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FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO
ESCOLA DE GOVERNO PROFESSOR PAULO NEVES DE CARVALHO
PROGRAMA DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
André Dell’Isola Denardi
PAPEL DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS NAS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO NO ESTADO:
o caso do Plano Estadual de Educação
Belo Horizonte, abril de 2019
André Dell’Isola Denardi
O PAPEL DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS NAS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO NO ESTADO:
o caso do Plano Estadual de Educação
Dissertação apresentada ao Programa de
Mestrado em Administração Pública da Fundação
João Pinheiro, como requisito parcial para
obtenção do título de Mestre em Administração
Pública.
Orientador: Prof. Dr. Bruno Lazzarotti Diniz Costa
Belo Horizonte, abril de 2019
D391a
Denardi, André Dell’Isola.
O papel da assembleia legislativa de Minas Gerais nas políticas
públicas de educação no estado [manuscrito] : o caso do Plano
Estadual de Educação / André Dell’Isola Denardi. – 2019.
[17], 158 f. : il.
Dissertação (Mestrado em Administração Pública) – Fundação
João Pinheiro, Escola de Governo Professor Paulo Neves de
Carvalho, 2019.
Orientador: Bruno Lazzarotti Diniz Costa
Bibliografia: f. 169-174
1. Educação – Minas Gerais. 2. Poder Legislativo – Minas Gerais. 3. Plano Estadual de Educação – Minas Gerais. I. Costa, Bruno Lazzarotti Diniz. II. Título.
CDU 37(815.1)
André Dell’Isola Denardi
O PAPEL DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS NAS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO NO ESTADO:
o caso do Plano Estadual de Educação
Dissertação apresentada ao Programa de
Mestrado em Administração Pública da Fundação
João Pinheiro, como requisito parcial para
obtenção do título de Mestre em Administração
Pública.
Prof. Dr. Bruno Lazzarotti Diniz Costa – Fundação João Pinheiro (Orientador)
Profa. Dra. Flávia Duque Brasil – Fundação João Pinheiro (Banca
Examinadora)
Prof. Dr. Manoel Leonardo Wanderley Duarte Santos– UFMG (Banca
Examinadora)
Belo Horizonte, 26 de abril de 2019
iv
AGRADECIMENTOS
À minha família, que me ensinou o valor do ensino e me inspira à prática do
magistério.
Ao professor Bruno Lazzarotti, pela atenciosa e genuína orientação e, acima de
tudo, pela paciência em aguentar meus constantes pitacos.
À Fundação João Pinheiro, pela oportunidade de conhecer um pouco melhor a
realidade de nossa Administração Pública, nosso Estado e nosso povo.
À Assembleia Legislativa de Minas Gerais (em especial à Escola do Legislativo)
por aguçar a vocação e aptidões que Deus plantou em meu coração.
Ao Deputado João Leite, pela oportunidade de trabalho.
Aos amigos, que me ampararam nesses últimos e tão conturbados meses.
v
RESUMO
A pesquisa desenvolvida pretendeu evidenciar o papel e influência da
Assembleia Legislativa de Minas Gerais nas políticas públicas de educação no
Estado, tomando como base o Plano Estadual de Educação, que tramitou no
parlamento mineiro entre os anos de 2015 e 2018. Para tanto, partiu-se de uma
revisão teórica sobre o Poder Legislativo, sua evolução institucional em Minas
Gerais e sua inserção dentro do modelo federativo nacional e diante dos demais
Poderes constituídos; análise do desenvolvimento da educação como política
pública no Brasil e em Minas Gerais, seus principais dispositivos legais e as
competências constitucionais dos estados-membro relacionadas a ela; e análise
quantitativa e qualitativa de dados sobre a tramitação do Plano Estadual de
Educação na Assembleia Legislativa de Minas Gerais.
Os resultados encontrados apontaram que o Poder Legislativo mineiro
realizou um grande esforço no sentido de criar plataformas para o debate público
do Plano Estadual de Educação, reunindo, em parceria com o Poder Executivo,
diversos setores da sociedade civil para discutir as metas e estratégias do Plano.
Por meio da criação de uma Comissão Organizadora plural e diversa, de um
Fórum Técnico que interiorizou o debate a respeito do Plano e de toda a
tramitação legislativa ocorrida nos anos seguintes, foram identificadas diferentes
arenas de debate em que diferentes atores se valeram de determinadas
estratégias para fazer valer seus interesses. Tal conjuntura provou o bom
exercício do Poder Legislativo em promover o debate em torno do Plano e
interferir em seu conteúdo.
vi
ABSTRACT
The research carried out was intended to highlight the role and influence
of the Legislative Assembly of Minas Gerais in public education policies in the
State, based on the State Educational Plan, which took place in the Minas Gerais
parliament between 2015 and 2018. For this purpose, it is based on a theoretical
revision on the Legislative Power, its institutional evolution in Minas Gerais and
its insertion within the national federative model and related with other constituted
Powers; analysis of the development of education as public policy in Brazil and
Minas Gerais, its main legal provisions and the constitutional competences of
member states related to it; and quantitative and qualitative analysis of data on
the State Plan of Education in the Legislative Assembly of Minas Gerais.
The results showed that the Minas Gerais Legislative Power made a great
effort to create platforms for the public debate of the State Education Plan,
bringing together, in partnership with the Executive Power, various sectors of civil
society to discuss the goals and strategies of the Plan. Through the creation of a
diverse and plural Organizing Committee, a Technical Forum that internalized the
debate regarding the Plan and the entire legislative process that took place in the
following years, different arenas of debate were identified in which different actors
took advantage of certain strategies to assert their interests. This situation proved
the good exercise of the Legislative Power in promoting the debate around the
Plan and interfering in its content.
vii
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1- MODELO INTERATIVO DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
..................................................................................................................................................... 33
viii
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 - METAS E OBJETIVOS PRINCIAIS DO PNE ............................................. 62
QUADRO 2 - FLUXOGRAMA DA TRAMITAÇÃO DO PEE NA ALMG ......................... 73
QUADRO 3 - INSTITUIÇÕES CONVIDADAS PARA 1ª E 2ª REUNIÕES
PREPARATÓRIAS DA COMISSÃO ORGANIZADORA .................................................. 79
QUADRO 4 - COMPARECIMENTO DE ENTIDADES NAS REUNIÕES
PREPARATÓRIAS .................................................................................................................. 82
QUADRO 5 - COMPOSIÇÃO DO FÓRUM ESTADUAL PERMANENTE DE
EDUCAÇÃO DE MINAS GERAIS ......................................................................................... 86
QUADRO 6 - DISPOSIÇÃO DAS METAS DO PEE ORGANIZADO NOS GRUPOS
TEMÁTICOS PARA O FÓRUM TÉCNICO .......................................................................... 93
QUADRO 7 - CRONOGRAMA DOS ENCONTROS REGIONAIS .................................. 94
QUADRO 8- DEMANDA DOS GABINETES PARLAMENTARES POR CONVITES
IMPRESSOS PARA DIVULGAÇÃO DOS ENCONTROS REGIONAIS ......................... 95
QUADRO 9 - DISTRIBUIÇÃO DAS ESTRATÉGIAS DO PEE POR META .................. 98
QUADRO 10 - DISTRIBUIÇÃO DAS SUGESTÕES VIA CONSULTA PÚBLICA
ONLINE ENTRE AS METAS DO PEE ............................................................................... 114
QUADRO 11 - REPRESENTAÇÃO PREVISTA E ELEITA POR ENCONTRO
REGIONAL .............................................................................................................................. 124
QUADRO 12 - NATUREZA DAS INCLUSÕES EM CADA META DO PEE ................ 138
QUADRO 13 -COMPARATIVO SINTÉTICO PARCIAL DAS PRINCIPAIS
MUDANÇAS DO PEE APÓS O FÓRUM TÉCNICO ........................................................ 142
QUADRO 14 - RELAÇÃO DAS ESTRATÉGIAS E EMENDAS DO SUBSTITUTIVO
Nº2 DO PEE ............................................................................................................................ 153
QUADRO 15 - RELAÇÃO DAS EMENDAS FEITAS EM PLENÁRIO AO PEE ......... 156
QUADRO 16 - COMPARATIVO SINTÉTICO PARCIAL DAS PRINCIPAIS
MUDANÇAS DO PEE DO FÓRUM TÉCNICO EM RELAÇÃO AO SUBSTITUTIVO Nº
2 ................................................................................................................................................ 159
QUADRO 17 - COMPARATIVO SINTÉTICO FINAL DAS PRINCIPAIS MUDANÇAS
DO PLANO ORGINAL DO PEE, AS MUDANÇAS DO FÓRUM TÉCNICO E O
PROJETO APROVADO........................................................................................................ 163
ix
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 - INTERVENÇÕES POR ENCONTRO REGIONAL .................................. 100
GRÁFICO 2 - INTERVENÇÕES NOS 12 ENCONTROS REGIONAIS POR META... 101
GRÁFICO 3 - INTERVENÇÕES NOS 12 ENCONTROS REGIONAIS POR TEMA... 102
GRÁFICO 4 - INTERVENÇÕES NAS METAS POR ENCONTRO REGIONAL .......... 103
GRÁFICO 5 - PÚBLICO DOS ENCONTROS FÓRUM TÉCNICO ............................... 119
GRÁFICO 6 - PRESENÇA EM TODOS OS GRUPOS REGIONAIS POR TEMA ...... 120
GRÁFICO 7 - PRESENÇA EM TODOS OS ENCONTROS REGIONAIS POR
SEGMENTO ............................................................................................................................ 121
GRÁFICO 8 - INSCRITOS DE TODOS OS 12 ENCONTROS REGIONAIS ............... 122
GRÁFICO 9 - INSCRITOS PLENÁRIA FINAL POR SEGMENTO ................................ 128
GRÁFICO 10 - INSCRITOS PLENÁRIA FINAL POR TEMA ......................................... 130
GRÁFICO 11- INSCRITOS NA PLENÁRIA FINAL ......................................................... 131
x
LISTA DE SIGLAS
ABE - Associação Brasileira de Educação
ADEOMG - Associação de Diretores de Escolas Oficiais do Estado de Minas
Geras
AEC - Associação de Educação Católica do Brasil
ALMG - Assembleia Legislativa de Minas Gerais
AMEFA - Associação Mineira das Escolas Família Agrícola
AMESBH - Associação Metropolitana dos Estudantes Secundaristas da RMBH
AMIE - Associação Mineira de Inspetores Escolares
AMISPE - Associação Mineira de Supervisores Pedagógicos
AMM - Associação Mineira de Municípios
ANDES - Sindicato Nacional dos Docentes de Instituições de Ensino Superior
ANFOPE - Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação
ANPEd - Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação
APPMG - Associação de Professores Públicos de Minas Gerais
APUBH - Sindicato dos Professores de Universidades Federais de Belo
Horizonte e Montes Claros
ARENA - Aliança Nacional Renovadora
CAQ - Custo-Aluno-Qualidade
CAQI - Custo Aluno- Qualidade Inicial
CDIESEF - Conselho dos Dirigentes das Instituições de Ensino Superior de
Educação Física de Minas Gerais
CECT - Comissão de Educação, Ciência e Tecnologia
CEDEFES - Centro de Documentação Eloy Ferreira da Silva
CEE - Conselho Estadual de Educação
CEEMG - Conselho Estadual de Educação de Minas Gerais
CEJ - Conselho Estadual da Juventude -
CELLOS - Centro de Luta para Livre Orientação Sexual
CEPEMG - Centro de Estudos e Pesquisas Educacionais de Minas Gerais
CME - Conspiração Mineira pela Educação
CME BH - Campanha Nacional pelo Direito à Educação - Conselho Municipal de
Educação de Belo Horizonte
CNEC - Campanha Nacional das Escolas da Comunidade
xi
CONAE - Conferência Nacional de Educação -
CONSFUNDEB - Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle Social do
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação
CREF - Conselho Regional de Educação Física MG - 6ª Região
CTB-MG - Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil
CUT-MG - Central Única dos Trabalhadores
DAFE - Diretório Acadêmico da Faculdade de Educação da UEMG
DEM - Democratas
EJA - Educação de Jovens e Adultos
EPT - Conferência Mundial de Educação para Todos
FAE/UEMG - Faculdade de Educação da Universidade do Estado de Minas
Gerais
FAPAEMG - Federação das Associações de Pais e Alunos das Escolas Públicas
de MG
FASPA/MG - Federação de Associações de Pais e Alunos do Estado de MG
FECOMERCIO - Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do
Estado de Minas Gerais
FEE - Fórum Estadual de Educação -
FEEP - Fórum de Entidades de Educação Profissional
FENEN/MG - Federação das Escolas Particulares de Minas Gerais
FEPEMG - Fórum Estadual Permanente de Educação de Minas Gerais
FETAEMG - Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Minas
Gerais
FIEMG - Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais
FITE - Federação Interestadual dos Trabalhadores da Educação
FITEE - Federação Interestadual dos Trabalhadores em Estabelecimentos de
Ensino
FMEI - Fórum Mineiro de Educação Infantil
FOMEJA - Fórum Mineiro de Educação de Educação de Jovens e Adultos
FPEDER-MG - Fórum Permanente de Educação e Diversidade Étnico-Racial de
MG
FUNDAMIG - Federação Mineira de Fundações e Associações de Direito Privado
FUNDEB - Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério
GPI - Gerência de Projetos Institucionais
xii
ICA - Instituto da Criança e do Adolescente da PUC MINAS
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LDB - Lei de Diretrizes e Bases
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA - Lei Orçamentária Anual
MDB - Movimento Democrático Brasileiro
MDE - Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
MLPC - Movimento de Luta Pró-Creches
NEPQT - Núcleo Estudos Populações Quilombolas e Tradicionais - UFMG
N'GOLO - Federação das Comunidades Quilombolas de MG
OCDE - Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONG - Organizações Não Governamentais
PEE - Plano Estadual de Educação
PMDI - Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado -
PNE - Plano Nacional de Educação
PPAG - Plano Plurianual de Ação Governamental
PR - Partido da República
PSC - Partido Socialista Cristão
PSD - Partido Social Democrático
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileiro
PT - Partido dos Trabalhadores
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro
PV - Partido Verde
QESE - Quotas estaduais do salário educação
REAF - Rede Estadual de Ação pela Família
RECID - Rede de Educação Cidadã Minas Gerais
REIEBC - Rede Estadual Intercâmbio por uma Educação Básica do Campo
REMEC - Rede Mineira de Educação do Campo
SAAEMG - Sindicato dos Auxiliares de Administração Escolar de Belo Horizonte
SECTES - Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
SEDECTES - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, Ciência,
Tecnologia e Ensino Superior
SEE - Secretaria de Estado de Educação
SENAC - Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
xiii
SENAC MG - Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Regional MG
SENAI - Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SENAT - Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte
SESC - Serviço Social do Comércio
SIND REDE BH - Sindicato dos Trabalhadores em Educação da Rede Pública
Municipal de Belo Horizonte
SINDIFES - Sindicato dos Trabalhadores nas Instituições Federais de Ensino
SIND-UTE/MG - Sindicato Único dos Trabalhadores em Educação de Minas
Gerais
SINEGEP - Sindicato dos Especialistas de Educação e Gerentes Públicos de
MG
SINEP/MG - Sindicato das Escolas Particulares de Minas Gerais
SINPRO MINAS - Sindicato dos Professores do Estado de Minas Gerais
SISAP - Sistema de Apoio Parlamentar
STL – Sistema de Tramitação Legislativa
UCMG - União Colegial de Minas Gerais
UEE-MG - União Estadual dos Estudantes
UEMG - Universidade do Estado de Minas Gerais
UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais
UNCME/MG - União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação
UNDIME-MG - União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação de MG
UNE - União Nacional dos Estudantes
UNIMONTES - Universidade Estadual de Montes Claros
UTRAMIG - Fundação de Educação para o Trabalho de Minas Gerais
xiv
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 17
METODOLOGIA ....................................................................................................................... 25
1 - O PODER LEGISLATIVO COMO MEDIADOR DO DEBATE PÚBLICO E
EQUALIZADOR DAS DISPUTAS POLÍTICAS .................................................................. 26
1.1 - O Papel do Legislativo nas Políticas Públicas .................................................. 30
1.2 - Evolução e Estrutura do Poder Legislativo em Minas Gerais ....................... 35
1.3 - Lógica Partidária e Governabilidade no âmbito da Assembleia de Minas 41
1.4 - Distribuição de Poder no Legislativo................................................................... 48
2 - EDUCAÇÃO: DEVER DO ESTADO COMPARTILHADO ENTRE ENTES
FEDERADOS E PODERES CONSTITUÍDOS .................................................................... 55
2.1 – Trajetória da Educação no Brasil e em Minas Gerais ................................... 55
2.3 – Os Planos de Educação Nacional e de Minas Gerais ..................................... 61
3 – A TRAMITAÇÃO DO PLANO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO NA ASSEMBLEIA DE
MINAS ........................................................................................................................................ 69
3.1 – Discussões e Trabalhos Preliminares ................................................................ 74
3.2 – A Comissão Organizadora e Suas Reuniões Preparatórias para
Elaboração do PEE e seu Fórum Técnico ................................................................... 77
3.3 - O Fórum Técnico do Plano Estadual de Educação ......................................... 91
3.3.1 - ETAPA DE REGIONALIZAÇÃO ........................................................................ 91
3.3.2 - ALTERAÇÕES NOS ENCONTROS REGIONAIS .......................................... 98
3.3.3 – EIXOS DE INTERVENÇÕES NO CONTEÚDO DO PEE ........................... 105
3.3.3.1 - Escola Pública X Privada .......................................................................... 105
3.3.3.2 - Governança ................................................................................................. 106
xv
3.3.3.3 - Cooperação ................................................................................................. 107
3.3.3.4 - Permanência, Inclusão e Acessibilidade ................................................. 108
3.3.3.5 - Financiamento ............................................................................................. 110
3.3.3.6 – Ajustes e Detalhamentos .......................................................................... 111
3.3.3.7 - Repetições ................................................................................................... 112
3.3.4 - AS CONSULTAS PÚBLICAS VIA INTERNET .............................................. 114
3.3.5 - O PERFIL DOS INSCRITOS NAS ETAPAS REGIONAIS .......................... 116
3.3.6 - A PLENÁRIA FINAL DO FÓRUM TÉCNICO DE EDUCAÇÃO .................. 126
3.3.7 – O COMITÊ DE REPRESENTAÇÃO .............................................................. 144
3.4 - A Tramitação do Plano Estadual de Educação após o Fórum Técnico ... 148
3.5 - ANÁLISE DE RESULTADOS ................................................................................. 160
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................. 164
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................... 169
17
INTRODUÇÃO
O presente estudo tem por objetivo geral analisar a influência do Poder
Legislativo estadual mineiro na formulação de políticas públicas em educação,
tomando como base o mais recente Plano Estadual de Educação que tramitou
na Assembleia de Minas entre os anos de 2015 e 2018. Para tanto, buscou-se
tratar primeiramente do Poder Legislativo, sua evolução institucional na história
recente do país e sua consolidação como instância política promotora do debate
público. Em seguida, investigou-se o desenvolvimento da educação como
política pública no país, sua consolidação como responsabilidade do Estado e
de que forma é tratado pelos Estados-membro. Considerando o Plano Estadual
de Educação como resultado mais recente e maduro de todo um aparato político-
normativo desenvolvido no país ao longo das últimas décadas e considerando
ainda o crescente protagonismo do Poder Legislativo na aproximação da
sociedade com as decisões públicas, buscou-se analisar as diferentes arenas,
atores, interesses e recursos utilizados no âmbito da Assembleia de Minas para
dar o contorno a este importante marco regulatório no âmbito da educação
estadual.
Para analisar o papel da Assembleia de Minas Gerais quanto às políticas
públicas de educação no Estado, este trabalho insere-se em uma discussão mais
ampla envolvendo as disputas de atores e grupos de pressão nas diferentes
arenas de debate bem como o papel do legislativo dentro da nossa forma
federativa de Estado e do sistema presidencialista de Governo. Focalizou-se o
Plano Estadual de Educação como instrumento de planejamento de políticas
educacionais em Minas com vistas a levantar quais foram as intervenções
realizadas - no período de 2015 a 2018 - pela Assembleia Legislativa de Minas
Gerais.
Na primeira parte deste estudo, encontra-se o marco teórico da discussão
em que são abordados dois temas centrais: 1) o Poder Legislativo e 2) a
Educação como política pública. Para tratar do primeiro tema, são apresentados
o Papel do Legislativo na lógica federativa e presidencialista (com base em
Scartascini, Stein & Tommasi (2010), dentre outros); o papel do Legislativo nas
Políticas Públicas (Peters (1986); Thomas & Grindle (1990); Mead (1995); Rua
18
(1997); Saravia (2006), entre outros); a evolução e estrutura do Poder Legislativo
em Minas Gerais (Saiegh (2010); Anastasia (2016), Dulci (2016), entre outros);
a Lógica Partidária dentro da Assembleia de Minas (Figueiredo, Limongi (2007);
Jones (2010); Ranulfo (2016) entre outros); e a estrutura técnica e política da
Assembleia Legislativa (Rocha (2011); Cunha (2016); Nunes (2016), entre
outros). Em relação ao segundo tema, apresentam-se aspectos relativos à
educação como Política Pública (Searle (1994; Casassus (2001), entre outros),
a trajetória da Educação no Brasil e em Minas Gerais (Plank (2001); Xavier e
Cribari (2010); Cury (2016), entre outros); o panorama qualitativo do ensino
formal no Brasil e em Minas Gerais (Magalhães (2006); Ribeiro (2006), entre
outros); e os Planos de Educação Nacional e de Minas Gerais (Bernstein (1997);
Molina (2002), entre outros);. Além dos autores aqui citados, este trabalho
dialoga com trabalhos de Ahumada (1958); Godet (1971); Lynn (1980); Juran
(1988); Tsebelis (1998); Sebastian (1999); Corbucci (2008); Oliveira (2009);
Carvalho (2011); Soares e Gelape (2016); e Mendonça (2016, além de relatórios
institucionais.
Na segunda parte deste estudo, encontra-se a análise empírica em que
se considerou a tramitação do plano estadual de educação na Assembleia de
Minas, além das discussões e trabalhos preliminares. Nessa parte, são
apresentadas a Comissão Organizadora e suas reuniões preparatórias para
elaboração do PEE e do Fórum Técnico do Plano Estadual de Educação, na
etapa de regionalização. São descritas as alterações ocorridas nos encontros
regionais e o perfil dos inscritos nas etapas regionais. Com base nesses dados
e demais informações obtidas a partir da plenária final do Fórum Técnico de
Educação, considerando o Comitê de Representação e a tramitação do Plano
Estadual de Educação após o Fórum Técnico, foi realizada a análise de
resultados.
Se em 2001 a taxa de frequência de alunos no Ensino Infantil (0 a 5 anos)
era de 55%, em 2012 já se tinha 78,2% das crianças dessa faixa etária em
escolas e creches. No que diz respeito à evasão escolar, registrou-se uma
redução de 74,2% entre os alunos de Ensino Fundamental (6 a 15 anos) e 43,1%
entre os de Ensino Médio (16 a 18 anos). A política de inclusão a crianças com
necessidades especiais também foi reforçada ao longo dos últimos anos,
passando de cerca de 380 mil matrículas em 2000 para 840 mil 13 anos depois,
19
entre escolas regulares e especializadas. A taxa de analfabetismo funcional
também sofreu uma considerável queda, passando de 27,3% em 2001 para
18,3% em 20121. No ensino superior, o percentual de pessoas de 18 a 24 anos
que frequentam ou já concluíram a graduação saltou de 7,1 em 1997 para 17,6
em 20112
Em Minas Gerais, algumas estatísticas da educação no estado também
indicam um cenário positivo. Em 2013, Minas já havia praticamente
universalizado o acesso ao ensino fundamental, com 98,7% das crianças de 6 a
14 anos frequentando a escola, superando o percentual do país na mesma faixa
etária. A taxa de abandono escolar também sofreu queda, de 16,2% em 2000
para 2,7% em 2013, considerando a faixa da segunda etapa do ensino
fundamental (11 a 15 anos)3. E se em 2000 o estado possuía 295 municípios
com um quinto de sua população acima de 15 anos analfabeta, em dez anos o
número de municípios mineiros com essa realidade caiu para 1374.
Apesar das conquistas, o Brasil ainda acumula desempenhos pífios em
matéria de qualidade de ensino, provando que seu ritmo na superação das
carências e limitações no âmbito educacional ainda está muito aquém do
necessário para se alcançar em tempo hábil patamares internacionais
satisfatórios. Segundo ranking divulgado em maio de 2015 pela Organização
para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Brasil ocupa a 60ª
posição entre 76 países avaliados quanto sua qualidade em educação5. Se em
2012 13% da população brasileira entre 25 e 64 anos havia alcançado a
educação superior, neste mesmo ano o percentual médio dos países da OCDE
1 Dados retirados do RELATÓRIO EDUCAÇÃO PARA TODOS NO BRASIL 2000-2015., disponível em http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=15774-ept-relatorio-06062014&Itemid=30192. Acesso em: 23 de outubro de 2018. 2 Dados retirados de EDUCAÇÃO BRASILEIRA: INDICADORES E DESAFIOS DOCUMENTO DE CONSULTA, disponível em http://conae2014.mec.gov.br/images/pdf/educacaobrasileiraindicadoresedesafios.pdf. Acesso em: 23 de outubro de 2018. 3 PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO (PMDI): 2015 4 MINAS GERAIS. Assembleia Legislativa. Diretoria de Processo Legislativo. Gerência-Geral de Consultoria Temática. Fonte primária: FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO — FJP. Índice Mineiro de Responsabilidade Social – Edição 2011. Belo Horizonte, 2011. Aplicativo disponível em: http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/indicadores-sociais/-imrs-indice-mineiro-de-responsabilidade-social. Acesso em: 23 de outubro de 2018 5 Disponível em http://g1.globo.com/educacao/noticia/2015/05/brasil-ocupa-60-posicao-em-ranking-de-educacao-em-lista-com-76-paises.html. Acesso em 10 maio 2016
20
era de 33%6. E se por um lado a alfabetização ultrapassou mais de 90% da
população com 15 anos ou mais (IBGE/PNAD, 2010), um quinto desta mesma
faixa etária ainda sofre com o analfabetismo funcional7, considerada a
incapacidade de utilizar da leitura e escrita para solucionar demandas de
contexto social do dia a dia (RIBEIRO, 2006).
O Ensino Médio ainda representa o grande gargalo na continuidade dos
estudos. Minas gerais acompanha a tendência nacional de perder parcela
considerável de seus alunos nesta etapa de ensino, com uma impressionante
taxa de evasão de 47% em 2011, segundo dados do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA)8. É também no ensino médio onde se reside outro
grande desafio: a distorção de idade e série. Em 2013, na região do Mucuri, no
nordeste de Minas, quase 40% dos alunos do ensino médio não possuem a
idade padrão correspondente ao ano que estudam9.
As atribuições do Estado na garantia de uma educação de qualidade e
universal possuem sua principal previsão no texto constitucional. Estabelecida
pela Constituição Federal como direito social, a educação é tida como dever do
Estado e da família, sendo promovida e incentivada com a colaboração da
sociedade, sendo sua competência comum entre União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, conforme Artigos 6º, 24, IX, 30, VI e 205 da Constituição
Federal. Trata-se, portanto, de um dos mais importantes direitos sociais, sem o
qual é impossível se chegar aos demais. Especificamente no caso de Minas
Gerais, a Constituição Estadual - em seus Artigos 2º, VII, 196 e incisos, 198 e
incisos - elenca a garantia da educação como uma das prioridades do Estado,
competindo ao estado-membro a sua difusão e baseando o ensino nos princípios
da igualdade, liberdade, pluralidade, gratuidade, meritocracia, qualidade e
democracia, atuando prioritariamente no Ensino Médio e complementarmente
nas demais etapas, em parceria com a União e Municípios.
6 Disponível em https://www.oecd.org/brazil/EAG2014-Country-Note-Brazil.pdf,. Acesso em: 23 de outubro de 2018 7 Dados retirados de “EDUCAÇÃO BRASILEIRA: INDICADORES E DESAFIOS DOCUMENTO DE CONSULTA”, disponível em http://conae2014.mec.gov.br/images/pdf/educacaobrasileiraindicadoresedesafios.pdf . Acesso em: 23 de outubro de 2018. 8 Disponível em http://www.clicfolha.com.br/noticia/24984/evasao-e-abandono-escolar-sao-problemas-permanentes-dos-alunos. Acesso em: 23 de outubro de 2018 9 PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO (PMDI): 2015
21
O peso dado à questão do ensino e difusão da educação formal no nosso
mais recente texto constitucional foi o primeiro passo em busca de uma melhoria
na área, tendo como principal protagonista, frise-se, o Poder Público.
Paralelamente ao processo de redemocratização pós-ditadura militar, o Brasil se
empenhou em fazer parte de importantes encontros internacionais voltados para
o fortalecimento em educação. A Conferência Mundial de Educação para Todos
(EPT) realizada em 1990 em Jomtien na Tailândia, estabeleceu as principais
necessidades para a educação básica. Deste primeiro marco global, seguiram-
se duas conferências: a em Dakar, no ano 2000, em que foram elencadas
prioridades para educação de jovens e adultos, paridade de gênero e
nivelamento de parâmetros de qualidade e a na Coréia do Sul, em 2015, em que
se discutiram estratégias na universalização da educação básica, como atesta o
Relatório Educação Para Todos No Brasil 2000-2015. O alinhamento do Brasil
e, por consequência, do Estado de Minas Gerais com as propostas levantadas
nas Conferências Mundiais de Educação para Todos trouxe impactos diretos
sobre a forma como devem ser pensadas, elaboradas, consultadas, executadas,
conduzidas e fiscalizadas pelo Poder Público.
Desde a redemocratização, a Assembleia Legislativa de Minas Gerais tem
sido destaque no país tanto na profissionalização de sua estrutura técnica quanto
na aproximação da sociedade civil nas discussões públicas. Foi pioneira entre
os demais estados da federação na promulgação de sua Constituição Estadual,
no desenvolvimento de sistemas de apoio aos gabinetes (por meio do Sistema
de Apoio Parlamentar – SISAP), na inauguração de sua Escola do Legislativo e
da TV Assembleia, únicas do gênero no país quando de sua criação. Com
relação à experiência na promoção da participação e deliberação popular:
Entre os Legislativos estaduais brasileiros, a Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG) é apontada como uma das que têm experimentado práticas mais ricas no que concerne à gestão da informação e ao fomento de interlocução com a sociedade (ROCHA, 2011). Ainda que esse processo se ligue profundas mudanças por que passou o Brasil após a redemocratização, o contexto nacional mais amplo não explica todo o processo da ALMG, o que se faz evidente por sua singularidade entre assembleias estaduais. (MENDONÇA e CUNHA 2016, p. 282)
22
Dessa forma, com um corpo técnico consolidado e uma ampla expertise
em eventos institucionais que promovem a participação popular no processo
decisório, o parlamento mineiro possuía plenas condições de desenvolver uma
plataforma que tratasse com a sociedade em geral sobre o mais recente Plano
Estadual de Educação.
Como previsão constitucional, os Planos de Educação traçam metas e
estratégias nos diversos aspectos do sistema de ensino para um prazo de dez
anos, podendo ser de nível nacional, estadual ou municipal. No esteio da
consolidação do diálogo entre Estado e sociedade em geral desde a
redemocratização, os Plano são acompanhados por amplos debates públicos,
visando aproximar seu conteúdo às preferências e anseios da população, em
especial a mais diretamente envolvida com o sistema de ensino. Como
instituição que busca ser a estratificação social da população como um todo, o
Poder Legislativo exerce relevante papel na condução desses debates,
desenvolvendo plataformas de discussão que reúnem diferentes atores e
agendas vindas da sociedade. Ao mesmo tempo que o formato dessas
plataformas de discussão influencia no tipo de resultado final para o conteúdo do
Plano de Educação, essas mesmas plataformas são influenciadas pelo próprio
desenho institucional do Legislativo, sua composição partidária e disputas por
interesses distintos.
Para melhor identificar a atuação dos diferentes grupos envolvidos na
elaboração do Plano e, ao mesmo tempo, analisar a atuação do Legislativo em
todo o processo de tramitação do Plano no seu âmbito, foram especificadas
cinco diferentes arenas de discussão, cada qual com suas respectivas
peculiaridades, regras e objetivos. São elas: a Comissão Organizadora, o Fórum
Técnico (onde se separou as etapas regionais da final), o Comitê de
Representação e a Tramitação Legislativa. Baseado no contorno de cada uma
dessas arenas e em seus principais objetivos, foi possível observar como
diferentes atores recorreram a diferentes estratégias em cada uma dessas
etapas para fazer valer seus interesses.
A Comissão Organizadora foi a primeira oportunidade de se reunir os
Poderes Executivo e Legislativo e a sociedade civil organizada em torno do
Plano. Nesse momento, buscou-se desenvolver o contorno de como seria
debatido o conteúdo original do Plano no âmbito do Legislativo durante o Fórum
23
Técnico. O formato das discussões, o itinerário dos encontros no interior, a forma
como seriam conduzidos os debates, os responsáveis pela condução e
operacionalização dos trabalhos, as categorias dos representantes regionais
eleitos para a Plenária Final, foram estes os principais elementos desta arena.
Nesta arena, o papel do Legislativo (principalmente pela atuação da Gerência de
Projetos Institucionais) esteve relacionado principalmente à abertura das
reuniões para todos, visando alcançar o máximo de entidades ligadas à causa
da educação, bem como de conduzir as reuniões equalizando os diversos tipos
de interesse quanto ao formato do Fórum.
Por sua dimensão e repercussão estado afora, o Fórum Técnico
representou uma das principais arenas de discussão a ser analisada pelo estudo.
Foram 12 Encontros Regionais em todas as macrorregiões do estado, levando
à mobilização de uma série de entidades ligadas aos mais diversos aspectos do
sistema de ensino. Nesse momento, a capilaridade, capacidade de mobilização,
presença e organização das entidades foi determinante no sucesso da inclusão
de suas pautas e preferências como propostas de alteração do Plano. A relação
das entidades presentes e o tipo de intervenções realizadas em cada encontro
regional (seja alteração, supressão ou inclusão de metas e estratégias)
contribuem para a identificação dos atores mais influentes nessa arena
específica. Por sua vez, a Etapa Final do Fórum, por reunir um número maior de
inscritos e dispor de um formato de discussão diferente do que se viu nos
Encontros Regionais, mostrou-se como uma arena à parte, em que atores se
organizaram de forma diferente do que se viu na arena anterior para garantir a
prevalência de seus interesses. Reunindo os representantes regionais eleitos e
os demais inscritos apenas para a Etapa Final, a composição de atores e
entidades se mostrou peculiar, favorecendo o emprego de novas estratégias e
mobilizações. O uso da estrutura técnica da Assembleia de Minas para apoiar
os grupos de discussão durante todo o Fórum Técnico, bem como conduzir os
processos de votação de propostas e representantes mostrou ser o principal
atributo do Legislativo nesse momento específico.
Tanto o Documento Final de Propostas quanto a criação do Comitê de
Representação (voltado para acompanhar a consolidação do Documento) foram
os principais desdobramentos do Fórum Técnico. Pela composição do Comitê e
natureza das reuniões realizadas juntamente com a Consultoria de Educação da
24
Assembleia Legislativa, consolida-se a quarta arena de análise desta
investigação. Neste momento de revisão das propostas de intervenção
aprovadas no Fórum Técnico, a disposição de atores e seu grau de envolvimento
na etapa anterior foi determinante para os resultados percebidos.
Por fim, a Tramitação Legislativa, momento em que o Plano passa
efetivamente pelas comissões de mérito da Assembleia e sua posterior
aprovação em Plenário, é a última e definitiva arena que trata esta investigação.
Nela, o lado técnico do Parlamento, na forma das consultorias que até então
conduziam boa parte dos trabalhos, cede espaço para o lado político, na forma
dos muitos parlamentares que estiveram envolvidos na discussão do Plano, seja
como relatores, membros de comissão ou autores de emendas. Nesse contexto,
novas estratégias e atores são percebidos, colocando em evidência interesses
até então deixados em segundo plano nas etapas anteriores. O perfil ideológico
da maioria dos parlamentares, a disposição das forças políticas nas Comissões
e o acesso dado a determinados grupos e entidades neste momento da
tramitação são os principais elementos que dão destaque a essa arena.
Baseado nas arenas de discussão elencadas pelo estudo, na disposição
de atores e no uso de estratégias específicas em cada uma delas e
principalmente, na forma como a estrutura técnica e política da Assembleia
Legislativa se movimentou para dar suporte e contorno ao conteúdo do Plano, é
possível concluir se o papel do Legislativo mineiro no processo de construção do
Plano Estadual de Educação foi bem exercido.
Isto posto, os objetivos específicos do trabalho consistiram em: resgatar
o desenho institucional das políticas de educação no Brasil para melhor
compreender a trajetória do sistema de ensino em Minas Gerais; avaliar a
trajetória de nosso modelo federativo com foco nas competências e recursos do
Estado-membro; analisar os principais mecanismos de atuação da Assembleia
Legislativa de Minas Gerais que permitem impactar nas políticas públicas do
Estado; analisar quantitativa e qualitativamente de que maneira o Poder
Legislativo mineiro atuou na elaboração do mais recente Plano Estadual de
Educação. Baseado nas atribuições constitucionais do Poder Legislativo e em
sua atuação pregressa na criação de espaços de discussão sobre políticas
públicas diversas, trabalhou-se com a expectativa de que a Assembleia de Minas
trataria o Plano de forma profunda, buscando articular atores e grupos
25
diretamente envolvidos no tema, bem como a população como um todo, em torno
de seu conteúdo.
Para encerrar, apresentam-se as considerações finais. Tendo em vista a
profundidade do Plano e seu impacto para as políticas de educação no estado a
curto e médio prazo, diferentes arenas de discussão foram desenvolvidas no
âmbito do legislativo, cada qual com seus respectivos regramentos e dinâmicas,
visando ampliar o máximo possível a capilaridade da discussão no estado.
Desde a composição da Comissão Organizadora, responsável por pensar a
forma como o Plano seria discutido com a sociedade em geral, até a votação
final do PEE em Plenário, o Legislativo ofereceu uma série de plataformas de
debate aproveitadas de diferentes formas pelos atores e grupos envolvidos.
Ressalte-se que o enfoque do presente trabalho sobre o parlamento
mineiro se justifica não apenas em função da relevância de Minas Gerais na
história política e econômica do país como também por sintetizar as contradições
sociais percebidas no território nacional como um todo. Tradicional berço de
figuras notáveis da política brasileira, Minas Gerais é o objeto ideal para os que
se dispõem a melhor compreender as relações de poder em torno de políticas
públicas em educação. Isto posto, analisar o papel do parlamento mineiro nas
políticas de educação no estado é tarefa de primeira importância.
METODOLOGIA
A metodologia desta investigação se vale principalmente da técnica de
coleta e análise de dados, compreendendo cinco etapas, cada uma relacionada
a uma das arenas de discussão do Plano Estadual de Educação no âmbito da
ALMG. A primeira etapa consistiu no levantamento de dados a respeito da
Comissão Organizadora. Para tanto, recorreu-se às memórias das 23 Reuniões
Preparatórias realizadas entre os meses de abril e junho de 2016.
A segunda e terceira etapas estiveram ligadas, respectivamente, às
etapas de Interiorização e Final do Fórum Técnico, realizado nos meses de
fevereiro a junho de 2016. Em ambas as etapas, foram usados os Documentos
Finais de cada um dos 12 Encontros Regionais e da Etapa Final, especificando
aonde foram feitas as intervenções no conteúdo do Plano em cada evento. De
igual forma, as sugestões trazidas pela Consulta Pública via Internet estão
disponibilizadas por meio de documentos consolidados.
26
Por sua vez, a quarta etapa da investigação consiste nas discussões
envolvendo o Comitê de Representação. Seus trabalhos estão disponíveis no
Relatório de Eventos Institucionais número 3 de 2016, também disponível na
ALMG. Por fim, a quinta etapa se refere à Tramitação Legislativa, que foi
analisada por meio do Sistema de Tramitação Legislativa (STL), que
disponibiliza todos os pareceres das Comissões porque passou o Plano, bem
como as emendas apresentadas em Plenário.
Outras informações que contribuíram para o acompanhamento mais
detalhado do Plano na ALMG foram disponibilizadas pela Gerência de Imprensa
e Comunicação da Assembleia bem como de relatórios gerados pela Gerência
de Projetos Institucionais e Escola do Legislativo.
Para além desse procedimento de coleta de dados, foram realizadas
entrevistas com participantes e principais envolvidos na construção e
acompanhamento dos planos (Consultoria Legislativa de Educação, Gerência de
Projetos Institucionais e parlamentares envolvidos mais diretamente na
discussão do Plano). Além das entrevistas e documentos acessados no site da
ALMG, foi feito um levantamento bibliográfico relacionado a políticas de
Educação, Poder Legislativo, Teoria Política, Processo Legislativo, Formas de
Estado, Presidencialismo e Sistemas de Governo.
Os dados levantados foram reunidos ao longo da investigação na forma
de quadros e gráficos, de forma a evidenciar de forma quantitativa e qualitativa
as intervenções feitas no conteúdo do Plano, bem como a disposição dos atores
e entidades em cada uma das etapas abordadas.
1 - O PODER LEGISLATIVO COMO MEDIADOR DO DEBATE
PÚBLICO E EQUALIZADOR DAS DISPUTAS POLÍTICAS
Entre as democracias mais consolidadas, o parlamento se firmou como
importante ator na condução e articulação das demandas populares frente
ao Poder Público, servindo de elo entre a sociedade civil e demais Poderes.
Por meio da escuta da população através de seus representantes eleitos, o
Poder Legislativo interfere nas políticas públicas de forma a dar um contorno
mais próximo aos diferentes anseios da sociedade. A maior complexidade
das sociedades contemporâneas levou à multiplicação de atores, grupos de
pressão e stakeholders, cada qual com um conjunto particular de valores e
27
metas. Diante dessa realidade, o Legislativo volta cada vez mais os seus
esforços no sentido de equalizar todas essas vozes e preferências, dando a
oportunidade de que diferentes grupos disputem a prevalência de suas
agendas em arenas e plataformas oferecidas pelo Parlamento, firmando-se
como espaço relativamente autônomo de formulação de políticas públicas.
Paralelamente a esse esforço legislativo, percebe-se também a sofisticação
de estratégias por parte de atores e grupos de pressão, especificamente no
uso das informações adequadas, a escolha dos atores por opções
subótimas, visando maximizar resultados em nas diferentes arenas
disponíveis pelo legislativo, a exemplo do que se estuda na teoria dos jogos
ocultos de George Tsebelis (1990).
Da mesma forma que o Poder Legislativo lida com o desafio de
representar sociedades cada vez mais complexas e com demandas
pulverizadas, sua relação com os demais Poderes (em especial o Executivo,
no que diz respeito à formulação de políticas públicas) também é
determinante na qualidade e profundidade de sua atuação. Em países de
tradição federalista, a formulação de políticas públicas também é
influenciada pelo funcionamento das legislaturas, a autonomia da burocracia,
a natureza do sistema partidário e institucional. Esses fatores afetam os
papeis e incentivos de cada um dos segmentos sociais e Poderes, as
características das arenas e, naturalmente, a atuação do Legislativo
(SCARTASCINI, STEIN & TOMMASI, 2010).
