármacos, biotecnologiaetc.) na região mais desenvolvida do País. Como as principais transformações científicas,tecnológicas e inovacionais tendem a se concentrar nesse bloco, por onde mais sedifundem as tecnologias de base eletrônica, e os principais institutos de pesquisa tendema estar localizados no pólo mais dinâmico da acumulação de capital no Brasil,provavelmente essa ampliação da rede de relações existentes nesta área implicará futuramaior concentração nesse espaço geográfico de maior dinamismo. Esse novo “blocomotriz” tende a ser exigente também de outras externalidades, tais como mão-de-obraespecializada, ambiente científico, entre outras, que se encontram, geralmente, nas porçõesmais desenvolvidas do território nacional.

Os segmentos de bens de capital foram duramente penalizados, perdendo aindamais capacidade competitiva, devido à longa crise a que foi submetida a economiabrasileira e à falta de políticas de coordenação produtiva. Muitas linhas de produçãoforam desativadas.

Mesmo com a grande perda de densidade de várias cadeias produtivas duranteos anos 90, a estrutura produtiva brasileira, ainda razoavelmente densa e diversificada,logrou dinamizar alguns encadeamentos interindustriais típicos deste grande complexo/conjunto de ramos mais dinâmicos eletrônico-mecânico-automobilístico, química emetalurgia não-padronizadas.

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Em sua regressão produtiva recente o País restringiu, ainda mais, grande partede sua especialização e vantagens competitivas ao grupo de processamento contínuo derecursos minerais, florestais, energéticos, agrícolas e pecuários, com a produção de minériode ferro, siderurgia e alumínio (basicamente insumos metálicos semiacabados), petróleoe petroquímica, celulose e papel, alimentos industrializados (grãos, suco de laranja, carnesetc.) e têxteis padronizados, entre outros. Este setor, cujo padrão locacional é orientadopelo acesso a fontes de matérias-primas, contando com custos e qualidade adequados,razoável padronização de produtos e processos, não sofrendo grandes restrições ambientais,de um modo geral, possui capacidade competitiva, alcançando alguns mercados externos.Quanto ao mercado interno, apresenta alguns ganhos de escala, graças ao tamanho domercado, grande em termos populacionais e pequeno em poder aquisitivo. Em suma,nestes setores o País apresenta boa eficiência nas fases iniciais do processo produtivo enos produtos pouco elaborados. À medida que se percorrem tais cadeias produtivas nosentido dos produtos de maior transformação e diferenciação produtivas, sofisticaçãotecnológica e comercial, a capacidade competitiva vai minguando. Parte substancial dosinvestimentos nestes setores, que se desconcentraram geograficamente, orientados pelasfontes de recursos naturais ou por políticas governamentais, ainda são maturações doII PND, com pequenas alterações na década de 90 em termos de montagem de novasplantas (greenfields).

O grupo produtor de bens tradicionais, basicamente calçados de couro, vestuárioe têxteis não-padronizados, agroindústria de alimentos de baixa elaboração e bebidas,pôde apresentar alguma trajetória centrífuga, em direção a áreas bastante específicas eseletivas da periferia nacional. Ocorreu, dessa forma, a abertura de novas frentes delocalização, com a criação de plantas de alguns ramos wage goods, de compartimentosindustriais pouco sofisticados tecnologicamente, leves e de baixa geração de linkages.Esses segmentos produtivos lograram se desconcentrar, pois são caracterizados por serempouco exigentes de ambiente mais complexo de externalidades. Assim, puderam seratraídos para vários pólos periféricos de maior porte, sobretudo em espaços metropolitanos,através de ampla concessão de subsídios e outros favores, custos salariais menores, maiorflexibilidade trabalhista e ambiental e, em alguns casos, pelo fácil acesso a recursosnaturais abundantes e baratos.

