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FUNDO PARA A INOVAÇÃO SOCIAL

- ESTRATÉGIA DE INVESTIMENTO -

(versão em 12/11/2015 PO ISE / EMPIS)

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1. Apresentação

Alinhado com as prioridades europeias para o período 2014-2020, o Acordo de Parceria Portugal 2020 identifica a inovação e empreendedorismo social como uma área de aposta fundamental dos fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI), em particular do Fundo Social Europeu.

A Iniciativa Portugal Inovação Social, criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 73-A/2014 de 16 de dezembro, constitui uma medida transversal concretizada pela mobilização de recursos financeiros do Portugal 2020, em particular do Programa Operacional Inclusão Social e Emprego (PO ISE) do Portugal 2020 (Eixo 3 - Promover a Inclusão Social e Combater a Pobreza e a Discriminação, Prioridade de Investimento 9v - Promoção do empreendedorismo social e da integração nas empresas sociais e da economia social e solidária para facilitar o acesso ao emprego), que visa consolidar um ecossistema de inovação e empreendedorismo social, gerador de soluções inovadoras e sustentáveis para desafios e problemas societais, que sejam complementares às respostas tradicionais.

A Iniciativa Portugal Inovação Social prossegue assim o objetivo de catalisar iniciativas de inovação e empreendedorismo social, promovendo e apoiando o investimento social e a capacitação dos atores pertinentes, designadamente através de instrumentos de financiamento inovadores e diversificados, adaptados às necessidades específicas dos atores e do ecossistema e orientados para resultados. Os quatro instrumentos de financiamento previstos incluem financiamentos para a capacitação para o investimento social, promoção da filantropia de impacto, pagamento por resultados através dos títulos de impacto social (TIS), e um Fundo para a Inovação Social (FIS) de natureza reembolsável. É assim proposta a utilização de instrumentos financeiros no financiamento da inovação social, pela primeira vez e em complemento dos tradicionais financiamentos não reembolsáveis. Os instrumentos financeiros têm o potencial de promover a sustentabilidade económica das iniciativas de impacto social e atrair capital privado e experiência de investimento para a área social.

O Fundo para a Inovação Social (FIS), financiado pelo PO ISE com uma dotação de 95 milhões de euros dos FEEI através do FSE, constitui o instrumento financeiro da Iniciativa Portugal Inovação Social. Terá uma natureza grossista, sendo implementado através de intermediários financeiros, e é vocacionado especificamente para apoiar iniciativas e investimentos em inovação e empreendedorismo social, bem como para dinamizar o respetivo mercado de financiamento, respondendo às falhas de mercado patentes neste setor.

O território-alvo do Fundo para a Inovação Social é constituído pelas regiões (NUTS II) do Norte, Centro e Alentejo.

Os beneficiários do FIS serão os intermediários financeiros que venham a ser selecionados como gestores de instrumentos retalhistas de apoio a iniciativas e investimentos em inovação e empreendedorismo social, trazendo não só a sua experiência de identificação e acompanhamento de projetos de investimento, mas também o seu próprio capital para alavancar o capital público do FIS.

Nos termos estabelecidos no PO ISE, a mobilização de Instrumentos Financeiros (IF) no domínio da inovação e empreendedorismo social fundamenta-se, por um lado, nas restrições impostas à capacidade de financiamento nacional das políticas estruturais que, aumentando a relevância dos FEEI neste âmbito, exige a conjugação eficiente das fontes de financiamento disponíveis e a

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otimização do seu contributo para a melhoria de políticas, serviços e produtos destinadas aos públicos em maior risco de exclusão e, por outro, na constatação da significativa escassez de IF especificamente concebidos para a prossecução de objetivos sociais.

Estas circunstâncias são agravadas, como a avaliação ex-ante dos IF para a inovação e empreendedorismo social (Lote 2) demonstra, pela existência de falhas de mercado no financiamento de iniciativas e investimentos sociais, em especial de iniciativas de inovação e empreendedorismo social.

As falhas de mercado referenciadas decorrem especialmente do facto de as escassas soluções de financiamento da economia social não permitirem dar resposta às necessidades e caraterísticas específicas das organizações sociais e, em particular, das diferentes fases da vida das suas iniciativas de inovação e empreendedorismo social. Assim, as atuais soluções de financiamento não respondem às potencialidades dessas organizações e projetos para contribuírem para a geração de impacto social e criação de emprego.

O modelo proposto no âmbito do Portugal 2020 assume que IF desenvolvidos e com resultados testados no contexto empresarial de mercado constituam uma fonte de aprendizagem e de boas práticas transponíveis e adaptáveis, com os devidos ajustamentos, à realidade social – em linha com outras iniciativas europeias similares como o Big Society Capital no Reino Unido ou o Social Ventures Funding na Alemanha. O modelo proposto tem total enquadramento na regulamentação financeira nacional e comunitária aplicável, designadamente (i) no Regulamento (UE) n.º 346/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2013, relativo aos fundos europeus de empreendedorismo social; (ii) na Lei nº 18/2015 de 4 de março, que define o regime jurídico do investimento em empreendedorismo social, posteriormente regulamentada pela CMVM através do regulamento nº 3/2015 de 3 de Novembro.

