FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE

EMPRESAS

CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA

CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA

MUDANA ORGANIZACIONAL, CONTROLE E

DESEMPENHO: A EXPERINCIA DO BANCO

CENTRAL COM O COMBATE LAVAGEM DE

DINHEIRO

DISSERTAO APRESENTADA ESCOLA

BRASILEIRA DE ADMINISTRAO

PBLICA E DE EMPRESAS PARA A

OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM

ADMINISTRAO PBLICA.

PAULO JOS DE CASTRO JATAHY

Rio de Janeiro, 2003

ii

Nmero de Chamada

T/EBAPE J39m

Autor Principal Jatahy, Paulo Jos de Castro

Entradas Secundrias

Vieira, Marcelo Milano Falco Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas. Centro de Formao Acadmica e Pesquisa

Ttulo Principal Mudana organizacional, controle e desempenho : a experincia do Banco Central com o combate lavagem de dinheiro / Paulo Jos de Castro Jatahy.

Publicao 2003.

Descrio Fsica xv, 197 f.

Notas

Orientador: Marcelo Milano Falco Vieira. Dissertao (mestrado) - Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas, Centro de Formao Acadmica e Pesquisa. Inclui bibliografia.

Assuntos Desenvolvimento organizacional. Estudo de casos

Controle organizacional. Estudo de casos

Lavagem de dinheiro

iii

Agradecimentos

O autor agradece a todos aqueles que contriburam direta ou indiretamente

para que este trabalho pudesse ser realizado, e em especial:

ao Professor Doutor Marcelo Milano Falco Vieira, que com sua orientao segura

e vasta experincia acadmica, soube estimular e construir em conjunto esta dissertao;

aos professores e colegas de mestrado da EBAPE/FGV, que comigo partilharam

estes dois anos de convivncia, pelo apoio e incentivo recebidos; meu agradecimento

especial colega Marcela Cohen, pela valiosa ajuda no tratamento dos dados desta

pesquisa;

aos colegas de Banco Central do Brasil, que souberam compreender a importncia

desta etapa para meu desenvolvimento profissional e contriburam, com seus testemunhos e

participao para o desenvolvimento deste trabalho; agradeo, particularmente, o apoio

recebido de meu Gerente Tcnico Ari da Silva, que possibilitou a minha participao no

Curso de Mestrado, e a ajuda recebida do colega Leonardo Lima e S na coleta dos dados

deste trabalho;

minha esposa e meus filhos, pela compreenso, estmulo e companheirismo ao

longo desta jornada;

e por fim, Prof Deborah Moraes Zouain, pela receptividade a todas as nossas

demandas.

iv

Resumo

O objetivo principal desta pesquisa avaliar at que ponto a mudana de

mecanismos de controle numa organizao pblica contribui para melhorar o desempenho

na sua atividade fim. Trata-se de um estudo de caso da mudana ocorrida no final de 1999

na Diretoria de Fiscalizao do Banco Central do Brasil. Ao receber a atribuio de

implementar uma estrutura de preveno e combate lavagem de dinheiro atravs do

Sistema Financeiro Nacional, esta organizao absorve a equipe de monitoramento de

cmbio, originalmente ligada Diretoria de Assuntos Internacionais, e reorienta sua

estrutura de controle, com vistas ao alcance da nova misso. O entendimento dos

condicionantes e do modo da mudana, das dimenses e formas de controle organizacional

e das diferentes abordagens do desempenho forma o embasamento terico deste estudo. Os

dados secundrios, bsicos para a caracterizao das variveis desta pesquisa, foram

coletados principalmente em bases de dados, publicaes e documentos internos do Banco

Central do Brasil. Os resultados encontrados apontam uma flexibilizao significativa da

organizao em foco, que no teve contrapartida favorvel no desempenho medido pelos

indicadores selecionados para esta pesquisa. Estes resultados, em retrospecto com a

implementao da mudana, sugerem a influncia de um conjunto de fatores no

considerados neste processo, tais como a adequao do pessoal e a legitimao da nova

forma de trabalho. Recomenda-se que sejam mantidos pela organizao os

desenvolvimentos alcanados com a nova estrutura de controle, mas que sejam reforadas

as atividades que geram os resultados positivos em termos de desempenho. Alguns temas

para futuros trabalhos so apresentados, destacando-se o estudo dos efeitos da implantao

do sistema preventivo nas instituies financeiras supervisionadas pelo Banco Central do

Brasil.

v

Abstract

The main objective of this research is to determine whether the change of

control mechanisms in a public organization contributes to enhance the performance on its

core activity. It is a case study focusing on the change occurred in the end of 1999 in the

Supervision area of Banco Central do Brasil, the Brazilian Central Bank. After receiving

the newly created task of prevention and combat money-laundering in the financial system,

this organization takes the currency exchange monitoring personnel, formerly allocated to

the Deputy Government for International Affairs area, and rearranges its control structure,

focusing on the new mission. The understanding of the determinants and modes of change,

the components and forms of organizational control and the different perspectives to

performance, build up the theoretical background of this work. Secondary data, essential to

establish the research variables, were mainly gathered from data base, publications and

internal documents from Banco Central do Brasil. Obtained results point out a significant

flexibilization of the focused organization. However, the performance indicators selected to

this research do not have equally favourable outcomes. These results, compared to the

change implementation process, suggest the influence of a set of factors not considered in

this process, such as personnel adequacy and work process legitimacy. It is recommended

that the organization keeps up the development achieved with this new control structure,

while reinforcing the tasks that produce positive outcomes. Some subjects for further

researches are outlined, such as studying the effects of the implementation of the preventive

system against money-laundering in the financial institutions supervised by Banco Central

do Brasil.

vi

SUMRIO

Relao de Figuras viii

Relao de Quadros ix

Relao de Grficos xi

Siglas Utilizadas xii

1. Introduo 1

1.1. Objetivos Geral e Especficos 5

1.2. Justificativas Terica e Prtica 6

1.3. Estrutura da Dissertao 8

2. Fundamentao Terica 11

2.1. Mudana Organizacional 11

2.2. Controle Organizacional 18

2.3. Desempenho Organizacional 40

2.4. Mudana, Controle e Desempenho 55

3. Metodologia 58

3.1 Perguntas de Pesquisa 58

3.2 Definio de Variveis 59

3.2.1. Definio Constitutiva de Variveis 59

3.2.2. Definio operacional de Variveis 60

3.2.2.1 Mudana 60

vii

3.2.2.2 Controle 61

3.2.2.3 Desempenho 66

3.3 Delineamento e Mtodo 70

3.4 Coleta de Dados 70

3.5 Tratamento dos Dados 71

3.6 Limitaes da Pesquisa 73

4. Apresentao e Anlise de Dados 76

4.1 Antecedentes histricos 76

4.1.1 Origens do Monitoramento do Mercado de Cmbio 76

4.1.2 A Evoluo do Monitoramento do Mercado de Cmbio 78

4.1.3 A Reorganizao Administrativa e a Criao do DECIF 82

4.1.4 Caractersticas do Monitoramento do Mercado de Cmbio no DECAM 89

4.1.4.1 Metas e Objetivos 89

4.1.4.2 Principais Processos 90

4.1.4.3 Estrutura de Controle 94

4.1.4.4 Desempenho 98

4.1.5 Caractersticas do Monitoramento do Mercado de Cmbio no DECIF 100

4.1.5.1 Metas e Objetivos 100

4.1.5.2 Principais Processos 101

4.1.5.3 Estrutura de Controle 107

viii

4.1.5.4 Desempenho 113

4.2 Anlise da Mudana 116

4.2.1 Deciso e Planejamento da Mudana 116

4.2.2 Forma e Grau da Mudana 119

4.3 Anlise do Controle 120

4.3.1 Estrutura inicial (DECAM) 120

4.3.2 Estrutura final (DECIF) 129

4.3.3 Alteraes na Estrutura 137

4.4 Anlise do Desempenho 141

5. Concluses e Recomendaes 161

5.1 Concluses 161

5.2 Observaes 177

5.3 Recomendaes 178

6. Referncias Bibliogrficas 181

7. Anexos 188

ix

Relao de Figuras

Figura Captulo Pgina

Figura 1 - Estrutura de mensurao do desempenho 2 41

Figura 2 - Fluxo de anlise e providncias derivadas 3 68 do processo

Figura 3 Organograma do Banco Central antes da 4 85 reorganizao administrativa

Figura 4 Organograma do Banco Central depois da 4 86 reorganizao administrativa

Figura 5 Organograma do DECAM antes da 4 95 criao do DECIF

Figura 6 Subordinao das equipes de monitoramento 4 98 no DECAM

Figura 7 Organograma do Banco Central aps a 4 109 criao do DECIF

Figura 8 Organograma do DECIF aps sua 4 110 criao

Figura 9 DECIF Configurao atual 4 111

Figura 10 Subordinao das equipes de monitoramento 4 113 no DECIF

x

Relao de Quadros

Quadro Captulo Pgina

Quadro 1 Uma Caracterizao de Abordagens 2 14 de Mudana Organizacional

Quadro 2 - Nveis de Mudana Organizacional 2 15 em Funo do Grau de Mudana

Quadro 3 Estruturas de controle organizacional 2 21 Perspectiva evolutiva

Quadro 4 Tipologias comparadas 2 22

Quadro 5 - Modalidades de anlise da eficincia 2 48 no setor pblico

Quadro 6 Estrutura de controle 3 62

Quadro 7 - Indicadores de desempenho para o 4 99 monitoramento de cmbio

Quadro 8 - Indicadores de desempenho no DECIF 4 114

Quadro 9 Estrutura inicial (DECAM) 4 128

Quadro 10 Estrutura final (DECIF) 4 136

Quadro 11 - Quantitativos de pessoal 4 142

Quadro 12 - Quantidade de op.de cmbio e TIR 4 143 verificadas

Quadro 13 - Quantidade de op.de cmbio e TIR 4 145 verificadas por monitor

Quadro 14 - Quantidade de processos instaurados 4 146

Quadro 15 - Quantidade de processos administrativos 4 148 Instaurados

Quadro 16 - Quantidade total de comunicaes ao MP 4 149

Quadro 17 - Quantidade total de comunicaes SRF 4 150

xi

Quadro Captulo Pgina

Quadro 18 - Quantidade total de comunicaes ao MP 4 151 por doc. origem QMPa

Quadro 19 - Quantidade total de comunicaes SRF 4 152 por doc. origem QSRFa

Quadro 20 - Quantidade processos que resultaram 4 154 em comunicaes ao MP ou SRF

Quadro 21 Razes QPT/QPTCa e QPTCa/QPT 4 155

Quadro 22 - Quantidade de processos relacionados 4 156 ao Caso Foz de Iguau

Quadro 23 Quant. Retificada de processos 4 156 que resultaram em com. ao MP ou SRF

xii

Relao de Grficos

Grfico Captulo Pgina

Grfico 1 - Quantidade de op.de cmbio e TIR 4 144 verificadas (QTM)

