globaliza˙ˆo, regula˙ˆo e neonacionalismo · 13 revista de sociologia e pol˝tica n” 18:...

11

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 18: 11-31 JUN. 2002

RESUMO

Rev. Sociol. Polít., Curitiba, 18, p. 11-31, jun. 2002

A liberalização da economia e a reforma do Estado dos anos 90 pareciam ter definitivamente relegado àspaginas da história o nacionalismo industrial, marco da economia política brasileira no pós-guerra. Este,entretanto, experimenta um renascimento desde o limiar da década de 1990. Este trabalho busca entendera natureza do ressurgimento desse neonacionalismo tecnológico e industrial no bojo de agências regulado-ras com elevado grau de autonomia cujas principais missões são a defesa da competição e do consumidor.Suas conclusões sugerem que as condições para seu ressurgimento estão ligadas à manutenção, nessasagências, de elites técnicas oriundas das instituições governamentais que lideravam o padrãodesenvolvimentista, em conjunção com uma crescente regionalização de demandas, por sua vez decorrentesde pressões por um novo pacto federativo em uma conjuntura de crise.

PALAVRAS-CHAVE: reforma do Estado; agências regulatórias; neonacionalismo; desenvolvimentismo;fundos de fomento.

DOSSIÊ BRASIL: ANOS 90

Antonio José Junqueira BotelhoPontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro

1 Parte da pesquisa deste artigo foi efetuada quando o autorera Pesquisador Visitante da FAPERJ junto ao InstitutoGênesis para Inovação e Ação Empreendedora, da PUC-Rio; parte de sua redação ocorreu quando PesquisadorVisitante junto ao Programa de Pós-Graduação em CiênciasSociais da Universidade Estadual do Rio de Janeiro. Versõesanteriores foram apresentadas no Seminário �As trans-versalidades contemporâneas: C&T, trabalho e culturaurbana�, em 5 de julho de 1999, na UnB, assim como noworkshop �Rio triple helix. Redes de inovação e relações Uni-versidade-indústria-governo: perspectivas para o Brasil eAmérica Latina�, de 3 a 9 de junho de 1999, no Hotel Glória(Rio de Janeiro, RJ).

GLOBALIZAÇÃO, REGULAÇÃOE NEONACIONALISMO:

UMA ANÁLISE DAS AGÊNCIAS REGULADORAS1

I. INTRODUÇÃO

Irritado com a ausência de qualquer estandede empresa brasileira na exposição Telecom-99em Genebra � maior encontro de telecomunica-ções até então realizado no mundo �, o Ministrodas Comunicações, Pimenta da Veiga, declarou:�Não podemos ter uma presença tão pálida comoesta. Gostaria que na próxima vez não fosse assim.Temos que desenvolver alguma tecnologia brasi-leira para disputar posições mundiais�. No mesmodia, em Brasília, o plenário da Câmara dos Deputa-dos aprovava, em votação simbólica (em virtude

de acordo de lideranças), o Projeto de Lei criandoo Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico dasTelecomunicações (FUNTTEL), voltado para pro-moção da pesquisa e do desenvolvimento na área.O FUNTTEL veio juntar-se ao Plano Nacional deCiência e Tecnologia do Setor de Petróleo e Gás(CTPETRO) como mais uma política pública parainovação no país, formulada e implementada pelasagências reguladoras criadas nos últimos anos.

Desde o início da década de noventa, a cres-cente liberalização da economia e a reforma doEstado parecia ter definitivamente relegado às pági-nas da �história industrial� o nacionalismo que defi-niu a economia brasileira no pós-guerra. Se a déca-da de oitenta foi nomeadamente a década perdidaem termos de crescimento econômico na AméricaLatina, a década de noventa é uma forte candidataà apelação de década perdida para a política indus-trial na América Latina em geral e no Brasil emparticular. Analistas dos mais contrastantes matizesideológicos e de horizontes disciplinares diversosparecem convergir para tal apreciação.

Assim, à esquerda, em um recente encontrono Rio de Janeiro de economistas da América Lati-na, o respeitado e perspicaz economista Antônio

GLOBALIZAÇÃO, REGULAÇÃO E NEONACIONALISMO

12

Barros de Castro clamava que a década atual re-petiu largamente a anterior, chamada de décadaperdida. Barros de Castro, atacando a falência doneoliberalismo, conclamava então a necessidadede intervenção do Estado na economia, lembrandoque em um grande número de países a volta aoprotecionismo é de rigueur (A REABILITAÇÃODO ESTADO, 1999, p. 14). Já à direita, DionísioDias Carneiro, um insuspeito economista neolibe-ral, ressalta que o crescimento real acumulado doinvestimento desde 1990 tem superado o do PIB,indicando uma superação da crise de investimentodos anos 80 e apontando o caminho para o cresci-mento. Este, segundo ele, ocorrerá graças à melho-ra na capacidade de transformar investimento emcrescimento do PIB, proporcionada, entre outrosmotivos, pelo abandono dos programas setoriaissustentados por lobbies, e pelos impactos espera-dos da �reforma do Estado, que começou com aprivatização do aparelho estatal, avança com aimplantação de agências reguladoras, norteando efiscalizando a competição em setores-chave comopetróleo, telecomunicações e produção e distribui-ção de energia� (CARNEIRO, 1999)2. Mal podiaele imaginar que os impactos dessas agências emalguns setores serão mais diretos do que aquelesprevistos pela teoria.

Pois qual lebre escondida na cartola, todavia,uma política industrial de cunho tecnológico res-surge no Brasil, na contramão tanto do pessimismoniilista ou do otimismo cego daqueles analistas quenão viam qualquer possibilidade de seu ressurgi-mento no ambiente hegemônico da ideologia neoli-beral que se instalou no país desde o início dadécada passada.

Paradoxalmente, foi no limiar dessa década queesse nacionalismo renasceu no bojo de instituiçõesepítomes da modernização burocrática do país,as agências reguladoras � e revigorado pela regio-nalização político-econômica induzida pela globa-lização e pela crise fiscal do Estado. O presentetrabalho busca entender a natureza do ressurgimen-to desse neonacionalismo tecnológico e industrialnessas agências reguladoras de atividades econô-micas estratégicas nos setores de telecomunica-ções, de petróleo e de energia elétrica.

Essas agências, que possuem um elevado grau

de autonomia e têm como missões principais, emprincípio, a defesa da competição e do consumidor,foram criadas a partir da liberalização e privatizaçãonas áreas de telecomunicações, energia elétrica epetróleo. Novas agências vêm sendo criadas tam-bém para regulação social e de serviços (vigilânciasanitária, águas, aviação civil, transportes etc.).

As conclusões deste trabalho sugerem que ascondições para a emergência desse neonacionalis-mo decorrem da manutenção nessas agências deelites técnicas oriundas das instituições governa-mentais que lideravam o desenvolvimentismo ante-rior, aliadas e/ou em conjunção com uma crescenteregionalização de demandas por emprego e desen-volvimento, conseqüência, por sua vez, em partedas pressões por um novo pacto federativo numaconjuntura de crise. Assim, em caráter preliminar,sugerimos que as agências com um corpo técnicomais bem formado são justamente aquelas queavançaram mais rapidamente na definição e imple-mentação de programas de apoio setorial de maiorescopo e intensidade. Um outro fator que tambémrevela-se importante para a trajetória divergentede tais programas nos três setores em questão é apermanência na cadeia de produção ou de provisãode serviços em cada setor analisado de instituiçõescorporativas estatais fortes.

II. MARCO ANALÍTICO E METODOLOGIA

Ao longo da última década, o Estado brasileiro,pressionado pela exaustão do modelo de substi-tuição de importações, pelo impacto da globaliza-ção e pela dupla crise � fiscal e de governabilidade�, tem buscado reinventar-se através da liberali-zação econômica, da transformação estrutural eda reforma administrativa (TEIXEIRA &SANTANA, 1994; JOHNSON, 1996; LATTMAN-WELTMAN, 1996). Um importante componentedesse processo foi a reforma regulatória, que com-preendeu, com diferentes graus de variação segun-do cada setor: 1) a quebra de monopólio estatal;2) a privatização de empresas estatais; 3) a formu-lação de um novo marco regulatório; 4) o estabele-cimento de conselhos industriais setoriais, e 5) oestabelecimento de agências reguladoras financei-ramente autônomas e, em princípio, politicamenteindependentes.

Esses múltiplos desenvolvimentos terão umimpacto crítico nas futuras estrutura e orientaçãoda política industrial, principalmente aquelas foca-lizadas na promoção da inovação, e a médio prazonas próprias estrutura e práticas de outras políticas

2 Para uma visão semelhante que privilegia a defesa doconsumidor como uma nova tarefa nobre realizada pelasagências reguladoras, ver Franco (1999).

13


3 Por exemplo, o setor espacial, cujo financiamento para odesenvolvimento da inovação tem sido mantido, ainda quea duras penas e com reduzidos valores (Política do espaço,1999).

públicas setoriais, por oferecerem respostas a umasérie de dilemas (anomalias paradigmáticas) acu-mulados na política industrial e de inovação brasi-leira, ainda sem solução viável ou consolidada.Também apresentam uma oportunidade única paraa implementação de orientações de pesquisa eprodução da inovação voltadas para o desenho deum novo marco institucional das relações entreUniversidade-indústria e governo (GRIND-LE,1996). O presente trabalho examina principal-mente os esforços tecnológicos potenciais dosmarcos regulatórios e atuais das agências, e buscaanalisar de maneira preliminar as divergênciasnesses esforços, suas causas e conseqüências.

Por um lado, a privatização nos setores emquestão desmantelou importantes centros de pes-quisa e desenvolvimento, desestruturando impor-tantes linhas de pesquisa e programas de financia-mento à pesquisa, em um contexto de penúriafinanceira generalizada para a área de inovaçãocomo um todo, salvo raras exceções em sub-áreasconsideradas estratégicas pelo governo3. Por outrolado, a criação de agências reguladoras setoriais,para telecomunicações (ANATEL), energia elétrica(ANEEL) e petróleo e gás (ANP) criou oportunida-des para o estabelecimento de um novo marcoinstitucional para a pesquisa setorial. As forçaspolíticas e a configuração institucional de políticapública que moldam essas reformas setoriais,particularmente naqueles aspectos que tocam nopapel das agências reguladoras na promoção demecanismos e recursos humanos para a inovação,são o objeto do presente artigo. A metodologiaempregada baseou-se na coleta e análise de docu-mentos primários e secundários e em entrevistasabertas tanto com atores setoriais quanto comaqueles ligados à reforma regulatória.

O resultado das reformas em cada área apre-senta importantes diferenças. Nas conclusões, avariabilidade é explicada de maneira preliminar pelaforça e capacidade de mobilização dos atores cominteresses na ciência e na tecnologia em cada setor,pelas oportunidades e barreiras apresentadas pelosdiferentes contextos institucionais e setoriais, epelo grau de competição de interesses existenteou potencial entre os atores relevantes para a re-

forma nas estruturas e orientação da pesquisa edesenvolvimento nas agências (VOGEL, 1996).

Este trabalho busca contribuir de maneira maisgeral para o esforço de compreensão e de constru-ção de um marco analítico adequado sobre asvinculações entre mudanças nas estruturas degovernança ou instituições e as mudanças naspolíticas públicas (REMMER, 1997; MAJONE,1999, p. 5). Contribui também para o debate acercado papel do Estado no desenvolvimento econômiconesta era neoliberal, quando o Estado tende adesaparecer dos marcos analíticos (EVANS,1997). Finalmente, contribui para o entendimentosistemático das conseqüências políticas, jurídicase institucionais de mudanças na estrutura degovernança (MAJONE, 1999, p. 6).

