fronteiras diluídas/ planejamento territorial em Áreas...

UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE

Fronteiras Diluídas/ Planejamento Territorial em Áreas Metropolitanas:

O Caso de São Paulo

CINTIA DE CASTRO MARINO

Disolved Borders: Planning Metropolitan Areas

São Paulo . Junho / 2012

ORIENTADORA: PROFA. DRA. NADIA SOMEKH

Mestrado em Arquitetura e UrbanismoUNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE











Dissertação apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie para obtenção do título

de Mestre em Arquitetura e Urbanismo




Marino, Cintia de Castro. Fronteiras Diluídas: Planejamento Territorial em Áreas Metropolitanas/ Cintia de Castro Marino- São Paulo: UPM, 2012.

xi, 168f.:il.; 30cm.

Dissertação de Mestrado em Arquitetura e UrbanismoUniversidade Presbiteriana Mackenzie.

Referências Bibliográficas: f. -155-1681. Mega-cidade; 2. Metrópole; 3. Planejamento Territorial;

4. Estruturação; I. Título

Orientadora: Nadia Somekh





PROFA. DRA. NADIA SOMEKH

APROVADA EM:

Universidade Presbiteriana Mackenzie

PROFA. DRA. SUELI RAMOS SCHIFFERUniversidade de São Paulo

PROF. DR. CANDIDO MALTA CAMPOS NETOUniversidade Presbiteriana Mackenzie

Dissertação apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie para obtenção do título

de Mestre em Arquitetura e Urbanismo

Cntia de Castro Marino

AGRADECIMENTOS

À professora Dra. Nadia Somekh, orientadora da dissertação,

agradeço ao apoio, a partilha do saber e as valiosas contribuições

para o trabalho. Acima de tudo, obrigada por me acompanhar

nesta jornada e por estimular o meu interesse pelo conhecimento

e pela vida acadêmica.

Aos professores Dra. Sueli Ramos Schiffer e Dr. Candido

Malta Campos Neto pela participação na banca e orientações pre-

cisas.

Aos professores do Mackenzie, Dra. Angélica Benatti Alvim,

Dr. Valter Luis Caldana Jr, Dra. Gilda Collet Bruna, Dr. Carlos Gui-

lherme Mota e Dr. Abílio Guerra pelos valiosos ensinamentos, dis-

ponibilidade e dedicação.

Aos companheiros e amigos do Grupo de Pesquisa do Macken-

zie: “Metrópole Contemporânea e Projetos Urbanos”; Dr. Luiz Gui-

lherme Castro, Dra. Denise Antonucci, Denise Bittencourt, Daniela

Eigenheer e Eliana Queiroz Barbosa, que fizeram parte de modo es-

pecial de meu cotidiano acadêmico durante este trabalho.

À querida Fernanda Freire, secretária do programa de pós-gradua-

ção Mackenzie, pela competência profissional e auxílio.

Ao Mackenzie pelo apoio à obtenção da Bolsa Capes.

Ao professor Dr. Joaquín Sabaté Bel da Universidade Politécni-

ca da Catalunya por me orientar com entusiasmo e excelência duran-

te o Máster Oficial em Urbanismo. Aos professores Dr. Carles Llop e

Dr. Antônio Font, pelo convívio e aprendizado.

À todos aqueles que me apoiaram de maneira direta ou indire-

ta. À minha querida família, meu pai, Osvaldo, e minha mãe, Maria

José, pelo exemplo que são para mim. À minha avó, Rosa, por estar

sempre presente com todo seu carinho. Às minhas irmãs, Camila e

Carol, pelo amor de sempre, e sabemos que para sempre. Aos meus

queridos amigos, que constantemente me deram incentivo e apoio.

Aos companheiros de Equipe da SEHAB - Prefeitura Municipal de

Taboão da Serra, por terem me recebido tão bem e acreditarem no

meu trabalho.

Sempre a Deus pela oportunidade da vida.

RESUMO

É consenso que os limites político-administrativos não delimitam

satisfatoriamente a metrópole enquanto ente socioeconômico e físico.

Esta pesquisa parte do pressuposto da precariedade e da carência de

planejamento e políticas territoriais pelos distintos órgãos da região me-

tropolitana paulistana, sendo assim, ineficiente e desperdiçando recur-

sos por falta de uma estruturação coordenada, uma visão sistêmica. A

primeira parte trata de inserir o contexto histórico onde a temática me-

tropolitana se apresenta, definir os conceitos de estruturação territorial,

local e global, e extrair exemplos consolidados. Entenderemos a com-

posição metropolitana além dos conflitos de contorno, ou de fronteiras

administrativas, através de parâmetros e conceitos interdisciplinares,

extraídos principalmente da economia e da ecologia urbana, onde é pos-

sível obter respostas às questões sistêmicas que tangem o planejamento

metropolitano. Também analisaremos experiências de viés técnico e po-

lítico, de planejamento em áreas metropolitanas, do Randstad- Holan-

da, e da Área Metropolitana de Barcelona. Esta análise nos possibilita a

interlocução entre diversas maneiras de cooperação territorial pensadas

na atualidade, concebendo o enfoque renovado da boa administração.

Deste modo, extrairemos pontos chaves através de planos e relatos de

experiências consolidadas em planejamento para essa escala territorial.

A segunda parte aponta os caminhos percorridos na estruturação da

metrópole de São Paulo. Adentrando essa realidade, constatamos todos

os aspectos que tangem o planejamento, desde o que diz respeito à sua

formação territorial até a trajetória do órgão de governança constituído,

Emplasa, assim como implicações do status jurídico-político, e final-

mente, possíveis avanços adquiridos recentemente como; o Estatuto da

Cidade e o PAC 2. Porém, esses instrumentos ainda são pensados sob

uma antiga base de diálogos municipalistas, desconsiderando a visão

sistêmica metropolitana, agindo de forma fragmentada e descoordena-

da na aplicação dos investimentos.

PALAVRAS CHAVES: Megacidade; Metrópole; Planejamento Territorial;

Estrutura Metropolitana; Sistema Metropolitano; São Paulo.

ABSTRACT

There is a consensus that the political and administrative bounda-

ries do not adequately limit the metropolis as physical and socioecono-

mic entity. The motivation for this research assumes that the precarious

and deficient territorial planning and policies for the different organs of

the metropolitan region of São Paulo, are thus, inefficient and resources

wasting, because of the lack of a coordinated structure, supported by a

systemic vision. This research is divided in two parts. The first part with

the historical context of the metropolis thematic, it defines the concepts

of territorial structuring, locally and globally, and formulate consolidated

examples. Understanding the compo-sition beyond the metropolitan

boundary conflicts, or administrative boundaries, through interdiscipli-

nary parameters and concepts, derived mainly from urban economics

and ecology, in order to find answers to systemic issues that concern

the metropolitan planning. Also, we analyze technical and political ex-

periences of territorial planning in metropolitan areas: Randstad in the

Netherlands, and the Metropolitan Area of Barcelona. This analysis ena-

bles us to dialogue with these different ways of territorial cooperation,

for these metropolis of the present, designing the renewed approach of

good administration. Thus, we will draw key points through plans and

already consolidated experiences in plans for this territorial scale. The

second part of this research shows the ways gone through in structu-

ring the metropolis of São Paulo. In order to apprehend the reality of

São Paulo we found all aspects that concern territorial planning, from

the territorial formation of the city to the trajectory of Emplasa, the São

Paulo Metropolitan Planning Company, as well as implications of legal

and political status and finally possible improvements as Statute of the

City and PAC 2.

KEYWORDS: Megacity; Metropolitan Area of São Paulo; Metropolitan

Structure; Territorial planning; Metropolitan System.

RESUMEN

Existe un consenso de que las fronteras políticas y administrativas

no delimitan adecuadamente la metrópolis como entidad física y socio-

económica. La motivación para esta investigación supone la precariedad

y la carencia de planificación territorial y las políticas de los diferentes

órganos de la región metropolitana de São Paulo. Por lo tanto, inefi-

ciente y con desperdicio de recursos debido a la falta de una estructura

coordinada, una visión sistémica. Esta investigación está dividida en dos

partes. La primera parte, se ocupa del contexto histórico de la temática

metropolitana, define los conceptos de estructuración territorial, local y

global, y extrae ejemplos consolidados. La comprensión de la compo-

sición de los conflictos metropolitanos más allá de la frontera, o de los

límites administrativos, a través de conceptos y parámetros interdiscipli-

narios, procedentes principalmente de la economía y la ecología urbana,

con el fin de encontrar respuestas a las preocupaciones de las cuestio-

nes sistémicas de la planificación metropolitana. También se analizan

las experiencias de orientación técnica y política, de la planificación ter-

ritorial en las áreas metropolitanas, el Randstad Holland y el Área Me-

tropolitana de Barcelona. Este análisis nos permite el diálogo entre las

distintas formas de cooperación territorial de estas ciudades hoy en día,

el diseño de una renovada y buena administración. La segunda parte de

esta investigación, se dedica a los caminos adoptados en la estructura-

ción de la metrópoli de São Paulo. Se analizan todo los aspectos de la

esctructuración territorial en relación a su formación y la planificación

en la trayectoria de la Emplasa. Finalmente, se estudian posibles avan-

ces ocurridos recientemente como implicaciones de las mejoras en la

situación jurídica y política, como el Estatuto de la Ciudad y la PAC 2.

Sin embargo, estos avances todavía ocurrieron con una antigua base de

diálogos federativos entre municipios, sin tener en cuenta la coyuntura

metropolitana más amplia, y actuando en forma fragmentada sin coor-

dinación de las inversiones

PALABRAS CLAVES: Megaciudad; Metrópoli; Planeamiento Territorial; Es-

tructura Metropolitana; Sistema Metropolitano; São Paulo.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

01- Quadro teórico: estruturas metropolitanas - p 39

02- Randstad: economia, infraestrutura e urbanização - p 45

03- Randstad: desenvolvimento de redes urbanas - p 46

04- Randstad: uso do solo e mobilidade - p 47

05- Randstad: centralidades complementares -p 48

06- Randstad: meio ambiente e drenagem - p 49

07- Randstad: porto, residencial, agrícola, e industrial - p 50

08- Randstad: centralidade, rural, e residencial especial - p 51

09- Randstad: aeroporto e centralidade - p 52

10- Randstad: rural e militar - p 53

11- Randstad: montagem de planos municipais - p 54

12- Área Metropolitana de Barcelona: uso do solo - p 57

13- Área Metropolitana de Barcelona: sistema de áreas verdes - p 58

14- Área Metropolitana de Barcelona: drenagem - p 59

15- Área Metropolitana de Barcelona: sistema de mobilidade - p 60

16- Área Metropolitana de Barcelona: centralidades - p 61

17- Dimensão metropolitana: Randstad e AMB - p 63

18- Quadro-síntese: estruturas metropolitanas - p 64

19- São Paulo: estruturação pré-metropolitana em 1914 - p 76

20- São Paulo: estruturação metropolitana em 1949 - p 86

21- 1962 - p 87

22- São Paulo: PMDI 70 - p 106

São Paulo: estruturação metropolitana em

23- São Paulo: PMDI 70 - p 107

24- São Paulo: PMGSP 93 - p 126

25- São Paulo: estruturação metropolitana em 2012 - p 127

SIGLAS

CODEGRAN- Conselho Deliberativo da Grande São Paulo,

CONSULTI- Conselho Consultivo Metropolitano de Desenvolvimento,

EMPLASA- Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo S.a.,

EMTU- Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos S/a,

FUMEFI- Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento,

GSP- Grande São Paulo,

PDM- Plano Diretor de Mineração,

PITU- Plano Integrado de Transportes Urbanos,

PMDI- Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado,

PMGSP- Plano Metropolitano da Grande São Paulo,

PMT- Plano Metropolitano de Transporte,

PUB- Plano Urbanístico Básico,

RMSP- Região Metropolitana de São Paulo,

SCM- Sistema Cartográfico Metropolitano,

SIJUR - Sistema de Informações Jurídicas,

SIPLAM- Sistema de Informação Técnica para o Planejamento Metropolitano,

SPAM- Sistema de Planejamento e Administração Metropolitana.

INTRODUÇÃO 13

PARTE I ESTRUTURAÇÃO METROPOLITANA| 16

1 A METRÓPOLE 17

1.1 MEGACIDADES E GLOBALIZAÇÃO 24

Glocalização 19

Governança 20

Arquétipos contemporâneos 22

1.2 UM SISTEMA METROPOLITANO 24

A rede: competitividade global e estruturação local 24

Economia e ecologia urbana 27

Compacidade 37

2 PLANEJAMENTO TERRITORIAL METROPOLITANO:

EXEMPLOS GLOBAIS 40

2.1 RANDSTAT 41

2.2 ÁREA METROPOLITANA - AMB 55

3 SÍNTESE TEÓRICA 62

PARTE II METRÓPOLE DE SÃO PAULO| 65

4 PRÉ-METROPOLITANO (1875- 1930) 68

5 INTEGRAÇÃO NACIONAL E AÇÕES

MODERNIZADORAS (1930-1967) 77

Plano de Avenidas 77

6 DESCONCENTRAÇÃO INDUSTRIAL E CONSOLIDAÇÃO

DA MACROMETRÓPOLE (1967-1985) 88

Plano Urbanístico Básico - PUB (1968) 89

Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado - PMDI (1970) 91

Políticas e Diretrizes de Uso e Ocupação do Solo (1979) 97

Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado - PMDI-II (1982) 97

7 REDEMOCRATIZAÇÃO E LIMITES AMBIENTALISTAS

(1985-2001) 108

Plano Metropolitano da Grande São Paulo - PMGSP (1993) 118

Rodoanel Mario Covas (1997) 121

8 ESTATUTO DA CIDADE E PAC 2: POSSIBILIDADES DE UMA

NOVA ESTRUTURAÇÃO METROPOLITANA? (2001-2012) 128

Estatuto da Cidade (2001) 128

Programa de Aceleração de Crescimento – PAC 2 (2010) 134

PARTE III CONSIDERAÇÕES FINAIS| 140

9 CONSIDERAÇÕES FINAIS E QUESTÕES DE PESQUISA 141

10 GLOSSÁRIO TEMÁTICO 147

11 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 155

13

INTRODUÇÃO

A metrópole de São Paulo admite muitas cidades dentro de

uma única, um território que visivelmente enfrenta a contradição

de ser um potencial motor de progresso e, simultaneamente, es-

paço de grandes problemas sociais e miséria. A realidade da me-

trópole paulistana é apenas uma entre as quarenta e uma regiões

metropolitanas e áreas integradas de desenvolvimento existentes

no Brasil. Segundo o IBGE, no ano de 2010, elas reuniam 46,87%

da população residente no país.

O mundo globalizado enfrenta esse paradoxo comum à di-

nâmica dos grandes aglomerados urbanos, inerente às últimas

décadas do processo de urbanização mais rápido da história da

humanidade. As áreas urbanas da África, da Ásia e da América

Latina estão renascendo em formato de megacidades com cres-

cimento descontrolado. Nos países desenvolvidos, as grandes ur-

banizações apresentam a mesma dualidade, certamente de forma

diferenciada e em menor escala problemática. Apesar das diferen-

ças intraterritoriais, as áreas metropolitanas têm se caracterizado

como centros dinâmicos das economias nacionais.

Este trabalho propõe a investigação de uma escala territo-

rial vinculada à atual mudança global e ao conceito de metrópole,

tendo a cidade de São Paulo como objeto principal. Fatores como

a urbanização espraiada, a perda de eficácia da mobilidade e a

múltipla polarização de centros urbanos estão presentes nas me-

trópoles de todo o mundo. Estes territórios fragmentados e ile-

gíveis potencializam o aumento da desigualdade e da exclusão

social, além de contribuir para a pressão ao meio ambiente. Há

um consenso de que os limites político-administrativos não de-

limitam satisfatoriamente a cidade como ente socioeconômico e

físico. Sendo assim, o planejamento territorial além das fronteiras

administrativas é considerado, nesta pesquisa, como um impor-

tante instrumento na busca pelo território competente e competi-

tivo, na contemporaneidade.

A motivação para esta pesquisa parte do pressuposto da

precariedade e da carência de planejamento e políticas territoriais

14

pelos distintos órgãos da região metropolitana paulistana, que é

ineficiente e desperdiça recursos por falta de uma estruturação co-

ordenada, ou seja, uma visão sistêmica. Como principal pergunta

a ser respondida, a investigação aponta os caminhos percorridos

na estruturação da metrópole paulistana, e mostra quais seriam

os pontos-chaves para o desenvolvimento de um planejamento

metropolitano coordenado.

Embora o recorte da pesquisa seja considerado amplo, este

trabalho entende que a definição da estrutura metropolitana no

conjunto de sua complexidade é um grande avanço. Busca-se, as-

sim, abrir caminhos para a resposta de um modelo de planeja-

mento territorial mais inclusivo, democrático, coordenado e que

provoque ações efetivas de sustentabilidade.

O trabalho encontra-se dividido em duas partes. A primei-

ra peça, que compreende os três primeiros capítulos, tem como

objetivo estabelecer um marco teórico que sirva de embasamen-

to para a análise empírica selecionada. O primeiro capítulo ini-

cialmente trata de definir o contexto histórico em que a temática

metropolitana se apresenta, e num segundo momento dedica-se

aos conceitos de estruturação territorial. Quando se trata de dis-

cutir problemas relativos ao território metropolitano, a dificuldade

inicial é definir critérios de classificação desses territórios. Busca-

remos entender a composição metropolitana além dos conflitos

de contorno, ou de fronteiras administrativas, por meio de parâ-

metros e conceitos interdisciplinares com os quais é possível ob-

ter respostas às questões sistêmicas que tangem o planejamento

metropolitano.