Tendo em vista a impossibilidade de atender a todas as demandas vindas
dos diferentes grupos de pressão da sociedade, tais grupos se esforçam no
sentido de convergir em torno de suas agendas o máximo de recursos
possível na forma de apoio do Poder Público. Nesse sentido, o Legislativo
passa a funcionar como um espaço não apenas de disputa de diferentes
agendas entre si, mas também de convencimento daqueles que
efetivamente detêm o poder decisório, quais sejam, os parlamentares. O
exemplo trazido por Sebastian (1999), relacionado ao sistema tributário,
pode ser aplicado nas mais variadas questões públicas, envolvendo sempre
diferentes atores disputando diferentes interesses em diferentes arenas de
debate. Conforme o autor:
28
A configuração do sistema tributário de um país, com seus diferentes itens, bases e tipos, é o resultado de um completo confronto de interesses que se expressa com maior ou menor clareza por meio das iniciativas do Poder Executivo, das discussões e negociações do processo legislativo e endosso ou rejeição do Poder Judiciário. No processo de imposição de impostos, aumentando ou reduzindo as categorias tributárias, afetando um ou outro item de renda ou riqueza, em uma palavra, comparado ao que é usualmente chamado de reforma tributária, os grupos de interesse são muito ativos para obter os resultados. -Um balanço de perdas e ganhos - que é mais favorável a eles. O padrão que emerge reflete a composição das forças que intervieram, os equilíbrios negociados, os compromissos alcançados, como resultado de um gigantesco exercício de estratégia, que também costuma ter vencedores e perdedores. (SEBASTIAN, 1999, pp. 23 e 24, tradução nossa10)
Em países de sistema de governo presidencialista, o Legislativo tem seu
protagonismo aumentado ou diminuído conforme suas competências,
composição e atribuições constitucionais, que tanto definem o poder de
negociação com o Executivo quanto a capacidade de atuar como articulador do
debate público por meio da oferta de plataformas de discussão. Na medida que
o Legislativo possui a capacidade de chamar para si a mediação entre diferentes
grupos de pressão social e determinar o contorno final de ações em nível de
Estado, sua influência sobre a formulação de políticas públicas aumenta.
Segundo GRINDLE (2007):
O [Poder] Legislativo era menos importante para as reformas educacionais do que o [Poder] Executivo, mas essas instituições tinham algum papel em seus destinos. No México, a decisão de avançar com as negociações com o sindicato foi suspensa até que, após as eleições de meio de mandato, o partido dominante há mais tempo recuperasse uma maioria de dois terços no legislativo. Nesse ponto, dado o presidencialismo do sistema, havia pouca dúvida de que os representantes do partido apoiariam a iniciativa. Na Bolívia, um pacto governista entre o Executivo e o Legislativo significava que a reforma, embora extremamente controversa nas ruas, seria pouco discutida no Congresso e depois facilmente aprovada. Na Nicarágua, a
10 La configuración del sistema impositivo de un país, con sus distintos rubros, bases y tipos, es
el resultado de una completa confrontación de intereses que se expresan con más o menos claridad a través de las iniciativas del poder ejecutivo, las discusiones y negociaciones del proceso legislativo y el refrendo o rechazo del poder judicial. En el proceso de imponer tributos, elevar o reducir las categorías impositivas, afectar unos u otros rubros de ingreso o riqueza, en una palabra, frente a lo que se suele llamar reforma fiscal, los grupos de intereses se muestran muy activos para conseguir los resultados –un balance de pérdidas y ganancias- que les sea más favorable. El patrón que emerge refleja la composición de las fuerzas que han intervenido, los equilibrios negociados, los compromisos alcanzados, como el resultado de un gigantesco ejercicio de estrategia, que también suele tener ganadores y perdedores.
29
possibilidade de a reforma seria rejeitada no Congresso era grande o suficiente para que o ministro reformista anunciasse e implementasse a reforma por meio de decreto administrativo. No Equador, uma tradição de tensão e conflito que caracterizava as interações executivo-legislativo significava que a legislação reformista provavelmente tinha chances limitadas, mesmo que não houvesse grandes crises econômicas e políticas ocorrendo ao mesmo tempo. Em Minas Gerais, no contexto de uma greve de professores em todo o estado, a aprovação legislativa para a autonomia escolar foi acelerada até que um governador deixasse que os parlamentares soubessem que ele usaria seu considerável poder sobre a alocação de recursos para puni-los se não votassem a favor da reforma. (GRINDLE, 2007, p. 143, tradução nossa11)
O Brasil como país Federativo e Presidencialista dispensa ao seu Poder
Legislativo uma série de prerrogativas que, teoricamente, o habilita a ser um
ator relevante na promoção do debate público e, consequentemente, na
formulação das políticas públicas. Os últimos 30 anos de experiência
democrática permitiram a criação de uma série de mecanismos no
parlamento que aproximaram o cidadão comum das decisões públicas, tais
como consultas online, audiências públicas, Fóruns Técnicos, Ciclos de
Debate, Seminários Legislativos e Conferências Estaduais. Cabe avaliar se
essa evolução institucional e normativa significou uma influência concreta
nas ações do Estado. Como se verá adiante, as peculiaridades de nossa
forma de estado e sistema de governo, somadas a práxis de nossa cultura
política, refletem na forma de atuação do Legislativo mineiro, foco deste
trabalho. Seja na relação com o Executivo ou na capacidade de influenciar
nas políticas públicas do Estado, a Assembleia de Minas possui
11 Legislatures were less important to the education reforms than the executive, but these institutions had some role in their destinies. In Mexico, the decision to move ahead with negotiations with the union was on hold until after mid-term elections ensured that the long-dominant party regained a two-thirds majority in the legislature. At that point, given the presidentialism of the system, there was little question that party representatives would rubber stamp the initiative. In Bolivia, a governing pact between the executive and legislature meant that the reform, although extremely contentious on the streets, would be little discussed in congress and then passed easily. In Nicaragua, the possibility that the reform would be rejected in the congress was great enough that the reformist minister instead announced and implemented the reform through administrative decree. In Ecuador, a tradition of tension and conflict characterizing executive-legislative interactions meant that reformist legislation probably had limited chances even if there had not been major economic and political crises occurring at the same time. In Minas Gerais, in the context of a state-wide teachers’ strike, legislative approval for school autonomy was chancy until a supportive governor let representatives know that he would use his considerable power over resource allocation to punish them if they did not vote in favor of it.
30
prerrogativas que serão analisadas tomando como objeto de análise a
tramitação do mais recente Plano Estadual de Educação na Casa.
1.1 - O Papel do Legislativo nas Políticas Públicas
Pensar em políticas públicas implica refletir sobre o papel social do
Estado. Saravia (2006) define o termo como um fluxo de decisões públicas,
orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a
modificar essa realidade; Mead (1995) por sua vez o trata como um campo
dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões
públicas; Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir
efeitos específicos; Peters (1986), a soma das atividades dos governos, que
agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos
cidadãos. Por fim, Rua (1998) define as políticas públicas como resultado de
métodos pacíficos de resolução de conflitos, processando as demandas da
sociedade por meio de personagens do jogo político e resultando em ações
públicas voltadas para as mais diversas áreas. Apesar dos muitos modelos
desenvolvidos ao longo da história, o processo de políticas públicas se
caracteriza por elementos chave como inputs (demandas sociais que alcançam
atenção do sistema político) withinputs (demandas existentes dentro do próprio
sistema político) e outputs (as políticas públicas propriamente ditas, resultantes
de todo o processo anterior), com as regras e com as características
institucionais das arenas decisórias. A forma como as demandas são captadas,
discutidas, trabalhadas e transformadas em políticas públicas está diretamente
relacionada com os atores políticos envolvidos no processo, quais seus
interesses e até que ponto são capazes de prevalecê-los em detrimento dos
demais
Apesar de modelos de formação de políticas públicas serem objeto de
estudo há décadas, a maneira como se concebiam seus elementos
(informações, propostas, definições de agenda, formulações de alternativas,
executores e resultados) e atores neste processo variou bastante. Em alguns
casos, seus elementos eram dispostos de maneira verticalizada, sem
participação popular, ou mesmo modelos que sobrepunham certos elementos
em detrimento de outros (LASWELL (1962), (KINGDON (1984), HOPPE, VAN
31
DE GRAAF e VAN DIJK (1985))12. De outro lado, abordagens mais recentes
como as de Merilee Grindle e John Thomas (1991), de modelos de análise
pública mais participativos, resilientes e adaptáveis a conjunturas externas não
consideradas no planejamento inicial. Essa nova estrutura é permeada por
elementos-chave, tais como o reconhecimento da multiplicidade de interesses e
seus inevitáveis conflitos potenciais, a ação prática como única alternativa de
execução, e a delimitação de um público-alvo desejado e alcance que
determinada política pública almeja (Rua, 1998). Diante da nova conjuntura, o
próprio conceito de política pública passa por uma modernização:
De acordo com a definição proposta de "política pública", o caráter do público também pode estar relacionado, embora em menor grau, com a "relevância" da ação: são ações importantes para a população afetada, e essa população também deve ser, em sua essência, importante dentro da sociedade como um todo. Embora seja difícil decidir o que é "relevante" ou importante, essa é a característica que os diferencia das ações individuais, bem como das ações coletivas que não têm significado para o grosso da sociedade. Dada a relevância da ação proposta e a multiplicidade dos afetados, é necessário que existam espaços de deliberação cidadã que permitam uma análise aberta e coletiva das políticas delineadas. Nessa ordem de ideias, o público toma o significado desses espaços de deliberação aberta e coletiva. (MOLINA, 2002, p. 3, tradução nossa13)
Como já dito anteriormente, um dos ambientes mais propícios para
analisar todo esse processo é o Poder Legislativo. Como promotor amplo e plural
das demandas populares, o parlamento exerce um importante papel no
aperfeiçoamento e debate em torno das políticas públicas. Por meio de seus
12 Tais modelos podem pecar pela unilateralidade na priorização de agendas, ausência de diálogo entre desenvolvedores e gestores da política, pouca relevância no aspecto da avaliação após sua implementação. Apesar das inovações que flexibilizavam o processo (tais como a inclusão de atividades de avaliação e geração de alternativas e interação entre a formulação da política com adoção do projeto), o equilíbrio entre as etapas e pleno envolvimento da sociedade civil nas políticas públicas surgem posteriormente. 13 Según la definición propuesta de “política pública”, el carácter de lo público puede también
relacionarse, aunque en menor grado, con la “relevancia” de la acción: se trata de acciones que sean importantes para la población afectada, y además esta población debe ser en su agregado importante dentro del conjunto de la sociedad. Aunque media la dificultad de decidir qué es “relevante” o importante, es ésta la característica que las hace diferentes de las acciones individuales como también de las acciones colectivas carentes de significancia para el grueso de la sociedad. Dada la relevancia de la acción propuesta y la multiplicidad de afectados, se hace necesario que existan los espacios de deliberación ciudadana que permitan un análisis abierto y colectivo de las políticas que se perfilan. En este orden de ideas, lo público toma el significado de estos espacios de deliberación abierta y colectiva.
32
representantes eleitos e de sua estrutura técnica especializada, é capaz de
envolver os mais diversos atores sociais e políticos em torno de planos,
programas e ações de iniciativa do Estado, resultando em políticas públicas mais
sofisticadas e endossadas pela população em geral. Os resultados (outputs)
políticos do parlamento estão relacionados às iniciativas de modificação dentro
do processo legislativo (emendas ou substitutivos apresentados em comissões
ou plenário), resultados de eventos institucionais que dialogam com o cidadão,
estratégias de obstrução do bloco minoritário, impactos da mídia tradicional e a
incorporação de novas tecnologias na comunicação com a sociedade em geral
(ANASTASIA, SANTOS, 2016). O modelo interativo de formulação de políticas
públicas de Thomas & Grindle (1990) serve como importante modelo de análise
para avaliar de que forma e em quais momentos o Legislativo pode influenciar
nesse processo.
Com base no modelo interativo de formulação de políticas públicas de
Thomas & Grindle (1990), constata-se que a Assembleia de Minas concentrou
sua atuação no quesito “Arenas”, que envolve, num ponto, as características da
política e, no outro, os segmentos burocrático e público. Dessa forma, a
promoção dos debates em torno do Plano em todas as de decisão, deram forma
às características das políticas públicas contidas no projeto aprovado do PEE.
Por meio do chamamento público para participação do Fórum Técnico,
mobilização das forças políticas internas do parlamento, do Executivo Estadual
de algumas a nível municipal e da sociedade civil em geral, foi possível constatar
como a capacidade de organização de cada grupo envolvido, bem como a
orientação ideológica de stakeholders mais importantes no processo decisório,
influenciou no contorno final do Plano.
33
FIGURA 1- MODELO INTERATIVO DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Fonte: Thomas, J.W. and Grindle, M.S. (1990) ‘After the Decision: Implementing Policy Reforms in
Developing Countries’, World Development, vol. 18(8), p.116
Dessa forma, o resultado da deliberação parlamentar a respeito dos
projetos que passam pela tramitação legislativa envolve um número de atores,
arenas e interesses cada vez mais crescente e plural. A depender das regras
postas em cada arena, determinados atores são beneficiados e, baseado nessa
disposição de forças, organizam suas estratégias, seja por movimentos visando
arenas outras que serão mais vantajosas, seja usufruindo da vantagem que já
possui em alguma. Nas palavras de Mandelberg (2001):
Estratégias de planejamento legislativo focadas nos resultados da produção legal têm sido adotadas, com considerável impacto no processo legislativo e nas interações entre o Parlamento e os demais atores políticos e institucionais. Nessa direção, a legística ganhou centralidade nas agendas de mudanças no ambiente legislativo, com a redefinição de novos princípios e parâmetros para a avaliação da utilidade, da eficácia e da efetividade dos atos normativos. Nessa linha, argumenta-se que
34
a qualidade da legislação é afetada positivamente quando são considerados os seguintes princípios: a. Da necessidade efetiva de novas decisões legislativas e atos normativos; b. Da proporcionalidade entre vantagens e custos associados à adoção de determinadas decisões legislativas; c. Da subsidiariedade, ou do incentivo para que as decisões sejam tomadas no nível mais próximo do cidadão; d. Da transparência, mediante o uso sistemático de consulta pública nos processos decisórios; e. Da responsabilidade, relativa à identificação dos agentes implicados; f. Da inteligibilidade (coerência e acessibilidade); e g.Da simplicidade da legislação (codificação e consolidação das leis) (Relatório Mandelberg, 2001, p. 80)
A natureza da atuação do papel do legislativo no processo de elaboração
de políticas pública varia entre o proativo e concreto, numa ponta do espectro, e
marginal e subserviente na outra ponta. De acordo com Saiegh (2010),
parlamentos mais proativos são capazes de desenvolver suas próprias
propostas, participando de forma autônoma e em nível de igualdade com o Poder
Executivo, além de fiscalizar a execução das políticas e avaliando seus
resultados. Por outro lado, parlamentos tendem a se sujeitar às determinações
do Executivo, restringindo a avaliza-las, quando exercem um papel marginal. O
grau de independência e livre iniciativa que um parlamento possui definirá as
políticas públicas sob os aspectos de sofisticação, lastro popular, embasamento
técnico e adequação às reais demandas da sociedade. Saiegh também aponta
que:
As legislaturas são instituições essenciais no funcionamento eficaz de um sistema democrático e no processo de formulação de políticas. Espera-se que as legislaturas representem as necessidades e desejos dos cidadãos na formulação de políticas; identificar problemas e formular e aprovar leis para abordá-las; e supervisionar a implementação de políticas, monitorando, revisando e investigando as atividades do governo para garantir que elas sejam transparentes, eficientes e consistentes com as leis e regulamentações existentes. (SAIEGH, 2010, p. 47, tradução nossa14)
Historicamente, a América Latina teve o desenvolvimento de suas
políticas públicas e programas sociais baseado na rigidez e verticalidade, seja
14 Legislatures are critical institutions in the effective functioning of a democratic system and in
the policymaking process. Legislatures are expected to represent the needs and wishes of citizens in policymaking; identify problems and formulate and approve laws to address them; and oversee the implementation of policies by monitoring, reviewing, and investigating government activities to ensure that they are transparent, efficient, and consistent with existing laws and regulations.
35
no seu processo de elaboração quanto de implementação. Paralelamente, as
constantes interrupções democráticas durante o século XX também contribuíram
para enfraquecer o papel dos parlamentos na construção de políticas públicas.
Dentro desse contexto, o Brasil e o estado de Minas Gerais não foram uma
exceção, preservando uma estrutura política eminentemente segregada que
levou uma elite minoritária a pensar a política e seus programas para todo o
restante da população. Essa falta de diálogo do poder público com a sociedade
em geral levou a programas de governo distantes dos anseios populares e
incapazes de se adequar conforme os novos contextos e circunstâncias trazidas
pelo tempo (MOLINA, 2002).
A nova conceituação de política pública dada por Rua sai do âmbito
teórico e é assimilada no Poder Legislativo quando da renovação democrática.
Com a queda de regimes ditatoriais nos anos 80 e 90, tanto o Brasil quanto Minas
Gerais dão mais musculatura aos seus respectivos legislativos, por meio de
atribuições constitucionais que lhes conferem poder fiscalizatório de fato sobre
os atos do Poder Executivo, poder normativo e de promoção da participação
popular no processo decisório de ações e políticas públicas. Com parlamentos
mais fortes, o processo de elaboração das políticas públicas passa a ser mais
construtivo, com outputs mais sustentáveis, baseados num maior consenso
social e mais lastreado em aspectos técnicos (SAIEGH, 2010). Tal conjuntura
representa uma nova postura do cidadão comum perante as decisões do Estado,
tendo em vista que a sociedade civil passa agora a ser um ator de relevância no
processo de construção de políticas públicas
1.2 - Evolução e Estrutura do Poder Legislativo em Minas Gerais
O que se iniciou numa modesta casa em Ouro Preto há 183 anos, com
toda sorte de limitações, tanto estruturais quanto de atribuições políticas e
representação social, muitas vezes relegada a segundo plano (especialmente
nos períodos de interrupção democráticas) experimentou nas últimas décadas
uma série de inovações que dão à Assembleia Legislativa do Estado de Minas
Gerais mais recursos e prerrogativas para que o parlamento mineiro exerça uma
atuação mais efetiva, transparente e próxima do cidadão. De acordo com
Dulci (2016), a Assembleia de Minas em Ouro Preto:
36
reunia-se regularmente apenas dois meses por ano, com a finalidade principal de votar o orçamento do Governo Provincial. O número de deputados era de 36, mas cresceu e chegou a 60 no fim do regime monárquico. Eles faziam requerimentos e solicitavam informações sobre o andamento de medidas administrativas. Às vezes apresentavam propostas ao Legislativo nacional ou à autoridade máxima do país, o Imperador. E, de tempos em tempos, discutiam e votavam a criação de novos municípios. Os deputados eram personalidades de prestígio em suas regiões, mas eram escolhidos por um colégio eleitoral ínfimo, de acordo com o sistema censitário em vigor. Todos eram pessoas de posse, que participavam da política em virtude de suas posições de liderança pessoal ou familiar nos locais onde residiam. O mandato da Assembleia não os ocupava em demasia, apenas poucos meses, e, além disso, os transportes eram precários naquela época. (DULCI, 2016, p. 59)
As evoluções advindas da redemocratização no papel do poder
Legislativo contrastam, no entanto, com elementos da cultura política nacional
presentes desde os primórdios da Independência do país, tais como o
desequilíbrio de papeis entre os poderes, a sub-representação de numerosos
segmentos sociais e uma associação entre poder econômico e poder político.
Para além da restrita estratificação social entre os parlamentares, o
trabalho de representação não era amparado nem por uma participação popular
de qualquer espécie nem por apoio técnico. Tal quadro mudou pouco, mesmo
na transição da Monarquia para a República, cuja maior inovação foi somar ao
legislativo mineiro o Senado Estadual, experiência que se encerrou com o
advento da Revolução de 1930. A partir daí, percebe-se o desenvolvimento de
um debate político mais plural, principalmente em função da quebra do
unipartidarismo mantido até então pelo Partido Republicano Mineiro e a criação
de novas siglas partidárias. A eleição dos primeiros representantes da classe
operária, fruto do esforço concentrado de sindicatos, surge timidamente a partir
de 1935, três anos depois da extensão do direito de voto às mulheres.
Com o fim do Estado Novo e a explosão demográfica, urbanística e
industrial ocorrida nos anos 1950 e 1960, a Assembleia de Minas é cada vez
mais ocupada por deputados externos à ordem oligárquica até então
hegemônica. Na esteira desse processo, a diversificação ideológica aprofunda e
tenciona os debates parlamentares. Além disso, o número de representantes
37
bem como a duração das sessões ordinárias havia aumentado. Mesmo assim, a
qualificação e aprimoramento técnico-organizacional pouco se diferenciara dos
tempos do Império. Em outras palavras, o Legislativo Mineiro permanecia sem
atribuições claras e com um objeto de trabalho pouco palpável.
Em meados dos anos 1960, após visitas realizadas a parlamentos no
exterior, o Senador Milton Campos e o Deputado Nelson Carneiro elaboram
relatório apontando a necessidade de uma reorganização do Legislativo
brasileiro. Buscou-se combater, nesse momento, a assimetria informacional
entre os Poderes sentida, internamente, pelo serviço deficiente de assessoria
parlamentar e, externamente, na comunicação das atividades do Legislativo.
Mas as iniciativas de modernização do legislativo acabaram por ser
interrompidas pela ruptura democrática perpetrada pelo Golpe Militar de 1964. A
partir daí e principalmente após a promulgação do Ato Institucional nº 5, "o
Legislativo perdeu quase todo o seu significado político, ao passo que o
Executivo ganhava ainda maior predomínio" (DULCI, 2016, p. 63). A partir do
AI5, a proporção de matérias de iniciativa do Executivo que tramitavam no
legislativo aumentou vertiginosamente, atingido seu pico em 1971, quando cerca
e 75% por cento do que tramitava no Congresso tinha era de origem executiva.
Refletindo as variações percebidas em nível nacional, a Assembleia de Minas
vê-se igualmente sobreposta pelo Governo Estadual.
O avanço da tecnologia de comunicação permitiu que o parlamento
mineiro iniciasse, no fim dos anos 1970 (ou seja, ainda no regime de exceção)
um processo de informatização interno, com a aquisição dos primeiros
computadores. Para além de questões meramente técnicas, voltadas para uso
interno (emissão de contracheques, cálculo das folhas de pagamento), a
informatização do legislativo mineiro provou ser uma ferramenta para fazer frente
à predominância do Executivo na arena política, reduzindo a assimetria
informacional por meio da compilação e divulgação do acervo de dados,
documentos e notícias da Casa. Os esforços voltados para construção de um
corpo técnico que assessorasse os trabalhos dos parlamentares surgem no
esteio dessa evolução no processo informacional, contribuindo também para a
maior transparência do Legislativo. Em 1982, mesmo ano em que são
informatizadas as “Normas Jurídicas de Minas Gerais”, primeiro banco de dados
desenvolvido na Assembleia Legislativa, é realizado o primeiro concurso público
38
para técnicos e pesquisadores legislativos, consolidando o modelo de concurso
com perspectiva de carreira, algo novo para a Assembleia de Minas. Conforme
relata Dulci (2016),
Sem dúvida a consultoria legislativa constituiu iniciativa estratégica, dotando a Assembleia de melhores condições par o exame das matérias a seu cargo. A começar da proposta de orçamento, que nem sempre prima pela transparência. Como decifrá-la? Se nos velhos tempos os deputados a examinavam por si mesmos, agora isso seria praticamente impossível, pois a análise de dados cada vez mais complexos não mais prescinde do apoio de assessoria qualificada. (DULCI, 2016, p. 68)
A onda de redemocratização, experimentada no Brasil e em outros países
da América Latina ao longo dos anos 1980, trouxe consigo uma nova perspectiva
não apenas do papel dos poderes constituídos como também na forma de
interação destes com a sociedade civil organizada. Se antes percebia-se uma
sobreposição de funções por parte do Poder Executivo (em especial o Executivo
Federal) e um distanciamento da sociedade nas decisões públicas, hoje há um
grande esforço no sentido de regionalizar o processo decisório e envolver a
população em geral no processo de elaboração de políticas públicas. Dentro
desse novo contexto, o poder legislativo vem ocupando uma posição cada vez
mais central e proativa na arena democrática, seja pelo aperfeiçoamento do
trabalho parlamentar em sua rotina interna, seja pelas inovações que fortalecem
seu papel na sociedade como um todo. A produção legislativa, o controle e a
fiscalização do Poder Executivo, bem como o diálogo com a sociedade e
transparência dos atos parlamentares são tendências a serem observadas na
evolução do parlamento, tendo em vista suas funções representativa, legislativa
e de controle (ANASTASIA et alli, 2006).
Com o fim do Regime Militar e consequente aumento de demanda por
participação popular na esfera pública, o Legislativo Mineiro se mobiliza para
promover uma série de eventos institucionais para aproximar (talvez de forma
inédita) a sociedade civil das deliberações em torno de temas de relevância.
Palestras sobre o Plano Cruzado (no contexto de combate à inflação) preparação
para a Assembleia Nacional Constituinte (seminários e conferências que
tratavam das principais questões que se incluiriam na Carta), e nos debates em
torno da Constituição Mineira, momento icônico para a participação popular no
legislativo estadual, quando foram feitas mais de dez mil sugestões de emendas
39
populares. Paralelamente a essa abertura de canais institucionais de
interlocução com grupos organizados da sociedade, a ALMG avançou também
na comunicação social por meio da TV Assembleia, em 1990. Inicialmente com
inserções do quadro “Assembleia Informa” nos principais canais da TV aberta,
passou a ter seu próprio canal, exibindo trechos das plenárias que somavam
duas horas e meia de programação diária. Atualmente, é um canal com grade
completa, cobrindo os principais eventos da Assembleia (seja os ordinários, seja
os eventos institucionais), promovendo entrevistas, mesas redondas e quadros
educativos.
A contratação de uma consultoria especializada representou um
importante marco na modernização do Legislativo. Não apenas pelo amparo
técnico que passaria a ser dado aos parlamentares, mas pela possibilidade
aberta aos mesmos em se especializar e aprofundar suas atuações em temas
mais específicos e delimitados. Por meio das comissões parlamentares, o
debate em torno das políticas públicas passaria por um procedimento
envolvendo a tramitação por instâncias especializadas, aumentando assim a
legitimidade, segurança e transparência do processo legislativo. A cada
comissão é dado o direito de dar parecer pela aprovação ou não das proposições
que nela tramitam. Essa realidade era muito contrastante para os parlamentares
que testemunharam como a atividade legislativa era conduzida algumas
décadas antes, conforme atesta o deputado Bonifácio Andrada neste trecho de
entrevista:
A Assembleia era uma desordem administrativa. O presidente da Assembleia e a Mesa da Assembleia nomeavam quem quisessem para os cargos de á e efetivavam as pessoas; não havia concurso. E demitiam também como quisessem. Não tinha corpo técnico. Tinha alguns assessores de muito bom gabarito e alguns funcionários de muito valor. Mas todos eles situados numa estrutura muito falha, deficiente. (Entrevista de Bonifácio Andrada a Maria Auxiliadora de Faria e Otávio Dulci. Belo Horizonte, 1º de Julho de 2005, disponível em DULCI, 2016)
As primeiras experiências de participação popular nos trabalhos da ALMG
resultaram na consolidação de uma série de formatos de eventos institucionais
cuja realização é hoje uma prática comum no âmbito do legislativo mineiro.
Audiências públicas, seminários legislativos fóruns técnicos, ciclos de debates e
audiências regionais garantem uma maior capilaridade do Legislativo estadual
40
em Minas, subsidiando a atividade parlamentar por meio da participação de
especialistas e dando maior amparo popular quanto o processo decisório.
Especificamente no caso da política pública em análise da dissertação (o Plano
Estadual de Educação) o esforço em aproximar a sociedade civil em torno do
projeto veio através dos encontros regionais de discussão, capitaneados pela
Comissão de Educação Ciência e Tecnologia (CECT) com o auxílio técnico da
Gerência de Projetos Institucionais (GPI). Além dos encontros presenciais, a
ALMG disponibilizou um portal virtual para captar as sugestões online dos
cidadãos interessados em se envolver. Dentre a variadas modalidades de
participação eletrônica, o canal de recebimento de sugestões do Plano Estadual
de Educação se adequaria no e-consultation (ANASTASIA et alli, 2006)
Toda essa conjuntura consolidou o parlamento como um dos principais
vocalizadores dos anseios populares, seja por meio de consultas e audiências
públicas como também fóruns, seminários ou outros eventos institucionais
patrocinados pelos Legislativos em geral. O Estado de Minas Gerais, como ente-
federado, sentiu em suas próprias instituições as mudanças propostas pela nova
Carta Constitucional de 1988, com seu Legislativo Estadual, a Assembleia
Legislativa de Minas Gerais, passando pelas mesmas transformações
desencadeadas a nível nacional. No estado, a complexidade social observada
na contemporaneidade divide espaço com os muitos contrastes econômicos e
sociais da população mineira, exigindo do Legislativo Estadual a aproximação
de atores cada vez mais variados e numerosos para a adequada promoção do
debate público. De acordo com Anastasia (2016),
outro investimento institucional recentemente feito por parlamentos relaciona-se à construção e à disponibilização de instrumentos voltados para a ampliação das capacidades democráticas dos cidadãos e dos futuros cidadãos , envolvendo a produção de materiais e cursos dedicados à discussão de temas relacionados à representação política, às funções dos legisladores e das casas legislativas e aos recursos que existem para que os cidadãos participem do processo e da produção legislativa, como os parlamentos jovens e as visitas guiadas. (ANASTASIA, 2016 p. 46)
Essa nova estrutura convive, no entanto, com velhas práticas na forma de
se organizar as relações de poder e interesse entre os atores da arena política.
A realidade política brasileira (e Minas Gerais não é exceção) ainda é fortemente
41
influenciada por elementos como o clientelismo, personalismo e uma relação
assimétrica tanto entre poderes Legislativo, Executivo e Judiciário quanto entre
os entes federados. O sucesso na elaboração de políticas públicas e a influência
do Poder Legislativo nesse processo depende do bom nível de
institucionalização dos acordos e negociações políticas (SCARTASCINI et al,
2010, p. 7). Isto posto, a análise do Plano Estadual de Educação no âmbito da
ALMG, sua tramitação pelas Comissões Temáticas, a condução dos Fóruns
Regionais e seus mais recentes desfechos envolve uma relação muitas vezes
contrastante entre as recentes conquistas e inovações institucionais do
legislativo e práticas que permeiam há séculos as relações de poder entre os
atores políticos.
1.3 - Lógica Partidária e Governabilidade no âmbito da Assembleia de
Minas
A compreensão do papel do Poder Legislativo no processo de elaboração
de políticas públicas passa, necessariamente, pela análise da estrutura
partidária nacional, como ela se organiza e, no caso de Minas Gerais, como
compõe as cadeiras, comissões, blocos e bancadas da Assembleia Legislativa.
Considerados vitais para o funcionamento da democracia, os partidos políticos
vão muito além do recrutamento de candidatos para disputa eleitoral, mas
também da construção de coalizões governamentais, organização da legislatura
e articulação de interesses e preferências dos cidadãos. São os partidos políticos
que moldam uma determinada legislatura, o processo de elaboração de políticas
públicas, contribuindo também na interação entre os poderes constituídos e os
entes federados (SCARTASCINI et all, 2010, p. 19).
Para se ter ideia da importância da composição partidária em nível de
parlamento, toma-se como exemplo os direitos de líderes partidários na Câmara
dos Deputados. Ao longo das últimas constituições, percebe-se um aumento no
leque de iniciativas de suas competências. Atualmente, é direito de líderes
partidários na Câmara determinar a agenda do plenário, representar todos os
membros do partido no legislativo, restringir emendas e votações em separado,
retirar as leis das comissões por meio de procedimentos de urgência, apontar e
substituir membros das comissões permanentes, membros das comissões
42
mistas que analisam medidas provisórias e membros de comissões mistas que
analisam o orçamento (FIGUEIREDO, LIMONGI, 2007)
O processo que resultou na estrutura partidária atualmente em vigor no
Brasil teve início com a promulgação da Lei Federal n° 6.767, de 20 de dezembro
de 1979, que restabelecia o pluripartidarismo no país. Até então o país vivia sob
um bipartidarismo forçado, tendo a Aliança Nacional Renovadora (ARENA) como
o partido governista e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB) como único de
oposição15. Em pouco mais de vinte anos, o número de partidos registrados
saltou de seis16 para trinta e cinco, afora as siglas que desapareceram por terem
se fundido a outras, mudado de nome ou simplesmente deixado de existir ao
longo desse mesmo período.
A estrutura partidária construída por esse processo carrega em si
peculiaridades que afetam diretamente as disputas por recursos e poder na
arena política e, consequentemente, o processo de elaboração de políticas
públicas. Somada à fragmentação partidária as proporções continentais do país,
é possível identificar lógicas autônomas e próprias de conexões entre partidos
nas esferas nacional, estaduais e municipais (RANULFO, 2016).
Jones (2010), afirma que quanto mais institucionalizado for um sistema
partidário, maior a probabilidade de ter partes programáticas, isto é, partidos que
competem eleitoralmente principalmente com base em suas reputações políticas
estabelecidas sobre questões políticas fundamentais e propostas políticas
concretas. Um partido bem institucionalizado consegue criar vínculos mais fortes
com o eleitorado, estabilidade, consistência e durabilidade de suas propostas,
que raramente são modificadas radicalmente. Por outro lado:
Nos sistemas partidários fracamente institucionalizados, a competição interpartidária baseia-se principalmente em apelos pessoais ou propostas de políticas populistas de curto prazo destinadas a conquistar os eleitores e, em seguida, serem esquecidas quando a eleição ocorrer (Mainwaring, 1998). Partidos também desempenham um papel muito menos
15 O bipartidarismo vigorava no Brasil desde 27 de outubro de 1965, com a instauração do Ato Institucional Nº 2, no governo Castello Branco. O dispositivo também suspendeu direitos políticos visando facilitar a demissão de autoridades públicas, além de tornar indireta a eleição para Presidente. 16 Arena se transformou no Partido Democrático Social (PDS), que continuava apoiando o governo. Já o MDB se transformou no Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB). Os quatro outros partidos eram PTB - (Partido Trabalhista Brasileiro), PT - (Partido dos Trabalhadores), PDT - (Partido Democrático Trabalhista) e PP - (Partido Popular)
43
proeminente no processo de recrutamento político. Nos sistemas partidários fracamente institucionalizados, os partidos políticos geralmente têm vida curta e suas posições políticas em questões específicas tendem a ser altamente maleáveis. (JONES, 2010, p. 21, tradução nossa17)
Além disso, a tradicional relação desigual entre poderes Executivo e
Legislativo (o primeiro se sobrepondo ao segundo) interfere negativamente no
papel que o Legislativo poderia exercer sobre a construção de políticas públicas.
No caso da história política recente do Brasil, houve uma crescente influência do
Governo Federal sobre o Congresso, percebida por um índice de aprovação
cada vez mais alto de projetos de iniciativa do Executivo.
A centralização decisória nas mãos do presidente e dos líderes partidários no Brasil (...) tem um duplo efeito: de um lado, contribui para aumentar o sucesso presidencial e sua dominância legislativa; de outro, limita a influência autônoma do Congresso que fica restrita a áreas específicas de políticas públicas. (LINMONGI. FIGUEIREDO, 2007, pp. 149, 150)
A possibilidade de partidos políticos preferirem atender a interesses
provinciais e manterem posicionamentos políticos mais maleáveis a depender
de seu grau de institucionalização é, certamente, um fator relevante ao se avaliar
a condução de políticas públicas por seus membros eleitos na arena legislativa.
Ademais, a identificação e fiscalização por parte do eleitorado sobre os partidos
políticos é muito mais frágil quando estes têm baixo grau de institucionalização.
Também se torna mais restrita a segurança de que o voto no partido vai
corresponder à implementação do projeto político proposto pelo mesmo. Tal
quadro somado às dimensões continentais do país e as peculiaridades de seu
modelo federativo reforçam o caráter paroquial dos partidos.
Países federalistas costumam apresentar dinâmicas políticas regionalmente distintas. Nesses casos, a eleição regional, ainda que vinculada à disputa nacional, possui importância em si mesma, seja para o eleitor, que pode escolher candidatos de diferentes partidos nos dois níveis; seja para os partidos, que podem estabelecer estratégias distintas; seja para os políticos
17 In weakly institutionalized party systems, interparty competition is based primarily on personal
appeals or short-term populist policy proposals designed to win over voters and then be forgotten once the election takes place (Mainwaring, 1998). Parties also play a much less prominent role in the political recruitment process. In weakly institutionalized party systems, political parties often are short-lived, and their policy positions on specific issues tend to be highly malleable.
44
individualmente, que podem manter uma carreira assentada em vínculos de ordem local. (RANULFO, 2016, p. 80)
O nível de institucionalização de um sistema partidário é baseado em
quatro componentes: estabilidade nos padrões de competição entre partidos,
capilaridade do partido na sociedade, legitimidade dos partidos atribuída pela
população e organização partidária. O primeiro diz respeito à manutenção da
relevância dos partidos entre ao longo dos processos eleitorais. Em países de
baixa institucionalização, partidos que são fortes em uma eleição podem não ser
em outra. O segundo é percebido pelo grau de lealdade do eleitorado de um
determinado partido. A força dessa lealdade acompanha a da institucionalização
do sistema partidário. Quanto à legitimidade dos partidos, trata-se do quanto a
população atribui importância aos partidos no jogo democrático. A legitimidade
das eleições é avaliada de acordo com quanto a população crê que o pleito
oferece escolhas reais e claramente distinguíveis de candidatos e partidos. Por
fim, o quarto componente, organização do partido, tem a ver com o grau de
previsibilidade das decisões de partidos, baseadas em suas pautas
programáticas, e o quanto o partido como instituição prevalece sobre seus
próprios líderes.
No geral, e mantidas inalteradas todas as outras coisas, democracias com sistemas partidários mais institucionalizados deveriam ter mais políticas programáticas, partidos que tendam a competir com base em propostas políticas, maior consistência nas políticas públicas e níveis mais altos de responsabilidade e identificabilidade do que suas contrapartes menos institucionalizadas. Nestes últimos sistemas, a política personalista - na qual a personalidade e o carisma do líder têm mais peso do que suas posições em questões - campanhas focadas em características de candidatos ou promessas populistas de curto prazo, inconsistência de políticas e baixos níveis de responsabilidade e identificabilidade, tenderá a ser mais comum. (JONES, 2010, p. 27, tradução nossa18)
A alta volatilidade eleitoral, baixa capilaridade, baixa legitimidade atribuída
pela população, baixa organização e concentração do poder decisório na mão
18 Overall, and ceteris paribus, democracies with more institutionalized party systems should have more programmatic politics, parties that tend to compete based on policy proposals, greater consistency in public policy, and higher levels of accountability and identifiability than their less institutionalized counterparts. In these latter systems, personalistic politics—in which the personality and charisma of the leader carry more weight than his or her positions on issues—campaigns focused on candidate characteristics or short-term populist promises, policy inconsistency, and low levels of accountability and identifiability will tend to be more common.
45
de seus “caciques” torna o sistema partidário no Brasil (e, consequentemente,
em Minas Gerais) de baixa institucionalização.
Outro fator relacionado com os partidos políticos que influencia na
elaboração de políticas públicas dentro do Legislativo é seu grau de
fragmentação na composição da base governista e de oposição. Quanto mais
fragmentado for a composição partidária de uma Assembleia, maior será a
dificuldade na tramitação de proposições legislativas. Tal quadro pode ser
agravado quando se considera o grau de polarização ideológica presente na
composição do corpo parlamentar. Tem-se que a formação de coalizões é mais
frágil quanto maior for a polarização ideológica, aumentando-se os custos de
transação nas negociações.
Onde existem altos níveis de polarização ideológica, as barreiras para formar coalizões são mais extensas, e os custos (em termos de pagamentos / pagamentos paralelos) são muito maiores. Como consequência, para compreender adequadamente a relação entre o tamanho de um contingente legislativo presidencial e a governança, deve-se também ter algum conhecimento do nível de polarização ideológica no sistema partidário em geral e na legislatura em particular. (JONES, 2010, p. 35, tradução nossa19)
O Brasil, de alta fragmentação partidária e moderada polarização
ideológica (JONES, 2010, p. 37) dispõe de um ambiente legislativo que dificulta
uma maior fluidez no processo decisório em matéria de políticas públicas. Soma-
se a isso o fato do Plano Estadual de Educação ser de autoria do Executivo
Estadual, a viabilidade de uma coalizão que garanta a aprovação do projeto nos
termos do governo provavelmente encontrará mais obstáculos que em outros
cenários.
Ao longo das sucessivas eleições presidenciais, percebeu-se um
alinhamento da maior parte dos partidos em 3 grandes eixos. O primeiro deles,
capitaneado pelo Partido dos Trabalhadores (PT), englobava os partidos e
eleitorado mais à esquerda do espectro ideológico, ao passo que o Partido da
Social Democracia Brasileiro (PSDB) representou os segmentos mais à direita
19 Where high levels of ideological polarization exist, the barriers to forming coalitions are more
extensive, and the costs (in terms of payoffs/side-payments) much greater. As a consequence, to adequately understand the relationship between the size of a presidential legislative contingent and governance, one also must have some knowledge of the level of ideological polarization in the party system in general and in the legislature in particular
46
da política e sociedade. Um terceiro eixo, centrista, caracterizado principalmente
pelo fisiologismo e clientelismo, reúne os partidos que fugiam a essa polarização
mais evidente protagonizada pelos dois primeiros eixos, com destaque ao
Movimento Democrático Brasileiro. Tal conjuntura, no entanto, é tanto mais
imprecisa quanto maior for o caráter regional da disputa.
No caso de Minas Gerais, pode-se dizer que a dinâmica de disputa
eleitoral, a nível de executivo, segue um padrão relativamente próximo ao que
se vê em nível nacional, com dois principais disputando o executivo estadual de
forma regular, semelhantemente às eleições presidenciais. A polarização vista a
nível nacional entre PT e PSDB se reflete relativamente em Minas ao menos
desde 1994 (RANULFO, 2016, p. 87)20
Se o Executivo mineiro apresenta uma disputa partidária menos difusa, o
mesmo não ocorre na Assembleia Legislativa, cuja composição partidária vem
se fragmentando cada vez mais. De 1986 a 2014, a composição da ALMG
passou de 7 partidos (com 40% das cadeiras ocupadas por um único partido)
para 22 (sendo as maiores bancadas compostas pelo MDB e PT, cada uma
ocupando apenas 13% das cadeiras) (RANULFO, 2016. p. 88, ALMG e TSE).
Na Legislatura 2015-2018, a ALMG era composta por 14 parlamentares do MDB,
8 do PT, 8 do PSDB, 6 do Partido Verde (PV), 5 do Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB). Os demais 36 parlamentares estavam filiados em outros 16 partidos.
Apesar da crescente fragmentação partidária na composição do legislativo,
percebe-se uma tendência regular: partidos que lançam candidatos vitoriosos a
governador, elegem também as maiores bancadas. A movimentação de
parlamentares entre legendas durante a legislatura é também um fator relevante
na fragmentação da composição do legislativo. Até 2007, a migração partidária
girava em torno dos 40%, sendo os partidos menores os que mais experimentam
a saída de membros com mandato. Com as novas regras estabelecidas pelo
Tribunal Superior Eleitoral, as incidências caíram para a faixa média de 15%.
Um terceiro elemento que contribui para gerar instabilidade na disposição
de forças dentro do parlamento é o risco de migração em bloco de partidos de
uma base para outra. Exemplo recente foi a saída da bancada federal do MDB
da base de apoio do governo federal, em março de 2016. Dois anos depois, em
20 O governo Itamar Franco em Minas Gerais (1999-2003), representou o desvio dessa polarização no Estado.
47
maio de 2018, a bancada do MDB da Assembleia de Minas esteve na iminência
de fazer o mesmo, ameaçando retirar-se da base governista do governo
estadual21.
Para além dos partidos, as atribuições constitucionais (Federal ou
Estaduais) voltadas para o Poder Legislativo bem como a estrutura fundamental
deste (seja em nível de Congresso ou de Assembleias Estaduais) contribui na
compreensão do grau de influência do parlamento na elaboração das políticas
públicas. Espera-se, nas democracias modernas, que o Legislativo represente
as necessidades e desejos dos cidadãos nas políticas públicas, identificando
problemas, formulando e aprovando leis, bem como monitorando e revendo a
implementação das políticas públicas e investigando as atividades
governamentais para garantir sua transparência, eficiência e consistência com a
legislação vigente (JONES, 2010, p. 47). Uma das importantes ferramentas para
garantir maior apuração nos trabalhos legislativos são as comissões temáticas
permanentes.