III. POLÍTICA DE INOVAÇÃO E REGULAÇÃO

À medida que a inovação torna-se a peça centralda política governamental para competitividade,tendo em vista seu caráter neutro no contexto decrescentes conflitos comerciais, as interaçõesentre os diferentes agentes envolvidos na produçãoda inovação, seja no formato de redes de clusters,seja em outros, adquirem uma importância renova-da. O conhecimento e compreensão dessas novasformas e a especificação de formas imaginadasprescritas por novas teorias de crescimento econô-mico endógeno e de mudança econômica evolutiva,constitui-se o insumo crítico para a formulaçãode uma nova geração de políticas de apoio apesquisa e à inovação, em lugar da tradicionalpolítica científica e tecnológica (BRANSCOMB& KELLER, 1998b). Esse insumo é crítico tam-bém do ponto de vista das relações econômicasinternacionais do país, na medida em que subsídiosà inovação ainda são aceitos pelos tratados decomércio internacional vigentes.

A partir das reformas regulatórias ocorridasnos países industrializados na última década e faceàs demandas por competitividade baseada nacompetência tecnológica nasceu um interesse pelacompreensão das relações entre regulação einovação. Segundo a OECD elas são diversas ecomplexas, devido a: 1) existirem vários tipos deregulação (econômica, social e administrativa); 2)haver impactos da regulação sobre a inovação, e3) haver efeitos também da tecnologia sobre aregulação (OECD, 1996)4.

4 Um balanço inicial da reforma regulatória na AméricaLatina está em Manzetti (2000b).


14

O objeto de análise aqui é a �reforma regu-latória� entendida como regulação econômica, namedida em que compreende desregulamentação,privatização e abertura de mercados à competição;mudanças com um impacto certo no processo deinovação, particularmente na firma, ainda que sereferindo também, em parte, à reforma comoregulação administrativa (pois o enxugamento e amelhoria da eficiência dos regulamentos contribuipara que as firmas centrem seus esforços na ino-vação). Ademais, agências regulatórias, em nomede assegurar regras básicas e razoáveis para osagentes econômicos, são capazes de pressionarem favor de mudanças estruturais no ambiente noqual a inovação ocorre; por exemplo, em direitosde propriedade intelectual. Como a OECD expôssucintamente, os efeitos da regulação na inovaçãosão múltiplos e complexos: �[...] regulações podem[...] erigir barreiras ao desenvolvimento de novose melhores produtos, e novos processos. Elaspodem encorajar ou desencorajar os esforços depesquisa de firmas. Elas podem distorcer a escolhade tecnologias que são exploradas ou adotadas.Elas podem criar barreiras à inovação ao aumentaros custos de incerteza no processo de desen-volvimento. E podem afetar a difusão de tecnologia[...]. A reforma regulatória, logo, está dirigida paraas deficiências na regulação que afetam negati-vamente o processo de inovação da pesquisa à di-fusão, ao mesmo tempo que alcança os benefíciosda regulação� (OECD, 1996, p. 12)5.

IV. ANTECEDENTES6

O programa brasileiro de privatizações atérecentemente carreou cerca de R$84,6 milhõespara os cofres do Estado, obtidos com a venda de107 empresas. Por exemplo, somente a reformacompleta do setor de telecomunicações, incluindoreceitas da privatização e taxas de concessão,deverá levar R$32 bilhões para o Tesouro7. Areforma regulatória, amplamente definida paraincluir a liberalização econômica e a privatização,constitui sem sombra de dúvida o item maisimportante da reforma do Estado no Brasil. Suasorigens remontam ao início dos anos noventa doabortado governo Collor (1990-1992)8. Suaimplementação ganhou velocidade, entretanto,

Tipos de regulação

� Econômica � busca melhorar a eficiência do mercado na produção de bens e serviços� Social � protege o meio ambiente e a segurança e a saúde da sociedade como um todo� Administrativa � gera o funcionamento dos setores público e privado, fixando condições básicas para o desenvolvi-

mento tecnológico

Agenda da interface regulação-inovação

� Compreensão dos laços entre regulação e tecnologia � o processo regulatório deve monitorar permanentementeos impactos da mudança tecnológica

� Introduzir competição � em qualquer setor econômico um certo grau de competição entre firmas é essencial paraa inovação

� Reduzir a regulação � na busca de eficiência econômica e inovação, a reforma regulatória deve eliminar regulamentosduplicadores, onerosos e ineficientes, principalmente para auxiliar pequenas e médias empresas (PMEs)

� Usar marcos geradores de tecnologia � o maior uso possível deve ser feito de marcos regulatórios ou alternativaspromotoras de tecnologia, tais como instrumentos econômicos, acordos voluntários e normas de desempenho, aoinvés de desenho

� Harmonização internacional � os países devem buscar maior compatibilidade entre suas regulações, assim comoeliminar incertezas, ineficiências e barreiras de mercado que diminuam a inovação

QUADRO 1 � Regulação e inovação

Fonte: OECD (1996).

5 Por exemplo, nos países da OCDE a taxa de difusão paratelefones celulares está diretamente relacionada aos regimes

regulatórios nacionais, e o uso de internet é maior em merca-dos competitivos de infraestrutura de telecomunicações emcontraposição àqueles restritos (OECD, 1996, p. 12).6 Esta seção baseia-se em pesquisa própria do autor, assimcomo em Almeida e Moya (1997), Nunes (1998) e Almeida(1998a; 1998b).7 Uma discussão recente da privatização na América Latinaestá em Manzetti (2000a).8 Embora uma comissão de desestatização houvesse sidocriada já em 1981, seguida de arranjos similares nos anosseguintes. No governo Collor foram lançadas as privatizações(parciais e totais) dos setores de aço, petroquímica e fertili-zantes, e continuadas relutantemente no governo interme-diário de Itamar Franco (1992-1994). O Programa Nacionalde Desestatização (PND), estabelecido em 1990, definiuuma lista inicial de firmas estatais a serem privatizadas, con-cedeu ao Executivo o poder de modificá-la e nomeou oBNDES como gestor do programa.

15


durante o primeiro governo Cardoso (1994-1998).Em 1995-1996 votou-se uma lei no CongressoNacional permitindo a inclusão dos monopóliosde Estado, até então protegidos pela Constituição,na lista do programa: telecomunicações, eletrici-dade, transporte marítimo, e petróleo e gás. A re-forma negociada pelo Executivo (ALMEIDA,1998b) que se seguiu acelerou o ritmo da reformaregulatória, de maneira que entre 1995 e 1998,trinta empresas foram privatizadas, frente a umtotal de 56 no período 1990-1998.

O processo de reforma ocorreu com uma baixaoposição dos grupos sociais atingidos e das instân-cias políticas relevantes. Da mesma forma, nãohouve virtualmente nenhum debate público emtorno da questão no seio da comunidade científicado país sobre o futuro dos programas de pesquisaem geral nas áreas objeto da reforma, e em parti-cular acerca do destino dos centros de pesquisaexistentes nos setores cobertos aqui estudados.E, a despeito das elevadas esperanças de analistasde primeira hora � de que a manutenção dessescentros seria um tema maior na agenda da políticapública para a privatização �, de maneira geral elasnão se concretizaram (ao menos nos setores aquicobertos em seus estágios iniciais de implemen-tação).

V. POLÍTICA DE INOVAÇÃO: A REFORMAREGULATÓRIA NO BRASIL

É razoável afirmar que até recentemente amaioria da pesquisa tecnológica no país era reali-zada em laboratórios públicos de pesquisa, comuma concentração nas três áreas objeto desse estu-do: energia elétrica, Centro de Pesquisas Elétricas(CEPEL); telecomunicações, Centro de Pesquisae Desenvolvimento (CPqD), e petróleo e gás,Centro de Pesquisas da Petrobrás (CENPES).Conjuntamente, esses três laboratórios tiveram emmédia, ao longo dos últimos anos, um orçamentoda ordem de US$500 milhões. Esse valor repre-senta cerca de 10% das despesas nacionais emC&T (US$5,9 bilhões em 1995, incluindo despesascom as Universidades públicas) ou ainda cerca de30% das despesas das firmas em inovação tecno-lógica (US$1,8 bilhões em 1995, incluindo inves-timentos operacionais e em capital em pesquisa edesenvolvimento e engenharia) (LANDI, 1998).

V.1 Telecomunicações

A Agência Nacional de Telecomunicações(ANATEL) foi criada em agosto de 1997, e, dife-

rentemente de outras agências criadas na época,houve a obrigação de ter seu quadro de pessoalaprovado pelo Congresso Nacional. Sua criação,bem como a privatização do setor, iniciado já em1996 com a concessão da banda B da telefoniacelular, transcorreu sem grandes obstáculos, devi-do à grande força política e capacidade de negocia-ção do ministro da área, Sérgio Motta, falecidoprematuramente em abril de 1998.

Dentre os objetivos da lei de reforma do setor,de dezembro de 1996, considerados críticos paraa consolidação de dois princípios essenciais � aintrodução da competição na exploração dosserviços e a universalização do acesso aos serviçosbásicos �, está o que determina que em um am-biente competitivo deve-se criar oportunidadesatraentes de investimento e de desenvolvimentotecnológico e industrial. Nesse objetivo consoli-dam-se três intenções básicas. A primeira delasassocia-se à necessidade de atração de capitaisprivados, por meio da criação de oportunidadespara investimento no setor. A segunda diz respeitoà construção de um ambiente que propicie o desen-volvimento da competição justa no mercado e faci-lite a consolidação de novos participantes. Final-mente, a terceira refere-se à geração de condiçõesque estimulem a pesquisa e o desenvolvimentotecnológico e industrial. Esses objetivos de cunhotecnológico foram consolidados na Lei Geral dasTelecomunicações Brasileiras (LGTB) de julho de1997, como mostrado no Quadro 2 abaixo.

A ANATEL está instalada em Brasília e seu qua-dro de pessoal é composto principalmente por fun-cionários transferidos do Ministério das Comuni-cações, já que nos seus primeiros 24 meses defuncionamento pôde requisitar funcionários dequalquer organização governamental. Sua estruturacompõe-se de um presidente e cinco diretores exe-cutivos com mandatos de cinco anos, sem direitoa recondução. Os recursos iniciais da agência fo-ram da ordem de R$10 bilhões provenientes deconcessões e outorgas (banda B, radiodifusão,transmissão de sinais por satélite e TV a cabo),além de R$250 milhões anuais oriundos da taxado Fundo de Fiscalização das Telecomunicações(FISTEL)9.

9 O FISTEL é um �fundo de natureza contábil [...] destinadoa prover recursos para cobrir despesas feitas pelo GovernoFederal na execução da fiscalização de serviços de telecomu-nicações, desenvolver os meios e aperfeiçoar a técnicanecessária a essa execução� (ANATEL, 1996).


16

10 A Exposição de Motivos n. 12/96 fala da criação de umfundo específico. Nesse caso, todas as operadoras participariamdo financiamento das obrigações de serviço universal, atravésde uma contribuição proporcional a suas respectivas receitas.O órgão regulador seria o responsável por administrar essefundo, definir o valor das contribuições e escolher, de maneiraadequada, a empresa a incumbir-se da prestação do serviçouniversal em cada situação específica. Por ser politicamentemais simples, essa opção é a que parece ser a mais recomen-dável. O FUST foi, finalmente, instituído em 17 de agostode 2001. Sobre a regulamentação do FUST, cf. Anatel (2000).11 Já na Exposição de Motivos de dezembro de 1996mencionava-se que: �Para estimular a indústria e a tecnologianacionais, em linha com as razões apontadas no item 7 daparte II desta Exposição de Motivos, o Projeto propõe, noArt. 71, que as empresas prestadoras de serviços detelecomunicação que investirem em projetos de pesquisa edesenvolvimento no Brasil, na área de telecomunicações,obterão incentivos, nas condições fixadas em lei. Taisincentivos deverão ser, portanto, objeto de diploma legalque trate especificamente da matéria�. Adicionalmente, oArt. 72 do projeto estabelece que poderão ser estimulados odesenvolvimento e a fabricação, no país, de produtos detelecomunicações, mediante adoção de instrumentos depolítica fiscal e aduaneira. O fundo foi estabelecido pela leiestabelecido pela Lei n. 10 052, de 28 de novembro de2000. Para maiores informações, consultar: Ministério dasComunicações (2000a).