O segundo capítulo traz experiências consolidadas, de viés

técnico e político, de planejamento territorial em áreas metro-

politanas, do Randstad e de Barcelona. Esta análise possibilita a

interlocução entre as diversas maneiras de cooperação territorial

pensadas para essas metrópoles da atualidade, concebendo o

enfoque renovado da boa administração supramunicipal ou in-

tramunicipal. Deste modo, pretende-se extrair pontos-chaves por

meio de planos – fontes primárias – e relatos de experiências con-

solidadas em planejamento para essa escala territorial.

15

No terceiro capítulo, cruzamos as informações extraídas

das teorias de estruturação territorial, do primeiro capítulo, com

os pontos-chaves identificados nos planos territoriais vigentes de

algumas áreas metropolitanas, apresentados no segundo capítu-

lo. Assim, notamos como essas teorias recentes incidem e estão

presentes na maneira como os urbanistas pensam a metrópole na

contemporaneidade. Este capítulo apresenta-se como um quadro-

-síntese da primeira parte desta pesquisa.

A segunda parte dessa pesquisa está reservada para o obje-

to desta investigação: a estruturação metropolitana de São Paulo.

Adentrando a realidade paulistana, constatam-se todos os aspec-

tos que tangem o planejamento territorial, desde o que diz respeito

à sua formação territorial até a trajetória do órgão de governança

constituído, denominado Emplasa, assim como implicações do

status jurídico-político, e finalmente, possíveis avanços adquiridos

atualmente, como o Estatuto da Cidade e o PAC 2, entre outros.

Notaremos como, em sua conjuntura, a Emplasa perdeu

grande parte de suas funções, sustentando-se como um órgão

de consulta e apoio informativo. Os planos de gestão de serviços

metropolitanos desenvolvidos não foram realizados, suas conse-

quências foram insatisfatórias, e o nível de articulações com os

municípios foi desprezado por políticas federativas. As ações pre-

vistas e planejadas ficaram restritas aos instrumentos legais, ou

seja, não saíram do papel.

Também veremos como novos progressos foram permitidos

no planejamento territorial, sobretudo pelo Estatuto da Cidade, e

como os investimentos instituídos pelo Governo Federal – como

PAC 2 e Minha Casa Minha Vida – ainda são pensados a partir de

uma antiga base de diálogos municipalistas, desconsiderando a

visão sistêmica, agindo de forma fragmentada e descoordenada

na aplicação dos investimentos nas regiões metropolitanas. A im-

plantação desses projetos, além de muitas vezes não acrescentar

qualidade urbana na estruturação local, definitivamente não atin-

ge o planejamento na escala da metrópole.

Fronteiras Diluídas/ Planejamento Territorial em Áreas

Metropolitanas

PARTE I ESTRUTURAÇÃO METROPOLITANA|

17PARTE I ESTRUTURA METROPOLITANA | 1 A Metrópole

1 A METRÓPOLE

Quando se trata de discutir problemas relativos ao terri-

tório metropolitano, a dificuldade inicial é definir critérios de

classificação desses territórios. Este capítulo tem como obje-

tivo estabelecer um marco teórico que sirva de embasamento

para as análises empíricas selecionadas.

Tratamos primeiramente de definir o contexto histórico

em que a temática metropolitana se apresenta. Dedicamos um

segundo subcapítulo a conceitos de estruturação territorial.

Buscamos, assim, entender a composição metropolitana além

dos conflitos de contorno ou de fronteiras administrativas, por

meio de parâmetros e conceitos interdisciplinares, com os

quais é possível obter respostas a questões sistêmicas que tan-

gem o planejamento metropolitano.

Braga (1999, p. 320) afirma:

O termo Metrópole, mais do que designar uma cidade que domina

outras demais, seu sentido original, refere-se à Região Metropolitana,

um grande centro urbano constituído por várias unidades territoriais

autônomas política e administrativamente (municípios), imbricadas

numa unidade geográfica, econômica e social, demandando políti-

cas de planejamento e gestão territorial específicas.

1.1 MEGACIDADES E GLOBALIZAÇÃO

No atual contexto da globalização, as megacidades são

áreas evidenciadas pela competitividade. Segundo Harvey

(1989), o capitalismo se reinventa crise após crise por meio da

manipulação das escalas de governança territorial e do próprio

espaço construído. Depois dos anos de 1970, a disputa compe-

titiva entre países, por meio da organização da equalização das

condições de vida intraestatal, perdeu discurso em benefícios

da promoção e competitividade das regiões urbanas. Apesar

de fortes diferenças intrarregionais, as regiões metropolitanas

têm se caracterizado como centros dinâmicos das economias

nacionais.


Segundo Halbert (2010), esse processo tem como mar-

co inicial a segunda metade do século XX e o fim da Segunda

Guerra Mundial, com o impacto das políticas de liberalização

de trocas e aumento de circulação de mercadorias. Os inves-

timentos estrangeiros diretos foram facilitados, contribuindo

para o desenvolvimento das atividades industriais internacio-

nalmente. Os países do hemisfério sul foram impulsionados

por grandes instâncias internacionais, como o Banco Mundial

e o FMI, abandonando as políticas de industrialização, substi-

tuindo-as por importações, modelo de autossuficiência, para

sua inserção na globalização industrial.

O mesmo autor também defende que além da divisão

internacional tradicional entre países designers e países atelier,

que continua predominante, surgiram múltiplas relações hori-

zontais com a multiplicação de centros de competência especí-

fica, dentro de ambos os grupos de países, do hemisfério norte

e do sul. Assim, nos anos de 1980, com uma série de reformas

regulamentares, a circulação do capital financeiro é extraordi-

nariamente acelerada (HALBERT, 2010).

Para definir conceitos, este trabalho considera estudos

desenvolvidos pela Rede de Observatórios das Metrópoles

desde 2004, onde aglomerados urbanos metropolitanos foram

definidos, segundo Pinto (2010, p. 6), como:

espaços caracterizados pela forte densidade de pessoas e concentra-

ção de atividades econômicas, cujos limites não coincidem com os

das jurisdições que os constituem.

Dentro desses grandes aglomerados urbanos destacam-

-se uma ou algumas unidades territoriais pelo tamanho po-

pulacional e densidade econômica, desempenhando funções

complexas e diversificadas e relacionando-se com outros terri-

tórios urbanos no país e no mundo (BRANCO, M. L. G. C. et al.,

2004, p. 7). É importante salientar o favorecimento da exclusão

social por estes territórios. Para Milton Santos (1993, p. 75), as

áreas metropolitanas são:


áreas onde diversas cidades interagem com grande frequência e in-

tensidade, a partir de uma interdependência funcional baseada na

unidade de infraestruturas urbanas e nas possibilidades que esse

fato acarreta para uma divisão do trabalho bem mais acentuada que

em outras áreas.

Dada essa característica, é essencial considerar disparidades

intrarregionais, ou seja, em um aglomerado urbano, diversos mu-

nicípios, distritos e bairros apresentam realidades locais distintas.

Glocalização

Pensar em planejamento territorial metropolitano implica

uma série de fatores de estruturação e governança mais abran-

gentes do que a ideia da máquina metropolitana de diretrizes de

caráter vertical em âmbito totalizante. Além dos fatores implícitos

na dinâmica de estruturação, abordados no seguinte subcapítulo,

o território como conjunto não está desvinculado de mínimas e

distintas realidades particulares pertencentes a fragmentos locais.

De acordo com Soja (1992), a cidade global competitiva deve

coordenar a visão voltada “para fora” e “para dentro” simultanea-

mente. “Para fora” seria o aspecto global dos sistemas de fluxos e

de troca de informação e de matéria com outras estruturas territo-

riais organizadas. “Para dentro” seria a organização de estruturas

fixas territoriais que favorecem como suporte para essa troca.

Como exemplo de impactos globais, temos a implantação

de novas infraestruturas urbanas de grande escala, como de trans-

porte ou de comunicação. Esses investimentos coordenados ao

conjunto aumentam a capacidade e a rapidez na troca de infor-

mação e matéria. Na escala local, projetos de reconversão ou ope-

rações urbanas estabelecem estruturas territoriais fixas, ou seja,

fragmentos de território bem organizados e de alta tecnologia que

são suportes para essas operações.

O termo “Glocalização” foi introduzido por Swyngedouw

(1992, p. 61) para indicar “o processo combinado de globalização

e de reconfiguração territorial local”. Assim, políticas públicas so-


brepostas de infraestrutura de conexão global e de operação de es-

truturação local devem ser coordenadas por planos econômicos

mais abrangentes com o objetivo de alargar o poder competitivo

das cidades.

Com o propósito de construir uma relação flexível e cria-

tiva entre o global e o local, os pesquisadores Borja e Castells

(1998), defenderam o fortalecimento estratégico de territórios

de produtividade e competitividade econômica. Porém, além do

fortalecimento desses territórios, sabemos que as questões me-

tropolitanas relativas ao poder público local tangem não somente

a realidades produtivas ou de ponta, mas também a realidades

mais cotidianas de caráter local, como infraestrutura de sanea-

mento básico, tratamento de resíduos e precariedade habitacional

em municípios periféricos das regiões metropolitanas.

Para Halbert (2010), a vantagem metropolitana está em mo-

bilizar os recursos dentro da própria região. O autor mostra, com

pesquisas recentes, que o desenvolvimento das metrópoles tem

beneficiado seu ambiente imediato, como cidades próximas e a

própria macrorregião. Esta dupla ligação entre espaço local e glo-

bal é a eficiência econômica que deve ser reforçada para permitir o

desenvolvimento territorial. Dentro das metrópoles, as políticas ur-

banas devem incentivar encontros e evitar estratégias de exclusão.

Governança

Na visão de vários estudiosos, a “boa” governança seria a

gestão pública definida na contemporaneidade como dependen-

te da interlocução de parcerias público-privadas. Segundo Pinto

(2010), estaríamos hoje nessa passagem à distinção entre gover-

nos e governança. O Estado estaria capacitado a implementar po-

líticas públicas em um ambiente participativo e plural, onde políti-

cas globais abarcam, por exemplo, a participação cívica a partir de

instâncias locais, interesses dos investidores e ações mitigadoras

de impacto ambiental.

Em grandes aglomerados urbanos, a governança metro-

politana parte do pressuposto de que o tratamento necessário a


ser dado ao território funcional não corresponde ao território ins-

titucional ou jurídico de governos locais, sendo necessária essa

instância abrangente que abarca questões comuns relativas ao

planejamento territorial estratégico, assim como à gestão das in-

fraestruturas e serviços.

A governança metropolitana, ao utilizar o instrumento de

planejamento territorial estratégico, abrange questões como o

desenvolvimento de polos socioeconômicos e respostas para po-

líticas habitacionais. Na gestão de infraestruturas, a governança

metropolitana, além de dialogar com os governos locais, articula

a competência de outras esferas de poderes de competência varia-

da e segmentada, como as setoriais, que tangem à infraestrutura

sanitária, ao tratamento de resíduos e ao sistema transporte.

Segundo Pinto (2010), a miséria e a exclusão social e terri-

torial são os maiores desafios para a governança metropolitana,

requerendo que políticas específicas de desenvolvimento econô-

mico abranjam políticas de coesão social.

De acordo com Lefèvre (1998), existem ideologicamen-

te duas possibilidades de organização de governos metropo-

litanos. A primeira, definida como supramunicipal, conta com

uma instituição centralizadora da gestão e planejamento de

toda a área metropolitana por meio de autonomia financeira.

Esta estrutura tem legitimidade política direta e diálogo vertical

com os governos locais. O segundo tipo, denominado inter-

municipal, tem estrutura mais flexível. Sua legitimidade política

pertence aos poderes locais, e o dialogo é em forma de coope-

ração horizontal ou cruzada.

Segundo Braga (1999, p. 325):

A política metropolitana pode ser definida como um curso de atividades

desempenhadas por autoridade pública, dirigidas à provisão de servi-

ços e bens públicos, ou à regulação das atividades privadas, visando o

interesse comum metropolitano. Como política de base territorial, sua

implementação depende da existência de autoridade pública competen-

te sobre a mesma base territorial, ou seja: políticas de base territorial

estadual devem ser executadas pela autoridade estadual, as de base

municipal, pela autoridade municipal e, consequentemente, as de base


territorial metropolitana, devem ser executadas por uma autoridade me-

tropolitana. Sem autoridade metropolitana competente política, admi-

nistrativa e financeira não há gestão metropolitana.

Arquétipos contemporâneos

Como diferenciação à dinâmica da urbanização que mos-

tra uma mudança no modo de habitar ou ocupar o espaço, o

advento das regiões metropolitanas reflete uma transformação

das maneiras de deslocar-se ou mover-se. O termo hipermobi-

lidade, como veremos mais detalhadamente no próximo capí-

tulo, é utilizado pelo pesquisador Halbert (2010) para qualificar

como a sociedade – em realidade, uma parte restrita da socie-

dade – se beneficia de uma capacidade de deslocamento de

longo alcance, anteriormente jamais alcançada.

De acordo com a pesquisa supracitada, a hipermobili-

dade, ao organizar circulações de longo alcance e intensidade,

obriga o mundo a se organizar por um sistema de nós entre as

metrópoles. As metrópoles oferecem uma produtividade mais

forte que os outros territórios. As regiões urbanas são motores

do desenvolvimento nacional. Esta superprodutividade relativa

não se traduz automaticamente em ganhos para os habitantes

ou na criação de empregos. No contexto da hipermobilidade,

o que é mais não necessariamente é melhor. No território me-

tropolitano, a riqueza é intensamente produzida e fortemente

consumida, mas não igualitariamente distribuída. As metrópo-

les constituem a tradução urbana da globalização. A economia

opera de forma independente dos ganhos coletivos.

Para Halbert, os arquétipos dos polos metropolitanos

podem ser divididos em três figuras emblemáticas: a “cidade

global”, o “tecnopolo” e a “cidade criativa”.

O primeiro arquétipo é o das cidades globais que con-

centram certas funções comerciais e financeiras, mas também

têm uma leitura bem mais generalizada de funções políticas,

culturais, científicas e de circulação de informação. Somente

na década de 1970, com a globalização e o aprofundamento


da divisão internacional do trabalho, é que se observa uma re-

viravolta econômica dentro da literatura sobre as metrópoles.

Quando as multinacionais dispersaram suas atividades pro-

dutivas em países de baixo custo trabalhista e concentraram

relativamente as atividades de direção, as cidades globais pas-

saram a assumir o comando a distância da economia mundial.

Assim, as metrópoles são conhecidas pela encarnação espacial

da passagem para a economia pós-industrial.

Segundo Saskia Sassen (1991), as direções das mul-

tinacionais não dão conta do comando efetivo das cadeias

cada vez mais globalizadas, sendo assim, a dispersão das

atividades no planeta necessitaria de uma competência es-

pecífica de gestão e organização cotidiana. Para Sassen, os

profissionais que operam as intermediações são os verda-

deiros produtores da globalização. A mobilidade extrema e

as trocas de longo alcance que eles organizam são o princi-

pal motor da rede de cidades globais. Sassen também apon-

ta a disparidade social no território da metrópole, polarizada

entre o espaço super-rico (direção de empresas, mercado

de consumo etc.) e o excluído, das classes populares e de

minorias (imigrantes, monofuncionalidade espacial, entre

outros).

A figura do tecnopolo, ou polo tecnológico, qualificada

como neoindustrial, assinala, para o sucesso da metrópole,

a importância da inovação dentro da produção de riquezas.

Este conceito parte do princípio mais abrangente de colabo-

ração e de cooperação horizontal entre os grupos multina-

cionais. A especialização e a organização espacial permitem

que certo polo adquira função central em relação a outros

polos, como resultado dos fluxos de circulação e troca de

natureza variada: de capital, bens, serviços e até de pessoas

e conhecimento.

O arquétipo de cidade criativa relaciona-se ao fato de

que a vantagem metropolitana está na concentração de uma

população criativa, ou seja, formada por um grande núme-

ro de profissionais da área de criação que produzem ideias

novas. São artistas, pesquisadores, engenheiros e arquitetos


que formam o núcleo criativo metropolitano. Estes profis-

sionais necessitam da mobilização de complexos de conhe-

cimento interdisciplinares para a resolução de problemas.

Para discutir a complexidade de âmbitos que o pla-

nejamento territorial metropolitano deve tocar, no pró-

ximo subcapítulo, foi necessário extrair, de teorias inter-

disciplinares sobre redes urbanas conceitos, vantagens

e desvantagens atribuídas às mesmas.

1.2 UM SISTEMA METROPOLITANO

Neste subcapítulo, conceitos de sistema metropolita-

no são aportados principalmente por meio da economia e da

ecologia urbana. Fatores como equilíbrio na distribuição das

aglomerações, ou centralidades, eficiente mobilidade e conec-

tividade e boa estruturação da rede de espaços livres abertos

favorecem a competitividade. Essa rede, como veremos, pode

ocorrer de maneira complementar, por especialização, ou si-

nérgica, por similaridade. A rede urbana em escala metropoli-

tana é entendida como um conjunto de polos, suficientemente

próximos, que intercambiam fluxos (materiais e de informa-

ção) entre si e com seus espaços livres adjacentes. Considera-

-se essencial para o planejamento desta rede tratá-la de manei-

ra interdisciplinar. Essas teorias, assim como seus respectivos

modelos teóricos, são aqui consideradas como úteis, desde

que não se pretenda tirar delas mais do que podem oferecer.