Grfico 2 - Quantidade de processos instaurados 4 146 (QPT)

Grfico 3 - Quantidade total de comunicaes 4 149 ao MP (QMP)

Grfico 4 - Quantidade total de comunicaes 4 150 SRF (QSRF)

Grfico 5 - Quantidade total de comunicaes 4 152 ao MP por doc. origem (QMPa)

Grfico 6 - Quantidade total de comunicaes SRF 4 153 por doc. origem (QSRFa)

Grfico 7 Quantidade processos que resultaram 4 154

em comunicaes ao MP ou SRF (QPTCa)

Grfico 8 Quantidade retificada de processos que 4 157 resultaram em comunicao. ao MP ou SRF (QPTCaex)

xiii

Siglas utilizadas

ACIC Avaliao de Controles Internos e Compliance

ACOC - Acompanhamento e Controle de Operaes de Cmbio

ADM - Manual de Administrao do Banco Central do Brasil

ANDIMA Associao Nacional das Instituies do Mercado Aberto

BACEN Banco Central do Brasil

BIS Bank for International Settlements (Banco de Compensaes Internacionais)

CAMOB - Carteira de Mobilizao Bancria

CC5 Carta Circular no 5 CCR - Convnio de Crditos Recprocos

CEMLA Centro de Estudos Monetrios Latino Americanos

CINSP - Curso de Formao de Inspetores

COAF Conselho de Controle de Atividades Financeiras

COCAM Coordenadoria de Controle Cambial

CODEP Comit Deliberativo sobre Propostas de Deciso de Processos Administrativos

COLOG- Coordenadoria de Logstica

COMON Coordenadoria de Monitoramento

CONAC - Consultoria de Acompanhamento do Mercado de Cmbio

CONAF Coordenadoria de Atividades Financeiras

CONOR - Consultoria de Normas

COREX Coordenadoria de Exportao

CORIM - Coordenadoria de Importao

COTEC Consultoria Tcnica

xiv

COTIC Coordenadoria Tcnica de Ilcitos Cambiais

COTMi Coordenadoria Tcnica de Monitoramento i

DECAM Departamento de Cmbio

DECEC Departamento de Capitais Estrangeiros e Cmbio (sucessor do DECAM)

DECIF Departamento de Combate a Ilcitos Financeiros e Cambiais

DEFIS Departamento de Fiscalizao

DEPAD Departamento de Controle de Processos Administrativos e de Regimes Especiais

DEPIN - Departamento de Operaes Internacionais, depois Departamento de Operaes

das Reservas Internacionais

DERIN Departamento da Dvida Externa e Relaes Internacionais

DESUP - Departamento de Superviso Direta

DIAUT - Diviso de Autorizaes e Anlise de Operaes

DICAF Diviso de Controle de Atividades Financeiras

DICAM Diviso de Controle de Processo Administrativo Cambial DIFIS Diretoria de Fiscalizao

DILIC - Diviso de Ilcitos Cambiais ou Diviso de Apurao de Ilcitos Cambiais,

conforme esteja situada no DECAM ou no DECIF, respectivamente

DIMON - Diviso de Monitoramento das Operaes de Cmbio

DIOPE - Diviso de Operaes Comerciais e Procedimentos Especiais

DIPAD Diviso de Controle de Processo Administrativo Financeiro DIREX Diretoria de Assuntos Internacionais (sucessora da DIRIN)

DIRIN Diretoria de Relaes Internacionais

DIVAP - Diviso de Desenvolvimento e Apurao de Dados

xv

FATF/GAFI Financial Action Task Force on Money Laundering/Groupe dction

Financire sur le Blanchiment de Capitaux (Grupo de Ao Financeira sobre Lavagem de

Dinheiro no mbito da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico)

FIBAN - Fiscalizao Bancria

FICAM - Gerncia de Fiscalizao Cambial

FIRCE - Departamento de Capitais Estrangeiros

GABIN Gabinete

GABC-AE Gratificao de Atividade do Banco Central - Atividade Especial

GECAM - Gerncia de Operaes de Cmbio

GEFIN - Gerncia de Fiscalizao Financeira

GTCUR Gerncia Tcnica em Curitiba

GTPAL Gerncia Tcnica em Porto Alegre

GTREC Gerncia Tcnica em Recife

GTRJA Gerncia Tcnica no Rio de Janeiro

GTSPA Gerncia Tcnica em So Paulo

IGC Inspeo Global Consolidada

ISBAN - Inspetoria Geral de Bancos

MECIR - Departamento do Meio Circulante

MP Ministrio Pblico

MPR Manual de Procedimentos e Rotinas

OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico

PA Processo Administrativo

Pt Protocolo de identificao de processo

SFN - Sistema Financeiro Nacional

xvi

SISBACEN - Sistema de Informaes do Banco Central

Siscomex - Sistema Integrado de Comrcio Exterior

SRF Secretaria da Receita Federal

SUMOC - Superintendncia da Moeda e Crdito

TIR Transferncias Internacionais em Reais

1

1. Introduo

O crescimento do mercado financeiro nas ltimas dcadas, alavancado pela

crescente integrao das economias mundiais e pelos desenvolvimentos tecnolgicos que

eliminaram as barreiras geogrficas, introduziu uma dinmica e um alcance aos fluxos de

capitais que trouxe tanto benefcios como inconvenientes s naes. Se por um lado

permitiu um acesso mais direto ao capital, e portanto com menores custos, interligou de tal

maneira os mercados financeiros que os reflexos das instabilidades regionais se fazem

sentir globalmente.

O lado menos visvel da integrao dos mercados financeiros encontra-se

nas dificuldades de se regular as atividades das instituies financeiras numa base

geogrfica transnacional. Embora agindo de forma global, as instituies financeiras

permanecem sujeitas s leis do local onde fica sua sede. Suas subsidirias em outros pases

podem ter tratamento diferente, pois estaro reguladas pelas leis locais. Acordos

internacionais, ratificados pelos governos locais, permitem, em tese, a uniformizao de

procedimentos e critrios.

A motivao para tais acordos se deu principalmente a partir da percepo

do risco sistmico causado por instabilidades regionais as crises do Mxico, da Tailndia

e da Rssia serviram como um alerta aos governos. Organismos internacionais, informais

como o G-10, ou oficiais, como o FMI, tm demonstrado preocupao em orientar os

pases membros a adotar padres mnimos de exigncia s instituies financeiras sediadas

em suas jurisdies, e a discutir princpios que devam nortear a superviso bancria destas

2

instituies. Desde 1974, atravs do Comit de Superviso Bancria da Basilia, Sua,

estabelecido pelos Presidentes dos bancos centrais dos pases do G-10, a cooperao

internacional tomou forma, atravs de resolues que tm sido adotadas por pases

membros, incorporando-as s suas legislaes.

O Brasil, que participou informalmente da elaborao dos 25 Princpios

Essenciais para uma Superviso Bancria Eficaz, documento do Comit da Basilia que

resume exigncias mnimas que os rgos de superviso bancria devem fazer em suas

jurisdies, tem procurado adequar-se s recomendaes que este frum internacional tem

emanado.

A superviso bancria exercida no pas pelo Banco Central do Brasil

BACEN, e vem sendo remodelada desde 1998, em funo do abalo que as quebras dos

bancos Nacional, Econmico e Bamerindus produziram na confiana dos investidores no

Sistema Financeiro Internacional. A adoo dos Princpios da Basilia tornou-se

imperativa, deslocando-se o enfoque da superviso bancria da fiscalizao de um perodo

passado para a atuao prudencial, voltada para o presente e futuro, procurando conhecer a

instituio, seu mercado, oportunidades e ameaas, traduzidas pelo risco de seus ativos.

Outros temas ligados integrao dos mercados vieram a se somar s

preocupaes em solidez dos governos e das autoridades supervisoras. A corrupo, na

medida que no define regras claras e onera investimentos e operaes em geral, torna-se

um tema mundial, no mais restrito s fronteiras nacionais. A expanso dos negcios

ilegais ligados ao crime organizado, como o trfico de entorpecentes, a corrupo e a

sonegao fiscal, favorecem-se do extraordinrio desenvolvimento do sistema financeiro

internacional para incorporarem na economia dos pases recursos, bens e servios

originrios ou ligados a atos ilcitos. A lavagem de dinheiro uma atividade em expanso,

3

com desenvolvimento rpido e concentrado na ltima dcada do sculo XX. Estima-se que

cerca de US$ 500 bilhes em dinheiro sujo - cerca de 2% do PIB mundial - transitam

anualmente na economia.

A lavagem de dinheiro se d por diversos mecanismos, mas alguns setores

da economia so mais visados, destacando-se os parasos fiscais, as bolsas de valores, o

mercado de seguros, o mercado imobilirio, as loterias e jogos, e, principalmente, devido

velocidade e abrangncia que d aos recursos lavados, as instituies financeiras.

As preocupaes mundiais ligadas ao tema lavagem de dinheiro e atividades

ilegais vem se materializando desde 1988, a partir da Conveno contra o Trfico Ilcito

de Entorpecentes e de Substncias Psicotrpicas, assinada em Viena, na ustria, no

mbito das Naes Unidas, e ratificada pelo Brasil por meio do Decreto 154, de 26.06.91, e

especificamente no mbito das autoridades financeiras, atravs da Declarao da Basilia,

de 12.12.88, do Comit de Superviso Bancria. Em maro de 1998, dez anos aps a

Conveno de Viena, o Brasil aprova a Lei 9613, tipificando como crime a lavagem de

dinheiro, e criando o Conselho de Controle das Atividades Financeiras o COAF a fim

de coordenar os vrios rgos governamentais incumbidos da implementao de polticas

voltadas ao combate a este crime, entre eles o BACEN.