Dois outros fundos estabelecidos pela lei decriação da ANATEL, cujas prioridades, entretanto,são definidas pelo Ministério das Comunicaçõesem consulta com outros ministérios, e que foramapenas recentemente regulamentados, são o Fundode Universalização (FUST)10 e o Fundo deDesenvolvimento Tecnológico das Telecomunica-ções (FDDT, mais recentemente FUNTTEL)11.

A implementação desses fundos esteve pendenteaté o final de 2000, e tem havido dúvidas quanto àviabilidade dos mesmos ante os ataques do Tesou-ro Nacional no orçamento da ANATEL. A institui-ção do FUNTTEL ocorreu finalmente no final de2000, e sua regulamentação em janeiro de 2001.As empresas prestadoras de serviços de telecomu-nicações deverão contribuir com 0,5% sobre areceita bruta, a partir de 1º de abril de 200112.Segundo o Secretário-Executivo do Ministério dasComunicações, Juarez Quadros, em 2001, o patri-mônio do FUNTTEL seria de R$220 milhões,contando inicialmente com R$100 milhões transfe-ridos do FISTEL. Para 2002, a expectativa dearrecadação é de R$125 milhões; para 2003, deR$131 milhões; para 2004, de R$138 milhões, epara 2005, de R$140 milhões (MINISTÉRIO DASCOMUNICAÇÕES, 2000b).

Também houve dúvidas por parte das comu-nidades científica e tecnológica quanto ao apoio à

ART. 76 � INCENTIVOS � As empresas prestadoras de serviços e os fabricantes de produtos de telecomunicaçõesque investirem em projetos de pesquisa e desenvolvimento no Brasil, na área de telecomunicações, obterão incentivosnas condições fixadas em lei.

ART. 77 � FUNDO PARA O DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO DAS TELECOMUNICAÇÕES � O Poder Executivoencaminhará ao Congresso Nacional, no prazo de cento e vinte dias da publicação da Lei, mensagem de criação de umfundo para o desenvolvimento tecnológico das telecomunicações brasileiras, com o objetivo de estimular a pesquisae o desenvolvimento de novas tecnologias, incentivar a capacitação dos recursos humanos, fomentar a geração deempregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital, de modo a ampliar acompetição na indústria de telecomunicações.

ART. 78 � POLÍTICA CREDITÍCIA, FISCAL E ADUANEIRA � A fabricação e o desenvolvimento no país de produtos detelecomunicações serão estimulados mediante adoção de instrumentos de política creditícia, fiscal e aduaneira.

ART. 190 � PESQUISA E DESENVOLVIMENTO DA TELEBRÁS � Na reestruturação e desestatização da TelecomunicaçõesBrasileiras S.A. � TELEBRÁS deverão ser previstos mecanismos que assegurem a preservação da capacidade empesquisa e desenvolvimento tecnológico existente na empresa.

Parágrafo Único: Para o cumprimento do disposto no caput, fica o Poder Executivo autorizado a criar entidade,que incorporará o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da TELEBRÁS, sob uma das seguintes formas: I �empresa estatal de economia mista ou não, inclusive por meio da cisão a que se refere o inciso I do artigo anterior;II � fundação governamental, pública ou privada.

QUADRO 2 � Desenvolvimento tecnológico na LGTB

Fonte: CPqD (s/d).

12 Também ajudarão a formar o caixa do FUNTTEL umaparcela de, no mínimo, 1% das receitas apuradas pelaANATEL nas concessões de serviços de telecomunicaçõesno regime público, na expedição de autorizações paraexploração de serviços no regime privado e nas outorgas deradiofreqüências. O FUNTTEL também receberá umaparcela de, no mínimo, 1% dos recursos provenientes dastaxas de fiscalização de instalação de estações e das receitasapuradas com a aprovação de laudos de ensaio pela agênciareguladora. Diz a lei que o FUNTTEL também contará comum patrimônio inicial de R$100 milhões, recursos que serãotransferidos do FISTEL (Fundo de Fiscalização dasTelecomunicações).

17


tecnologia nacional nas atitudes da ANATEL. Essasressalvas foram parcialmente atendidas em cumpri-mento ao Artigo 78 da LGTB, quando o governo,através do Diretor-Geral da ANATEL, RenatoGuerreiro, adotou medidas para impedir que em-presas estrangeiras vencedoras dos leilões de pri-vatização do Sistema Telebrás discriminassemfornecedores nacionais, favorecendo parceiros noexterior. Os estrangeiros também terão restriçõespara fazer contratos de assistência técnica comsuas matrizes. A indústria nacional de equipamen-tos de telecomunicações terá preferência noscontratos das empresas que vencerem as licitações.A operadora deverá contratar o fornecedor nacionalsempre que este conceder preço, prazo e qualidadetécnica semelhantes aos dos estrangeiros. Sehouver empate entre dois fornecedores nacionais,a prioridade seria dada à empresa que usartecnologia desenvolvida no Brasil (O Estado deSão Paulo, 20.maio.1998).

Desde a sua criação, a atualmente extinta Tele-brás contava em sua estrutura com um Departa-mento de Pesquisa e Desenvolvimento, que evoluiuem 1976 para uma Diretoria de Tecnologia, à qualse subordinou o Centro de Pesquisa e Desenvolvi-mento (CPqD), instalado na cidade de Campinas,em São Paulo. Na década de 70, quando a políticagovernamental baseou-se na substituição de impor-tações, o poder de compra da Telebrás foi utilizadocomo o principal instrumento de consolidação deum parque industrial no Brasil para a fabricaçãode equipamentos, materiais e sistemas de teleco-municações, em parte com a utilização de tecno-logia desenvolvida localmente.

Essa política frutificou na década de 80, coma consolidação do CPqD através da ativaçãocomercial de produtos lá desenvolvidos, como ascentrais de comutação digital da família �Trópico�,as fibras ópticas, o telefone padrão, as antenas decomunicações por satélite e os multiplexadoresdigitais para telefonia e para telegrafia. No finaldaquela década, mais de 95% dos investimentosda Telebrás eram canalizados para gastos internosno Brasil, com as importações restritas apenas aalguns componentes especiais e a instrumentosde teste e medição. A exposição do setor industrialbrasileiro à competição internacional, e os limitesimpostos pela legislação à utilização do poder decompra do Estado, diretamente ou através de suasempresas controladas, acabaram resultando emum aumento substancial do volume anual de

importações do setor, que passaram dos 5% sobreos investimentos totais, observados no final dosanos 80, para cerca de 20% em 1996 (MINISTÉ-RIO DAS COMUNICAÇÕES. GABINETE DOMINISTRO, 1996).

No marco da reestruração das telecomunica-ções brasileiras, como previsto na LGTB e com aextinção da Telebrás ao término da venda de seusativos, o CPqD foi transformado em maio de 1998em fundação privada sem fins lucrativos, dirigidapor um conselho curador e com um Diretor-Executivo, sob a fiscalização do Ministério Público.Seu financiamento, que era da ordem de R$100milhões em 1997 (pagos pelas operadoras compo-nentes do Sistema Telebrás em regime de condo-mínio), ficou garantido pelos regulamentos daprivatização, pois as empresas privatizadas têmpor obrigação apoiá-lo por três anos com R$124milhões anuais, garantidos através da assinaturaem maio de 1998 de contratos entre o CPqD e asoperadoras de telefonia fixa e celular, bem comopela Embratel, para usos dos laboratórios do centroe de 15 softwares já em utilização pelas operadoras(Jornal do Brasil, 04.jun.1998). Todavia, a expec-tativa de que esses recursos fossem repassadosao CPqD em julho não se haviam ainda materia-lizado até agosto de 1998, quando o Presidente daComissão de C&T da Câmara dos Deputados diziair buscar os novos donos das operadoras pararealizar os investimentos estipulados nos contratosde concessão (Jornal do Brasil, 07.ago.1998).

O CPqD propôs ao Congresso que se incluíssena regulamentação do Fundo para o Desenvolvi-mento Tecnológico das Telecomunicações (origi-nalmente FDTT, hoje FUNTTEL) a modalidadede �recursos não reembolsáveis� para o financia-mento de projetos de P&D de médio e largo prazode interesse do país, a serem conduzidos peloCPqD em colaboração com Universidades. Propôstambém vincular o financiamento do FUNTTELa recursos estáveis, como um percentual do fatura-mento das empresas prestadoras de serviços detelecomunicações, ao invés das dotações orçamen-tárias, rendimentos de aplicações do fundo edoações, como previsto no projeto original enviadopelo governo brasileira ao Congresso Nacional emnovembro de 1997. Finalmente, sugeriu que sedestinasse a si próprio uma parcela desses �recur-sos não reembolsáveis� do FDTT nos termos doArtigo 190 da LGTB (GRACIOSA, 1998).

Tão-somente em meados de outubro de 1999


18

o plenário do Congresso Nacional aprovou oProjeto de Lei criando o FUNTTEL, estipulandoque todas as empresas prestadoras de serviços detelecomunicações contribuam com 0,5% de suasreceitas brutas, e as instituições autorizadas apromover serviços por meio de ligações telefônicascom 1% sobre a arrecadação bruta. O CPqD saiuvitorioso até então, já que o projeto garante aaplicação de 20% dos recursos do FUNTTEL parao CPqD entre agosto de 2001 e agosto de 2002,período imediatamente posterior à vigência dosatuais contratos entre o instituto de pesquisa e asoperadoras (ATAQUE AO REAJUSTE, 1999).Uma das principais modificações feitas no projetooriginal do Executivo foi a criação de um ConselhoGestor dos recursos, ao invés de destiná-los aoBNDES. Tal conselho, no molde do ConselhoGestor do CTPETRO (vide abaixo), é compostopor representantes dos ministérios, além daANATEL, da Finep e do BNDES.

Todavia, o poder de controle da transferênciade tecnologia passa no momento � ao menos emtermos de produção � pela política econômicaorientadora de todas as outras políticas de desen-volvimento do país. Essa política pauta-se pelocontrole da inflação e, conseqüentemente, pelainterpretação de seus guardiões: defesa do real eda balança comercial brasileira, principalmente emvista da crescente fuga de capitais provocada pelacrise da desvalorização do real. A explosão domercado brasileiro de telecomunicações, principal-mente em conseqüência da expansão em largaescala da telefonia celular, gerou um sério dese-quilíbrio comercial no setor. A importação totalde produtos acabados (transceptores, telefonia,periféricos e computadores) passou de US$247milhões em 1990 para US$725 milhões em 1993.Com o crescimento rápido da telefonia celular, osresultados dispararam em 1996 e atingiram a marcade US$1,8 bilhão, sendo que os transceptoresrepresentaram US$618 milhões e a telefoniaUS$315 milhões. Em 1998 a trajetória decrescimento continuado levou o total a US$2,5bilhões, e só nos cinco primeiros meses de 1999essas importações atingiram US$1,5 bilhão.Quando a soma engloba os componentes eletrô-nicos, a diferença entre as importações e expor-tações fica maior ainda: no ano passado, todos osequipamentos de telecomunicações e informáticarepresentaram compras no exterior no valor deUS$5,177 bilhões, enquanto as vendas do Brasil aoutros países se limitaram a US$566 milhões. Esses

dados levaram a Anatel, por sugestão do governo,a aprovar uma portaria delegando competência aoSuperintendente-Executivo para definir a relaçãodos produtos de telecomunicações passíveis decertificação. Como as empresas de telecomuni-cações só poderão utilizar os produtos certificados,sob pena de receber algumas das mais pesadasmultas que a Anatel pode aplicar, deverá cairdrasticamente a parcela do déficit comercialdecorrente dessas importações13.