O Fundo para a Inovação Social pretende atuar prioritariamente em áreas com forte potencial de inovação na resposta a problemas sociais e a necessidades sociais não satisfeitas, nomeadamente: i) o combate à pobreza e exclusão social; ii) a promoção do envelhecimento ativo; iii) a promoção da empregabilidade (e em particular do emprego jovem); iv) o apoio a crianças e famílias; v) a promoção da saúde e bem-estar.

Constituindo um instrumento complementar aos instrumentos de financiamento mais tradicionais previstos no domínio Inclusão Social e Emprego, o Fundo para a Inovação Social é, por sua vez, complementado na sua atuação pelos restantes instrumentos de financiamento da Portugal Inovação Social, em particular pelo apoio a atividades de capacitação das organizações da economia social, por forma a facilitar a sua participação em iniciativas de inovação e empreendedorismo social e no ecossistema de investimento social que lhes está associado.

2. Síntese das Conclusões e Recomendações da Avaliação Ex-Ante do FIS

A avaliação ex-ante do Fundo para a Inovação Social1 procede à análise das falhas de mercado de financiamento das iniciativas de inovação e empreendedorismo social, salientado nomeadamente:

1 Os estudos de avaliação ex-ante dos instrumentos financeiros do Portugal 2020 foram promovidos pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P., através de um procedimento de contratação pública organizado por lotes. A

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As organizações que promovem e realizam iniciativas de inovação e empreendedorismo social apresentam uma estrutura de capital débil, necessidades de financiamento elevadas e procura crescente pelos seus serviços – fatores que inviabilizam a mobilização de recursos para o desenvolvimento organizacional e a inovação;

Os instrumentos de financiamento disponíveis no mercado e os produtos oferecidos pelas instituições financeiras não fornecem respostas adequadas às especificidades das organizações da economia social e das iniciativas de inovação e empreendedorismo social, em resultado cumulativo da (i) perceção de riscos elevados, (ii) dificuldade ou impossibilidade de mobilização de colaterais, (iii) elevados custos de transação, agravados pelas reduzidas expetativas de retorno e (iv) não reconhecimento nem consideração das externalidades positivas por elas geradas.

O financiamento destas organizações e iniciativas exige maturidades elevadas, claramente superiores às oferecidas pelo mercado financeiro;

O número de instituições financeiras ativas no financiamento das organizações e investimentos sociais é muito reduzido;

A diversidade de produtos financeiros existentes no mercado é muito limitada;

A fragmentação do mercado de financiamento destas organizações e iniciativas é elevada e o financiamento filantrópico está normalmente focalizada em operações de curto prazo e de baixo montante que não potenciam o crescimento das organizações e iniciativas de maior potencial.

A quantificação dos gaps de financiamento realizada pela avaliação ex-ante distingue:

O investimento na inovação de organizações da economia social já estabelecidas – cujo valor médio do intervalo estimado da falha de mercado corresponde a cerca de 280 milhões de euros;

O investimento em startups sociais com elevado potencial de crescimento e impacto – com necessidades de financiamento não satisfeitas pelo mercado estimadas em cerca de 29 milhões de euros.

Nestas circunstâncias, a abordagem da avaliação ex-ante distingue duas tipologias de financiamento:

A dirigida à inovação em organizações da economia social existentes, para as quais recomenda o financiamento mais orientado para a inovação de processos e organizacional, apoiando a melhoria da produtividade e o aumento da escala dos produtos e serviços oferecidos;

A vocacionada para startups sociais, onde privilegia a focalização dos investimentos sobretudo no desenvolvimento e consolidação de produtos e serviços inovadores com incidências sociais positivas.

avaliação ex-ante do Fundo para a Inovação Social integrou o lote 2, o qual incluía: (i) Instrumentos financeiros para a inovação e empreendedorismo social, enquadrados no PO da Inclusão Social e Emprego e da Madeira, (ii) instrumentos financeiros para o Microempreendedorismo e criação do próprio emprego, enquadrados nos PO Regionais do Norte, do Centro, de Lisboa, do Alentejo, do Algarve, dos Açores e da Madeira, e (iii) instrumentos financeiros para os empréstimos a estudantes do ensino superior, enquadrados no PO do Capital Humano.

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As conclusões e recomendações da avaliação ex-ante destacam e valorizam ainda:

A qualificação da procura, assumida como dimensão potencialmente crítica do Fundo para a Inovação Social;

A concentração das responsabilidades de gestão das quatro componentes da Iniciativa Portugal Inovação Social na mesma organização – a Estrutura de Missão Portugal Inovação Social (EMPIS), a qual se assume como organismo intermédio (OI) do PO ISE para a implementação do Fundo para a Inovação Social, a par com as restantes componentes onde já assume esse papel.