Dado o tamanho pesado e a falta de especialização de todo o Congresso, para que as legislaturas desempenhem um papel ativo na definição do conteúdo da política e na supervisão do executivo, elas devem fazê-lo por meio de comitês competentes. A maioria das legislaturas na América Latina tem comitês permanentes com jurisdições políticas específicas. A legislação é rotineiramente referida a eles antes de ser adotada pela câmara maior. (JONES, 2010, p. 64, tradução nossa22)
A má qualidade desse aparato de legitimação legal e política do
Legislativo pode resultar na adoção de políticas tecnicamente frágeis, mal
ajustadas quanto aos reais interesses e demandas da sociedade, falta de
consenso e, consequentemente, estabilidade política. Por outro lado,
parlamentos com maior envolvimento na elaboração de políticas públicas
21 “Ideologia” poderia ser considerado um quarto fator na análise da volatilidade do parlamento. No entanto, é uma questão muito opaca e fluida, não apenas pela dificuldade em se identificar a ideologia da maioria dos partidos como a própria "fidelidade" dessa ideologia pelos seus membros eleitos. Seria necessário aferir o histórico de votação de cada parlamentar, comparar a compatibilidade destes votos com os programas partidários. Mesmo assim, considerando o perfil do eleitorado que tradicionalmente apoia cada partido, todo esse levantamento pode continuar levando a resultados imprecisos. 22 Given the unwieldy size and lack of specialization of the full congress, if legislatures are to play
an active role in shaping the content of policy and overseeing the executive, they must do so through capable committees. Most legislatures in Latin America have permanent committees with specific policy jurisdictions. Legislation is routinely referred to them before being taken up by the larger chambre.
48
garantem outcomes mais construtivos, sustentáveis, com lastro social mais
sólido e com maior sofisticação técnica. Analisar a dinâmica da Assembleia
Legislativa de Minas Gerais sob seus aspectos técnico (corpo consultivo e
gerências de apoio), político (organização de comissões, bancadas, blocos e
lideranças) e na dinâmica do processo legislativo (prerrogativas parlamentares,
existência e devido cumprimento dos ritos e procedimentos da tramitação de
proposições legislativas) é essencial na apuração do papel exercido pelo
parlamento mineiro na elaboração de políticas públicas, particularmente quanto
à condução do mais recente Plano Estadual de Educação.
Pode-se dizer que, em Minas, os partidos políticos possuem estabilidade
na disputa pelo poder, sendo possível identificar os principais competidores pelo
governo, com uma rivalidade clara entre PT e PSDB, com o MDB figurando como
um terceiro elemento importante nessa disputa. Por outro lado, no âmbito do, há
uma grande dispersão de forças. O sistema partidário é altamente fragmentado,
com um aumento crescente do número de partidos, com alta fluidez nas
bancadas e baixa diferenciação entre partidos. "Entre 1990 e 2010, [estes] três
partidos receberam 81,2% da votação para o governo, mas conquistaram
apenas 39,3% das cadeiras nas eleições proporcionais" (RANULFO, 2016). Tal
quadro sugere uma maior dificuldade na tramitação de projetos de lei de
relevância como o Plano Estadual de Educação, tendo em vista a ausência de
grupos políticos coesos e fortes o suficiente para fazer prevalecer suas
preferências para o conteúdo da norma.
1.4 - Distribuição de Poder no Legislativo
Por meio dos setores internos responsáveis pela condução dos trabalhos
envolvendo o Plano Estadual de Educação no legislativo mineiro, pode-se aferir
a qualidade de sua tramitação, seja do ponto de vista técnico quanto político. A
composição parlamentar das comissões de mérito, a condução dos debates em
torno do Plano nos Fóruns Técnicos Regionais e garantia da devida tramitação
pelas Gerências da Diretoria de Processo Legislativo, a cobertura dos trabalhos
pelas Gerências da Diretoria de Comunicação Institucional, todas essas
questões têm um impacto no resultado final do Plano no âmbito da ALMG.
49
Com relação aos critérios para composição das comissões pelos
parlamentares, Nunes et all (2016) afirmam que geralmente envolve fatores
como lealdade, experiência e senioridade para indicar os parlamentares.
Tradicionalmente, Comissões de Educação não são objeto de primeira
importância para o preenchimento de vagas. O foco geralmente se concentra
nas Comissões de mérito constitucional, da administração pública e financeiro-
orçamentário, que, por receberem a maior parte das proposições legislativas de
conteúdo mais elaborado, acabam exercendo maior influência no processo
legislativo23. Em todo caso, dada a complexidade do tema, o Plano Estadual de
Educação tramitou, além da Comissão de Educação, justamente em todas essas
três comissões de mérito.
De acordo com estudos sobre o congresso nacional estadunidense, a
compreensão do processo de alocação de parlamentares em comissões envolve
os modelos distributivo, informacional e o partidário (COX; MCCUBINS, 1993;
KHREBIEL, 1991; SHEPSLE; WEINGAST, 1987; NUNES et all, 2016). O modelo
distributivo tem como cerne o interesse individual do parlamentar em se reeleger.
Baseado nesse interesse, a comissão facilitaria uma conexão, dependendo do
perfil de sua base, alocando benefícios distributivos nas bases parlamentares.
Para que o modelo funcione deve haver a possibilidade do interesse particular
do deputado de ser atendido e a comissão exercer um monopólio sobre
determinada jurisdição.
O modelo informacional, por sua vez, pensa as comissões como meios
para se produzir informação úteis aos parlamentares visando dirimir incertezas
na elaboração de política públicas. Deixa-se, portanto, os ganhos eleitorais em
segundo plano. Exatamente pelo fato das comissões terem como principal foco
a busca de informações, o modelo prevê uma composição mais heterogênea,
que pudesse representar um “microcosmo do plenário”. Além do critério de
proporcionalidade partidária, os parlamentares seriam escolhidos de acordo com
suas respectivas especialidades profissionais.
23 Na ALMG, propostas de menor complexidade, como as de denominação de próprio público, homenagens, declarações de utilidade pública e dias comemorativos, não necessitam, em regra de tramitar por comissões para além de sua natureza temática essencial, conforme disposto no Art. 103 do Regimento Interno.
50
Por fim, o modelo partidário defende que a composição das comissões
deve ser pensada em conformidade com o que for negociado entre os partidos,
de forma a viabilizar a governabilidade por meio de acordos encabeçados pelo
partido majoritário. Dessa forma, o partido majoritário controlaria o congresso na
forma de um cartel, influenciando as comissões por meio de parlamentares leais.
Apesar de algumas influências do modelo distributivo (tendo em vista o
interesse do parlamentar de, em regra, compor uma comissão cuja temática se
aproxime de sua base eleitoral) e da clara influência das lideranças partidárias
no preenchimento das comissões (característica fundamental do modelo
partidário) o processo brasileiro de alocação de parlamentares apresenta mais
proximidade do modelo informacional24.
De acordo com a perspectiva informacional dos trabalhos legislativos, o melhor indicador do grau de desenvolvimento institucional de um órgão legislativo é o sistema de comissões permanentes (KREHBIEL, 1991). Um sistema de comissões bem desenvolvido mostra a capacidade de organização interna dos trabalhos legislativos, a capacidade de resposta desse poder às demandas da sociedade e a autonomia do Legislativo frente ao Executivo [...]. Existe, portanto, uma relação entre a extensão dos direitos parlamentares, as prerrogativas acumuladas nas mãos das lideranças partidárias e a capacidade do Executivo de iniciar e influenciar o processo legislativo. Estudar o grau de desenvolvimento institucional do sistema de comissões pode ser uma boa referência a respeito da capacidade de atuação do Legislativo. (NUNES et all , 2016, p. 206, 207)
Para além dos modelos para composição das comissões, Santos (2000),
aponta duas capacidades necessárias às comissões permanentes. A primeira
consiste na capacidade estrutural, concernente aos incentivos institucionais para
a aquisição e circulação de informação. Para tanto, considera como elementos
o número de membros efetivos de cada comissão e a existência de normas que
restrinjam a participação de parlamentares até um certo número de comissões.
A avaliação do perfil dos parlamentares que compuseram as comissões por onde
tramitou o Plano Estadual de Educação, suas trajetórias políticas, partidárias e
24 O Regimento Interno da ALMG demonstra a necessidade de se comporem comissões baseadas na proporcionalidade partidária da Legislatura, conforme seu Art. 98 – Na constituição das comissões, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional das bancadas ou dos blocos parlamentares.
51
seus perfis ideológicos, é uma ferramenta de primeira importância para avaliar o
tipo de influência e alterações práticas realizadas sobre o PEE no âmbito do
legislativo. A segunda capacidade diz respeito ao grau de assimetria
informacional existente entre os Poderes Executivo e Legislativo e a
possibilidade de exercício de fiscalização e controle de pauta do segundo sobre
o primeiro. De acordo com Santos (2000) quanto maior a correspondência
temática entre os órgãos do Executivo e Legislativo, menor será a assimetria
informacional entre os poderes. Paralelamente, a possibilidade das comissões
de interferir na tramitação de proposições permite tanto à base governista quanto
à oposição no parlamento influenciarem nos processos decisórios evolvendo
Governo Estadual e Assembleia Legislativa, favorecendo um Legislativo mais
proativo e independente frente ao Executivo.
Na ALMG, as comissões não apenas são capazes de iniciar o processo
legislativo como também de apresentar substitutivos, emendas e subemendas a
projetos – mecanismos empregados ao longo da tramitação do PEE. No caso do
Plano Estadual de Educação, cujo projeto de lei foi de iniciativa do governo
estadual, a existência de uma secretaria voltada para a educação, no Executivo,
bem como uma comissão dedicada exclusivamente para o mesmo tema, no
Legislativo, reduz o risco de assimetria informacional nesse tema. Como a
composição das comissões é feita a cada biênio, o PEE assistiu a uma alteração
dos atores políticos envolvidos no âmbito da Assembleia ao longo de sua
tramitação. Há quem defenda que tal recomposição dentro da mesma legislatura
não é recomendável, tendo em vista que
O tempo de permanência do parlamentar na comissão também é importante do ponto de vista informacional: quanto maior, maiores as chances de que outros parlamentares acumulem conhecimento nas áreas temáticas das comissões e se tornem especialistas com capacidade de dar um maior aporte informacional ao processo legislativo. Ao se fixar, como é feito na ALMG, que cada parlamentar pode participar como titular de, no máximo, duas comissões, observa-se a preocupação em assegurar a participação de todos e evitar a sobrecarga de trabalho sobre os deputados o que, por sua vez, favorece a especialização do parlamentar. (ROCHA, p. 246)
Em linhas gerais, pode-se afirmar que a solidez e modernidade das
comissões permanentes se devem a fatores como: aplicação do modelo
52
informacional em sua organização; detalhamento dos ritos e procedimentos do
processo legislativo previstos no regimento interno, em especial no que diz
respeito à função fiscalizadora; orientação para que as comissões sejam
compostas proporcionalmente pelos partidos representados na Casa; tempo de
duração máximo de dois anos numa comissão25; restrição da participação de
comissões como titular por parlamentares (até duas)26.
Especificamente no caso da Comissão de Educação, Ciência e
Tecnologia (responsável pela condução dos Fóruns Técnicos Regionais em
torno do PEE) esta realizou, ao longo dos três primeiros anos da última
legislatura, 77 audiências públicas e visitas27 entre as 278 reuniões ordinárias e
extraordinárias previstas no mesmo período. Do início da legislatura até julho de
2018, foram 2.075 proposições legislativas (dentre as quais 363 projetos de lei),
tramitados na comissão28.
Com relação à figura do consultor, este possui uma posição peculiar
dentro da estrutura legislativa. Apesar de não ter poder decisório, seu papel na
boa condução dos debates e da tramitação legislativa, além da pesquisa nas
áreas de interesse dos parlamentares e comissões, é de fundamental
importância para moldar as políticas públicas resultantes do trabalho da
Assembleia.
A evolução do perfil do consultor na ALMG, bem como o plexo das suas atividades, segue um modelo de participação nas atividades parlamentares cujas raízes encontram-se em práticas do século XII e são similares ao modelo de divisão de trabalho técnico desenhado nos parlamentos britânico e francês. O costume parlamentar, fonte de direito parlamentar, tanto em sistemas common law, como o de civil law incorporou os serviços técnicos que incluíram, a princípio, exclusivamente juristas e mais à frente, outros profissionais. Esse movimento de maior sofisticação da cultura do exercício do trabalho parlamentar, iniciado na década de 1990 na ALMG, foi documentado por meio de vasta pesquisa sobre repositório de legislação que não se achava sistematizada, seguida pela evolução do perfil de demandas ligadas ao serviço público,
25 Art. 106 do Regimento Interno 26 Art. 108 do Regimento Interno 27 Dados extraídos dos Relatórios Institucionais da Assembleia Legislativa de Minas Gerais de 2015, 2016 e 2017. 28 Dados extraídos do link https://www.almg.gov.br/atividade_parlamentar/tramitacao_projetos/index.html?advanced=simples&first=false&pagina=1&aba=js_tabpesquisaAvancada&sltTipo=&txtIdProj=&txtAno=&txtAssunto=educa%C3%A7%C3%A3o&txtAutor=&sltSituacao=&txtTramitacao=&txtPeriodoDe=02%2F02%2F2015&txtPeriodoAte=01%2F07%2F2018&txtEmTram=on&txtTramEnc=on&ordem=0&tp=10. Acesso em 12 out. 2018
53
evidenciado na análise de todos os editais para provimento de cargos de consultor. (SOARES e GELAPE, 2016, p. 382)
A consultoria legislativa foi incluída pela primeira vez na estrutura da
Secretaria Geral da Mesa da ALMG por meio da resolução 3.800 de 30 de
novembro de 1985, sob o nome de consultoria legislativa parlamentar, como uma
unidade administrativa de primeiro nível. Originalmente, suas atribuições eram
...instrução de proposições, por determinação do Presidente da Assembleia ou de Comissão, ou por solicitação do relator, membro de comissão ou Líder; elaboração de proposições e outros documentos; assessoramento e consultoria ao deputado no processo legislativo e nos procedimentos político-parlamentares; execução de tarefas afins” (Art. 19 Res 3.800/1985)
Cinco anos depois, por meio da Resolução n. 5086, é organizado o quadro
de pessoal da secretaria da Assembleia Legislativa, especificando as
consultorias em diferentes áreas de atuação. Dentre as especialidades,
constavam a de Processo Legislativo, Pesquisa, Informática, apoio à Mesa
Diretora e Parlamentares e apoio às Comissões Permanentes. A resolução
1.227 de 1995 é particularmente importante para a organização da estrutura
técnica da ALMG que tange ao Plano Estadual de Educação. Por meio dela,
houve a substituição da área de atividade consultoria e pesquisa por duas novas
áreas: consultoria temática (auxiliando técnico dos deputados na elaboração
legislativa e em outros procedimentos político-parlamentares) e a coordenação
técnica de projetos institucionais (GPI, responsável por auxiliar na coordenação
de programas e projetos que visem a uma interlocução com a sociedade civil).
Esta última foi de grande relevância para a condução dos Fóruns Técnicos
Regionais do PEE, tendo sido responsáveis por conduzir as discussões em torno
do Plano com a sociedade, orientando os trabalhos e explicando cada etapa do
processo de deliberação. Se a atuação dos parlamentares (seja em sede de
comissões permanentes, ou Plenário) representa o viés político da atuação do
parlamento mineiro no Plano Estadual de Educação, o trabalho da consultoria
legislativa ocupa o viés técnico.
A modernização da estrutura técnica da Assembleia de Minas não teria
sido completa caso houvesse se restringido ao novo quadro de consultoria
54
especializada para apoio do trabalho parlamentar e processo legislativo. Paralelo
a esse processo, ocorreu também o desenvolvimento de canais que
fortalecessem a participação e o diálogo popular no processo deliberativo da
ALMG. A tramitação do PEE pelo legislativo foi permeada por essa participação,
com plataformas desenvolvidas exclusivamente para que se colhessem
sugestões populares de todo o estado para o Plano. A deliberação ocorre no
âmbito do processo legislativo, mais especificamente dentro das comissões
permanentes.
Cunha (2016) aponta que participação e deliberação não são termos
iguais. O primeiro é o efetivo envolvimento dos cidadãos na construção de
decisões que afetam suas vidas. A noção é definidora da ideia da democracia,
embora tenha ganhado diferentes compreensões, podendo ser restrita à
participação eleitoral ou ampliada a formas diversas de mobilização, passando
pela atuação em fóruns de partilha de poder. Por sua vez, deliberação se
relaciona a processos democráticos, de intercâmbio de razões, marcados pelos
princípios da mutualidade, da igualdade e da publicidade. Visa qualificar um tipo
de participação mais adequada para gerar ganhos democráticos em termos de
produção de decisões mais legítimas e complexas. Ambos os conceitos são
percebidos na tramitação do Plano Estadual de Educação na Assembleia
Legislativa.
A escolha dos Fóruns Técnicos como modalidade de evento institucional
para promover o debate em torno do Plano Estadual de Educação se justifica
por seu caráter mais técnico e direcionado, com discussões mais objetivas e
permeadas por exposições de especialistas e o diálogo destes com sociedade
civil participante. Ao final do processo, os participantes votam um documento de
prioridades, ou o compilado de sugestões aprovadas, no caso do PEE, que
retorna ao processo legislativo, tramitando para as comissões de mérito
seguintes. Se a análise da influência da Assembleia de Minas sobre o Plano
Estadual de Educação passa necessariamente pela abordagem dos Fóruns
Técnicos Regionais, a análise de seu processo de construção é de igual forma
necessária. Explorar as equipes de trabalhos idealizadoras dos Fóruns (baseado
nos relatórios das reuniões preparatórias), os critérios adotados para se pensar
essa composição, a importância de se conciliar o público especializado com o
do "cidadão ordinário", refletir quem tem a legitimidade sobre as demandas
55
relacionadas com o tema, as estratégias para ampliar os canais de participação
populares, são algumas das abordagens a ser realizadas.
A partir dessas análises, é possível aferir a adequabilidade do número de
propostas e profundidade do tema com o tempo disponível para discuti-las, a
clareza no entendimento dos procedimentos de discussão pelos participantes e
se os debates foram construtivos e propositivos o suficiente para superarem os
lobbys articulados por grupos específicos. Especificamente com relação ao
impasse entre decisões construídas coletivamente e as que são frutos de grupos
de pressão específicos, fora da arena de debate:
Esses comportamentos não são maléficos à população. Ao contrário, mostram o engajamento dos atores e tendem a fortalecer a expressão de preferências intensas. No entanto, a lógica da competição pode restringir a deliberação. Não se torna importante trocar razões para a qualificação de posições. Não é essencial construir posições mediadoras que contemplem argumentos distintos. Não há muito sentido em refletir sobre posições diferentes. Basta fortalecer o lobby em torno das 'minhas' propostas. (Mendonça e Cunha, 2016 p. 298)
Com relação aos mecanismos de participação online, uma plataforma
exclusiva foi desenvolvida para colher, em paralelo aos Fóruns Técnicos
regionais, todas as sugestões populares relacionadas ao PEE. De acordo com
Mendonça e Cunha (2016) o grau ótimo de utilização dessa ferramenta, deve
considerar os contrastes sociais no estado e as limitações de acesso. Da mesma
forma, o modo como esse recurso é moderado, se há retorno por parte da ALMG
sobre o envio de sugestões também influencia na utilidade do recurso para a
discussão em torno do Plano.
2 - EDUCAÇÃO: DEVER DO ESTADO COMPARTILHADO ENTRE
ENTES FEDERADOS E PODERES CONSTITUÍDOS
2.1 – Trajetória da Educação no Brasil e em Minas Gerais
A história das políticas públicas em educação no Brasil é marcada por
ciclos de centralização e descentralização administrativas e o embate entre os
defensores de um sistema de ensino eminentemente público ou privado.
56
Até o século XVIII, coube direta ou indiretamente aos jesuítas prover as
escolas no território colonial. O frágil sistema educacional estabelecido pelos
religiosos foi posto abaixo com a política anticlerical do Marquês de Pombal, com
a expulsão dos jesuítas em 1759. Em 1772, é tomada a primeira iniciativa
genuinamente pública para o provimento educacional, ainda restrito ao ensino
superior29. Coube aos jesuítas remanescentes manter a educação básica pela
via privada. Após a independência, a política educacional do Brasil passou por
sua primeira descentralização administrativa, com governo central transferindo
tal competência para as Províncias. Apesar da previsão constitucional da
universalização do ensino primário, apenas 259 mil crianças encontravam-se
matriculadas no último ano do Reinado de D. Pedro II (PLANK, 2001).
A descentralização das políticas de educação é fortalecida no período da
República Velha. Os estados-membro foram incumbidos da educação primária
e profissional, enquanto o ensino superior ficou a cargo do governo federal. O
período é marcado pela falta de coordenação entre os entes federados e a
permanência da tradicional divisão entre educação popular e de elite. Nos anos
1920, o impulso urbanístico e industrial proporcionou as primeiras agremiações
civis em torno da educação, como a Associação Brasileira de Educação (ABE),
responsável pelo Manifesto dos Pioneiros da Educação Nacional, que seria
publicado na década seguinte. Dentre os muitos pontos elencados pelo
manifesto, destacou-se a defesa da educação como função eminentemente
pública, conforme apontam Xavier e Cribari (2010):
[...] o Estado, longe de prescindir da família, deve assentar o trabalho da educação no apoio que ela dá à escola e na colaboração efetiva entre pais e professores, entre os quais, nessa obra profundamente social, tem o dever de restabelecer a confiança e estreitar, as relações, associando e pondo a serviço da obra comum essas duas forças sociais – a família e a escola –, que operavam de todo indiferentes, senão em direções diversas e, às vezes, opostas. (XAVIER e CRIBARI, 2010. p. 43)
Justamente neste momento histórico, a partir da Revolução de 1930, a
educação passa a se tornar uma política efetivamente de Estado, com a criação
do Ministério da Educação e a previsão constitucional de uma parcela específica
29 As Reformas Pombalinas instituem pela primeira vez, no território colonial que hoje corresponde ao Brasil, o ensino público formal e laico.
57
dos orçamentos estaduais e municipais a ser voltada, obrigatoriamente, para
políticas de educação. Os avanços, no entanto, são suspensos a partir da
instauração do Estado Novo, em 1937. A proposta de universalização da
educação dá então lugar ao foco do poder público aos menos favorecidos, por
meio do ensino profissionalizante, colocando a atuação do Estado como
complementar à realizada pela Igreja e pela família. Deste esforço
profissionalizante surgiu o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
(SENAC), oferendo uma aprendizagem industrial e comercial para parcelas
marginalizadas da população. Manteve-se, assim, a dualidade existente desde
o período jesuíta de uma educação profissionalizante voltada para os pobres e
uma acadêmica, mirando o ensino superior e o preenchimento dos cargos de
comando do país, para os filhos da classe média e alta.
O período compreendido entre 1946 e 1964 é marcado pela aprovação de
importantes e inovadores marcos legais relacionados ao sistema de ensino, tais
como a Lei de Diretrizes e Bases (LDB) em 1961 e o Plano Nacional de
Educação (PNE) em 1962, sendo aquela a responsável pela criação dos
primeiros conselhos Federal e Estaduais de educação. Dessa forma, as
competências relacionadas ao ensino, exercidas quase que exclusivamente pelo
governo federal na Era Vargas, são novamente descentralizadas. As
competências entre os entes federados bem como a manutenção do sistema de
ensino pelas iniciativas pública ou privada ocupou a maior parte dos debates,
mantendo impasses que permanecem até os dias de hoje.
Com o Golpe de 64, o governo militar buscou associar o sistema
educacional a um processo acelerado de crescimento econômico, prometendo
superar a dualidade entre o ensino profissional e acadêmico. De maneira geral,
reformas curriculares foram realizadas no ensino público em 1968 e básico em
1971. No entanto, o regime não apenas falhou na superação do dualismo como
diminuiu as parcelas do orçamento voltadas para o ensino, acarretando numa
estagnação do número de matrículas ao final do período.
Findado o regime militar, A elaboração da mais recente constituição
brasileira inaugura um novo tempo para o país, notadamente do ponto de vista
político e social. O extenso rol de direitos e garantias fundamentais, somado à
abertura de canais de participação popular no processo decisório do Poder
Público dão o contorno à chamada Constituição Cidadã. Apesar da recorrência
58
dos impasses e das deturpações no sistema educacional de décadas anteriores,
a carta constitucional de 88 oferecia uma nova forma de debater tais questões,
fortalecendo o papel da sociedade civil organizada e iniciativa privada na arena
de discussão pública. Não por acaso, a Assembleia Constituinte de 1987-88 foi
permeada por fortes discussões conduzidas por entidades civis ligadas à
educação, tal como apontam Corbucci et alli (2008).
Apesar da Constituição anterior, de 1967, prever um tempo mínimo de oito
anos de estudo entre a população de 15 anos ou mais (objetivo este endossado
pela Lei de Diretrizes e Bases de 1971), na prática a escolaridade média da
população girava em torno dos 5 anos quando da promulgação da Carta de 88.
Considerando apenas a população rural, a média caia pela metade. Mesmo o
esforço em se reformar o ensino superior por meio de instrumentos como a Lei
5.540/68, durante o Regime Militar, não foi suficiente para ampliar o acesso ao
diploma de graduação, ainda restrito para 95% da população de 18 a 24 anos no
fim dos anos 80. Ademais, a redemocratização ainda enfrentava outros
frequentes desafios na educação, como a desqualificação de professores, baixa
remuneração nas carreiras de magistério e evasão de alunos.
Diante desse cenário, a Assembleia Constituinte tratou do tema da
educação de modo mais detalhado e aprofundado, com uma divisão de
competências e metas mais claras entre os entes federados, como se pode ver
abaixo
[...] a educação é tema da seção I do capítulo III (da Educação, da Cultura e do Desporto), a qual é composta pelos Arts. 205 a 214. Os Arts. 212 e 213 são também objeto das disposições constitucionais transitórias, Arts. 60 e 61. Esses artigos tratam das finalidades da educação, Art. 205; dos princípios, Arts. 206 e 207; do dever do Estado e das garantias, Art. 208; das condições impostas ao ensino privado, Art. 209; dos conteúdos mínimos para o ensino fundamental, Art. 210; da organização dos sistemas de ensino, Art. 211; da vinculação de impostos à educação, Art. 212; da destinação de recursos públicos a escolas públicas, comunitárias, confessionais ou filantrópicas, Art. 213; e do Plano Nacional de Educação (PNE) que deveria ser estabelecido pela Lei, conforme o Art. 214. Além da seção própria, a educação é mencionada nos artigos sobre os direitos dos cidadãos, Art. 6o e naqueles sobre organização do Estado e as atribuições da União, dos estados, do Distrito Federal (DF) e dos municípios especificamente, Arts. 22, 23, 24 e 30. (CORBUCCI et alli, 2008, p. 24)
59
A presença de entidades tão variadas voltadas ao ensino nos dispositivos
constitucionais é resultado do intenso processo de deliberação em torno do
tema, envolvendo diversas entidades da sociedade civil organizada. De um lado
os defensores do ensino público e gratuito, administrado pelo Poder Público. Do
outro, os que defendiam a transferência do ensino à iniciativa privada. Pelo
ensino público, quinze entidades de âmbito nacional se organizaram no Fórum
de Educação na Constituinte em Defesa do Ensino Público. Em prol do setor
privado, uma série de associações confessionais (notadamente do segmento
católico, como a Associação de Educação Católica do Brasil (AEC), do setor
empresarial e mesmo o segmento das cooperativas, a exemplo da Campanha
Nacional das Escolas da Comunidade (CNEC).
Para além dos dispositivos constitucionais propriamente ditos, os debates
sobre o sistema educacional resultaram em outros importantes desdobramentos
legais nos primeiros anos da Nova República, dentre os quais se destacam a
nova Lei de Diretrizes e Bases (1996), o Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEB - (fruto da Emenda
Constitucional 14, de 1996) e o Plano Nacional de Educação (2001). Em
consonância com as novas aspirações democráticas dos anos posteriores à
ditadura militar, tais dispositivos legais não apenas consolidaram os norteadores
para o sistema educacional brasileiro como também instituições do primeiro,
segundo e terceiro setores. A exemplo dos Pioneiros da Educação dos anos
1930, uma série de fóruns e congressos elaboraram documentos que
influenciassem os rumos dos instrumentos normativos que se desenvolviam.
Participações como o Congresso Nacional de Educação e regulações
posteriores dos Conselho Nacional de Educação foram determinantes na busca
de um arcabouço normativo moderno e democrático para o novo sistema
educacional que se pretendia criar.
Acompanhando as inovações democráticas e participativas no contexto
da Assembleia Nacional Constituinte de 1988, a Assembleia de Minas também
se reestruturou. As políticas públicas, antes tidas como matéria de discussão
exclusiva dos parlamentares – numa postura que parecia deixar claro seu
distanciamento da população –, passaram a ser objeto de discussão não apenas
dos detentores de mandato eletivo, mas de toda a sociedade. Segundo Oliveira
(2009):
60
Até o final dos anos 80, a atividade legislativa era vista como domínio cativo do universo estatal. A Constituição Federal de 1988 e a Constituição Estadual de Minas Gerais de 1989 abriram caminho, por meio de vários dispositivos, para a participação popular na esfera pública. A partir de sua entrada em vigor, o Legislativo e o Executivo estaduais passaram a ter de ouvir a sociedade civil para elaborarem leis e políticas públicas. Estava acolhida uma antiga demanda democrática e aberta uma brecha para surgir o novo. (OLIVEIRA, 2009, p. 10)
No âmbito da Constituição do Estado, promulgada em 1989, a educação
é tratada na Seção III, onde discorre, dentre outros pontos, sobre seus princípios
(Art. 196), a natureza descentralizada de seu atendimento e financiamento (Art.
197), priorização do ensino médio (Art. 198), vinculação de receitas (Art. 201) e
a previsão de Planos Estaduais de Educação plurianuais (Art. 204). A partir
desse arcabouço normativo original, o legislativo mineiro - tanto por iniciativa da
Comissão de Educação, Ciência e Tecnologia quanto por iniciativas individuais
ou colegiadas de deputados e deputadas - realizou uma série de eventos
institucionais voltados para a discussão das políticas públicas de educação no
Estado, variando quanto a abrangência e profundidade da discussão. Debates
públicos envolvendo educação em Direitos Humanos (2009), educação
Profissionalizante e Tecnológica (2011), música nas escolas (2011), educação
no campo (2013); Fóruns Técnicos sobre o plano Decenal de Educação (2009),
segurança nas escolas (2011), o Plano Estadual do Livro (2017); audiências
públicas para discussão do Plano Nacional de Educação (2009) e sobre o Fundo
e Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (2005) são alguns dos
muitos exemplos extraídos nos registros da Assembleia.
Para além dos eventos institucionais, foram compostas algumas
Comissões Temporárias voltadas para temas mais pontuais, como a Comissão
Especial do Cooperativismo, para discutir a situação das cooperativas que atuam
nos ramos de trabalho, habitação e educação no Estado, a Comissão Especial
dos Servidores Designados, para ouvir convidados para discutir assuntos
relacionados ao concurso público para provimento de cargos da Secretaria de
Educação e a comissão Especial para o Estudo da Atenção à Pessoa com
Transtorno Mental, Deficiência Mental ou Autismo, que visava obter informações
sobre a atuação das Secretarias de Estado de Saúde, de Educação e
Desenvolvimento Social no atendimento aos deficientes mentais e autistas.
61
Apesar da ampliação do debate público e da participação popular no
processo de elaboração das políticas públicas de educação nos dispositivos
constitucionais e infraconstitucionais, as dualidades e clivagens fortemente
presentes na sociedade brasileira impediram um avanço mais fluido na aplicação
de facto do que fora decidido em lei. De acordo com Cury (2016):
A opção pelo projeto sintético, ainda que jungido de aspectos provindos do projeto analítico, se deu também dentro de uma educação escolar nacional complexa (para efeito de sua administração, gestão, financiamento e controle). Imprecisões terminológicas reforçaram a necessidade de uma hermenêutica que viabilizasse o novo texto legal. Essas dificuldades associadas à inevitável postulação de grupos interessados em alterar aspectos específicos da lei recém-aprovada, conduziram, nesses vinte anos, a 40 alterações sob a forma de leis no corpo legal da lei então sancionada (CURY, 2016, p.10)
O dissenso em torno de muitos aspectos estruturais das políticas de
educação - reflexo de uma trajetória pautada pela desigualdade social e
apropriação particularista da máquina pública – pode acarretar em resultados
mais modestos que os pretendidos originalmente, em matéria de políticas
públicas de educação. Isso não impediu, no entanto, que as inovações na forma
de construção de políticas públicas e no papel exercido pelo Poder Legislativo
nesse processo não resultassem em melhorias para os sistemas de ensino
nacional e mineiro.
2.3 – Os Planos de Educação Nacional e de Minas Gerais
Um dos pontos mais representativos da evolução do papel do Poder
Legislativo no âmbito das políticas públicas foi a discussão, em âmbito nacional
e regional, dos Planos Nacional, Estaduais e Municipais de Educação.
Documentos-referência da política educacional brasileira, para todos os níveis
de governo, os Planos de Educação abrangem um diagnóstico da educação no
país e, a partir deste, apresentam princípios, diretrizes, prioridades, metas e
estratégias de ação para enfrentamento dos problemas educacionais do país.
Em 2014, é aprovada a Lei 13.005/14, que estabelecia o Plano Nacional de
Educação, o terceiro desde sua previsão original na LDB de 1961. Composto por
um conjunto de 20 metas para serem cumpridas até 2024, serviu como moldura
62
para que Estados e Municípios realizassem seus respectivos Planos nos anos
seguintes.
As metas e objetivos principais do PNE 2014 estão descritas da seguinte
forma:
QUADRO 1 - METAS E OBJETIVOS PRINCIAIS DO PNE
METAS
OBJETIVOS
1 – Educação Infantil
Todas as crianças entre 4 e 5 anos matriculadas na pré-escola.
Ampliação de creches para atender 50% das crianças até 3 anos
2 – Ensino Fundamental Toda a população brasileira de 6 a 14
anos matriculada no ensino fundamental
3 – Ensino Médio Toda a população brasileira de 15 a
17 anos frequentando o ensino médio
4 – Educação Inclusiva Acesso à educação básica e
especializada para todos estudantes deficientes de 4 a 17 anos.
5 - Alfabetização Alfabetizar todas as crianças do país até, no máximo, o final do 3º ano do
Ensino Fundamental.
6 – Educação Integral Disponibilizar o formato em metade das escolas públicas, sendo 25%
para alunos do ensino básico
7 – Adequação idade-série
Melhores médias nacionais para o Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica (Ideb) – metas bianuais.
8 – Escolaridade média
Incremento na escolaridade média da população entre 18 a 29 anos para
12 anos de estudo em todas as faixas de renda.
9 – Alfabetização de jovens e adultos Erradicar o analfabetismo absoluto e
reduzir a 13,5% a taxa de analfabetismo funcional no país
10 – Educação de Jovens e Adultos (EJA) integrada à educação
profissional
25% das matrículas de EJA alinhadas aos ensinos Fundamental,
Médio e profissionalizante
11 – Educação profissional
Triplicar as matrículas nos cursos técnicos de nível médio, com
crescimento de 50% das vagas em escolas públicas.
63
12 – Educação Superior
Crescimento da taxa bruta de matrículas no ensino superior para
50% e a taxa líquida, para 33%, sendo 40% das novas matriculas no
ensino público.
13 – Titulação de professores da educação superior
75% do corpo docente do ensino superior com Mestrado e 25% com
doutorado.
14 – Pós-Graduação 60 mil professores com mestrado e
25 mil com doutorado
15 – Formação de Professores 100% dos professores da educação
básica com curso superior
16 - Formação continuada e pós-graduação de professores
Metade dos professores da educação básica devem ter uma pós-graduação
e 100% com formação continuada.
17 - Valorização do professor
Equiparação salarial de educadores do ensino básico com outros profissionais que possuem escolaridade equivalente.
18 - Plano de carreira docente Criar plano de carreira para
profissionais da educação básica e superior com base no piso salarial
19 - Gestão democrática
Estabelecer critérios técnicos de mérito e desempenho para o corpo docente, e consultas à comunidade
escolar.
20 - Financiamento da educação Ampliar o investimento da União em
educação pública para 7% do PIB até 2019 e 10% até 2024.
FONTE: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm, acesso em 28 de outubro de 2018
No caso de Minas Gerais, o último Plano Estadual de Educação foi
concebido por projeto de lei de iniciativa do governo do estado e recebido pela
Assembleia Legislativa de Minas Gerais no fim de 2015 e sancionado 3 anos
depois. Com o objetivo de traçar os principais objetivos e diretrizes para a
educação mineira nos próximos dez anos, o Plano envolve uma grande
diversidade de atores, interesses e disputas. Por sua complexidade e
profundidade, representou uma grande oportunidade para que a Assembleia de
Minas exercesse um papel de influência nas políticas de educação do Estado.
Não apenas por meio de seus parlamentares, mas por toda a promoção do Plano
entre a população, seja em arenas de debate mais amplas como nos Fóruns
Técnicos Regionais (responsáveis por interiorizar o debate estado afora) seja
64
nas audiências públicas e reuniões de comissões temáticas por que passou o
projeto de lei.
O projeto original segue basicamente o mesmo contorno do que havia
sido proposto em nível nacional. São 20 metas dispostas no mesmo formato e
com os objetivos: universalização do ensino infantil (meta 1), fundamental (meta
2), médio (meta 3), inclusão para população deficiente (meta 4), universalização
da alfabetização para crianças (meta 5), ampliação da educação em tempo
integral (meta 6), qualidade da educação básica de acordo com melhoria do Ideb
(meta 7), elevação da escolaridade média (meta 8), da taxa de alfabetização da
população com 15 anos ou mais (meta 9), integração do EJA à educação
profissional (meta 10), expansão das matrículas do ensino técnico (meta 11),
elevação da taxa de matrículas no ensino superior (meta 12), ampliação do
número de mestres e doutores no corpo docente (meta 13), da oferta de
matrículas nestas mesmas modalidades de pós-graduação (meta 14), do
número de professores do ensino básico com ensino superior (meta 15) e pós-
graduação (meta 16), valorização do magistério (meta 17), revisão dos planos
de carreira docentes (meta 18), gestão democrática da educação (meta 19) e
ampliação do investimento público em educação (meta 20)
A influência da Assembleia de Minas exercida sobre o projeto original do
Plano pode ser percebida em todos os elementos básicos presentes na formação
de uma política pública (MOLINA, 2002). Pela natureza de seu conteúdo,
tramitou pelas Comissões de Administração Pública, Constituição e Justiça,
Fiscalização Financeira e Orçamentária e Educação, Ciência e Tecnologia,
sendo esta última a responsável pela promoção dos Fóruns Técnicos Regionais,
que levaram a discussão do Plano pelo Estado afora.
Por meio da participação popular e das deliberações entre os
parlamentares, que permearam toda a tramitação legislativa do Plano, houve
uma série de alterações nas definições de problemas, geração e seleção de
opções e gestão da opção selecionada, além do futuro monitoramento de sua
execução e avaliação dos resultados pretendidos. Por suas diretrizes de médio
prazo, capazes de influenciar direta ou diretamente toda a população do Estado,
envolveu a disputa de uma multiplicidade de grupos sociais e políticos pelo
melhor enquadramento de cada uma das metas e estratégias contidas no Plano.
65
Tal fato é visto de forma positiva para a consolidação do processo de formação
de políticas públicas contemporâneo, tendo em vista que:
A importância de cada uma das atividades do modelo está relacionada em grande parte, pela forma como ocorre a participação de diversos interessados. Quanto mais participativa, maior a possibilidade de enriquecimento com diferentes visões, a definição do problema e a geração de opções. A participação proporciona maior solidez, relevância e sustentabilidade à ação. Além disso, com maior participação, os resultados esperados podem ser especificados de maneira muito melhor, além de permitir que os envolvidos se sintam mais comprometidos e ansiosos para melhorar os resultados alcançados. (MOLINA, p. 8, tradução nossa30)
Esta interação dinâmica e pluridirecional entre diferentes setores da
sociedade sobre o plano foi catalisada pelas arenas de discussão conduzidas
pela ALMG, suas comissões permanentes (em especial a de Educação Ciência
e Tecnologia) e gerências técnicas de apoio. Através do intercâmbio de
informações realizado entre especialistas da área de educação, profissionais de
ensino e interessados no tema, foram elaboradas e votadas centenas de
sugestões de alteração do projeto em todas as suas metas. O processo de
empoderamento dos usuários da política através da tomada de decisão
democrática, no entanto, não significa necessariamente uma condução
harmônica das deliberações. Não apenas em função dos conflitos de interesse
dos grupos sociais e políticos envolvidos, mas pela própria condução do projeto,
que experimentou a troca da composição das comissões de mérito em plena
tramitação. Conforme afirma Rua (1998, p.3),
podemos considerar que grande parte da atividade política dos governos se destina à tentativa de satisfazer as demandas que lhes são dirigidas pelos atores sociais ou aquelas formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo que articulam os apoios necessários. Na realidade, o próprio atendimento das demandas deve ser um fator gerador de apoios - mas isto nem sempre ocorre, ou, mais comumente, ocorre apenas parcialmente. De qualquer forma, é na tentativa de
30 El alcance de cada una de las actividades del modelo está influido, en buena medida, por la
forma como se dé la participación de diversos interesados. Entre más participativo, mayor será la posibilidad de enriquecer con diferentes visiones, la definición del problema y la generación de opciones. La participación aporta mayor solidez, pertinencia y sostenibilidad a la acción. Además, con una mayor participación se pueden precisar mucho mejor los resultados esperados, así como permitir que los involucrados se sientan más comprometidos y deseosos de mejorar los alcanzados.
66
processar as demandas que se desenvolvem aqueles "procedimentos formais e informais de resolução pacífica de conflitos" que caracterizam a política. (RUA, 1998, p. 3)
Toda a estrutura elaborada para reunir os muitos atores políticos para
discutir o PEE não passou ilesa por limitadores e complicações. Diante do
próprio objeto da política pública, como conduzir, em razoável nível de igualdade
de informações, debates com setores tão diversos, sobre temáticas tão variadas,
em regiões tão distintas do estado? Como reunir, num documento final de
propostas, os anseios e expectativas de um agrupamento tão variado e disperso
de interessados? Certamente a realidade dos processos de discussão
promovidos pela ALMG em torno do Plano confirma as dificuldades de síntese,
definição de objetivos e critérios de aferição de qualidade e identificação dos
interesses dos usuários da política (MOLINA, 2002). Diante da clara
impossibilidade de se ter todos os interesses atendidos ou conciliados, coube à
ALMG estabelecer critérios de priorização de demandas e procedimentos de
escolhas antagônicas. Iniciadas cinco meses antes que a Assembleia de Minas
recebesse o Plano, em setembro de 2015, as reuniões preparatórias para
realizar o Fórum Técnico do Plano Estadual de Educação cuidaram de
estabelecer os critérios para conduzir os trabalhos de deliberação e votação de
propostas da melhor forma possível. Compostas por parlamentares, gerências
técnicas e representantes de instituições públicas e da sociedade civil
organizada, as reuniões preparatórias aturaram tanto previa quanto
concomitantemente aos fóruns, buscando contornar os obstáculos naturais que
surgem diante da complexidade e quantidade de ações públicas contidas no
Plano. A realidade parece confirmar o posicionamento de Saiegh (2010) sobre a
qualidade do legislativo brasileiro. Segundo o autor,
legislaturas como as do Brasil e do Chile têm o potencial de se tornarem atores ativos e eficazes capazes de participar da definição da agenda política e da supervisão da implementação de políticas. Por outro lado, outras legislaturas na região carecem de organização, recursos financeiros, membros experientes e funcionários para servir como um ponto de deliberação maduro e autônomo no processo político. (SAIEGH, 2010, p. 74, tradução nossa31)
31 legislatures such as those in Brazil and Chile have the potential to become active and effective
players capable of participatingv in setting the policy agenda and overseeing policy
67
Para colocar o PEE em discussão, foram realizados entre os meses de
fevereiro e junho de 2016, encontros regionais em metrópoles regionais de todas
as mesorregiões do estado para a captação de sugestões da sociedade civil a
respeito das metas do plano. Tais encontros eram capitaneados pela Comissão
de Educação, Ciência e Tecnologia, com o auxílio técnico da Gerência de
Projetos Institucionais, que auxiliaria os participantes nos trabalhos de discussão
do plano ao longo do evento. Ao final de 12 encontros, realizados, em ordem
cronológica, nas cidades de Coronel Fabriciano, Sete Lagoas, Montes Claros,
Varginha, Araxá, Paracatu, Ubá, Divinópolis, Uberlândia, Diamantina, Teófilo
Otoni e Belo Horizonte, foram compilados os documentos finais contendo todas
as sugestões elencadas pelos participantes e uma plenária final foi realizada na
própria Assembleia Legislativa para votação final das inclusões, supressões e
alterações. A votação foi realizada pelos delegados eleitos em cada encontro
regional, bem como os participantes presentes nos 3 dias de discussões da
plenária final na Assembleia.