A rede: competitividade global e estruturação local

Como relato do processo histórico de estabelecimento

das metrópoles, em meados dos anos de 1960, houve uma mu-

dança de escala de influência territorial, porém o planejamento

e a gestão territorial seguem sendo pensados sobre uma antiga

base de fronteiras (DUPUY, 1996).

Essa mudança de escala de planejamento pode ser com-

parada ao atual desenvolvimento da rede de trens de alta ve-


locidade pelo território europeu, e está fortemente ligada ao

conceito de hipermobilidade. De acordo com este conceito, a

sociedade, na verdade uma parte restrita da sociedade, se be-

neficia de uma capacidade de deslocamento, material e virtual,

rápido e de longo alcance, jamais alcançada anteriormente. A

circulação do capital torna a tendência à formação da metrópo-

le ainda mais acentuada. Primeiramente, porque são as metró-

poles que concentram fisicamente a gerência da circulação do

capital. Em segundo lugar, porque o apetite dos investidores

financeiros por infraestruturas, imóveis e, indiretamente, por

empresas que operam na prestação de grandes serviços urba-

nos tende a acelerar a circulação e o investimento do capital

entre, e dentro, das principais regiões urbanas. A hipermobili-

dade, ao organizar circulações de longo alcance e intensidade,

obriga o mundo a se organizar por um sistema de nós entre as

metrópoles (HALBERT, 2010).

A ideia de cooperação metropolitana, além de fronteiras

territoriais, defende alianças entre cidades de maneira a resol-

ver mais eficientemente problemas em comum. Sendo assim,

o enfraquecimento dos limites territoriais exige cooperação no

planejamento em distintas escalas, como entre municipalida-

des, em uma área metropolitana ou na cooperação entre países.

Esta pesquisa trabalha com a escala metropolitana, de grandes

aglomerados urbanos e redes inter ou supramunicipais. Nessa

escala, ainda há o desejado controle espacial para as interven-

ções dentro de um mesmo aglomerado urbano, além de ser a

escala mais apropriada para o fortalecimento da sustentabili-

dade econômica e ambiental.

As áreas metropolitanas se estruturam basicamente de

duas maneiras diferentes, no que diz respeito à distribuição

espacial da população e os fluxos e relações econômicas exis-

tentes. As áreas monocêntricas possuem um único núcleo

principal, embora possam admitir diversos outros núcleos de

menor importância, porém inter-relacionados, como Paris, na

França, Barcelona, na Espanha, e São Paulo, no Brasil. As áre-

as policêntricas ou polinucleares compõem uma rede urbana


resultante do crescimento de diversas áreas urbanas, como

Randstad, na Holanda, e a região do Reno-Ruhr, na Alemanha

(PINTO, 2010).

Nas metrópoles, podemos identificar, além da área, ou

das áreas núcleos, com uma concentração significativa de em-

prego e população, uma área circundante densamente habita-

da e fortemente dependente do núcleo.

De acordo com Brenner (2010, p. 543), este contexto está

definido por sua complexidade territorial:

À proporção que a escala do processo de urbanização abarca pro-

gressivamente arenas geográficas maiores, os sistemas urbanos

articulam novas geometrias cada vez mais policêntricas, que redefi-

nem os modelos herdados de centralidade urbana, enquanto recons-

tituem simultaneamente os padrões de polarização centro-periferia

através dos quais o capital afirma seu poder sobre o espaço, o terri-

tório e o lugar.

O sprawl ou espraiamento urbano foi definido por diver-

sos autores como o inchaço urbano criado pelo crescimento

desordenado das cidades, onde a reprodução do ambiente ur-

bano em zona predominantemente residencial é estendida e

espalhada por uma área muito maior do que as infraestruturas

podem alcançar.

Sendo assim, de acordo com Pinto (2010, p. 8):

as megacidades podem ser disfuncionais, impactadas por desecono-

mias de escala e congestão, tempo mais alto de locomoção, custos

mais alto de logística e de transporte, custos de renda do solo, cus-

tos ambientais.

Nos anos de 1950 e 60, políticas baseadas no desenvol-

vimento proveniente do poder público objetivaram a diminui-

ção do desequilíbrio territorial. Nos anos de 1970, com a crise

industrial, aparece a segmentação produtiva e instrumentos

como parques científicos, centros tecnológicos e planificação

estratégica. Desde 1990, com o processo de internacionaliza-


ção, as políticas de planejamento territorial põem em evidência

a sustentabilidade e a economia de conhecimento, inovação

e qualidade tecnológica, objetivando a desaparição dos níveis

hierárquicos urbanos e a especialização das conurbações. Es-

truturar as metrópoles como sistemas urbanos constitui uma

estratégia para lutar contra os desequilíbrios territoriais, a se-

gregação espacial e o sprawl urbano (BOIX, 2003).

Como exemplos globais em planejamento territorial de

áreas metropolitanas na Europa, Estados Unidos e Japão, as

redes são favorecidas por investimentos (públicos e privados)

que proporcionam eficiência de comunicação e transporte,

intervenções em áreas degradadas, a compactação nos eixos

de mobilidade e a especialização complementar entre as áre-

as. Um desenvolvimento urbano equilibrado beneficia a coe-

são entre sociedade, economia e meio natural, uma estrutura

espacial equilibrada baseada em três linhas: desenvolvimento

de sistemas urbanos policêntricos equilibrados, paridade de

acesso a infraestruturas e ao conhecimento, e desenvolvimen-

to sustentável com uma adequada gestão da natureza e da he-

rança cultural (BOIX, 2003).

Economia e ecologia urbana

Para discutir a complexidade de âmbitos que o planeja-

mento territorial metropolitano deve tocar, utilizamos concei-

tos de economia urbana e de ecologia urbana. Essas teorias

interdisciplinares sobre redes aportam vantagens e desvanta-

gens atribuídas a elas. A economia urbana oferece uma visão

da economia desde a cidade, como categoria autônoma. Os

fluxos (materiais e de informação) organizados espacialmente

em rede favorecem uma região, deixando-a mais atraente. Este

trabalho conta com a contribuição de teóricos da temática de

economia urbana, como Roberto Camagni (2005), do Instituto

Politécnico de Milão, Joan Trullén e Rafael Boix (2003), da Uni-

versidade Autônoma de Barcelona. Contribuições mais próxi-

mas ao urbanismo foram encontradas na literatura de Gabriel


Dupuy (1996), diretor do Instituto de Urbanismo de Paris, que

questiona o papel que o urbanismo convencional desempenha

na cidade atual. O autor defende que as teorias correntes estão

à margem da revolução tecnológica que afeta diretamente o es-

paço e que está além do subministro das redes técnicas locais.

Para simplificar a exposição de nosso entendimento so-

bre esse tema, podemos utilizar, assim como Villaça (2001),

antigos modelos espaciais que descrevem estruturas territo-

riais urbanas. Esses modelos podem ser úteis, desde que não

sejam superestimados, para entender o processo de estrutura-

ção urbana. No modelo de Hoyt de 1939, o polo de negócios e

comércio encontra-se no centro do modelo radial concêntrico,

ou seja, mais ou menos acessível a todas as demais áreas. As

zonas crescem ao longo das ferrovias, vias expressas e outras

arteriais. As indústrias encontram-se ao longo das ferrovias,

atraindo zonas de classe baixa, operários. Os setores de classe

alta desenvolvem-se isoladamente e do lado oposto.

A respeito da estrutura urbana, de acordo com Villaça

(2001, p. 35):

Ao analisarmos os centros das metrópoles, destacaremos que o es-

tudo da estrutura intraurbana não será satisfatório se não der conta

das localizações dos elementos da estrutura nem das correlações

entre eles e outros elementos e/ou partes da metrópole.

Para Dupuy (1996), o urbanismo sempre privilegiou uma

territorialidade aureolar, definida por zonas, limites e fronteiras,

nas quais se exerce o poder. Essa concepção parece ser oposta

a uma territorialidade reticular, que está além das zonificações

e das barreiras, dentro da qual se exercem outros poderes. Não

se trata de negar poderes nem tipos legítimos de territoriali-

dade aureolar, mas sim de reconhecer a existência de outros

poderes e de realidades reticulares.

Para descrever a estrutura urbana, também podemos uti-

lizar conceitos da ecologia urbana e seu entendimento ecossis-

têmico. De acordo com Soja (1980, p. 207):


a cidade industrial capitalista foi fundamentalmente uma máquina

de produção e, como tal, assumiu uma estrutura espacial notavel-

mente uniforme – aquela descrita de maneira tão perspicaz por En-

gels, para Manchester, e mais tarde pelos ecologistas urbanos para a

maioria do mundo capitalista.

Destacamos a importância de síntese dos modelos de es-

trutura urbana que restringem elementos urbanos ao fundamen-

tal. A composição destes modelos pode ser considerada como

uma síntese útil de estruturação, mesmo muitas vezes sendo

exageradas a simplificação e a segregação das formas. O mo-

delo de Burgess de 1967 tornou-se o mais famoso e difundido,

devido ao fato de que Burgess e seus colegas de Chicago tinham

maiores pretensões, inclusive, de teorizar sobre a organização

da estrutura urbana, desenvolvendo tal estudo sob o nome de

ecologia urbana (VILLAÇA, 2001). Posteriormente, importantes

instrumentos urbanísticos, como o zoning, foram criados, rece-

bendo influência da Escola de Ecologia Urbana de Chicago, cujos

expoentes foram Park e Burgess.

A ecologia urbana, como teoria, teve início nos modelos

da Escola de Chicago. Hoje em dia, apresenta uma nova verten-

te, apoiada no planejamento territorial em termos de sustenta-

bilidade. Esta teoria entende o espaço construído e o ambiente

natural adjacente como a composição de um mesmo ecossiste-

ma: o urbano. Nesse trabalho, utilizamos pesquisas de ecologia

urbana realizadas mais recentemente por teóricos como Virginio

Bettini (1998), do Instituto Universitário de Arquitetura de Vene-

za, Salvador Rueda (2002), da Agência de Ecologia Urbana de

Barcelona, e Jaume Terradas (2001), Catedrático de Ecologia da

Universidade Autônoma de Barcelona. Valemo-nos desses auto-

res como suportes conceituais para o entendimento da estrutu-

ração da cidade e da metrópole.

Segundo Boix (2003), o que caracteriza as cidades poli-

nucleadas é que somam uma fonte de vantagens adicionais às

tradicionais economias de concentração. Essas vantagens eco-

nômicas de rede são conseguidas mediante a organização da


produção no espaço-território, os efeitos de massa da rede e os

mecanismos de retroalimentação, que incrementam a velocida-

de, associados à informação e ao conhecimento.

De acordo com Boix (2003), as redes entre cidades são

nós (pólos, cidades) conectados por vínculos socioeconômicos

por meio dos quais se intercambiam fluxos de distinta natureza,

sobre infraestruturas de transporte (de pessoas e de bens) e co-

municação (de informação), sustentadas pela cooperação entre

organizações públicas e privadas. Essas redes entre cidades po-

dem existir, e serem planejadas, em distintas escalas espaciais:

local, regional, nacional, continental e mundial. A organização

de redes pode concretizar projetos relevantes que as cidades iso-

ladas não poderiam abordar, ganhando em coerência aos limites

político-administrativos do território, na medida em que deixam

de postular que esses limites constituíam o único perímetro pos-

sível de resposta às potencialidades e aos problemas.

Para organizarmos essa rede, Terradas (2001), em seu

livro sobre ecologia urbana, propõe o fim da oposição tradicio-

nal entre cidade e campo e que o todo passe a ser entendido

como um ecossistema. Segundo Bettini (1998), para a ecologia

urbana uma rede urbana não deve ser dominada por um centro

único e contínuo, e sim por um quadro regional capaz de com-

preender, de abraçar, cidades de diversas dimensões em uma

estrutura aberta.

A globalização gera oportunidades e riscos, territórios dé-

beis correm maior risco de exclusão que no passado. Para Ca-

magni (2005), uma política de desenvolvimento que objetive

a competitividade na era da globalização territorial deve dirigir

suas estratégias para potencializar, ainda mais, os pontos fortes,

e assim alcançará o desenvolvimento territorial dos pontos dé-

beis da rede e do conjunto, já que a hierarquia sempre existirá.

O princípio da competitividade (ou da base de expor-

tação) mostra como uma cidade atinge um nível mais alto

na escala competitiva de acordo com sua dependência de

produção (tecnológica ou de informação) em relação às de-

mais cidades. As exportações são consideradas em todos


os textos de macroeconomia e de economia regional como

detonadores dos efeitos multiplicativos de renda e empre-

go, portanto, como motores de desenvolvimento (CAMAG-

NI, 2005).

De tal modo, a competitividade territorial deve ser

pensada pela cooperação sinérgica entre empresas e capi-

tal público, a partir da disponibilidade de infraestrutura e

especialização territorial produtiva de inovação.

De acordo com Boix (2003), as lógicas de desenvolvimen-

to das redes de cidades podem ser sintetizadas em três tipos.

Primeiramente, a lógica territorial do princípio de hierarquia e

dominação, onde dois centros são estabelecidos de acordo com

sua dimensão e função, divisão do trabalho entre cidades (polos).

Essa lógica apresenta gráfico concêntrico. Em segundo lugar, a

lógica competitiva dos princípios da especialização e competiti-

vidade, que apresenta gráfico em forma de árvore, policêntrico. E

em terceiro lugar, a lógica da rede, de conhecimento e inovação,

competência entre sistemas urbanos, cooperação dentro do sis-

tema. Essa lógica apresenta gráfico em forma de rede.

Em uma estrutura em árvore, o corte de um grafo significa

uma desconexão, enquanto que na estrutura reticular os meca-

nismos de transmissão são maiores. Dessa maneira, um siste-

ma policêntrico é mais eficiente que um sistema concêntrico, e

um sistema reticular é mais eficaz que um sistema policêntrico.

Como vimos, esse é um conceito similar ao sugerido por Dupuy.

Para Boix (2003), as redes também podem ser classifi-

cadas tendo em conta a natureza das relações externas, em

três tipos. As redes complementárias são centros especia-

lizados que se completam. As redes sinérgicas são centros

similares. As redes de inovação têm a cooperação de ma-

neira programada. Em um sistema urbano de fluxo vertical,

ou seja, de relação hierárquica, as cidades de nível inferior

tendem a especializar-se em funções produtivas, enquanto

as cidades de nível superior desenvolvem funções diretivas.

Quando as relações são horizontais, ou seja, sem hierarquia,

a competição coexiste com a cooperação.


As redes de sinergia ou de complementaridade são redes

diferentemente especializadas, sem hierarquia, que compõem

uma rede econômica cruzada de inovação tecnológica de acor-

do com a especialização ou a divisão internacional do trabalho.

Essa rede nunca é aplicável como um modelo total territorial,

porque o modelo hierárquico sempre persistirá como memória.

As redes horizontais podem ser de sinergia, com cada núcleo

similar e completo, ou de complementaridade, com divisão do

trabalho ou especialidade por núcleo (CAMAGNI, 2005).

Segundo Rueda (2002), deve-se optar pela estratégia de

aumentar a complexidade sem que haja maior dispersão. Pode-

-se conseguir maior grau de competitividade aumentando a in-

formação organizada dos núcleos atuais, sem que seja neces-

sária a ocupação de mais solo, fazendo com que o processo de

carga energética seja mais eficaz, assim como o princípio da ci-

dade compacta.

Na ecologia urbana, vemos que a estratégia competitiva

capitalista, antes baseada no consumo de recursos, atualmente

tende a desenvolver-se em termos sustentáveis, ou seja, em es-

tratégias que visam à redução de pressão sobre os sistemas de

suporte, conseguidas por meio da organização complexa desses

sistemas. Sendo assim, a complexidade seria a força que condu-

ziria o tráfico de matéria, energia e informação desde um espaço

menos maduro a um espaço mais complexo, facilitando fatores

de inovação e conhecimento. Um sistema reticular é mais eficaz

que um sistema policêntrico. A estratégia para competir tem que

estar mais baseada na informação e no conhecimento, e menos,

cada vez menos, no consumo de recursos (RUEDA, 2002).

Segundo Rueda (2002), estabilidade é a necessária capacida-

de antecipadora do planejamento, ou seja, a melhor organização

das variáveis do entorno. A atual configuração urbana modernista,

definida por zonificação, é geradora de instabilidade. A estabilida-

de se sustenta em impregnar o território de oportunidades e infor-

mação. Os sistemas complexos compreendem maior número de

circuitos reguladores. Em um sistema sustentável, cada elemento

apresenta mais de uma função (ou relação), diminuindo assim a


possibilidade de desconexão da unidade e a dissipação energética,

que é, sempre que possível, reaproveitada no próprio ciclo.

Segundo Bettini (1998), o fenômeno de insustentabilidade

ocorre quando se supera a capacidade de carga de um ambiente.

Por capacidade de carga, se entenderia a capacidade de reação

frente a pressões mediante processos de autodepuração, absor-

ção e reciclagem de resíduos, recuperando recursos e mantendo

intactas capacidades não renováveis. A cidade provoca uma evo-

lução na natureza de sentido único. O problema de insustentabi-

lidade urbana está relacionado ao alto índice dissipativo de ener-

gia desse ambiente, ou seja, da falta de controle administrativo

energético, e seu aspecto degenerativo.