At 1998, o BACEN dispunha de dois departamentos incumbidos de

fiscalizar as atividades das instituies financeiras: o Departamento de Fiscalizao -

DEFIS e o Departamento de Cmbio - DECAM, ligados respectivamente s Diretorias de

Fiscalizao e de Relaes Internacionais. A atividade de combate lavagem de dinheiro

no era atribuda especificamente a nenhum dos departamentos, mas inclua-se

implicitamente nas atividades de auditoria das instituies financeiras desempenhada

pelo DEFIS e no monitoramento das operaes de cmbio desempenhada pelo

4

DECAM. As operaes consideradas suspeitas no curso da fiscalizao ou do

monitoramento de cmbio eram investigadas independentemente por cada um destes

departamentos. As prticas de cada departamento variavam, mas o foco da atividade era

corrigir distores encontradas e iniciar processo administrativo no caso de irregularidades

e ilcitos.

Em comum, a atividade de fiscalizao das instituies financeiras consistia

em orientao em relao s normas, prospeco de irregularidades e punio para os

desvios. Apoiava-se nas normas do CMN, do prprio BACEN e nas Leis 4595 e 4131. O

fiscal, ou monitor de cmbio, era elemento essencial nestas atribuies. Sua experincia

determinava o sucesso ou fracasso da fiscalizao. Qualificando-a, a fiscalizao atuava de

forma prospectiva e repressiva.

A partir de 1998, com a adoo dos Princpios Essenciais da Basilia, a

fiscalizao do DEFIS passou a atuar de forma preventiva, verificando a solidez da

instituio financeira como um todo, nas Inspees Gerais Consolidadas. O monitoramento

de cmbio passa a constituir um novo departamento, o Departamento de Combate a Ilcitos

Cambiais e Financeiros - DECIF, incumbido do combate aos ilcitos financeiros e cambiais,

neles includo a lavagem de dinheiro. O suporte jurdico para esta atuao encontra-se na

Lei 9613, nas Circulares 2554 e 2852 e na Carta-Circular 2826, do BACEN, todas de 1998.

Alm de definir o tipo penal lavagem de dinheiro,e seus crimes antecedentes,

esta legislao inovou ao atribuir responsabilidade s instituies financeiras de manter

controles internos capazes de detectar operaes consideradas suspeitas e de denunciar tais

operaes ao BACEN. A fiscalizao passa a atuar na avaliao dos sistemas de controle

interno o compliance e na investigao dos casos denunciados pelas instituies

5

financeiras (Circular 2852, do BACEN), em detrimento de uma atuao prospectiva e

repressiva baseada na experincia.

Ao criar o DECIF, sob a subordinao da mesma Diretoria de Fiscalizao

do antigo DEFIS, que passou a constituir o DESUP - Departamento de Superviso Direta, e

alterar substancialmente as atribuies dos monitores de cmbio, o BACEN introduziu uma

mudana organizacional destinada a alterar a forma de fiscalizao das instituies

financeiras. Com base nesses acontecimentos, busca-se nesta pesquisa investigar o seguinte

problema:

at que ponto a mudana do mecanismo de controle tradicional, baseado

nas aes ou resultados e com enfoque repressivo, para um controle

baseado nos procedimentos, focado na preveno, contribuiu para melhorar

o desempenho do BACEN na fiscalizao contra a lavagem de dinheiro ?

Para responder adequadamente ao problema a ser investigado, segue-se as

etapas estabelecidas pelos mtodos cientficos, que comeam pelo estabelecimento dos

objetivos da pesquisa descritos a seguir.

1.1.Objetivos Geral e Especficos

O objetivo geral deste trabalho consiste em analisar o desempenho do

sistema de controle organizacional preventivo no combate lavagem de dinheiro atravs do

Sistema Financeiro Nacional aqui representado pela verificao de compliance e

comunicados da Circular 2852 em comparao com o sistema repressivo tradicional

fiscalizao e monitoramento das operaes bancrias.

6

A fim de possibilitar o alcance do objetivo geral da pesquisa, foram

estabelecidos os seguintes objetivos especficos:

Identificar e descrever os critrios de desempenho organizacional para o subsistema

de fiscalizao do BACEN, com nfase para o grupo de monitoramento de cmbio.

Descrever a mudana ocorrida no subsistema de fiscalizao do BACEN.

Descrever a estrutura de controle anterior mudana.

Descrever a estrutura de controle introduzida com as mudanas .

Comparar e analisar as estruturas de controle anterior e posterior em relao aos

critrios de eficcia.

Este estudo pretende, ainda, como objetivos complementares:

Apontar, na concluso, como conseqncia dos resultados obtidos e segundo os

critrios e metodologia empregados, os pontos positivos e as deficincias do novo

modelo organizacional.

Propor aes que possam corrigir eventuais falhas identificadas nos procedimentos

adotados pelo Banco Central do Brasil.

1.2. Justificativas terica e prtica

A administrao pblica brasileira tem sofrido profundas reestruturaes nos

ltimos anos, fruto da necessidade do Estado adequar-se aos imperativos de uma nova

ordem econmica mundial. Neste contexto, o BACEN reformulou sua misso institucional

e vem procurando estabelecer novos paradigmas em sua atuao, refletindo as

preocupaes da sociedade. Temas como corrupo e lavagem de dinheiro requerem do

corpo social respostas enrgicas e imediatas e o BACEN vem reorientando seu foco nestes

7

assuntos de forma a dar sua contribuio no esforo do governo para coibir prticas ilcitas

que se utilizem do sistema financeiro nacional.

O estudo proposto pretende refletir estas mudanas, detalhando as principais

motivaes, as formas de sua implementao e as conseqncias previstas. Os resultados

desta pesquisa podero ser teis numa perspectiva histrica e crtica, indicando para o

BACEN os acertos e as deficincias da introduo de novas formas de trabalho.

Considera-se que dada a importncia do tema, a relevncia do estudo

ultrapassa os limites do BACEN, estendendo-se postura das instituies, e em ltima

instncia, da sociedade, para com o problema lavagem de dinheiro.

A reviso das principais abordagens da teoria organizacional relativas

mudana , ao controle e ao desempenho pretende contribuir para o desenvolvimento de uma

base cumulativa de conhecimento sobre os temas que, embora tenham merecido ateno do

meio acadmico, especialmente nos EUA, produziram no Brasil relativamente poucos

trabalhos. A discusso das motivaes da mudana organizacional, conjugada com a

anlise da estrutura organizacional e do desempenho procura colocar uma luz sobre a

coerncia das aes empreendidas, e nesse sentido, preenche uma lacuna da teoria no que

diz respeito ao planejamento e implementao da mudana.

Por sua natureza terico-emprica, este estudo insere-se numa linha de

pesquisa aplicada que valoriza-se sobretudo pela verificao no campo das evidncias

tericas. Os resultados deste trabalho traro uma contribuio para os planejadores

organizacionais e para a prtica gerencial ao discutir conceitos e mtodos luz de um caso

concreto, permitindo verificar-se as conseqncias da mudana nos aspectos controle e

desempenho.

8

Acredita-se na importncia da presente anlise de um segmento da atuao

do BACEN pouco estudado a fiscalizao na medida que o foco na eficcia das aes

de capital importncia para a instituio. bastante oportuna a discusso dos temas

propostos, pois a mudana objeto do estudo ainda se processa, e colhe seus primeiros

resultados. Espera-se contribuir ao propor alguns indicadores para a avaliao do

desempenho e verificar em que grau as polticas implementadas contriburam para o

alcance destes resultados. Nossas concluses podero reorientar aes ou sedimentar

diretivas adotadas.

Ao abordar a funo fiscalizao, inclui-se no escopo desta pesquisa, ainda

que indiretamente, as instituies financeiras sujeitas ao fiscalizadora do BACEN. A

estas compete um papel mais ativo na nova ordem instituda. O presente estudo ser til

para o sistema financeiro como um todo ao discutir as relaes derivadas deste novo

contrato social, e suas conseqncias na eficcia do combate lavagem de dinheiro.

Amplia-se a importncia desta pesquisa, se confirmada a percepo que a eficcia da

fiscalizao da lavagem de dinheiro pode ser determinada pelo papel desempenhado pelas

instituies financeiras objetos da fiscalizao.

1.3. Estrutura da Dissertao:

Em cumprimento aos objetivos propostos, e visando responder ao problema

de pesquisa definido, organizou-se a presente dissertao da seguinte forma:

Inicialmente, apresenta-se a contextualizao do tema da pesquisa, definindo

o problema de pesquisa a ser investigado, seus objetivos, bem como as justificativas para a

realizao do estudo.

9

Em seguida, elabora-se a fundamentao terica-emprica necessria ao

desenvolvimento metodolgico a ser seguido e s anlises subseqentes. Neste sentido, so

apresentados inicialmente as teorias e pr-teorias acerca da mudana organizacional,

identificando-a com o planejamento ou com o imperativo ambiental em sua deciso, e com

o radicalismo ou o incrementalismo em sua implementao. Para que se possa entender a

forma e a profundidade da mudana, estuda-se a seguir os mecanismos de coordenao que

do forma estrutura de controle organizacional. Caracterizam-se as formas de controle

exercidas nas organizaes a partir da evoluo histrica destas formas, sempre dirigidas a

garantir a conformidade individual ao processo produtivo. Apresenta-se os elementos

constituintes do controle organizacional segundo as principais abordagens tericas, no

esquecendo os aspectos das relaes sociais que precedem e se formam no ambiente

organizacional e as conseqncias para o trabalho das formas de controle exercidas.