São setores que sofreram vários movimentos cíclicos conjunturais durante a décadade 90: abertura comercial destrutiva, incentivo do miniboom do Real, movimentos cambiais,etc. Mas, estruturalmente, se encontram constrangidos pelo padrão de alta concentraçãona distribuição de renda do País e na estreiteza dos mercados internos periféricos,excetuando-se alguns pólos com porte e complexidade urbanos. Ocorreu a atração denovos investimentos ou o deslocamento de algumas indústrias produtoras de bens deconsumo não-duráveis, sobretudo para o Nordeste (têxtil, confecções, calçados, alimentos,bebidas). Estas indústrias talvez ainda tenham algum raio para ocupar sua capacidadeprodutiva, a depender do ambiente macroeconômico (que acaba ditando o ritmo deexpansão do mercado interno) e pode-se assistir ao arrefecimento do crescimento destasindústrias e à diminuição da marcha da desconcentração regional do emprego e darenda, a depender também da política comercial praticada.

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Os estudos regionais e urbanos, na análise do período recente, muito aindaterão que avançar no balanço da sensibilidade diferencial das regiões à crise; à políticamacroeconômica; à deterioração da infra-estrutura econômica; à abertura comercial;aos determinantes microeconômicos (sobretudo à “reestruturação produtiva” eorganizacional das empresas, entre outros. É preciso avaliar, em pesquisas minuciosasregionalizadas, como esses processos impactaram e o que representaram em termos dedesmontagem e penalização seletiva, regional e setorialmente.

Assim, em uma economia “sem crescimento”, a dimensão espacial dessesprocessos deve captar os impactos dos vários constrangimentos a que foram submetidasas várias porções territoriais do Brasil. Como pouco se teve em termos de geração decapacidade produtiva nova (celulose, agroindústrias etc.), os estudos acabam sendo,grosso modo, um balanço das destruições de riqueza. As análises foram prejudicadaspela falta de informações, com diversos trabalhos procurando contornar tal restrição coma utilização de dados como os da RAIS (Relação Anual de Informações Sociais, doMinistério do Trabalho e Emprego), buscando medir os processos de mudança das posiçõesrelativas das economias estaduais e macrorregionais pelo emprego formal do mercadoorganizado de trabalho. Com toda sorte de precarizações, terceirização e outras mudançasprofundas dos mercados de trabalho, as conclusões que se extraíram dessas pesquisas,no sentido de afirmarem que estaria ocorrendo um processo de desconcentração industrial,ficaram bastante prejudicadas. A diversidade de processos que envolvem o retrocessoindustrial, ocorrido em ambiente de baixo crescimento etc., é pouco passível de sercaptada pelos dados de ocupação formal da força de trabalho. Também seria importanteavançar nos estudos que entendam que esses processos de transformação produtiva aquienfatizados não ocorreram soltos no espaço, mas se processaram desde dentro dacomplexidade da rede urbana brasileira bastante diversa e dinâmica.

6 COMBATER AS DESIGUALDADES E CONSTRUIR ODESENVOLVIMENTO EM MÚLTIPLAS ESCALAS ESPACIAISE INSTÂNCIAS DE PODER

O Desenvolvimento enquanto processo multifacetado de intensa transformaçãoestrutural resulta de variadas e complexas interações sociais que buscam o alargamentodo horizonte de possibilidades de determinada sociedade.

Esse processo deve promover a ativação de recursos materiais e simbólicos e amobilização de sujeitos sociais e políticos buscando ampliar o campo de ação da coletividade,aumentando sua autodeterminação e liberdade de decisão. Neste sentido, o verdadeirodesenvolvimento exige envolvimento e legitimação de ações disruptivas e emancipatórias,envolvendo, portanto, tensão, eleição de alternativas e construção de trajetórias históricas,com horizontes temporais de curto, médio e longo prazos.

Essa construção social e política de trajetórias sustentadas, que seja dotada dedurabilidade orgânica, deve ser permanentemente inclusiva de parcelas crescentes daspopulações marginalizadas dos frutos do progresso técnico, endogeneizadora de centrosde decisão, e ter sustentabilidade ambiental.