A relevância do papel e das responsabilidades dos Programas Operacionais Regionais, decisivos como contribuição adicional para a criação do pipeline de projetos inovadores com impacto social, embora apresentando riscos de constituírem um fator de ‘crowding out’ pelo facto de os seus apoios terem um caráter não reembolsável;

A utilização de instrumentos financeiros diversificados e adequados às necessidades específicas de diferentes organizações da economia social, iniciativas de inovação e empreendedorismo social e ciclos de vida dos projetos – recomendando, para além de produtos de dívida e garantia, a criação de instrumentos de capital e de quasi-capital (como os acordos de participação em receitas – APR);

A forte recomendação dirigida à criação de mecanismos de partilha assimétrica de riscos e/ou de remunerações como instrumentos de superação das falhas de mercado.

Com base nos objetivos definidos na programação do Portugal2020 e na análise e recomendações da avaliação ex-ante, a AG POISE / EMPIS definiu a estratégia de implementação e investimento para o Fundo para a Inovação Social.

3. Estratégia de Implementação e Investimento do Fundo para a Inovação Social

3.1. Adequação da programação PO ISE às conclusões e recomendações da avaliação ex-ante

A avaliação ex-ante considera, como referido, que a intervenção do FIS se dirige a duas tipologias de iniciativas de inovação empreendedorismo social:

“Projetos de inovação nas organizações da economia social já existentes, visando a oferta de novos produtos e serviços à comunidade não tipificados nas políticas sociais, a introdução de novos processos que conduzam a melhorias de eficiência e sustentabilidade financeira e melhorias organizacionais designadamente a capacidade de medição de impactos da atividade que desenvolvem;

Projetos de empreendedorismo social e inovador, assumidos como os start-up’s de uma economia social rejuvenescida e gerando externalidades em domínios correspondentes a novas necessidades não respondidas pelo tecido institucional existente; no caso do empreendedorismo social, estão em causa essencialmente os apoios às fases do ciclo de produto da modelação e do crescimento do projeto, embora o FIS se articule com o interesse da política pública e do mercado pela fase de incubação de projetos de

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empreendedorismo social, tendo presente, por exemplo, que outros instrumentos de política pública poderão focar-se na fase de incubação, assumindo o FIS o propósito de se constituir em sistema de pipeline com esses outros instrumentos.”

Para satisfazer os objetivos e as necessidades destas duas tipologias, a avaliação ex-ante preconiza a criação de um Fundo de Fundos que desenhe e implemente produtos financeiros, a concretizar através de intermediários financeiros, que permitam uma intervenção diferenciada nos dois domínios de falha de mercado identificados:

“O primeiro, corporizado num instrumento de crédito para instituições bancárias, destinado a apoiar inovação em organizações da economia social;

O segundo, materializado em instrumentos de capitalização e partilha de risco destinados a apoiar projetos start-up de empreendedorismo social com mobilização de instrumentos financeiros de semi-capital (quasi-equity) do tipo Revenue Participation Agreements (RPA), dada a impossibilidade de utilizar instrumentos de capital no caso das entidades destinatárias assumirem a forma jurídica de entidades da economia social.”

A proposta dos avaliadores de utilização de modelos de financiamento inovadores, como os acordos de participação em receitas (ARP) (Revenue Participation Agreements), é pertinente dado as startups sociais assumirem maioritariamente a forma jurídica de entidades da economia social, e precisarem de um modelo distinto dos modelos de “equity” para financiamento de longo prazo com partilha de risco.

Os acordos de participação em receitas assumem a forma de contribuições financeiras não garantidas cujo reembolso está dependente do sucesso da iniciativa de inovação e empreendedorismo social, recebendo o investidor uma percentagem das receitas geradas pelas iniciativas desenvolvidas com o apoio desse investimento. Desta forma existe uma completa partilha de risco e o retorno encontra-se associado à geração de receitas e não a geração de lucro, alinhando o incentivo do investidor com a missão social da iniciativa e a promoção da sustentabilidade económica.

Os acordos de participação em receitas poderão ter uma duração determinada e terem um limite ao retorno - associado a uma taxa de remuneração máxima ou montante máximo a pagar pela entidade destinatária. Pode ser também definido no acordo de investimento o âmbito das receitas enquadráveis no acordo (totais ou incrementais; de determinada fonte ou natureza), bem como a percentagem a aplicar.

Como referido na avaliação ex-ante, no caso das entidades destinatárias assumirem uma forma jurídica que permita constituir capital social, poderão ser utilizados também os instrumentos mais tradicionais de capital (equity).

A avaliação ex-ante procede, subsequentemente, à avaliação das respetivas necessidades de financiamento, chegando às seguintes conclusões:

No que respeita à primeira tipologia – inovação nas organizações da economia social já existentes – admite “que as necessidades de financiamento se situam entre os 141,12 e os 426,26 milhões de euros”;

No que se refere à segunda tipologia considerada, conclui “que as necessidades de investimento em start-up de IIES são cerca de 28,6 milhões de euros”.

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O PO ISE, elaborado e aprovado numa fase preliminar da conceção e preparação do Fundo para a Inovação Social, refere neste âmbito que o instrumento financeiro visa o “estímulo e apoio a iniciativas e investimentos em inovação e empreendedorismo social através de empréstimos bonificados e garantias”, tendo por objetivo “a dinamização do mercado de financiamento de iniciativas e investimentos em inovação e empreendedorismo social, através da criação de condições para contratualização de empréstimos adequados às necessidades específicas das IIES”.