Para Bettini (1998), o planejamento da cidade sustentável

deve ser pensado em intervenções fragmentadas em pequena

escala, e adaptáveis a variáveis referentes ao tempo. A chave

para a sustentabilidade urbana está em reestruturar o ciclo ener-

gético, da água, do solo, da reabilitação de edifícios existentes,

a descentralização de funções, a autossuficiência das zonas e a

organização de fluxos.

Ainda de acordo com o mesmo autor, o desenvolvimento

sustentável, em um ecossistema urbano, só tem valor se acom-

panha, desde o início, uma grande operação de participação e de

desenvolvimento da democracia. Sendo assim, o planejamento

deve ser desenvolvido sobre bases regionais, mas a partir de um

modelo adequado de verificação universal.

As redes são favorecidas por investimentos (públicos e pri-

vados) que proporcionam sistemas eficientes de comunicação e

transporte, intervenções em áreas degradadas, a compactação

nos eixos de mobilidade e a especialização complementar entre

as áreas. Um desenvolvimento urbano equilibrado beneficia a

coesão entre sociedade, economia e meio natural, uma estrutu-

ra espacial equilibrada baseada em três linhas: desenvolvimen-

to de sistemas urbanos policêntricos equilibrados, paridade de

acesso a infraestruturas e ao conhecimento, e desenvolvimento

sustentável com uma adequada gestão da natureza e da herança

cultural (BOIX, 2003).


Mobilidade urbana é a capacidade de deslocamento de

pessoas e bens no espaço urbano para a realização das ativida-

des cotidianas em tempo considerado ideal, de modo confortá-

vel e seguro. A (i)mobilidade na Metrópole abarca muitas instân-

cias, como rede viária, rede de transporte coletivo (sobre pneus,

metroviário e ferroviário), rede de ciclovia e rede de passeio de

pedestres. De maneira sintética, a mobilidade urbana compreen-

de tudo o que se refere a problemas e soluções de deslocamento

de pessoas e bens no espaço urbano, é o fluxo que permite ope-

rar a dinâmica urbana adequadamente (RUEDA, 2002).

Como diferenciação à dinâmica da urbanização que mos-

tra uma mudança no modo de habitar ou ocupar o espaço, o

advento das regiões metropolitanas reflete uma transformação

dentro das maneiras de deslocar-se ou mover-se. O termo hi-

permobilidade é utilizado pelo pesquisador Halbert (2010) para

qualificar como a sociedade, em realidade uma parte restrita da

sociedade, se beneficia de uma capacidade de deslocamento de

longo alcance, anteriormente jamais alcançada.

No pensamento do autor, a nova geografia, formada por

ligações e trocas a distância, geradas por essa hipermobilidade,

corresponde a uma vetorização. De uma maneira mais gene-

ralizada, a geografia mostra que os espaços urbanos não são

apenas a posição dos pontos e sua distância geométrica; com a

hipermobilidade, os elementos são definidos pelos vetores que

os associam.

Segundo Rueda (2002), na cidade espraiada, cada es-

paço tem uma só função; ela é excessivamente conectada

pelo automóvel, desprovendo de mobilidade grande parte

da população. O processo de crescimento da cidade espraia-

da é dinâmico e complementário, mas os conflitos de mobi-

lidade pressionam pelo aumento das infraestruturas, o que

favorece a construção de novos assentamentos dispersos,

ou seja, qualquer ampliação da rede será sempre insuficien-

te. Na cidade compacta, é possível pensar um transporte

público eficiente, além de favorecer um maior número de

deslocamentos curtos, a pé ou de bicicleta.


As aparições do automóvel e das redes de transporte pú-

blico urbano contribuíram imensamente para a intensificação

da hierarquia urbana. Na cidade espraiada, a rede de transporte

público nunca será suficiente, e a exclusão está marcada territo-

rialmente pela falta de mobilidade. Segundo Bettini (1998), as

políticas de transporte público eficiente devem ser pensadas em

escala metropolitana, para a diminuição da contaminação atri-

buível a circulação de veículos. Os meios de transporte público

asseguram uma contaminação atmosférica muito menor que os

meios de transporte privado.

A efetiva mobilidade urbana está definida como a boa

acessibilidade urbana ao conhecimento, ao ócio, ao trabalho

etc. Políticas de transporte público favorecem o meio ambiente

e a economia urbana: na cidade compacta, a rede pode ser mais

bem planejada e mais sustentável, porque sua escala permite

pensar em distintas transposições e escalas mais próximas (pe-

destre, bicicleta, ônibus, metrô, trem etc.); a cidade espraiada é

excludente de acessibilidade à informação e ao conhecimento e

favorece o transporte privado (o automóvel), sendo mais conta-

minante. Santos (1987, p. 81) afirma:

Cada homem vale pelo lugar onde está; o seu valor como produtor,

consumidor, cidadão depende de sua localização no território. Seu

valor vai mudando incessantemente, para melhor ou para pior, em

função das diferenças de acessibilidade (tempo, frequência, preço) in-

dependentes de sua própria condição. Pessoas com as mesmas virtu-

alidades, a mesma formação, até mesmo o mesmo salários, têm valor

diferente segundo o lugar em que vivem: as oportunidades não são

as mesmas. Por isso, a possibilidade de ser mais ou menos cidadão

depende, em larga proporção, do ponto do território onde se está.

De acordo com Dupuy (1996), o planejamento deve

estar centrado na organização espacial em rede, de plane-

jamento na escala do pedestre a planejamento em rede (de

pedestrian a networked city), como um novo conceito de es-

paço. Assegurar a circulação de pessoas, bens e informação.

A ideia de rede de Dupuy (1996) enfoca relações entre espa-


ço, tempo, informação e território, como conceito teórico e

como objeto. Ao tratarmos da mobilidade e da hipermobi-

lidade metropolitana nesta pesquisa, ressaltamos a impor-

tância socialmente inclusiva, eficiente e sustentável desse

sistema.

A principal e mais evidente hierarquia territorial está entre

o espaço urbano, espaço de concentração de atividades, versus

o espaço rural (ou não urbano), espaço homogêneo de ativi-

dade agrícola, área de proteção ambiental e recreio. Camagni

(2005) aponta que a mais precisa divisão entre campo e cida-

de favorece a sustentabilidade territorial, já que todo o espaço

aglomerado construído depende diretamente do campo e das

áreas adjacentes.

Para Rueda (2002), a cidade compacta permite a efetiva

separação entre o território reconhecido como cidade e aquele

dito como campo, enquanto a cidade espraiada se configura

como um imenso subúrbio. A rede de espaços livres permite

a troca necessária aos organismos vivos, garantindo a preser-

vação ecológica. As teorias de Rueda propõem fendas de pene-

tração gradual do meio natural no meio urbano, respeitando o

ciclo da água, a imigração dos animais e a preservação da flora

existente. A rede deve ser quantitativamente suficiente, além

de apresentar diversidade de funções, desde as áreas de total

preservação ou cultivo, como é o caso dos parques ecológicos,

até espaços livres que apresentam gradual mescla de ativida-

des, como o ócio.

A cidade, na visão de Bettini (1998), não é um sistema

fechado, visto que troca energia e informação com o ambiente

que a rodeia. Uma cidade somente pode ser considerada como

ecossistema completo quando consideramos seu ambiente de

entrada e de saída. Sendo assim, o espaço urbano pode ser

definido como parasitário do ambiente natural.

As redes de ecossistemas naturais devem ser infraestru-

turas significativas compostas por gradientes, nos quais um

espaço se transforma em outro, e devem ser compostas de

áreas de ócio e cultivo. A cidade integra espaço construído e


ambiente natural, através de fendas de penetração da natureza

no habitat urbano. O espaço construído e o ambiente natural

devem estar claramente separados para que menor seja a con-

taminação e melhor seja a preservação do meio natural (res-

peitando o ciclo da água, a imigração dos animais e a preserva-

ção da flora existente). Os parques ecológicos são esforços de

manter o ecossistema natural funcionando dentro do ambiente

urbano, sendo um investimento a largo prazo.

Compacidade

O espraiamento urbano, ou spraw, foi definido por diversos

autores como o inchaço urbano criado pelo crescimento desor-

denado das cidades, onde a reprodução do ambiente urbano em

zona predominantemente residencial é estendida e espalhada por

uma área muito maior do que as infraestruturas podem alcançar.

O território tem maior valor, ou é mais eficiente, quando as

atividades e funções estão sobrepostas ou concentradas, ou seja,

quanto maior é a quantidade de informação agregada. Essa hipó-

tese se define a partir da teoria de economia de escala, onde a pro-

ximidade e a mobilidade são acentuadas, gerando mais benefícios

e diminuindo a dispersão de energia. Quanto mais multifuncional

é o território, menor é seu custo de manutenção socioambiental

(CAMAGNI, 2005, p. 215):

A alta densidade demográfica das cidades oferece a possibilidade de ob-

ter economias de escala no transporte, reduzindo o consumo de energia

per capita, na calefação, na iluminação pública, etc. A cidade permite e

deve tentar maximizar, o acesso a um mercado diferenciado de trabalho,

a estruturas de educação e sanitárias e a ocasiões de interação social;

sempre graças à elevada densidade de uso do solo, a cidade permite

(potencialmente) uma elevada acessibilidade a uma ampla variedade

de valores incorporados no mesmo patrimônio histórico, cultural e am-

biental.

A mistura na diversidade de usos e funções no tecido urbano,

em cada bairro autônomo na cidade, torna complexo esse modelo

de cidade. Para Rueda (2002), a compacidade urbana consiste na


reunião de usos e funções em um espaço limitado, proporcionan-

do o contato e a troca de comunicação e matéria, ou seja, a essên-

cia da cidade. A cidade espraiada é excludente, e a distribuição de

renda marca o espaço, enquanto que a cidade compacta é mais

democrática. Na cidade compacta, é possível o aproveitamento

do subsolo para funções de estacionamento, carga, descarga e

transporte ferroviário; na cidade espraiada, a imensa dispersão ur-

bana não permite pensar nesses termos. Segundo Rueda (2002),

a emissão de contaminantes é muito maior na cidade espraiada,

por apresentar maior quantidade e mais longos deslocamentos

por veículo particular. O modelo metabólico de uma urbanização

compacta tem o consumo de recursos naturais mais baixos, in-

cluindo o consumo de solo, portanto, é mais sustentável que o

modelo metabólico da cidade espraiada.

O desenvolvimento compacto urbano beneficia, de acordo

com Terradas (1998), as relações a curta distância e o favoreci-

mento de infraestruturas de transporte público, diminuindo assim

o consumo energético, os emissores contaminantes e o consumo

de solo (aumentando a eficiência ecológica ou a sustentabilidade

urbana). O autor afirma que a cidade espraiada gera maior consu-

mo de recursos renováveis e emissão de resíduos em comparação

com a cidade compacta, ou seja, é capaz de atrair para si maior

riqueza material, de maneira global, mais degenerativa. Cada ele-

mento espacial de um sistema deve receber duas ou mais funções

para que seja eficaz ecologicamente.

Desde a economia urbana e desde a ecologia urbana, se

defende maior compactação (aglomeração) de solo urbanizável.

A cidade compacta é mais democrática (pode ser pensada com

transporte público eficiente), ecologicamente mais eficaz (diminui

a dissipação energética e o consumo de recursos do meio ambien-

te) e mais competitiva (através de economia de escala e constante

processo de informação e inovação).

A seguir, a Ilustração 1: Quadro teórico: estruturas me-

tropolitanas econômicas e ecossistêmicas, organiza em gráfico

o desenvolvimento teórico sobre o estudo de redes extraído

como síntese dessa pesquisa.

Escuela de Chicago(1925)

Von Thünen(1826)

Bettini(1998)

Ruedas(2002)

Terradas(2001)

Lloyd Wright(1943)

Fishman(1990)

Dupuy(1992)

Joel Tarr(1979)

Camagni(1992)

Boix/Trullén(2003)

Christaller(1933)

Lösch(1940)

Cerdà(1859)

Dematteis(1985)

Mumford(1950)

E. P. Odum(1950)

ecologiaecologiaurbana

redesurbanas economia

planejamentoterritorial

economiaurbana

Hoyt(1939)

Castells(1978)

Villaça(2001)

1850

1900

1950

2000

2010

...

39

QUADRO TEÓRICOilustração 1

ESTRUTURAS METROPOLITANAS

Fonte: Elaboração da autora.

Ilustração 1- Quadro teórico: estruturas metropolitanas econômicas e ecossistêmicas

Teor

ias

Econ

ômic

as e

Eco

ssis

têm

icas

de 1

800

à 20

10

Burguess(1967)

Brenner(2010)

Castells(2000)

Sassen(1991)

Schiffer(2004)

Solá-Morales(2002)

40PARTE I ESTRUTURA METROPOLITANA | 2 Planejamento territorial metropolitano: exemplos globais

2 PLANEJAMENTO TERRITORIAL METROPOLITANO: EXEMPLOS GLOBAIS

Este capítulo dedica-se às experiências consolidadas, de

viés técnico e político, do planejamento territorial em áreas me-

tropolitanas, com o objetivo de conceber o enfoque renovado

de boa administração. Nesta introdução, apresentaremos bre-

vemente os critérios utilizados para a seleção dos planos estu-

dados e a metodologia de estudo aplicada.

O primeiro território metropolitano selecionado foi preco-

nizado por sua conhecida excelência em planejamento territorial.

Desde 1967, a Holanda estabeleceu a Nota Ruimte como do-

cumento responsável pelo planejamento territorial em âmbito

nacional e metropolitano. Nossa pesquisa utiliza como referên-

cia a quinta, ou seja, a última versão do documento para a me-

trópole do Randstad (VROM, 2000) e atinentes documentos e

planos provinciais. A maior parte desse material está disponível

em holandês e inglês. Ressaltamos a importância da consulta

a estudos acadêmicos sobre o tema, desenvolvidos por Sabaté

Bel (2006), Thierstein; Förster (2008) e Vazquez (1996).

A Área Metropolitana de Barcelona – AMB foi seleciona-

da por causa da proximidade da pesquisadora com o objeto de

estudo1. O plano a ser analisado é vigente e bastante recente

(GENERALITAT DE CATALUNYA, 2008), além disso, foram utili-

zados estudos acadêmicos anteriores (FONT ARELLANO; LLOP

TORNÉ; VILANOVA CLARET, 1999), estando a maior parte do

material sobre o tema disponível em seu idioma original, catalão.

A seguir, apresentaremos uma análise de fontes de dados

primárias, planos, mapas e relatórios, tendo como objetivo ex-

trair a síntese e os pontos-chaves para uma futura possibilida-

de de interlocução entre as diversas maneiras pensadas para

cooperação territorial. Como veremos, nesses planos podemos

1 Permaneceu em Barcelona entre outubro de 2006 e dezembro de 2008. Estudante do

máster oficial em urbanismo da Universidade Politécnica da Catalunha sob orientação do

Professor Joaquín Sabaté Bel.


encontrar muitas informações condizentes com aquelas extra-

ídas das teorias de estruturação territorial, do capítulo anterior.

Deste modo, notamos como esses ensinamentos incidem na

maneira como os urbanistas planejam a metrópole na contem-

poraneidade. No terceiro capítulo, apresentaremos um quadro-

-síntese desta primeira parte.

2.1 RANDSTAT

A quinta versão do documento, que pretende demarcar

metas para o período entre 2000 e 2020, é polêmica por re-

definir pontos-chaves que foram priorizados desde a primeira

versão. O plano justifica-se na mudança de escala das relações

territoriais que ocorre no mundo globalizado, exigindo um pla-

nejamento cooperado da metrópole (nacional e internacional)

que seja maior que a conurbação. Elenca como prioridade a

necessidade de mais espaço para emprego, infraestrutura e re-

creação (ver ilustrações 2 e 3).

Atualmente, fatores como o crescimento por urbani-

zação espraiada, a perda de mobilidade urbana e a múltipla

polarização de centros são inevitáveis nas metrópoles, e se-

guramente já existiam na Holanda mesmo quando o plano

apostava em outra vertente de política territorial, com cres-

cimento urbano reduzido e proteção mais restrita para o co-

ração verde. A maior mudança na quinta nota foi evidenciar

e estruturar esses pontos deficientes como os novos eixos

de desenvolvimento.

O Randstad (ou delta metrópole, por ser a metrópole en-

tre deltas) é a principal metrópole da Holanda, formada pela

rede de cidades: Amsterdam, Rotterdam, Haya e Utrecht. A po-

tencialidade de cada centro urbano principal dentro da rede é

delimitada pelo plano nacional, deixando claro para as admi-

nistrações regionais como favorecer seu centro e que papel seu

centro tem na rede (ver ilustração 5). O objetivo é não gerar

competição entre as centralidades, de maneira que o conjunto

seja equilibrado e coerente.


A cidade de Haya é o centro do governo, da administra-

ção estatal. Também acolhe um centro de tecnologia agrícola

junto ao delta do rio. Rotterdam é o centro portuário, entrada

das mercadorias. Amsterdam é centro de negócios e turismo.

Abriga o aeroporto internacional, a porta aérea da metrópole.

Utrecht é o centro para a arte e estudos.

O plano deliberado pelo governo do país define caracte-

rísticas e metas de desenvolvimento geral para cada âmbito e

aspecto territorial. Para estudar como os aspectos se sucedem

no território de maneira mais detalhada, foi necessário buscar

planos em escalas regionais, provinciais e municipais. Sendo

assim, foi objeto dessa pesquisa compor uma montagem de

planos provinciais subsequentes à Nota Ruimte, pois não exis-

te uma apresentação conjunta em escala mais detalhada das

propostas feitas para o Randstad.