A reunião destes atores em torno do PEE foi um dos pontos chave da
atuação do Legislativo sobre o Plano. Por meio dos Fóruns técnicos regionais,
coordenados pela Comissão de Educação Ciência e Tecnologia e a Gerência de
Projetos Institucionais, foi estabelecida uma plataforma de discussão que
colocou frente a frente toda uma multiplicidade de atores relacionados ao tema.
Não apenas os tradicionalmente relacionados com a educação (professores,
funcionários, pais e alunos) mas também de representantes da sociedade civil
organizada (movimentos estudantis, sociais, sindicatos, Organizações Não
Governamentais) e demais entusiastas do tema. Apesar da complementariedade
que indivíduos, sociedade e sistema educacional trazem na avaliação qualitativa
do sistema educacional, a divergência de pretensões (ocorrida tanto entre
grupos ou internamente, entre seus próprios componentes) levou a constantes
impasses ao longo do processo deliberativo sobre o Plano.
Para além das diferentes demandas trazidas pelos atores envolvidos, os
próprios contrastes socioeconômicos do estado refletem nos tipos de
implementation. On the other hand, other legislatures in the region lack the organization, financial resources, experienced members, and staff to serve as a mature and autonomous point of deliberation in the policy process.
68
observações trazidas para o Plano. Mesmo representado as mesmas categorias
neste debate, professores situados no Mucuri são capazes de dar apontamentos
e sugestões ao plano bastante diferentes de outros que vivem na Zona da Mata,
em função da forte distinção da realidade em que estão submetidos. Desta
maneira, o processo de deliberação do Plano Estadual de Educação no âmbito
do Legislativo (seja na etapa de acolhimento de sugestões em nível de fóruns
técnicos, seja no processo legislativo propriamente dito) vai ao encontro com a
identidade pedagógica retrojetiva proposta por Bernstein (1997), que relaciona o
sistema de ensino como elemento de construção da cultura e identidade
(regionais, no caso do PEE), baseando-se na trajetória histórica e social. Não
somente a construção de uma identidade, mas a geração de habilidades
(identidade pedagógica projetiva) e a integração do sujeito como forma de se
chegar a sentidos (identidade projetiva) são também conceitos estabelecidos por
Bernstein que permearam as intervenções populares no plano dentro da ALMG.
Tanto o Plano Nacional de Educação quanto o de Minas Gerais buscam
superar incoerências e limitações do sistema público de ensino que refletem
muitas das vezes os contrastes socioeconômicos sedimentados no país há
gerações. Ao mesmo tempo, buscam esses objetivos por meio de uma
construção coletiva de políticas públicas, permeada pela participação popular e
conduzida da maneira mais harmônica possível entre os Poderes constituídos.
Por tudo que foi dito a respeito do papel do Poder Legislativo na atualidade, a
expectativa é que a Assembleia Legislativa de Minas Gerais tenha cumprido com
suas atribuições constitucionais, promovendo o debate público em torno do
Plano Estadual e contribuindo efetivamente para a sofisticação de seu conteúdo.
Tendo em vista que PEE foi sancionado muito recentemente, em
dezembro de 2018, não será possível uma avaliação de aspectos do processo
de formação de políticas públicas como monitoramento e avaliação de
resultados e fiscalização da execução. Por outro lado, a conclusão das
deliberações dos Fóruns Técnicos Regionais bem como a tramitação em
primeiro turno do projeto nas comissões de mérito permite que se possa fazer
uma análise mais aprofundada nos aspectos de construção de consensos,
definições de prioridades e objetivos bem como toda a articulação de grupos de
pressão em torno de suas preferências para o contorno do Plano.
69
3 – A TRAMITAÇÃO DO PLANO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO NA
ASSEMBLEIA DE MINAS
A profundidade e detalhamento do Plano Estadual de Educação, bem
como seu impacto para todo o sistema de ensino mineiro no prazo de dez anos,
exigia que a discussão de seu conteúdo fosse feita de forma ampla, buscando
envolver a maior parcela possível da sociedade. Qualquer bom exercício do
papel do Poder Legislativo passaria, necessariamente, no sucesso em levar a
participação do maior número de pessoas no debate sobre o conteúdo do Plano.
Como mencionado anteriormente, a tramitação do PEE na Assembleia de Minas
envolveu diferentes arenas de discussão, cada qual com seus objetivos e
formatos específicos, que acabavam por favorecer diferentes atores de acordo
com seus perfis, composições e motivações. Todas essas particularidades
levam também à adoção de diferentes estratégias adotadas em cada arena para
garantir. Dessa forma, a análise feita a seguir passa pelos seguintes elementos
essenciais: as características de cada arena de discussão, seus objetivos
oficiais, seus principais atores, seus respectivos interesses e os recursos
utilizados para alcança-los.
Para que a participação popular em torno do PEE se desse de forma plena
e integral, a ALMG entendeu que seria preciso chamar a sociedade civil desde
suas primeiras discussões sobre o Plano. Considerando o impacto sobre os mais
variados segmentos sociais (sejam profissionais da educação, pais, alunos ou
militantes de causas específicas) que o Plano poderia causar, a Assembleia
também estava ciente da necessidade de dar a maior abertura possível para um
debate plural, servindo como mediadora entre diferentes grupos de forma que
se chegasse, na medida do possível, a denominadores comuns. Esta, no
entanto, foi uma postura adotada no âmbito técnico do Legislativo, tendo em vista
que a própria Assembleia, por meio de seus parlamentares, tinha suas próprias
disputas de interesse com relação ao conteúdo do Plano. Nada mais
interessante e dinâmico de se analisar, portanto.
Para entender o que acontece em cada uma das arenas, é preciso
identificar em que elas são diferentes e como suas características levam a que
diferentes atores tenham pesos e capacidades distintas em cada uma delas. Da
mesma forma, é necessário que se busque identificar, na medida do possível,
70
quem são os atores, quais seus interesses, o quanto eles se importam quanto
os resultados finais do Plano e que recursos eles possuem para influenciar esses
resultados. Por fim, assim como cada arena possui suas regras formais,
conhecer as formas de organização por detrás destas (sejam estratégias de
lobby ou pressão de grupos específicos) e como isso afeta as relações de poder
dentro deste contexto é importante para a plena noção do Plano no âmbito do
Legislativo (GRINDLE E THOMAS, 1989)
A primeira arena foi o a Comissão de Organização. Como ponto de partida
para a construção do Fórum Técnico, foi necessária a iniciativa do Poder
Legislativo para reunir as primeiras entidades participantes. Nesse ponto, a
sugestão de parlamentares mais envolvidos com os trabalhos para convidar
determinadas entidades também foi preponderante. Em alguns casos,
dependendo do tema tratado, levantava-se por iniciativa das próprias entidades
presentes a necessidade de convidar determinados grupos, instituições ou
associações. Como o principal objetivo desta arena era a elaboração do
regulamento que regeria o Fórum Técnico bem como a dinâmica dos debates e
a possível representação regional para a Etapa Final, os principais objetivos para
as entidades foram maximizar sua margem de atuação via Regulamento,
garantindo espaços de fala e presença entre as categorias de representação
regional. Considerando as características da Comissão Organizadora, a
estratégia mais importante era a assiduidade nas reuniões, mesmo que por um
contingente pequeno de membros de uma entidade.
Com o Regulamento pronto, as dinâmicas de discussão pacificadas e as
categorias de representação decididas, partiu-se para a segunda arena: os
Encontros Regionais do Fórum Técnico. Apesar de ter envolvido 12 grandes
cidades espalhadas por todo o estado, as características dessa arena, bem
como as estratégias empregadas pelos atores envolvidos nela, foram as
mesmas em todas as ocasiões. Nesse momento, a máxima entre as entidades
envolvidas passa a ser garantir a inclusão na maior quantidade de oportunidades
possível das intervenções de interesse. Dessa forma, entidades com maior
capilaridade no Estado ou com capacidade de mobilizar seus membros para
participar do maior número de encontros possível tiveram mais sucesso em suas
iniciativas. Tendo em vista as listas de inscritos em cada encontro regional,
professores da rede básica de ensino e sindicatos de profissionais da educação
71
se destacaram entre as entidades que melhor se mobilizaram. Não por acaso,
os temas de maior intervenção foram os de Financiamento e Valorização dos
Profissionais da Educação.
Ainda no contexto do Fórum Técnico, a Etapa Final provou ter
características próprias o suficiente para ser considerada uma arena à parte.
Não apenas por ter envolvido uma quantidade muito maior de participantes, mas
também por ter mobilizado boa parte da estrutura física e técnica da Assembleia
durante os três dias de sua realização. O perfil dos inscritos, comparado com o
que se observou nos encontros regionais, também mudou significativamente,
com uma grande quantidade de participantes que não informaram qualquer
vinculação institucional. Essa nova conjuntura ajuda a explicar o novo enfoque
das discussões dado nessa arena, muito mais voltado às questões de gênero e
sexualidade do que nos aspectos de financiamento, valorização dos
profissionais de educação e discussões mais difusas, que deram o tom dos
trabalhos dos encontros regionais32. Como se tratava da votação para
fechamento do Documento Final de Propostas do Fórum, a quantidade de
inscritos para apoiar ou rejeitar cada proposta tornou-se um recurso muito mais
importante do que na arena anterior.
Como desdobramento final do Fórum, foi aprovado o Documento Final de
Propostas e foi escolhido também o Comitê de Representação que
acompanharia a consolidação das intervenções feitas no Plano. A maneira como
esse Comitê foi composto e o nível de envolvimento de seus componentes nas
etapas de discussão anteriores deu o contorno dessa quarta arena de discussão
do Plano. Apesar de seu potencial de influenciar no desenho do Plano (um grupo
relativamente pequeno de pessoas era capaz de, em tese, realizar interferências
sobre pontos que foram aprovados por centenas de participantes do Fórum), as
reuniões do Comitê provaram ter sido pouco substanciais, com muitas ausências
e sua condução praticamente relegada à Consultoria de Educação, que analisou
tecnicamente o documento. Tal quadro não deixa de ser interessante para
avaliar os momentos de maior concentração de esforços por parte das entidades
envolvidas.
32 O Encontro Regional de Belo Horizonte é uma exceção a esse padrão mais difuso de discussão percebido na etapa de Encontros Regionais, se aproximando mais do que se observou na Etapa Final.
72
Embates mais contundentes voltam a ocorrer quando o Plano passa a
tramitar efetivamente dentro do processo legislativo da ALMG. Após
intervenções feitas por iniciativa popular, esse pioneirismo dá lugar à atuação
dos parlamentares, organizados nas Comissões de mérito por que passou o
Plano e em Plenário. É nessa última e definitiva arena que a Assembleia
Legislativa, por meio de sua estrutura política, se coloca como ator que influencia
no conteúdo do Plano. Dessa forma, os recursos empregados pelos demais
atores envolvidos passa a ser o de influenciar parlamentares com relação aos
pontos que julgam ser prioritários. Mais uma vez o peso numérico das entidades
deixa de ser um fator de primeira relevância, dando lugar à organização, acesso
aos parlamentares e capacidade de convencimento. O perfil político-ideológico
das Comissões de mérito bem como dos parlamentares como um todo ganha
uma importância crucial para dar o contorno definitivo ao conteúdo do Plano. A
maneira como foi composta a Comissão de Educação nos dois biênios da
legislatura em que tramitou o Plano é o melhor exemplo de como o contorno de
seu conteúdo foi influenciado pelo perfil político dos parlamentares. Tanto que,
na etapa de tramitação legislativa, foi possível favorecer atores até então
minoritários nas arenas anteriores, por meio da promoção de audiências públicas
que deram o devido respaldo popular às decisões posteriormente tomadas em
nível de Comissão.
Tanto a estrutura desenvolvida especialmente para construir e discutir o
Plano Estadual de Educação (Comissão Organizadora, Fórum Técnico, Comitê
de Representação) quanto a estrutura permanente de debate da Assembleia
Legislativa (Comissões, Audiências Públicas, Plenário) permitiram a mobilização
de diferentes atores em torno de diferentes temas, valendo-se de diferentes
recursos para alcançar seus objetivos. O formato de cada arena favoreceu
determinadas entidades em detrimento de outras. Baseado no formato final em
que o Plano foi aprovado, pode-se afirmar que as entidades que melhor se
organizaram em torno do convencimento dos parlamentares obtiveram os
maiores ganhos. Isso não significou, no entanto, que a grande mobilização em
torno dos Encontros Regionais e Etapa Final do Fórum Técnico não tenham
gerado importantes resultados finais, como se verá adiante.
73
QUADRO 2 - FLUXOGRAMA DA TRAMITAÇÃO DO PEE NA ALMG
Fonte: Autor
ARENA 1:
COMISSÃO ORGANIZADORA
• Principais características: descentralizada, com ampla participação.
• Principais atores: Poderes Executivo, Legislativo e entidades inscritas.
•Objetivo formal: estruturar e acompanhar o Fórum Técnico.
•Objetivos de disputa: ampliar o espaço de fala de cada entidade presente.
•Atores com maior peso: entidades mais assíduas nas reuniões.
ARENA 2:
ENCONTROS REGIONAIS FÓRUM TÉCNICO
•Principais características: descentralizada, com ampla participação.
•Principais atores: entidades e participantes inscritos.
•Objetivo formal: colher propostas de intervenção para o conteúdo do Plano
•Objetivos de disputa: intervenções de interesse das entidades
•Atores com maior peso: entidades com maior capilaridade no estado, com maior assiduidade nos Encontros e propostas definidas de intervenção.
ARENA 3:
PLENÁRIA FINAL
FÓRUM TÉCNICO
•Principais características: descentralizada, com ampla participação.
•Principais atores: entidades e participantes inscritos.
•Objetivo formal: aprovar o Documento Final de Propostas do Fórum.
•Objetivos de disputa: impedir ou garantir a aprovação de certas propostas.
•Atores com maior peso: entidades que mobilizaram maior número de inscritos, passando a formar maiorias nos grupos temáticos e Plenária Final.
ARENA 4:
COMITÊ DE REPRESENTAÇÃO
•Principais características: centralizada, com participação restrita.
•Principais atores: Consultoria de Educação, Fórum Permanente de Educação.
•Objetivo formal: consolidar o Documento Final de Propostas.
•Objetivos de disputa: eventuais alterações na natureza das Propostas
•Atores com maior peso: membros do Comitê mais assíduos.
ARENA 5:
TRAMITAÇÃO LEGISLATIVA
•Principais características: centralizada, com participação restrita.
•Principais atores: Parlamentares, entidades da sociedade civil.
•Objetivo formal: Aprovar o conteúdo final do Plano Estadual de Educação.
•Objetivos de disputa: Ajustar o conteúdo do Plano conforme preferências ideológicas e políticas
•Atores com maior peso:. entidades com maior acesso aos Parlamentares
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O mais recente Plano Estadual de Educação passou pelo legislativo
mineiro entre setembro de 2015 e dezembro de 2018. Esses três anos de
tramitação foram marcados por pelo menos cinco arenas distintas de debate,
onde diferentes atores e grupos de pressão se organizaram sob diferentes
contextos e regras para ajustar o conteúdo do Plano como lhes melhor
conviesse. Além dos atores presentes no âmbito do Legislativo e Executivo
estaduais, um grande leque de entidades advindas da sociedade civil (com
alguma conexão com o poder público em certos casos) integra o conjunto de
atores que moldam o conteúdo do Plano até sua sanção final. O fluxograma a
apresentado se conecta com o modelo interativo de formulação de políticas
públicas para que se compreenda de que forma o Legislativo influenciou o
conteúdo do PEE.
3.1 – Discussões e Trabalhos Preliminares
O processo de discussão do Plano Estadual de Educação na Assembleia
Legislativa de Minas Gerais passou por diferentes arenas de debate, cada qual
com suas regras, contornos e contextos próprios. Diante da conjuntura de cada
uma das plataformas estabelecidas para as discussões, coube aos atores e
entidades político-sociais envolvidos se organizarem de forma a fazerem valer
seus interesses e pontos de vista. Avaliar o papel do legislativo no contorno do
PEE passa necessariamente pela análise de cada uma dessas arenas e como
as entidades engajadas neste processo decisório (seja da parte do legislativo,
executivo ou sociedade civil) se organizaram. Como um processo de
implementação de reforma interativa, as arenas de debate dispostas no âmbito
da ALMG permitiam que o Plano fosse alterado em diferentes momentos por
diferentes atores, no esteio do que apontam Thomas & Grindle (1990, p.1165)
O processo de implementação da reforma política é visto como interativo, e não linear. Começamos com a premissa de que um estado de equilíbrio envolve um dado conjunto de políticas postas. Este equilíbrio resulta da aceitação de políticas ou arranjos institucionais existentes por aqueles que são afetados - positiva ou negativamente - por eles. O elemento central do modelo é que uma iniciativa de reforma política pode ser alterada ou revertida em qualquer fase de seu ciclo de vida pelas pressões e reações daqueles que se opõem a ela. Alguns interesses podem ser mais eficazes em influenciar funcionários
75
de alto nível no governo, outros em afetar os gerentes do processo de implementação ou aqueles que controlam os recursos necessários para a implementação. Assim, o processo de decisão precisa ser considerado como uma série de etapas formais e informais. Com inúmeros atores, não como um único ponto com um único tomador de decisão. (THOMAS & GRINDLE, 1990, p. 1165, tradução nossa33)
O primeiro contato formal entre a Assembleia Legislativa de Minas Gerais
e o Governo Estadual para tratar do Plano Estadual de Educação aconteceu em
março de 2015, com destaque para Macaé Maria Evaristo dos Santos, Secretária
de Estado de Educação, e para o Deputado Paulo Lamac (presidente da
Comissão de Educação Ciência e Tecnologia da ALMG). Na ocasião, foram
feitas as primeiras conversações para a realização de um fórum técnico (com
reuniões no interior do estado e capital) que subsidiasse a elaboração do PEE.
Diferentemente do que se viu no primeiro Plano Estadual de Educação de 2011,
quando Executivo e Legislativo realizaram encontros independentes de
discussão com a sociedade, o Governo e Assembleia de Minas trabalhariam de
forma coordenada. Neste novo formato, caberia à ALMG sediar o Fórum Técnico
propriamente dito, ao passo que a Secretaria Estadual de Educação (SEE)
elaboraria o projeto original.
Um mês após este primeiro encontro, foi aprovado, em reunião ordinária
da CECT, requerimento para o primeiro Debate Público com objetivo de discutir
o PEE no âmbito do Legislativo. Intitulado "Debate Público Plano Estadual de
Educação: Fundamentos para Discussão e Monitoramento", o evento inaugura
os trabalhos do Legislativo com o público em geral para discutir o PEE. O evento
já anunciava a realização futura de um fórum técnico que recebesse a
contribuição tanto de atores envolvidos no sistema de ensino no estado (pais,
alunos, professores, especialistas e outros profissionais da área) como pela
33 The process of implementing policy reform is seen as interactive rather than linear. We begin
with the assumption that a state of equilibrium surrounds an established policy set. This equilibrium results from the acceptance of existing policy or institutional arrangements by those who are affected - positively or negatively - by them. The central element in the model is that a policy reform initiative may be altered or reversed at any stage in its life cycle by the pressures and reactions of those who oppose it. Some interests may be more effective at influencing high-level officials in government, others at affecting the managers of the implementation process or those who control the resources needed for implementation. Thus, the decision process needs to be envisaged as a series of formal and informal stages. With numerous actors, not as a single point with a single decision maker.
76
sociedade civil em geral. Além de uma primeira exposição pública do projeto do
PEE ao público em geral, o debate representou uma oportunidade para um
diagnóstico que
traz primeiramente uma caracterização geral do Estado, de forma objetiva, com aspectos demográficos, sociais e econômicos, centrados em dados estatísticos oficiais. E também faz uma análise do panorama atual da educação mineira, estruturada em torno das metas que o Plano Nacional já estabelece. (Disponível em: <https://www.almg.gov.br/notícias>. Acesso em: 20 nov. 2018)
Os apontamentos dados pela SEE lançaram luz sobre o que se esperava
em relação ao Plano naquele momento. A secretária de Estado de Educação
apontou o analfabetismo no estado entre os maiores de 15 anos, cuja média era
superior à percebida na região sudeste (7,6% contra 4,8%). Também ressaltou
o percentual de 15% de jovens entre 15 e 17 anos fora da escola e uma grande
defasagem idade-série nessa mesma faixa etária (40% ainda estaria no ensino
fundamental). Observações mais gerais estiveram relacionadas a mudanças no
sistema de avaliação da qualidade na educação, correções nas classificações
de escolas rurais e urbanas dificuldades no cumprimento da quota de 30% da
merenda escolar advinda da agricultura familiar.
Apesar do caráter introdutório do debate, esta primeira experiência de
apresentação do Plano já prenunciava o antagonismo em torno de determinados
temas que dariam o tom das principais discussões nos anos em que o projeto
tramitaria no parlamento. A primeira crítica ao PEE em âmbito de Plenário foi
feita na Reunião Ordinária do dia 23 de junho. Na ocasião, o deputado Antônio
Carlos Arantes (PSDB) criticou o conteúdo do plano por ser, em sua opinião,
muito abrangente e empregar a ideologia de gênero, “incentivando a
homossexualidade nas escolas e desvalorizando a família" (Diário do Legislativo
de terça-feira, 23 de junho de 2015). Crítica semelhante veio do Deputado Leo
Portela (PR), uma semana depois. Dois dias depois, o PEE novamente é
mencionado em audiência pública realizada pela CECT sobre o Panorama da
Política de Tecnologia e Inovação em Minas Gerais.
No dia 21 de setembro de 2015, o Plenário da Assembleia Legislativa
recebe oficialmente o Plano Estadual de Educação, na forma do Projeto de Lei
77
2.882/15. Encaminhado por meio de mensagem do governador Fernando
Pimentel, o projeto viria em substituição da lei 19.481, que estabelecia o Plano
Decenal de Educação, aprovado pela ALMG em 2011 e que vigoraria até 2020.
Pela natureza do projeto, o PEE foi encaminhado pelas comissões
parlamentares de Constituição e Justiça Educação, Ciência e Tecnologia e
Fiscalização Financeira e Orçamentária. No momento do recebimento do PEE
pela ALMG, dezoito Estados da federação já haviam aprovado seus respectivos
Planos Estaduais34. O cronograma do Fórum Técnico sobre o PEE foi
definitivamente fechado no dia 10 de novembro, com início marcado por um ciclo
de debates no dia 19 de fevereiro de 2016, seguido por uma etapa de encontros
regionais, com debates a serem realizados no interior do Estado. Cada encontro
seria composto por uma mesa de abertura, seguida de palestra de
contextualização, informes da equipe técnica acerca da programação do
encontro e os participantes se dividiam entre os oito grupos temáticos de acordo
com a 20 metas constitutivas do Plano.
3.2 – A Comissão Organizadora e Suas Reuniões Preparatórias para
Elaboração do PEE e seu Fórum Técnico
A Comissão Organizadora representa a primeira arena no âmbito da
ALMG para discutir o Plano Estadual de Educação. Com reuniões realizadas
entre os meses de abril de 2015 e junho de 2016, a Comissão foi a oportunidade
de que representantes do Legislativo, Executivo e sociedade civil pensassem a
construção do Fórum Técnico, seu cronograma de atividades, cidades que
sediariam o evento e a dinâmica do processo de deliberação e votação de seu
conteúdo. De caráter participativo, essa comissão possuía governança e
partilhava as decisões entre entidades e os poderes constituídos, com igualdade
e horizontalidade no processo decisório. Para operacionalização e interlocução
entre entidades ficou responsável a Gerência de Projetos Institucionais (GPI).
Por sua vez, a coordenação e governança institucional do Fórum Técnico coube
34http://pne.mec.gov.br/18-planos-subnacionais-de-educacao/37-monitoramento-e-avaliacao-dos-planos-subnacionais-de-educacao, acesso em 20 de outubro de 2018
78
à Comissão de Educação da ALMG35. Conforme a assessoria da Gerência de
Projetos Institucionais responsável pela Coordenadoria Técnico do Fórum:
A GPI tem a função regimental de organizar eventos institucionais e aprofundar as discussões entre sociedade civil e poder público ou de matérias para subsidiar os parlamentares sobre temas específicos. Baseado no conteúdo a ser tratado, a GPI pensa na moldura do evento, pensando nos atores que seriam relevantes na sua composição. A partir da reunião dos atores, começa-se a depurar o que deve ser efetivamente feito, o formato. Sob a coordenação de um deputado responsável pelo evento, a GPI organiza a parte técnica, além de intermediar o contato com os diferentes entes participantes. Essa parte técnica é a identificação das melhores dinâmicas para o evento, ouvindo os organizadores e articulando o que pode ser feito com a o deputado coordenador e a Mesa Diretora. É o articulador técnico que liga sociedade civil com órgãos do legislativo e executivo no âmbito da Assembleia. Na prática, a GPI era o rosto institucional da Assembleia na condução das discussões do Plano, e como tal, devia prezar pela imparcialidade e técnica. (ENTREVISTADO E1, entrevista realizada em 20 de fevereiro de 2019)
Outro importante setor da ALMG que contribuiu no assessoramento
técnico da Comissão Organizadora foi a Consultoria Temática de Educação. Por
sua expertise na área, acabou por sugerir direções para a organização do
evento, além de indicações de nomes para palestrar nos debates públicos,
organização das metas em cada grupo (temário), divisão dos grupos de trabalho.
Também participaram de todos encontros regionais, para quaisquer
esclarecimentos técnicos. Por fim, contribuiu também na redação, tanto nas
reuniões preparatórias quanto nos encontros regionais, e na emissão de
pareceres.
O primeiro ponto a ser trabalhado era a representatividade do Fórum, de
forma que este contemplasse a maior gama possível de segmentos sociais sem,
contudo, inviabilizar as discussões pelo excesso de participantes. Segundo a
GPI, a melhor maneira de se garantir uma boa representatividade ao Fórum era
buscando o mesmo para a Comissão Organizadora. Outro ponto importante era
a imparcialidade do evento, que devia ser transmitida a todo momento por sua
35 As Gerências de Relações Públicas e Cerimonial, de Jornalismo Rádio e Televisão, Consultoria Temática de Educação, Cultura e Esporte e Polícia Legislativa também marcaram presença nas reuniões da Comissão.
79
organização, sem favorecimentos ou preferências a determinados grupos ou
bandeiras. Para a composição inicial da Comissão Organizadora, a GPI
recorreu, num primeiro momento, a um banco de dados institucional prévio
mapeado graças a eventos anteriores, para convidar as entidades relacionadas
à temática de educação36. Apesar da quantidade relativamente numerosa, as 59
entidades convidadas inicialmente apresentavam uma discrepância no nível de
capilaridade e inserção no Estado.
QUADRO 3 - INSTITUIÇÕES CONVIDADAS PARA 1ª E 2ª REUNIÕES
PREPARATÓRIAS DA COMISSÃO ORGANIZADORA
INSTITUIÇÃO SIGLA
Associação de Diretores de Escolas Oficiais do Estado de Minas Geras
ADEOMG
Associação de Professores Públicos de Minas Gerais APPMG
Associação Metropolitana dos Estudantes Secundaristas da RMBH
AMESBH
Associação Mineira das Escolas Família Agrícola AMEFA
Associação Mineira de Inspetores Escolares AMIE
Associação Mineira de Municípios AMM
Associação Mineira de Supervisores Pedagógicos AMISPE
Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação
ANFOPE
Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil CTB-MG
Central Única dos Trabalhadores CUT-MG
Centro de Documentação Eloy Ferreira da Silva CEDEFES
Centro de Estudos e Pesquisas Educacionais de Minas Gerais CEPEMG
Conselho dos Dirigentes das Instituições de Ensino Superior de Educação Física de Minas Gerais
CDIESEF
Conselho Estadual da Juventude CEJ
Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
e de Valorização dos Profissionais da Educação
CONSFUNDEB
Conselho Estadual de Educação CEE
Conselho Regional de Educação Física MG - 6ª Região CREF
Diretório Acadêmico da Faculdade de Educação da UEMG DAFE
Faculdade de Educação FAE UFMG
Faculdade de Educação da Universidade do Estado de Minas Gerais
FAE/UEMG
Federação das Associações de Pais e Alunos das Escolas Públicas de MG
FAPAEMG
Federação das Associações de Pais e Alunos do Estado de MG
FASPA-MG
Federação das Comunidades Quilombolas de MG N'GOLO
36 O uso de um banco prévio de entidades traz apontamentos interessantes para a composição
da Comissão. Em muitos casos, a entidade pode ter deixado de existir, estar temporariamente desativada no momento da realização do convite (como foi o caso do Conselho Estadual da Juventude) ou mesmo focadas em outras prioridades que impossibilitavam dar atenção ao processo do Fórum.
80
Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais FIEMG
Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo de MG FECOMÉRCIO
Federação dos Trabalhadores na Agricultura de MG FETAEMG
Federação Interestadual dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino
FITEE
Fórum de Entidades de Educação Profissional FEEP
Fórum Estadual de Educação FEE
Fórum Mineiro de Educação Infantil - Proex PUC MINAS
Fórum Permanente de Educação e Diversidade Étnico-Racial de MG
FPEDER-MG
Fundação de Educação para o Trabalho de Minas Gerais - UTRAMIG
Instituto da Criança e do Adolescente - ICA - PROEX PUC - MINAS
Movimento de Luta Pró-Creches MLPC
Núcleo Estudos Populações Quilombolas e Tradicionais - UFMG
NEPQT
Rede de Educação Cidadã Minas Gerais RECID
Rede Estadual Intercâmbio por uma Educação Básica do Campo
REIEBC
Rede Mineira de Educação do Campo REMEC
Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior SECTES
Secretaria de Estado de Educação - SEE
Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Regional MG SENAC MG
Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte SENAT
Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI
Serviço Social do Comércio SESC
Sindicato das Escolas Particulares de Minas Gerais SINEP/MG
Sindicato dos Auxiliares de Administração Escolar de Belo Horizonte
SAAEMG
Sindicato dos Especialistas de Educação e Gerentes Públicos de MG
SINEGEP
Sindicato dos Professores de Universidades Federais de Belo Horizonte e Montes Claros -
APUBH
Sindicato dos Professores do Estado de Minas Gerais SINPRO MINAS
Sindicato dos Trabalhadores em Educação da Rede Pública Municipal de Belo Horizonte
SIND REDE BH
Sindicato Nacional dos Docentes de Instituições de Ensino Superior
ANDES
Sindicato Único dos Trabalhadores em Educação de Minas Gerais
SIND-UTE/MG
Projeto de Ensino Fundamental de Jovens e Adultos UFMG
União Colegial de Minas Gerais UCMG
União Estadual dos Estudantes UEE-MG
União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação UNCME/MG
União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação de MG UNDIME-MG
Universidade do Estado de Minas Gerais UEMG
Universidade Estadual de Montes Claros UNIMONTES FONTE: arquivos da Gerência-Geral de Projetos Institucionais / Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais.
Enquanto haviam sindicatos de profissionais da educação organizados
em nível nacional, estadual e municipal, o mesmo não se percebia em outros
81
grupos. De acordo com a Gerência, um dos segmentos menos representados foi
o dos pais de alunos. Não por falta de mobilização do Legislativo em convidar
esse segmento, mas pelo esvaziamento das próprias entidades, cuja
representatividade se mantinha em nichos específicos ou locais, muitas vezes
restritas a bairros ou escolas. Não havia, em nível municipal, estadual ou federal,
uma entidade mais abrangente. Considerando a importância do segmento para
o conteúdo do Plano, tentou-se mesmo trazer entidades que haviam no interior
para a plenária final, visando garantir maior representação. Mas a tentativa para
contornar essa sub-representação tinha limites, não podendo ser fabricada
artificialmente. Constata-se que tal conciliação de grupos sub e sobre
representados era cara à equipe técnica, aspecto corroborado por Sebástian
(1990,p.18), segundo o qual
para chamar a atenção dos governantes, os grupos de interesse também atuam para influenciar a opinião pública e convencê-los de que o que é bom ou ruim, para seus negócios ou interesses setoriais, também é bom ou ruim para a sociedade em geral. Seu conjunto nem sempre é argumentado de maneira tão óbvia, mas por mais complicadas e distorcidas que sejam e pelas mensagens que os grupos de interesse apresentam ao público, sempre tendem à mesma coisa: identificar, ou levar que outros identifiquem os interesses particulares dos grupos de pressão com os interesses gerais da sociedade (SEBASTIÁN, 1990, p. 18, tradução nossa37)
Com mais de 20 anos de experiência acumulada em eventos
institucionais, tanto a Gerência de Projetos Institucionais quanto os demais
grupos técnicos envolvidos na Comissão tinham consciência de que grupos e
atores políticos e sociais se organizariam em torno de suas preferências para
aplicá-las ao Plano.
Apesar de o momento não ser o de votar proposições para o PEE (cujo
conteúdo original sequer estava pronto), a Comissão Organizadora representava
uma oportunidade para amoldar o Fórum Técnico de acordo com as entidades
37 para conseguir la atención de los gobernantes, los grupos de interés también actúan para influir
en la opinión pública y convencerla de que lo que es bueno o malo, para sus intereses de empresa o de sector es también bueno, o malo, para la sociedad en su conjunto. No siempre se argumenta de una manera tan evidente, pero por muy complicados y retorcidos que sean y los mensajes que los grupos de interés presentan al público, siempre tienden a lo mismo: a identificar, o que los demás identifiquen los intereses particulares de los grupos de presión con los intereses generales de la sociedad
82
que dela fizessem parte. Nesse sentido, entidades coordenadas, com condições
para manter assiduidade nas reuniões e que delas participassem desde o início
estariam em posição vantajosa para propor encaminhamentos. O fato da
composição da Comissão Organizadora ter se consolidado em torno das
entidades mais frequentes é a prova da importância dessa estratégia de
presença. Nas palavras da Gerência de Projetos da GPI:
O primeiro ponto era trabalhar a representatividade (sem deixar o evento esvaziado) mas ao mesmo tempo não inviabilizar as discussões pelo excesso de entidades. A GPI nunca teve problema com posicionamentos ideológicos ou opinião. Recorreu-se, num primeiro momento, a um banco de dados institucional prévio (mapeado graças a eventos anteriores), para convidar as entidades. Esse mapeamento era baseado na categorização das entidades, seja via autodeclaração das entidades seja pela própria ALMG. Baseado nessa classificação constrói-se uma minuta inicial de instituições, tomando muita cautela com o grau de representatividade. Há uma discrepância no nível de capilaridade e inserção entre entidades de diferentes temas. Enquanto sindicatos se organizam em nível nacional, estadual e municipal, o mesmo não se percebe entre as associações de pais, que se concentram mais em nível local, municipal. Quando uma entidade possuía uma instância federal, convidava-se ela na expectativa que ela encaminharia o convite para suas instâncias menores. A essa lista, foram agregadas indicações de parlamentares, de outras entidades, etc. (ENTREVISTADO E.2, entrevista realizada em 1º de março de 2019)
O convite para que as entidades compusessem a Comissão Organizadora
seguia um procedimento padrão. Todas recebiam um convite formal do
presidente da ALMG para a primeira reunião, um e-mail da GPI e um telefonema
para confirmar se o material sobre a pauta havia sido recebido. A partir da
terceira reunião, a comunicação da ALMG passou a ser dirigida às entidades
que foram marcando presença ou adesão nas discussões da Comissão. Ao todo,
foram 39 entidades e órgãos públicos envolvidos nas reuniões
QUADRO 4 - COMPARECIMENTO DE ENTIDADES NAS REUNIÕES
PREPARATÓRIAS
ENTIDADES PRESENÇA
Arquidiocese de Belo Horizonte – CNBB Leste II 7
Associação de Diretores de Escolas Oficiais do Estado de Minas Gerais – ADEOMG
14
83
Associação dos Professores Públicos de Minas Gerais – APPMG 9
Associação Mineira de Municípios – AMM 3
Associação Quilombola da Comunidade de Mangueiras – ASQCOM 1
Câmara Municipal de Ubá 1
Campanha Nacional Pelo Direito à Educação 5
Conselho Municipal de Educação de Belo Horizonte 2
Conselho Regional de Educação Física de Minas Gerais – CREF6 4
Escola Estadual Professor Guerino Casassanta 1
Federação das Comunidades Quilombolas de Minas Gerais – N'GOLO 1
Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais – FIEMG 12
Federação do Comércio, Bens e Turismo de Minas Gerais – FECOMÉRCIO 18
Federação dos Trabalhadores na AGRICULTURA do Estado de Minas Gerais – FETAEMG
10
Federação Interestadual dos Servidores Públicos Municipais e Estaduais – FESEMPRE
7
Fórum Estadual de Educação – FEE 22
Instituto Federal de Minas Gerais – IFMG Campus Betim 1
Movimento de Luta Pró-Creches – MLPC 1
Observatório Latinoamericano de Biopolítica 4
Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior de Minas Gerais –
SECTES-MG 2
Secretaria de Estado de Educação de Minas Gerais – SEE-MG 22
Secretaria Municipal de Educação de Belo Horizonte – SMED-BH 1
Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – SENAC 19
Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI 2
Serviço Social da Indústria – SESI/FIEMG 4
Serviço Social do Comércio – SESC/MG 6
Sindicato das Escolas Particulares de Minas Gerais – SINEPE-MG 5
Sindicato dos Auxiliares de Administração Escolar do Estado de Minas Gerais –
SAAEMG 1
Sindicato dos Professores do Estado de Minas Gerais – Sinpro Minas 1
Sindicato dos Profissionais de Especialistas em Educação de Minas Gerais 5
Sindicato Único dos Trabalhadores em Educação de Minas Gerais – SIND-UTE/MG 14
União Brasileira dos Estudantes Secundaristas – UBES 1
União Colegial de Minas Gerais – UCMG 1
União Estadual dos Estudantes de Minas Gerais – UEE-MG 4
União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação – UNCME 10
União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação – UNDIME-MG 19
União Nacional dos Estudantes – UNE 3
Universidade do Estado de Minas Gerais – UEMG 1
Universidade Estadual de Montes Claros – UNIMONTES 20
* EM VERDE: instituições integrantes da Comissão Organizadora.
* Fonte: comparecimento apurado a partir das listas de presença e das memórias das reuniões preparatórias. * Critério para integrar na Comissão Organizadora: decisão registrada na memória da 11ª reunião preparatória (1º/12/2015) – disponível em: https://www.almg.gov.br/export/sites/default/acompanhe/eventos/hotsites/2015/forum_tecnico_plano_educacao/documentos/preparatorias/11_memoria_preparatoria_plano_educacao.pdf
84
Baseado na lista, percebe-se que a forma como se pensou o conteúdo
original do Plano e a condução dos debates em torno dele ao longo do Fórum
Técnico foi amparado por essa disposição de atores, cujas naturezas
evidenciam, num primeiro momento, certo desequilíbrio, com uma super-
representação entre algumas categorias de entidades e uma sub-representação
entre outras.
Para além dos atores externos à Assembleia que participaram das
reuniões, a Comissão Organizadora também contou com atores políticos do
Legislativo. O envolvimento de parlamentares concentrou-se na figura de Paulo
Lamac, presente em 17 das 23 reuniões38, seguido do deputado Professor
Neivaldo, que marcou presença em 10. Outros parlamentares componentes da
CECT que participaram das reuniões (seja pessoalmente ou por meio de suas
assessorias) foram Ione Pinheiro, do Democratas - DEM - (9 reuniões), Douglas
Melo, do Partido Socialista Cristão – PSC - (6 reuniões), Dalmo Ribeiro, do PSDB
(1 reunião) e Cristina Corrêa (1 reunião)39. Parlamentares que não faziam parte
da Comissão de Educação, mas estiveram presentes em reuniões preparatórias,
mesmo que por meio de suas assessorias, foram Dirceu Ribeiro (12 reuniões),
Leandro Genaro, do Partido Social Democrático – PSD - (5 reuniões), Léo
Portela, do Partido da República – PR - (4 reuniões) e João Leite (PSDB),
Vanderlei Miranda (MDB), Missionário Marcio Santiago (PR) e Tito Torres
(PSDB), cada um com 1 presença40.
Contabilizada a presença da sociedade civil e parlamentares, a
composição básica da Comissão Organizadora é completada pela presença do
Poder Executivo, principalmente por meio da Secretaria Estadual de Educação
e o Fórum Estadual Permanente de Educação de Minas Gerais (FEPEMG).
Como responsável pela elaboração do projeto original do Plano, o Executivo, por
38 As reuniões que o deputado não pôde participar pessoalmente foram acompanhadas por sua assessoria. 39 Douglas Melo e Dalmo Ribeiro eram membros efetivos, ao passo que Ione Pinheiro e Cristina Correa, suplentes 40 O aparente desequilíbrio na participação de parlamentares tem uma razão prática. De acordo com a GPI, é praxe na cultura política da Assembleia de Minas que haja um acordo de cavalheiros para que eventos institucionais ficassem sob a responsabilidade de um deputado específico. Em cima desse acordo, as demais forças políticas parlamentares se organizam para eventualmente fazer valer seus interesses no âmbito de tramitação do plano. Dessa forma, o fato de haver a coordenação do evento nas mãos de um único deputado não significa que haja um alijamento dos demais parlamentares na discussão do Plano.
85
meio da SEE, solicitou aos atores componentes do Fórum (ligados à Conferência
Nacional de Educação – CONAE -, e à mobilização em torno do Plano Nacional
de Educação) que elaborasse uma minuta de seu conteúdo.
Neste ponto é importante frisar como a disputa pela prevalência de
agendas ou pontos de vista é determinada não apenas pela natureza das
entidades envolvidas, mas também pelos contextos institucionais que estão
inseridos e a motivação, muitas vezes individualista, de determinados atores.
Tanto o Poder Legislativo (em sua vertente técnica e política) quanto Executivo
e Sociedade Civil Organizada representavam campos de forças cujas
contradições e impasses influenciam no resultado final das discussões. Como
afirma Sebastián (1989):
Os interesses materiais não são os únicos estímulos que movem as pessoas. Indivíduos trabalham, lutam, matam e morrem por religião, raça, etnia, tribo, língua e cultura. Esses interesses do espírito, que às vezes contradizem os interesses materiais das mesmas pessoas [...]. Essa diversidade de crenças e convicções cria um campo de forças que é particularmente sensível a certos tipos de intervenções públicas. Em sociedades com histórias e processos tão diversos, onde tem havido tantas migrações e guerras, onde tantas religiões e crenças, tabus e manias foram afirmadas, as diversidades culturais também produzem interesses diversos, que numa análise anterior a uma intervenção das autoridades, eles teriam que ser considerados com toda a seriedade. (SEBASTIAN, 1989, p. 5, tradução nossa41)
De acordo com a Gerência de Projetos Institucionais, o Fórum Estadual
de Educação foi o elemento central de conexão para o PEE. Por ser uma
instância participativa no sentido de instituição (desdobramento das deliberações
da CONAE de 2010), cumpre o papel que o Conselho Estadual de Educação
eventualmente não era capaz de cumprir. Enquanto o Conselho é uma instância
de participação social de natureza regulatória (autorização de cursos, revisão de
41 Los intereses materiales no son los únicos estímulos que mueven a las personas. Los
individuos trabajan, luchan, matan y mueren por la religión, la raza, la etnia, la tribu, la lengua, y la cultura. Estos intereses del espíritu, que a veces se contraponen a los intereses materiales de las mismas personas [...]. Esa diversidad de creencias y convicciones crea un campo de fuerzas especialmente sensible a cierto tipo de intervenciones públicas. En sociedades con historias y procesos tan diversos, donde ha habido tantas migraciones y guerras, donde se han afirmado tantas religiones y creencias, tabúes y manías, las diversidades culturales, también producen intereses diversos, que en un análisis previo a una intervención de las autoridades se tendrían que considerar con toda seriedad.