Discute-se a seguir os resultados do processo produtivo que constituem o desempenho

organizacional, destacando que sua avaliao faz parte do escopo do controle

organizacional. Enfatiza-se as caractersticas especficas das organizaes pblicas em

relao aos critrios de desempenho, fazendo ao final uma resenha dos principais modelos

desenvolvidos para a avaliao do desempenho organizacional.

No captulo seguinte, so apresentados os procedimentos metodolgicos que

guiaram o presente trabalho. So definidas inicialmente as perguntas de pesquisa que se

pretende esclarecer. Define-se em seguida as variveis a serem analisadas, apresentando os

indicadores que as tornaro operacionais. Caracteriza-se o tipo de pesquisa, a forma de

coleta e o tratamento dos dados, e por fim, as limitaes da pesquisa.

Na seqncia, os dados coletados so apresentados e analisados, segundo o

modelo descrito no captulo anterior. Procura-se, inicialmente, descrever da forma mais

10

completa as estruturas anterior e atual, apresentando o processo evolutivo que culminou

com a mudana, e caracterizando os principais elementos das estruturas estudadas. Na

anlise dos dados, procura-se extrair das informaes os significados que mais fielmente

retratem as caractersticas que pretende-se categorizar, baseadas no modelo proposto.

Apresenta-se as diferenas entre as estruturas inicial e final segundo estas

subdimenses. Ao analisar o desempenho em cada momento, procura-se estabelecer as

relaes causa-efeito que justifiquem as constataes efetuadas.

Nas consideraes finais, recapitula-se os objetivos intermedirios e a

pergunta principal da pesquisa, apresentando as respostas encontradas neste trabalho.

Sugere-se medidas para o aperfeioamento da estrutura implantada e possibilidades para

estudos futuros.

Finaliza-se o trabalho com as referncias bibliogrficas utilizadas e com os

anexos que apoiaram o tratamento dos dados neste estudo.

11

2. Fundamentao Terica

2.1. Mudana Organizacional

A sociedade em que vivemos evoluiu de forma assombrosa num curto

espao de tempo. As inovaes tecnolgicas e o saber vm sofrendo mudanas num ritmo

acelerado, especialmente no final do sculo XX, com a chamada era da informao.

Expectativas e necessidades antes difceis de atender, tornam-se a cada dia mais

acessveis, aguam a vontade, a urgncia, e, mesmo, o otimismo sobre a mudana, como

afirma Motta (1997, p. x).

Neste ambiente, a mudana no simplesmente desejvel, torna-se um

imperativo na luta pela sobrevivncia. Ao mesmo tempo que traz benefcios, sensveis nas

reas da sade e da comunicao, produz instabilidade, com a automao que reduz o

trabalho manual e aumenta o desemprego. As formas de trabalho passam por uma grande

transformao, assim como a vida das pessoas. Alteram-se as crenas ou premissas sobre o

que as pessoas julgam ser verdadeiro, ou seja, seus paradigmas.

De acordo com Motta (1997), Thomas Kuhn, em sua obra A Estrutura Das

Revolues Cientficas, desenvolveu o conceito de paradigma, que pressupe perodos de

continuidade e descontinuidade provocados por rupturas com o conhecimento existente. O

conjunto de premissas, teorias e procedimentos aceito substitudo por novos conceitos,

que so totalmente incompatveis com os anteriores.

A teoria administrativa baseia-se numa srie de paradigmas. Sobre este

conjunto de conceitos, ou pr-teorias assentam-se as diversas teorias sobre mudana

organizacional. importante conhecermos as formas de ver a realidade que estes

paradigmas proporcionam, pois na convergncia de uma ou mais das pr-teorias aqui

12

resumidas constroem-se a teoria e os modelos de interveno organizacional. Os conceitos

aqui enunciados baseiam-se na sistematizao proposta por Motta (1997).

A mudana pode ser vista como um compromisso ideolgico, com a adoo

de novos valores ou crenas. O ser humano e seus valores determinam a existncia da

organizao, ou seja, a organizao no tem existncia autnoma e seus objetivos

confundem-se com os objetivos individuais. Predomina neste paradigma o pensamento

sobre a observao. A mudana a busca da verdade pela mudana de pensamento do

indivduo. Privilegiam-se os mtodos didticos e dialticos na conduo da mudana,

reconhecendo-se a realidade e o ideal administrativo. O limite da mudana est nas

vontades e idias contrrias das outras pessoas; as teorias construdas sobre este paradigma

valorizam o poder da chefia como importante alavancador da mudana.

A mudana pode ser vista como imperativo ambiental, objetivando readaptar

a organizao s necessidades provocadas pelo ambiente em que se insere. Separa-se, nesta

perspectiva, a organizao de seus membros. A organizao entidade autnoma e

tangvel, e interage com o ambiente buscando o equilbrio que lhe garanta a sobrevivncia.

Predomina a observao sobre o pensamento, os fatos da realidade sobre as idias. A

abordagem nesta perspectiva sistmica, valorizando-se a anlise cientfica, que busca

explicar e prever determinado evento, em relaes de causa e efeito. A mudana

adaptao ou redirecionamento em funo de cenrios alternativos, baseado nos valores da

eficincia e eficcia.

A perspectiva da mudana como reinterpretao crtica da realidade

pressupe a participao do indivduo, que a partir da interpretao subjetiva da realidade

objetiva, constri seus prprios valores, que socialmente compartilhados formam a

organizao. A realidade entendida de forma fenomenolgica e intersubjetiva. As teorias

13

construdas sobre este paradigma so as teorias de ao social, que valorizam a linguagem

ou comunicao na compreenso do mundo organizacional. Buscam compreender, e no

somente explicar, associando a anlise e a fenomenologia. Fundamenta-se ainda no

estruturalismo, que associado fenomenologia, constri a estrutura histrica e

contingencial da organizao. A mudana conduzida pelos indivduos, atravs de suas

habilidades comunicativas, interferindo na estrutura.

A mudana como uma inteno social

representa a vertente interpretativista

do paradigma anterior, rejeitando o estruturalismo, embora apoiado na fenomenologia, a

qual associa a conscincia da interao e o cotidiano, como no existencialismo. A interao

das pessoas que cria a organizao, e envolve, alm de significados e intenes, motivos,

emoes e sentimentos. A mudana organizacional se d na interpretao e reinterpretao

dos significados subjetivos das relaes entre seus membros. Deste paradigma

desenvolvem-se teorias de mudana de natureza social e psicolgica.

Finalmente, o ltimo paradigma v a mudana como transformao

individual, na busca de uma nova viso de si prprio. A mudana se passa no mundo

introspectivo, atravs da articulao de sentimentos e significados, em que o indivduo

desenvolve uma nova forma de ser e renova a vontade de agir. As teorias que se baseiam

neste paradigma valorizam os recursos emocionais e espirituais, aproximando-se da formas

utilizadas em algumas filosofias orientais.

Estes paradigmas no aparecem isoladamente, se superpem e se

comunicam nas diversas teorias de mudana organizacional.

A moderna teoria administrativa desenvolveu-se no sentido de explicar e

descrever a realidade organizacional como parte de uma estrutura social maior.

Abandonando os princpios intelectuais que dominaram a teoria administrativa do ltimo

14

sculo, notadamente o reducionismo, o pensamento analtico e o mecanicismo, o moderno

pensamento administrativo baseia-se no expansionismo, no pensamento sinttico e na

teleologia. As teorias sobre mudana organizacional formam um conjunto complexo e

tendem a ser grupadas pela perspectiva de anlise organizacional, sintetizada nas

abordagens estratgica, estrutural, tecnolgica , humana, cultural e poltica. Pretende-se

detalhar cada uma destas perspectivas e verificar como elas se refletem na mudana objeto

de nosso estudo, usando uma viso sistmica, que se beneficie da diversidade dos focos de

anlise, sem pretender enquadr-lo em um nico modelo (Wilson, 1992; Motta, 1997).

Wilson (1992) sintetiza as teorias e modelos de mudana em dois eixos

principais (Quadro 1).

Quadro 1 Uma Caracterizao de Abordagens de Mudana Organizacional

O processo de mudana A implementao da mudana

Mudana planejada (voluntarismo)

1 Incrementalismo lgico e necessidades variadas, comprometimento e viso compartilhada de modelos

2 Reduzindo resistncias mudana (anlise do campo de fora)

Mudana emergente (determinismo)

3 Caractersticas de decises estratgicas: modelos de processo poltico

4 Contextualismo: implementao uma funo de fatores e processos antecedentes

Fonte: Wilson (1992, p.10)

Na dimenso vertical, a mudana pode ser planejada ou emergente,

refletindo o voluntarismo no planejamento, e o determinismo na emergncia. No eixo

horizontal, descreve-se a implementao ora como um processo, ora como uma estratgia

de implementao, refletindo as principais nfases da literatura sobre mudana.

Enquadram-se na clula 1 as abordagens de mudana planejada previamente pelo grupo

gerencial, que procura persuadir as demais pessoas de sua utilidade; requerem uma anlise

15

de processos e tm seu grau de mudana desejada previamente determinado pelos gerentes.

Na clula 2, a administrao ainda planeja previamente a mudana, mas sua tarefa primria

a implementao. A mudana vista como resultado da interao de diversas variveis do

negcio, num processo emergente, representado na clula 3. Finalmente, introduz-se o

conceito de contextualismo na clula 4, reconhecendo-se que, embora o jogo de poder

influencie a mudana, o que importa o contexto em que estes interesses polticos foram

construdos e operam no momento.

Wilson (1992) destaca, ainda, a importncia do conceito do grau de

mudana, identificando-o com os nveis de mudana organizacional, que podem ser,

conforme o Quadro 2:

Quadro 2 - Nveis de Mudana Organizacional em Funo do Grau de Mudana

Grau de Mudana

Nvel operacional/ nvel estratgico

Caractersticas

Status Quo 1 Pode ser tanto operacional quanto estratgico

Sem mudanas nas prticas correntes

Reproduo Expandida

2 Principalmente operacional Mudanas envolvem produzir mais as mesmas coisas (bens ou servios)

Transio Evolucionria

3 Principalmente estratgica Mudanas ocorrem dentro de parmetros existentes na organizao (muda, mas mantm estruturas existentes, tecnologia, etc.)