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Esse processo transformador deve ser promovido simultaneamente em váriasdimensões (produtiva, social, tecnológica) e em várias escalas espaciais (local, regional,nacional, global etc.). As políticas de desenvolvimento precisam agir sobre a totalidade dotecido socioprodutivo, pensar o conjunto territorial como um todo sistêmico, promovendoações concertadas naquele espaço geográfico, buscando reduzir disparidades inter-regionais,combatendo o fosso entre as regiões e ampliando a autodeterminação daquela comunidade.O grande desafio é construir simultaneamente, e dar unidade, aos seguintes pares (porvezes antagônicos): eficiência/eqüidade; especialização/diversificação produtivas; crescer/redistribuir renda e riqueza, entre outros. Isto é, construir permanentemente integração ecoesão produtiva, social, política, cultural, econômica e territorial.

No combate ao desemprego, à precarização do trabalho, gerando renda e riquezanovas, é preciso buscar o crescimento e robustecimento da endogenia regional e local.Porém, é decisivo e desafiador que haja consciência social cidadã e legitimação políticapara a implementação permanente de transferência de renda e riqueza intra e inter-regionais.

Ou seja, é preciso, por um lado, explorar de forma mais criativa suas externalidadespositivas e vantagens distintivas e, por outro, promover ações compensatórias, horizontaisou pontuais, sobretudo em áreas em estagnação ou retardo. Essas políticas, em todo omundo, têm ganhado crescente roupagem territorial. Não apenas de âmbito estritamentelocal, mas também políticas de desenvolvimento em escala (micro, meso e macro) regional.Um bom exemplo é o empreendimento da comunidade européia no sentido derevalorização das escalas regionais, o que levou à criação da visão de estratégias de uma“Europa das Regiões”. Procura-se, neste contexto, reconstruir permanentemente ofederalismo enquanto pacto territorial do poder para não deixar aumentar o hiato entreas regiões e buscar-se a convergência entre elas de renda e riqueza. A lista dos objetivosda política regional européia é elucidativa dos desafios postos: promover o desenvolvimentode regiões em atraso; reconverter regiões em declínio; facilitar o ajuste estrutural deáreas rurais; promover áreas com baixa densidade populacional; combater o desemprego.

Os princípios também podem sugerir importantes lições para nossas políticas dedesenvolvimento: subsidiariedade, para que se procure esgotar em um nível menor aspossibilidades de intervenção da política pública (ou seja, a instância superior age apenasse a inferior foi incapaz para alcançar aquele objetivo); concentração, para evitarsobreposição de mecanismos e descoordenação de estratégias; adicionalidade, para queos recursos à disposição de uma região possam receber uma adição ou contrapartidalocal; programação, para organizar ações plurianuais; cooperação, para que hajaarticulação entre instituições e governos.

Se crescimento é manutenção de interesses vis-à-vis o processo dedesenvolvimento, que deve ser entendido como enfrentamento de interesses, segundoCelso Furtado, até que ponto é possível reverter quadros de marginalização, estagnação,depressão, esvaziamento econômico e político? Como mobilizar regiões que não têmrecursos materiais, simbólicos, intangíveis, a serem ativados? Em que escala espacialrealizar tal tarefa estrutural?

Certamente não o será em uma única escala. Em nenhum território, muitomenos naqueles marcados por heterogeneidades estruturais (produtiva, social e espacial),

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pelo porte e complexidade do espaço continental, e pelas mazelas da nação inconclusa.Assim, a endogenia exagerada na promoção de políticas públicas de desenvolvimento émais uma idéia fora do lugar, dentre tantas outras.

No Brasil ainda grassa, mesmo no século XXI, a força do localismo oligárquicoe conservador, mercantil e/ou financeirizado, inerente aos fundamentos da civilizaçãobrasileira, erigida a partir de uma sociedade híbrida, patrimonialista, desigual, predatóriae de fuga para a frente. Em grande medida, o local brasileiro é ainda a arena privilegiadado mandonismo e do clientelismo, reforçando e ainda mantendo bastante atual a excelenteabordagem de Victor Nunes Leal, de 1949.