Nestas circunstâncias, o PO ISE afirma, como veio a ser confirmado pela avaliação ex-ante, que o FIS assume “uma lógica de “fundo de fundos” (ou holding fund), independente e equidistante dos diferentes atores no circuito do investimento social, promovendo a sua colaboração em rede. O Fundo para a Inovação Social terá como objetivo último possibilitar às OES o acesso a um instrumento de financiamento mais adequado às suas especificidades e ao desenvolvimento destas novas de respostas, alavancando ainda co-investidores privados a apostar no crescimento de projetos inovadores de elevado potencial de impacto social com sustentabilidade validada”.

A abordagem do FIS apresentada no PO ISE não evidencia diferenças substanciais face à avaliação ex-ante, com exceção da recomendação, por esta última, da utilização de produtos financeiros de quasi-capital para prossecução dos objetivos visados no âmbito de projetos start-up de empreendedorismo social.

Importa assinalar e tomar em consideração que a Autoridade de Gestão do PO ISE e a Estrutura de Missão Portugal Inovação Social concordam com as recomendações apresentadas nesta matéria pela avaliação ex-ante, que consideram adequadamente fundamentadas e pertinentes.

Quanto à satisfação das necessidades de financiamento estimadas pela avaliação ex-ante, deverá referir-se que as dotações atribuídas pelo PO ISE ao FIS ascendem a 95 milhões de euros suportados pelos FEEI através do FSE, a que se acrescenta a contrapartida pública nacional – no valor global de cerca de 112 milhões de euros de financiamento público.

Este montante deverá ser alavancado pelas entidades gestoras dos instrumentos retalhistas, corporizando o objetivo da AG do PO ISE e da EMPIS de assegurar a disponibilização de recursos financeiros para apoio do empreendedorismo e da inovação social que tendencialmente dupliquem o financiamento público – chegando, assim, a um valor próximo da média do intervalo das necessidades de financiamento estimadas pela avaliação ex-ante.

3.2. Modelo de operacionalização FIS

A operacionalização do Fundo para a Inovação Social será, como referido, estruturada através de um Fundo de Fundos (ou fundo grossista) e de instrumentos retalhistas cobrindo as duas tipologias de intervenção recomendadas pela avaliação ex-ante: apoio à inovação em organizações da economia social e apoio a projetos start-up de empreendedorismo social.

No que respeita à gestão do Fundo de Fundos, a AG do PO ISE e a EMPIS encetaram um processo de prospeção e de avaliação das soluções possíveis face às exigências regulamentares pertinentes2, assumindo que, para assegurar a gestão do Fundo de Fundos e dos Fundos retalhistas, qualquer entidade deverá:

2 Designadamente o Regulamento (UE) n.º 1303/2013, do Parlamento e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que

estabelece disposições comuns relativas aos FEEI, o Regulamento de Execução (UE) n.º 964/2014 da Comissão, de 11

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1. Obedecer aos seguintes requisitos definidos pelo Regulamento Delegado n.º 480/2014, da Comissão, de 3 de março de 2014:

Ter um objeto, definido nos respetivos estatutos, totalmente compatível com a gestão do Fundo de Fundos e dos Fundos retalhistas;

Ser supervisionada pelo Banco de Portugal e detentora das licenças necessárias ao desempenho destas funções;

Possuir capacidade técnica e experiência na criação e gestão de instrumentos financeiros;

Ter viabilidade económica e financeira adequada ao desempenho destas responsabilidades;

Dispor de um sistema de controlo interno eficaz e eficiente;

Dispor de um sistema de contas anuais que forneça informações rigorosas, completas e fiáveis, em tempo oportuno;

Aceitar ser auditada pela Autoridade de Auditoria (Inspeção-Geral de Finanças), pela Comissão Europeia e pelo Tribunal de Contas Europeu.~

2. Satisfazer igualmente os requisitos impostos pelo Decreto-Lei n.º 159/2014, de 7 de outubro (regras gerais de aplicação dos Programas Operacionais e dos Programas de Desenvolvimento Rural financiados pelos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), para o período de programação 2014-2020):

Estar legalmente constituída;

Ter a sua situação tributária e contributiva regularizada;

Poder legalmente desenvolver as atividades em apreço no território abrangido pelo PO ISE;

Possuir os meios técnicos, físicos e financeiros e os recursos humanos necessários ao desenvolvimento das funções exigidas para gestão do FIS;

Ter a situação regularizada em matéria de reposições, no âmbito dos financiamentos dos FEEI;

Apresentar uma situação económico – financeira equilibrada.

Por último, atendendo às características particulares dos destinatários finais do financiamento (organizações promotoras de iniciativas de inovação e empreendedorismo social) e ao facto de este ser um mercado emergente a nível nacional, entendeu-se constituírem ainda requisitos fundamentais a cumprir por qualquer entidade que venha a assegurar a gestão do Fundo de Fundos e dos Fundos Retalhistas:

de setembro de 2014, que estabelece as regras de execução do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento

Europeu e do Conselho no que diz respeito às normas e condições para os instrumentos financeiros e o Regulamento

Delegado (UE) n.º 480/2014, da Comissão, de 3 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.º 1303/2013

do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns relativas aos FEEI.