Por meio dessa montagem dos planos regionais e provin-

ciais (ver ilustração 11), foi possível encontrarmos grande coe-

rência entre as características traçadas no plano do país com as

encontradas em detalhes nos planos específicos. No entanto,

comparando os distintos planos provinciais, não se encontra

rigidez de padrão de apresentação, e cada um exibe particula-

ridades na priorização ou hierarquia da informação. Ou seja,

o conteúdo encontrado em cada plano de escala menor é co-

erente com o plano geral, porém carente de dados, e cada um

estabelece suas próprias prioridades, dificultando uma leitura

do conjunto de maneira uniforme ou completa.

Com a abertura internacional e o crescimento econômi-

co da União Europeia, houve uma forte intensificação no pro-

cesso imigratório e uma potencialidade do papel da metrópole.

Holanda teria, em suas notas de planejamento territorial an-

teriores, uma forte política de contenção urbana e de estrita

proteção do coração verde, área verde central que detinha o

contínuo e conurbado crescimento urbano.

A rede metropolitana é definida pela nota Ruimte como

uma zona altamente urbanizada que tem como forma uma rede

de grandes e pequenas cidades compactas. A nova política, de


favorecer a metrópole como liderança econômica internacional,

mudou as aspirações territoriais do Randstad (ver ilustrações

7, 8, 9 e 10). O crescimento urbano e a ocupação do coração

verde não são restritos. Esse plano possibilita maior expansão

urbana, estando mais aberto às forças do mercado.

Um dos pontos-chave é intensificar o uso da terra, com

o objetivo de criar cidades mais compactas, diferenciando-se

do campo. O campo deve combinar outras atividades ao uso

agrícola, como por exemplo, o ócio, o transporte e a moradia

de urbanização espraiada (ver ilustrações 4 e 6). O espaço que

antes estava reservado para a produção agrícola, agora deve

receber diversidade de usos, e para receber maior número de

moradias, a cidade deve evitar a expansão e adensar sempre

que possível. O plano tem como objetivo distinguir ao máximo

o que é cidade e o que é campo, compactar a cidade, como o

caminho inverso do crescimento difuso.

Uma grande crítica ao plano, no aspecto do crescimento

urbano, refere-se à liberdade oferecida ao mercado imobiliário.

O plano delimita zonas estritamente urbanas e estritamente

de proteção verde – as vermelhas e as verdes –, mas todo o

restante é uma grande zona neutra, intermediária e não defini-

da, o que favorece a posterior pressão do mercado imobiliário,

principalmente nos corredores, eixos viários e ferroviários, de

conexão. Nas propostas de variáveis de entorno para 2030, no-

tamos a ocupação compacta e contínua, com diversidade de

usos, que fecha o anel entre Rotterdam e Utrecht em sentido

horário (SABATÉ, 2006).

A expansão urbana espraiada e a constante necessidade

de mobilidade em meios e longos trajetos fazem com que

a população adote o deslocamento em veículos particulares,

que mesmo apresentando um elevado custo em comparação

com o transporte público, possibilita maior flexibilidade e agi-

lidade. Essa postura resulta danosa ao meio ambiente, além

de ser insustentável, por impossibilitar a administração pú-

blica de atingir a demanda e a manutenção necessárias para

as vias.


Todas as metrópoles deveriam optar por uma coerente

e eficiente política de transporte público. Na delta-metrópo-

le, a meta é construir um meio de transporte público que

possibilite que qualquer deslocamento dentro da metrópole

seja feito em menos de uma hora. Existe um estudo sobre a

construção de uma linha de trem magnético, chamada ma-

glev, que por ser movido por magnetismo resulta veloz e

econômico, tendo o ar como única força de atrito. Esse meio

de transporte, utilizado em Xangai, tem como debilidade a

necessidade de grande investimento inicial, devido a sua

inovação tecnológica (ver ilustração 4).

Fonte: VROM, 2000.

Ilustração 2- V Nota Ruimte, planejamento nacional: economia, infraestrutura e urbanização

45

RANDSTADilustração 2

ECONOMIA, INFRAESTRUTURA E URBANO

(1:1.5000.000)

0 15 30 60 90 Km

Plano de Fundo

Topografia Simplificada

Contorno da Zona Econômica Exclusiva

e Zona a 12 millas no Mar do Norte

Urbanização

Redes Urbanas- Holanda

Redes Urbanas- Países Vizinhos

Projetos Urbanos

Infraestrutura

Economia

Centro de Tecnológia Ambiental

Centro Tecnológico

Porto Principal

Coração Econômico em Países Vizinhos

Coração Econômico

Principais Eixos de Transporte: Água

Principais Eixos de Transporte: Trem

Trem: Trecho Previsto

Principais Eixos de Transporte: Viário

Viário: Trecho Previsto

Redes Urbanas- Holanda

Fonte: VROM, 2000.

Ilustração 3- V Nota Ruimte, planejamento nacional: desenvolvimento da Delta Metrópole e demais redes municipais


DESENVOLVIMENTO DE REDES URBANAS

Área Urbana

Novos Projetos Urbano

Redes de Municípios

1. Randstad Holland

3. Zuid-Limburg

4. Twente

6. Groningen-Assen

Área de Expansão

Plano de Fundo

Topografia Simplificada

Contorno da Zona Econômica Exclusiva

e Zona a 12 millas no Mar do Norte

2. Brabantstad

5. Arnhem-Nijmegen

(1:1.5000.000)

0 15 30 60 90 Km

46

Fonte: Elaboração da autora (apud VROM, 2000).

Ilustração 4- Randstad: uso do solo e sistema de mobilidade


USO DO SOLO E MOBILIDADE

Centros Principais

Subcentros

Residencial

Residencial Especial- Baixíssima Densidade

Hipermobilidade (Aeroporto e Porto)

Industrial

Desenvolvimento Agrícola

Militar

Rodovias- Principais

Rodovias- Secundárias

Ferrovias

47

Ilustração 5- Randstad: centralidades complementares

CENTRALIDADES COMPLEMENTARES

Centros Principais



Ferrovias


48


Ilustração 6- Randstad: meio ambiente e sistema de drenagem


MEIO AMBIENTE E DRENAGEM

Área de Baixa Proteção Ambiental

Drenagem Pluvial

Drenagem Pluvial

Área de Alta Proteção Ambiental

Zona Rural

Á Proteção Ambientalrea de Média

49


Ilustração 7- Randstad: sinergia de usos do solo: porto, industrial, desenvolvimento agrícola e residencial


SINERGIA DE USOS DO SOLO

Hipermobilidade (Porto)

Industrial




porto, industrial, tecno. agrícola e residencial

Residencial

50


Ilustração 8- Randstad: subcentro, r rural sinergia de usos do solo: esidencial de baixa densidade, desenvolvimento agrícola e


subcentro, residencial, tecno. agrícola e rural

Subcentros

Residencial

Residencial Especial- Baixíssima Densidade


Zona Rural



Ferrovias


51


Ilustração 9- Randstad: aeroporto e subcentro sinergia de usos do solo:


aeroporto e subcentro

Subcentros



Ferrovias


Hipermobilidade (Aeroporto)

52


Ilustração 10- Randstad: militar e rural sinergia de usos do solo:


militar e ruralSINERGIA DE USOS DO SOLO

Militar



Ferrovias

Área de Baixa Proteção Ambiental

Área de Alta Proteção Ambiental

Zona Rural

Á Proteção Ambientalrea de Média

53


Ilustração 11- Randstad: montagem de planos municipais

54


MONTAGEM DE PLANOS MUNICIPAIS



2.2 ÁREA METROPOLITANA - AMB

A Área Metropolitana de Barcelona é o órgão gestor da

rede metropolitana da cidade de Barcelona. A configuração es-

pacial da rede de cidades em Barcelona se dá entre franjas que

intercalam ambiente natural e ambiente construído: mediterrâ-

neo, cidade, montanha, cidade e montanha (ver ilustração 14).

A intenção principal do plano territorial metropolitano é

fortalecer as centralidades na rede. A rede atualmente está for-

mada por uma compacta trama de municípios que formam a

estrutura central, o primeiro anel, de valor hierárquico muito

mais alto que o segundo anel, mais afastado, menos compacto

e de menor importância. A rede central tem valor de centro

para a rede completa.

No primeiro nível estão municípios como: Castelldefels,

Hospitalet de Llobregat, Barcelona e Badalona (na franja do

mar), e Sabadell, Terrasa, Sant Cugat del Vallès, Rubí e Marto-

rell (na franja de ocupação da montanha). O segundo anel, for-

mado por ocupações mais espraiadas dispersas, vai de Vilano-

va i la Geltrú até Mataró, pela frente marítima, e de Granollers

até Vilafranca del Penedès pela montanha (ver ilustração 16).

Barcelona está planejada em sua realidade metropolitana.

O plano propõe que se passe da suburbanização a um mode-

lo de planificação territorial que seja formado por uma rede

de cidades e povoados, compactos e complexos. Conforme a

seguinte descrição: “A polinuclearidade adquire uma forma de

estrela partida cujos dedos se estruturam em núcleos compac-

tos (similares aos contos de um rosário) separados pela matriz

verde” (FONT ARELLANO; LLOP TORNÉ; VILANOVA CLARET,

1999, p. 57).

Nas últimas décadas, o modelo urbanístico tradicional de

Barcelona perdeu espaço para novas urbanizações em forma

de espraiamento urbano. O antigo modelo, caracterizado pela

compactação, diversidade de usos, qualidade dos espaços pú-

blicos, facilidade de mobilidade (tanto na escala do pedestre,

pela continuidade de espaços, como na escala urbana, pelo efi-


caz sistema de transporte público), parece ser referência para

as diretrizes do planejamento territorial metropolitano.

O plano objetiva fortalecer e conferir autonomia aos nós

que já existem, de maneira espraiada, e o desenvolvimento de

cidades densas e compactas, efetivamente conectadas, mas

com a distância necessária entre elas que permita a conserva-

ção de espaços abertos e conectores naturais (ilustração 12). A

rede viária e ferroviária está pensada nesse sentido, enlaçando

de maneira eficiente esse segundo anel nodal, quase na sua

totalidade, por essas duas modalidades de conexão (ilustração

15). Na área urbana mais compacta, o sistema de mobilidade

proposto fortalece ainda mais a retícula de conexão existente.

O consumo de solo deve ser freado com o plano, e as áre-

as já construídas, dotadas de complexidade. A rede de espaços

verdes protegidos está pensada de maneira que exista vínculo

entre as franjas naturais, corredores verdes e de drenagem que

penetram o espaço construído. Também foram pensadas dis-

tintas funções para o espaço ambientalmente protegido: par-

que ecológico, parque agrário, parque agrário com interesse

especial de cultivo de uvas (Penedès), conectores verdes, co-

nectores de chuva, praia e espaço verde urbano (ilustração 13).

O plano foi desenvolvido com base em três cenários para

2026: modelo de máxima especialização terciária, modelo de

relativa especialização terciária e modelo industrial terciário.

Os diversos modelos se diferenciam basicamente na composi-

ção setorial. O plano objetiva unicamente garantir as condições

necessárias para que, qualquer que seja o modelo, tenha os

requisitos territoriais (basicamente de disponibilidade do solo

e infraestrutura) que permitam seu desenvolvimento.

Fonte: Elaboração da autora (apud GENERALITAT DE CATALUNYA, 2008).

Ilustração 12- Área Metropolitana de Barcelona: uso do solo

57

Núcleos Urbanos e Suas Extensões

Áreas Especializadas Residenciais

Áreas Especializadas Industriais

Áreas Especializadas Terciárias

Áreas Especializadas de Infraestrutura

Áreas Especializadas de Equipamentos

Áreas Especializadas Equipamentos Extensivos

Áreas Especializadas de Uso Misto

AMBilustração 12

USO DO SOLO

Área de Proteção Ambiental

Aglomerado Urbano

Zona Rural Especial- Vinha do Penedès

Grandes Parques Urbanos

Rios

Ilustração 13- Área Metropolitana de Barcelona: sistema de áreas verdes, área de proteção ambiental e uso agrícola

AMBilustração 13

SISTEMA DE ÁREAS VERDES


58

Ilustração 14- Área Metropolitana de Barcelona: sistema de drenagem

AMBilustração 14

SISTEMA DE DRENAGEM

Franja Ocupação Urbana

Franja de Proteção Ambiental

Sistema de Drenagem


59

Ilustração 15- Área Metropolitana de Barcelona: sistema de transporte público e mobilidade

AMBilustração 15

TRANSPORTE PÚBLICO E MOBILIDADE

Sistema de Transporte Público

Viário Principal




60

Ilustração 16- Área Metropolitana de Barcelona: centralidades e sistema de mobilidade

AMBilustração 16

CENTRALIDADES E MOBILIDADE

Centralidade Exixtente

Subcentralidade Exixtente

Centralidade Proposta

Subcentralidade Proposta

Sistema de Mobilidade




61

62PARTE I ESTRUTURA METROPOLITANA | 3 Síntese teórica

3 SÍNTESE TEÓRICA

Neste capítulo, cruzamos as informações extraídas das

teorias de estruturação territorial, do primeiro capítulo, com os

pontos-chaves de planos territoriais vigente das áreas metropo-

litanas investigadas, apresentados no segundo capítulo. Assim,

notamos como essas teorias recentes incidem e estão presentes

na maneira como os urbanistas pensam a metrópole na contem-

poraneidade. Este capítulo apresenta-se como um quadro-síntese

da primeira parte desta pesquisa (ilustração 17 e 18).

Fonte: Elaboração da autora (apud VROM, 2000; GENERALITAT DE CATALUNYA, 2008).

Ilustração 17- Randstad e Área Metropolitana de Barcelona: dimensão metropolitana

63

RANDSTAD E BARCELONAilustração 17

DIMENSÃO METROPOLITANA

RANDSTAD ÁREA METROPOLITANA DE BARCELONA

Fonte: Elaboração da autora.

Ilustração 18- Quadro-síntese: estruturação metropolitana

QUADRO-SÍNTESEilustração 18

ESTRUTURAÇÃO METROPOLITANA

fluxos em preto e conectores ambientais em amareloCompetitividadeMeio AmbienteMobilidadeCompacidadeA rede

As redes urbanas, em escala metropolitana, são entendidas como um conjunto de municípios, suficientemente próximos, que intercambiam fluxos, de material e de informação, entre si e com seus espaços livres. Fatores como a equilibrada distribuição das aglomerações e centralidades, eficiente mobilidade e boa estruturação da rede de espaços livres favorecem a competitividade.

Se propõe maior compactação do solo urbanizável, a cidade compacta é mais democrática, pois pode ser pensada com um transporte público eficiente, ecologicamente eficaz, pois diminui a dissipação energética e o consumo de recursos do meio ambiente e é mais competitiva, através de economia de escala e constantes processos de informação e inovação.

A efetiva mobilidade urbana está definida como a boa acessibilidade urbana, ao conhecimento, ócio, trabalho, etc. Políticas de transporte público (coletivo) favorecem o meio ambiente e a economia urbana: na cidade compacta a rede de mobilidade pode ser melhor planejada e mais sustentável, seu tamanho permite pensar em transposições em distintas e próximas escalas (pedestre, bicicleta, ônibus, metro, trens, etc.); a cidade difusa é excludente no acesso a informação e ao conhecimento e favorece o transporte privado (o automóvel), sendo mais contaminante.

As redes ecossistêmicas naturais devem ser infra-estruturas significativas propostas por gradientes (nos quais um espaço se transforma em outro) e desenvolver áreas compostas de ócio e cultivo. A cidade integra espaço construído e ambiente natural através de cunhas de penetração da natureza no habitat urbano. O espaço construído e o ambiente natural devem estar claramente separados para que menor seja a contaminação e melhor seja a preservação do meio natural no meio urbano (respeitando o ciclo da água, a imigração dos animais e a reserva de flora existente). Os parques ecológicos são esforços de manter o ecossistema natural dentro do ambiente urbano.

A estratégia competitiva, antes baseada no consumo de recursos, atualmente tende a desenvolver se em termos sustentáveis, ou seja, em estratégias que visam a redução da pressão sobre o meio ambiente (sistema de suporte). Isso pode ser conseguido através da organização complexa do sistema, ou seja, a complexidade seria a força que conduziria o tráfico de matéria, energia e informação desde os espaços menos maduros até um espaço mais complexo, facilitando fatores de inovação e conhecimento. Um sistema reticular é ainda mais eficiente que um sistema policêntrico. As redes horizontais podem ser de sinergia (cada núcleo similar e completo) ou de complementaridade (divisão do trabalho ou especialidade por núcleo).

Sistema em anel onde o centro está ocupado por um cinturão verde. A área está bem integrada como um sistema maduro. A Delta Metrópole: Randstad é formada por quatro centros principais, municípios complementares. Outro exemplo comparável a esse tipo de rede é o caso de Kansai (Japão), onde as funções também estão repartidas na rede.

A nota define como prioridade a necessidade de mais espaço para emprego, infra-estrutura e recreação, determina que grande parte de esse crescimento e compactação seja feito no Randstad, para favorecer economicamente o país. Na urbanização de forma conurbada, se nota que a ocupação é compacta e continua, com diversidade de usos que fecham o anel de Rotterdam a Utrecht em sentido horário. As administrações devem trabalhar de maneira cooperativa.