A historiografia brasileira muito tem avançado na análise da complexidade denossa experiência de construir a unidade da diversidade nacional, tendo como ponto departida múltiplos processos internos com grande heterogeneidade local/regional.Desgraçadamente, as desmesuradas e inúmeras desigualdades (sociais, políticas,econômicas etc.) foram triturando permanentemente as potencialidades de nossadiversidade territorial, criatividade cultural e variedade produtiva.

A construção de horizontalidades (e de assimilação/assunção de comando sobreseu destino) será permanentemente travada no País. A instauração de espaço e sociedadenacionais significa organização dos esquemas de reprodução produtiva, social e políticadesde dentro do País. Cabe lembrar que há elementos de preservação e mudança postosna tentativa de constituição de centros de decisão internalizados de controle do excedente.Tal processo não se dará sem lutas de alguns para romper com os “caracteres heteronômicosherdados” e buscar construir a escala nacional de controle e proteção, procurando terpoder de regulação sobre o seu destino. Ou seja, a apropriação de excedente vai ganhandonatureza e escala nacionalizada, porém se processa com níveis e ritmos marcadamentedesiguais de desenvolvimento das forças produtivas materiais, com a combinação desituações (regionais, produtivas, sociais) bastante diversas. É necessário entender que noque se refere à extensão e densidade do mercado, os obstáculos foram enormes: areferência não pode ser o mercado regionalizado, por falta de propriedade, renda eriqueza distribuídas de forma mais equânime (em comparação com os Estados Unidos,por exemplo, na constituição de seu mercado interno).

Tais processos unificadores se darão com múltiplas contradições internas, comíntimas estruturas locais/regionais que serão invadidas e superadas pela lógica maiorque passa a submeter e coordenar os distintos graus e ritmos das valorizações da riquezamaterial e mercantil presentes em cada espaço. Prevalecerá a lógica capitalista dadilatação, fusão, superposição e, posteriormente, articulação/superação dos mercadosregionais no concerto de uma divisão inter-regional do trabalho relativamente sofisticada.A interiorização, a apropriação territorial contínua e o avanço espacial da urbanizaçãosobre as fronteiras internas abrem horizontes, que podem ou não ser ocupados, degeração de capacidade produtiva, por reposição ou por ampliação, e criam oportunidadesdiversas para múltiplas frações de classe. Múltiplas demandas inter-setoriais ecomplementaridades produtivas possibilitam o que Aníbal Pinto (1976, p.49) denominou“avanço não uniforme, mas manifesto através do surgimento de focos ou ‘setores líderes’que ‘arrastam’ os demais”.

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7 A NECESSIDADE DO RESGATE DE NOSSAS DIVERSIDADESENQUANTO MAIOR FORÇA ESTRATÉGICA DO PROCESSODE DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO

A racionalidade econômica que costurou os pontos dispersos no amplo territórionacional esteve amparada em um pacto de dominação interna que buscou semprepreservar grande poder político às formas de capitais fluidas e heterogêneas, difíceis deser articuladas e orientadas produtivamente.

Todas as heterogeneidades estruturais e as diversidades produtiva, urbana, social eambiental estiveram subordinadas à lógica econômica da valorização fácil e rápida, isto é,de natureza imediatista, rentista e patrimonialista.

Neste contexto, persistiu, e até agravou-se, o quadro de grandes desigualdadese heterogeneidades inter e intra-regionais. Constata-se que o aparelho produtivo nacionalaumentou suas heterogeneidades.

Por sua vez, é certo que o quadro de mudanças na divisão inter-regional dotrabalho, que é permanente, por sua natureza intrínseca, não poderia mudar o caráterestrutural das articulações entre o núcleo central da acumulação de capital do País (SãoPaulo) e o resto da economia nacional.

A divisão social do trabalho em sua expressão espacial, que representa aredistribuição/realocação permanentes e as redefinições incessantes de agentes,atividades, circuitos, funções etc., deve ser o princípio teórico-metodológico unificadordas análises da dimensão espacial do desenvolvimento.