Transformao Revolucionria

4 Predominantemente estratgica

Mudanas envolvem substituir ou redefinir parmetros existentes. Por, exemplo, estrutura e tecnologia provavelmente mudam.

Fonte: Wilson (1992, p.20)

Os nveis de mudana de status quo e de reproduo expandida representam

processos de mudana predominantemente baseados em decises operacionais, envolvendo,

respectivamente, decises que levam a nenhuma mudana e decises que levam a

organizao a fazer em maior quantidade o que ela j fazia antes. J as transformaes

16

evolucionrias e revolucionrias representam nveis de mudana que pressupem processos

de tomada de decises estratgicas e que requerem a transformao ou substituio do

modo como a organizao opera e pensa o seu negcio (Wilson, 1992).

A deciso pela mudana organizacional pode emergir, segundo Motta

(1997), de deliberao racional (a inteno estratgica), ou pode ser oriunda da necessidade

de resolver problemas organizacionais (a reao adaptativa), ou ainda provocada pelo

processo de circulao de idias existentes na prpria empresa (o aprendizado contnuo).

Para planejar a mudana, crucial a formulao da estratgia empresarial.

Esta formulao consiste em compatibilizar as tendncias ambientais detectadas pela

anlise ambiental, em termos de oportunidades, ameaas, restries, coaes e

contingncias, com as competncias internas, avaliadas pela anlise organizacional, em

funo dos pontos fortes e fracos, recursos disponveis, capacidades e habilidades.

Embora seja desejvel antecipar-se e planejar a mudana, as situaes de

crises e dificuldades so muitas vezes as motivadoras para a adoo de programas de

mudanas.

Os programas de mudanas dividem-se entre propostas incrementais, com a

introduo moderada e constante de novidades, representadas pelos processos de melhoria

contnua (Kaizen, Qualidade Total), centradas na atividade do grupo e na qualidade do

produto, e pelos de mudanas planejadas, baseados em mudanas culturais e

comportamentais (Desenvolvimento Organizacional); e propostas de mudanas radicais,

que do nfase aos processos (Reengenharia). A mudana radical ameaadora, pois deixa

explcito o descontentamento com as prticas existentes e implcitas dvidas sobre as

pessoas em funes gerenciais. Como observa Galbraith, (1982), inovar e operar baseiam-

se em lgicas fundamentalmente diferentes, e portanto, as mudanas radicais dificilmente

17

so descobertas por trabalhadores do status quo. Exigem para sua implementao grupos

autnomos de fora do sistema.

A mudana do subsistema fiscalizao do BACEN insere-se no

planejamento institucional da organizao, e numa perspectiva mais ampla, no Plano de

Reforma do Aparelho do Estado. Desta forma, pode-se considerar que a mudana seja

planejada, mas tem como pano de fundo alguns elementos externos que reforam a

possibilidade de imperativo ambiental, em decorrncia da necessidade de uma maior

insero do Brasil e do BACEN na comunidade internacional, e mesmo de fatores internos

que propunham uma coordenao nica da atuao da fiscalizao. De qualquer perspectiva

que se analise a mudana, mandatrio estudar os mecanismos de coordenao da

organizao para que se possa avaliar os efeitos da transformao na estrutura e nos

processos objetos deste estudo.

18

2.2. Controle Organizacional

A mudana organizacional implica em reavaliar as relaes da organizao

com o ambiente externo, bem como seus relacionamentos internos, buscando adequar sua

configurao, de forma a atender uma deliberao ou imperativo estabelecido pela prpria

organizao ou pelo ambiente social em que est inserida. Para modelar a organizao, a

teoria serviu-se de metforas que possibilitassem simplificar o entendimento das

distribuies dos indivduos e suas relaes no conjunto de papis determinado pelo

contexto organizacional. Assim, o pensamento administrativo utilizou-se, em sua evoluo,

da analogia da organizao com mquinas, que predominou na abordagem mecanicista

desde Taylor e Fayol at Weber, analogia com organismos, viso que dominou os estudos

a partir dos anos 40 (Morgan, 1986). Em ambas as vises, sobressai como elemento

caracterstico das organizaes, sua estrutura, que pode ser entendida como a forma como o

trabalho dividido entre os indivduos e a coordenao entre as tarefas resultantes desta

diviso. Com ligeiras variaes, os estudiosos apresentaram perspectivas semelhantes sobre

a natureza das estruturas organizacionais. Destaca-se a concepo de Ranson, Hinnings e

Greenwood (1980, pg. 3), em que a estrutura vista como um meio complexo de controle

que continuamente produzido e recriado em interao e que, ainda assim modela essa

interao: as estruturas so constitudas e constitutivas. Esta perspectiva, que enfatiza a

volatilidade das estruturas, ser retomada mais frente, ao relacionar-se mudana, controle

e desempenho organizacionais.

A estrutura organizacional uma modelagem que atende a trs funes

bsicas: orienta-se aos objetivos organizacionais, limita a influncia das variaes

19

individuais sobre a organizao e estabelece o contexto em que as decises so tomadas e

as atividades executadas. Em funo das formas que assumem, as estruturas determinam

tipologias para a classificao das organizaes. Estas classificaes so teis para o estudo

comparado das caractersticas de diferentes organizaes e do grau de influncia que

exercem sobre os resultados alcanados por elas. Embora as estruturas organizacionais

possam ser vistas pelas diversas perspectivas histricas que a Teoria Administrativa

apresenta, tenciona-se, neste trabalho, analis-las sob a tica dos mecanismos de controle

organizacional, que contribuem para o alcance dos objetivos da organizao.

O controle organizacional tem vrios significados e pode ser interpretado de

diversas maneiras. forma de alinhar comportamentos individuais ao plano racional da

organizao. A coordenao e o ordenamento criados a partir dos interesses diversos e

comportamentos potencialmente difusos de seus membros uma funo prioritria do

controle (Tannembaum, 1968). Com o surgimento da burocracia, torna-se menos direto e

visvel, e confunde-se com a estrutura organizacional, como destacam Rosen e Baroudi

(1992). Adotando uma perspectiva histrica, estes autores verificam que a produo e o

trabalho so inicialmente avaliados pelos resultados ou sadas produzidos: os sistemas de

produo artesanais, pr-capitalistas, no so estruturados, embora j se manifeste uma

forma simples de controle do trabalho, atravs da superviso direta, da hierarquia e do

ajustamento mtuo dos trabalhadores. Com a revoluo industrial e as mudanas na

organizao do trabalho, o processo produtivo passa a ser visto como crucial para garantir

os resultados, e assim, o controle do comportamento individual passa a ser exercido por

meio de um sistema de regras formais. As estruturas organizacionais, que refletem a diviso

e diferenciao do trabalho, trazem embutidas estas regras, por meio de controles que

20

garantam a conformidade individual ao processo produtivo. Desta forma, controle e

estrutura organizacional fundem-se em estruturas de controle.

Burris (1989) traa o processo evolutivo das estruturas de controle

organizacional, que culmina com a integrao das formas alternativas de controle tcnico,

burocrtico e profissional na forma tecnocrtica, destacando as principais caractersticas,

resumidas no Quadro 3. No entendimento da autora, as diferentes formas de controle

organizacional sucedem-se num processo dialtico de racionalizao: a cada crise

decorrente das contradies internas da estrutura de controle, novas formas so

desenvolvidas para resolv-las. Em sua anlise, o controle simples, pr-industrial, evolui

paralelamente em trs diferentes estruturas, que servem aos diferentes ambientes de

trabalho surgidos com a industrializao: o controle tcnico, nas indstrias, a burocracia,

nos escritrios, e o profissionalismo, nos ambientes de trabalho especializado, como

universidades, institutos de pesquisa e entre profissionais liberais. Estas trs formas

representam tipos estruturais de controle, onde o controle exercido nas regras e hierarquia

(burocracia), nos sistemas fabris (controle tcnico) ou nos cdigos de tica e educao

formal (profissionalismo).

21

Quadro 3 Estruturas de controle organizacional Perspectiva evolutiva

Estruturas Perodo Caractersticas Contradies

Controle artesanal,familiar Pr-capitalista Aprendizado Descentralizao

Colegiado

Processo laborial e produtivo

insuficientemente controlados

Controle simples A partir do sc. XVIII

Superviso direta

Autoridade coercitiva

Disciplina de horrios

Coero transparente

Resistncia do trabalhador

Impraticvel em larga escala

Controle tcnico A partir do sc. XIX Controle embutido no sistema fabril

Especializao

Isolamento do operrio

Controle e ritmo visveis

Resistncia do trabalhador

Inflexibilidade dos sistemas

de produo

Controle burocrtico A partir do sc. XIX Diferenciao da estrutura

Tarefas especializadas

Asceno baseada em

critrios objetivos

Conflitos

profissionais/burocrticos

Favoritismo vs. objetividade

aparente

Ineficincia e falta de

flexibilidade para situaes

imprevistas

Controle profissional A partir do sc. XIX Grupos elitizados Auto-regulao

Cdigos de tica

Formalizao do treinameno

Conflitos

profissionais/burocrticos

Interesses velados vs. tica, auto-

regulao

Controle tecnocrtico A partir dos anos 60 Polarizao entre especialistas e no-especialistas

Especializao tcnica como

base de autoridade

Barreiras do credenciamento

Organizao em equipes, a

maioria no setor especializado

Reestruturao de habilidades

Centralizao/descentralizao

Potencial produtivo da tecnologia

avanada frustrado

Neutralidade aparente vs.

segregao por sexo e raa

Adaptado de Burris (1989, p.4)

A tipologia do controle organizacional de Burris (1989) , em seus

elementos bsicos, coincidente com as propostas por Rosen e Baroudi (1992), Prez

Vilario e Schoenherr (1987) e Perrow (1986). No Quadro 4 so resumidas as

22

denominaes e caractersticas de cada uma destas tipologias, destacando suas semelhanas

e a sntese que elas representam: o controle tem por base a superviso direta, como no

controle simples de Burris, no Quadro 3, ou a orientao por regras explcitas e normas,

como nos controles tcnico, burocrtico ou profissional de Burris (ver Quadro 3), ou ainda,

pressupostos culturais, que embora no explcitos no controle tecnocrtico de Burris, esto

presentes no controle colegiado dos grupos de trabalho, compostos de profissionais

especializados.