A meta é construir um meio de transporte público que possibilite que qualquer deslocamento dentro da metrópole seja feito em menos de uma hora. Existe um estudo sobre a construção de uma linha de trem magnético, que resulta veloz e econômico. As principais vias de conexão foram traçadas por dentro do coração verde, o que recebeu grande crítica, porém esta escolha está baseada na predileção pela qualidade do espaço construído, livre de barreiras formadas pelas grandes estradas.

Intensificar o uso da terra com o objetivo de criar cidades más compactas, se diferenciado do campo. O coração verde nesse plano opta pela combinação de usos junto ao espaço rural, como por exemplo a necessária drenagem da água (perto dos rios e dos lagos), o ócio e a oferta de moradia em baixa densidade. A eficaz drenagem foi pensada como ponto chave do plano, devido à delicada situação do país que se encontra abaixo do nível do mar.

Não existe uma cidade que domine a região ou o país. A rede é de complementaridade, cada conurbação ou cidade está especializada em determinada função, divisão do trabalho. Amsterdam, núcleo de turismo e negócios; Haya, núcleo político; Rotterdam, núcleo portuário e de tecnologia agrária e Utrecht, núcleo artístico e intelectual.

Teor

ias

Urb

anas

Econ

ômic

as e

Eco

ssis

têm

icas

V

Not

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(200

0)Pl

ano

Met

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arce

lona

(2

008)

A polinuclearidade adquire uma forma de estrela partida cujos dedos se estruturaram em núcleos compactos separados pela matriz verde. É um sistema entre franjas que intercalam ambiente natural e ambiente construído: mediterrâneo, cidade, montanha, cidade e montanha. Está formado por dois níveis de sistema: reticular e areolar. Outro exemplo desse tipo de rede pode ser encontrado na Itália, em Turín ou Milão.

Na rede, o primeiro nível, é mais denso e de escala mais próxima, mas antigo e formado de maneira reticular. O segundo nível é formado por urbanizações mais dispersas e é de data mais recente. O antigo modelo, da cidade de Barcelona, caracterizado pela compacidade, parece ser referencia para as diretrizes do plano territorial metropolitano.

O plano objetiva fortalecer e dar autonomia aos núcleos, que já existem de maneira dispersa. A rede viária e ferroviária foi pensada nesse sentido, enlaçando de maneira eficiente o segundo anel nodal, quase em sua totalidade, pelas duas modalidades de conexão, viário e ferroviário. Na área urbana mais compacta, o sistema de mobilidade proposto, favorece ainda mais a retícula de conexão existente.

O consumo de solo deve ser freado e as áreas já construídas dotadas de complexidade. A rede de espaços verdes protegidos está pensada de maneira que existam vínculos entre as franjas, corredores verdes e de drenagem, penetrando o espaço construído. Foram pensadas distintas funções para o espaço ambientalmente protegido: parque ecológico, parque agrário, interesse cultural especial de cultivo de vinhas, conectores verdes, conectores de chuva, praia e espaço verde urbano.

O primeiro anel/sistema, onde a relaçãoé horizontal entre núcleos que exercem funções similares, claramente desenvolve um papel central hierárquico com o segundo nível, o sistema completo. A meta é fortalecer núcleos do segundo anel.

Modelo Gráfico

64


Metropolitanas

PARTE II METRÓPOLE DE SÃO PAULO|

66PARTE II METRÓPOLE DE SÃO PAULO | 4 Pré-metropolitano (1875- 1930)

A segunda parte desse trabalho está dedicada ao estudo da

metrópole de São Paulo. Toda a realidade teórica e a trajetória de

planejamento internacional, vistos na peça anterior, podem pri-

meiramente parecer distantes quando nos aproximamos deste

complexo objeto de estudo. O aglomerado urbano de São Paulo

consiste em um contíguo urbano pertencente a trinta e nove mu-

nicípios, povoado por quase vinte milhões de habitantes, segun-

do o censo de 2010. Essa grande mancha está ocupada de forma

expansiva por zonas residenciais e por um sistema complexo de

polos de concentração de funções de distintos ramos de ativida-

des econômicas. Este conjunto está interligado por um sistema

de mobilidade predominantemente viário que constitui a rede de

fluxos de transporte e circulação.

Adentrando a realidade paulistana, buscaremos elencar to-

dos os aspectos que tangem ao planejamento territorial, desde os

que dizem respeito à sua estruturação territorial até a trajetória do

órgão de governança constituído, denominado Emplasa, assim

como implicações do status jurídico-político, e finalmente, possí-

veis avanços adquiridos atualmente, como o estatuto da cidade, o

comitê de bacias e o consórcio do ABC, entre outros.

Embora o recorte da pesquisa seja considerado amplo, este

trabalho entende que definir a estruturação da metrópole no con-

junto de sua complexidade seria um grande avanço. Sendo assim,

buscamos abrir caminhos para um modelo de planejamento ter-

ritorial mais inclusivo, democrático, coordenado e que provoque

ações efetivas de sustentabilidade.

Segundo Villaça (2001, p. 11):

Registra-se, particularmente, o pouco interesse, no Brasil, quanto

aos estudos espaciais de nossas metrópoles e, quando realizados,

têm-se limitado, em geral, às cidades (ou municípios) centrais das

áreas metropolitanas [...] No entanto, pouco se tem estudado sobre

tais aspectos, com exceção do fato de todas as metrópoles terem,

de um lado, uma área central mais bem atendida por equipamentos

urbanos e onde mora uma minoria que participa dos frutos do tra-

balho social, e de outro, uma enorme periferia, onde mora a maioria

excluída dessa participação.


Por tratar de um tema pouco abordado, este é um traba-

lho heterogêneo no que diz respeito aos níveis de análise nos

distintos períodos abordados. Como marco para esse estudo,

temos a tese doutoral do geógrafo Juergen Richard Langen-

buch (LANGENBUCH, 1968). Com o título “A estruturação da

Grande São Paulo”, o trabalho aborda o tema da estruturação

da metrópole até o ano de 1968, quando foi escrito. Nessa épo-

ca, essas questões estavam latentes, como veremos durante o

desenvolvimento desta pesquisa.

Salientamos que o objetivo principal desse trabalho é o

âmbito do planejamento territorial e seus pontos de inflexão

na estruturação da área metropolitana de São Paulo. Assim, en-

tendemos a estruturação metropolitana como o processo de

formação e evolução do espaço metropolitano, que:

como qualquer fenômeno espacial, constitui um acúmulo, ou

uma geografização, de múltiplos fatos sociais que se expressam

no território. Esse acúmulo apresenta uma herança dos processos

passados e, ao mesmo tempo, uma condição para as ações do fu-

turo. Qualquer política que se queira implementar nas áreas me-

tropolitanas tem de lidar com esse acúmulo territorial (SCHAS-

BERG; LOPES, 2011, p. 247).

Sendo assim, priorizaremos as formas e as direções de

expansão territorial da metrópole de São Paulo. Distinguire-

mos o processo histórico de sua estruturação a partir de três

enfoques: topográfico, histórico e, principalmente, a partir dos

pontos de inflexão determinados por intervenções urbanísticas,

ou seja, por meio do planejamento territorial. Serão levados em

conta os processos intraurbanos, assim como a contextualiza-

ção nacional e internacional. Para tanto, foi necessária a inves-

tigação a partir de fontes de dados primárias, planos, mapas

e relatórios, alguns deles adquiridos na biblioteca da Emplasa.


4 PRÉ-METROPOLITANO (1875- 1930)

Como marco de início do processo de formação e evolução

da metrópole paulistana, temos o ano de 1875. A data oficial de

fundação da cidade de São Paulo é 25 de janeiro de 1554, mas

como a cidade se transformou e se constituiu a partir do êxito

da lavoura de café, da crescente imigração e da instalação da fer-

rovia em 1875, muitos historiadores consideram esta data como

uma segunda fundação. A cidade tornou-se ponto intermediário

no intenso intercâmbio entre o planalto e o litoral. São Paulo e

Santos se completavam economicamente, exercendo as funções

de centro natural do planalto e porto marítimo (PRADO JR, 1953).

Segundo Villaça (2001), desde essa época, o crescimento

explosivo de São Paulo se deu, sobretudo, nos principais eixos de

mobilidade. A São Paulo Railway, ferrovia que interligava Santos

à Jundiaí, foi aberta em 1867. A ferrovia que interligava ao Rio de

Janeiro foi aberta em 1875 e denominada Estrada de Ferro D. Pe-

dro II, posteriormente conhecida como Estrada de Ferro Central

do Brasil. Entretanto, mesmo nas primeiras décadas seguintes à

implantação da ferrovia, os antigos caminhos de cavalos continu-

aram sendo mais atrativos a expansão urbana.

Como diretrizes para o crescimento, entre 1872 e 1875, João

Teodoro Xavier de Matos, como presidente da província, elaborou

o primeiro grande projeto viário de caráter perimetral ou circu-

lar, um conjunto de avenidas que deveriam circundar a cidade. O

plano não foi executado imediatamente, porém aos poucos foi

sendo incorporado nos planos posteriores (SOMEKH, CAMPOS

MALTA, 2008).

De acordo com Villaça (2001, p. 196) esse plano urbanístico

foi responsável pela expansão da velha capital para o outro lado

do Anhangabaú:

Será mera coincidência que os terrenos mais altos e saudáveis e mais

acessíveis ao centro (do que os do lado de lá dos trilhos) justamente

aqueles para os quais João Theodoro fez planos urbanísticos, tives-

sem também “melhores títulos”, e por isso foram preferidos para os

loteamentos da burguesia paulistana?


O princípio da estruturação urbana de São Paulo, segundo

o mesmo autor, caracterizou-se pela forte divisão no eixo leste-

-oeste. Essa separação, primeiramente proporcionada pela barrei-

ra do Rio Tamanduateí – cujo transbordamento frequentemente

inundava sua ampla várzea – consolidou-se quando a estrada de

ferro São Paulo Railway com destino a Santos alojou-se ao lado

do rio, gerando uma dupla barreira.

Esse princípio de estruturação está estritamente ligado ao

processo de expansão da área central e, principalmente, à forma

como esse processo ocorreu (VILLAÇA, 2001, p. 35):

Veremos então, para nossas metrópoles, que o próprio centro tem

sua estrutura e ela está ligada à metrópole como um todo. Para isso

é fundamental saber em que partes do centro são feitos os melhora-

mentos [...] Ao estudo da estrutura urbana interessa saber por que

esses bairros e centros exibem certo arranjo territorial, e não outro

qualquer, e qual a inter-relação espacial entre esses bairros e centros,

ou quais são seus papéis espaciais.

Nesta época, São Paulo enfrentava dificuldades de expan-

são em ambos os lados, leste e oeste, pois o antigo centro estava

localizado em sítio conhecido como colina histórica, entre os rios

Tamanduateí e Anhangabaú. A oeste enfrentava a dificuldade de

transposição do Rio Anhangabaú, no entanto este rio apresen-

tava-se como uma barreira bastante menor que a dupla barreira

a leste (Rio Tamanduateí e São Paulo Railway). E esta vertente,

a oeste, por ser de interesse da elite, foi posteriormente recom-

pensada por muitos projetos e intervenções ao longo da história,

como, por exemplo, o Viaduto do Chá (projetado em 1877 e inau-

gurado em 1891).

Desta maneira, nos primeiros anos do século XX, o aumen-

to drástico da densidade demográfica gerou a primeira crise sani-

tária e habitacional em São Paulo, um surto de cólera. Além dis-

so, o rápido crescimento das atividades comerciais, quase todas

localizadas na limitada área da colina histórica, tornava a cidade

congestionada. A cidade ameaçava parar, exigindo medidas seve-

ras por parte das autoridades, contra cortiços e outros tipos de


moradia popular, e investimentos para alargamento e realinha-

mento da malha das antigas ruas.

Surgiu então o primeiro período de projetos de remodela-

ção para a cidade “Capital do Café”, que pode ser chamado de

sanitarista ou higienista, de postura propositiva e progressista.

Esse período caracterizou-se por propostas que embelezaram o

centro da cidade e representaram o esforço feito pela elite agro-

-exportadora, para adequar a paisagem urbana a uma moda eu-

ropeia e, ao mesmo tempo, eliminar a pobreza do centro, expul-

sando do centro a população de baixa renda, coibindo cortiços e

outros usos indesejáveis à nova imagem da cidade. Além disso, o

discurso sanitarista serviu para eliminar o obstáculo da pobreza

na transformação e expansão da cidade formal, ou seja, a cidade

localizada a oeste do centro antigo.

Estas propostas afirmaram valores representativos, contro-

les volumétricos e preocupações pontuais, restritas à área central,

ao centro antigo e ao centro novo. A funcionalidade urbana desta

área foi aprimorada por meio de intervenções fragmentadas. A

implantação desses planos dependeu de uma espécie de “acordo

de cavalheiros”, respeitando sempre os interesses das proprieda-

des atingidas. Além disso, o Código Sanitário de 1886 propôs a

eliminação dos cortiços da área central, que se expandiram prin-

cipalmente para a parte a leste do centro antigo.

Assim sendo, a expansão urbana localizada mais a leste evi-

dentemente apresentava características locacionais mais desvan-

tajosas. De tal modo, as camadas de alta renda se alojaram do

lado mais vantajoso, e as camadas de baixa renda, do lado opos-

to, onde se criou um subcentro popular, o bairro do Brás. Esse

subcentro atendia uma população de baixa renda, que não tinha

acesso econômico para consumo no centro principal, destinado à

população de classe média e alta. Desta maneira, o acesso à zona

leste era difícil, uma vez que a superação dos obstáculos somente

se dava em alguns locais onde havia pontes que superavam o rio

e a ferrovia.

Como outras vantagens locacionais da região oeste, pode-

mos assinalar as características do entorno. A paisagem condu-


zia a um declive ascendente que posteriormente deparava-se com

um espigão, futura região da Avenida Paulista (PRADO, 1953). Em

contraposição, a região a leste apresentava-se como uma grande

área de várzea inundável que em seguida encontrava outra bar-

reira ainda maior, a transposição do Rio Tietê. Desta maneira, na

região a leste, os terrenos passam a ter menor valor, por serem

desprezados pelas camadas mais abastadas, ficando acessíveis

às camadas mais populares.

Afirma Villaça (2001, p. 192): “Nessa fase inicial de cresci-

mento a estratificação social estava ainda se constituindo, através

de um processo que ainda duraria algumas décadas”. O autor

detalha a expansão urbana desse período, e ressalta o fato de que

antes de localizar-se totalmente no quadrante sudoeste, houve

algumas concentrações da elite de maneira mais pulverizada, na

Liberdade, sítio alto próximo à saída de Santos, na Luz, próximo

ao Jardim Botânico, ao oeste na Santa Efigênia, e no Carmo, pró-

ximo à Sé.

Na década de 1880, o bairro de Campos Elíseos represen-

tou o primeiro loteamento aristocrático com desenho moderno,

ruas largas e retas, paralelas e cruzamentos em ângulo reto. Ao

transpor o Vale do Anhangabaú a sudoeste, a elite encontrava a

“Cidade Nova”, separada fisicamente do “Centro Velho” e de tudo

que ideologicamente isso representava.

Nessa época, a indústria se instalou principalmente nos ei-

xos ferroviários, na região leste, Brás e Mooca, e também na re-

gião da Barra Funda e do Bom Retiro. Em suas bordas, alojaram-

-se os bairros operários. Enquanto isso, as elites continuaram a

crescer na direção oeste, Praça da República, Rua São João e bair-

ro de Santa Cecília. A região oeste era claramente menos atraente

que a sudoeste, levando a uma deflexão à esquerda, subindo a

colina, Vila Buarque, Consolação e Higienópolis. No caminho em

direção ao espigão, foram abertas importantes vias como a Aveni-

da Brigadeiro Luís Antonio e a Rua Augusta, chegando à Avenida

Paulista, que foi aberta em 1892.

Em 1895, foi concluído o complexo monumental do Ipiran-

ga, um grande edifício, que viria a ser o Museu, juntando se a ele


um horto botânico e um parque inspirado em jardins barrocos

franceses, certamente uma obra de enorme impacto na metrópo-

le em formação. Conforme apontado anteriormente, nessa época,

a elite já atingia a Avenida Paulista. Sendo assim, a expectativa do

Estado de valorizar essa área, próxima ao vetor de atratividade a

Santos, e atrair a concentração da elite, não se consolidou, devido

ao fato de estar longe da área de expansão do quadrante sudoeste.

Veremos então que a evolução do conjunto de intervenções

desse período, considerado de natureza estética, não transforma

substancialmente a estrutura urbana central, porém denota indí-

cios pré-metropolitanos intimamente presentes em sua formação

(VILLAÇA, 2001, p. 33):

Quando, nos primeiros vinte anos deste século, o quadro imobiliário

do centro de nossas cidades foi totalmente renovado com a demoli-

ção do colonial e a implantação do neoclássico e do ecletismo, não

houve alteração na estrutura urbana, pois esses centros não perde-

ram sua importância, sua posição, sua natureza nem localização.

Esse período não foi dotado de políticas abrangentes de

regularização, integração viária e provisão de equipamentos ur-

banos. No entanto, foram realizados inúmeros planos, dos quais

podemos apontar os avanços na área central e os diferentes inte-

resses da época.

O período apresenta personagens como Antônio da Silva

Prado, que permaneceu como prefeito por quatro mandatos, de

1899 a 1910. Sendo representante da família mais rica de São Pau-

lo, demonstrou o interesse direto da elite na remodelação da ci-

dade. Era fazendeiro e líder empresarial nos setores ferroviário,

comercial, exportador, industrial e bancário.