V.2 Energia elétrica

A privatização do setor elétrico brasileiro come-çou a delinear-se em 1993, quando as empresasdo setor foram incluídas no Programa Nacionalde Desestatização (PND). O relatório do estudoencomendado pelo governo federal à consultoriaCoopers & Lybrand para orientar a privatizaçãodo setor, entretanto, fazia escassa menção à P&De ao papel do CEPEL no novo ambiente, tendo emvista a enorme complexidade do setor e de seuprocesso de privatização14.

A lei de agosto de 1997 que estipulou as bases

13 A decisão põe nas mãos da Agência a decisão em torno dadivergências de opiniões entre a Anatel e o BNDES, de abrilde 1999, sobre o mínimo de equipamentos que as conces-sionárias de telefonia devem contratar de empresas domés-ticas com tecnologia nacional. A ANATEL defendia que aexigência fosse de 10% de equipamento produzido no país,no caso da telefonia fixa local, e de 5% para a nacional. Já oBNDES, designado o responsável pela privatização daTelebrás, recomendava à Agência que o percentual fosse de,respectivamente, de 20% e 10% (Gazeta Mercantil ,16.abr.1998).14 Era aí sugerido que o financiamento da pesquisa básica,sem uma definição específica do que significasse isso, fosserealizado por um Conselho Nacional de Pesquisa eDesenvolvimento, administrado por entidades de serviçosdo setor. Os recursos viriam de uma taxa para pesquisa básicae desenvolvimento cobrada sobre as vendas para oconsumidor final ou de 0,5% sobre as vendas totais dosistema. Parte dessa receita financiaria os programas deconservação de energia do PROCEL e outra parcela iriapara a pesquisa. Toda a pesquisa com fins comerciais seriafinanciada diretamente pela empresa interessada. Ademais,as empresas seriam estimuladas a gastar em P&D em qualquercentro de sua escolha e tal gasto seria levado em consideraçãopela ANEEL ao estabelecer a fórmula tarifária. Nesse quadroo CEPEL seria uma organização que disputaria recursoscom outras. Continuaria vinculado à Eletrobrás, quejuntamente com suas quatro principais subsidiárias que serãoprivatizadas, continuariam assegurando seu funcionamentodurante um período de transição, ao cabo do qual o CEPELdeveria obter um mínimo de 50% de seu orçamento atravésde contratos comerciais (COOPERS & LYBRAND, 1997).

19


da Política Energética Nacional, entretanto, nãofez uma menção específica ao papel da P&D,tendo mencionado a utilização de �fontes alternati-vas de energia, mediante o aproveitamento econô-mico dos insumos disponíveis e das tecnologiasaplicáveis�, �[a ampliação da] competitividade dopaís no mercado internacional� e �[a proteção do]meio-ambiente e promover a conservação deenergia� (Lei n. 9 478, de 6 de agosto de 1997).Já o decreto de criação da Agência Nacional deEnergia Elétrica (ANEEL), de outubro de 1997,menciona entre suas competências �estimular eparticipar das atividades de pesquisa e desenvol-vimento tecnológico necessários ao setor de ener-gia elétrica� (Decreto n. 2 335, de 6 de outubrode 1997). Como mostrado no Quadro 3, a únicataxa dirigida no setor até o presente momento comrelação ao desenvolvimento tecnológico diz res-peito à conservação de energia.

A ANEEL herdou a sede em Brasília, o pessoale as dívidas do extinto Departamento Nacional deÁguas e Energia Elétrica (DNAEE), mas foi autori-zado a contratar sem licitação até 155 especialistaspara o exercício de suas funções reguladoras pelos36 meses iniciais. Seu orçamento anual, de R$200

milhões, é proveniente da Taxa de Fiscalização deServiços de Energia Elétrica, cobrada de empresasdo setor elétrico. Sua estrutura é constituída deuma diretoria, uma procuradoria-geral e uma supe-rintendência de processos organizacionais. A dire-toria, composta por um Diretor-Geral e 4 diretores,é nomeada pelo Presidente da República e aprovadapelo Senado Federal.

A Eletrobrás, que antes da reestruturação dosetor assegurava o secretariado da grande maioriadas funções do setor, ficou de modo geral restritaao financiamento, e, na parte operativa, às funçõesde transmissão que não serão privatizadas em umprimeiro momento. Ainda restam dúvidas acercade seu papel com relação ao Programa de Conser-vação de Energia (PROCEL), secretariado emgrande medida pelo CEPEL. Assim a Eletrobrásserá a única empresa estatal da área produtiva nosetor que sobreviverá ao processo de privatização.Apesar da substancial redução em seu patrimônio,de R$58 bilhões para R$20 bilhões, será umaempresa enxuta, pois as dívidas do sistema serãoassumidas pelas empresas privatizadas (Jornal doBrasil, 08.jun.1998).

� Decreto n. 2 335, de 6 de outubro de 1997 � institui a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), cujo Art. 4o

estipula que à ANEEL compete, entre outras coisas:I. implementar as políticas e diretrizes do governo federal para a exploração de energia elétrica e oaproveitamento dos potenciais de energia hidráulicaII. incentivar a competição e supervisioná-la em todos os segmentos do setor de energia elétricaIX. incentivar o combate ao desperdício de energia no que diz respeito a todas as formas de produção,transmissão, distribuição, comercialização e uso da energia elétricaXXII. estimular e participar das atividades de pesquisa e desenvolvimento tecnológico necessárias ao setorde energia elétrica

� De acordo com a cláusula específica dos Contratos de Concessão, as empresas do setor elétrico são obrigadasa aplicar anualmente em P&D. Os primeiros contratos de geração previam o percentual mínimo de 0,25% da receitaanual, enquanto para os contratos de distribuição o percentual era de 0,1%. A Lei n. 9 991, de 24 de julho de 2000(regulamentada pelo Decreto n. 3 867, de 16 de julho de 2001), alterou esses percentuais para investimentosmínimos e ampliou a abrangência de agentes do setor elétrico comprometidos com investimentos, abrangendotodas as empresas concessionárias, permissionárias e autorizadas do setor de energia elétrica, inclusivetransmissoras. O Art. 1º da Lei n. 9 991/2000 determina que as concessionárias e permissionárias do serviçopúblico de distribuição de energia elétrica (após 31 de dezembro de 2005) apliquem anualmente o montante de,no mínimo, 0,75% da sua receita anual em P&D do setor elétrico e, no mínimo, 0,25% em programas de eficiênciaenergética, voltados para o uso final da energia. As concessionárias e autorizados do serviço público degeração (após 1º de janeiro de 2006), os produtores independentes, bem como as concessionárias de transmissão(após celebração do contrato), ficam obrigados a aplicar, anualmente, o montante de, no mínimo, 1% de sua receitaoperacional líquida em pesquisa e desenvolvimento do setor elétrico, excluindo-se, por isenção, as empresas quegeram energia, exclusivamente, a partir de instalações eólicas, solares, de biomassa e pequenas centraishidrelétricas.

� Dos recursos destinados à P&D, 50% são destinados ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico(FNDCT), criado pelo Decreto-Lei n. 719, de 31 de julho de 1969 e restabelecido pela Lei n. 8 172, de 18 de janeirode 1991, e o restante aplicado em programas desenvolvidos pelas empresas de energia elétrica, segundo osregulamentos estabelecidos pela ANEEL.

QUADRO 3 � Desenvolvimento tecnológico e regulação em energia elétrica

Fonte: Elaboração do autor, a partir de ANEEL (2002).


20

Foi a essa forte empresa que se decidiufinalmente deixar vinculado o Centro de PesquisasElétricas (CEPEL), que terá que se adaptar aolongo dos próximos anos a fim de satisfazer asnovas demandas da nova Eletrobrás. O CEPELdo sistema Eletrobrás foi fundado em 1974 porum grupo de empresas sócio-fundadoras: CHESF,Eletrosul, Eletronorte e Furnas. Ao longo dos anosoutras empresas elétricas públicas (algumasatualmente privadas, como a Light e a Ecelsa)juntaram-se ao financiamento do CEPEL. Possuiatualmente um orçamento de R$42 milhões, dosquais 22% financiado por meio de contratosexternos (em 1996 eram 10%, e menos de 5%em 1993), e o restante pela Eletrobrás e empresasoperadoras de seu sistema, federais e estaduais,assim como pelos novos sócios especiais, comoa privatizada Light. Entretanto, a Light, que antesda privatização contribuía com quase R$2 milhõesanuais como sócio-fundadora, diminuiu suaparticipação para apenas 10% desse valor, sendoque demanda 3% do mesmo em estudosespecíficos de laboratório e ensaios de bancada,ao invés de contribuir para os projetoscooperativos cofinanciados de médio e largo prazo(na Carteira de Projetos Institucionais)15. OCEPEL vem desde 1996 adaptando-se nos níveisorganizacional e estratégico ao novo ambientecompetitivo do setor elétrico. Nesse ano (1996)introduziu laboratórios temáticos de desenvol-vimento e começou a implantar já desde de 1992uma estrutura de funcionamento matricial voltadapara clientes. Sua tendência é de orientar seu perfilpara as novas necessidades de apoio nas áreas detransmissão e conservação de energia.

A taxa de financiamento a pesquisa e con-servação de energia proposta pelos consultores (eque em certo momento foi dita ficar em 0,25%sobre as vendas de energia) não foi incorporadaespecificamente na lei de criação da ANEEL, aocontrário daquela de criação do CPqD. A ANEELbuscou incorporar essa taxa no contrato deconcessão da primeira grande privatização dosistema, da Light, mas não obteve êxito. Já nocaso da segunda grande privatização do setor, daGerasul, a parte de transmissão ficou com aEletrosul, integrante do sistema Eletrobrás, quecontinuará contribuindo para o funcionamento doCEPEL com R$600 mil por ano, incluindo-se a

cláusula de que a concessionária gaste 0,25% dofaturamento bruto em pesquisa e desenvolvimento(P&D). Entrementes, não se estipulou se a comprade tecnologia poderia ser descontada desse valor� questão ainda a ser decidida pela ANEEL.

A ANEEL, na falta de princípios estabelecidosem lei, tem adotado uma �estratégia de varejo�para impulsionar a P&D no setor, juntamente coma eficiência energética. Em 1999 foram assinados13 acordos de melhoria de P&D para a eficiênciaenergética e para a conservação de energia comgeradoras de energia elétrica, alguns com um fortecomponente de pesquisa e desenvolvimento.

A preocupação da Agência com a questão daP&D havia começado a esboçar-se já em marçode 1998, e em 1999 a ANEEL organizou um grandeseminário internacional para debater o futuro a serdado ao Laboratório de Concreto de uma empresado sistema Eletrobrás, a Furnas, que seria privati-zada no começo de 2000 � o que acabou nãoocorrendo. O Laboratório, único no mundo alémde um semelhante nos Estados Unidos, justificavasua existência na era de construção de grandesbarragens hidroelétricas, mas, com a quase totalcessação desses grandes projetos, fica difícil jus-tificar seu orçamento anual de quase R$20 mi-lhões, coberto em apenas 15% por receitasexternas.