Quadro 4 Tipologias comparadas

Rosen e Baroudi (1992) Prez Vilario e Schoenherr (1987) Perrow (1986)

Tipo Base Tipo Meios Tipo Caractersticas

Controle simples Superviso direta Controle direto Imposio de ordens

Vigilncia expressa

Controle direto ou

reativo

Superviso direta

Regras

Regulao

Controle burocrtico Orientado por regras

explcitas

Indireto

TI possibilitando a

conformidade

comportamental e

invisibilidade de regras

Fragmentao de

tarefas

Separao

concepo/execuo

Controle estrutural ou

discreto

Normas e

regulamentos

Hierarquia

Seleo

Controle burocrtico Padronizao

Especializao

Controle ps

burocrtico

Controle de idias,

crenas, valores e

atitudes (cultura)

Controle difuso Pressupostos culturais Contole

completamente

proativo ou das

premissas cognitivas

Internalizao das

premissas de

comportamento

necessrias ao

desempenho das

tarefas

Adaptado de Rosen e Baroudi (1992), Prez Vilario e Schoenherr (1987) e Perrow (1986)

Os trabalhos de Hall (1984) e Mintzberg (1995) so marcos importantes na

anlise da organizao pela tica do controle e, como apresentam estudos abrangentes

dessa teoria, esta pesquisa apia-se com maior detalhamento em suas observaes.

23

Mintzberg (1995) enfatiza o papel das estruturas na operao eficaz das

organizaes. Partindo do exemplo da artes de cermicas, que medida que v seu

empreendimento crescer pela maior aceitao dos produtos no mercado, adiciona

complexidade sua estrutura organizacional, Mintzberg apresenta o controle

organizacional como um conjunto de mecanismos bsicos para obter a coordenao entre

tarefas separadas. Sublinha que estes mecanismos envolvem no s a coordenao entre as

tarefas, mas tambm a comunicao entre os processos e o controle por um ou mais

indivduos na organizao.

A evoluo da complexidade na empresa ceramista d oportunidade de

apresentar as cinco variaes por ele previstas nestes mecanismos. Assim, quando a artes

contrata auxiliares e passa a dividir com eles seu trabalho, a coordenao entre os

operadores se d por ajustamento mtuo, baseada na comunicao informal e nas

habilidades dos especialistas em se adaptar uns aos outros. Numa segunda etapa, com o

ingresso de mais operadores na organizao, o trabalho passa a ser dividido por grupos,

com uma pessoa coordenando por superviso direta o trabalho dos outros, dando-lhes

instrues e monitorando suas aes. Com a expanso dos negcios da organizao, a

fabricao passa a ser feita em linhas de montagem, com segmentao das fases do trabalho

e especializao dos operadores. Nesta fase, a coordenao se d por padronizao, que

pode ser feita em relao aos processos de trabalho, ou em relao aos resultados ou sadas,

ou ainda em relao s habilidades e conhecimentos requeridos.

Ampliando esses conceitos, Mintzberg (1989) identificou adicionalmente a

padronizao de normas como a coordenao que ocorre nas organizaes em que seus

membros partilham um mesmo conjunto de valores ou credos, como nas ordens religiosas,

e no qual o controle se d sobre as normas de trabalho

24

A padronizao dos processos de trabalho, que corresponde abordagem

mecanicista de Taylor, utilizada quando as atividades so simples e rotinizadas.

Operaes mais complexas podem levar a organizao a adotar a padronizao de sadas,

onde os resultados do trabalho so especificados, mas deixa-se livre ao operador a escolha

do processo a ser utilizado. A padronizao de habilidades se d no processo de

recrutamento externo ou por meio de treinamento, quando a habilidade ou conhecimento

necessrios ao desempenho do trabalho so especificados, o que Hall (1984, p.7) chama de

padres de afiliao. Corresponde a uma forma indireta de controle, pois consegue para a

organizao o que as padronizaes de processos ou resultados fazem diretamente.

Mintzberg (1995) observou que a evoluo da complexidade do

trabalho faz com que os mecanismos de controle alterem-se sucessivamente do ajustamento

mtuo para a superviso direta e depois para a padronizao, geralmente para a de

processos, ou de normas (Mintzberg, 1989, p. 102); com a crescente complexidade das

operaes, pode-se especificar sadas padro; e se no for possvel especific-las,

padroniza-se as habilidades necessrias ao trabalho. Entretanto, caso as tarefas

diversificadas da organizao comprovem ser impossvel a padronizao, retorna-se ao

incio do ciclo, dando-se preferncia ao mais simples, porm mais adaptvel mecanismo de

coordenao o ajustamento mtuo. O autor reconheceu tambm que tais formas de

controle podem conviver numa mesma organizao, e no simplesmente serem substitudas

sucessivamente. Mais ainda, verifica que dificilmente encontra-se uma organizao que no

misture em doses variadas estes mecanismos, pois toda organizao combina controles

formais com comunicaes informais.

Em seu modelo, Mintzberg (1995) identificou cinco grandes

componentes na organizao, posteriormente ampliados para seis (Mintzberg, 1989), cujos

25

interrelacionamentos e fluxos de controle definem seu funcionamento. Desta forma,

sintetizou a forma piramidal da organizao tendo em sua base o ncleo operacional,

correspondente aos executores do servio bsico de fabricao de produtos ou prestao de

servios, e no topo, a cpula estratgica, encarregada de assegurar que a organizao

cumpra sua misso de maneira eficaz e de satisfazer as exigncias de seus controladores.

Na poro intermediria, desenhou os nveis intermedirios de chefia como a linha

intermediria, e em cada lado da pirmide, mas por fora da ligao entre a base e o topo,

imaginou de um lado a tecnoestrutra, formada por analistas, responsveis por planejar e

padronizar o trabalho, e do outro a assessoria de apoio, unidades que prestam apoio para a

organizao fora de seu fluxo operacional. A ideologia, ou a cultura da organizao a

sexta parte integrante da estrutura (Mintzberg, 1989). Cada um destes componentes atua

com nfase num mecanismo de coordenao, desde o ajustamento mtuo na cpula

estratgica e na tecnoestrutura, padronizao no ncleo operacional, passando pela

superviso direta da linha intermediria.

Os fluxos operacionais da organizao foram divididos por

Mintzberg (1995) em cinco tipos: a organizao pode ser vista como um sistema de

autoridade formal, correspondente ao organograma da empresa, enfatizando-se a superviso

direta; como uma rede de atividades regulamentadas, que melhor representa o fluxo de

ordens e instrues vindas da hierarquia, mas que d maior nfase padronizao; como

um sistema de comunicaes informais, enfatizando o papel do ajustamento mtuo na

coordenao; como um sistema de constelaes de trabalho, em que os indivduos na

organizao se agregam em grupos no necessariamente relacionados com a hierarquia, a

fim de realizar seu trabalho; e por ltimo, como um sistema de processo decisrio

ad-hoc,

retratando os interrelacionamentos numa deciso estratgica que envolve os diversos

26

componentes da organizao. Da mesma forma que nos mecanismos de coordenao,

Mintzberg sugere que a complexidade da organizao pressupe uma combinao destas

teorias no seu funcionamento.

Para descrever a diviso do trabalho e a coordenao de tarefas,

Mintzberg (1995) utilizou-se dos chamados parmetros delineadores e fatores situacionais.

Os primeiros indicariam as variveis observadas no desenho das posies individuais, na

definio da superestrutura, no desenho das ligaes laterais, e no planejamento do sistema

de tomada de deciso. Os fatores situacionais influenciariam os parmetros delineadores em

funo do ambiente e caractersticas culturais e polticas da organizao.

Os aspectos considerados no delineamento de posies individuais

dizem respeito especializao da tarefa, formalizao do comportamento, ao

treinamento e doutrinao; no delineamento da superestrutura, destacam-se o

agrupamento de unidades e as dimenses da unidade; no desenho de ligaes laterais,

temos os sistemas de planejamento e controle e os instrumentos de interligao; finalmente,

os parmetros de planejamento do sistema de deciso incluem a descentralizao vertical e

a descentralizao horizontal.

O modelo imaginado por Mintzberg (1995) culmina com a tipologia

de organizaes, classificando-as nas seguintes configuraes:

Estrutura simples, com base na superviso direta, tendo como componente principal a

cpula estratgica;

Burocracia mecanizada, baseada na padronizao dos processos de trabalho, com a

tecnoestrutura como componente chave;

27

Burocracia profissional, com nfase na padronizao de habilidades, na qual o ncleo

operacional o componente chave;

Forma divisionalizada, com base na padronizao de sadas, com a linha intermediria

desempenhando o papel principal;

Adhocracia ou organizao inovativa, baseada no ajustamento mtuo, cujo componente

principal a assessoria de apoio.

Mais tarde, o modelo foi ampliado (Mintzberg, 1989), incluindo-se:

a organizao missionria, baseada na padronizao de normas, tendo a

ideologia como papel principal;

a organizao poltica, que no apresenta um mecanismo ou papel

dominantes.

A vantagem da anlise sob a tica dessas configuraes est na simplificao

que o enquadramento do problema real desta pesquisa a um dos padres tericos traz na

discusso dos mecanismos de controle caractersticos e na direo a ser seguida se deseja-

se, com a mudana organizacional, atingir outro padro. Outra vantagem est na definio

dos parmetros delineadores, que sero de grande utilidade para a avaliao da eficcia

organizacional.

Contrapondo-se viso sinttica dos mecanismos de controle proposta por

Mintzberg (1995, 1989), Hall (1984) faz uma anlise das vrias tendncias da escola

administrativa nos estudos sobre estrutura organizacional e processos organizacionais.

Constri sua abordagem apresentando os aspectos que considera relevantes, filiando-se s

correntes cujas concluses lhe parecem mais consistentes, mas sem deixar de mencionar os

diversos enfoques para cada aspecto considerado. , nesse sentido, uma abordagem mais

28

rica para a discusso da teoria organizacional, e menos formalizada na construo de um

modelo de controle organizacional.