Entre 1905 e 1911, Silva Telles, outro membro da elite, na

condição de vereador apresentou sugestões que inovaram princi-

palmente no sentido de uma visão de conjunto sobre os proble-

mas urbanos centrais. Diversas propostas foram encaminhadas à

Câmara, relativas ao transporte público, expansão planejada, me-

lhorias para o congestionamento da área central e transformação

do Vale do Anhangabaú em parque, projeto que previa a transfor-


mação da área, que era o elemento de transposição ao “Centro

Novo” e ao quadrante sudoeste, e viria a ser um espaço projetado

de altíssima qualidade urbana.

Nesse ínterim de interesses da elite, também encontramos

oposições e contrapartidas a essa proposta. Em 1909, outro gru-

po de proprietários da elite paulistana encomendou um projeto

de remodelação urbana da área central ao engenheiro-arquiteto

Alexandre de Albuquerque, formado pela Escola Politécnica, que

recentemente retornara de uma viagem à Europa. O projeto deno-

minado “grandes avenidas” pode ser considerado a maior expres-

são em São Paulo do urbanismo “haussmaniano”.

Em 1910, a diretoria de obras municipais também apresen-

tou um projeto, mais abrangente, desenvolvido pelo diretor Victor

Freire e pelo engenheiro Eugênio Guilhem. A proposta denomina-

da “Melhoramentos do Centro da Cidade de São Paulo” incorpo-

rava quase todas as diretrizes do Projeto Silva Telles. Esse projeto

também causou reação dos proprietários atingidos. Apenas vinte

dias após o recebimento do projeto da Prefeitura, foi publicada a

contraproposta do Governo do Estado, elaborada pelo escritório

técnico de Samuel das Neves, que alterava o projeto do parque

no Anhangabaú, propondo a ocupação do fundo do vale com um

bulevar contornado por construções e como eixo de uma futura

ligação viária Norte-Sul.

Para resolver o impasse criado entre os diversos grupos, a

Prefeitura e o Estado, durante a gestão do prefeito Raymundo da

Silva Duprat (1911 a 1914), a diretoria de obras municipais contra-

tou como consultor o arquiteto francês Joseph-Antoine Bouvard.

O projeto denominado Plano Bouvard abrangeu área maior que

seus dois antecessores, e propôs uma estrutura viária radial. Para

o Anhangabaú, Bouvard procurou integrar princípios estético-

-paisagísticos com interesses imobiliários. A alternativa realizada

permitiria construir edifícios emoldurando o parque: “nem tudo

belvedere, nem tudo palácios” (BOUVARD, 1911). O Plano Bou-

vard desenhava uma cidade cujo centro e verticalização estariam

limitados à colina histórica e ao Morro do Chá. Assim, a expansão

urbana se faria de forma horizontal, em desenho de cidade jardim.


A legislação decorrente reforçou este modelo, até ações moder-

nizadoras foram incluídas em plano compreensivo produzindo

uma cidade central densa e compacta.

Nessa década, deu-se início à produção do Jardim América,

uma malha retilínea em direção à várzea do Rio Pinheiros. A elite

poderia ter ocupado a continuação do espigão em sentido à Ave-

nida Dr. Arnaldo, na direção dos bairros de Perdizes, Sumaré e

Pompeia, ou também a continuação do espigão em sentido à Vila

Mariana pela Rua Domingos de Moraes. No entanto, preferiu se-

guir as vantagens capitalistas de manter-se no mesmo quadran-

te, o que apontava para uma várzea inundável e desinteressante,

mas que sempre recebeu vantagens por meio de políticas públi-

cas e investimentos urbanísticos. Também nessa baixada surgiu,

algumas décadas depois, bairros como Jardim Europa, Alto de

Pinheiros e City Butantã. Nessa época, o bairro de Pinheiros, em

meio aos Jardins, por ser um povoado já consolidado anterior-

mente, configura-se como bairro operário (PRADO JR, 1953).

O desenvolvimento industrial também ocorreu seguindo

eixos ao longo das ferrovias. Precisamente, ocorreu ao longo de

uma ferrovia que demandava Santos, e não de outra, que deman-

dava o Rio de Janeiro. O desenvolvimento dos subcentros em

torno das estações passou a superar o dos povoados que lhes de-

ram origem. Em 1908, a São Paulo Railway, então já com mais de

quarenta anos, atendia na área metropolitana apenas a Estação

São Bernardo, que depois veio a ser o município de Santo André,

e cresceu mais que a própria São Bernardo. Em 1915, a Estrada de

Ferro Central do Brasil, com destino ao Rio de janeiro, ligava São

Paulo a Mogi das Cruzes, com seis estações, contando com os

extremos, na área metropolitana (VILLAÇA, 2001).

A Ilustração 19 – Estruturação Pré-Metropolitana mostra

que, em 1914, a área edificada acompanhava o trajeto dos antigos

caminhos e apenas começava a acompanhar as primeiras linhas

férreas. Nessa figura também podemos observar três direções

mais acentuadas. A primeira apontava em direção ao Rio de janei-

ro, o que posteriormente viria a ser as Avenidas Rangel Pestana e

Celso Garcia. A segunda, em direção a Campinas, atingia a Lapa,


e a terceira, em direção a Santos, atingia o que hoje é conhecido

como os municípios do ABC. Do ponto de vista físico e socioe-

conômico, e para os padrões da época, bairros como Pinheiros,

Penha e São Miguel Paulista eram tão autônomos e destacados

da capital quanto municípios como Guarulhos ou Santo Amaro.

Fonte: Elaboração da autora (apud VILLAÇA, 2001).

Ilustração 19- São Paulo: Estruturação metropolitana em 1914

76

SÃO PAULOilustração 19

Estruturação Metropolitana em 1914

Rio de Janeiro

Santos

Pinheiros

Campinas

Juqueri

Lapa

Ipiranga

Vila Mariana

Santana

10 Km

5 Km

Penha

Área edificada (1914)

Viário- principal

Rios

Ferrovias

0 1 2 Km

77PARTE II METRÓPOLE DE SÃO PAULO | 5 Integração nacional e ações modernizadoras (1930-1967)

5 INTEGRAÇÃO NACIONAL E AÇÕES MODERNIZADORAS (1930-1967)

No final dos anos de 1920, a aglomeração urbana de São

Paulo se expandia em áreas industriais isoladas do tecido urba-

no, produzindo cortiços ou vilas operárias nos bairros fabris, con-

centrando-se ao longo das ferrovias, na várzea do Tamanduateí e

do Carmo, no sentido Nordeste-Sudeste. Enquanto isso, a região

Oeste-Sudoeste transformava-se em vetor de crescimento da eli-

te emergente, patrocinada pela Companhia City e apoiada pelo

Plano de Transporte pela companhia Light de Freire, de 1925, ou

plano “pré-metrô”, que acabou sendo desprezado em favor da

orientação rodoviarista do Plano de Avenidas.

Plano de Avenidas

O Plano de Avenidas elaborado por Prestes Maia carac-

terizou-se por ações de modernização representadas por uma

elite industrial, e marcou o início de uma época de grandes

intervenções modernizadoras e rodoviaristas. Período este que

culminou na década de 1950, com as políticas desenvolvimen-

tistas de Kubitschek, como veremos mais adiante.

De maneira global, o Plano de Avenidas consolidou as

propostas apresentadas ainda de maneira fragmentada no pe-

ríodo anterior, pré-metropolitano, e estruturou a cidade para o

automóvel, sendo o município sua abrangência espacial. Ques-

tões urbanísticas como áreas verdes, remodelação, expansão,

ocupação e crescimento vertical são discutidas em torno do

escopo central de suas propostas viárias.

Este plano teve como estudo e precedente o Plano de

Ulhôa Cintra (CINTRA, 1924), que estudou sistemas compara-

tivos geométricos regulares com o propósito de resumir anéis

viários. Quando Ulhôa estabeleceu uma colaboração com o jo-

vem engenheiro civil Francisco Prestes Maia, em 1929, foi ela-

borado um pré-projeto que trazia o perímetro de irradiação e

propunha a organização do sistema viário paulistano segundo


um esquema radio-perimetral. Este estudo, depois desenvolvi-

do por Maia (1930), resultou no Plano de Avenidas encomen-

dado pela Prefeitura de São Paulo: um anel viário em torno

do centro histórico, expandindo a área central e organizando

a circulação por um esquema radial-perimetral. Essa primeira

perimetral que circundava o “Centro Velho” e incluía a outra

Margem do vale, chegando até a Praça da República, indicava

a expansão para o oeste, e “Centro Novo”. Em suas palavras:

O futuro centro residirá na planície além do Anhangabaú e para ela

devem convergir os cuidados da municipalidade. O velho centro, a

city da finança e do alto comércio, nunca perderá sua importância,

mas dadas as suas condições topográficas e o preço elevadíssimo

dos terrenos, nenhum melhoramento de vulto poderá e deverá mais

receber (MAIA, 1930, p. 54).

A Revolução de 1930 distinguiu uma nova fase no contex-

to político brasileiro. Com a oposição das elites políticas pau-

listas ao novo regime, desabrolhou a Revolução Constituciona-

lista de 1932, acendendo uma grande instabilidade política na

gestão municipal paulistana, de modo que, até setembro de

1934, houve doze trocas de prefeitos (NERY JR, 2002).

Um dos políticos e urbanistas que marcou a cidade de

São Paulo nesse período foi o Engenheiro-Arquiteto Luiz Iná-

cio de Anhaia Mello. Ele assumiu a gestão da Prefeitura em

duas curtas ocasiões, decretou em março de 1931 o Ato n° 127,

que foi a primeira norma de zoneamento mais completa. O

instrumento recebia influência da Escola de Ecologia Urbana

de Chicago e de todo o seu conhecimento acumulado das ex-

periências alemãs (SOMEKH, 2012). O Ato consolidou-se no

Código Arthur Saboya, que constituiu um conjunto de norma-

tizações que estabeleciam parâmetros para a estruturação ur-

bana e construtiva.

De acordo com Nery Jr (2005), o zoneamento sempre

atuou como um importante instrumento político de apoio à se-

gregação das classes de alta renda no setor sudoeste da cidade

de São Paulo. O Ato n° 127 de 1931 instituiu o zoneamento para


o distrito desse quadrante e uma comissão técnica para o es-

tudo e elaboração do instrumento para toda a cidade. Mesmo

com a intenção explícita de ampliar a área de abrangência do

instrumento, as normas de zoneamento continuaram restritas

a estabelecer regras de uso e de ocupação para os bairros resi-

denciais da elite e para o centro da cidade.

No Ato n° 127/31, o artigo 1° estabelecia que dentro da

zona limitada pelas ruas Estados Unidos, Brigadeiro Luiz An-

tonio, Groelândia, Dona Hyppolita até Estados Unidos, bem

como em todas as ruas do Jardim Europa, nenhuma edifica-

ção poderia ser feita sem o recuo mínimo de seis metros do

alinhamento das ruas. O artigo 2° constituía que nessa zona

só seriam permitidas habitações particulares e residenciais,

lembrado que a Prefeitura permitiria a criação de núcleos co-

merciais, para atender a necessidades da zona, uma vez que

fosse apresentado o projeto completo e uma anuência de 75%

dos proprietários de imóveis, dentro de um círculo de 400

metros de raio e centro no núcleo a estabelecer. Estes dois

primeiros artigos selaram a segregação social no quadrante

sudoeste, enquanto o artigo 3° determinou a criação de uma

Comissão para o estudo das características e necessidades

dos diversos distritos urbanos e elaboração de um zonea-

mento para toda a cidade de São Paulo, o que não saiu do

papel (NERY JR, 2002).

Na Metrópole de São Paulo deste período, um forte ve-

tor de expansão, para o desenvolvimento industrial, e também

para a expansão urbana residencial, ocorria ao longo das linhas

de bondes. A empresa canadense Light monopolizava a produ-

ção de eletricidade, assumindo o controle da oferta de infraes-

trutura de transporte, o bonde elétrico, inclusive determinando

o desenho da expansão urbana (ZIONI, 1999).

Nessa época, uma parte minoritária da classe média ocu-

pou uma parcela pequena da zona mais desvantajosa, a leste

do centro, consolidando bairros como Moóca e Tatuapé na dé-

cada 40. A alta burguesia, no entanto, sempre se restringiu ao

setor mais vantajoso.


No caso de Santo Amaro, a inauguração do Aeroporto de

Congonhas, em 1934, foi uma das razões pelas quais o decreto

estadual número 6983, de 22 de fevereiro de 1935, determinou

a extinção do município, incorporando-o ao município de São

Paulo. O antigo perímetro incluía terras correspondentes aos

atuais municípios de Itapecerica da Serra, Embu, Embu-Guaçu,

Taboão da Serra, São Lourenço da Serra e Juquitiba. Entende-

-se que os mesmos, ao contrário de Santo Amaro, não foram

incorporados à capital por falta de interesse da elite.

Após o golpe do Estado Novo, Prestes Maia foi nomeado

prefeito em 1938, cargo que ocupou até 1945. Isso, somado ao

fato de que o Plano de Avenidas abrangia muitas intervenções

previstas e desenvolvidas ao longo do período pelo setor de

obras municipais, fez com que o seu plano se tornasse uma

referência para a transformação urbanística de São Paulo. As

intervenções de Prestes Maia incidiram sobre o “Centro Novo”

favorecendo a criação da nova centralidade principal nos mol-

des requisitados pela elite. Essa região foi a da Avenida Ipiran-

ga, Avenida São Luís, Praça Dom José Gaspar, Rua Vieira de

Carvalho e Rua Marconi. O plano, com sua discrepante largura

no sistema viário, indica a pretensão que teria Prestes Maia

em redirecionar a estrutura urbana para que essa pudesse de-

sempenhar sua vocação de grande metrópole (LEME, 1990;

XAVIER, 2007).

Até esse período, de acordo com Bogus e Pasternak

(2009), na expansão urbana metropolitana destaca-se a forma-

ção das áreas de concentração industrial, distribuídas ao longo

da Estrada de Ferro Santos Jundiaí, da Estrada Sorocabana e da

Estrada de Ferro Central do Brasil. Essas redes ferroviárias pro-

piciaram um contíguo urbano entre São Paulo, Osasco, São Ca-

etano do Sul, Santo André, e municípios situados a leste da re-

gião (ver Ilustração 20 – Estruturação Metropolitana em 1949).

Porém, de acordo com Villaça (2001), o marco notável de

estruturação da metrópole em contexto nacional, a implanta-

ção da indústria automobilística e da política de expansão de

infraestrutura rodoviarista, seria o período de administração de


Juscelino Kubitscheck, de 1955 a 1960, em virtude do desen-

volvimento econômico e das transformações que provocou no

país. Paralelamente à perspectiva de nação, havia o desejo de

promoção de São Paulo como polo econômico e industrial.

Como foi possível notar, durante muitas décadas a cida-

de de São Paulo organizou-se basicamente em duas metades,

leste e oeste, bastante separadas pela barreira do Rio Taman-

duateí paralela à ferrovia São Paulo Railway. No entanto, em

1950, a cidade atinge dimensões metropolitanas, e essa divisão

bipartida não é mais possível. Já superando os dois milhões de

habitantes há uma década, a realidade da estrutura urbana era

outra. A região do ABC desviava parte da expansão urbana com

o desenvolvimento industrial, abrigando 8% da população, e

a zona norte atraiu 11% da população. Nessa época, segundo

Villaça (2001), se consolidou o processo de bipartição entre o

“Centro Velho” e o “Centro Novo” iniciado nas décadas anterio-

res. Radica-se o primeiro abandono do centro pelas camadas

de renda alta, que têm a Barão de Itapetininga e a Praça da

República como polo principal, enquanto o “Centro Velho” fica

voltado para as classes populares.

Em 1954, com cerca de três milhões de habitantes, espe-

cialmente para os festejos do IV Centenário de sua fundação, na

“febril capital bandeirante” constrói-se o Complexo do Parque do

Ibirapuera, que assumirá papel de monumento e marco dessa

fase de promoção nacional e metropolitana.

Posteriormente, na década de 1960, a elite compra a ideia

de um novo tipo de centro, mais acessível ao automóvel, mais

fragmentado e expandido, misturado em áreas residenciais na

região da Paulista. Assim, nesse segundo processo de abandono

ou esvaziamento das elites, o “Centro Novo” situa-se também

como área decadente, juntamente ao “Centro Velho”. O novo

tipo de centro, expandindo-se, advém do pensamento modernis-

ta que conquistava a época: “A cidade que dispõe de velocidade

dispõe de sucesso” (CORBUSIER, 1992, p. 167).

O novo modelo urbano desejado pela classe dominante

conta com a nova mobilidade territorial do automóvel, grandes


estacionamentos, largas avenidas, vias expressas e rodovias.

Sendo assim, as classes dominantes romperam com o centro

antigo, deslocando-se para áreas mais afastadas e de maneira

mais pulverizada, trazendo o centro em sua direção.

Além do espantoso crescimento metropolitano, a insu-

ficiência de transporte coletivo e a verticalização intensiva das

áreas centrais haviam acentuado os problemas urbanos (FEL-

DMAN, 1996). Nesse contexto, foi encomendado um relatório

relativo ao planejamento municipal ao IBEC – International Ba-

sic Economy Corporation, entidade sediada em Nova York. O

estudo foi confiado a Robert Moses, que estava à frente das

principais iniciativas e equipamentos urbanos realizados em

Nova York entre as décadas de 1930 e 1960.