86
parâmetros curriculares), o Fórum surge como instância de participação,
governança e interlocução com a sociedade, organizando os diferentes
segmentos sociais que têm interesse em discutir a educação (associações de
pais e profissionais da educação, sindicatos, movimentos). Conforme estabelece
a resolução SEE 2.078/2012, o FEPEMG foi instituído
em caráter permanente, com a finalidade de coordenar as conferências estaduais de educação, acompanhar e avaliar a implementação de suas deliberações e promover as articulações necessárias entre os correspondentes fóruns de educação nos municípios mineiros. (MINAS GERAIS, Res. 2.078/12, Art. 1º)
Por sua grande capilaridade no estado de Minas e leque expressivo de
representatividade, envolvendo instituições de ensino, sindicatos, associações e
movimentos pró-educação, autarquias e conselhos, o FEPEMG provou ser um
importante Stakeholder no processo de elaboração e discussão do Plano
Estadual de Educação. No entanto, o fato da composição Fórum não ter mantido
presença ou constância de forma integral nos Encontros Regionais e Plenária
Final levou que acarretaram em assimetrias de informação e perdas na fase de
monitoramento do Plano, como se verá adiante.
QUADRO 5 - COMPOSIÇÃO DO FÓRUM ESTADUAL PERMANENTE DE EDUCAÇÃO DE MINAS GERAIS
INSTITUIÇÃO SIGLA Associação Mineira de Municípios AMM
Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação ANPEd
Campanha Nacional pelo Direito à Educação - Conselho Municipal de Educação de Belo Horizonte
CME BH
Central Única dos Trabalhadores CUT-MG
Conselho Estadual de Educação de Minas Gerais CEEMG
Conspiração Mineira pela Educação CME
Federação das Escolas Particulares de Minas Gerais FENEN/MG
Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais FIEMG
Federação de Associações de Pais e Alunos do Estado de MG FASPA/MG
Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de Minas Gerais
FECOMERCIO/ SESC/SENAC
Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de MG FETAEMG
Federação Interestadual dos Trabalhadores da Educação FITE
Federação Mineira de Fundações e Associações de Direito Privado FUNDAMIG
Fórum Mineiro de Educação de Educação de Jovens e Adultos – FOMEJA
Fórum Mineiro de Educação Infantil FMEI
87
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
SEDECTES
Secretaria de Estado de Educação SEE
Sindicato dos Trabalhadores nas Instituições Federais de Ensino SINDIFES
Sindicato dos Auxiliares de Administração Escolar de Minas Gerais SAAEMG
Sindicato dos Professores de Universidades Federais de Belo Horizonte e Montes Claros
APUBH
Sindicato dos Professores do Estado de Minas Gerais SINPRO
Sindicato Único dos Trabalhadores em Educação de Minas Gerais SindUTE-MG
União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação UNCME/MG
União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação - MG UNDIME/MG
Universidade do Estado de Minas Gerais UEMG
Universidade Estadual de Montes Claros UNIMONTES
Universidade Federal de Minas Gerais UFMG
A própria elaboração da minuta do Plano foi um ponto de tensão,
envolvendo o FEPEMG, a Secretaria de Educação e as entidades da sociedade
civil que compunham a Comissão Organizadora. Segundo as memórias da
reunião, um impasse havia se criado entre o projeto entregue pela Secretaria
Estadual de Educação e um segundo proposto pelo Fórum Estadual de
Educação. De acordo com o representante da Secretaria de Estado de
Educação,
o Plano elaborado pelo Fórum Estadual de Educação foi replicado pela Secretaria. As alterações foram realizadas em outras instâncias, provavelmente devido à necessidade de ajustes políticos. Ele se dispôs a elaborar um documento comparando o plano original e o plano enviado pelo Governo para discussão pela Comissão Organizadora (Memórias da 8ª Reunião Preparatória – 3/11/2015, p. 2)
Outro ponto de divergência da Comissão Organizadora foi a divisão
temática do Plano para as discussões do Fórum Técnico. Apesar do conteúdo
extenso, optou-se por sua discussão integral, tanto normativa quanto
estratégica. A decisão trazia benefícios e prejuízos. Como o evento apresentava
um perfil de agregação de preferências, onde todos os inscritos podiam debater
qualquer tema, aberto para além das instituições que estão costuradas na
governança do evento, a participação era irrestrita. O formato de divisão temática
seria então, ponto vital para que fosse dada viabilidade operacional a uma
discussão com tantos atores envolvidos. Conforme a memória da 4ª Reunião
preparatória, foi decidido que as inscrições seriam “livres, sem reserva de vagas
para determinado segmento ou município. O esforço de mobilização das
entidades parceiras é que garantirá a representatividade de cada segmento ou
88
município” (2015, p.2). Nesse aspecto, a parceria com a secretaria de educação
no suporte de pessoal técnico entre os oito temas de cada um dos encontros
regionais foi imprescindível. Foi acordado que, em cada encontro regional, a
Assembleia cobriria 4 temas e capacitaria o quadro técnico da secretaria de
educação quanto a metodologia para cobrir os outros 4 (leitura de tudo o que
está sobre a responsabilidade do grupo, levantamento de destaque e
coordenação dos debates). Quanto aos debates, foi decidido que o público
participante deliberaria sob duas perspectivas: ou via acordo sobre as
proposições ou votação.
O desenho sobre o volume da representação regional na Etapa Final,
quais seriam as categorias de representação que deveriam ser criadas, dentro
de um ponto ótimo entre representatividade e viabilidade, foi outro ponto que
gerou impasses. Foi apontado pela parte técnica da ALMG que a determinação
de grande número de segmentos poderia acarretar na “mitigação da
representação”, com o risco de haver poucos representantes para cada um dos
grupos que tradicionalmente estão envolvidos na realidade do sistema de
ensino. No entanto, prevaleceu na Comissão um desenho mais representativo,
envolvendo os segmentos que efetivamente militam e acompanham as questões
da educação, somando 31 representantes no total42. Uma novidade do Fórum,
em comparação com eventos anteriores, foi a garantia de que os representantes
regionais eleitos fossem trazidos para a plenária final financiados pelo Fórum
Técnico (prerrogativa que começou com o seminário legislativo pobreza e
desigualdade, de 2011). Pelo volume de representantes, foi feito um acordo com
a Secretaria de Educação para que ela custeasse parte dos representantes do
interior, especialmente aqueles mais ligados ao executivo estadual (gestores,
professores, por exemplo) enquanto a ALMG bancaria as entidades mais ligadas
à sociedade civil.
42De acordo com o Anexo III do Regulamento do Fórum, as 31 vagas eram divididas entre nove segmentos da seguinte forma: Pais/mães das redes municipal e estadual (duas vagas); Estudantes da rede pública e privada, sendo duas vagas para educação básica, duas para educação profissional e duas para ensino superior; Gestores estaduais (uma vaga para educação básica e uma para instituição de ensino superior); Gestores Municipais da educação básica municipal (uma vaga); Gestores da educação básica privada (uma vaga); Trabalhadores da educação pública (duas vagas para educação básica municipal e duas para estadual, duas vagas para educação profissional, duas vagas para técnicos e duas para docentes do ensino superior); Trabalhadores da educação privada (duas vagas para educação básica, duas para profissional e duas para superior); Conselhos Municipais de educação (uma vaga); e Movimentos Sociais (duas vagas) .
89
A natureza objetiva dos impasses surgidos ao longo das reuniões da
Comissão confirma as impressões da Coordenadoria do Fórum Técnico do PEE
a respeito desta fase inicial de discussão do Plano.
Não se sentiu grandes embates ou antagonismos entre diferentes atores no âmbito da Comissão Organizadora, embora houvesse pessoas de todos os segmentos. Nada que interferisse na formatação do Fórum ou de seu regulamento. Um ponto mais sensível foi quem seria a representação que viria do interior para a Plenária Final. Visões diferentes da operacionalização (mais ou menos exequíveis, ponto ideal entre representatividade e eficácia) do evento estiveram mais presentes que questões ideológicas. Não foi um embate em torno de quem ganha e quem perde, mas algo construído coletivamente. Não se percebeu antagonismos entre entidades dignos de nota nesse momento de discussão do Plano. Os grandes embates foram percebidos mais no final do Fórum, principalmente na Plenária Final. (ENTREVISTADO E.1, entrevista realizada em 20 de fevereiro de 2019)
As reuniões preparatórias da Comissão Organizadora, somadas à
condução e apoio técnico das gerências na ALMG, contribuíram para conduzir,
na medida do possível, os impasses e antagonismos percebidos durante o
Fórum Técnico, antecipando situações e se pensando em alternativas para
contornar eventualidades. Isso não representaria, no entanto, uma imunização
ou exaurimento das possibilidades de pressão por parte das entidades que
acompanhavam o Plano. O Fórum Técnico foi pensado como uma arena para
discutir o PEE, mas não seria a única, como provaria a tramitação do Plano nas
Comissões de mérito.
Para desenvolver uma abordagem estratégica nos moldes sugeridos aqui, os tomadores de decisão e gerentes precisarão ser capazes de antecipar reações ou respostas às decisões de reforma e entender onde tais ações são mais prováveis de ocorrer: principalmente em uma arena pública ou primariamente dentro da burocracia. (THOMAS & GRINDLE, 1990, p. 1171, tradução nossa43)
43 To develop a strategic approach along the lines suggested here, decision makers and
managers will need to be able to anticipate reactions or responses to reform decisions and to understand where such actions are most likely to take place: primarily in a public arena or primarily within the bureaucracy.
90
Muito do que foi efetivamente posto em prática em termos de cronograma
foi decidido na 9ª reunião preparatória, no dia 10 de novembro de 2015. A
previsão da etapa final do fórum nos dias 15 a 17 de junho de 2016 bem como
grande parte das cidades sede (Sete Lagoas, Araxá, Montes Claros, Divinópolis,
Coronel Fabriciano, Paracatu, Araçuaí, Varginha, Uberlândia e Ubá), dando-se
preferência às cidades sedes das superintendências regionais ou vice-
presidências da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação - Minas
Gerais (Undime). Foi levantado pela Gerência de Consultoria Temática o fato da
educação no sistema prisional não ter sido contemplado no Plano elaborado pelo
governo. A representante da Federação dos Trabalhadores na Agricultura do
Estado de Minas Gerais (FETAEMG), por sua vez, apontou a necessidade de
agrupar as estratégias de educação no campo de quilombolas e indígenas. A
expectativa era de que esses temas, invariavelmente surgiriam nos encontros
como sugestões de inclusão de novas propostas.
A 10ª reunião preparatória, de novembro de 2015, cuidou da padronização
de cada etapa dos encontros regionais, bem como da possibilidade de certas
entidades escolherem coordenadores para conduzir os trabalhos de alguns
grupos de trabalho. No primeiro ponto, Paulo Lamac sugeriu que
“Representantes da Secretaria de Estado de Educação, do Fórum Estadual de
Educação e da Assembleia produzirão um material único que será apresentado
em todos os encontros regionais” (p. 1), o que foi aprovado pela Comissão
Organizadora. Com relação ao segundo ponto, pensou-se em membros do
Fórum Estadual de Educação, Secretaria de Educação, Unimontes, Senac, e
mesmo da própria Comissão Organizadora para coordenares grupos de trabalho
específicos.
Tendo em vista a participação heterogênea das entidades ao longo dos 8
meses de encontros, foi definida na 11ª reunião preparatória a composição oficial
da Comissão Organizadora. Optou-se por excluir todas as entidades que haviam
participado de apenas uma reunião44. Na mesma oportunidade, a equipe técnica
apresentou uma proposta de regulamento para o Fórum Técnico, aprovado após
algumas alterações menores. Também ficou definido que o Comitê de
44 Apesar de ter estado presente em três reuniões, o Observatório Interamericano de Biopolítica abandonou o processo de organização ainda no início, por uma falta de identidade com o objeto do Plano.
91
Representação (responsável pelo acompanhamento da tramitação do Plano
após o Fórum Técnico) seria composta pelo Fórum Estadual de Educação. Um
dos principais desdobramentos das reuniões preparatórias foi o Regulamento do
Fórum Técnico, materializando os principais anseios e encaminhamentos dos
participantes da Comissão. Por meio dele, foi consolidado o cronograma do
Fórum em 12 etapas de regionalização pelo estado de Minas Gerais e uma Etapa
Final, de 15 a 17 de junho de 2016, no âmbito da Assembleia Legislativa,
totalizando um período de 5 meses entre a inauguração do evento e a votação
final do texto de sugestões de alteração ao conteúdo original do Plano.
As 13 reuniões preparatórias realizadas antes da etapa de interiorização
do Fórum deram os principais contornos relacionados à forma de coordenação
e organização dos debates com a população sobre o PEE. Apesar de haver certa
rotatividade por parte das entidades que passaram pela Comissão
Organizadora, sua formação final foi composta de maneira em que se procurou
equilibrar a presença de componentes do poder executivo, legislativo e
sociedade civil. No entanto, alguns obstáculos levantados pela Comissão
permaneceram em aberto. As limitações financeiras para garantir a
representação regional na Plenária Final permaneceram mesmo no início da
etapa de interiorização. Paralelamente, a divulgação do Fórum mesmo a poucos
dias de seu início era também uma questão urgente. O atraso na entrega do
plano por parte do governo, exigindo o adiamento do início do evento para o ano
seguinte também contribuiu para a desarticulação dos trabalhos, bem como no
impasse entre os projetos de Plano Estadual pensados pelo governo e o Fórum
Estadual de Educação. Tendo em vista os impasses em torno de um projeto
inicial para o Plano, optou-se por uma espelhada no PNE, com as devidas
adaptações de competência federal e estadual para estratégias e ações. A
intenção era aproveitar os debates em nível nacional ao mesmo tempo que
deixava espaço para inserções inéditas ao longo das discussões do Fórum
Técnico.
3.3 - O Fórum Técnico do Plano Estadual de Educação
3.3.1 - ETAPA DE REGIONALIZAÇÃO
92
A interiorização das discussões do PEE por meio dos Encontros
Regionais foi sem dúvida uma das arenas de debate mais profundas e
elaboradas no processo de tramitação do Plano na Assembleia Legislativa. Foi
a oportunidade de colocar seu conteúdo o mais próximo possível das diferentes
realidades do Estado, resultando numa coletânea de propostas de alterações
bastante diversificada, pensadas e debatidas por uma pulverizada rede de atores
políticos e sociais ao redor de Minas. Entidades envolvendo primeiro, segundo e
terceiro setores puderam, pela primeira vez, reunir demandas, inserir
proposições e de mobilização nessa plataforma recém-criada pela Comissão
Organizadora. A disposição das entidades envolvidas, seu tamanho,
assiduidade nos encontros, mobilização em torno de determinados temas, e
disponibilidade de seus respectivos membros determinou as estratégias
empregadas por cada uma ao longo dessa etapa do Fórum. De acordo com
SEBASTIAN (1989)
Todos os agentes que participam de alguma forma na concepção, aprovação, implementação e avaliação de uma política, seja funcionários do governo, políticos, técnicos, fornecedores, operadores ou construtores, beneficiários, são seres humanos com interesses diversos que podem ser afetados pela execução de uma política. Esses interesses podem diferir, como sempre acontece, e a política pode falhar se o conflito de interesses não for resolvido. É por isso que é essencial, quando se está desenhando uma mudança, realizar uma análise das partes envolvidas, para prevenir e solucionar conflitos de interesse antes que eles ocorram. SEBASTIAN (1989, p. 39, tradução nossa45)
Como tratado anteriormente, o projeto Plano Estadual de Educação de
Minas Gerais, elaborado pelo governo estadual na forma no Projeto de Lei
2.882/2015, foi composto originalmente por 15 artigos e um anexo contendo 20
metas específicas. Com o fim de facilitar as discussões ao longo do Fórum, o
45 Todos los agentes que participan de alguna manera en el diseño, aprobación, implementación
y evaluación de una política, sean funcionarios del gobierno, políticos, técnicos, proveedores, operarios o constructores, beneficiarios, son seres humanos con intereses diversos que pueden estar afectados por la puesta en marcha de una política. Estos intereses pueden diferir, como sucede frecuentemente, y la política puede fracasar si el conflicto de intereses no se soluciona. Por eso es imprescindible cuando se está diseñando un cambio llevar a cabo un análisis de los involucrados, para prevenir y solucionar antes de que se produzcan, los conflictos de intereses.
93
Regulamento organizou as metas em oito grupos temáticos, conforme a
natureza de seus conteúdos.
QUADRO 6 - DISPOSIÇÃO DAS METAS DO PEE ORGANIZADO NOS GRUPOS TEMÁTICOS PARA O FÓRUM TÉCNICO
GRUPOS METAS
Grupo 1 – Acesso e universalização
Meta 1: Educação Infantil Meta 2: Ensino Fundamental
Meta 3: Ensino Médio Meta 5: Alfabetização na idade certa
Grupo 2 – Inclusão educacional, diversidade e equidade
Meta 4: Educação Especial Meta 8: Educação de jovens e adultos
Meta 9: Alfabetização de jovens e adultos
Grupo 3 – Qualidade da educação básica
Meta 6: Educação em tempo integral Meta 7: Melhoria da qualidade da
educação básica
Grupo 4 – Educação profissional
Meta 10: Educação de jovens e adultos integrada à educação profissional / Meta
11: Educação profissional de nível técnico
Grupo 5 – Educação superior
Meta 12: Acesso à Educação Superior / Meta 13: Melhoria da qualidade da
Educação Superior / Meta 14: Acesso à pós-graduação
Grupo 6 – Formação e valorização dos profissionais da
educação
Meta 15: Formação de profissionais da educação
Meta 16: Formação continuada de profissionais da educação
Meta 17: Valorização dos profissionais de educação
Meta 18: Carreira dos profissionais da educação
Grupo 7 – Gestão democrática Meta 19: Gestão democrática / Parte
normativa do Plano Estadual de Educação
Grupo 8 – Articulação entre os sistemas de educação e
financiamento Meta 20: Financiamento
Este mesmo formato foi aplicado em todos os encontros presenciais,
sendo sua dinâmica explicada ao público participante pela Gerência de Projetos
Institucionais da Assembleia Legislativa. Em parceria com o corpo técnico da
SEE, a GPI também foi responsável pela condução e assessoramento das
discussões em cada um dos grupos, expondo o conteúdo das metas originais do
94
Plano e registrando todos os destaques e alterações aprovados pelos
participantes. Conforme o §3º do Art. 6º do Regulamento, as estratégias e metas
“que não forem modificadas ou suprimidas em nenhum dos Encontros Regionais
nem via Consulta Pública serão consideradas automaticamente aprovadas e não
serão discutidas na Etapa Final” (p. 3)
A etapa de regionalização corresponderia à maior parte do Fórum. Dos
dias 26 de fevereiro a 24 de maio de 2016, foram realizados encontros em 12
municípios espalhados por Minas, de forma que cada um pudesse englobar uma
ou mais macrorregiões do estado, buscando assim uma capilaridade que
pudesse ser conciliada com a disponibilidade de tempo e recursos. Como consta
no Anexo II do Regulamento do Fórum estabeleceu-se o seguinte o cronograma
dos encontros regionais:
QUADRO 7 - CRONOGRAMA DOS ENCONTROS REGIONAIS
REGIÃO MUNICÍPIO DATA
Vale do Aço, Vale do Rio Doce, Caparaó
Coronel Fabriciano 26/2/16
Metropolitano, Central Sete Lagoas 4/3/16
Norte Montes Claros 11/3/16
Sul, Sudoeste Varginha 18/3/16
Triângulo Mineiro Sul Araxá 1/4/16
Noroeste Paracatu 8/4/16
Zona da Mata Ubá 14/4/16
Oeste, Campo das Vertentes Divinópolis 28/4/16
Triângulo Mineiro Norte Uberlândia 6/5/16
Alto Jequitinhonha Diamantina 12/5/16
Mucuri, Médio e Baixo Jequitinhonha Teófilo Otoni 20/5/16
RMBH Belo Horizonte 24/5/16
A requisição de convites físicos por parte de alguns parlamentares
evidencia tanto um interesse político em estreitar suas imagens ao evento como
também revela como o Fórum Técnico provocava movimentos de acordo com os
interesses de cada segmento. Enquanto deputados eleitos majoritariamente nas
regiões que sediaram os encontros procuravam ganhos políticos, outros, ligados
95
a bandeiras ou entidades de classe, faziam uma atuação mais propositiva, ligada
ao conteúdo do Plano. O quadro 08 aponta como se deu essa distribuição de
interesses entre encontros regionais e pedidos de convites físicos por parte de
parlamentares.
QUADRO 8- DEMANDA DOS GABINETES PARLAMENTARES POR CONVITES IMPRESSOS PARA DIVULGAÇÃO DOS ENCONTROS
REGIONAIS46
ENCONTRO REGIONAL
DEPUTADOS QUE DEMANDARAM CONVITES
CORONEL FABRICIANO
1. Deputada Celise Laviola 2. Deputada Rosângela Reis 3. Deputado Bonifácio Mourão 4. Deputado
Celinho do Sinttrocel 5. Deputado Douglas Melo 6. Deputado João Magalhães 7. Deputado Paulo
Lamac
SETE LAGOAS 1. Deputado Agostinho Patrus Filho 2. Deputado
Douglas Melo 3. Deputado Paulo Lamac
MONTES CLAROS
1. Deputado Arlen Santiago 2. Deputado Carlos Pimenta 3. Deputado Douglas Melo 4. Deputado Gil
Pereira 5. Deputado Paulo Lamac 6. Deputado Rogério Correia
VARGINHA
1. Deputada Geisa Teixeira 2. Deputado Antônio Carlos Arantes 3. Deputado Cassio Soares 4.
Deputado Dalmo Ribeiro 5. Deputado Dilzon Melo 6. Deputado Douglas Melo 7. Deputado Emidinho
Madeira 8. Deputado Fábio Cherem 9. Deputado Paulo Lamac 10. Deputado Ulysses Gomes
ARAXÁ 1. Deputado Bosco 2. Deputado Dalmo Ribeiro 3.
Deputado Deiró Marra 4. Deputado Douglas Melo 5. Deputado Paulo Lamac
PARACATU 1. Deputado Deiró Marra 2. Deputado Douglas Melo
3. Deputado Paulo Lamac 4. Deputado Rogério Correia
UBÁ
1. Deputado Antônio Jorge 2. Deputado Bráulio Braz 3. Deputado Dirceu Ribeiro 4. Deputado Douglas
Melo 5. Deputado Doutor Wilson Batista 6. Deputado Durval Ângelo 7. Deputado Isauro Calais
8. Deputado Noraldino Junior 9. Deputado Paulo Lamac 10. Deputado Roberto Andrade
46 De acordo com a Gerência Geral de Projetos Institucionais, para a divulgação/mobilização do evento institucional nas diferentes regiões do Estado, ocorre o envolvimento dos Parlamentares (prioritariamente, os majoritários em cada região) e das respectivas assessorias de comunicação dos gabinetes. Dentre os produtos oferecidos, estão os convites impressos que são demandados pelos gabinetes para divulgação/mobilização. A relação abaixo apresenta os gabinetes que requisitaram e receberam esse produto de comunicação durante a realização das etapas de interiorização (encontros regionais).
96
DIVINÓPOLIS 1. Deputado Douglas Melo 2. Deputado Fabiano Tolentino 3. Deputado Fábio Avelar 4. Deputado
Ivair Nogueira 5. Deputado Paulo Lamac
UBERLÂNDIA 1. Deputado Douglas Melo 2. Deputado Felipe Attiê
3. Deputado Leonídio BouçasPaulo Lamac 4. Deputado Professor Neivaldo
DIAMANTINA
1. Deputado Alencar da Silveira Jr. 2. Deputado Carlos Pimenta 3. Deputado Douglas Melo 4.
Deputado Doutor Jean Freire 5. Deputado Paulo Lamac
TEÓFILO OTONI 1. Deputado Douglas Melo 2. Deputado Dr. Jean
Freire 3. Deputado Neilando Pimenta 4. Deputado Paulo Lamac
BELO HORIZONTE
1. Deputada Arlete Magalhães 2. Deputada Cristina Corrêa 3. Deputada Ione Pinheiro 4. Deputada Marília Campos 5. Deputado Douglas Melo 6.
Deputado Fred Costa 7. Deputado Geraldo Pimenta 8. Deputado Gilberto Abramo 9. Deputado Iran
Barbosa 10. Deputado Ivair Nogueira 11. Deputado João Leite 12. Deputado João Vítor Xavier 13. Deputado Leandro Genaro 14. Deputado Mário Henrique Caixa 15. Deputado Paulo Lamac 16. Deputado Ricardo Faria 17. Deputado Rogério Correia 18. Deputado Sargento Rodrigues 19.
Deputado Vanderlei Miranda 20. Deputado Wander Borges
Fonte: arquivos da Gerência-Geral de Projetos Institucionais / Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais.
A alocação de cada encontro regional buscou ser feita em instituições de
ensino, básico ou superior, com inscrições abertas a todos, feitas
presencialmente, no local do encontro, ou via Internet, no portal da ALMG. Cada
encontro seguia o mesmo roteiro. Uma mesa de abertura, composta por
representantes da CECT, SEE e eventuais convidados, inaugurava as
atividades, com a exposição da dinâmica dos debates a cargo da GPI. Em
seguida, os participantes se dividiam entre cada um dos oito grupos temáticos,
não havendo limite máximo ou mínimo para participação. Conforme Art. 6º do
Regulamento, novas propostas poderiam ser feitas para além dos originais (§4º),
sendo realizado um processo de priorização das mesmas, a ser encaminhado à
Etapa Final do Fórum47. Ao final dos debates, todos os participantes se reuniam
novamente para o encerramento e eleição dos 31 representantes regionais que
47 Conforme parágrafos 6º e 7º do Art. 6º do Regulamento do Fórum, as propostas que obtiverem o quórum mínimo de 75% dos votos estariam automaticamente priorizadas, com as demais propostas sendo priorizadas até o limite de 10, desde que alcançassem o quórum mínimo de 60% dos votos, observada a ordem decrescente do número de votos. Propostas aprovadas e não priorizadas nos Grupos de Trabalho dos Encontros Regionais não foram discutidas na Etapa Final, mas constaram de anexos do Documento Final do Fórum Técnico (§9º)
97
estariam presentes na Etapa Final para votar o documento definitivo de todas as
propostas colhidas no Estado.
Sobre os trabalhos realizados em cada Encontro Regional, a Gerência de
Projetos Institucionais afirma que a maioria foi conduzido sem grandes
problemas. Os embates que surgiam em nível local eram de natureza pessoal,
entre desafetos políticos paroquiais. No campo das ideias, tudo foi conduzido
dentro da normalidade. Atribui-se esse ambiente de estabilidade e serenidade
dos debates justamente à boa representatividade da Comissão Organizadora,
que por estar contemplada pelos mais diversos segmentos, não levantava a
suspeita de que o Fórum estava sendo conduzido de forma tendenciosa. Não
havia, portanto, um embate contra o processo de discussão.
A discrepância nesse padrão foi a edição de Belo Horizonte, que serviu
como termômetro para se avaliar como seria a Plenária Final. Não havia porque
acusa-lo de tendencioso, esvaziado ou chapa branca. Especificamente sobre o
Encontro Regional de Belo Horizonte, a Coordenadoria do Fórum Técnico
comenta:
Foi a exceção à normalidade que se viu nos demais. Houve a necessidade de intervenção da GPI e equipe técnica da ALMG para concluir as discussões dos grupos temáticos, inclusive para eleição de representantes regionais. O grande ponto de tensão/polarização foi a questão de gênero. (ENTREVISTADO E.1, entrevista realizada em 20 de fevereiro de 2019)
Para além dos encontros presenciais realizados no estado afora, foi
disponibilizada pela ALMG uma plataforma virtual para colher, entre os dias 27
de abril e 20 de maio, propostas sobre os temas de discussão do Fórum. De
acordo com Capítulo III da do Regulamento as propostas recebidas seriam
agrupadas por temas e divulgadas no portal da Assembleia, sendo
sistematizadas e encaminhadas para discussão na Etapa Final do Fórum
Técnico. As 20 metas do PEE possuíam originalmente um total de 249
estratégias, dispostas pelo Quadro 09:
98
QUADRO 9 - DISTRIBUIÇÃO DAS ESTRATÉGIAS DO PEE POR META
METAS ESTRATÉGIAS
Meta 1: Educação Infantil 19
Meta 2: Ensino Fundamental 14
Meta 3: Ensino Médio 15
Meta 4: Educação Especial 19
Meta 5: Alfabetização na idade certa 7
Meta 6: Educação em tempo integral 11
Meta 7: Melhoria da qualidade da educação básica 36
Meta 8: Educação de jovens e adultos 6
Meta 9: Alfabetização de jovens e adultos 11
Meta 10: Educação de jovens e adultos integrada à
educação profissional 13
Meta 11: Educação profissional de nível técnico 14
Meta 12: Acesso à Educação Superior 19
Meta 13: Melhoria da qualidade da Educação Superior 7
Meta 14: Acesso à pós-graduação 14
Meta 15: Formação de profissionais da educação / 13
Meta 16: Formação continuada de
profissionais da educação 7
Meta 17: Valorização dos profissionais de educação 3
Meta 18: Carreira dos profissionais da educação 7
Meta 19: Gestão democrática 8
Meta 20: Financiamento 6
3.3.2 - ALTERAÇÕES NOS ENCONTROS REGIONAIS
A etapa de interiorização do Fórum somou 1.781 intervenções no Plano,
entre mudanças nos artigos, metas e estratégias originais, supressões totais ou
parciais, inclusões de novas estratégias para metas já existentes e mesmo a
99
criação de metas novas48, numa média de 148 intervenções por encontro. Em
termos proporcionais, cada encontro regional alterou, em média 20% das
estratégias originais do Plano, e, através das inclusões, ampliou-o em 10%.
Baseado no número de encaminhamentos de cada encontro, pode-se dizer que
seus perfis variaram bastante. Enquanto encontros como o de Varginha foram
mais modestos, com 94 intervenções no total, outros como o de Belo Horizonte
chegaram a 177. Enquanto alguns encontros se destacaram no número de
alterações nas estratégias originais do Plano (foram 128 em Diamantina) outros
se destacaram pelo número de inclusões (77 em Montes Claros). Entre as
alterações no corpo das metas propriamente ditas, o encontro de Paracatu se
restringiu a fazer 5, enquanto em Uberlândia foram 16.
Não apenas o número de intervenções variou, mas também em quais
metas se concentraram. Em todos os 12 encontros, as metas 13 e 17 sofreram
apenas 21 alterações em suas estratégias originais. Por sua vez, a meta 7
acumulou um total de 145. Proporcionalmente, a meta 20 também se destacou
no grande número de alterações, chegando a um valor 750% maior do que a
quantidade de estratégias originalmente previstas. A meta 20 também foi a que
acumulou o maior número de inclusões, 154 no total. Dos 12 encontros, 10
realizaram mudanças no texto original das Metas 16 e 17, ao passo que a Meta
2 teve seu texto alterado apenas uma vez.
De acordo com o Gráfico 01, pode ser observada a quantidade de
intervenções ocorrida em cada um dos 12 Encontros Regionais. Verifica-se que,
nos encontros de Diamantina e Montes Claros, houve uma quantidade
expressiva de intervenções e que, os encontros de Varginha e de Paracatu
registraram a menor quantidade delas. Entretanto, como abordaremos adiante,
é preciso considerar a qualidade dessas intervenções.
48 As alterações foram compostas da seguinte forma: 1.100 mudanças nas estratégias originais, 113 mudanças no texto das metas, 74 supressões, 494 inclusões de novas estratégias dentro das metas originais e 5 novas metas que reuniam 9 estratégias inéditas.
100
GRÁFICO 1 - INTERVENÇÕES POR ENCONTRO REGIONAL
O Gráfico 02 apresenta as intervenções nos 12 Encontros Regionais
especificamente entre as 20 metas do Plano. Ao se descompatibilizar as metas
de seus respetivos Grupos Temáticos, percebe-se uma variação no tipo de
intervenção diferente do que se vê quando estão em conjunto. Enquanto o Grupo
2, que engloba as metas 4, 8 e 9, apresenta uma preponderância no número de
alterações das metas originais, percebe-se que tal configuração é causada
principalmente pela meta 4, já que as metas 8 e 9 possuem um percentual maior
de inclusões de estratégias novas em seu conteúdo. É o que demonstra o
Gráfico 2, a seguir:
187
159
192
118
126
159
105
111
102
190
141
162
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
12 - BELO HORIZONTE
11 - TEOFILO OTONI
10 - DIAMANTINA
09 - UBERLÂNDIA
08 - DIVINÓPOLIS
07 - UBÁ
06 - PARACATU
05 - ARAXÁ
04 - VARGINHA
03 - MONTES CLAROS
02 - SETE LAGOAS
01 - CORONEL FABRICIANO
101
GRÁFICO 2 - INTERVENÇÕES NOS 12 ENCONTROS REGIONAIS POR META49
Apesar da variação do número de participantes em cada Encontro,
percebe-se uma constância na proporção de intervenções feitas em cada uma
das 20 metas nas 12 cidades que sediaram a Etapa Regional do Fórum
49 Os Encontros Regionais de Sete Lagoas, Montes Claros e Ubá aprovaram a inclusão da Meta 21, relacionada ao combate à discriminação de minorias nos dois primeiros casos e à elevação da escolaridade média no último. O encontro de Uberlândia foi o único que aprovou duas novas metas, a primeira garantindo aos profissionais de educação que discutissem gênero, orientação sexual e suas variantes em salas de aula (Meta 21) e a segunda criando um tópico que trate especificamente da educação prisional e socioeducativa (Meta 22). Alterações no cabeçalho das metas estão incluídas no cômputo total.
0 50 100 150 200 250
Parte Normativa do Plano
Meta 20: Financiamento
Meta 19: Gestão democrática
Meta 18: Carreira dos profissionais da educação
Meta 17: Valorização dos profissionais de educação
Meta 16: Formação continuada de profissionais da…
Meta 15: Formação de profissionais da educação /
Meta 14: Acesso à pós-graduação
Meta 13: Melhoria da qualidade da Educação Superior
Meta 12: Acesso à Educação Superior
Meta 11: Educação profissional de nível técnico
Meta 10: EJA e educação profissional
Meta 09: Alfabetização de jovens e adultos
Meta 08: Educação de jovens e adultos
Meta 07: Melhoria da qualidade da educação básica
Meta 06: Educação em tempo integral
Meta 05: Alfabetização na idade certa
Meta 04: Educação Especial
Meta 03: Ensino Médio
Meta 02: Ensino Fundamental
Meta 01: Educação Infantil
ALTERAÇÕES DAS ESTRATÉGIAS ORIGINAIS SUPRESSÕES INCLUSÕES DE ESTRATÉGIAS NOVAS
102
(GRÁF.04). Uma análise mais detida nas listas de inscrição de cada encontro
mostrará que determinadas instituições marcaram forte presença na maior parte
das edições, o que ajuda a explicar esse padrão, não apenas no número de
intervenções, mas no conteúdo das mesmas.
Por sua vez, o Gráfico 3 descreve os tipos de intervenções feitas em cada
um dos 8 grupos temáticos em todos os Encontros Regionais. Nele, registram-
se os três tipos de intervenções percebidas ao longo dos debates: alterações
das metas e estratégias originais, supressões e inclusões de estratégias e metas
novas. Percebe-se uma variação no tipo de intervenção de acordo com o Grupo.
Nesse sentido, o Grupo 8, de Financiamento, se destaca pelo número de
inclusões inéditas, ao passo que Grupos como Educação Profissional e Superior
(4 e 5, respectivamente) passaram por intervenções principalmente em suas
metas e estratégias originais.
GRÁFICO 3 - INTERVENÇÕES NOS 12 ENCONTROS REGIONAIS POR TEMA
Como se verá adiante, o destaque no volume de intervenções feitas nas
metas de educação especial, melhoria da educação básica e financiamento
também pode explicado pelo tipo de vinculação institucional dos inscritos que
participaram dos encontros.
60
90
178
147
128
227
234
149
3
7
19
14
2
5
11
13
154
33
76
21
33
48
90
39
0 50 100 150 200 250 300
Grupo 8 - Educação e financiamento: Meta 20
Grupo 7 - Gestão democrática: Meta 19 e parteNormativa
Grupo 6 - Formação e valorização dos profissionais daeducação: Metas 15 a 18
Grupo 5 - Educação superior: Metas 12 a 14
Grupo 4 - Educação profissional: Metas 11 e 12
Grupo 3 - Qualidade da educação básica: Metas 6 e 7
Grupo 2 - Inclusão educacional, diversidade eequidade: Metas 4, 8 e 9
Grupo 1 - Acesso e universalização: Metas 1, 2, 3 e 5
ALTERAÇÕES DAS ESTRATÉGIAS ORIGINAIS SUPRESSÕES INCLUSÕES DE ESTRATÉGIAS NOVAS
103
GRÁFICO 4 - INTERVENÇÕES NAS METAS POR ENCONTRO REGIONAL
10%
11%
10%
3%
10%
14%
9%
10%
8%
8%
9%
7%
13%
6%
8%
9%
6%
10%
8%
6%
8%
5%
12%
4%
6%
8%
4%
6%
15%
14%
14%
5%
7%
8%
13%
9%
7%
6%
6%
2%
4%
3%
12%
9%
6%
19%
4%
6%
10%
14%
14%
5%
5%
22%
6%
11%
9%
6%
11%
16%
4%
18%
24%
2%
6%
12%
11%
5%
7%
11%
4%
3%
10%
5%
3%
4%
5%
3%
6%
6%
12%
3%
5%
12%
3%
12%
9%
7%
6%
5%
4%
3%
4%
3%
3%
6%
3%
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8%
6%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Parte Normativa do Plano
Meta 20: Financiamento
Meta 19: Gestão democrática
Meta 18: Carreira dos profissionais da educação
Meta 17: Valorização dos profissionais de educação
Meta 16: Formação continuada de profissionais da educação
Meta 15: Formação de profissionais da educação /
Meta 14: Acesso à pós-graduação
Meta 13: Melhoria da qualidade da Educação Superior
Meta 12: Acesso à Educação Superior
Meta 11: Educação profissional de nível técnico
Meta 10: EJA e educação profissional
Meta 09: Alfabetização de jovens e adultos
Meta 08: Educação de jovens e adultos
Meta 07: Melhoria da qualidade da educação básica
Meta 06: Educação em tempo integral
Meta 05: Alfabetização na idade certa
Meta 04: Educação Especial
Meta 03: Ensino Médio
Meta 02: Ensino Fundamental
Meta 01: Educação Infantil
1 - CORONEL FABRICIANO 2 - SETE LAGOAS 3 - MONTES CLAROS 4 - VARGINHA 5 - ARAXÁ 6 - PARACATU
7 - UBÁ 8 - DIVINÓPOLIS 9 - UBERLÂNDIA 10 - DIAMANTINA 11 - TEOFILO OTONI 12 - BELO HORIZONTE
104
Baseado na disposição das intervenções em cada meta, percebe-se que
há encontros regionais que dispõem suas intervenções de maneira mais
homogênea em cada meta (a exemplo de Coronal Fabriciano) e outros que
concentram suas intervenções em pontos específicos (Varginha na parte
Normativa do Plano, Diamantina na meta de acesso à Pós-Graduação, Belo
Horizonte
O contorno da distribuição de alterações, supressões e inclusões entre as
20 metas do Plano é uma das principais evidências de como diferentes forças e
grupos de pressão se organizaram para fazer valer seus interesses nesta nova
arena de debates. Tanto a amplitude e profundidade desta etapa do Fórum
Técnico contribuíram para favorecer determinadas entidades em detrimento de
outras, percebendo-se a adoção de diferentes estratégias mesmo para etapas
seguintes da tramitação do PEE no âmbito do Legislativo. De acordo com
Thomas & Grindle (1990).
Apresentamos dois cenários amplos de reação / resposta à mudança de política. As características da política determinam quais cenários são prováveis de ocorrer. Um conjunto de características tende a gerar uma reação pública às iniciativas reformistas. Neste caso, as apostas para o governo e as elites em exercício são altas e recursos consideráveis são necessários para sustentar a reforma. Um conjunto diferente de características leva a uma resposta na arena burocrática, onde as apostas são mais baixas. Neste segundo cenário, recursos substanciais são necessários para sustentar a reforma, embora eles tendem a ser de natureza diferente dos recursos necessários para sustentar uma reforma que é implementada em grande parte na arena pública. (THOMAS & GRINDLE, 1990, p. 1173, tradução nossa50)
As etapas de consulta pública do fórum técnico e deliberação parlamentar
dentro do processo legislativo se correlacionam com os cenários apresentados
pelos autores, envolvendo a deliberação pública e burocrática de forma a se
complementarem no caso do PPE. A relação entre atores públicos e terceiro
50 We present two broad scenarios of reaction/response to policy change. The characteristics of
the policy determine which of the scenarios is likely to occur. One set of characteristics tends to generate a public reaction to reformist initiatives. In this case, the stakes for the government and incumbent elites are high and considerable resources are required to sustain the reform. A different set of characteristics leads to a response in the bureaucratic arena, where stakes are lower. In this second scenario, substantial resources are also needed to sustain the reform, although they tend to be of a different nature than the resources needed to sustain a reform that is implemented largely in the public arena.
105
setor não se mostrou estanque, percebendo-se variações na aproximação entre
determinados órgãos públicos e associações da sociedade civil a depender do
que estava sendo pautado. Um exemplo é a atuação do Sind-ute, muitas vezes
em parceria com a secretaria estadual de educação e parlamentares de setores
considerados mais progressistas do Parlamento para pautas como defesa de
direitos trabalhistas e o combate à discriminação. Por outro lado, esse mesmo
conjunto de atores, muitas vezes, protagonizava embates entre si, a exemplo
das discussões sobre financiamento.
Ao mesmo tempo que as intervenções realizadas nesta etapa regional
foram numerosas, era também possível classificá-las em torno de eixos
orientados tanto pela natureza de seu conteúdo quanto por sua recorrência em
diferentes encontros51. Estabelecimentos de prazos, delimitações de público-
alvo, diversificação de profissionais em determinadas estratégias, maior
responsabilização do cumprimento das metas, cooperação entre entes
federados e categorias profissionais de apoio ao ensino, diferenciações entre
redes pública e privada, alterações nos processos decisórios, entre outras, são
externalidades das disputas de interesse dos diferentes grupos de pressão que
ocorrem como pano de fundo não apenas do Fórum Técnico, mas de toda a
tramitação do Plano na ALMG. Baseado nos documentos finais de cada
Encontro Regional, classificaram-se os tipos de intervenção em 7 eixos: 1)
Escola Pública X Privada; 2) Governança; 3) Cooperação; 4) Permanência,
Inclusão e Acessibilidade; 5) Financiamento; 6) Ajustes e Detalhamentos; 7)
Repetições52. Elencando-se exemplos por todos os Encontros Regionais,
buscou-se cobrir por amostragem todo o universo de mudanças realizadas
nessa etapa do Fórum.
3.3.3 – EIXOS DE INTERVENÇÕES NO CONTEÚDO DO PEE
3.3.3.1 - Escola Pública X Privada
51 Nos encontros regionais, foram recorrentes inclusões de termos como “divulgar”, “expandir”, “garantir”, “estimular”, “implementar”, “assegurar”, “subsidiar” dentro das estratégias originais do Plano. 52 Em sua maioria, os eixos não estão ligados a um grupo temático ou meta específicos, mas buscam reunir intervenções que, se não se assemelham pelo ponto em que estão dispostas no Plano, se conectam por suas motivações.
106
O antagonismo histórico entre os modelos de ensino público e privado foi
eventualmente manifestado nas discussões sobre o PEE nos Encontros
Regionais. Tendo em vista a natureza das intervenções sobre o conteúdo do
Plano nesse âmbito, percebe-se um esforço em beneficiar os profissionais da
educação do segmento público ou sanar questões que diziam respeito à sua
realidade. Tal tendência pode ser explicada pela presença massiva desse
segmento profissional na etapa regional do Fórum Técnico, como se verá mais
adiante.