Deve combater o pensamento único da endogenia exagerada. A visão monolíticalocalista realiza uma identificação insistente entre lugar e comunidade, resignando-sefrente a um movimento unidirecional de globalização que, segundo tais teorias, éirreversível e marcado pela unicidade de seus processos. Negligenciando a naturezadas hierarquias (impostas em variadas escalas) de geração e apropriação de riqueza, osinstrumentos de política específicos, acionados a partir de uma ótica focalizada,compensatória e na menor escala (a local), dariam conta de superar os entraves(identificando e removendo gargalos e bloqueios) na trajetória do progresso predestinado,sem limites e absorvedor e inclusivo.

Países desiguais como o Brasil não se podem dar ao luxo de pôr em práticaidéias que não conjugam estratégias para todas suas partes diferenciadas e não coesionamo enorme território.

Apresentado como “projeto tático” (porém que vai se tornando permanente),o diagnóstico é de que, em um ambiente crítico e de fragmentação, só restatecer novas redes de colaboração e melhoria do ambiente. Seria preciso promoverparcerias para criar novo contexto, no qual os atores atuariam de forma cooperativa,com coincidência de objetivos, confluindo, com base no entendimento, sem contestações,para um projeto de cidade e região. Ações assistencialistas, compensatórias e focalizadasseriam definidas para os que jazem ao largo deste jogo cívico. Seria preciso constituirjogos preliminares de “sensibilização e animação territorial” para integrar os stakeholders,os participativos, legitimados e interessados pelas “coisas locais”. Várias estratégias e

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metodologia são difundidas, com destaque para a SWOT, técnica de identificação destrengths, weaknesses, opportunities, threats, que possibilitam ou bloqueiam o processolocal de desenvolvimento. As técnicas de construção de cenários prospectivos são cadavez mais utilizadas nestes processos de excitação territorial. Na verdade, essas projeçõesnuméricas vêm substituir o verdadeiro processo de planejamento.

O Brasil deve esquecer esses modismos e apostar todas as suas fichas no enormepotencial de variedade (regional, setorial, urbana, cultural, ocupacional etc.), costurandouma configuração que capture essa riqueza de “biosociodiversidade”, a vitalidade epotencialidades da convivência de talentos imaginativos, e ativar a capacidaderevolucionariamente inventiva e criativa culturalmente da sociedade brasileira.

A ação pública deve chamar a si a tarefa de organizar e coordenar o sistemasocioeconômico e decisório regional, apor e vencer resistências do atraso estrutural eanticidadão, ativar e mobilizar instrumentos, normas e convenções que se localizamem variados âmbitos, níveis de ação governamentais. Em suma, em variadas dimensõesescalares. Deve hierarquizar opções, dar organicidade a ações dispersas e orientardecisões ao longo de uma trajetória temporal mais larga.

Há, entretanto, quatro pré-requisitos estruturais que precisam ser erigidos:1) Crescimento Econômico para ativar o par concorrência/cooperação e possibilitar aexploração de recursos ociosos, latentes e ocultos, que só ocorrem em ambientemacroeconômico robusto; 2) Repactuação Federativa Cooperativa, assumindo que somosum Estado Federativo e não Unitário; 3) (Re)construção da Nação; e 4) Ação PlanejadaDemocraticamente.

Importante lembrar, por fim, os constrangimentos estruturais que se antepõema estes pré-requisitos: 1) Numa economia em inércia, não se exploram os recursostangíveis e intangíveis potenciais, que jazem incubados e não são mobilizados. Nãose consegue a “escavação” que o crescimento promove para extrair potencialidades; 2) Em um tecido federativo esgarçado é difícil respeitar os instrumentos e mecanismosexistentes em cada nível de governo para construir a unidade na diversidade; 3) Emum país que interrompeu sua longa, e freqüentemente travada, construção da Naçãofica difícil legitimar um projeto nacional de desenvolvimento; e 4) Qual a naturezada ação planejada? Celso Furtado, ainda no início da década de 50, definiuplanejamento como o “período de tempo com amplitude suficiente para permitir quese apreciem as características essenciais e os agentes determinantes do processo” eseus interesses específicos e estruturados. Esta são as tarefas a serem retomadas pela“civilização brasileira”.

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