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Inequívoco alinhamento com a missão do Fundo de Fundos e dos Fundos Retalhistas e a prossecução do interesse público;

Posicionamento neutral e equidistante face a intermediários financeiros que possam vir a gerir os instrumentos retalhistas, evitando desta forma (i) conflitos de interesse; (ii) o crowding out de um potencial interessado, num mercado emergente, de dimensão incipiente e fortes lacunas ao nível da oferta.

Na sequência de um processo de due diligence realizado pela AG POISE / EMPIS, com base nos requisitos supramencionados, foram identificadas duas entidades que garantem as condições para poder vir a assegurar a gestão do Fundo de Fundos3:

Grupo Banco Europeu de Investimento (BEI);

PME Investimentos - Sociedade de Investimento, S.A.

A decisão de seleção cabe à AG POISE / EMPIS, tomando em consideração, no caso do BEI, as disposições regulamentares pertinentes, designadamente o disposto na alínea b) i) do n.º 4 do Artigo 38.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, do Parlamento e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013.

A seleção da PME Investimentos, tendo por base as possibilidades propiciadas pela jurisprudência comunitária pertinente em matéria de contratação pública.

De facto, tendo por base a sistematização da jurisprudência comunitária pertinente efetuada pela Comissão Europeia4, para efeito de avaliação do tipo de contratos celebrados entre entidades públicas, deverão distinguir-se três situações previstas no documento referenciado:

Contratos públicos entre autoridades públicas contratantes independentes, nos quais se deverão aplicar as regras de contratação pública;

Celebração de contrato por uma autoridade pública contratante com uma sua entidade “in-house”, situação em que as regras de contratação pública não são aplicáveis se se verificarem três condições cumulativas:

Não existência de capital privado na entidade “in-house”;

O controlo exercido pela autoridade pública contratante (ou pelo conjunto das autoridades contratantes) sobre a entidade “in-house” é semelhante ao controlo que qualquer autoridade contratante teria sobre os seus departamentos;

A entidade “in-house” desempenha uma parte essencial das suas atividades para a ou as entidades contratantes que a controlam.

3 Listagem sem qualquer ordem de prioridade pré-definida.

4 Designadamente “Commission Staff Working Paper concerning the application of EU public procurement law to

relations between contracting authorities ('public-public cooperation')” - SEC(2011) 1169 final – 4 October 2011.

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Celebração de contrato de cooperação entre autoridades públicas contratantes sem criação de uma estrutura, caso em que a exceção à aplicação das normas de contratação pública exige a verificação de três condições cumulativas:

O procedimento envolve apenas as autoridades contratantes, não existindo participação de capital privado;

O objetivo de acordo é a efetiva cooperação entre as autoridades contratantes visando o desempenho conjunto de uma atividade;

A cooperação é determinada por considerações relacionadas com o interesse público.

É relevante, neste contexto, tomar adicionalmente em atenção as seguintes considerações do documento da Comissão Europeia referido que distingue cooperação genuína e contratos públicos normais:

“O objetivo da cooperação é o de assegurar conjuntamente a execução de uma atividade pública que todos os parceiros têm de desempenhar. Esta execução conjunta é caraterizada pela participação e obrigações mútuas dos parceiros contratantes, que conduzem à produção de efeitos mútuos de sinergia. Isto não significa necessariamente que cada um dos parceiros cooperantes participa igualmente no desempenho efetivo da atividade – a cooperação pode ser baseada numa divisão de atividades ou numa certa especialização. No entanto, o contrato deve dirigir-se a um objetivo comum, designadamente a realização conjunta da mesma atividade.

A cooperação é determinada por considerações relacionadas com a prossecução de objetivos de interesse público. Assim, embora possa envolver direitos e obrigações mútuos, não pode envolver transferências financeiras entre os parceiros cooperantes públicos, para além dos correspondentes ao reembolso dos custos reais dos trabalhos / serviços / fornecimentos: a prestação de serviços contra remuneração é uma característica de contratos públicos sujeitos à disciplina comunitária de contratação pública.”

A corporização das responsabilidades da entidade que venha a assumir a gestão do Fundo de Fundos será concretizada pela celebração do correspondente Acordo de Financiamento que consagrará (como exposto no ponto seguinte ‘Modelo de governação do FIS’) a partilha de responsabilidades na governação do Fundo de Fundos com a AG POISE / EMPIS.

No caso de a decisão de seleção recair na PME Investimentos, a partilha de responsabilidades será realizada no quadro da possibilidade consagrada pela jurisprudência da União: ‘cooperação entre autoridades públicas contratantes’.

3.3. Modelo de governação FIS

O modelo de governação do Fundo para a Inovação Social é enquadrado, no que respeita ao Fundo de Fundos, nomeadamente pelo correspondente Acordo de Financiamento, celebrado entre a AG do POISE / EMPIS e a entidade pública responsável pela gestão do Fundo de Fundos - sem criação de uma estrutura institucional específica.