No Encontro Regional de Diamantina, o texto da meta “Acesso à
educação superior” foi alterado, tornando exclusivas para o segmento público e
gratuito a expansão da modalidade de ensino, que passou a ser de pelo menos
50%das novas matrículas. Em Belo Horizonte, três novas estratégias foram
aprovadas na meta Carreira dos profissionais da educação, relacionadas à
reestruturação da carreira, elevando o profissional da educação básica a seu
nível real de formação logo após o término do estágio probatório e realizando
anualmente concursos públicos de admissão de profissionais da educação
básica pública, levando em conta o levantamento de vagas e o cadastro de
reserva.
Em Montes Claros, na meta “Educação de jovens e adultos integrada à
educação profissional” deu-se preferência às instituições pública de ensino para
o programa nacional de educação de jovens e adultos voltado à conclusão do
ensino fundamental e à formação profissional inicial, de forma a estimular a
conclusão da educação básica. No Encontro de Ubá, foi aprovada a proposta de
garantir transporte gratuito para todos os alunos da educação pública do campo.
Também houve a aprovação de duas novas estratégias no Encontro de Teófilo
Otoni, estabelecendo-se cota de 20% das vagas de mestrado e doutorado
públicos nas áreas de educação e afins para professores da rede pública.
3.3.3.2 - Governança
O eixo Governança relaciona-se a todas as intervenções no Plano
relacionadas à participação popular e de demais profissionais da educação no
processo decisório da realidade escolar, incluindo propostas na forma de eleição
de conselhos, diretorias e outros cargos de liderança na rede de ensino. A busca
por maior autonomia administrativa das unidades escolares mostrou ser uma
107
constante nas propostas desse segmento. Questões envolvendo monitoramento
por parte dos profissionais de educação e comunidade escolar também estão
incluídas no eixo.
Em Coronel Fabriciano, quatro novas estratégias foram incluídas na meta
de Gestão Democrática, criando uma coordenação pedagógica, composta pelo
corpo administrativo das escolas, tanto em nível local quanto estadual,
garantindo a eleição direta da presidência de órgãos colegiados por seus
próprios pares e a equivalência de gratificação do exercício de cargo
comissionado a todos os profissionais. Em Varginha a certificação para diretores
e superintendentes regionais de ensino com votação democrática pelos diretores
escolares, técnicos, analistas pedagógicos e inspetores escolares foi aprovada
como estratégias inédita.
No Encontro Regional de Divinópolis, uma nova estratégia foi aprovada
na meta “Melhoria da qualidade da educação superior”, regulamentando o
método de eleição direta e paritária entre corpo discente, docente e técnico-
administrativo, para todos os cargos de gestão da universidade. Por fim, em
Uberlândia, votou-se pela: transformação das sedes da Universidade do Estado
de Minas Gerais em campi, com diretorias autônomas do ponto de vista
administrativo. No mesmo encontro, houve também a inclusão de estratégias
prevendo a organização e funcionamento dos grêmios estudantis em estatuto
próprio, reconhecidas como entidades autônomas de representação dos
estudantes.
3.3.3.3 - Cooperação
Outro ponto recorrente nas alterações de metas de diferentes grupos foi
a inserção ou especificação de cooperações: não apenas entre entes federados,
mas também entre outros poderes constituídos e profissionais que auxiliam
indiretamente na estrutura de ensino (psicólogos, assistentes sociais). Uma
cooperação normativa do Plano também foi percebida, por meio da vinculação
de determinadas estratégias a outros dispositivos legais já existentes.
No Encontro de Montes Claros, houve a ampliação da participação da
comunidade escolar no processo de elaboração dos indicadores de avaliação
institucional de educação, estímulo ao debate sobre novos instrumentos de
avaliação e de projeto pedagógico, acompanhamento do Plano de Ação
108
Articulada (PAR)53. Em Araxá, a meta Educação de jovens e adultos integrada à
educação profissional, teve uma nova estratégia aprovada, buscando estimular
as entidades privadas de formação profissional a utilizar seus programas de
gratuidade para atender, em regime de colaboração, as demandas de pessoas
em situação de privação de liberdade
Em Sete Lagoas, na meta Valorização dos Profissionais de Educação,
houve a inclusão do acompanhamento da atualização progressiva do piso
salarial pelo legislativo mineiro, Ministério Público, Secretaria Estadual de
Educação e Conselhos e trabalhadores de educação. Araxá, por sua vez, teve
votada uma nova estratégia no grupo “Acesso e Universalização” buscando
atendimento fonoaudiólogo e psicológico para crianças de 4 a 5 anos.
No tema “Ensino Fundamental” do Encontro de Ubá, a elaboração da
proposta de direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento para os
estudantes do ensino fundamental passou a ser em articulação com os entes
federados. Em Uberlândia, uma das estratégias da meta Educação Especial o
teve incluída a figura do psicopedagogo na equipe de avaliação dos distúrbios
de aprendizagem. A mesma meta, no encontro em Diamantina, teve aprovada a
implantação de um centro de apoio educacional especializa composta por
profissionais de saúde e assistência social com nova estratégia. Por fim,
Varginha teve nova estratégias relacionada ao acompanhamento permanente da
evolução salarial dos profissionais da educação por meio do PNAD e IBGE.
3.3.3.4 - Permanência, Inclusão e Acessibilidade
As intervenções desse eixo giraram em torno tanto da garantia de
manutenção da assiduidade dos que já frequentam a escola como de ampliar o
acesso àqueles que, seja por questões sociais, econômicas ou geográficas, são
impossibilitados de integrar o sistema de ensino formal. Combate à evasão,
chamamentos públicos e políticas afirmativas são os principais orientadores das
intervenções aqui dispostas.
53 O PAR é um desdobramento em nível regional do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), apresentado pelo Ministério da Educação em abril de 2007, colocou à disposição dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, instrumentos eficazes de avaliação e de implementação de políticas de melhoria da qualidade da educação, sobretudo da educação básica pública. (http://portal.mec.gov.br/par, acesso em 15 de dezembro de 2018)
109
Em Coronel Fabriciano, a meta Educação de Jovens e Adultos teve seu
texto alterado, passando a incluir as populações privadas de liberdade,
indígenas, quilombolas e povos tradicionais, além de especificar o objetivo maior
de reduzir a desigualdade educacional. Por sua vez, Sete Lagoas teve cinco
novas estratégias aprovadas, visando a garantia da qualificação social e
profissional dos alunos, elaboração de material pedagógico adequado à
realidade do campo, acesso e permanência na rede escolar para a população
LGBT e negra, ampliação de vagas e chamamento público para ocupa-las e
garantia de assistência especializada.
Em Paracatu, por sua vez, relativamente à meta Alfabetização de jovens
e adultos, incluíram-se três novas estratégias, voltadas para mudanças no modo
de atrair a atenção dos alunos por meio de atividades mais interativas, fomento
ao ensino dos direitos e deveres dos estudantes e, novamente, a implementação
de uma matriz de referência própria para a modalidade de ensino. Em
Divinópolis, na meta Educação em tempo integral, buscou-se, nas estratégias
originais, reforçar o apoio às comunidades quilombolas e indígenas, por meio da
garantia de transporte escolar e garantir recursos para atendimento dos alunos
em tempo integral.
O Encontro Regional de Belo Horizonte destacou-se pelo número de
intervenções trazidas nesse eixo. Entre as alterações das estratégias originais
de inclusão, destacam-se as inserções de populações em situação de
vulnerabilidade social, LGBT, mulheres, negros, indígenas, quilombolas, povos
tradicionais, população em situação de rua e jovens privados de liberdade. Dez
novas estratégias foram aprovadas, muitas envolvendo questões relativas à
comunidade LGBT, em especial de travestis e transexuais, como
acompanhamento e monitoramento deste segmento social na escola, inclusão
das discussões e educação de gênero no currículo escolar, criação de
indicadores de qualidade e política de avaliação e supervisão para o
funcionamento de instituições públicas e privadas que prestam atendimento a
estudantes LGBT, promovendo também estudos interdisciplinares para apoio e
regularização do nome social.
110
3.3.3.5 - Financiamento
Por concentrar o maior número de inclusões de novas estratégias entre
todas as 20 metas (inclusive para além da própria meta de Financiamento) viu-
se a necessidade de elencar um eixo específico para esse tipo de intervenção.
Aqui estão contempladas todas as mobilizações em torno de valorização salarial,
investimentos em estrutura e tecnologia e apoio a estudantes carentes via
incentivos financeiros.
Os destaques do Encontro em Montes Claros foram aprovações de novas
estratégias relacionadas a atendimento psicológico e psiquiátrico aos
profissionais da educação ligados ao sistema prisional, desenvolvimento de
metodologias e materiais didáticos voltados para o público-alvo, construção de
escolas com padrão adequado para a segurança da comunidade escolar,
pagamento de adicional de periculosidade para profissionais da educação
envolvidos no sistema prisional em 40% e benefícios adicionais para os
frequentadores de programas de alfabetização. Varginha também inovou, com a
aprovação de estratégias visando aumento das remunerações para cargos com
maiores responsabilidades, valorização do nível da pós-graduação, ampliação
da assistência financeira em parceria com os entes federados, especialmente
para o piso salarial nacional.
Em Ubá, a meta Valorização dos profissionais de educação aprovou 13
novas estratégias, voltadas para jornada de trabalho dos professores e
pedagogos/especialistas - redução para 20 horas semanais ou 40 horas para
dedicação exclusiva , ou carga horária reduzida para os que cumprirem 20 anos
de serviço – limite na relação professor aluno de acordo com a faixa etária,
ampliação do quantitativo do quadro técnico-administrativo e assistentes
técnicos de educação básica, criar os cargos de porteiro, técnico em informática
, guarda e professor de reforço. Também foi aprovado o estabelecimento do
direito de os profissionais receberem suas vantagens por tempo de trabalho no
estado, retorno do cargo de inspetor de aluno e ampliação do quantitativo de
supervisores pedagógicos.
Por fim, no encontro em Diamantina: aprovou-se metas que visam garantir
a contemplação da totalidade de recursos constitucionais vinculados à
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE –, a “quotas estaduais do
111
salário educação” – QESE –, entre outras fontes e auxílio técnico às secretarias
de fazenda dos municípios na elaboração de mecanismos de acompanhamento
e arrecadação municipal, visando o cumprimento das metas do Plano.
3.3.3.6 – Ajustes e Detalhamentos
Ajustes e detalhamentos é o eixo que diz respeito a alterações em
questões pontuais de metas e estratégias originais do Plano. Antecipações ou
adiamentos de datas para alcance de indicadores, mudanças nos públicos-alvo
e faixas-etárias de determinadas ações, pormenorização de tarefas e atribuições
dentro de cada estratégia e adequações das mesmas às peculiaridades
regionais. Apesar de específicas, respondem pela maior parte das intervenções
realizadas ao longo dos encontros. Alterações inseridas nesse eixo podem ser
percebidas como em no Encontro Regional de Montes Claros, onde se decidiu
pela universalização do acesso ao Ensino Médio para a população de 15 a 17
anos até 2018 (ao invés de 2016, como originalmente havia sido previsto). Na
mesma ocasião, também se decidiu pela elevação da taxa líquida de matrículas
no ensino médio para 85% até o final do período de vigência do Plano.
No encontro de Varginha, foi definido o prazo de até dois anos a partir da
vigência desse Plano para disciplinar no âmbito dos sistemas de ensino
fundamental, a organização flexível do trabalho pedagógico, incluindo a
adequação do calendário escolar de acordo com a realidade local, a identidade
cultural e as condições climáticas da região. Em Araxá, o texto da meta
Educação Especial teve a inclusão de novos tipos de deficiência para serem
contemplados pelas políticas, tais como distúrbios cognitivos, comportamentais,
emocionais e psicológicos. Por sua vez, o encontro em Ubá propôs cinco novas
estratégias para o Ensino Médio, voltadas para a continuidade e expansão do
processo “Poupança Jovem” (3.16), criação de uma plataforma única de consulta
de conteúdo para ensino médio para fins de complementação de estudo (3.17)54.
Em Uberlândia, na meta Acesso à educação superior, as previsões de elevação
de taxas de matrícula foram alteradas, passando de 50 para 65% na taxa bruta,
54 O Poupança Jovem é um dos projetos estruturados do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI - e caracteriza-se como política da juventude voltada para a inclusão social, favorecendo o acesso ao mercado de trabalho (https://poupancarendimento.com.br/poupanca-jovem/, acesso em 15 de dezembro de 2018)
112
33 para 45% na taxa líquida e assegurando a qualidade da oferta e expansão de
40 para 50%. Por último, Teófilo Otoni inclui, no âmbito do Ensino Integral, a
previsão de quadras poliesportivas cobertas, salas climatizadas e piscina e
produção de material de informática.
3.3.3.7 - Repetições
O fato de intervenções idênticas terem sido recorrentes em diferentes
Encontros Regionais indica uma mobilização de grupos de pressão em torno de
determinados temas. Trata-se de verdadeira estratégia de fazer valer suas
respectivas agendas, valendo-se da estrutura posta pela arena de debate nesse
momento específico da tramitação do PEE no âmbito da Assembleia Legislativa.
Identificar essas repetições mais frequentes num eixo específico contribui para
perceber quais os maiores interesses envolvidos na etapa regional do Fórum
Técnico.
Muitas das repetições estão relacionadas à realidade de trabalho do
profissional de educação. Destacam-se, entre elas, a vedação da vinculação de
benefícios a resultados de rendimento escolar, estabelecimento de uma relação
numérica professor/estudante conforme a faixa etária e etapa de ensino,
atribuição ao FEPEMG a responsabilidade de acompanhar a evolução salarial e
ampliação da assistência financeira da União na valorização do magistério,
revisão planos de carreira. Repetições mais difusas, feitas em diferentes grupos,
podem ser identificadas também quanto a elevação de matrículas de mestres e
doutores, reconhecimento das escolas família agrícola, do campo e incentivo ao
ensino de LIBRAS e braile nas escolas regulares e especiais
Novamente a meta de Financiamento destaca-se, concentrando o maior
número de repetições numa única meta. Em 6 dos 12 Encontros Regionais,
notou-se a aprovação de um mesmo conjunto de novas estratégias, em torno de
duas dezenas. As mesmas se relacionavam à proteção e aumento de recursos
por via de royalties do pré-sal, vinculações constitucionais, renúncia de receita e
cooperação entre entes federados, garantia de alimentação e transporte escolar
a estudantes e trabalhadores da educação, vinculações de despesas referentes
à aposentadoria, desburocratização e descentralização do orçamento e sua
gestão pela Secretaria Estadual de Educação, incentivos de participação popular
e mobilidade escolar. A destinação de 10% do PIB para a educação ao final dos
113
dez anos de vigência do Plano, aplicação da totalidade dos recursos da quota
estadual da contribuição social do salário-educação, fortalecimento da
fiscalização e transparência dos investimentos por meio do Ministério Público do
Estado, Secretaria Estadual de Educação e Tribunal de Contas do Estado e
garantia do padrão de qualidade conforme regulamentação do Custo Aluno
Qualidade (CAQ) e Custo Aluno-Qualidade Inicial (CAQi) também foram
recorrentes.
Baseado na natureza, grau de recorrência e contorno das intervenções
aprovadas nos Encontros Regionais, é possível perceber a mobilização de
grupos que, apesar de não inteiramente identificados, se empenham na
implementação de suas agendas no conteúdo do Plano. Valendo-se dos
modelos de decisão pública desenvolvidos por Grindle e Thomas (1989) pode-
se dizer que esta etapa de interiorização do Fórum se aproxima do modelo de
Aproximação Pluralista.
Abordagens pluralistas à análise política, políticas públicas resultam do conflito, barganha e formação de coalizões entre um número potencialmente grande de grupos sociais, organizados para defender interesses específicos de seus membros. Esses interesses geralmente são econômicos, mas os grupos também se formam em torno de preocupações compartilhadas por vizinhança, etnia, religião, valores, região ou outras questões. Para os pluralistas, a sociedade política é composta de um grande número desses grupos que competem e se aglutinam em torno da promoção de objetivos políticos comuns. (THOMAS & GRINDLE, 1989, p. 217, tradução nossa55)
Até este momento de discussão do Plano, baseado nas interferências
feitas em seu conteúdo, pode-se dizer que os principais embates giraram
principalmente em torno de demandas de classe (profissionais da educação,
estudantes, psicólogos,) e de visões mais conservadoras e progressistas quanto
à forma de ensino.
55 Pluralist approaches to political analysis, public policy results from the conflict, bargaining, and
coalition formation among a potentially large number of societal groups, organized toprotect or advance particular interests common to their members. These interests are usually economic, but groups also form around shared concerns for neighborhood, ethnicity, religion, values, region, or other issues. For pluralists, political society is composed of large numbers of such groups that compete and coalesce around the promotion of common policy goals.
114
3.3.4 - AS CONSULTAS PÚBLICAS VIA INTERNET
A possibilidade de contribuir virtualmente com o PEE surgiu no dia 28 de
abril de 2016, com a criação de um canal, no site da ALMG, que receberia
sugestões da população. Disponível até o dia 20 de maio do mesmo ano, a
plataforma apresentava o conteúdo do Plano no mesmo formato dos encontros
presenciais. Conforme regulamento do Fórum, as propostas seriam recebidas,
sistematizadas e encaminhadas para discussão nos Grupos de Trabalho em sua
Etapa Final56. Enquanto esteve aberta, a plataforma recebeu um total de 165
sugestões57, dispostas da seguinte forma (Quadro 01):
QUADRO 10 - DISTRIBUIÇÃO DAS SUGESTÕES VIA CONSULTA PÚBLICA
ONLINE ENTRE AS METAS DO PEE
METAS SUGESTÕES
Meta 1 - Educação Infantil 5
Meta 2 - Ensino Fundamental 13
Meta 3 - Ensino Médio 71
Meta 4 - Educação Especial 8
Meta 5 - Alfabetização de Crianças 5
Meta 6 - Educação em Tempo Integral 5
Meta 7 - Melhoria da Qualidade da Educação Básica 11
Meta 8 - Educação de Jovens e Adultos 4
Meta 9 - Alfabetização de Jovens e Adultos 0
Meta 10 - Educação de Jovens e Adultos Integrada à Educação Profissional 1
Meta 11 - Educação Profissional de Nível Técnico 3
Meta 12 - Acesso à Educação Superior 0
Meta 13 - Melhoria da Qualidade da Educação Superior 1
Meta 14 - Acesso à Pós-Graduação 1
56 §2ºdo Art.4º do Regulamento. 57 Apesar do número relativamente expressivo, muitas sugestões foram feitas pela mesma pessoa e/ou repetidas ipsis litteris em diferentes metas, como é o caso da participante Patrícia Campos, que inseriu em 11 das 20 metas a seguinte sugestão: Sugiro o acréscimo dos seguintes Artigos no PEE 2014 - 2024 do estado de Minas Gerais: Art. º. No exercício de suas funções, o professor: I - não se aproveitará da audiência cativa dos alunos, com o objetivo de cooptá-los para esta ou aquela corrente política, ideológica ou partidária; II - não favorecerá nem prejudicará os alunos em razão de suas convicções políticas, ideológicas, morais ou religiosas, ou da falta delas; III - não fará propaganda político-partidária em sala de aula nem incitará seus alunos a participar de manifestações, atos públicos e passeatas; IV - ao tratar de questões políticas, sócio-culturais e econômicas, apresentará aos alunos, de forma justa, as principais versões, teorias, opiniões e perspectivas concorrentes a respeito; V - respeitará o direito dos pais a que seus filhos recebam a educação moral que esteja de acordo com suas próprias convicções; VI - não permitirá que os direitos assegurados nos itens anteriores sejam violados pela ação de terceiros, dentro da sala de aula. Art. º. Professores, estudantes e pais ou responsáveis serão informados e educados sobre os limites éticos e jurídicos da atividade docente, especialmente no que tange aos princípios referidos no art.desta.Lei” https://www.almg.gov.br/participe/consulta_publica/plano_estadual_educacao/contribuicao.html?tema=10&contribuicao=3291, acesso em 19 de dezembro de 2018)
115
Meta 15 - Formação Inicial de Profissionais da Educação 2
Meta 16 - Formação Continuada e Acesso à Pós-Graduação para Profissionais da Educação
12
Meta 17 - Valorização dos Profissionais de Educação 4
Meta 18 - Carreira dos Profissionais da Educação 12
Meta 19 - Gestão Democrática 4
Meta 20 - Financiamento da Educação 3
Vindas de 38 municípios58 (com destaque para Belo Horizonte,
Diamantina, Montes Claros, Viçosa e Juiz de Fora), as sugestões contrastaram
com as colhidas nos encontros regionais tanto pelo seu conteúdo quanto pelos
grupos sociais que os encaminhavam. Isto porque sugestões que estiveram em
peso na plataforma virtual (como a de incluir o ensino de língua estrangeira
espanhola no currículo escolar, encaminhada até mesmo por participantes de
Curitiba) praticamente não apareceram nos encontros presenciais. Chama a
atenção também a vinculação de alguns participantes a determinados
movimentos sociais, aparentemente distintos dos que foram noticiados pela
imprensa da ALMG. Além de instituições de ensino como CESEC Professor
Helio Ferreira, Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri,
Colégio de Aplicação João XXIII, UFVJM, IFSUDESTE MG e Universidade
Federal de Juiz de Fora, movimentos como Rede de pais, Famílias Mineiras
Conservadoras e Rede Estadual de Ação pela Família marcaram presença nas
intervenções online.
Se por um lado a plataforma virtual superava o obstáculo da distância
física, colhendo sugestões de participantes independentemente da localização,
havia uma perda no refinamento dessas sugestões por meio do debate
presencial e coletivo. É o que atesta a Gerência de Projetos Institucionais. De
acordo com a Gerência de Projetos da GPI:
Quando a assembleia inaugurou a primeira consulta pública (no primeiro plano decenal de educação) em 2009, desenvolveu-se uma leitura de que participação online e presencial trabalham com racionalidades argumentativas diferentes, produzindo tipos
58 Todos os municípios que enviaram propostas foram: Alfenas - Alpinópolis - Araguari - Barbacena - Belo Horizonte - Betim - Bicas - Campo Belo - Cana Verde - Contagem - Cordisburgo - Carmo Do Cajuru – Curitiba (PR) - Datas - Diamantina - Divinópolis - Gov. Valadares - Inhaúma - Itabirito - Juiz De Fora -Lagoa Santa - Manhuaçu - Montes Claros - Oliveira - Ouro Preto -Pará De Minas -Pará De Minas - Paracatu - Pirapora - Poços De Caldas - Resende Costa - Santana Do Paraíso - Santana Do Paraíso - São João Del Rey - São Lourenço - Uberaba -Uberlândia - Varginha - Viçosa
116
de participação diferentes. Quando se faz esse debate (virtual), ao longo do tempo ele vem sendo usado como um debate de complementariedade. A ferramenta online é um ganho em termos de escala (qualquer um pode opinar em qualquer lugar do mundo) mas perde em termos de justificação, ou seja, há um déficit de legitimidade nesse tipo de manifestação remota, na medida em que não se submete a perspectiva do participante a um debate com ninguém. É preciso ter uma noção clara das perdas e ganhos de cada metodologia de participação. (ENTREVISTADO E.2, entrevista Realizada em 1º de março de 2019)
Uma limitação da plataforma online que, se sanada a tempo, poderia ter
trazido resultados interessantes na tramitação do Plano no legislativo era a
adaptação da consulta pública online para mobile59. De qualquer forma, a
consulta online representou mais uma oportunidade de avaliar como diferentes
atores se organizam conforme a arena que dispõem.
3.3.5 - O PERFIL DOS INSCRITOS NAS ETAPAS REGIONAIS
A disposição de atores em torno das discussões do PEE permite avaliar
a dispersão de custos, organização dos grupos de pressão, grau de
concentração de benefícios do governo e parlamento e como a profundidade
técnica do conteúdo da reforma é capaz de alterá-la. A recepção das alterações
feitas na arena pública (Fórum Técnico) pela Assembleia dá o tom de como a
arena burocrática delineia o novo contorno do que foi proposto na etapa de
tramitação legislativa do plano. Isto posto, o PEE poderia ser considerado uma
reforma de abrangência total (todo o estado de MG), de alta exigência técnica e
mobilização de recursos burocráticos (Thomas & Grindle, 1990).
As alterações, inclusões e supressões das metas e estratégias foram
reflexo não apenas do perfil do público que compunha cada encontro, mas da
forma como o Fórum foi capaz de reagir a eventos tantos de nível nacional como
local. De acordo com Grindle & Thomas (1990):
59 Duas ferramentas mais recentes já foram desenhadas para internet móvel, a “Dê sua opinião para projetos em tramitação”, adaptada para a plataforma em 2018, e as audiências interativas de comissão, que já foram desenhadas incorporando o mobile. Há um esforço por parte do corpo técnico da ALMG em estabelecer uma tecnologia tipo “wiki” para que os interessados insiram suas sugestões diretamente nas propostas em discussão.
117
Reformas dominadas por crises tendem a enfatizar mudanças importantes de políticas prévias. Ou seja, políticas prévias são muitas vezes consideradas causas diretas das crises e devem ser rejeitadas para que a crise seja superada [...]. Em contrapartida, sob condições de não-crise, a mudança é frequentemente incremental, com escopo considerável para tentativa e erro ou ampliação se os esforços iniciais fornecerem resultados positivos. A capacidade de implementação era uma preocupação dos tomadores de decisão nesses casos, e melhorar essa capacidade tendia a prolongar a duração da reforma. (GRINDLE & THOMAS, 1989, p. 230, tradução nossa60).
Alguns exemplos nesse sentido puderam ser percebidos. O processo de
impeachment de Dilma Rousseff deu o tom dos discursos de mesas de abertura
em muitas edições da fase de interiorização. Da mesma forma, a greve dos
profissionais de educação em Divinópolis refletiu em uma série de alterações no
Plano buscando a valorização da categoria. Da mesma forma, a presença de
representações da sociedade civil organizada, associações, sindicatos, etc.,
também influenciou a forma como o conteúdo do plano foi discutido. Foi a partir
da presença da representação da União Nacional dos Estudantes que inclusões
no Plano visando a proteção e valorização de grêmios passou a ser mais
frequentes. Por contar com a presença do Centro de Luta para Livre Orientação
Sexual (CELLOS), o encontro regional de Belo Horizonte também contou com
uma série de inclusões mais detalhadas visando a valorização da comunidade
LGBT.
Tudo isso significa que a interferência popular sobre o conteúdo do Plano
não apenas foi possível como feita intensamente, por parte de qualquer um que
se dispusesse a se envolver, seja presencialmente, nos encontros regionais,
seja via online. Considerando o papel do Legislativo de promover o debate
participativo em torno de processos decisórios públicos, pode-se dizer que a
ALMG, por meio de sua equipe técnica e corpo parlamentar, cumpriu bem sua
função até esta etapa. De acordo com Sebastian (1989):
60 Crisis-ridden reforms tend to emphasize major changes from preexisting policies. That is, prior
policies are often considered to be fully implicated in the causes of the crisis and must be rejected if the crisis is to be overcome [...]. In contrast, under non-crisis conditions, change is often incremental, with considerable scope for trial and error or scaling up if initial efforts provide positive results. Implementation capacity was a concern of decision makers in these cases, and improving this capacity tended to prolong the duration of the reform.
118
O conhecimento aprofundado dos beneficiários envolvidos deve levar a três tipos de ações: mobilização, defesa e negociação. Queremos saber quem são todos os beneficiários - além daqueles a quem a política é obviamente direcionada - para que possam participar do processo político de formação de políticas e nos processos sociais de implementação. SEBASTIAN (1989, p. 32, tradução nossa61)
Os 12 Encontros Regionais contaram com 3.630 inscrições, sendo 2.821
presentes, dispostos entre entidades da sociedade civil organizada, órgãos
públicos ou mesmo sem qualquer vinculação62 - um comparecimento de 77% em
média. Baseado na disponibilidade dos dados sobre as inscrições, foi possível
estabelecer 15 diferentes segmentos: Ensinos Infantil, Básico e Superior,
Executivo e Legislativo Estaduais63 e Municipais, Movimentos Estudantil e
Social, Grupos Confessionais, Comércio/Indústria/Educação Profissional,
Sindicatos, Terceiro Setor, Não-informado e Outros. Apesar do delineamento
dos participantes dos Encontros em grupos e o mapeamento das principais
alterações percebidas em cada uma das edições, a Gerência de Projetos
Institucionais chama a atenção para a impossibilidade de se estabelecer uma
relação de causa e efeito das intervenções com o perfil da composição dos
grupos de debate. Isto porque as votações de cada encontro não tiveram seu
registro nominal. Dessa forma, a análise da relação entre proposições aprovadas
e participação dos inscritos deve ser feita com cautela.
O gráfico 5, a seguir, descreve o público presente em cada um dos 12
Encontros Regionais, bem como na Plenária Final.
61 El conocimiento a fondo de los involucrados beneficiados debe llevar a tres tipos de acciones: movilización, defensa, y negociación. Se quiere saber quiénes son todos los beneficiados –además de aquellos a los que obviamente se dirige la política- para que participen en el proceso político de formación de las políticas y en los procesos sociales de implementación. 62 Apesar da possibilidade de se inserir o vínculo institucional no momento da inscrição, tal preenchimento era facultativo. Nos 12 Encontros Regionais, 450 inscritos não declararam qualquer instituição que pudessem estar vinculados. 63 Tendo em vista o fato de que tanto o Governo estadual quanto ALMG trabalharam como coparticipantes da construção do Fórum, considerou-se, para fins de contabilidade, as inscrições desses segmentos que atuaram como participantes dos debates, não condutores dos mesmos.
119
GRÁFICO 5 - PÚBLICO DOS ENCONTROS FÓRUM TÉCNICO
Como se observa a partir da leitura do gráfico 5, a variação do número de
inscrições demonstra como a estratégia de divulgação tanto pelos veículos
oficiais do Fórum quanto das entidades que compunham a Comissão
Organizadora e grupos locais que receberiam o evento interferiu no desempenho
da participação popular. Além disso, a quantidade de presentes dentro do
universo dos que se inscreveram ajuda a perceber o grau de desempenho na
mobilização de grupos e atores envolvidos nas discussões do Plano. Baseado
no que dispõe o gráfico, a baixa ausência na maioria dos Encontros evidência
748
343
170
227
261
275
231
245
628
249
471
312
218
502
263
140
172
214
230
189
170
440
203
342
269
189
0 100 200 300 400 500 600 700 800
PLENÁRIA FINAL
BELO HORIZONTE
TEÓFILO OTONI
DIAMANTINA
UBERLÂNDIA
DIVINÓPOLIS
UBÁ
PARACATU
ARAXÁ
VARGINHA
MONTES CLAROS
SETE LAGOAS
CORONEL FABRICIANO
PRESENTES TOTAL INSCRITOS
120
uma boa mobilização, apesar da alta variação de inscrições. Nota-se também
uma tendência maior ao não-comparecimento, tanto em termos proporcionais
quanto absolutos, quando o Encontro reúne um número consideravelmente
maior de inscritos comparado aos demais.
Em relação à distribuição dos inscritos entre os oito temas nos 12
Encontros Regionais, observe-se o Gráfico 06.
GRÁFICO 6 - PRESENÇA EM TODOS OS GRUPOS REGIONAIS POR TEMA
O gráfico 6 demonstra que proporção de ausentes em cada tema indica
uma constância. A aparente preferência por termas como Qualidade da
Educação Básica e Inclusão Educacional, Diversidade e Equidade pode ser
explicada pela vinculação institucional que a maioria dos participantes indicou no
momento da inscrição. O pequeno número de participantes no tema Educação
e Financiamento se contrasta com o alto número de intervenções que o tema
recebeu, indicando uma mobilização organizada e coordenada por parte de
entidades que, apesar de não terem sido numericamente expressivas no tema,
influenciaram fortemente em seu conteúdo.
65
92
157
56
68
135
131
105
150
421
435
163
199
589
528
336
0 100 200 300 400 500 600
Tema 8 - Educação e financiamento
Tema 7 - Gestão democrática
Tema 6 - Formação e valorização dos profissionais daeducação
Tema 5 - Educação superior
Tema 4 - Educação profissional
Tema 3 - Qualidade da educação básica
Tema 2 - Inclusão educacional, diversidade eequidade
Tema 1 - Acesso e universalização
PRESENTES AUSENTES
121
É destaque a presença do segmento Ensino Básico nos encontros
regionais, conforme se pode observar no Gráfico 07, a seguir.
GRÁFICO 7 - PRESENÇA EM TODOS OS ENCONTROS REGIONAIS POR
SEGMENTO
Percebe-se que, apesar da grande variedade de segmentos, há um
desnível no número de participantes ligados a cada um. “Ensino Básico” e
“Executivo Estadual” concentram o equivalente a todos os representantes dos
demais segmentos somados. Isso não significa, no entanto, que há uma relação
direta entre o número de intervenções e número de representantes de
determinado segmento. Na verdade, o sucesso de um grupo esteve muito mais
relacionado à sua mobilização e organização do que seu número de
representantes. Divididos entre os Grupos Temáticos e com capilaridade no
Estado, grupos como Sind-UTE (pertencente a um segmento relativamente
pouco expressivo, dos Sindicatos), foi capaz de realizar intervenções de peso.
Por sua vez, o Gráfico 8 dispõe da distribuição dos segmentos sociais em
todos os 12 Encontros Regionais.
9
10
11
12
16
23
26
26
38
86
158
236
450
537
1183
0 200 400 600 800 1000 1200
Grupos Confessionais
Movimentos Sociais
Movimento Estudantil
Legislativo Municipal
Legislativo Estadual
Comer. Ind. Ed Prof.
Ensino Infantil
Terceiro Setor
Outros
Sindicatos
Ensino Superior
Executivo Municipal
Não informado
Executivo Estadual
Ensino Básico
122
GRÁFICO 8 - INSCRITOS DE TODOS OS 12 ENCONTROS REGIONAIS
0
200
400
600
800
1000
1200
Tema 1 - Acesso e universalização Tema 2 - Inclusão educacional, diversidade e equidade
Tema 3 - Qualidade da educação básica Tema 4 - Educação profissional
Tema 5 - Educação superior Tema 6 - Formação e valorização dos profissionais da educação
Tema 7 - Gestão democrática Tema 8 - Educação e financiamento
123
Os dados reunidos e aqui expostos em forma de gráficos apontam uma
clara presença das escolas estaduais não apenas em todos os encontros
regionais, mas também em todos os grupos temáticos, notadamente os de
Inclusão educacional e diversidade, Qualidade da Educação Básica Formação e
Valorização dos Profissionais e Gestão Democrática. De acordo com a GPI, era
visível a atuação de segmentos específicos, mais engajados e mobilizados em
torno de determinadas questões. Para muitos grupos temáticos, já possuíam
mesmo uma avaliação prévia e um conjunto de sugestões. Dentre as muitas
entidades inscritas, o Sind-Ute, a Undime e a Uncme se destacam,
representando, ao longo desta etapa, o debate que não foi feito para a
construção da minuta do Plano enviada pela Secretaria de Educação, espelhada
no Plano nacional. Da parte do Executivo Estadual, o destaque foi para a
Superintendência Regional de Ensino, que marcou forte e numerosa presença
em todos os Encontros. De acordo com a Coordenadoria do Fórum Técnico do
PEE:
A presença em peso das superintendências regionais de ensino se justificava por uma questão de coerência, tendo em vista o esforço da secretaria de educação em levar alunos e profissionais das escolas de educação para os encontros. Também foi necessária para que houvessem pessoas designadas pela secretaria para tirar dúvidas referentes ao plano, tendo em vista que o projeto original foi de iniciativa do Executivo. (ENTREVISTADO E.1, entrevista realizada em 20 de fevereiro de 2019)
Pode-se atribuir o contorno da participação dos Encontros à 15ª reunião
preparatória da Comissão Organizadora, realizada uma semana após o
Encontro de Coronel Fabriciano. Na ocasião, comentou-se sobre a falta de
participação das escolas. A divulgação e falta de liberação dos profissionais de
educação estadual via ofício da Secretaria de Educação foram apontados como
elementos que contribuíram para que a participação fosse aquém do que poderia
ter sido. O representante da SEE garantiu então que haveria ofícios para que
pelo menos um representante por escola participasse dos encontros. Também
foi acertado que as superintendências regionais de ensino indicassem oito
pessoas para apoio nos encontros, uma para cada grupo de trabalho. Tais
124
encaminhamentos explicam o alto grau de inscrições de Escolas Estaduais nos
Encontros Regionais seguintes, comumente uma por escola.
Outra reunião da Comissão Organizadora com encaminhamentos
importantes foi a realizada após o segundo encontro, em Sete Lagoas. Foi
levantada a questão do controle de acesso aos grupos de trabalho e as
dificuldades de interpretação, por parte do público participante, sobre a
priorização de novas propostas. Tal preocupação, de acordo com a equipe
técnica, seria sanada por meio de orientação aos coordenadores do grupo de
trabalho para que permitissem a presença de inscritos em outros grupos apenas
para votações de interesses específicos. Sobre a eleição de representantes
regionais no segmento de movimentos sociais, a equipe técnica da ALMG
apontou dificuldades operacionais de identifica-las.
A GPI confirma o embate entre segmentos e participantes principalmente
em torno da questão envolvendo a abordagem de questões de gênero e
sexualidade nas escolas, sem dúvida o grande ponto de tensão/dos encontros.
Em menor medida, as discussões relacionadas à vinculação de determinados
percentuais econômicos para a educação (seja diretamente do PIB, seja dos
royalties do Pré-sal, da mineração, repasses da União e a aplicação do custo
aluno qualidade) também geraram alguma controvérsia64. No encerramento da
Etapa Regional, foram eleitos 174 representantes para participar da Etapa Final,
menos da metade prevista originalmente, caso todas as 31 vagas disponíveis
em cada edição fossem preenchidas pelos segmentos correspondentes.
QUADRO 11 - REPRESENTAÇÃO PREVISTA E ELEITA POR ENCONTRO
REGIONAL
SEGMENTO / MUNICÍPIO
Máx
imo
po
r seg
men
to
Coro
ne
l F
abricia
no
Sete
La
goas
Monte
s C
laro
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Varg
inh
a
Ara
xá
Para
catu
Ubá
Div
inópo
lis
Uberl
ând
ia
Dia
mantin
a
Teófilo
Oto
ni
Belo
Hori
zonte
TO
TA
L / S
eg
men
to
Pai / Mãe 2 2 2 1 1 2 2 2 2 1 2 17
64 Ainda segundo a Gerência, essas vinculações orçamentárias terminaram por ser resolvidas no âmbito do próprio Executivo, entre as Secretarias da Fazenda e Educação.
125
Estudante Ed. Básica 2 1 2 2 2 2 1 2 12
Estudante Ed. Profissional 2 2 1 3
Estudante Ed. Superior 2 2 2 2 2 2 2 1 2 15
Gestor Estadual Ed. Básica 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 12
Gestor Estadual Inst. Ens. Superior
1 1 1 1 3
Gestor Municipal Ed. Básica 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 10
Gestor Rede Privada Ed. Básica
1 1 1 2
Trabalhador Rede Pública Ed. Básica Municipal
2 2 2 2 2 2 1 2 2 1 2 18
Trabalhador Rede Pública Ed. Básica Estadual
2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 24
Trabalhador Rede Pública Ed. Profissional
2 1 2 1 2 6
Trabalhador Técnico Rede Pública Ed. Superior
2 0
Trabalhador Docente Rede Pública Ed. Superior
2 2 1 1 2 2 2 10
Trabalhador Rede Privada de Ed. Básica
2 1 1 1 2 1 1 7
Trabalhador Rede Privada de Ed. Profissional
2 1 1 1 1 1 5
Trabalhador Rede Privada de Ed. Superior
2 1 2 3
Conselheiro Municipal de Educação
1 1 1 1 1 1 1 1 7
Movimentos Sociais 2 2 2 1 1 2 2 2 2 2 2 2 20
TOTAL / Encontro Regional 31 12 16 17 10 12 8 11 22 14 16 14 22 174
Fonte: arquivos da Gerência-Geral de Projetos Institucionais / Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais.
A disposição dos representantes regionais eleitos reflete os desafios da
sub e sobre-representação apontados desde as primeiras reuniões da Comissão
Organizadora. Ao mesmo tempo que determinados segmentos não foram
devidamente representados - a exemplo dos Gestores Estaduais de Instituições
de Ensino Superior e da Rede Privada de Educação Básica -, outros foram
capazes de preencher integralmente as vagas, como os Movimentos Sociais e
Trabalhadores da Rede Pública de Educação Básica Estadual. Em alguns casos,
a sub-representação foi tamanha que nenhum representante de segmento
sequer foi eleito, como se pode ver entre os Trabalhadores Técnicos de Rede
126
Pública Educação Superior. Percebe-se que, mesmo não representando
propriamente uma arena de disputa de poder de primeiro escalão, os
representantes regionais tiveram um desnível na ocupação de seu espaço que
levou a um movimento entre as entidades mais influentes no sentido de ocupar
as vagas remanescentes. A situação pode ser ilustrada nos registros da 17ª
reunião da Comissão Organizadora, após o encontro em Montes Claros. Na
oportunidade, decidiu-se que
o SindUte, por ter a possibilidade de eleger representantes na categoria de sindicatos, não pode reivindicar vagas como movimento social. Da mesma forma, nenhuma entidade que esteja contemplada nos 17 segmentos poderá fazê-lo. Sendo assim, os representantes eleitos em Montes Claros serão contatados e informados de que não serão representantes dos movimentos sociais. (Memórias 17ª reunião preparatória PEE. 2016, p. 1)
Dessa forma, tanto na etapa de deliberação do conteúdo do Plano quanto
de eleição dos representantes regionais, é possível perceber como o desenho
participativo dos encontros favorece determinados grupos em detrimento de
outros, favorecendo estratégias e formas de ocupação de espaços.
3.3.6 - A PLENÁRIA FINAL DO FÓRUM TÉCNICO DE EDUCAÇÃO
Se a etapa de interiorização do Fórum Técnico do Plano Estadual de
Educação, juntamente com a consulta pública virtual, foram oportunidades de
expor o tema do PEE para a população em geral, a Plenária Final representa
uma arena nova, com características e formas de organização próprias
Realizada na Assembleia Legislativa de Minas Gerais entre os dias 15 e
17 de junho de 2016, a Etapa Final do Fórum tinha por objetivo realizar um
compilado final de todas as sugestões colhidas nos 12 encontros regionais e na
consulta pública online. Para tanto, os participantes se organizariam nos
mesmos oito grupos temáticos usados para as discussões das metas do Plano
nos encontros regionais, votando cada intervenção colhida. Seu objetivo era
consolidar conteúdo novo e conteúdo modificado do Plano.
Tendo em vista o grande volume de intervenções colhidas ao longo da
etapa de interiorização, do grande número de participantes previstos para os
127
trabalhos da etapa final e do potencial de controvérsia que muitos temas
suscitavam, as últimas reuniões preparatórias da Comissão Organizadora do
Fórum se voltaram quase que exclusivamente para esta fase final. Desde o
início de março, quando os encontros regionais ainda aconteciam, já se
discutiam os critérios de indicação de representantes, possibilidade de reserva
de vagas, maneiras de credenciamento de movimentos sociais, programação,
sugestões de expositores, etc. Ás vésperas da realização da Etapa Final, no dia
7 de junho de 2016, foi definido que o número de inscritos fosse limitado a 50065.