Em julho de 2000, a ANEEL e o Ministério daCiência e Tecnologia (MCT) fizeram instituir oCTENERG (Fundo Setorial de Energia), destinadoa financiar programas e projetos na área de energia,com especial ênfase na área de eficiência energé-tica no uso final. Esse fundo aprimora o mecanismode incentivo a P&D adotado pela ANEEL noscontratos de concessão, ampliando sua abrangên-cia setorial, enfatizando a articulação entre osgastos diretos das empresas em P&D e a definiçãode um programa abrangente, que busca enfrentaros desafios de longo prazo no setor, tais comofontes alternativas de energia e a redução do des-perdício (MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TEC-NOLOGIA, 2000). O CTENERG é financiado comuma parcela das taxas pagas por empresas con-cessionárias de geração, transmissão e distribuiçãode energia elétrica, num percentual variável de0,75% a 1% da receita operacional líquida.

A privatização do setor de energia elétrica devegerar receitas para o Estado da ordem de US$50bilhões, quase o dobro do realizado com tele-comunicações. A falta de capacidade de inves-

15 O CEPEL possuía em 1999 cerca de 500 empregados,dos quais 163 pesquisadores (88 com M.Sc. e 20 com Ph.D.).

21


timento do Estado (taxa de investimento aquémda depreciação do capital) levou a sérias ameaçasde falta de energia elétrica no país nos últimosanos. As empresas privatizadas até 1999 investirama um ritmo mais alto do que no passado. Assim aLight e a Cerj, empresas privatizadas no Estadodo Rio de Janeiro (respectivamente em dezembroe agosto 1996), investiram em 1997 cerca de 5vezes mais do que investido em média nos 5 anosanteriores (Jornal do Brasil, 07.fev.1998).Entretanto, a especificidade desses investimentos,bem como a ausência de uma coordenação no mar-co de um planejamento energético estruturado, quebuscasse alinhar os interesses dos diferentes atoresorganizacionais e institucionais do setor energético� geradores, transmissores e distribuidores �,contribuíram em parte para o racionamento deenergia implantado no ano de 2001, levandotambém ao questionamento da estrutura degovernança do modelo regulatório existente.

A ANEEL tem buscado também disciplinar ostermos da transferência de tecnologia no setor. Aespanhola Iberdrola, que assumiu o controle daCompanhia de Eletricidade da Bahia (COELBA),postulou querer cobrar uma taxa de 4% da receitalíquida a título de transferência de tecnologia oude prestação de serviços. Mas a ANEEL vetou,por a considerar inadequada, entendendo que, aoassumir o controle de uma companhia nacional, aempresa estrangeira tem por princípio transferirknow-how, critério básico da seleção, de maneiranatural e não por força de um contrato (GazetaMercantil, 08.ago.1998).

V.3 Petróleo e gás

A companhia estatal de petróleo, Petrobrás,tinha, desde sua criação nos anos cinqüenta, umapequena unidade de pesquisa e treinamento, quelevava a cabo projetos em cooperação comUniversidades. Sua meta era treinar mão de obraem prospecção e exploração de petróleo para aemergente indústria de petróleo. Foi somente em1966 que se criou formalmente seu centro de P&D,o Centro de Pesquisas e Desenvolvimento(CENPES). O CENPES teve um crescimento realprincipalmente a partir dos anos setenta, quandocomeçou a utilizar engenharia reversa na tecnologiaimportada pela Petrobrás. Ao final daquela décadao CENPES tinha diversificado o escopo de suaspesquisas em petroquímica e engenharia básica.Os choques do petróleo forçaram-no a revisar suascrescentes prioridades, afastando-se do modelo

de substituição de importações, e direcionando-separa a prospecção e exploração de petróleo,alinhado com a nova prioridade de sua controladoraPetrobrás de busca de auto-suficiência na produçãode petróleo. Ao mesmo tempo, face à magnitudedo desafio a ser enfrentado, o CENPES procurouestreitar seus laços com outras instituições depesquisa, principalmente Universidades e fornece-dores da Petrobrás, abrindo sua estratégia de capa-citação tecnológica. Na seqüência desses esforços,a Petrobrás realizou uma série de descobertas depetróleo em águas profundas, na bacia de Campos,que requereram tecnologias de exploração e produ-ção sofisticadas e não disponíveis no mercadointernacional. Assim, de meados dos anos oitentaem diante, o CENPES perseguiu a inovação tec-nológica voltada para atender a esses objetivos es-tratégicos. No início dos anos noventa, graças àspesquisas do CENPES, a Petrobrás dominavacerca de 60 tecnologias no espectro da indústriade petróleo, com um foco em refino (20) e explo-ração (10).

Em 1997, o CENPES tinha um orçamento deUS$202 milhões para P&D e engenharia � cercade 90% dos gastos totais da Petrobrás nessafunção. Desse total, US$16,7 milhões eram gastosem projetos de pesquisa cooperativos com 24Universidades e centros de pesquisa. O CENPEStambém tinha 71 projetos de pesquisa multiclientescom centros de pesquisa e companhias estrangeirasem um total de cerca de US$5 milhões de dólares,incluindo mesmo 3 centros de P&D de compa-nhias estatais de petróleo latino-americanas e daNoruega16.

O setor de petróleo e gás foi até o presente umdos menos afetado pelas reformas regulatórias.Ainda que tenha tido dois segmentos downstream17

16 Também conduziu 3 programas estratégicos de pesquisacorporativa nas áreas de inovação tecnológica na exploraçãode águas profundas e ultra-profundas (PROCAP 2000),recuperação de petróleo (PRAVAP) e estratégias de refino(PROTER). Em paralelo, conduziu programas de pesquisatecnológica para otimizar tecnologia offshore para exploração,perfuração e produção (com benefícios acumulados até opresente da ordem de US$1 bilhão) e lançou um programatecnológico de dutos. O PROCAP tem sido realizado poruma rede de pesquisa cooperativa desde seu início em 1986.No início dos anos 90, 12 universidades e centros de pesquisa(a maioria no estado do Rio de Janeiro) participavam de 33projetos.17 Setores produtores de bens derivados dos produtos pri-mários.


22

privatizados no início dos anos noventa, com umimpacto considerável na em sua inovação: os seto-res de petroquímica e fertilizantes. A privatizaçãodas subsidiárias da Petrobrás no segmento depetroquímica teve, de acordo com observadores,um impacto negativo na capacidade nacional deinovação do segmento. O CENPES reduziu drasti-camente suas equipes de pesquisa na área, pro-vocando o desmantelamento de equipes associadasde pesquisa em firmas regionais e centros de pes-quisa universitários e em petroquímica.

Ainda assim, o mercado para exploração,produção e distribuição de petróleo e gás foiinteiramente aberto à competição (em algunssegmentos já existia anteriormente uma competiçãolimitada) pela Lei n. 9 478, de agosto de 1997,que também criou a Agência Nacional de Petróleo(ANP).

Conforme determinado na Lei � particularmenteem seu Artigo 49 e na cláusula 22 � sobre parti-cipação governamental nos royalties � e emdramático contraste com os setores de telecomuni-cações e energia elétrica �, a ANP fez aprovarpelo Executivo, já em agosto de 1998, as regrasde implementação de itens relativos à promoçãodo desenvolvimento tecnológico e de treinamentode recursos humanos para o setor. Essarelativamente rápida aprovação foi possível pelaforte mobilização de interesses políticos do estadodo Rio de Janeiro, o maior produtor de petróleodo país (70% da produção nacional) e o estadocom o maior número de firmas industriais e deserviços e de Universidades e centros de pesquisana área de petróleo. A estes veio juntar-se o inte-resse e o poder de influência da própria Petrobrás,que, por meio da criação do Fundo Setorial dePetróleo (CTPETRO), pôde contar com um subsí-dio para suas atividades de P&D; e, com oPrograma de Recursos Humanos da ANP, podecontar com o financiamento governamental paratreinamento de recursos humanos de que necessita.

Primeiro, a bancada federal do partido gover-nista (PSDB), liderada pelo Governador do estadodo mesmo partido na época, assegurou a inclusãoda cláusula relevante na Lei. Em seguida, o antigoSecretário Estadual de Ciência e Tecnologia doEstado do Rio de Janeiro, professor universitáriona área de tecnologia de petróleo e aliado políticodo então governador, foi nomeado para ser umdos 5 membros do Corpo Diretor da ANP direta-mente pelo Presidente da República, sem neces-

sidade de aprovação pelo Congresso. Em terceirolugar, todas as grandes Universidades de pesquisae centros de P&D com atividades relacionadas àindústria de petróleo criaram rapidamente a Redede Ciência e Tecnologia do Petróleo (Redepetro).Esse grupo de interesse realizou um levantamentodas capacidades disponíveis e apresentou-se comointerlocutor preferencial da ANP e das companhiasde petróleo no que dizia respeito ao treinamento eP&D em todos os segmentos da indústria petrolí-fera. Finalmente, o conjunto dessas forças políticaspressionou o Executivo para direcionar umaparcela dos royalties do petróleo para atividadesde P&D, por meio do Programa de Apoio a Pes-quisa Científica e Desenvolvimento Tecnológicona Indústria de Petróleo, de acordo com os dispo-sitivos do Artigo 49 da Lei n. 9 478.

Estima-se que o programa mais tarde conhe-cido como CTPETRO (Programa Nacional deCiência e Tecnologia do Setor de Petróleo e GásNatural), gerará cerca de R$900 milhões nospróximos 5 anos de novos fundos para programasde pesquisa na área, a partir de 2000, adminis-trados pelo Ministério da Ciência e da Tecnologia,com apoio técnico da ANP. Já em 1999-2000foram aplicados cerca de R$242 milhões em 696projetos de duas dezenas de instituições. OCTPETRO é administrado por um organismovinculado ao MCT, a FINEP, através de seu FundoNacional de Desenvolvimento Científico e Tecnoló-gico (FNDCT), e é coordenado por um ComitêGestor constituído por nove membros, inclusivedois representantes da comunidade científica,nomeados em conjunto pelo Ministério da Ciênciae Tecnologia, pela ANP e pelo Ministério de Minase Energia. A regulamentação do CTPETROestipulou que 25% da percentagem de royaltiesque ultrapassar 5% da produção nacional (royaltiespagos aos estados produtores estão limitados a5%) serão transferidos ao FNDCT para financiarprojetos na área. Ademais, determinou-se que 40%do valor arrecadado deve ser gasto em instituiçõesde ensino e pesquisa nas regiões Norte e Nordeste.

Além de outras provisões menores de fundospara pesquisa básica em geologia e geofísica aserem coordenadas pela ANP e pelo Ministériodas Minas e Energia, a ANP também incluiu noscontratos de concessão de áreas de exploração eprodução de petróleo e gás uma cláusula determi-nando que, no caso de a �participação especial�(um royalty adicional imposto em poços com ele-

23


vada produção ou em campos de elevado retorno)igualar ou exceder 10%, o valo de 1% dofaturamento baseado na produção bruta dacompanhia seja investido em projetos e programasde P&D. Desse total, 50% no mínimo devem serinvestidos em serviços de pesquisa edesenvolvimento em Universidades e centros deP&D credenciados pela ANP. Estima-se que noperíodo 2001-2004 essas empresas despenderãocerca de R$586 milhões em atividades de P&D18.

A ANP também criou seu próprio Programade Recursos Humanos para o Setor de Petróleo eGás, inicialmente com fundos próprios, e maisrecentemente financiado com fundos doCTPETRO. O PRH visa a formar profissionaisdemandados pela indústria e oferece cerca de 809bolsas e pagamento de taxa de bancada paraprogramas de formação nos níveis de graduação,mestrado e doutorado em áreas de interesse paraa indústria de petróleo e gás. Mais recentemente,o PRH também iniciou a concessão de bolsas paraalunos de escolas técnicas, porém financiadas comrecursos próprios. O desempenho dos programasque fazem parte do PRH é monitorado regular-mente e avaliado anualmente, para assegurar queo treinamento dispensado aos alunos vá realmenteao encontro da demanda da indústria.