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Esse enquadramento visa assegurar a gestão eficiente e eficaz do FIS, distinguindo as responsabilidades inerentes à política pública de promoção de iniciativas de inovação e empreendedorismo social das decorrentes da gestão do Fundo.

Neste enquadramento, as competências da AG do POISE / EMPIS na governação do Fundo para a Inovação Social são designadamente as seguintes:

Responsabilidades exclusivas pelo estabelecimento de orientações estratégicas e operacionais sobre a gestão do FIS;

Definição da estratégia de investimento e desinvestimento do FIS;

Aprovação prévia do enquadramento dos instrumentos retalhistas e respetivos intermediários financeiros a selecionar e das operações a financiar, nas orientações estratégicas e operacionais que estabelece;

Monitorização e controlo do exercício das responsabilidades contratadas com a entidade responsável pela gestão do FIS;

Liderança do Comité de Investimento do FIS5.

As competências da entidade gestora do Fundo de Fundos são nomeadamente as seguintes:

Concretização da estratégia de investimento e desinvestimento do Fundo de Fundos, de acordo com as orientações estratégicas e operacionais estabelecidas pela AG do POISE / EMPIS;

Avaliação das propostas e dos planos de negócio apresentados pelos intermediários financeiros candidatos à gestão de instrumentos retalhistas;

Negociação e contratação dos Acordos Operacionais com os intermediários financeiros selecionadas para gestão de instrumentos retalhistas, de acordo com as orientações estratégicas e operacionais estabelecidas pela AG do POISE / EMPIS;

Monitorização e controlo dos instrumentos retalhistas, nos termos estabelecidos nos Acordos Operacionais;

Análise das informações documentais relativas à execução dos instrumentos retalhistas;

Controlo da execução dos instrumentos retalhistas, sem prejuízo do exercício das responsabilidades das autoridades competentes, nacionais e comunitárias, em matéria de auditoria;

Gestão de tesouraria do Fundo de Fundos, incluindo a realização dos pagamentos aos instrumentos retalhistas;

A utilização dos juros e outras receitas geradas no âmbito da gestão dos FIS para a prossecução dos objetivos do Fundo de Fundos;

A reutilização dos recursos propiciados pelos reembolsos dos financiamentos atribuídos aos instrumentos retalhistas para a prossecução dos objetivos do Fundo de Fundos;

Prestação de contas sobre a execução financeira do Fundo de Fundos;

5 Admitindo-se igualmente a participação da EMPIS em Comités de Investimento dos instrumentos retalhistas.

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A estratégia de divulgação, informação e comunicação do Fundo de Fundos.

As competências da AG do POISE / EMPIS e da entidade responsável pela gestão do Fundo de Fundos são supervisionadas por um Comité de Investimento, especialmente responsável pela apreciação e aprovação de:

A política de investimento, de desinvestimento e de diversificação de riscos, bem como o programa de ação do instrumento financeiro e, ainda as respetivas alterações ou revisões, propostas pela entidade responsável pela gestão do Fundo de Fundos e pela AG do POISE / EMPIS;

Os avisos de abertura de concursos para seleção dos intermediários financeiros candidatos à gestão de instrumentos retalhistas, incluindo os respetivos termos de referência, propostos pela entidade responsável pela gestão do Fundo de Fundos e pela AG do POISE / EMPIS;

Os planos de negócio propostos pelos intermediários financeiros candidatos à gestão de instrumentos retalhistas, tendo em conta a sua apreciação pela entidade responsável pela gestão do Fundo de Fundos e pela AG do POISE / EMPIS;

Os acordos operacionais a estabelecer entre a entidade responsável pela gestão do Fundo de Fundos e os intermediários financeiros selecionados para gestão de instrumentos retalhistas, propostos pela entidade responsável pela gestão do Fundo de Fundos e pela AG do POISE / EMPIS;

Os orçamentos anuais e respetivas alterações ou revisões propostos pela entidade responsável pela gestão do Fundo de Fundos e pela AG do POISE / EMPIS;

Os documentos de prestação de contas apresentados pela entidade responsável pela gestão do Fundo de Fundos;

A estratégia e o programa de comunicação do instrumento financeiro propostos pela entidade responsável pela gestão do Fundo de Fundos e pela AG do POISE / EMPIS.

O modelo de governação do FIS é sintetizado graficamente do modo seguinte:

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3.4. Política de Investimento do Fundo para a Inovação Social

O Fundo para a Inovação Social (FIS) constitui o instrumento financeiro privilegiado de incentivo à criação, crescimento e desenvolvimento de iniciativas de inovação e empreendedorismo social, promovidas por organizações da economia social e entidades de missão social, com foco na promoção da sua sustentabilidade económica e aumento do seu impacto.