A abordagem de Hall (1984) ao controle organizacional emerge da

conceituao de aspectos delineadores da estrutura organizacional. Estes aspectos so a

complexidade, a formalizao e a centralizao.

A complexidade de uma organizao se reflete na forma que o trabalho

dividido e as estruturas de controle atuam. Ela no uniforme na organizao, pois

diferentes partes da organizao podem apresentar variaes em seu grau de complexidade.

A complexidade pode se apresentar como diferenciao horizontal, diferenciao vertical e

disperso espacial.

A diferenciao horizontal traduz em que extenso as tarefas da organizao

esto subdivididas entre seus membros. Esta subdiviso pode ocorrer pela atomizao das

tarefas, permitindo que no especialistas possam desempenh-las, ou pela alocao de

tarefas variadas e abrangentes a especialistas altamente treinados.

A diferenciao vertical ou hierrquica descreve o nmero de nveis de

superviso existentes ou necessrios ao desempenho da coordenao das atividades da

organizao. Os estudos sobre a diferenciao vertical concentram-se na associao desta

com o tamanho (quanto maior a organizao, maior o nmero de nveis hierrquicos) e a

tecnologia da organizao.

A disperso espacial refere-se ao nmero de locais espacialmente separados

em que as unidades organizacionais se distribuem. Compreende tanto a diferenciao

horizontal quanto a vertical, conforme a especializao do trabalho, ou os centros do poder

so espacialmente divididos.

29

Embora os trs elementos da complexidade possam variar

independentemente, verifica-se em muitas organizaes uma correlao entre a

diferenciao horizontal e a vertical (organizaes com intensa subdiviso do trabalho

tendem a ter menos diferenciao vertical).

Outra constatao das pesquisas que quanto mais complexas as

organizaes, maiores os problemas de coordenao, controle e comunicao. Hall (1984)

comenta que estes problemas foram verificados por Lawrence e Lorsch, no estudo

Organization and Environment, onde constataram que um alto grau de diferenciao

(complexidade) relaciona-se com um ambiente complexo e diferenciado, comprovando que

as organizaes se tornam mais complexas medida que suas atividades e o ambiente que

os cerca se tornam mais complexos. Interessa-nos sobremaneira outra concluso desse

mesmo estudo: a complexidade se relaciona, ainda que indiretamente, com a eficcia, posto

que os problemas de coordenao, controle e comunicao gerados pelo aumento da

complexidade so fontes de conflito que, surpreendentemente, contribuem, quando

apropriadamente resolvidos, para a eficcia organizacional.

O segundo aspecto do controle organizacional na abordagem de Hall (1984)

a formalizao, definida como o estabelecimento pela organizao das normas e

procedimentos que sero seguidos. Reflete a opinio dos responsveis pelo processo

decisrio sobre os demais membros da organizao: baixa quando acreditam que os

membros da organizao tenham alta capacidade de julgamento e autocontrole; alta

quando julgam os membros incapazes de tomarem suas prprias decises, carecendo de

normas para orientar seu comportamento. Pode tambm variar segundo o tipo de situao

que ela tem de lidar rotineiramente. Assim, sero altamente formalizadas quando as

situaes so previsveis, como na linha de montagem. Quando as situaes tornam-se

30

imprevistas, sem nenhum procedimento pr-programado, os membros da organizao

devem ter liberdade para lidar com elas, caracterizando-se a informalidade ou formalizao

mnima.

Hall (1984) aborda em seu trabalho as relaes da formalizao com a

centralizao do poder, com a mudana organizacional, com a tecnologia e com a

profissionalizao, e mostra que as pesquisas evidenciam a influncia do meio ambiente e

da prpria organizao na formalizao. A influncia mais marcante a do ambiente

tecnolgico em que a organizao opera, enquanto que internamente, a profissionalizao

faz com que o indivduo traga para a organizao suas prprias normas de comportamento.

A harmonizao das normas individuais com as de que necessita a organizao fator

crtico para a eficcia de sua atividade. A formalizao excessiva pode embotar a

capacidade de ao do indivduo, e provocar sua reao contrria. Por outro lado, a

formalizao mnima pode gerar comportamento individual inadequado que trar prejuzos

para a empresa. O equilbrio entre estes extremos um aspecto que a organizao deve

permanentemente perseguir.

O terceiro elemento da abordagem de Hall (1984) a centralizao, que

corresponde distribuio de poder numa organizao. elemento chave do controle

organizacional e tal como a formalizao, indica a viso que a organizao tem de seus

membros: quando altamente centralizada, reflete a falta de confiana no pessoal para a

tomada de decises ou auto-avaliao; no outro extremo, quando menos centralizada, seus

membros tm mais autonomia no desempenho de suas atividades. Na definio de Van de

Venn e Ferry (1980), o locus de deciso que determina a autoridade dentro de uma

organizao. Quando a maioria das decises tomada hierarquicamente, uma unidade

considerada centralizada; uma unidade descentralizada geralmente implica que a fonte

31

principal do processo decisrio foi delegada pelos gerentes de linha para o pessoal

subalterno.

justamente esse jogo de delegao e normas que define a maior ou menor

participao dos diversos grupos no processo decisrio. Embora essa participao tenha

implicaes polticas, o fator tecnologia determinante na atribuio da delegao de

autoridade, em oposio orientao por normas, e se relaciona com a busca por eficincia

e eficcia organizacionais. Dornbusch e Scott (apud Hall, 1984, p.83) assinalam que a

variedade de tarefas, de clareza, previsibilidade e eficcia distintas, executadas numa

organizao, significa que ela tem tecnologias mltiplas para as quais variaes estruturais

intra-organizacionais devem ser previstas. Assim, a complexidade da tarefa parece ser o

orientador da maior ou menor participao no jogo decisrio: nas situaes rotineiras, as

regras governam as aes dos membros organizacionais, e h pouca tendncia delegao

de poder; nas situaes em que h incerteza quanto tarefa, provvel que haja maior

delegao de poder.

Outros fatores destacados por Hall (1984) que contribuem para a

centralizao so o tamanho ou porte da organizao e o ambiente em que ele se insere.

Observou-se que o aumento de tamanho das organizaes implica em maior

descentralizao na tomada de decises, embora isto no acarrete na perda de controle pela

organizao. J os estudos sobre a influncia dos fatores externos levam a concluses

contraditrias. Enquanto alguns estudos sugerem que a competitividade conduz

descentralizao como forma de atingir o sucesso organizacional, outros chegaram a

concluses opostas, indicando que o ambiente mais competitivo levava maior necessidade

de controle e coordenao, ou seja, maior centralizao. A mesma contradio ocorre

quando se observa a estabilidade dos ambientes organizacionais: enquanto certos estudos

32

sustentam que a descentralizao mais apropriada para condies de turbulncia ou

instabilidade no ambiente, outros argumentam em favor da centralizao nestas situaes.

Uma noo til para a centralizao o acoplamento entre unidades organizacionais. Usado

para descrever a baixa interdependncia entre unidades organizacionais, surge nos estudos

de Weick (1976) e Aldrich (1979) esta imagem, que parece ser primeira vista mais

atraente por representar uma forma de equilbrio entre centralizao e descentralizao. As

organizaes com baixo nvel de acoplamento seriam, de forma geral, descentralizadas e

apresentariam como vantagens: a possibilidade, na organizao, das unidades evolurem de

forma independente umas das outras; a maior sensibilidade s mudanas; a adaptabilidade

s condies locais; maior capacidade de inovao; o encapsulamento de problemas; o

maior estmulo a autodeterminao e envolvimento individuais; e o menor dispndio de

operao, j que os custos de coordenao seriam mais baixos. Hall, no entanto, diverge da

utilizao desse conceito na pesquisa e na prtica, por considerar que a polarizao

centralizao-descentralizao mais til na abordagem dos mltiplos pontos de deciso e

sua distribuio na organizao.

Finalmente, como forma de exerccio de poder, a centralizao compreende

a discusso dos sistemas polticos nas sociedades em que esto inseridos e, obviamente

refletem e tm reflexos no ambiente. A centralizao pode ser vista, nesta perspectiva,

como forma de fortalecimento do poder vigente, num extremo, ou como forma de alterar os

arranjos tradicionais de poder dentro da sociedade, no outro. Conceitos como administrao

participativa, administrao por participao e autogesto emergem como um exerccio de

democratizao do poder decisrio, embora compreendam nveis diversos desse exerccio.

importante compreender como a centralizao se relaciona com a mudana

33

organizacional, pois da luta pelo poder nas organizaes, juntamente com presses

ambientais, que surgem novas formas organizacionais.

Zey Ferrel (1979, p. 139) acrescenta ao modelo de estrutura da organizao a

dimenso da comunicao, que em Hall (1984) aparece como um dos processos

organizacionais. A autora destaca que na perspectiva de sistemas abertos a organizao

vista como uma rede de canais de comunicao interconectados que transportam a

informao para, e a partir do ambiente organizacional , e atravs de sua estrutura interna.

Lembra que, como o poder, a comunicao relacional, definindo-a como um processo em

que as idias so transferidas de um remetente para um destinatrio com a inteno de

mudar o comportamento do destinatrio.

A comunicao com o ambiente externo de capital importncia para a

sobrevivncia da empresa, mas no aspecto estrutural dos fluxos internos de comunicao

que tratam as pesquisas. Segundo seu contedo, estes fluxos criam redes formais e

informais de comunicao, se este contedo relaciona-se ou no com o trabalho. Como as

redes informais so formadas entre indivduos que por proximidade, interesses comuns,

afinidades e valores compartilhados passam a se relacionar fora do fluxo formal da

organizao, representam fontes potenciais de influncia e poder que podem se refletir na

estrutura do trabalho, fazendo com que caracterstica inicial de no relacionamento com o

trabalho desaparea.