Considerando as particularidades do Grupo Inclusão educacional,
diversidade e equidade, que recebeu um número de inscrições muito acima da
média dos demais grupos, foi decidido que as inscrições para este grupo estarão
limitadas a 250, com reforço na segurança. Também foi decidido que não haveria
inscrição presencial. Sobre critérios para participação na plenária final, foi
decidido que só atuariam as pessoas que participaram dos grupos e cada pessoa
receberia um cartão de votação específico para a plenária final. A metodologia
para os trabalhos foi definida da seguinte forma:
Será terminativa a redação do texto do plano na forma como for aprovada pelo grupo de trabalho. As novas propostas dos Encontros Regionais que forem aprovadas pelo grupo vão para plenária final. Sob recurso pode ser resgatada na plenária final a proposta que tiver sido rejeitada pelo grupo. A aprovação de propostas nos grupos depende de maioria simples. Todas as aprovadas dentro dos grupos seguem para plenária final. Não será permitida apresentação de novas propostas dentro do grupo de trabalho. Para apresentação de recurso de rediscussão na plenária final, a proposta de recurso deverá ser assinada por, no mínimo, 100 pessoas presentes na plenária final. A plenária vai ler e votar a admissibilidade ou não do recurso. O autor de recurso acolhido pela plenária vai apresentar e defender sua modificação. Será concedido direito de contraditório e a plenária vota o mérito do recurso. No início da plenária será feita a leitura da matéria rejeitada pelos grupos, como forma de informar processos de recursos na plenária. As moções devem ser apresentadas exclusivamente na plenária final, com, no mínimo, 100 assinaturas dos participantes da etapa final para que seja lida e votada pela plenária final. As assinaturas podem ser colhidas ao longo do evento. A lista de assinatura deve conter nome e número de inscrição de cada participante. (Memórias
65 Até o momento já haviam se inscrito 397 pessoas inscritas, sendo 43 no Grupo 1, 200 no Grupo 2, 35 no Grupo 3, 16 no Grupo 4, 4 no Grupo 5, 44 no Grupo 6, 32 no Grupo 7 e 23 no Grupo 8 (sem considerar inscrições dos representantes eleitos).
128
reunião preparatória de 07/06/2016 da Comissão Organizadora, p.2)
No gráfico 09, a seguir, estão informados os números dos inscritos na
plenária final, por segmento.
GRÁFICO 9 - INSCRITOS PLENÁRIA FINAL POR SEGMENTO
0
0
2
2
3
3
6
7
13
14
25
27
50
148
202
0 50 100 150 200 250
Ensino Infantil
Movimento Estudantil
Legislativo Estadual
Grupos Confessionais
Comer. Ind. Ed Prof.
Terceiro Setor
Legislativo Municipal
Outros
Movimentos Sociais
Ensino Superior
Executivo Municipal
Ensino Básico
Sindicatos
Executivo Estadual
Não informado
129
Constata-se nesse gráfico que grande parte dos inscritos não informaram
sua origem. São ao todo 297 inscritos com vínculo explícito a um segmento e
202 inscritos cujo vínculo não foi informado. Apesar do contraste com o que se
observou nos 12 Encontros Regionais, tal composição não é capaz de ser
justificada por elementos factíveis ou sondáveis. De todo modo, independente
do que motivou um maior anonimato nessa etapa final do Fórum Técnico, tal
quadro abre possibilidade para se perceber novas estratégias entre atores e
grupos de pressão envolvidos na elaboração do Plano. Se antes era mais clara
a possibilidade de uma relação causal entre tipos de intervenções e entidades
presentes, a Etapa Final inauguraria uma arena nova, em que a possiblidade de
alterações diversas por autoria de participantes sem vinculação institucional
aumenta consideravelmente.
De acordo com a GPI, desenvolveu-se para essa etapa de tramitação do
PEE uma tecnologia diferenciada, adotando um fluxo das propostas dentro do
evento em três momentos: 1º.) reunião das propostas que não sofreram
alteração e foram consideradas como aprovadas; 2º.) estabelecimento do grupo
de trabalho para o qual foi encaminhado todo o restante do material, cabendo ao
grupo dar redação única aos outros dispositivos que tinham variação de redação
e, ao votar, seria automaticamente aprovada; 3º.) avaliação das novas propostas
vindas por consulta pública.
O grupo de trabalho daria resultado definitivo sobre as propostas originais
que tinham diferentes versões (fixando as versões definitivas) analisaria as
propostas novas, indo apenas para a Plenária Final apenas as propostas novas
e o que não teve o percentual de adesão para aprovação automática. Apesar de
a previsão do recurso de rediscussão (uma possibilidade de rediscutir uma
proposta aprovada no grupo de trabalho, mediante número de assinaturas
colhidas na plenária final) constar no regulamento, ela não foi usada. A hipótese
desse recurso era de que o acirramento do Fórum poderia proporcionar maiorias
parciais formadas nos grupos de trabalho como possibilidade de inibição do
debate em determinadas questões pelo Fórum como um todo.
O Gráfico 10 evidencia a disposição dos inscritos entre os 8 grupos
temáticos, mantidos tal como se viu nos Encontros Regionais.
130
GRÁFICO 10 - INSCRITOS PLENÁRIA FINAL POR TEMA
O destaque na grande concentração de inscritos no Tema 2 pode se
justificar pelo fato de que o mesmo carrega o maior número de inclusões voltadas
à temática sexual e de gênero (questões de maior controvérsia ao longo do
Fórum Técnico). Não apenas o número de inscritos foi expressivo, como também
o antagonismo dos grupos envolvidos no Tema, gerando uma verdadeira arena
à parte da Etapa Final como um todo e exigindo mesmo a intervenção da
Comissão Organizadora para que os trabalhos tivessem andamento. Por outro
lado, apesar do Tema 8 ter sido recordista no número de intervenções ao longo
dos Encontros Regionais, a baixa participação na Etapa Final indica um maior
consenso em torno daquilo que havia sido discutido.
Por fim, o Gráfico 11 apresenta a disposição dos segmentos sociais e
políticos entre as inscrições de cada Grupo Temático.
45
64
121
23
48
83
275
89
0 50 100 150 200 250 300
Tema 8 - Educação e financiamento
Tema 7 - Gestão democrática
Tema 6 - Formação e valorização dos profissionais daeducação
Tema 5 - Educação superior
Tema 4 - Educação profissional
Tema 3 - Qualidade da educação básica
Tema 2 - Inclusão educacional, diversidade e equidade
Tema 1 - Acesso e universalização
131
GRÁFICO 11- INSCRITOS NA PLENÁRIA FINAL
0
30
60
90
120
150
180
210
Tema 1 - Acesso e universalização Tema 2 - Inclusão educacional, diversidade e equidade
Tema 3 - Qualidade da educação básica Tema 4 - Educação profissional
Tema 5 - Educação superior Tema 6 - Formação e valorização dos profissionais da educação
Tema 7 - Gestão democrática Tema 8 - Educação e financiamento
132
Chama a atenção o esvaziamento de segmentos que representaram a
principal presença nos encontros regionais, notadamente o Ensino Básico.
Enquanto Executivo Estadual e Sindicatos mantiveram-se proporcionalmente
estáveis, o segmento “não informado” passou a representar a principal
concentração de inscritos, como já se apontou anteriormente. Apesar da forte
resistência às propostas de gênero e sexualidade vista por parte dos inscritos do
Tema 2, o segmento “Grupos Confessionais” (tradicionais antagonistas desse
tipo de intervenção) marcaram um registro tímido de presença. O mesmo se
pode dizer de segmentos como “Movimentos Estudantil” e “Ensino Infantil”, que
não registraram nenhum inscrito com alguma vinculação institucional explícita.
Dentre os grupos temáticos, o de Inclusão Educacional, diversidade e
equidade ganha destaque, concentrando quase 40% das inscrições. Isso
significa que os responsáveis pelo fechamento de todas as questões pendentes
da Etapa Regional, das Consultas Públicas e de todas as intervenções feitas na
Etapa Final seria decidido por um grupo de considerável parcela desconhecida,
concentrada principalmente num único grupo temático. De certa forma, tal
conjuntura dificultaria a identificação dos grupos de pressão e,
consequentemente, as estratégias e recursos disponíveis para fazer valer seus
interesses. Segundo Sebastian (1999)
É importante distinguir quão poderosos são os envolvidos, isto é, quantos recursos estão disponíveis, que conexões políticas eles têm, como estão organizados em grupos de lobby e pressão, se têm ou não acesso fácil aos meios de comunicação e quais medidas de pressão empregariam. (SEBASTIAN, 1999, P. 38, tradução nossa66).
Na Etapa Final do Fórum Técnico, realizaram-se as análises,
consolidação e aprovação das propostas priorizadas nos Encontros Regionais e
da Consulta Pública, sendo definida de forma terminativa a redação das
propostas originais do Plano. Realizada entre os dias 15 e 17 de junho de 2016
nas dependências da ALMG, seguiu essencialmente os mesmos moldes dos
encontros regionais, com grupos de trabalho divididos nos oito grupos temáticos.
66 Es importante distinguir cuan poderosos son los involucrados, es decir, de cuántos recursos disponen, qué conexiones políticas tienen, como están organizados en cabildeos y grupos de presión, si tienen o no acceso fácil a los medios de comunicación de masas y qué medidas de presión suelen emplear.
133
Naturalmente, a dimensão das discussões também havia se alterado,
envolvendo agora todas as propostas aprovadas nos encontros regionais, além
das eventuais propostas e destaques que surgissem na ocasião. Para este
momento final do Fórum, dinâmica de votação ficou da seguinte forma:
Os representantes eleitos nos Encontros Regionais e aqueles que fizerem inscrição individual prévia no período referido no caput do artigo anterior [8 às 18 horas do dia 15 de junho de 2016] poderão, estando devidamente credenciados, participar da Etapa Final do Fórum Técnico, com direito a voz e a voto nas Sessões Plenárias e nos Grupos de Trabalho, de acordo com este Regulamento. (Regulamento Final, Art. 10, p. 4)
Apesar da permanência do apoio da Gerência de Projetos Institucionais,
os Grupos de Trabalho elegeriam seus respectivos relatores. As discussões
executaram a seguinte dinâmica:
Art. 15 – As Sessões dos Grupos de Trabalho terão a seguinte dinâmica: I – breve contextualização sobre a temática do grupo; II – exposição da metodologia dos trabalhos; III – eleição dos relatores do Grupo de Trabalho; IV – leitura do documento de propostas referido no caput do artigo anterior; V – votação e aprovação do texto de referência para a discussão das propostas que apresentem mais de uma versão; VI – levantamento de pedidos de destaques, quando for o caso; VII – votação e aprovação, por maioria simples, das propostas, salvo os destaques; VIII – apresentação oral dos destaque solicitados, em até 2 (dois) minutos cada; IX – discussão e votação, por maioria simples, dos destaques; X – redação do relatório do Grupo de Trabalho. (Regulamento, Art. 15, pp. 5, 6)
Por fim, no terceiro e último dia, o Documento Final, composto pela
reunião das propostas dos Grupos de Trabalho, seria votado e aprovado na
Sessão Plenária Final, coordenada por parlamentares e membros eleitos de
cada grupo de trabalho do dia anterior. A dinâmica da Sessão Plenária Final
seria a seguinte:
I – abertura pelo deputado coordenador; II – apresentação, em até 10 (dez) minutos, dos relatórios aprovados nos Grupos de Trabalho pelos respectivos coordenadores; III – suspensão dos trabalhos por até 30 (trinta) minutos para leitura, pelos participantes, do Documento de Propostas para a Plenária Final; IV – leitura, pela mesa coordenadora dos trabalhos, do documento de propostas referido no inciso anterior e
134
levantamento de pedidos de destaques; V – apresentação oral dos pedidos de destaque; VI – votação e aprovação, por maioria simples, das propostas não destacadas; VII – discussão e votação, por maioria simples, dos destaques; VIII – apresentação e votação de eventuais recursos de rediscussão, conforme previsto nos §§ 5º a 7º deste artigo; IX – leitura, pela mesa coordenadora dos trabalhos, das entidades que comporão o Comitê de Representação deste Fórum Técnico, nos termos do art. 18 deste regulamento; X – entrega do Documento Final ao Presidente da ALMG; XI – encerramento do Fórum Técnico. (Regulamento, Art. 17, pp. 6 e 7)
A composição dos participantes, sua distribuição entre os grupos
temáticos e as novas regras estabelecidas para a Etapa Final são novidades que
tornam este momento do Fórum Técnico uma arena totalmente nova, em que
novas estratégias e mobilizações foram postas em prática para que se fizesse
valer determinadas agendas e pautas em detrimento de outras. Por estar
concentrada na capital e por representar a conclusão de um esforço que
percorreu todo o Estado, foi também a oportunidade de reunir com mais força
todos os atores envolvidos nas discussões do Plano, seja por parte do Poder
Público, da sociedade civil organizada ou da iniciativa privada.
As inscrições para participar da Plenária Final foram encerradas mais
cedo, na sexta-feira dia 10 de junho, com a expectativa de 616 participantes. Ao
longo da etapa de interiorização apenas 8 das 271 propostas originais do Plano
não foram alteradas. No total, foram 538 propostas recolhidas, entre propostas
novas ou de alterações ao projeto original, além das 165 enviadas pela consulta
online. Todo esse conjunto foi analisado e sistematizado pela Consultoria da
Assembleia, resultando num caderno com 271 propostas originais e outras 276
novas propostas. Conforme o regulamento do Fórum, na etapa final ainda é
possível a apresentação de novas propostas, desde que sejam de conteúdo
inédito. Diante do volume de participantes e informações, a programação da
Plenária Final foi pensada de forma a munir os participantes de subsídios básicos
para que atuassem de maneira esclarecida ao longo dos trabalhos.
Para atender essa demanda, o primeiro dia da Plenária Final foi dedicado
a debates e exposições que contextualizassem a educação no estado e seus
principais desafios. O painel de abertura contou com Heleno Araújo,
coordenador do Fórum Nacional de Educação e Secretário de Assuntos
Educacionais da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação,
135
Macaé Maria Evaristo dos Santos, secretária de Estado de Educação de Minas
Gerais e Teodoro Adriano Costa Zanardi, doutor em Educação e professor de
pós-graduação da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas)
para avaliar os dois anos de vigência do Plano Nacional de Educação, com foco
no Estado de Minas Gerais. À tarde, dois painéis subdivididos em dois temas
cada buscaram abordar questões que compõem as questões mais basilares do
Plano. Intitulado “Aspectos estruturantes para a educação de qualidade em
Minas” o Painel 1 contou com a presença de Carlos Eduardo Sanches - assessor
técnico e ex-presidente da Undime Nacional e presidente da Campanha
Nacional pelo Direito à Educação – e Beatriz Cerqueira, coordenadora-geral do
SindUTE/MG para discorrer sobre o tema “Valorização dos profissionais da
educação e gestão democrática”, e o professor Bruno Lazzarotti Diniz Costa,
pesquisador da Fundação João Pinheiro (FJP) sobre o tema “Financiamento da
educação” No segundo painel, “Desenvolvimento da educação básica ao ensino
superior”, tratou-se do tema “Universalização e superação das desigualdades na
educação básica” pela professora Samira Zaidan, do Departamento de Métodos
e Técnicas de Ensino da Faculdade de Educação da UFMG, e o tema “Formação
para o trabalho e promoção humanística, científica e tecnológica do Estado -
ensino superior e educação profissional” pela professora Maria Aparecida
Colares Mendes, do Instituto Federal do Norte de Minas Gerais.
No segundo dia, abriu-se efetivamente o início dos trabalhos de discussão
dos participantes. Para abrigar as centenas de inscritos, toda a estrutura da
Assembleia Legislativa se voltou para o evento, sendo necessário colocar cada
grupo temático num espaço específico. A organização ficou da seguinte forma:
Apesar da previsão inicial de se encerrarem os trabalhos às 18 horas,
alguns grupos permaneceram discutindo madrugada adentro. Foi o caso do
Grupo Inclusão educacional, diversidade e equidade, que antagonizou
movimentos conservadores e LGBT. De acordo com a imprensa da ALMG
As abordagens mais polêmicas constam do grupo 2, que trata o respeito à superação das desigualdades e a valorização das diferenças, por meio de atendimento educacional em várias modalidades não tradicionais, como a educação especial, no campo, indígena e prisional, entre outras. Isso porque, segundo o secretário de Estado de Desenvolvimento Agrário, Professor Neivaldo, que também integra a organização do fórum, esses
136
assuntos abarcam a ideologia de gênero e não estavam contidos no plano estadual encaminhado à ALMG. “Os movimentos LGBT e grupos religiosos aquecem o debate por terem ideias opostas”, explicou. O gestor destacou, ainda, que o grande desafio desta política pública é promover uma sala de aula que seja inclusiva, humanizada e diversa. “Temos que empoderar estudantes, professores e profissionais da educação, respeitando, principalmente, suas diferenças culturais e sociais”, afirmou. (https://www.almg.gov.br/acompanhe/noticias, acesso em 19 de dezembro de 2018)
Outro foco de divergência foi no grupo Gestão Democrática, relacionado
à restrição da atuação de professores na abordagem de determinados temas em
sala de aula, como gênero e ideologias. O financiamento da educação também
foi um ponto central nas discussões deste segundo dia de Plenária Final.
Conforme sugerido em tantos encontros regionais, meta nacional de se investir.
10% do Produto Interno Bruto (PIB), até o ano de 2024, conforme prevê o próprio
Plano Nacional de Educação, foi assimilada definitivamente no texto da meta
Financiamento.
O terceiro e último dia foi dedicado a votar 100 novas propostas ainda em
aberto, entre destaques e questões de ordem. Também foi o momento de
apreciar moções e recursos (que podiam pedir a rediscussão da redação final
das propostas aprovadas) que tenham sido apresentados. O início dos trabalhos
do dia foi marcado pela leitura dos relatórios pelos coordenadores dos oito
grupos de trabalho do dia anterior, eleitos para comporem a mesa do Plenário.
Pelo fato das discussões do grupo Inclusão educacional, diversidade e
equidade não conseguiu encerrar na véspera a análise de propostas, adiou esta
tarefa para a plenária final. Mais uma vez o grupo foi o grande centro das
discussões mais acirradas, conforme noticiado pela imprensa legislativa:
A votação de diretrizes educacionais que beneficiem minorias, em especial homossexuais, bissexuais, transgêneros e profissionais do sexo, foi a grande polêmica da votação na plenária final do Fórum Técnico Plano Estadual da Educação, promovido pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG), nesta sexta-feira (17/6/16). As discussões começaram pela manhã, no Plenário, e se encerraram por volta das 23 horas [...] Em alguns momentos, divergências ideológicas provocaram conflitos, interrupções de pronunciamentos, bate-bocas e mesmo a queixa de uma participante de que teria sido ofendida e chamada de “coxinha”, e de outro que disse ter sido chamado
137
de fascista. Por diversas vezes, o deputado Paulo Lamac, que também presidiu a plenária, interveio e procurou serenar os ânimos. (https://www.almg.gov.br/acompanhe/noticias, acesso em 19 de dezembro de 2018)
De acordo com a GPI, mesmo os pontos mais controversos, que
fomentaram os principais antagonismos e impasses ao longo das discussões,
foram conduzidos da melhor maneira possível. Especificamente com relação à
questão do gênero, presenciou-se uma polarização onde todos que quiseram se
posicionar, tiveram espaço para tal. A parcela minoritária da plenária final,
contrária à pauta de gênero, valeu-se de todos os recursos legítimos de
obstrução que o regulamento eventualmente permitia, e foram fazendo isso até
que as questões foram sendo superadas por um processo de agregação de
preferências (exercício da regra de maioria).
Todo o trabalho realizado ao longo dos três dias de discussão resultou
num Documento Final de Propostas com todas as intervenções aprovadas. A
análise sobre seu conteúdo permite concluir que o Plano cresceu em nível de
detalhamento e profundidade entre as metas originais e em volume, pela
quantidade de estratégias novas. A maior robustez das metas e estratégias
originais se deu em função de estabelecimentos de prazos e percentuais mais
claros, delimitações ou ampliações de público-alvo, diversificação de
profissionais no atendimento ao sistema de ensino (em espacial nas áreas de
saúde e assistência social), clareza quanto a responsabilização do cumprimento
das metas pelo Plano, cooperação entre os entes federados, parcerias entre
entidades públicas, privadas e da sociedade civil organizada, valorização do
papel dos profissionais de educação nos processos decisórios, ênfase na
participação e fiscalização popular e ampliação das tarefas dentro de cada
estratégia, adequação das estratégias e metas às peculiaridades locais e
regionais e criação ações afirmativas.
Com relação às novas estratégias, foram aprovadas 118 no total, além da
criação de uma 21ª Meta, voltada ao combate à discriminação por identidade de
gênero, orientação sexual, crença ou raça, dispondo ainda de oito estratégias
que detalham articulações entre entidades, combate à evasão escolar, formação
de professores, reeducação de promotores de atos discriminatórios, garantia do
nome social e o fomento à pesquisa na área por meio de programas de
138
formação. As 118 estratégias inéditas das metas originais se dividiram da
seguinte forma:
QUADRO 12 - NATUREZA DAS INCLUSÕES EM CADA META DO PEE
META INCL NATUREZA DAS INCLUSÕES
Educação Infantil 1 Consulta pública para demanda de creches e pré-escolas no campo
Ensino Fundamental 4 Prevenção à evasão por discriminação;
avaliação de nível de qualidade; estímulo à pesquisa discente; correção de fluxo
Ensino Médio 1 Estímulo à pesquisa científica
Educação Especial 10
Acesso à população do campo; transporte gratuito; formação continuada dos
profissionais da área; ensino de Libras para a família de aluno surdo; turmas
reduzidas em 30%; educação em tempo integral; localidade da escola;
infraestrutura adequada
Alfabetização na idade certa
1 Formação psicopedagógica para
profissionais da escola
Educação em tempo integral
1 Fomento de parcerias da escola com
instituições de ensino públicas
Melhoria da qualidade da educação básica
5
Artes em geral na grade; fortalecer armazenamento de dados dos alunos; monitoramento de frequência; ajuste
proporção professor/aluno por faixa etária; acesso à cultura com transporte gratuito
Educação de jovens e adultos
17
Proteção às minorias; conclusão do ensino fundamental para todos maiores de 15
anos; colaboração entre entes federados; ampliação de vagas; chamamento público;
combate à evasão; material pedagógico para residentes no campo; assistência
especializada; sintonia com documentos e conferências da área da EJA; capacitação
dos profissionais da área; definição de indicadores de qualidade; pesquisas
interdisciplinares; ambiente de ensino estruturado
Alfabetização de jovens e adultos
6
Metodologia para trabalho com o EJA; reconhecimento da educação popular
como política pública; fomento em pesquisa para erradicar analfabetismo; recursos apropriados para o ensino do
segmento; desenvolvimento de material didático apropriado; prevenção à violência
139
Educação de jovens e adultos integrada à
educação profissional 3
Pesquisa de demanda de cursos; parcerias com entidades privadas; oferta
de programas de alfabetização e EJA
Educação profissional de nível técnico
4
Linha de financiamento; produção de material didático; 30% de docentes
efetivos por concurso nos cursos técnicos; estrutura física adequada;
Acesso à Educação Superior
1 Fomento a políticas para acesso de
pessoas privadas de liberdade
Melhoria da qualidade da Educação Superior
4
Eleições paritárias para órgãos colegiados; preenchimento de cargos via concurso; autonomia das unidades administrativas
fora da sede das universidades estaduais
Acesso à pós-graduação
1 Fomentar a pesquisa e a extensão
universitária por meio de bolsas
Formação de profissionais da
educação 2
Programas de iniciação à docência; consolidar o financiamento estudantil da
licenciatura
Formação continuada de profissionais da
educação 6
Formação profissional sensível à realidade de minorias; participação de profissionais em eventos institucionais; uso de portais
eletrônicos do Estado; programas descentralização/desconcentração;
convênios com instituições de ensino
Valorização dos profissionais de
educação 7
Vedar benefícios vinculados a rendimentos escolares; acompanhamento da evolução salarial pelo Fórum permanente; redução da jornada do professor e pedagogo para
20 horas semanais com dedicação exclusiva opcional de 40 horas; carga
horária reduzida em 50% para determinadas faixas etárias ou tempo de
serviço; professor de música como de educação básica; programa de saúde
profissional; atuação dentro de sua área específica
Carreira dos profissionais da
educação 12
Valorização dos pós-graduados; eliminar interstício de promoção por escolaridade;
restabelecer direito a biênios e quinquênios; valorização do concurso
público; atualização profissional junto à SRE; discussão de critérios de
transferência, remoção e aproveitamento de professor; gozo de férias prêmio e sua conversão; políticas de proteção à saúde;
equiparações salariais
Gestão democrática 5
Eleição direta entre membros para presidência de órgãos colegiados;
provimento de cargos de diretores e gestores; programas de capacitação em
140
gestão; mecanismos de participação da comunidade escolar nos orçamentos;
apoio jurídico ao gestor
Financiamento 27
Ampliação dos investimentos do Estado; impedimento de contingenciamento de recursos; contabilização dos recursos
referentes a renúncia de receita; implementação do CAQi e CAQ como
parâmetro de financiamento da educação; alimentação e transporte escolar para
estudantes e trabalhadores da educação pública; regime de colaboração entre os
entes federados, com transferências regulares baseado em índices
socioeconômicos; complementação de recursos via União; 100% dos recursos do
Fundo Social do Pré-Sal, royalties e participações especiais do petróleo
transferidos pelo Estado; elaboração do orçamento de forma desburocratizada e
participativa; gestão dos recursos escolares pelos gestores; aprimorar processos de planejamento e gestão financeira; participação popular de
discussões sobre receitas financeiras educacionais e sua aplicação; parâmetros do custo do transporte escolar; custeio da
meia passagem estudantil ou do passe livre; cumprimento da lei do piso nacional salarial profissional; recursos específicos
para atividades extraclasse; oferta de cursos e bolsas de graduação, pós-
graduação, mestrado e doutorado aos profissionais da educação básica;
programa de educação fiscal no sistema de ensino
Este primeiro resultado parcial representou a reunião de forças, atores e
grupos de pressão, valendo-se das estratégias disponíveis nesta etapa de
deliberação do Plano. Baseado na composição dos grupos nos encontros
regionais e Etapa Final e na forma de organização e atuação de entidades mais
engajadas, depreende-se a relação das principais intervenções feitas no projeto
original do Plano. No entanto, o Fórum Técnico, em que pese ter sido o momento
de maior amplitude do debate em torno do PEE, não representava a conclusão
de sua tramitação na Assembleia Legislativa. De acordo com a Gerência de
Projetos Institucionais, o Fórum Técnico, com suas múltiplas arenas, foi uma
141
grande plataforma institucional para debater o PEE. Mesmo assim, os debates
não se esgotaram nele. Os grupos que saíram desse debate preocupados com
a não aprovação de suas propostas, acionaram outras arenas de debate. Dessa
forma, o Fórum Técnico se reverbera em outras estratégias que também foram
utilizadas pelo Comitê de Representação e o Fórum Estadual, que também
tiveram reuniões com deputados.
Apesar das arenas de discussão do Plano terem iniciado na Comissão
Organizadora, o Fórum Técnico representou a primeira oportunidade de
efetivamente se propor mudanças quanto ao conteúdo do PEE. Como se pôde
observar, o formato amplamente participativo e descentralizado favoreceu as
entidades com maior capilaridade no estado e com propostas de intervenção
melhor definidas. Nesse aspecto, cabe destaque aos segmentos da educação
básica e sindicatos, seguidos em menor grau pelo movimento estudantil e LGBT.
O volume de proposições voltadas para esses segmentos inseridas ao longo dos
Encontros Regionais e aprovadas na Etapa Final demonstra a capacidade de
mobilização dos mesmos. Na Etapa Final, entidades de perfis variados se
organizaram em torno de bandeiras comuns, geralmente voltadas a políticas
afirmativas e de proteção a minorias. Esta mobilização foi determinante para o
sucesso dessa agenda, tendo em vista a maior dificuldade para formação de
maiorias que aprovassem as propostas, dado o grande número de participantes.
Baseado no tipo de propostas aprovadas no Fórum Técnico, a grande
contribuição dessa Etapa para o Plano foi a ampliação da participação dos
profissionais da educação no processo decisório das questões escolares,
valorização dos planos de carreira, melhores condições de trabalho para o corpo
docente e ampliação de políticas voltadas para a proteção de minorias sociais.
O fato do projeto original do PEE ter se restringido ao alcance de metas gerais
de melhoria de indicadores na educação em determinados prazos (a exemplo do
que está contido no Plano Nacional) deixou um amplo espaço para intervenção
e detalhamento das metas e estratégias do Plano.
142
QUADRO 13 -COMPARATIVO SINTÉTICO PARCIAL DAS PRINCIPAIS MUDANÇAS DO PEE APÓS O FÓRUM TÉCNICO
PEE ORIGINAL MUDANÇAS FÓRUM TÉCNICO
Diretrizes Gerais Para:
- Universalização do ensino infantil para crianças de 4 a 5 anos e ampliação da oferta de creches; - Universalização do ensino fundamental de 9 anos; - Universalização do atendimento escolar para toda a população de 15 a 17anos; - Universalização do acesso à educação básica para população de 4 a 17 anos com deficiência, Transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação; - Alfabetização de todas as crianças até o final do terceiro ano do ensino fundamental; - Oferecer educação em tempo integral em, no mínimo, 50% das escolas públicas; - Aumentar os índices de Desenvolvimento da Educação Básica em todas as etapas e modalidades de forma gradual; - Combate à evasão escolar, correção de fluxo e rendimento escolar defasado de estudantes; - Elevação da taxa de alfabetização para alunos com 15 anos ou mais; - Ampliação das matrículas da educação de jovens e adultos;
Alterações nas Metas e Estratégias
Originais Relacionadas a:
- Antecipações ou adiamentos de datas para alcance de indicadores; - Mudanças nos públicos-alvo e faixas-etárias de determinadas ações; - Pormenorização de tarefas e atribuições dentro de cada estratégia; - Adequações às peculiaridades regionais; - Inserção ou especificação de cooperações entre entes federados, Poderes constituídos e profissionais que auxiliam indiretamente na estrutura de ensino (psicólogos, assistentes sociais). - Ampliação da participação da comunidade escolar no processo de elaboração dos indicadores de avaliação, acompanhamento da qualidade de ensino e participação nos processos decisórios em geral. - Ampliação de políticas afirmativas para proteção de minorias sociais, detalhando as políticas voltadas para os segmentos já contemplados no Plano original e incluindo novas metas e estratégias voltadas para a comunidade LGBT.
Novas Estratégias Propostas
relacionadas a:
- Acompanhamento e monitoramento da comunidade LGBT na escola.
143
- Ampliação da educação profissional técnica de nível médio; - Melhoria da estrutura física e de recursos humanos das instituições públicas de ensino superior; - Ampliar a proporção de mestres e doutores do corpo docente em efetivo exercício no conjunto do sistema de educação superior no Estado; - Expandir o financiamento da pós-graduação stricto sensu; - Assegurar que todos os professores e professoras da educação básica possuam formação específica de nível superior, obtida em curso de licenciatura na área de conhecimento em que atuam. - Formação, em nível de pós-graduação, 50% (cinquenta por cento) dos professores da educação básica; - Equiparação salarial dos profissionais do magistério das redes públicas de educação básica com os demais profissionais com escolaridade equivalente - Revisar os planos de carreira para os profissionais da educação básica e superior pública. - Efetivação da gestão democrática da educação, garantindo a autonomia dos conselhos de educação. - Ampliação do investimento público em educação
- Inclusão das discussões e educação de gênero no currículo escolar, bem como criação de indicadores de qualidade e política de avaliação e supervisão para o funcionamento de instituições públicas e privadas que prestam atendimento a estudantes LGBT.
- Propostas na forma de eleição de conselhos, diretorias e outros cargos de liderança na rede de ensino. - Certificação para diretores e superintendentes regionais de ensino com votação democrática pelos diretores escolares, técnicos, analistas pedagógicos e inspetores escolares - Regulamentação do método de eleição direta e paritária entre corpo discente, docente e técnico-administrativo, para todos os cargos de gestão da universidade - Construção de escolas com padrão adequado para a segurança da comunidade escolar. - Aumento das remunerações para cargos com maiores responsabilidades.
- 10% do PIB para a Educação - Cumprimento do piso salarial para profissionais da educação.
144
3.3.7 – O COMITÊ DE REPRESENTAÇÃO
A conclusão do Fórum Técnico e a elaboração de seu Documento Final
de Propostas67 representa um momento não de término das discussões em torno
do Plano, mas principalmente de reconfiguração de arenas, onde novas regras
e estratégias passariam a ser empregadas por grupos e atores envolvidos na
tramitação do PEE. Nesse contexto, a atuação do Comitê de Representação
(cuja criação foi o último encaminhamento da Etapa Final), representava um
momento de transição entre as consultas populares realizadas até então no
âmbito da ALMG a respeito do Plano e a tramitação propriamente dita do mesmo
dentro do processo legislativo. É também a partir desse momento que se
percebe uma atuação mais intensa por parte de setores relevantes na tramitação
do Plano, como a Consultoria Temática de Educação.
Com previsão regimental específica68, o Comitê de Representação tem
seu desenho motivado pelo entendimento de que nem todas as questões ao
longo de um evento tem condição de ser enquadrada com o devido volume de
informação para a decisão. Seu principal objetivo era, portanto, ajustar redações,
eliminar duplicidades, pontos que não puderam ser observadas ao longo do
Fórum. Sua criação se deu no dia 05 de setembro de 2016, sendo composto por
27 entidades que já integraram o Fórum Estadual de Educação, além do Centro
de Estudos Educação e Sociedade – Cedes –, do Fórum Mineiro de Educação
Infantil – FMEI – e da Universidade Estadual de Montes Claros – Unimontes.
O Comitê foi presidido por Suely Duque Rodarte, coordenadora do Fórum
Estadual de Educação e diretora executiva da União Nacional dos Dirigentes
Municipais de Educação (Undime). Com o objetivo de facilitar a análise do
Documento Final aprovado na Etapa Final do Fórum, o Comitê optou por dividir
seu conteúdo em seis subgrupos temáticos da seguinte forma:
Subgrupo 1 – Metas 1, 2, 3 e 5 Subgrupo 2 – Metas 4, 8, 9, 10 e 21
67 De acordo com a Consultoria de Educação, o Documento Final entra como um subsídio que
pode ser incorporado ou não ao projeto original do Plano. Isso iria depender do movimento na
tramitação. Na CCJ, foi determinado que eles não analisariam os aspectos do Fórum Técnico,
mas o projeto original, sem muita interferência, deixando que a comissão de mérito (Educação)
trabalhasse com o subsídio do Fórum Técnico. Paralelamente a isso, a consultoria trabalharia
com o Comitê de Representação. 68 §3º Art. 296.
145
Subgrupo 3 – Metas 6 e 7 Subgrupo 4 – Metas 11, 12, 13 e 14
Subgrupo 5 – Metas 15, 16, 17 e 18 Subgrupo 6 – Metas 19 e 20
A divisão em subgrupos do conteúdo do Documento Final foi a primeira
demonstração da baixa representatividade do Comitê. De acordo com a
Consultoria de Educação, alguns grupos tiveram que ser abandonados por falta
de quórum, não tendo sido discutidas pelo Comitê69. Apenas o último encontro,
dedicado à aprovação do Documento Final, contou com a presença da
Secretaria de Educação. Com uma média de 3 a 4 membros Comitê ao longo
das 20 reuniões realizadas, o Comitê se limitou a encaminhamentos pontuais.
Além de supressões e aglutinações de propostas redundantes ou em duplicidade
e de desmembramento de outras, foram aprovados alguns encaminhamentos,
entre sugestões de inclusão para a Relatoria e pedidos de esclarecimento ao
Executivo.
O trabalho foi consolidado por meio do Relatório de Evento Institucional
3/2016, recebendo parecer específico da Comissão de Educação, Ciência e
Tecnologia da ALMG. Conforme noticiado pela imprensa da ALMG:
Sobre o trabalho do comitê, Cristiane Marçal dos Santos Martins, da área de educação da Gerência-Geral de Consultoria Temática da ALMG, ressaltou que não se trata de uma volta à fase de aprovação de propostas, mas de uma análise sobre o que é característico de um plano estadual de educação e o que deve ter outros encaminhamentos. É preciso também, segundo a consultora, adequar o texto das propostas à técnica legislativa e atualizar alguns dispositivos, já que o texto do Plano Nacional de Educação, que orienta o PEE, é de 2014. Há ainda estratégias similares em diferentes metas do plano estadual, o que dificultaria o monitoramento da implantação da futura lei. Outro problema é o alcance dos dispositivos da PEE, se para o território do Estado ou para a rede de ensino estadual, o que pode interferir na divisão de competências entre União, estados e municípios. Cristiane também destacou que essa análise final das propostas seria feita, em princípio, pela própria equipe técnica da ALMG, mas a Casa decidiu manter o caráter democrático dessa discussão. (Disponível em https://www.almg.gov.br/acompanhe/noticias/arquivos/2016/09/05_instalacao_comite_representacao_forum_educacao.html, acesso em 19 de dezembro de 2018)
69 De acordo com o Relatório de Evento Institucional: “Ao longo dos trabalhos, não houve quórum para a composição dos subgrupos 3 e 4 e, por isso, as metas 6, 7, 11, 12, 13 e 14 e suas respectivas estratégias foram incorporadas no relatório na forma aprovada no Documento Final do fórum técnico.
146
Tal relatório foi concluído pelo Comitê dois meses depois, no dia 11 de
novembro de 2016, tendo realizado ajustes relacionados à redação,
competência dos entes federados e uniformização dos prazos para
cumprimentos de metas e estratégias. Da parte da Consultoria de Educação
coube apontar tecnicamente o que estava adequado ou não no conteúdo do
Documento Final, proposta por proposta, mostrando vantagens e desvantagens,
adequações, inadequações, sem que cumprisse o papel de reavaliadora do
conteúdo das propostas. Cabia ao Comitê aceitar ou não os apontamentos da
consultoria. A mesma avaliação técnica feita para os relatores de comissão foi
feita para o Comitê.
Apesar do posicionamento institucional da ALMG de que o Comitê de
Representação fosse composto de acordo com a tradição da Casa, elegendo
parte dos membros na Etapa Final, este posicionamento foi superado pela
Comissão Organizadora. Por se ter escolhido um coletivo externo como
representante de um trabalho muito específico que deveria ser feito dentro de
Assembleia, o grau de adesão das entidades a esse coletivo externo e de
mobilização em torno dele também seriam refletidos no próprio Comitê. Em
outras palavras, a instituição que não estivesse participando da vida do Fórum
Estadual teria uma presença pequena, incapaz de assumir compromissos
naquele momento. Por consequência, esse contorno seria transportado também
para o Comitê de representação. Nas palavras da Gerência de Projetos da GPI:
Ser eleito numa Plenária Final como representante daquele Fórum acarreta num recebimento de mandato, o que influencia no grau de compromisso em relação ao processo que vem depois. A escolha de um Fórum externo, com sua dinâmica de participação própria, somada ao fato de se ter mais compromisso quem é eleito na Plenária Final, justifica o esvaziamento das reuniões do Comitê. (ENTREVISTADO E.2, entrevista realizada em 1º de março de 2019)
De uma maneira geral, o Comitê não foi muito interventor, com a
tendência de manter aquilo que foi aprovado na Plenária Final, mesmo com os
apontamentos da consultoria eventualmente indicando a inviabilidade. Dessa
forma, a disputa vista na Plenária Final não se refletiu nas reuniões do Comitê
de Representação, que acabou por ratificar todas as eventuais alterações na
147
reunião final. A falta de conexão de muitos integrantes do Comitê com as
discussões que resultaram no Documento Final de propostas explica essa certa
passividade do grupo com relação aos trabalhos. Sem essa identificação por
parte dos envolvidos dos prejuízos e benefícios que certas mudanças poderiam
acarretar no Plano, mesmo com o assessoramento da Comissão, tendiam a ser
ignorados. Como aponta Sebastian (1999)
Dado que ninguém sabe melhor do que as próprias pessoas que coisas as favorecem e o que é prejudicial a elas, a melhor maneira de identificar os envolvidos, beneficiados e prejudicados, é perguntando. Todas as políticas e projetos devem ser feitos em diálogo com a sociedade, cujos membros devem participar tanto do projeto quanto do processo político de aprovação e implementação. (SEBASTIAN, 1999, p. 49, tradução nossa70)
Com a aprovação do Relatório, este é entregue para a Mesa da
Assembleia, cabendo ao Presidente do Legislativo despacha-lo para análise da
Comissão de Educação. A principal sugestão de encaminhamento do Relatório
do Fórum Técnico foi encaminhar para o Relator do projeto de lei do PEE original,
Deputado Paulo Lamac, como forma de subsídio. Lamac reuniu todas as
alterações do PL 2882 (relatório final do comitê de representação somado às
alterações em nível de comissão) na forma do Primeiro Substitutivo Nº 1, dando
início então à etapa de tramitação do PEE no processo legislativo.
Após esse grande hiato, envolvendo os primeiros debates públicos,
trabalhos preparatórios do Fórum Técnico, sua etapa de interiorização, consultas
públicas e o compilado de propostas definitivamente aprovadas na Plenária
Final, o Plano Estadual de Educação estava pronto para retomar sua tramitação
no âmbito do processo legislativo da ALMG.
70 Dado que nadie conoce mejor que los propios interesados qué cosas les favorece y qué les
perjudican, la mejor manera de identificar a los involucrados, beneficiados y perjudicados, es preguntando. Todas las políticas y proyectos se debieran hacer em diálogo con la sociedad, cuyos miembros debieran participar tanto en el diseño, como en el proceso político de la aprobación y la implementación.
148
3.4 - A Tramitação do Plano Estadual de Educação após o Fórum Técnico
Os calorosos debates motivados pelos mais diversos setores da
sociedade civil que se envolveram no Fórum Técnico do PEE nos meses de
fevereiro e junho de 2016 deram lugar a uma prolongada e relativamente discreta
tramitação no âmbito do processo legislativo na ALMG. A intenção era de que o
Documento Final de Propostas, já devidamente analisado pelo Comitê de
Representação, entrasse como um substitutivo ao PEE original por iniciativa da
própria Comissão de Educação. Como prevê o Regimento Interno da
Assembleia de Minas71, o Plano Estadual de Educação, pela natureza de seu
conteúdo e implicação de suas proposições, necessitava tramitar por quatro
Comissões Temáticas permanentes: a Comissão de Educação, Ciência e
Tecnologia, Constituição e Justiça, Fiscalização Financeira e Orçamentária e
Administração Pública. Tendo em vista a necessidade de composição de quórum
para abrir as reuniões ordinárias das comissões72, a possibilidade de se pedir
vista por parlamentar membro de comissão73 bem como retirada da discussão
de proposição da ordem do dia em nível de Comissão ou Plenário74, o Plano
passava a estar sujeito a uma série de variáveis que acabaria por interferir no
ritmo de sua tramitação. Uma das principais consequências desse cenário era a
possibilidade de o Plano estar suscetível a reorganizações políticas capazes de
interferir em seu conteúdo, como se verá a seguir.
Logo no início de julho, o Plano foi apreciado pela Comissão de
Constituição e Justiça, tendo sido aprovado, em 1º Turno, o parecer por sua
juridicidade, constitucionalidade e legalidade. O deputado Paulo Lamac foi
designado relator do Plano no âmbito da Comissão de Educação no dia 6 de
julho. No entanto, apesar de ter dado o parecer pela aprovação do na forma do
primeiro Substitutivo nº1, que passava a englobar as intervenções aprovadas no
Fórum, o ano legislativo se encerrou sem que se pudesse ser votado75. Diante
do cenário, tornou-se necessário aguardar a sessão legislativa seguinte para dar
continuidade aos trabalhos.
71 Art. 182 Regimento Interno 72 §2º Art. 125 Regimento Interno 73 Art. 136 Regimento Interno 74 Arts. 82, VIII 120, XI, 131 inc, V e 285 do Regimento Interno 75 Ainda no mês de dezembro, tentou-se pautar a votação, mas o projeto foi retirado de pauta a requerimento dos Deputados Rogério Correia, Tadeu Martins Leite e Cristiano Silveira
149
O ano de 2017 representou uma mudança no cenário político em torno do
Plano Estadual de Educação que influenciou fortemente sua tramitação.
Primeiramente, Paulo Lamac, principal articulador do Fórum entre os
parlamentares, foi eleito vice-prefeito de Belo Horizonte nas eleições municipais
de 2016, afastando-se dos trabalhos da Assembleia de Minas. Ao mesmo tempo,
a entrada do ano de 2017 representava a entrada do 2º Biênio da Legislatura,
momento em que a composição das Comissões e Mesa Diretora da ALMG era
reformulada76. Isso significou um impacto significativo no perfil ideológico da
Comissão de Educação, principalmente em função da substituição da
presidência de Paulo Lamac por Celise Laviola (MDB). A saída de Ione Pinheiro
(DEM) do cargo de suplência para a vice-presidência reforçou o novo perfil que
se formava nessa segunda metade da Legislatura na Comissão de Educação77.