O FIS integra a Iniciativa Portugal Inovação Social, contribuindo, de modo articulado, integrado e complementar com outros instrumentos, para a prossecução conjunta dos seguintes objetivos:

Promoção da Inovação e do Empreendedorismo Social em Portugal, como meio de gerar novas soluções para problemas societais relevantes, em complemento de abordagens e de respostas tradicionais;

Desenvolvimento do Mercado do Investimento Social em Portugal, desenvolvendo instrumentos de financiamento melhor adequados às necessidades específicas da economia social, da inovação social e do empreendedorismo social e alavancando recursos adicionais para este fim;

Melhoramento das qualificações e competências de todos os protagonistas do sistema de inovação e empreendedorismo social em Portugal, designadamente otimizando os níveis de resposta da organizações da economia social e contribuindo para a sua sustentabilidade.

O Fundo para a Inovação Social dirige-se e visa superar as falhas de mercado no financiamento de iniciativas de inovação e empreendedorismo social, compreendendo duas principais tipologias de intervenção e de produtos financeiros:

Por um lado, o estímulo e apoio à inovação em organizações da economia social existentes e mais maduras.

Os produtos financeiros mais adequados para esta tipologia integram instrumentos de dívida com maturidades longas e taxas de juro baixas, subsidiação de taxas de juro e instrumentos de garantia e contragarantia – com consagração de partilha assimétrica de riscos;

Comité de Investimento do Fundo de Fundos

Entidade Gestora do Fundo de Fundos

Entidades Gestoras dos Fundos Retalhistas

Organizações Promotoras de Iniciativas de Inovação e Empreendedorismo Social

AG do POISE / EMPIS

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Por outro, o incentivo e financiamento de projetos start-up de empreendedorismo social.

Os produtos financeiros melhor adequados para prossecução deste objetivo correspondem a instrumentos de capital e quasi-capital, nomeadamente capital de risco e investimentos de business angels, bem como instrumentos híbridos como Acordos de Participação em Receitas (‘Revenue Participation Agreements’), ou outros instrumentos híbridos com partilha de risco.

No quadro da orientações, objetivos, tipologias de intervenções e tipologias de produtos financeiros estabelecidos, a especificação e caraterização detalhadas das soluções de financiamento a disponibilizar no âmbito do FIS beneficiarão do contributo da entidade que será responsável pela sua gestão e serão sobretudo concretizadas nas propostas apresentadas pelos intermediários financeiros candidatos à gestão de instrumentos retalhistas.

Não obstante, está já identificada pela AG POISE / EMPIS, com base nos resultados e recomendações da avaliação ex-ante, a proposta de três produtos financeiros específicos que visam colmatar as falhas de mercado identificadas.

Para o estímulo e apoio à inovação em organizações da economia social estabelecidas, é proposta a criação de um instrumento de dívida em condições vantajosas de maturidade, taxa de juro e exigência de garantias, que seja promovida por instituições bancárias selecionadas no âmbito do FIS.

Para o incentivo e financiamento de projetos start-up de empreendedorismo social é proposta a criação de dois produtos financeiros que utilizem mecanismos de quase-capital/capital que envolvam atores relevantes e com capital do ecossistema de inovação e empreendedorismo social:

Uma linha de financiamento para entidades veículo de business angels, que incentive o seu foco, investimento e acompanhamento à criação e fase inicial de crescimento de iniciativas de missão social;

Financiamento para a criação de fundos de empreendedorismo social que mobilizem capital e experiência de investidores profissionais que se queiram focar no apoio ao crescimento de iniciativas de inovação e empreendedorismo social.

Uma versão detalhada destes três produtos financeiros está desenvolvida no documento “Produtos Financeiros do Fundo para a Inovação Social”, documento este que evoluirá com maior detalhe e proposta de novos produtos financeiros que sejam necessários promover, em articulação com a entidade responsável pela gestão do Fundo de Fundos.

O facto do foco de aplicação territorial do FIS às regiões (NUTS II) Norte, Centro e Alentejo, decorrente do PO ISE, poder significar a manutenção de falhas de mercado no apoio a iniciativas de inovação e empreendedorismo social noutras regiões do país, poderá ser minimizado através da possibilidade de financiamento de iniciativas e inovação e empreendedorismo social nas regiões (NUTS II) Lisboa e Algarve pelos recursos financeiros privados alavancados pelos intermediários financeiros selecionados para gestão de instrumentos retalhistas, bem como, num horizonte temporal mais longo, por reembolsos dos financiamentos contratados, como sugerido na avaliação ex-ante, sem prejuízo de uma eventual articulação com os PO respetivos para a mobilização de instrumentos financeiros.

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3.5. Regras de Auxílio de Estado

A AG POISE / EMPIS consideram não ser necessário notificar a DG Concorrência da Comissão Europeia no âmbito da conformidade do FIS, das entidades gestoras do Fundo de Fundos e de instrumentos retalhistas e dos respetivos produtos financeiros com a disciplina comunitária em matéria de ajudas de Estado.

Este entendimento decorre, no que respeita ao cabal cumprimento dos normativos relevantes no âmbito da contratação pública, do processo de seleção das entidades gestoras grossista e retalhistas.

A natureza dos instrumentos financeiros em apreço e as suas caraterísticas essenciais permitem, por outro lado, assegurar o respetivo enquadramento na disciplina das ajudas de Estado.