Conforme a direo, os fluxos de comunicao so classificados em

horizontais e verticais, e estes ltimos so ainda subdivididos de acordo com o sentido da

comunicao em ascendentes e descendentes. A comunicao horizontal mais freqente

nas organizaes que a vertical, e seu contedo preponderantemente informal, j que

concentra o fluxo entre indivduos hierarquicamente no mesmo nvel, seja internamente

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unidade ou entre unidades. Apesar desta caracterstica, os pesquisadores do pouca ateno

comunicao horizontal, concentrando-se na vertical, onde ocorre preponderantemente a

comunicao formal da empresa. Zey-Ferrel (1979, p.237) considera que estes

pesquisadores falham ao assumir que toda comunicao relevante ao estudo da organizao

percorre o caminho ascendente e descendente para ligar departamentos do mesmo nvel,

subestimando deste modo a existncia da comunicao horizontal direta. A comunicao

vertical descendente classificada, segundo Katz e Kahn (1987) em instrues de trabalho,

racionalidade do trabalho (entendimento da tarefa e relacionamento com outras tarefas),

informaes sobre prticas e procedimentos organizacionais, feedback ao subordinado

sobre seu desempenho e doutrinao da ideologia da organizao. A comunicao vertical

ascendente resume-se s questes colocadas pelos subordinados aos seus superiores

relativas execuo das tarefas, ou retornos de solicitaes superiores, ou sugestes.

Como pode-se notar, h diversas perspectivas de anlise do controle

organizacional. Carvalho (1999) destaca que as perspectivas que tm dominado os

modernos estudos organizacionais so a poltica, que v o controle como exerccio de poder

e dominao; e a econmica, que tem a eficincia e eficcia como preocupaes centrais,

tratando o controle como instrumento para a realizao das metas da empresa. Adotando-se

a perspectiva econmica, sem esquecer os aspectos essenciais de poder e dominao,

apresenta-se diversas formas de controle, garantidas por tcnicas e procedimentos, que

pretendem assegurar determinado nvel de desempenho organizao. Como restries a

estas tcnicas e procedimentos, as relaes sociais que precedem e se formam no ambiente

organizacional devem ser observadas com ateno. Dois aspectos se destacam nas

estruturas de controle modernas:

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a legitimao do sistema de trabalho a cooperao do indivduo e do grupo social

com o esforo de produo depende de suas reaes a aspectos psicossociais tais como a

motivao e, no sentido contrrio, da percepo do controle que lhe imposto. As diversas

formas de controle podem disfar-lo ou escond-lo nos instrumentos utilizados, tais como

a tecnologia empregada. A legitimao a aceitao tcita pelo trabalhador da forma de

controle e do sistema de trabalho institudos, em benefcio dos resultados (Rosen e Baroudi,

1992). O controle tecnocrtico (Burris, 1989), para o qual evoluram os controles tcnico,

profissional e burocrtico mais fortemente legitimado que seus predecessores.

A tecnologia, especialmente a da informao, uma forma poderosa de controle,

pois alm de trazer embutidas regras, para as quais necessria aceitao de quem opera

para poder interagir com o sistema, consegue tornar o controle menos perceptvel, fazendo

com que a legitimao do sistema de trabalho torne-se inconsciente. O controle

hegemnico, atravs do consentimento, em lugar da coero, facilitado pela utilizao de

tecnologia da informao. Embora a introduo dessa tecnologia encontre resistncias entre

os trabalhadores, os computadores tornaram-se to usuais em nossa cultura, que opor-se

sua utilizao considerada atitude irracional.

Os impactos da utilizao de tecnologias computacionais so grandes, num

processo que Rosen e Baroudi (1992) chamam de desburocratizao, que leva ao controle

ps-burocrtico, com crescente hegemonia do grupo gerencial. Entre eles, destacamos:

O desaparecimento de orientao explcita por regras, em oposio s regras

formais da burocracia, atravs da utilizao de sistemas que padronizam a aquisio de

dados, garantindo um controle procedural e reduzindo a discricionariedade da pessoa que

desempenha as tarefas. No caso do BACEN/DECIF, verifica-se esta ocorrncia ao se criar

36

roteiros e formulrios informatizados para padronizar os procedimentos a serem verificados

no compliance.

O desaparecimento da hierarquia estrita e extensiva, medida que as

responsabilidades de supervisores de tarefas que foram automatizadas passam a fazer parte

do sistema informtico. Na administrao pblica brasileira, este fenmeno vem ocorrendo

com os tcnicos de nvel mdio, embora suas atribuies nem sempre tenham sido includas

em algum sistema informtico.

Conseqncias para o trabalho:

A des-Taylorizao de tarefas, que corresponde ao reenquadramento do

trabalho de acordo com a filosofia do novo sistema tecno-social, em oposio

especializao extensiva e diviso do trabalho caractersticas da burocracia;

A rotinizao da especializao, que consiste na possibilidade de

automatizar, atravs de Sistemas Especialistas e inteligncia artificial, por exemplo,

muitas das tarefas antes consideradas especializadas, no-rotinizveis, possibilitando

a criao de postos de trabalho com operadores menos habilitados, com menor poder

de barganha e, conseqentemente, pior remunerados;

E, relacionada com as anteriores, a desprofissionalizao, tendncia descrita

por Haug (1973, p. 197) como a perda pelos profissionais das suas qualidades

nicas, especialmente seu monoplio sobre o conhecimento, a crena pblica no ethos

do servio e as expectativas de autonomia do trabalho e autoridade sobre o cliente, o

que acarreta na convergncia de funes burocrticas e profissionais, fazendo com

que surja uma nova diviso do trabalho, onde profissionais de perfil tcnico

desempenham tanto funes gerenciais quanto operacionais. Burris (1989) considera

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exagerada e insuficientemente comprovada tal anlise, pois persistem nas

organizaes nveis de privilgio e status para os profissionais especializados.

Conseqncias para o controle organizacional:

A pseudo-descentralizao a tecnologia da informao facilita a

descentralizao de tarefas e do processo decisrio e, ao mesmo tempo, possibilita a

manuteno ou o crescimento da centralizao do controle, atravs da padronizao

da informao, armazenamento mais completo de dados, e mais rpido processamento

da informao. Aumentando a formalizao das tarefas e monitorando os resultados

das decises de nvel subalterno, ou at prescrevendo estes resultados, a gerncia

pode dar uma aparncia de tomada de decises descentralizada, enquanto controla

centralizadamente os resultados. Burris (1989) observa que a tecnocracia assume a

forma visvel e funcional descentralizada, mas com o controle centralizado

programado no software; constata ainda que evidncias empricas indicam que a

descentralizao mais efetiva no nvel especializado, e mais superficial nos setores

no especializados.

O controle invisvel a tecnologia da informao permite o controle

permanente e muitas vezes imperceptvel das aes dos indivduos, que, se percebem

sua utilizao com este propsito, criam resistncias que tendem a inviabilizar o

controle pretendido.

A transposio das limitaes espao-temporais do trabalho, caractersticas

da burocracia, tem com a informtica uma possibilidade concreta, tornando possvel o

trabalho em casa. Se por um lado tem o potencial de devolver muito do controle do

ritmo e do desempenho do trabalho para o trabalhador, por outro amplia o controle e

monitoramento do local de trabalho para a residncia.

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A viso apresentada at aqui d a impresso de que o emprego da tecnologia

traz conseqncias de forma geral positivas para a organizao, s custas de prejuzo para o

indivduo, que suporta os impactos mais significativos no seu trabalho. A despeito dessa

impresso, a tecnologia pode, dependendo da forma que implementada, ser um

instrumento de fortalecimento (empowering) dos indivduos, favorecendo interesses outros

que no os gerenciais, e que permitiro a criao de redes informais, tendendo a formas de

controle mais difusas. A tecnologia de informao flexvel mas no neutra (Burris,

1989; Rosen e Baroudi, 1992), pois corresponde s intenes e expectativas de seus

criadores e patrocinadores. Burris (1989) enfatiza os diferentes impactos de sua utilizao

entre os setores especializado e no especializado de uma organizao. Assim, verifica que

o setor especializado expande-se nas organizaes centradas em tecnologia avanada na

mesma proporo que o no especializado contrai-se; enquanto usada para aproximar

especialistas, atravs das tecnologias de comunicao (e-mails, discusses via internet,

acesso a bases de dados especializadas), empregada no setor no especializado para isolar

e controlar os trabalhadores, atravs da fragmentao e monitoramento do trabalho; e

finalmente, constata que o poder e a informao so mais descentralizados entre os

especialistas, enquanto vigora uma descentralizao aparente mas com controle

centralizado entre os no especialistas.

Conquanto sirvam para destacar as diferenas, as diversas tipologias de

controle organizacional no se constituem em modelos puros nem exclusivos de uma etapa

histrica (Carvalho, 1999). Os autores das tipologias analisadas nesta pesquisa concordam

que na maioria das organizaes, coexistem duas ou mais formas de controle, ajustadas ao

tipo de trabalho desempenhado em cada unidade organizacional. As pesquisas mais

recentes destacam a predominncia de uma forma de controle em relao s demais.

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Utilizando o modelo proposto por Prez Vilario e Schoenherr (1987), que prev uma

combinao de formas de controle diferente conforme o tipo organizacional, Carvalho

(1999) confirma, por exemplo, a predominncia do controle difuso sobre o direto e o

estrutural em organizaes no-governamentais espanholas. Por outro lado, a coexistncia

das diferentes formas de controle tem efeitos dinmicos, fazendo com que as formas

originais evoluam e mudem suas caractersticas em resposta s mudanas ocorridas nas

formas de controle com que coexistem (Burris, 1989). Alm disto, caractersticas

contraditrias entre as diversas formas de controle, convivendo num mesmo contexto,

expem conflitos que sero resolvidos, ou no, por formas alternativas ou alteraes nas

formas originais. do interrelacionamento entre as formas de controle tcnico, burocrtico

e profissional que emerge a tecnocracia, que integra estas formas de controle por

transformaes nos tipos originais.

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2.3. Desempenho Organizacional

A mensurao e a avaliao so atividades intrnsecas ao controle

organizacional e necessrias para verificar-se os efeitos das interaes com o meio, e para

propor correes nos processos, em aperfeioamento sistemtico. No h no entanto

consenso sobre o que se deseja medir. Sob o termo desempenho, diversos significados so

atribuveis, alguns deles quantificveis, e que historicamente foram empregados pelas

organizaes como indicadores de sua capacidade de gerar negcios e sobre