Mais do que a troca de postos entre parlamentares, a nova configuração das
Comissões reorganizava a arena de disputa dos atores sociais que estiveram
presentes nos trabalhos do Fórum. Sem uma plataforma voltada exclusivamente
para o Plano, as discussões em torno de seu conteúdo passaram a ser em nível
de gabinete, reuniões ordinárias e audiências públicas de iniciativa das
Comissões.
A tramitação do Plano é retomada no dia 21 de março de 2017, com a
relatoria do projeto redistribuída para Celise Laviola, tendo como relator parcial
o deputado Thiago Cota. Nesse novo momento, a deputada Celise, por sua
posição de relatora do Plano, se apresenta como uma Stakeholder importante
nesse processo, no qual se concentram todos os grupos de pressão. Os
defensores do Documento Final do fórum tinham como recurso político de poder
o fato daquele texto ter saído de um evento participativo. Os demais grupos
contrários ao Documento argumentavam que a participação não havia sido
plena. Baseado no perfil da Deputada Celise, sabia-se que não se t atava de
uma parlamentar sem opinião nesse debate. Sua abordagem buscava
principalmente conciliar os interesses do Plano para que ele pudesse ser
aprovado. Também que fosse um plano aplicável, cabível, condizente com a
realidade, tornando-o o mais objetivo e útil possível, trazendo vantagens para
76 Art. 8º, §2º, do Regimento Interno 77 Os demais cargos efetivos da Comissão foram ocupados por Dirceu Ribeiro (PODEMOS), João Vitor Xavier (PSDB) e Thiago Cota (MDB)
150
todos os profissionais da educação e beneficiados diretos e indiretos das
políticas de ensino. Por se reconhecer como cristã e atentar para o fato de que
que a maioria dos parlamentares da ALMG também compartilha de sua fé, a
análise do Plano feita pela deputada passou por uma preocupação de que a
família fosse preservada. Conforme a própria deputada “As diferenças deveriam
ser respeitadas, mas não deveriam ser a prioridade do Plano. A prioridade
deveria ser realmente a educação. ”
Para amplificar vozes que não se mostraram majoritárias na Etapa Final
do Fórum Técnico por meio de uma audiência pública, foi convocada pela
Comissão de Educação, uma audiência pública no dia 19 de setembro de 2017.
Apesar de voltada essencialmente para discutir a Base Nacional Curricular
Comum (BNCC)78, a audiência pública convocada pela Comissão de Educação
no dia representou uma nova arena de debate para que atores e grupos até
então minoritários nas discussões do Plano, tivessem a oportunidade de
demonstrar seu peso e representatividade como sociedade civil organizada.
Conforme a relatoria do PEE na Comissão de Educação no biênio 2017-2018:
O formato do Fórum compartimentalizava o conteúdo do Plano em temas e discussões muito específicas, com nichos especializados em cada um deles. Daí a ideia de se promover uma audiência que fizesse uma abordagem mais difusa, permitindo a apresentação de outros pontos de vista. (ENTREVISTADA P.1, entrevista realizada no dia 20 de fevereiro de 2019)
De acordo com a Gerência de Projetos Institucionais, a estratégia adotada
pela deputada, de se criar novas plataformas de debate para temas de grande
repercussão, não é incomum. Em grandes eventos, as Comissões de mérito
costumam ser influenciadas pelas pautas macro dos eventos institucionais, seja
para tornar mais complexa a discussão, seja para dar voz a grupos que se
sentiram marginalizados. O viés conservador da audiência contribuiu para
reforçar o argumento da necessidade de se evitar a abordagem das questões de
78 A BNCC é um documento normativo do Ministério da Educação (MEC) que é referência obrigatória na elaboração dos currículos de escolas públicas e particulares de todo o Brasil. Sua revisão foi iniciada em 2015 e foi entregue ao Conselho Nacional de Educação (CNE) no início de abril de 2017. Até novembro do mesmo ano, o CNE deve emitir um parecer e um projeto de resolução sobre o documento, que deverá ser homologado pelo MEC.
151
gênero e sexualidade tanto da BNCC quanto do PEE, como noticiado pela
imprensa da Assembleia:
A retirada de qualquer referência a gênero sexual na Base Nacional Comum Curricular (BNCC) foi a principal proposta defendida pelos participantes de audiência pública realizada nesta terça-feira (19/9/17) pela Comissão de Educação, Ciência e Tecnologia da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG). O público participante entoou palavras de ordem em defesa da família. Todos os parlamentares e convidados que participaram da reunião desta terça (19) condenaram o texto proposto para a BNCC, por considerarem que ela reflete uma intenção de doutrinação ideológica, especialmente no que se refere à ideia de que os gêneros são, na realidade, construções sociais. Os críticos se referem a essa interpretação como “ideologia de gênero”. Autora do requerimento para realização da reunião e presidente da comissão, a deputada Celise Laviola (PMDB) abriu a audiência conclamando o poder público a ouvir todos os lados envolvidos na polêmica. “Essa comissão não pode emitir um parecer ouvindo apenas um lado. O espaço tem que ser de todos”, afirmou. (Disponível em https://www.almg.gov.br/acompanhe/noticias/arquivos/2017/09/19_educacao_base_nacional_comum_curricular.html, acesso em 12 de março de 2019)
A estratégia de criação desta nova plataforma de debates não apenas
viabilizou o uso de uma nova arena com atores específicos como também
fundamentação e legitimidade para que consideráveis mudanças no conteúdo
do Plano fossem feitas naquele momento. A percepção de muitos atores sociais
e políticos até então secundários no processo de discussão demonstrou a
complexidade das disputas em torno do PEE e as diferentes estratégias
empregadas por grupos de composição numericamente distinta. Segundo
Sebastian (1999, p.3):
Parece provado que grupos pequenos, homogêneos, bem comunicados e organizados, com grandes incentivos e objetivos precisos, têm maior probabilidade de alcançar seus objetivos do que grupos grandes, informais ou mal articulados, cuja ação não tem objetivos precisos ou os incentivos para isso são significativos. Comparação com o esforço requerido (SEBASTIAN, 1999, p. 3, tradução nossa79)
79 Parece probado que grupos pequeños, homogéneos, bien comunicados y organizados, con
incentivos grandes y objetivos precisos tienen más probabilidades de obtener sus objetivos que grupos grandes, informales, o poco articulados, cuya acción no tiene objetivos precisos ni los incentivos para ella son significativos en comparación con el esfuerzo requerido
152
Com os subsídios colhidos nos eventos promovidos pela nova Comissão
de Educação, o Substitutivo Número 1 de Paulo Lamac é preterido por um novo
Substitutivo Número 1, desenvolvido pela nova relatoria. Sobre o não-
prosseguimento do substitutivo nº 1 de Paulo Lamac a Deputada Celise alega
que alguns princípios que regiam o substitutivo do Paulo Lamac iam de encontro
com o que a deputada entendia ser o mais apropriado para o Plano. Antes da
troca da composição da comissão, ainda no primeiro biênio, a mesma deputada
pediu vista ao Plano na forma como foi apresentado na Comissão. Segundo ela,
havia elementos que inviabilizariam o plano. Questões de gênero muito
específicas, que não tinham a ver com o objeto principal do PEE. Ao invés de
uma defesa focada em cada minoria, a deputada defendia uma proteção e
promoção ao respeito geral, englobando todos de forma equânime, não uma
minoria se sobrepondo à outra. Prevendo a resistência que haveria para a
aprovação do Plano, na forma do Substitutivo nº 1 de Paulo Lamac, a deputada
avocou a relatoria no 2º Biênio, refazendo a relatoria do Plano.
Após aprovação do parecer em 1º Turno pela Comissão de Educação, o
Substitutivo Nº 1 da relatoria da Deputada Celise passa pela Comissão de
Administração Pública para apreciação, em 26 de setembro de 2017. O Plano é
então aprovado na forma do substitutivo nº 2, apresentado pelo deputado Durval
Ângelo, relator da Comissão, na reunião do dia 13 de novembro de 2017.
Conforme Relatório da Comissão de Administração Pública sobre o parecer para
o 1º turno do Plano:
O Substitutivo n° 1 apresentado pela Comissão de Educação, Ciência e Tecnologia está fundamentado em um amplo debate com a sociedade em torno do projeto de educação que se pretende promover no Estado, que, conforme dito; levou à completa reconstrução do Plano. Todavia, com o objetivo de aprimorar seu texto e manter a fidelidade aos princípios que regem a administração pública, apresentamos, a seguir, o Substitutivo n°2. As modificações de texto e supressões foram feitas em respeito ao princípio da separação dos Poderes, em obediência ao disposto no art. 63, da Constituição Federal de 1988, e em decorrência do disposto em seu art. 61, §1°, II, a e c, que se aplicam aos estados membros em razão do princípio da simetria. Ademais, foram realizadas alterações de texto para melhor atender à técnica legislativa (PARECER 1º Turno Comissão de Administração Pública, pp. 1 e 2)
153
Os levantamentos feitos pela relatoria se relacionam principalmente com
os princípios da separação de poderes e a vedação de criação de novas
despesas, cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e
indireta ou aumento de sua remuneração por iniciativa do Legislativo em projetos
de competência exclusiva do Executivo. Dessa forma o substitutivo nº 2 propôs
um Plano com 15 artigos na parte normativa, 18 metas e estratégias, como se
vê a seguir:
QUADRO 14 - RELAÇÃO DAS ESTRATÉGIAS E EMENDAS DO SUBSTITUTIVO Nº2 DO PEE
META EMENTA ESTRATÉGIAS
1
Universalização da educação infantil na pré-escola para as crianças de quatro a cinco anos de idade e ampliação
da oferta de educação infantil em creches, de forma a atender, no mínimo, 50% das crianças de três anos até o
final da vigência deste PEE
16
2
Universalização da educação infantil na pré-escola para as crianças e quatro a cinco anos de idade e ampliação da oferta de educação infantil em creches, de forma a
atender, no mínimo, 50% das crianças de três anos até o final da' vigência deste PEE
15
3
Universalização da educação infantil na pré-escola para as crianças e quatro a cinco anos de idade e ampliação da oferta de educação infantil em creches, de forma a
atender, no mínimo, 50% das crianças de três anos até o final da' vigência deste PEE
11
4
Universalização da educação infantil na pré-escola para as crianças e quatro a cinco anos de idade e ampliação da oferta de educação infantil em creches, de forma a
atender, no mínimo, 50% das crianças de três anos até o final da vigência deste PEE
21
5
Universalização da educação infantil na pré-escola para as crianças e quatro a cinco anos de idade e ampliação da oferta de educação infantil em creches, de forma a
atender, no mínimo, 50% das crianças de três anos até o final da vigência deste PEE
9
6
Universalização da educação infantil na pré-escola para as crianças e quatro a cinco anos de idade e ampliação da oferta de educação infantil em creches, de forma a
atender, no mínimo, 50% das crianças de três anos até o final da vigência deste PEE
10
7 Elevação da qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e
da aprendizagem, de modo a atingir as seguintes médias
31
154
para o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - Ideb:
8
Elevação da escolaridade média da população de dezoito a vinte e nove anos, de modo a alcançar, no mínimo, doze anos de estudo para as populações do campo,
indígenas e quilombolas, para a população dás regiões de menor escolaridade no Estado e para os 25% mais pobres, além da equiparação da escolaridade média • I
entre negros e não negros declarados ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
10
9
Elevação da taxa de alfabetização da população com quinze anos ou mais para 93,5% até o final de 2018, e, até o final da vigência deste PEE, universalização da
alfabetização e redução da taxa de analfabetismo funcional em 50%
9
10 Oferta de, no mínimo, 25% das matrículas de EJA nos
ensinos fundamental e médio, na forma integrada à educação profissional.
10
11
Ampliação da educação profissional técnica de nível médio, triplicando o número de matrículas, asseguradas a qualidade da oferta e a expansão de, no mínimo, 50%
desse atendimento no segmento público.
11
12
Elevação da taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% e da taxa líquida para 33% na
população de dezoito a vinte e quatro anos, assegurada a qualidade da oferta e a expansão de, no mínimo, 40%
das novas matrículas no segmento público.
12
13
Elevação da qualidade da educação superior e ampliação da proporção de mestres e doutores em efetivo exercício no sistema estadual de educação superior para 75%, entre os quais, no mínimo, 35%
deverão ser doutores.
8
14
Ampliação do acesso à pós-graduação strictu sensu, de modo a elevar anualmente o número de mestres e
doutores em 10% (dez por cento), corrigindo as desigualdades regionais.
9
15
Implementação, até o final do primeiro ano de vigência deste PEE, da política estadual de formação dos
profissionais de educação de que tratam os incisos I a V do caput do art. 61 da Lei- Federal n° 9.394, de 1996, em
consonância com a política nacional de formação, viabilizando a formação específica de nível superior dos docentes da educação básica e curso de licenciatura na
área de conhecimento em que atuam.
14
16
Valorização dos profissionais de magistério da educação básica da rede estadual, buscando-se a diminuição da desigualdade entre o seu rendimento médio e o dos
profissionais de outras áreas com categoria e escolaridade equivalentes, respeitada a Lei. _ Federal n° 11.738, de 16 de julho de 2008, que institui o piso salarial profissional nacional - para os profissionais do magistério
público da educação básica.
5
17 Efetivação, no prazo de dois anos da vigência deste. PEE, da gestão democrática da educação, no âmbito das
8
155
redes públicas de educação do Estado, prevendo-se os recursos e o apoio técnico necessários.
18
Ampliação do investimento público estadual em educação, condicionada a definição e implementação
dos padrões de qualidade do ensino em nível nacional, à aprovação das correspondentes fontes de recursos adicionais para financiamento da educação em nível federal e à disponibilidade orçamentária do Estado.
11
A nova configuração do Plano, trazida pelo substitutivo nº 2, permite
concluir como os dispositivos constitucionais de isonomia e autonomia entre
Poderes acabam por tornar as propostas de mudança menos palpáveis, tendo
em vista a falta de previsão orçamentária para uma série de intervenções feitas
ao longo do Fórum. De toda forma, grande parte das modificações feitas em
nível de debate público foram preservadas, apesar da perda relativa de
expectativa de quando ou como irão se cumprir.
Aprovado o substitutivo em sede de Comissão de Administração Pública,
o projeto passa a tramitar na Comissão de Fiscalização Financeira e
Orçamentária, com designação do Deputado Carlos Henrique para relatoria, em
22 de novembro de 2017. Uma semana depois, o Substitutivo nº 2 é aprovado
com a emenda nº 1, de autoria do Deputado Carlos Henrique, alterando seu
artigo 3º, que determina a promoção de atenção integral ao estudante e a
prevenção da evasão escolar por razões de preconceito e discriminação de
forma a suprimir o termo “identidade de gênero”, última menção do tipo contida
no Plano. A emenda nº 1 também inclui dispositivo no mesmo artigo segundo o
qual as políticas de atenção integral ao estudante deverão ser desenvolvidas
pelos órgãos de assistência social, saúde e proteção à infância, à adolescência
e à juventude, em parceria com as famílias. Na mesma oportunidade, o
Substitutivo nº 1 foi rejeitado pela Comissão de Fiscalização Financeira e
Orçamentária.
Passada a fase de tramitação em Comissões, o Plano vai a Plenário para
votação em 1º Turno em dezembro de 2017. Na ocasião, 16 emendas ao projeto
foram propostas, exigindo que retornasse à Comissão de Educação para emitir
parecer. O conteúdo das emendas, bem como suas autorias, estão descritas a
seguir:
156
QUADRO 15 - RELAÇÃO DAS EMENDAS FEITAS EM PLENÁRIO AO PEE
EMENDA AUTOR CONTEÚDO
2 Sargento Rodrigues
Dá nova redação ao caput do artigo 5º do substitutivo nº 2. Em vez de “avaliações periódicas”, a emenda prevê
que o PEE tenha “avaliações anuais”
3 Sargento Rodrigues
Suprime o parágrafo 2º do artigo 5º do projeto, que prevê o uso de indicadores oficiais e, na falta desses, de
outros definidos conjuntamente pelas instâncias responsáveis para viabilizar o monitoramento e a avaliação do cumprimento das metas do Plano.
4 Sargento Rodrigues
Dá nova redação ao dispositivo que trata da periodicidade máxima de avaliação do PEE, reduzindo
de dois para um ano.
5 Sargento Rodrigues
Acrescenta parágrafo único ao artigo 9º estipulando que o disposto no caput não afasta a validade e a eficácia da
legislação estadual em vigor.
6 Sargento Rodrigues
Assegura que a revisão do PEE será realizada com ampla participação de representantes da comunidade
educacional e da sociedade civil.
7 Sargento Rodrigues
Duas novas estratégias para a Meta 1: articular a oferta da educação infantil em tempo integral; e ampliar, em
regime de colaboração com os municípios, as Unidades Municipais de Educação Infantil (Umeis).
8 Sargento Rodrigues
Altera a redação do dispositivo que trata da promoção de atividades esportivas para incluir a expressão
“esporte amador” no plano previsto para essa estratégia.
9 Sargento Rodrigues
Acrescenta a seguinte estratégia à Meta 3: “promover a implantação de programas de estágios
profissionalizantes em parceria com a iniciativa privada e estimular a participação dos adolescentes”.
10 Sargento Rodrigues
Altera, na Meta 3, a redação do dispositivo que trata da promoção de atividades esportivas para incluir a
expressão “esporte amador” no plano previsto para essa estratégia.
11 Sargento Rodrigues
Nova estratégia para a Meta 4: garantir a oferta de material didático-escolar elaborado conforme o Sistema
Braille de leitura para cegos e surdos-cegos.
12 Sargento Rodrigues
Duas novas estratégias para a meta 7: garantia de merenda escolar conforme cardápio desenvolvido em
articulação com profissionais de saúde; e o estabelecimento de ações efetivas especificamente voltadas para a promoção, prevenção, atenção e
atendimento na área de segurança pública.
13 Sargento Rodrigues
Nova redação para o parágrafo 1º do artigo 8º, especificando, entre as metas a serem perseguidas pelo
Poder Público, a formação de professores em nível superior e a capacitação contínua de professores,
profissionais, funcionários e gestores.
14 João Vítor
Xavier Retira a “identidade de gênero” da lista dos tipos de
discriminação.
157
15 João Vítor
Xavier
Dá nova redação ao inciso III do artigo 5º, mantendo a Comissão de Educação, Ciência e Tecnologia como
instância de acompanhamento do PEE, assegurando, porém, a colaboração de outras comissões permanentes
indicadas pela Mesa, desde que atuem segundo as competências previstas no Regimento Interno.
16 João Vítor
Xavier
Nova redação para o Artigo 8º, fazendo com que a instância permanente de negociação, cooperação e pactuação entre o Estado e os municípios, para o desenvolvimento conjunto de ações em prol da
educação, deixe de ser criada por regulamento e passe a ser criada por lei específica, de iniciativa do
governador.
17
Marília Campos e Cristiano Silveira
Retoma a meta 21, aprovada no Documento Final de Propostas aprovado no Fórum Técnico, voltada para
proteção de minorias e populações marginalizadas, em especial à comunidade LGBT.
FONTE:www.almg.gov.br/acompanhe/noticias/arquivos/2017/12/11_plenario_plano_estadual_educacao.html
Apesar do volumoso número de intervenções feitas em plenário, a
Comissão de Educação, Ciência e Tecnologia trouxe seu parecer 2 dias depois
da reunião em Plenário, pela rejeição de todas as emendas, tendo apresentado
uma 18ª, que propõe incluir o Tribunal de Contas entre as instâncias de
monitoramento do Plano. De acordo com a relatora, Celise Laviola, as emendas
foram rejeitadas por sua redundância com outros dispositivos que já constavam
no Plano. Por resgatar uma série de pautas levantadas ao longo do Fórum
Técnico, todas girando em torno da Meta 21, a emenda 17 chama se destaca
como uma espécie de mobilização final por parte de um conjunto de atores
relevantes no processo de discussão do Plano. Na opinião da parlamentar
corresponsável pela emenda 17
O plano estadual foi construído com uma participação popular muito grande, em todo o estado. Ele teve legitimidade, num debate muito rico, coisa que é condição para que se monte uma estratégia para garantir a melhoria da qualidade da educação no estado e no país. Infelizmente se colocaram questões depois secundárias apenas para dar palanque, colocadas por vários deputados. Essa questão foi a ideologia de gênero. O que a ALMG e outras assembleias fizeram foi de retirar dos planos educacionais essa questão do respeito à diversidade, seja de minorias, seja de maiorias (porque a mulher é maioria). Uma situação que a deputada caracteriza como um retrocesso muito grande, comprometendo a qualidade com a educação e com a própria civilização, acelerando o avanço rumo à barbárie. Perdeu-se uma oportunidade de instituir programas dentro das
158
escolas públicas que pudessem disseminar esse respeito à diversidade. A questão democrática não é uma cereja do bolo, é uma questão central. Sem democracia e respeito à diversidade como uma diretriz da construção de um plano, da elaboração de programas, compromete-se a educação, tornando-a autoridade. Isso não é qualidade da educação. Essa alteração final (o substitutivo nº 2, com as emendas vetadas) descaracterizou o plano, desrespeitou o processo de participação popular, comprometendo o planejamento que deveria se ter para a população em geral. (ENTREVISTA P.2, entrevista realizada no dia 28 de fevereiro de 2019)
A arena da tramitação legislativa do Plano representou uma
reconfiguração de forças no que diz respeito às disputas de interesses entre os
atores e grupos envolvidos na sua construção. Se na arena do Fórum Técnico
os atores mais beneficiados foram os que mais tinham capilaridade no estado,
mais marcaram presença nos encontros regionais e mobilizaram o maior número
de pessoas na Etapa Final, as estratégias mais bem-sucedidas no momento de
tramitação legislativa estiveram muito mais relacionadas à articulação das
entidades perante os parlamentares, por meio de organização e convencimento.
Certamente a nova composição da Comissão de Educação e o perfil ideológico
percebido entre os parlamentares em geral contribuiu para que a tramitação
legislativa representasse mais um ponto de inflexão na construção do Plano no
âmbito do Legislativo. Mesmo com a presença massiva de determinadas
entidades no Fórum Técnico, a decisão final sobre o conteúdo do PEE seria dada
por um colegiado de 77 representantes eleitos, pouco importando o grau de
participação dos mesmos nas etapas anteriores de discussão. Tal fato permitiu
que mesmo grupos presentes de forma minoritária no Fórum Técnico (com
exemplo mais evidente entre os grupos conservadores) fossem capazes de se
organizar e fazer valer seus interesses por meio da articulação direta com os
parlamentares, como bem indica o conteúdo definitivo do Plano.
159
QUADRO 16 - COMPARATIVO SINTÉTICO PARCIAL DAS PRINCIPAIS MUDANÇAS DO PEE DO FÓRUM TÉCNICO EM RELAÇÃO AO
SUBSTITUTIVO Nº 2
CONTRIBUIÇÕES FÓRUM
TÉCNICO
SUBSTITUTIVO Nº 2
- Aumento da cooperação entre entes federados, Poderes constituídos e categorias profissionais e interligação do Plano com outros dispositivos legais correlatos. - Ampliação do investimento na estrutura física do sistema de ensino bem como na capacitação e remuneração dos profissionais de educação. - Detalhamento nas formas de participação da comunidade escolar nos processos decisórios, com ênfase na autonomia administrativa das escolas e eleição paritária de representantes. - Diversificação de metas e estratégias voltadas para proteção de grupos socialmente vulneráveis, em especial à comunidade LGBT, dando ênfase à abordagem de questões de gênero e sexualidade visando o combate ao preconceito.
- Ajuste das cooperações estabelecidas entre entes federados de acordo com as previsões constitucionais de competências e atribuições entre União, Estados e Municípios - Ajustes das cooperações entre os Poderes Constituídos (Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público) de acordo com os princípios de isonomia e independência, além da inclusão do Tribunal de Contas do Estado como parceiro. - Ajuste das propostas de investimento de acordo com as diretrizes de vedação de criação de novas despesas, cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e indireta ou aumento de sua remuneração por iniciativa do Legislativo em projetos de competência exclusiva do Executivo. - Adaptação das políticas voltadas a minorias sociais específicas, passando a abordar o combate ao preconceito e discriminação de forma transversal, sem a menção específica de determinado grupo ou segmento social para, assim, ampliar esse esforço de forma mais ampla possível.
Apesar do impasse das emendas ter se resolvido em tempo hábil, o Plano
acaba saindo da pauta de votação, voltando somente um ano depois, em 13 de
novembro de 2018. A partir daí, é aprovado com celeridade, sem novas
alterações, sendo votado em 2º turno na Comissão de Educação em 14 de
novembro e retornando para votação em 2º Turno no Plenário no dia 20 do
160
mesmo mês. No dia 5 de dezembro, vai à Comissão de Redação com parecer
pela aprovação pelo Deputado Tadeu Martins Leite. A 6 de dezembro de 2018,
é enviado, por iniciativa da Secretaria Geral da Mesa, Ofício 1656 2018 SGM ao
Governador do Estado, encaminhando o Projeto de Lei do Plano Estadual de
Votação para Sanção do governador do Estado. Encerra-se, assim, após 3 anos
de tramitação, a contribuição da Assembleia Legislativa de Minas Gerais para o
PEE.
3.5 - ANÁLISE DE RESULTADOS
A análise da tramitação do Plano Estadual de Educação, nas diferentes
arenas de discussão e decisão oferecidas pela ALMG, permite que se façam
alguns apontamentos não apenas quanto ao papel do Legislativo na formulação
do Plano como também na maneira como os atores envolvidos se organizaram
no atendimento de seus interesses. Em primeiro lugar, a ALMG foi bem-sucedida
em criar plataformas para que diferentes grupos envolvidos nas discussões do
Plano pudessem expor seus posicionamentos e sugestões de intervenção nas
estratégias e metas. Baseado nos recursos disponíveis para vocalizar seus
interesses, as entidades envolvidas (Fórum Técnico, audiências públicas,
consultas online) buscaram se concentrar nos ambientes de debate onde que
julgavam possuir mais força ou influência. Em segundo lugar, a própria natureza
política do Legislativo contribuiu para que mudanças na condução do Plano
fossem tomadas, demonstrando uma janela de oportunidade para determinados
grupos cujas opiniões não prevaleceram em arenas de discussão anteriores.
Na primeira arena de discussão (Comissão Organizadora) a estratégia da
assiduidade foi a que melhor beneficiou as entidades envolvidas. Apesar do
espaço da Comissão Organizadora ter se mantido aberto a todas as entidades
interessadas e apesar também do esforço da equipe técnica do Legislativo em
convidar o máximo de entidades possível, garantindo a elas poder de voz em
todas as reuniões, independente da frequência de comparecimento, as
entidades mais assíduas foram capazes de influenciar com maior intensidade a
maneira como o Fórum Técnico seria organizado. Um dos exemplos mais claros
disso foi o Fórum Estadual de Educação, entidade que esteve presente em 22
das 23 reuniões realizadas e conseguiu estabelecer no Regulamento do Fórum
161
Técnico que o Comitê de Representação fosse composto exclusivamente pelas
entidades que compunham o Fórum.
Na etapa de regionalização do Fórum Técnico, o grau de capilaridade da
arena em Minas afora dava às entidades de maior inserção no estado a
possibilidade de fazerem prevalecer seus interesses. A organização em torno de
intervenções constantes sobre os mesmos pontos também representou uma
importante estratégia nessa etapa. Baseado em tais recursos, destacam-se o
Sind-Ute e os professores da rede básica de ensino como entidades que
influenciaram intensamente as proposições do Plano (a primeira pela repetição
de intervenções na maior parte dos encontros regionais, a segunda pelo grande
número de participantes presentes). O grande volume de intervenções nas áreas
de valorização dos profissionais de educação e financiamento são evidências do
esforço concentrado destes dois segmentos e outros correlatos. Obviamente,
isso não impediu que outros segmentos menos abrangentes no estado não
fossem capazes de inserir suas propostas. Afinal, bastava a participação em um
único encontro regional para garantir as intervenções. Nesse sentido,
destacaram-se associações ligadas ao movimento estudantil e à militância
LGBT, cuja presença foi mais marcante nos nas últimas edições da etapa,
notadamente na de Belo Horizonte.
Tendo em vista o porte da Etapa Final do Fórum, envolvendo centenas de
participantes, o empenho na mobilização do maior número de inscritos para
aprovação de encaminhamentos foi a principal estratégia nessa arena. Apesar
do esforço concentrado de segmentos conservadores para barrar as
intervenções mais progressistas em determinados grupos temáticos, o número
de participantes pró- agenda LGBT prevaleceu. Tal quadro é evidenciado pelo
grande número de aprovações de intervenções voltadas a um melhor
detalhamento de políticas públicas voltadas para o público LGBT, notadamente
no que diz respeito ao combate à intolerância por meio do ensino de gênero e
sexualidade.
Com a garantia da composição do Comitê de Representação
exclusivamente por entidades do Fórum Estadual Permanente de Educação,
esperava-se que tal ator exerceria uma grande influência no processo de
consolidação do Documento Final de Propostas aprovado no Fórum Técnico. No
entanto, o fato de muitos de seus componentes não terem participado ativamente
162
das etapas anteriores de discussão do Plano levou a um esvaziamento desta
arena, com a maioria dos encontros meramente proforma e intervenções
pontuais. O que se conclui diante disso é que a garantia de exclusividade em
determinadas arenas não significa propriamente um exercício efetivo de
influência, caso essa exclusividade não venha acompanhada de organização e
coordenação em torno de objetivos claros.
Por fim, o formato da arena da tramitação legislativa (capitaneada pelos
próprios parlamentares) deu a oportunidade de que agendas de entidades até
então preteridas nas etapas anteriores pudessem prevalecer. Para tanto, o
mapeamento das inclinações ideológicas de cada parlamentar para se pensar
em abordagens distintas para o convencimento se mostrou o principal recurso
desta derradeira arena de discussão. A identificação dos atores políticos mais
relevantes para influenciar no conteúdo do Plano (notadamente a relatoria da
comissão de educação, que exerceu um papel fundamental nesta etapa)
também contribuiu para que a afinidade ideológica entre entidades e
parlamentares conservadores garantisse um novo formato para o PEE.
Diante de todas as estratégias empregadas ao longo das arenas e no
resultado final observado, percebe-se claramente o uso da lógica dos Jogos
Ocultos de Tsebelis na tomada de escolhas aparentemente sub-ótimas, onde um
ator escolhe uma alternativa que parece ir contra os seus próprios interesses, ou
que pode não ser a melhor no cenário existente, mas que, num cenário futuro,
traria resultados positivos. Mesmo determinados grupos não tendo sido bem-
sucedidos na aprovação de suas pautas nas Etapas Regional ou Fina do Fórum
Técnico, houve a oportunidade de que as mesmas não apenas fossem
rediscutidas na etapa de processo legislativo propriamente dito como também
aprovadas e inseridas no Plano. Para além de todas as disputas percebidas
entre entidades da sociedade civil e das mudanças nas comissões de mérito, o
próprio perfil dos parlamentares que compunham o Legislativo contribuiu para
dar o contorno definitivo ao Plano, afinal o mesmo foi votado em Plenário. À
exceção do momento de análise do Comitê de Representação, todas as outras
arenas fomentaram, com suas respectivas dinâmicas e regras, o debate e
distintas formas de organização entre as entidades envolvidas em todo o
processo.
163
O conteúdo final do Plano, aprovado e sancionado no fim de 2018,
abarca influências de todas as etapas e arenas de deliberação. De certa forma,
pode-se dizer que todas as formas de mobilização e estratégias por parte das
entidades em cada um dos momentos de tramitação além de válidas trouxeram
resultados práticos. Considerando todo os principais pontos de mudança do
conteúdo e formato do Plano, uma análise comparativa da evolução do PEE na
Assembleia de Minas pode ser feita da seguinte forma:
QUADRO 17 - COMPARATIVO SINTÉTICO FINAL DAS PRINCIPAIS MUDANÇAS DO PLANO ORGINAL DO PEE, AS MUDANÇAS DO FÓRUM
TÉCNICO E O PROJETO APROVADO
PROJETO ORIGINAL
PEE
FÓRUM TÉCNICO
PEE APROVADO
Metas e estratégias genéricas baseadas principalmente nos
dispositivos aprovados no Plano Nacional de Educação, dispostas
quase da mesma forma, em 20 temas
específicos. O esforço do Plano está voltado
para melhoria dos índices de qualidade no aprendizado, combate à
evasão escolar, inclusão, valorização dos profissionais de
educação e financiamento.
Houve uma grande ampliação no número
de metas e estratégias, não apenas detalhando
as originais, mas também incluindo e
especificando uma série de outros pontos, com destaque para formas de financiamento do ensino, processos
decisórios mais autônomos e coletivos, maior cooperação entre
entes federados e poderes constituídos e políticas afirmativas na proteção de minorias
sociais
Ajustes sobre o que havia sido aprovado no Fórum Técnico, à luz
dos dispositivos constitucionais e orçamentários e
princípios de isonomia e autonomia entre
poderes, evitando, assim conflitos de
competência e despesas sem amparo
legal. De igual forma, as políticas afirmativas foram adaptadas de
forma que obtivessem a máxima abrangência, sem especificação de
grupos.
164
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nesta pesquisa buscou-se investigar o papel da Assembleia Legislativa
de Minas Gerais exercido nas políticas públicas de educação na história recente
do Estado, especificamente na etapa de planejamento. A partir de um resgate
do desenho institucional das políticas de educação no Brasil, indicados os
diferentes períodos de centralização e descentralização, foram apresentados
uma breve trajetória do sistema de ensino em Minas Gerais e o modelo
federativo educacional, seus principais desequilíbrios e avanços, em especial no
que diz respeito às competências e recursos do Estado-membro. Com base no
marco teórico desta pesquisa e nos autores com quem esta pesquisa dialoga,
foram analisados os principais mecanismos de atuação da Assembleia
Legislativa de Minas Gerais que permitem impactar nas políticas públicas do
Estado.
Para avaliar a atuação do Poder Legislativo Estadual na conformação de
políticas, analisou-se quantitativa e qualitativamente de que maneira o Poder
Legislativo mineiro atuou na elaboração do mais recente Plano Estadual de
Educação (na forma do projeto de Lei 2.882 de 2015). Metodologicamente, para
a coleta de dados, foram obtidas e processadas as informações válidas e
confiáveis disponíveis nos registros da Assembleia Legislativa de cada etapa da
tramitação do Plano Estadual de Educação e do levantamento das alterações
feitas nas ações. Esses documentos foram a fonte de análise de como cada
plano foi construído, que emendas recebeu e de quem recebeu (comissões,
parlamentares, sociedade civil) bem como o que foi incorporado e rejeitado. Para
além desse procedimento de coleta de dados, foram realizadas entrevistas com
participantes e principais envolvidos na construção e acompanhamento dos
planos (consultoria legislativa de educação, gerência de projetos institucionais e
parlamentares envolvidos na discussão do Plano).
A participação da Assembleia Legislativa de Minas Gerais na elaboração
desses instrumentos envolveu: 1) discussões em torno do mais recente Plano
Estadual de Educação (PEE), responsável por uma grande mobilização do corpo
técnico e político da Assembleia ao longo do primeiro semestre de 2016; e 2)
tramitação do Plano dentro do processo legislativo, envolvendo atores sociais e
políticos em nível de comissões parlamentares e Plenário. Com base nesses
165
elementos, nesta investigação, foi feito um levantamento dos resultados dos
encontros regionais realizados, entre os meses de fevereiro e junho de 2016,
que aconteceram em metrópoles regionais de todas as macrorregiões do
Estado. Realizado um criterioso levantamento da condução desses encontros
para captação das sugestões de todos os participantes a respeito das metas do
plano capitaneados e conduzidos pela Comissão Organizadora, com o auxílio
técnico da Gerência de Projetos Institucionais e Consultoria de Educação, foram
feitas, nesta dissertação, descrições dos resultados registrados ao final dos
encontros, realizados nas cidades de Coronel Fabriciano, Sete Lagoas, Montes
Claros, Varginha, Araxá, Paracatu, Ubá, Divinópolis, Uberlândia, Diamantina,
Teófilo Otoni e Belo Horizonte. Compilados os documentos finais, foram
elencadas as sugestões dos participantes na plenária final realizada na
Assembleia Legislativa para votação das inclusões, supressões e alterações.
Na medida em que o envolvimento do legislativo estadual nesses debates
pode contribuir para a um avanço no processo de elaboração das políticas
públicas em educação no Estado, pode-se chegar a conclusões sobre seu papel
no jogo político e democrático. De um lado, constatam-se aspectos que
evidenciam um envolvimento positivo da Assembleia Legislativa de Minas Gerais
exercido na etapa de planejamento das políticas públicas de educação aqui
reveladas. De outro, há uma expectativa de que a ALMG também exerça seu
papel fiscalizador para garantir o cumprimento das metas e estratégias
aprovadas no Plano.
O Plano Estadual de Educação vem no rescaldo de importantes
movimentos de âmbito nacional, sejam os mais específicos como o Fórum
Nacional de Educação e os debates em torno do PNE, sejam movimentos mais
amplos e difusos como o conjunto de manifestações populares ocorridas desde
2013. A politização do país em paralelo com a construção dos Planos Nacionais,
Estaduais e Municipais de Educação nos últimos cinco anos proporcionou um
contexto singular de embates por visões de modelos educacionais e preferências
ideológicas distintas. Por meio de arenas de debate diversas, cada uma com
suas respectivas regras e contornos, tanto debates tradicionais da história
educacional do país quanto temas mais contemporâneos foram postos em
evidência. Em meio a todo o esforço de elaboração do conteúdo do Plano, os
Poderes Executivo e Legislativo bem como a sociedade civil na forma de suas
166
muitas representações populares reuniram-se em torno de como se pensar uma
nova educação para o país.
Nesse sentido, a avaliação do papel do Poder Legislativo nas políticas
públicas de educação no Estado, tomando como base as discussões em torno
do Plano Estadual de Educação realizadas dentro do Parlamento, precisa ser
feita sob diferentes pontos de vista. Baseado no empenho institucional em se
garantir um debate amplo e irrestrito sobre o PEE com toda a sociedade, com
toda sorte de empregabilidade de mão de obra técnica especializada, desafios
financeiros, logísticos e de divulgação, é possível afirmar que o Legislativo
alcançou um considerável sucesso. As discussões em torno do Plano
envolveram milhares de pessoas espalhadas por todo o Estado, provando que a
população não apenas teve conhecimento do Plano, mas também foi capaz de
intervir em seu conteúdo.
O principal mérito do Legislativo mineiro, percebido nesta investigação,
com relação ao Plano Estadual de Educação, foi o de ter desenvolvido com
sucesso diferentes arenas de discussão em torno do PEE, permitindo a
mobilização de diferentes atores em torno de diferentes temas, valendo-se de
diferentes estratégias e recursos para fazer valer seus respectivos interesses.
Como se pôde constatar, as disputas de segmentos e atores sociais em torno do
delineamento do conteúdo do Plano de acordo com suas preferências só foram
possíveis graças às arenas elaboradas pela Assembleia Legislativa, quais sejam
Comissão Organizadora, Fórum Técnico (Etapas de Interiorização e Final),
Comitê de Representação e Tramitação Legislativa. Da mesma forma, os
diferentes momentos por que passaram as discussões do Plano, evidenciaram
maneiras diversificadas de mobilização social e pressão popular em torno de
determinados aspectos do conteúdo do PEE. De fato, dispositivos
constitucionais que apontam a repartição de competências e separação de
poderes podem ter limitado a margem de alteração do Plano – uma característica
do nosso desenho institucional que afeta todas as áreas de políticas. Ainda
assim foi possível disponibilizar, por parte do Legislativo mineiro, não só um
ambiente oportuno para discutir o projeto em nível de sociedade geral, mas
também um amparo técnico (seja por meio do quadro técnico da ALMG, seja
pelos especialistas convidados para debates) para subsidiar as discussões do
Plano.
167
Com relação à temática de gênero e sexualidade, principal ponto de
controvérsia nos debates do Plano, o agrupamento de instituições e pessoas que
defendiam a inclusão dessa questão no PEE (já que no nacional não foi
contemplado) utilizou de duas estratégias ao longo do processo. Ele pulverizou
essa questão ao longo das diferentes metas e ao mesmo tempo localizou essa
questão numa meta específica (daí a criação da meta 21). Apesar de ter causado
as maiores tensões ao longo da tramitação, não se pode dizer que a temática
sequestrou o debate do Plano, mas que contribuiu para sua polarização. Prova
disso é a grande quantidade de outras inserções foram feitas ao longo do Plano,
notadamente a de financiamento.
Diante de toda a complexidade imanente ao Plano Estadual de Educação
e sua tramitação no parlamento mineiro, percebe-se que a representação não
se resume à autorização que a população da nos períodos eleitorais, pois a
pauta societária tem muito representantes externos aos poderes constituídos. É
desejável que momentos participativos diversos se tenha dialogo com essa
representação construída, que na verdade é quem detém o monopólio decisório
sobre a condição da política pública. Há um aspecto circular entre representação
e sociedade civil, e nessa circularidade a autorização eleitoral, embora seja um
elemento potente de legitimação, vai ficando cada vez mais distante do que o
representante vai ter que se haver ao longo de seu mandato. O que toma corpo
ao longo do mandato é a responsabilidade de responsividade por parte do
representante, algo de vital importância, sem sombra de dúvida. O segundo
elemento é a capacidade de escuta do representante. A democracia no padrão
ocidental de ascendência liberal se estruturou muito sobre a oralidade e o poder
de falar. Talvez esse processo tenha levado os parlamentos a perderem seu
potencial de escuta. Os processos participativos dialogam com essa vitalidade
que pode se trazer ao parlamento como instância de escuta. A representação é
um processo de escuta, porque o parlamentar ao longo de seu mandato vai ser
desafiado várias vezes se ele é ou não o representante daquela temática, pois
isso será disputado por outros representantes da sociedade civil. O parlamentar
renova ao longo do mandato as suas pretensões de representação, as vezes
mudando as suas pautas em virtude desse debate. Dessa forma, o parlamento,
com processos regulares de participação, pode contribuir muito com essa
estratégia do mandato parlamentar enquanto estratégia de escuta também. A
168
perda de densidade de atuação dos parlamentos levou a que a resolução dos
conflitos em torno da distribuição de bens e serviços via política pública
migrassem para o Poder Judiciário. O desafio é enorme e a participação pode
contribuir com esse desafio.
Por fim, resta chamar a atenção para o efetivo cumprimento do papel do
Poder Legislativo no âmbito do PEE. Se por um lado a promoção do debate foi
feita de forma primorosa, buscando uma condução ampla, transparente e
imparcial, por outro não se deve repousar sobre tal prerrogativa em detrimento
de outras, notadamente a de fiscalização. Como frisou bem a Consultoria de
Educação, se a política pública prevista no Plano após a passagem no
Legislativo não for executada, ela é letra morta. A intervenção do legislativo nas
políticas de educação vai acontecer na medida que o parlamento se
comprometer a acompanhar a execução das metas do Plano que ele próprio
aprovou. Não é apenas a tramitação do Plano que importa. Foi o que aconteceu
com todos os planos anteriores: letra morta.
169
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LISTA DE ENTREVISTADOS
ENTREVISTADO E.1 – Assembleia Legislativa de Minas Gerais - Gerência de
Projetos Institucionais – Coordenadoria do Fórum Técnico do Plano Estadual de
Educação;
ENTREVISTADO E.2 - Assembleia Legislativa de Minas Gerais - Gerência de
Projetos Institucionais – Gerência de Projetos;
ENTREVISTADO E.3 – Assembleia Legislativa de Minas Gerais - Consultoria
Temática de Educação, Cultura e Esporte.
ENTREVISTADA P.1 – Parlamentar responsável pela relatoria do Plano
Estadual de Educação na Comissão de Educação, Ciência e Tecnologia da
Assembleia Legislativa de Minas no biênio 2017-2018.
ENTREVISTADA P.2 – Parlamentar corresponsável pela emenda Nº 17 ao
Plano Estadual de Educação, referente à inclusão da Meta 21.