Esta abordagem toma em consideração que os financiamentos a realizar se afastam significativamente dos requisitos que impõem a respetiva notificação, considerando em especial que:

Todos os apoios concedidos a beneficiários individuais e não a empresas não são cobertos pelo regime de ajudas de Estado;

As organizações da economia social não são consideradas empresas no ordenamento jurídico nacional, em particular na Lei n.º 30/2013, de 8 de maio (Lei de Bases da Economia Social);

O enquadramento propiciado pelo regime de minimis6 (ajuda, em equivalente de subvenção líquida, inferior a 200.000 € em três anos de exercício, que abrangerá a generalidade dos financiamentos a contratar no âmbito do FIS) dispensa a necessidade de notificação;

A possibilidade de enquadramento dos financiamentos em causa no Regulamento (UE) n.º 651/2014 da Comissão de 16 de Junho de 2014, que declara certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, tomando designadamente em consideração as conclusões produzidas pela DG Concorrência no caso da Big Society Capital7, permite considerar IF com caraterísticas relevantes análogas às assumidas para o FIS compatíveis com o artigo 107.º, n.º 3, alínea c) do Tratado de Funcionamento da União Europeia.

3.6. Procedimentos e requisitos para seleção e contratação com entidades gestoras de instrumentos retalhistas

A seleção dos intermediários financeiros candidatos à gestão de instrumentos retalhistas será efetuada de acordo com procedimentos abertos, transparentes, proporcionados e não discriminatórios, evitando conflitos de interesse e respeitando a disciplina de contratação pública.

Os termos de referência dos correspondentes procedimentos terão em atenção:

6 Regulamento (UE) n.º 1407/2013 da Comissão, de 18 de dezembro.

7 Decisão C(2011)9341 final – 20/12/2011 -SA.33683 (2011/N) -UK: Big Society Capital (BSC).

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As orientações, objetivos, tipologias de intervenções e tipologias de produtos financeiros estabelecidas pelos órgãos de governação do FIS, referenciadas em pontos anteriores deste documento;

Os requisitos que deverão ser satisfeitos pelos intermediários financeiros candidatos à gestão de instrumentos retalhistas, de acordo com, designadamente, o Regulamento Delegado 480/2014, da Comissão, de 3 de março e o Decreto-Lei 159/2014, de 27 de outubro, descritos anteriormente;

O grau de alavancagem dos financiamentos públicos através de recursos dos intermediários financeiros candidatos à gestão de instrumentos retalhistas;

Os custos de gestão dos instrumentos retalhistas, no quadro das disposições regulamentares aplicáveis;

A especificação detalhada dos produtos financeiros que os instrumentos retalhistas se propõem implementar, incluindo as respetivas maturidades e a metodologia de concretização dos mecanismos de partilha assimétrica de riscos e remunerações;

A forma como os intermediários financeiros candidatos à gestão de instrumentos retalhistas propõem desempenhar, com eficácia e eficiência, as suas responsabilidades, que designadamente abrangem:

– A concretização da estratégia de investimento e desinvestimento dos instrumentos retalhistas, de acordo com as orientações estratégicas e operacionais estabelecidas pela AG POISE/EMPIS;

– A criação de um pipeline de iniciativas e projetos suscetíveis de se candidatarem a financiamento pelos instrumentos retalhistas;

– A seleção e a avaliação das candidaturas de operações a financiamento pelos instrumentos retalhistas;

– A negociação dos contratos de financiamento a celebrar entre os instrumentos retalhistas e os promotores das operações selecionadas;

– A monitorização das operações financiadas, incluindo a proposta de indicadores de realização e resultado e o modelo e periodicidade dos relatórios de monitorização;

– A análise das informações documentais relativas à execução das operações financiadas;

– O controlo da execução das operações financiadas, sem prejuízo do exercício das responsabilidades pelas entidades de gestão do FIS e pelas autoridades competentes, nacionais e comunitárias, em matéria de auditoria;

– A gestão de tesouraria dos instrumentos retalhistas, incluindo a realização dos pagamentos aos promotores;

– A utilização dos juros e outras receitas geradas no âmbito da gestão dos instrumentos retalhistas;

– A reutilização dos recursos propiciados pelos reembolsos dos financiamentos atribuídos;

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– A prestação de contas sobre a execução financeira dos instrumentos retalhistas;

– A estratégia de divulgação, informação e comunicação dos instrumentos retalhistas.

3.7. Quadro de Indicadores de acompanhamento

Os indicadores de resultado e de realização definidos no PO ISE no âmbito do FIS, que deverão ser considerados no âmbito da sua monitorização e declinados de modo adequado para os instrumentos retalhistas são os seguintes:

Indicador de resultado:

– Projetos de empreendedorismo e inovação social concluídos com recurso a instrumentos financeiros;

– Unidade de medida para indicador: %, com valor de referência 30 em 2013;

– Valor-alvo para 2023: 70;

– Fonte de dados: SIIFSE com frequência do relato: anual.

Indicador de realização:

– Projetos de empreendedorismo e inovação social apoiados com recurso a instrumentos financeiros;

– Unidade de medida para o indicador: n.º, com valor-alvo para 2023 de 720;

– Fonte de dados: SII FSE com frequência do relato: anual.