A Petrobrás, que até recentemente detinha omonopólio na exploração, desenvolvimento eprodução de petróleo e gás no país, bem comoum monopólio virtual no segmento de refino(97,3%), provavelmente terá suas parcelas demercado reduzidas. Entretanto, ela será a melhorcapacitada para tirar vantagem dos resultados dosinvestimentos em treinamento e P&D dosprogramas gerados pela ANP nos próximos anos,constituindo-se um subsídio velado às suasatividades nessas áreas.

A ANP também tem sido ativa na proteção dodesenvolvimento da tecnologia e da indústriabrasileira de bens de capital. Estimulou,

conjuntamente com a Federação das Indústriasdo Rio de Janeiro (FIRJAN), a criação daOrganização Nacional da Indústria de Petróleo(ONIP), que tem por missão assegurar aparticipação de fornecedores nacionais para aindústria de petróleo da expansão do mercadobrasileiro de petróleo. A ONIP foi organizadasegundo o molde de organizações semelhantescriadas no Reino Unido e na Noruega por ocasiãodo desenvolvimento da exploração no Mar doNorte, e constitui-se em um interlocutor privile-giado para os esforços da ANP em auxiliar aindústria de capital nacional. Paradoxalmente, oestudo que deu origem à criação da ONIP foielaborado pelo Departamento de Economia daPUC-Rio, templo da economia neoliberal no país.A ONIP pretende ser um catalisador cooperativoentre firmas de prospecção, exploração edistribuição, fornecedores nacionais, agênciasgovernamentais, grupos de interesse patronais ede trabalhadores, agências de financiamento einstituições de ensino e pesquisa. Nesse sentido,uma de suas primeiras atividades foi a realizaçãode um levantamento da capacidade da indústrianacional de equipamentos e serviços para aindústria de petróleo. A partir desse estudo, aONIP elaborou uma lista de equipamentos eserviços passíveis de serem comprados pelasempresas de petróleo de fornecedores nacionais.Uma arguta observadora do debate sobre políticaindustrial no país chamou a ONIP de �um exemploa ser seguido�, considerando-a de uma das �maisbrilhantes idéias que surgiram na área industrialno país� (PRADO, 1999).

Em outro fronte, o Ministério das Minas eEnergia estipulou que futuros editais da Petrobráspara construção de navios-tanque, plataformas deexploração e equipamentos correlatos terão queconter uma cláusula determinando que suaprodução seja feita no estado do Rio de Janeiro,até mesmo por empresas estrangeiras estabelecidasno país. Estima-se que a demanda por essesequipamentos pela indústria de petróleo e gás nospróximos 10 anos atingirá cerca de US$10 bilhões,devido à quebra do monopólio da Petrobrás e aconseqüente abertura da exploração e produçãopara as empresas privadas do setor (Jornal doBrasil, 05.out.1998).

18 Deve-se levar em consideração que esse valor estásubestimado, na medida em que foi calculado com base emum preço de petróleo inferior ao atual e em taxas de câmbioanteriores à desvalorização da segunda metade de 2001.


24

2002 2003

CTPETRO 151,1 159,0 167,0

CTINFO 44,0 50,0 55,0

CTENERG 80,0 155,0 163,0

CTHIDRO 26,9 51,0 56,0

CTMINERAL 27,0 8,0 16,0

CTTRANSPO 8,0 9,0 11,0

CTESPACIAL 5,4 5,4 5,4

Universidade-empresa 192,0 192,0 192,0

(verde-amarelo)

INFRA-ESTRUTURA19 138,6 126,0 133,0

FUNTTEL20 239,05 176,05 190,6

TOTAL 887,75 931,45 988,95

Na mesma linha, ao longo dos últimos doisanos e apoiado no sucesso de obtenção de recursos

Desenvolvimento tecnológico e regulação na Lei do Petróleo e Gás

� 25% do valor que exceder a 5% dos royalties da produção de petróleo e gás natural� Previsão de US$300 milhões (1999 a 2003)� Recursos administrados pelo MCT/FINEP/FNDCT, com apoio técnico da ANP� Destinado às Universidades e centros de pesquisa para o desenvolvimento de atividades de P&D de interesse da

indústria de petróleo� A ANP incentiva a formação de redes de pesquisa, com a participação de empresas

Investimento em P&D por parte das empresas concessionárias

� Cláusula nos Contratos de Concessão para Exploração e Produção de Petróleo e Gás Natural que prevê:1. Investimento de 1% sobre a produção dos poços com incidência de Participação Especial2. No mínimo 50% deverão ser investidos na contratação de projetos de novos produtos e processos junto a ins-

tituições de P&D, credenciadas pela ANP·� Previsão de US$200 milhões (1999 a 2003)

QUADRO 4 � Desenvolvimento tecnológico e regulação em petróleo e gás

Fonte: Fernández y Fernández (1999).

VI. CONCLUSÕES

Os mecanismos institucionais neonacionalistasde promoção da área de C&T desenvolvidos pelasagências reguladoras vem criando um novo padrãode formação de políticas públicas. Ocorre entãoum isomorfismo institucional (DI MAGGIO &POWELL, 1991), no qual burocratas empreende-

dores buscam copiar não só a forma (fundos),mas também a estratégia de formação da políticapública para a área específica. Essa estratégia temcomo fatores principais a busca de um apoiofederativo no Congresso em troca de um direciona-mento de benefícios para regiões menos favorecid-as pelos dispositivos até então existentes.

QUADRO 5 � Orçamento dos fundos setoriais do Ministério de Ciência e Tecnologia, em 2001 (em R$milhões)

Estimativas de arrecadação

19 O volume de recursos disponível para 2001 incluía parcelaarrecadada em 2000.20 Sob responsabilidade do Ministério das Comunicações.

para a área de C&T obtido pelo CTPTETRO, opróprio Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT)estabeleceu alianças com diferentes ministérios eorganismos regulatórios, ao patrocinar a criaçãode cinco novos fundos setoriais (além daquelesacima discutidos) � para recursos hídricos,transportes terrestres, recursos minerais, espacial

Universidade-empresa(Verde-amarelo)

Fundos setoriais Orçamento 2001

Fonte: Ministério das Comunicações (2001b).

25


e tecnologia da informação � e dois fundoshorizontais � Cooperação Universidade-Empresa(Verde-Amarelo) e infra-estrutura. A expectativaé de que em 2002 serão 14 fundos em operaçãocom previsão de investimentos da ordem de R$1bilhão. Em dezembro de 2001 foi sancionada umalei de criação de quatro novos fundos setoriais deDesenvolvimento Científico e Tecnológico emsaúde, agronegócios, biotecnologia e aeronáutica.Prevê-se que, juntos, os novos fundos façaminvestimentos da ordem de R$520 milhões, em2002. De acordo com o projeto, os novos fundosserão financiados por recursos provenientes daadequação na base de cálculo da contribuição,criada em 2001, para financiar o Fundo Verde-Amarelo. Como já ocorre com os demais fundos,20% dos recursos serão repassados ao FundoSetorial de Infra-Estrutura. Ainda de acordo como Projeto de Lei, no mínimo 30% dos recursosdestinados a cada um dos novos fundos deveráser alocado em projetos desenvolvidos porempresas e instituições de pesquisa sediadas nasregiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, como jáocorre com os demais fundos setoriais.

Por exemplo, recentemente, para aprovar arenovação da Lei de Informática � que concedebenefícios para realização de P&D na área a partirde isenções fiscais para empresas do setor �, oMinistério de Ciência e Tecnologia valeu-se dessaestratégia, tendo como resultado que os termosdos benefícios para as regiões Norte, Nordeste eCentro-Oeste foram mais favoráveis (uma vez quea indústria está localizada na região Sudeste,principalmente no estado de São Paulo), bem comocom prazos de concessão mais largos (MINIS-TÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA, 2001a).Ademais, dos gastos previstos no CTINFO(Fundo Setorial para a Tecnologia da Informação),7% do faturamento das empresas do segmento �que deverá somar R$70 milhões em 2000 �, domontante de 40%, terão de ser aplicados nasregiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Namesma linha, o MCT falava em perseguir após aregulamentação da Lei der Informática aprovadano início de 2001 (o que efetivamente ocorreupor meio do Decreto de 17/12/2001 que fixou asalíquotas do Imposto sobre Produtos Industria-lizados (IPI) para o setor e incorporou os subsídiosprevistos21), uma política que viria a sobretaxar

as importações de softwares com mudanças naisenção do IOF hoje em vigor, para gerar um fundodestinado a financiar de modo sustentável odesenvolvimento da indústria de softwarenacional22. O Secretário Nacional de Política deInformática, Roberto Pinto Martins, vinculado aoMCT, calcula que 5% desse mercado representauma receita para o fundo de US$50 milhões.Finalmente, um Projeto de Lei (n. 5 584/2001)aprovado pelo Senado em dezembro de 2001,também cria instrumentos de estímulo aoinvestimento em pesquisa e desenvolvimento nosetor privado, ao destinar ao Fundo Verde-Amarelo, além dos recursos da contribuição dasempresas ao fazerem remessas ao exterior, umaporte adicional de recursos do Tesouro Nacional.A cada ano, a renúncia fiscal do setor privado deinformática, referente ao recolhimento do Impostosobre Produtos Industrializados (IPI), reduz-se,mas uma parte, correspondente ao montante a quetem direito a União (43% do IPI) será destinadaao Fundo Verde-Amarelo. Em 2002, esses recursossignificarão um aporte adicional no valor de R$70milhões. A previsão é de que em oito anos, apenascom os recursos provenientes desse mecanismo,o Fundo Verde-Amarelo aplique R$2 bilhões emprojetos de apoio à pesquisa em instituiçõespúblicas e no setor privado. Esses recursostornarão mais atraentes os incentivos dosProgramas de Desenvolvimento TecnológicoIndustrial (PDTI) e Programas de Desenvol-vimento Tecnológico Agropecuário (PDTA), umavez que poderão subvencionar as empresas que

21 As alíquotas fixadas pelo decreto são de 15% para bensfinais, de 10% para peças e de 2%, de 5% e de 8% para com-

ponentes. O decreto restaura as alíquotas que vigoraram atédezembro de 2000 com a antiga Lei de Informática. Duranteo período em que esteve em discussão a proposta da novalei, vigorou emergencialmente uma alíquota de 2% para osetor (MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA,2002).22 A importação de software tem crescido mais de 50% aoano no país. O Brasil importou US$70 milhões em 1978, e1998 chegou a importar US$700 milhões. A previsão para1999 era de que a importação de software atingiria US$1bilhão. Esse mercado movimentou US$1,8 bilhão no Brasil,em 2001, segundo dados da International Data Corporationlocal. Para 2002, a expectativa é um crescimento de 5,1%,totalizando US$1,89 bilhão. Estima-se que a exportação desoftware em 2001 tenha sido da ordem de 115 milhões dedólares. A meta para os próximos três anos é ampliar em30% as exportações de programas, alcançando 130 milhõesde dólares. Até 2005 o faturamento das empresas do setordeve chegar a US$270 milhões (MINISTÉRIO DA CIÊNCIAE TECNOLOGIA, 2002).


26

estiverem desenvolvendo programas de inovaçãotecnológica.

A reforma regulatória nessas três áreas criounovas agências com mandatos amplos e distintos,inclusive para desenvolvimento de capacidade tec-nológica. Como demonstrado acima, a capacidadede definição e implementação dos programas deinovação tecnológica e de formação de recursoshumanos varia consideravelmente entre elas. Empetróleo e gás, por exemplo, a implementaçãodesses programas avançou mais rapidamente e foimais longe, em função da visão mobilizadora deseus técnicos e da pressão estrutural da empresaestatal remanescente, Petrobrás, para obter subsí-dios indiretos para suas atividades de P&D. Já osetor de energia elétrica avançou menos devido àausência de um claro mandato da Agência setorial,decorrente em parte da ausência de uma massacrítica de técnicos em seu corpo diretor com o

cabedal profissional e acadêmico apropriado, mol-dador de suas percepções do escopo e do limiteda política pública para regulação (GRINDLE &THOMAS, 1991), capaz de desenvolver e susten-tar tal visão desenvolvimentista como parte inte-grante do mandato da ANEEL.

Assim, sugere-se que o avanço dos programasde promoção da inovação tecnológica, e até mesmoda defesa da indústria brasileira nacional, está decerta forma correlacionado ao nível de treinamentoe experiência acadêmica dos conselheiros de cadaagência. Assim, a ANP � cujas atividades têm sidomais profundas e extensas nesse sentido �, possuio quadro de conselheiros com maior preparo eexperiência acadêmica. No outro extremo, aANATEL, que até o momento pouco avançou nes-se sentido, tem os quadros menos titulados e commenor experiência acadêmica e/ou de pesquisa,relativamente às outras agências.

Educação superior

Graduação Especialização Mestrado Doutorado Pós-doutorado

ANATEL 5 1 1 1 -

ANEEL 5 1 2 1 1

ANP 5 1 4 2 1

Graduação Pós-graduação

Pública Privada Brasil pública Brasil privada Exterior

ANATEL 1 4 - 1 3

ANEEL 5 - 3 1 1

ANP 2 3 3 3 2

QUADRO 6 � Nível de formação dos conselheiros das agências regulatórias, por grau de estudo e por tipode escola freqüentada23

Fonte: Elaboração do autor, a partir de dados das agências disponíveis em 1999.

No futuro próximo, o acirramento da competi-ção e um mandato governamental para reconcen-trar seu foco estratégico na exploração e produçãode petróleo poderia induzir a Petrobrás a reduzir onível de apoio aos esforços de inovação de empre-sas fornecedoras de equipamento de capital brasi-leiro, na medida em que aumentaria o escopo e ovolume de sua demanda por equipamentos e servi-ços de alta qualidade em um prazo menor, em favor

de programas de desenvolvimento interno para omercado brasileiro. Essa função seria, em princí-pio, assumida pelo Estado, por meio de programasda ANP e de outros esforços governamentais,seguindo a formulação genérica proposta parareformas do Estado por Przeworski (1996).

Essas mudanças paradigmáticas na políticapública têm tido um profundo impacto no padrãoemergente de política de inovação e industrial noBrasil. Primeiro, elas reforçam um dos seus pilaresausentes � a firma �, reforçando substantivamenteseu elo fraco � a cooperação Universidade-indús-

23 Deve-se observar que alguns conselheiros possuem maisde um título de graduação e/ou pós-graduação.

27


tria. Convergindo para uma tendência internacio-nal, companhias estrangeiras estão estabelecendolaboratórios de P&D no país, assim como labora-tórios corporativos para Universidades (Correioda Unesco, 1999), induzidos pela diversidade domercado doméstico e pelo potencial de cresci-mento gerado pela liberalização. Em segundo lugar,à medida que a indústria torna-se mais ativa, emcontraste com as Universidades, na formação dapolítica nacional de inovação, as relações Universi-dade-indústria passarão por uma grande transfor-mação em seus escopo e regras. Em terceiro lugar,ao trazer a firma resolutamente para o centro dapolítica de inovação, essas mudanças induziram acriação de um grande número de instituições ditas�organizações-ponte�, que atuam como media-doras e construtoras de confiança e de tradutorasde interesses, refletindo uma inovação institucionalem uma linha próxima a um híbrido de neocor-poratismo (NELSON, 1996; SNYDER, 1999, p.198ss). Ao reduzir as barreiras culturais e estrutu-rais que preveniram o aprofundamento produtivodessas relações no passado, as organizações-pontecarregam em si a promessa de acelerar o ritmo eaumentar a densidade dessas relações entre osdiferentes pilares, engrossando o caldo de culturada inovação no país.

Em outras palavras, as mudanças provocadasnos próprios atores da política industrial e de ino-vação, novos e velhos, e em suas relações com apolítica de liberalização e com a reforma regulató-ria, potencialmente estimulam essa política a incor-pora um novo modo de aprendizado-por-monito-ramento (SABEL, 1994). Esse é um modo peloqual a confiança é constantemente recriada pormeio do monitoramento das ações pelos parceiros,e levam em seguida a uma avaliação contínua dasexpectativas crescentes dos atores � que, por suavez, poderiam finalmente alimentar o sistema bra-sileiro de inovação com produtos socialmente rele-vantes e uma produtividade econômica proficiente.

Em questões de inovação, como em outrasáreas mais centrais do processo regulatório, aquestão-chave continua aberta: se as relações entreagências e o meio empresarial tornar-se-ão coope-rativas ou conflitivas, com impactos importantesna dinâmica do sistema (VOGEL, 1986; OECD,1998). A maneira como a reforma regulatória vaiafetar no longo prazo o padrão de modernizaçãoda indústria brasileira pode ser crítico para a for-mulação e implementação de uma estratégia com-petitiva sustentável de longo prazo. A emergência

de uma perspectiva conflitiva pode reabrir confli-tos passados baseados em políticas protecionistas;já uma perspectiva cooperativa que gere um jogode soma positiva para a inovação no país é, assim,mais promissora. A flexibilidade institucional jádemonstrada pela ANP em algumas de suasdecisões relativas ao setor empresarial pode vir aser crítica. Entretanto, outras agências reguladoras� como a ANATEL � têm proclamado que irãoprimeiramente aderir ao modelo inicial, o que po-deria eventualmente gerar conflitos (LEVY &SPILLER, 1996; VOGEL 1996).

Ao final, pode-se afirmar que o Brasil aindapossui uma experiência de política pública limitadano relacionamento entre regulação e inovação. Apolítica para inovação que as instituições regulató-rias têm implementado continua, de modo geral,aprisionada na busca dos ícones santos de aumentoagregado de gastos e desenvolvimento de fatoresde oferta. Elas ainda desdenham de tendênciasparadigmáticas emergentes no conhecimento deinovação e de política de pesquisa, tais como oconhecimento da demanda, a avaliação por resulta-dos e a integração de apoio a PMEs.

Do ponto de vista teórico, a análise aqui desen-volvida sugere a confirmação de que mudançasde estruturas de governança permitem que gruposde pressão não-tradicionais, como pesquisadorese acadêmicos, adquiram maior influência noprocesso de formação de políticas públicas. Issoé particularmente válido para o caso de agênciasreguladoras nas quais os especialistas fazem-senecessários para o cumprimento das missões, e,assim, detêm maior poder relativo e maior capa-cidade de negociar políticas públicas �inovado-ras�24. Isso confirma, em parte, a hipótese levan-tada por Snyder (1998), de que o vazio criadopela reforma regulatória fornece a políticos opor-tunidades para expandir sua autoridade e a de seusaliados por meio da re-regulação da economia

24 �As demandas administrativas do exercício da normati-vidade [...] são melhor atendidas por organizações flexíveis ealtamente especializadas que gozem de autonomia conside-rável no processo de tomada de decisões: as agências regula-doras� (MAJONE, 1999, p. 19); �Os especialistas e os regula-dores constituem outro grupo importante de atores. Aregulação depende largamente do conhecimento científicode engenharia e de economia, que, conforme já observamos,sempre foi uma fonte de legitimidade das agências reguladorasserem o repositório de conhecimentos e experiênciasespecíficos� (idem, p. 25).


28

(ainda que o modelo de dois degraus por ele pro-posto aplique-se de maneira imperfeita aos casosaqui analisados, na medida em que a iniciativa noprimeiro degrau parece ter partido de grupossociais25).

Contribuindo para isso está o próprio processode globalização, que legitima politicamente oisomorfismo institucional perseguido pelos atores,ao copiarem justificativas e modelos de outrospaíses, baseando-se nos resultados por eles obtidosem termos de promoção de emprego e de desen-volvimento econômico. Já na fase de implemen-tação das políticas de inovação formuladas pelasagências, o arranjo federativo contribuiu sobre-maneira ao proporcionar uma distribuição diferen-ciada dos benefícios resultantes àquelas unidadesda federação críticas para aprovação final noCongresso Nacional.

No que diz respeito à análise comparativa dessafaceta da experiência brasileira com a reformaregulatória, cabe ressaltar que o baixo nível deregulação efetiva pré-existente à reforma e o des-conhecimento generalizado das elites políticas daslegítimas funções e missões esperadas e desejadasdas agências regulatórias, permitiu que novasmissões fossem instituídas por burocratas empre-endedores, refletindo um claro comportamentooportunista no marco do modelo agente-principal.Ademais, a experiência dessas agências pareceindicar um desvio das funções principais deagências reguladoras de outros países, ao criaremfundos sobre os quais detêm em diversos grauspoder de orientação que driblam as problemáticasrestrições orçamentárias que assolam instituiçõesreguladoras em outras partes do mundo (e. g.

União Européia) (MAJONE, 1999, p. 16). Poroutro lado, nessa mesma linha, a experiência dasagências aqui analisadas parece indicar que elasnão operam de maneira inteiramente autônoma emrelação ao governo central, seja no desempenhode funções positivas (exemplificado pelo apoioimplícito deste à formulação e implementação dosprogramas de apoio à inovação da ANP), seja nodesempenho de funções normativas regulatórias,nas quais o governo central tem freqüentementese imiscuído para determinar seu escopo, timinge intensidade.

No que diz respeito a transformações na eco-nomia política do desenvolvimento, proporciona-das por mudanças nas estruturas de governançaaqui analisadas, o caso específico do processo deformulação e implementação de políticas para ino-vação pela ANP parece confirmar a possibilidade,como bem disse Monteiro (1999) referindo-se àexperiência de Minas Gerais, de sobrevivência àglobalização através de uma redefinição do desen-volvimentismo em nível regional, nesse caso oestado do Rio de Janeiro. Da mesma forma, Majone(1999, p. 6), concorrendo com a visão pessimistade Evans (1997) sobre o futuro da stateness, sugereque as novas estratégias de reforma regulatóriaperseguidas pelos países tendem a �limitar o papeldo Estado intervencionista ou positivo, especial-mente ao restringir seu poder de tributar e dedespender�. Todavia, se a curta experiência dasagências regulatórias brasileiras serve de indicador,aponta para a existência da possibilidade de queessas reformas permitam ao Estado intervencio-nista reinventar-se, estabelecendo ao mesmo tem-po um novo padrão de relacionamento Estado-sociedade (e. g. ANP-ONIP), como almejado porEvans (1997, p. 86).

Recebido em 14 de fevereiro de 2002.Aprovado em 2 de abril de 2002.

ALMEIDA, M. H. T. 1997. Federalismo e polí-ticas sociais. Revista Brasileira de CiênciasSociais, São Paulo, v. 12, n. 33, p. 88-108, fev.

_____. 1998a. La política de la privatización delas telecomunicaciones en Brasil. Depar-tamento de Ciência Política da Universidade

25 �Organized societal groups have a stake in how sectorsare reregulated and can mobilize to support or challengepoliticians� reregulation projects� (SNYDER, 1998, p. 174).

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Antonio José Junqueira Botelho ([email protected]) é Ph.D. em Ciência Política (Política deC&T e Política Comparada) pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), e Diretor de Pesquisada Unidade de Pesquisa do Instituto Gênesis para Inovação e Ação Empreendedora da Pontifícia Univer-sidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio).

29


de São Paulo : www.cienciapolitica-usp.br:15.jun.2001.

_____. 1998b. Negociando a reforma : a privatiza-ção das empresas públicas no Brasil. Depar-tamento de Ciência Política da Universidadede São Paulo : www.cienciapolitica-usp.br:15.jun.2001.

ALMEIDA, M. H. T. & MOYA, M. 1997. A re-forma negociada : o Congresso e a política deprivatização. Revista Brasileira de CiênciasSociais, São Paulo, v. 12, n. 34, p. 119-132,jun.

AZEVEDO, S. & MELO, M. A. 1997. A políticada reforma tributária : federalismo e mudançaconstitucional. Revista Brasileira de CiênciasSociais, São Paulo, v. 12, n. 35, p. 75-99, out.

BESNOSIK, R. I. 1995. Management of Techno-logy in the Brazilian Power Sector. Science andPublic Policy, v. 22, n. 1, p. 2-8, Feb.

BRANSCOMB, L. M. & FLORIDA, R. 1998.Challenges to Technology Policy in a ChangingWorld Economy. In : BRANSCOMB, L. M. &KELLER, J. H. (orgs.). Investing in Innova-tion : Creating a Research and Innovation Poli-cy that Works. Cambridge, Mass. : The MITPress.

BRANSCOMB, L. M. & KELLER, J. H. 1998.Towards a Research and Innovation Policy.In : BRANSCOMB, L. M. & KELLER, J. H.(orgs.). Investing in Innovation : Creating aResearch and Innovation Policy that Works.Cambridge, Mass. : The MIT Press.

COOPERS & LYBRAND. 1997. EnergyEfficiency and Research and Development.Working Paper C3. Brasília : SEN/ELETROBRÁS. Digit.

COZZENS, S. & WOODHOUSE. E. J. 1995.Science, Government, and the Politics ofKnowledge. In : JASANOFF. S. (ed.). Hand-book of Science and Technology Studies.London : Sage.

DINIZ, E. 1997. Crise, reforma do Estado egovernabilidade. Rio de Janeiro : FundaçãoGetúlio Vargas.

ERBER, F. E. & AMARAL, L. U. s/d. Os centrosde pesquisa das empresas estatais : um estudode três casos. s/l : s/n.

EVANS, P. 1997. The Eclipse of the State? Re-flections on Stateness in an Era of Globa-lization. World Politics, Princeton, v. 50, n. 4,p. 62-87, Oct.

GRINDLE, M. S. & THOMAS, J. W. 1991.Public Choices and Policy Change : ThePolitical Economy of Reform in DevelopingCountries. Baltimore : The Johns HopkinsUniversity Press.

GRINDLE, M. S. 1996. Challenging the State :Crisis and Innovation in Latin America andAfrica. Cambridge, UK : Cambridge UniversityPress.

HART, D. M. 1999. Antitrust : A �HiddenTechnology Policy� in the US. Paper preparedfor conference on �Civilian Technology Policyin the European Union and the United States :Recent Experiences and New Directions�,occurred at Georgia Institute of Technology,Atlanta, Georgia, April 9-10. Digit.

JOHNSON, B. (org.). 1996. Serviços públicos noBrasil : mudanças e perspectivas. São Paulo :E. Blucher.

LANDI, F. R. (coord.). 1998. Indicadores de ciênciae tecnologia em São Paulo. São Paulo : Fundaçãode Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo.

LATTMAN-WELTMAN, F. 1996. Economia epolítica na reforma do Estado. Lua Nova, SãoPaulo, n. 37, p. 77-92.

LEVY, B. D. & SPILLER, P. T. (eds.). 1996.Regulations, Institutions and Commitment.Cambridge : Cambridge University Press.

MAJONE, G. 1999. Do Estado positivo ao Estadoregulador : causas e conseqüências demudanças no modo de governança. Revista doServiço Público, Brasília, v. 50, n. 1, p. 5-36,jan.-mar.

MANZETTI, L. 2000a. Privatization SouthAmerican Style. New York : Oxford UniversityPress.

_____. (ed.). 2000b. Regulatory Policy in LatinAmerica. Post-Privatization Realities. Miami :North-South Center Press.

MONTERO, A. P. 1999. Surviving Globalizationby Remaking Developmentalism in MinasGerais (Brazil). Paper delivered at the SecondMeeting of the International Working Group


30

on Subnational Economic Governance in LatinAmerica and Southern Europe, occurred at SãoPaulo, in June 23-29. Digit.

NELSON, R. R. 1996. National InnovationSystems. In : _____. The Sources of EconomicGrowth. Cambridge, Mass. : Harvard UniversityPress.

NUNES, E. 1998. Reforma administrativa, refor-ma regulatória : a nova face da relação Estado-economia no Brasil. Trabalho apresentado noXXII Encontro Anual da Associação Nacionalde Pós-Graduação em Ciências Sociais, rea-lizado em Caxambu, de 27 a 31.out. Digit.

OECD. 1996. Regulatory Reform and Innovation.Paris : Organization for the Economic andCooperative Development.

_____. 1997. Co-operative Approaches to Regula-tion. Public Management Occasional Paper n.18. Paris : Organization for the Economic andCooperative Development.

PRZEWORSKI, A. 1996. A reforma do Estado.Responsabilidade política e intervenção econô-mica. Revista Brasileira de Ciências Sociais,São Paulo, v. 11, n. 32, p. 18-40, out.

REMMER, K. L. 1997. Theoretical Decay andTheoretical Development. The Ressurgence ofInstitutional Analysis. World Politics, Princeton,v. 50, n. 4, p. 34-61, Oct.

RIBEIRO, M. T. & FAUCHER, P. 1994. O novopapel dos laboratórios públicos no contexto dareestruturação do Estado e dos mercados : ocaso do Ireq (Quebec) e Cepel (Brasil). Revistade Administração Pública, Brasília, v. 28, n.3, p.229-249, jul.-set.

RIBEIRO, M. T. 1994. CEPEL. Desenvolvi-mento de capacidade tecnológica no setorelétrico. Rio de Janeiro. Tese (Doutorado emEconomia da Inovação). Instituto de Economia

Industrial, Universidade Federal do Rio deJaneiro.

SABEL, C. F. 1994. Learning by Monitoring : TheInstitutions of Economic Development. In :SMELSER, N. J. & SWEDEBERG, R. (eds.).The Handbook of Economic Sociology.Princeton : Princeton University Press.

SANTOS, F. G. M. 1997. Dinâmica congressuale regulação econômica. O caso da lei portuária.Revista Brasileira de Ciências Sociais, SãoPaulo, v. 12, n. 34, p. 133-146, jun.

SLAUGHTER, S. & RHOADES, G. 1996. TheEmergence of a Competitiveness Research andDevelopment Policy Coalition and theCommercialization of Academic Science andTechnology. Science, Technology & HumanValues, Blacksburg (Virginia), v. 21, n. 3, July.

SNYDER, R. 1999. After Neoliberalism. The Po-litics of Reregulation in Mexico. World Politics,Princeton, v. 51, n. 1, p. 173-204, Jan.

SOUZA, C. 1998. Intermediação de interessesregionais no Brasil : o impacto do federalismoe da descentralização. Dados, Rio de Janeiro,v. 41, n. 3, p.569-592, set.-dez.

TEIXEIRA, H. J. & SANTANA, S. M. (coords.).1994. Remodelando a gestão pública. SãoPaulo : E. Blucher.

VOGEL, D. 1986. National Styles of Regulation: Environmental Policy in Great Britain and theUnited States. Ithaca : Cornell University Press.

VOGEL, S. K. 1996. Free Markets, More Rules :Regulatory Reform in Advanced IndustrialEconomies. Ithaca : Cornell University Press.

WERLANG, S. R. C. 1996. Brasil na virada doséculo : um país liberal. Dados, Rio de Janeiro,v. 39, n. 3, p.367-375, set.-dez.

31


ANATEL. 1996. Lei n. 5 070, de 07.jul.1996. Criao Fundo de Fiscalização das Telecomunicaçõese dá outras providências. http://www.ana-tel.gov.br/Tools/frame.asp?link=/biblioteca/leis/lei_5070_07_07_1966.pdf : 01.maio.2002.

_____. 2000. Lei n. 9 998, de 17.ago.2000. Instituio Fundo de Universalização dos Serviços deTelecomunicações. http://www.anatel.gov.br/Tools/frame.asp?link=/biblioteca/leis/lei_9998_17_08_2000.pdf : 01.maio.2002.

ANEEL. 2002. Agência Nacional de Energia Elé-trica. http://www.aneel.gov.br : 01.fev.2002.

A reabilitação do Estado. Jornal do Brasil, Rio deJaneiro, 18.set.1999.

Ataque ao reajuste. Jornal do Brasil, Rio deJaneiro, 14.out.1999.

CALADO, L. 1998. Privatização estimulainvestimentos. Gazeta Mercantil, São Paulo,15.dez. Caderno �Tecnologia da informação�,p. 4.

CARNEIRO, D. D. 1999. Crescer é resultado.Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 02.set.

CEPEL. 1997. Relatório de atividades do Cepel� 1996. Brasília : Centro de Pesquisas Elétricas/Eletrobrás/Ministério de Minas e Energia. Digit.

Correio da Unesco. 1999. Rio de Janeiro.

CPQD. s/d. CPqD no novo contexto das tele-comunicações brasileiras. Campinas : Centrode Pesquisa e Desenvolvimento. Digit.

FRANCO, G. H. B. 1999. Privatização : as novasfronteiras? Jornal do Brasil, Rio de Janeiro,15.set.

GRACIOSA, H. M. M. 1998. Diretor de Pesquisae Desenvolvimento da TELEBRÁS. Fundopara o Desenvolvimento Tecnológico dasTelecomunicações � FDTT � Projeto de Lei n.3939/97 � Reunião de Audiência Pública daComissão de Ciência e Tecnologia da Câmarados Deputados. 03.jun.1998. Mimeo.

Gazeta Mercantil, São Paulo. Diversos númerosa partir de 1997.

OUTRAS FONTES

Jornal do Brasil, Rio de Janeiro. Diversos númerosa partir de 1997.

MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA.2000. Lei 9 991, de 24.jul.2000. Dispõe sobrerealização de investimentos em pesquisa edesenvolvimento e em eficiência energética porparte das empresas concessionárias, permissio-nárias e autorizadas do setor de energia elétrica,e dá outras providências. http://www.mct.gov.br/legis/leis/9991_2000.htm :01.maio.2002.

_____. 2001a. Informações. http://www.mct.gov.br/Temas/Fundos/ctinfo_pg.htm : 01.maio.2001.

_____. 2001b. Perguntas e respostas. http://w w w . m c t . g o v . b r / T e m a s / F u n d o s /perg_resp.htm#O que são fundos :01.fev.2001.

_____. 2002. Lei de informática. http://w w w. m c t . g o v. b r / s e p i n / i m p r e n s a /noticias_anteriores/lei_informatica_ant.htm :01.maio.2002.

MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES. GABI-NETE DO MINISTRO. 1996. Exposição demotivos n. 231. Brasília : Ministério dasComunicações.

MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES. 2000a.FUNTTEL. http://www.mc.gov.br/funttel :01.maio.2002.

_____. 2000b. Lei n. 10 052, de 28.nov.2000.Institui o Fundo para o DesenvolvimentoTecnológico das Telecomunicações � Funttel,e dá outras providências. http://www.mc.gov.br/funttel/l_10052_28112000.htm : 01.maio.2002.

O Estado de São Paulo. Diversos números a partirde 1997.

Política do espaço. Folha de São Paulo. Editorial.15.set.1999.

PRADO, M. C. R. M. 1999. Um exemplo a serseguido. Gazeta Mercantil, São Paulo, 21-23.maio.

globaliza˙ˆo, regula˙ˆo e neonacionalismo · 13 revista de sociologia e pol˝tica n” 18:...

Documents