Sob o título “Programa de melhoramentos públicos para

a cidade de São Paulo”, o relatório Moses (MOSES, 1951), ao

contrário do Plano de Avenidas, apresentava uma organização

setorial, ou seja, os temas foram tratados de maneira especí-

fica, como zoneamento, sistema viário, saneamento e áreas

verdes, no entanto de maneira bastante genérica, carecendo

de propostas mais claras. O relatório, de caráter rodoviarista,

tinha como objeto central a necessidade de vias expressas.

Nesse contexto, o modelo de expansão mudou, e entre as

décadas de 1950 e 1960, os pobres nutriram os subúrbios su-

bequipados, e a classe média ocupou as vizinhanças do centro.

Isso ocorreu através dos subsídios governamentais, do Banco

Nacional de Habitação (BNH), caracterizando uma forma de

moradia em apartamentos centrais para a classe média, e gran-

des conjuntos habitacionais, também de apartamentos, nos

subúrbios, para as classes baixas.

De tal modo, abriu-se caminho para um novo processo

de verticalização em torno do centro velho e expansão em um

centro novo, com maior adensamento e a ocupação vertical de

anéis sucessivos. Além dos conjuntos habitacionais populares,

caracterizou-se o padrão periférico de assentamento popular,

através do crescimento ilimitado dos loteamentos populares

acessados por ônibus, superando o modelo rentista de provi-


são habitacional a partir da institucionalização da casa própria

autoconstruída (SOMEKH, 1987).

Nessa época, São Paulo já desempenhava um importan-

te papel nacional como polo industrial. O desenvolvimento da

produção, atrelado às novas infraestruturas rodoviárias, era li-

derado principalmente pela expansão ao longo da via Anchieta

(vetor a Santos) e via Dutra (vetor ao Rio). Até a década de 1950,

o porto de Santos desempenhava um papel essencial para as

relações de troca da metrópole de São Paulo, com o restante

do Brasil e até mesmo com o mundo, porém com a política

desenvolvimentista de Kubitschek e a importância do rodovia-

rismo, o eixo principal passou a ser o Rio de Janeiro.

De acordo com Villaça (2001), a estruturação do espaço

intraurbano brasileiro visa principalmente à apropriação dife-

renciada das vantagens locacionais. Ou seja, trata-se de uma

disputa em torno de condições de consumo, de acesso espacial

às vantagens ou recursos do território urbano. Com a implan-

tação do novo modelo rodoviarista, o crescimento se dá mais

voltado para o Rio de Janeiro. No entanto, o setor voltado para

Santos ainda representava um importante vetor de expansão.

Nessa época, com o aumento dos fluxos de transporte

entre o Rio e a Metrópole de São Paulo, surgiu o primeiro setor

complexo da macrometrópole, a Via Dutra, ligação rodoviária

em direção ao Rio. O crescimento ao longo da via, partindo de

Guarulhos, atingiu São José dos Campos e até mesmo Tauba-

té (GOULART, 2006). É importante ressaltar que a Via Dutra,

além de fazer a conexão de São Paulo ao Rio, de extrema im-

portância, também permite a ligação por rodovia da metrópole

com o Nordeste e uma parte de Minas Gerais.

Em São Paulo, junto às indústrias localizou-se a classe

operária média baixa, que habitava longe do centro, acabando

por desenvolver subcentros para seu próprio consumo. Nota-

-se que todos os grandes subcentros são predominantemente

populares, como Pinheiros, Santana, Lapa, Penha, Santo Ama-

ro etc. Além de não possuírem a riqueza do centro principal,

eles não possuem equipamentos públicos de influência abran-


gente. Segundo Villaça (2001), esta segregação social apresen-

ta-se como um importante elemento de formação da área ur-

bana, dominando a estruturação das nossas metrópoles. A luta

de classes se desdobraria, neste caso, na disputa pela posição

social e por uma conveniente implantação espacial na cidade.

As localizações próximas ao subcentros são ocupadas pela

classe média e média baixa, e são a terceira melhor localização

da cidade. Os bairros localizados na zona leste ficam longe do

centro principal e longe das indústrias, sendo a pior localização

na competição espacial.

Como vimos, a população de alta renda concentrou-se

no quadrante sudoeste. Nesta época, ao afastar-se do centro,

seguiu esse quadrante mantendo acesso a ele por meio da

implantação do melhor sistema viário (radial concêntrico) da

cidade, produzindo assim acessibilidade para si. De tal modo,

neste período, já haviam sido implantadas as avenidas: Re-

bouças, Angélica, Consolação, Brigadeiro Luis Antônio, Nove

de Julho e Santo Amaro, todas neste quadrante. Nos bairros

próximos a ele, ou seja, nas suas bordas, se consolidaram os

bairros ocupados pela classe média e média alta, como Perdi-

zes, Alto da Lapa e Saúde, sendo essa a segunda melhor loca-

lização na cidade (ver ilustração 21 – Estruturação Metropoli-

tana em 1962).

Entre os esforços de planejamento desta época, o que

mais teve repercussão nos anos seguintes foi o trabalho elabo-

rado por Louis-Joseph Lebret, conhecido como Padre Lebret. O

estudo, finalizado em 1958, pela SAGMACS – Sociedade para

a Análise Gráfica e Mecanográfica Aplicada aos Complexos So-

ciais, fundada por Lebret, tratava o planejamento e desenvol-

vimento priorizando condições de vida urbana mais humana

para a população, por meio do entendimento da cidade real,

suas deficiências e potencialidades.

Este momento apresentou-se como uma alternativa ao di-

lema ideológico da Guerra Fria entre comunismo e capitalismo.

O estudo prenunciava os princípios do planejamento integrado,

que enxerga o espaço de maneira interdisciplinar e na sua tota-


lidade. Sendo assim, o planejamento deveria priorizar o desen-

volvimento social, preocupado com as desigualdades alarmantes,

envolvendo intervenções políticas, sociais, econômicas, adminis-

trativas e urbanas. O relatório ainda evidenciava a atual Grande

São Paulo, e inclusive um raio de influência mais amplo, abarcan-

do a necessidade de um planejamento regional.

Fonte: Elaboração da autora (apud EMPLASA, 2006).


86



Rodovias

Rios e represas

Área de proteção dos mananciais

Rod. Anhanguera (em projeto)

Rod. Anchieta (em projeto)

RMSP

0 10 Km 20 Km

Rod. Pres. Dutra (em projeto)



20 Km





Rodovias (ano de implantação)

Rios e represas

Área de proteção dos Mananciais

Rod. Fernão Dias(1953)

0 10 Km 20 Km

RMSP




Rod. Raposo Tavares (1964)

Rod. Pres. Dutra (1951)

Rod. Régis Bittencourt (1957)

Rod. Anhanguera(1963)

Rod. Anchieta (1955)

0 Km4

20 Km

87

88PARTE II METRÓPOLE DE SÃO PAULO | 6 Desconcentração industrial e macrometrópole (1967-1985)

6 DESCONCENTRAÇÃO INDUSTRIAL E CONSOLIDAÇÃO DA MACROMETRÓPOLE (1967-1985)

Após o Golpe de 1964, o regime militar foi instituído no

Brasil até o ano de 1985, marcando uma época caracterizada

por intervenções tecnocráticas e funcionalistas, em que planos

ousados e abrangentes foram criados de maneira centralizado-

ra por um governo nacional autoritário. Naquele período, ado-

tou-se uma postura que valorizou o saber técnico; é a era dos

grandes planos multissetoriais, dos diagnósticos exaustivos e

das empresas de consultoria.

Entendemos que o recorte desse período na formação da

metrópole teve início em 1967, precedente as normas federais

de 1973 e a criação da Emplasa em 1975, quando o Governo do

Estado apoiado por uma política nacional estabeleceu regiões

administrativas, entre outras, a Região da Grande São Paulo.

E em 1985, com o processo de redemocratização e abertura

política está aqui entendido como marco final desse período,

conforme Braga (1999, p. 323):

A história do planejamento metropolitano paulista começa bem an-

tes de 1973. Em 1967, o Governo Paulista instituiu sua primeira políti-

ca de regionalização administrativa, criando, juntamente com outras

nove Regiões Administrativas, a Região da Grande São Paulo. Para

a gestão da mesma, foram criados o Conselho de Desenvolvimento

da Grande São Paulo – CODEGRAN e o Grupo Executivo da Grande

São Paulo – GEGRAN, órgãos encarregados do planejamento me-

tropolitano, que elaboraram, em 1970, o primeiro plano de gestão

para a região, o PMDI – Plano Metropolitano de Desenvolvimento

Integrado da Grande São Paulo.

A partir da adoção do modelo viário, no período anterior, o

sistema ferroviário tornou-se pouco a pouco obsoleto e abando-

nado pelo poder público. No entanto, continuou sendo o princi-

pal elo de transporte público com periferias pobres e distantes,

como a leste e a noroeste. Essa realidade persiste até hoje. Com


esse exemplo, podemos perceber o impacto da construção de

infraestrutura e investimentos que permanecem na estrutura da

metrópole durante muitos anos, mesmo quando os ideais que os

nortearam já deixaram de existir há muito tempo.

Plano Urbanístico Básico - PUB (1968)

Durante este período, foi produzida uma série de pla-

nos que reforçam o transporte rodoviário, tais como PUB

(Plano Urbanístico Básico) de 1968. Este plano propõe 800

km de vias expressas formando a malha ortogonal, para rom-

per com a estrutura radioconcêntrica da cidade, que havia

sido definida pelo Plano de Avenidas, e a construção de 400

quilômetros de linhas de metrô até o ano 2000. O PUB foi

concebido como o Plano Diretor que faltava para São Paulo,

objeto de esforços e demandas dos setores técnicos desde a

década de 1940. O Plano deveria orientar o crescimento da

cidade até 1990 (FELDMAN, 1996).

O PUB apresentou-se como levantamento de dados sis-

tematizado, tendo como objetivos gerais melhorar as condi-

ções de moradia, serviços e equipamentos, estabelecendo dire-

trizes quanto aos seguintes aspectos: uso e ocupação do solo,

por meio de zoneamento e densidades, intervenções do Poder

Público no mercado fundiário, descentralização de serviços e

equipamentos, transporte coletivo em detrimento do indivi-

dual, criação de um sistema de planejamento e participação

social na elaboração do plano. Segundo os dados do PUB, na

época, 35% das famílias da área Metropolitana de São Paulo

moravam em sub-habitações.

Se comparado com os seus predecessores, que viam o

crescimento intensivo como item a ser acompanhado pela ex-

pansão da malha viária, o PUB foi um avanço no sentido de

identificar a expansão urbana de São Paulo como grande desa-

fio e fonte de problemas. Seria necessária a ampliação da arre-

cadação dos recursos municipais para a recuperação do atraso

nos serviços públicos.


Para a gestão metropolitana, o município de São Paulo

deveria assumir destaque administrativo, unindo esforços ao

Governo Estadual e Federal. De tal modo, o PUB formulou uma

proposta de estrutura metropolitana, após uma análise com-

parativa entre Londres, Nova York, Chicago e Los Angeles. O

resultado consistia em uma malha ortogonal de vias expressas

e um sistema abrangente de metrô, correspondendo a um mo-

delo policêntrico, onde o centro de São Paulo continuaria sen-

do o núcleo principal de atividades econômicas, comerciais e

administrativas. No Plano, podemos apreciar estudos de pola-

rização, inclusive indicando a valorização da terra, estendendo-

-se no quadrante sudoeste. No uso do solo, podemos destacar

a configuração do centro expandido e as áreas industriais nos

eixos ferroviários, que coincidem com as várzeas dos rios.

O PUB não foi transformado em lei, ou seja, não se tor-

nou o Plano Diretor almejado. No entanto, dois anos depois,

em 1971, São Paulo ganhou enfim um plano consagrado em

lei, o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado ou PDDI,

que continuaria em vigor por quase duas décadas. Tendo como

referência a pesquisa da SAGMACS e o PUB, para o PDDI o

zoneamento seria o mecanismo mais importante do desenvol-

vimento urbano. De tal modo, o texto do plano detinha a defini-

ção de oito tipos de zonas e quinze categorias de uso.

No entanto, com a crise do petróleo e o fim do milagre

econômico brasileiro, grande parte das propostas do Plano, vi-

árias e metroviárias, não saiu do papel. Isso comprometeu a

coerência de um modelo de planejamento aplicado a São Pau-

lo, na medida em que alguns elementos do zoneamento, im-

plantado após 1972, derivam das propostas do PUB. Grandes

obras viárias voltariam, a partir daí, aos modelos anteriores de

aproveitamento de fundos de vale ou de retomada da estrutura

radial-perimetral.

No mesmo período, consolidou-se o padrão periférico de

expansão urbana definido como o deslocamento da função re-

sidencial para áreas periféricas desprovidas de infraestrutura

urbanística básica e a desarticulação dos sistemas de transpor-


te público e dos fluxos responsáveis pela mobilidade intrame-

tropolitana. Conforme a seguinte descrição:

Neste período o processo de urbanização destruiu áreas cobertas

por matas, ocupou fundos de vales com avenidas e favelas, des-

truiu morros e avançou sobre encostas íngremes e áreas de pro-

teção aos mananciais de abastecimento público (MEYER; GROS-

TEIN; BIDERMAN, 2004, p. 175).

Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado - PMDI

(1970)

Na década de 1970, o Governo Estadual finalmente criou

o sistema de metrô, limitado e concentrado apenas no muni-

cípio-polo até os dias de hoje. Paralelamente a isso, por meio

do GEGRAN, o Estado elaborava o Plano Metropolitano de

Desenvolvimento Integrado (PMDI), assumindo os problemas

relacionados à escala metropolitana e aos setores a cargo do

governo estadual, definindo diretrizes diversas daquelas cons-

tantes no PUB.

O PMDI de 1970 foi o primeiro plano global para a Região

Metropolitana de São Paulo. Este documento teve o mérito de

resgatar as propostas existentes em todos os planos setoriais,

programas e projetos de porte metropolitano. O PMDI pro-

cedeu a um amplo levantamento, seguido de projeções, nos

campos econômicos, demográfico e social e inaugurou o lan-

çamento da base cartográfica metropolitana com dados de uso

do solo, infraestrutura, população e economia. O PMDI teve

apenas caráter indicativo, não chegando ser aprovado por qual-

quer ato formal.

Na época, a cidade catalizava enormes contingentes mi-

gratórios, o que desencadeava um processo de expansão terri-

torial inadequado às condições do meio físico. O grande avan-

ço do PMDI foi a indicação para a criação de duas grandes leis

por parte do Estado: a Lei de Proteção aos Mananciais, que

atribuiu densidades bastante baixas para as áreas de proteção

em torno da represa e da Serra da Cantareira, e o Zoneamento


Industrial Metropolitano, restringindo o uso industrial pesado

às faixas adjacentes à rede ferroviária e rodoviária. A preocu-

pação com o meio ambiente pode ser considerada de caráter

pioneiro do PMDI de 70.

Tendo como base os estudos desenvolvidos desde os

anos de 1940, foi aprovado em 1972 o principal instrumento

regulador da cidade: a primeira legislação de zoneamento para

São Paulo. Este trabalho foi fruto de esforços da gestão de Fi-

gueiredo Ferraz na elaboração de uma lei abrangente de zone-

amento de uso e ocupação do solo, com a determinação dos

perímetros das zonas, parâmetros urbanísticos e disposições

legais. Em 1979, o zoneamento foi alterado, devido a pressões

do interesse imobiliário, passando a atingir mais facilmente

o coeficiente 4, anteriormente limitado a 2 na maior parte da

mancha urbana.

Nos anos seguintes a legislação continuou sendo com-

pletada e modificada ao sabor dos interesses imobiliários, re-

sultando em uma cidade desigual. A verticalização, sendo “eli-

tizada” pela Lei 5261/57, eliminou a possibilidade de provisão

habitacional de mercado para a baixa renda. Disso, resultaram

2 milhões de favelados e 3 milhões de moradores em loteamen-

tos irregulares e cortiços. De tal modo, o esforço planejador e

legislador deste período teve sua última manifestação na Lei

de Parcelamento do Solo de 1981. Esta lei determinou as nor-

mas de arruamento, desmembramento, loteamento e doação

de áreas para o município, atualizado de acordo com a lei de

escala nacional, Lei Lehmann, de 1979.

Em 1975, o sistema metropolitano paulista adaptou-se às

normas federais de 1973, com a inauguração de um novo sistema

de gestão, o Sistema de Planejamento e Administração Metropo-

litana – SPAM, ligado à Secretaria de Negócios Metropolitanos,

formado pelo Conselho Consultivo (Consulti), pelo Conselho

Deliberativo (Codegran), pelo fundo Metropolitano de Financia-

mento e Investimento (Fumefi), pela EMTU – Empresa Metropo-

litana de Transportes Urbanos S.A. e pela EMPLASA – Empresa

Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo S.A..


A Emplasa, órgão técnico e executivo da política metropoli-

tana, tinha como pertinências fundamentais, além da elaboração

de planos e projetos, a análise e o licenciamento de empreendi-

mentos sujeitos à Lei de Proteção aos Mananciais (Lei 898/75) e à

Lei de Zoneamento Industrial (Lei Estadual 1817/78).

A seguir, vejamos a trajetória da Emplasa disposta de ma-

neira cronológica neste período, também citaremos seus princi-

pais produtos e objetos de análise nos períodos seguintes:

- Diretrizes Setoriais (1975, 1976, 1978):

Na época da constituição da Emplasa, foram feitos projetos

setoriais que diagnosticaram o desenvolvimento na RMSP para

casa um desses temas: Sistema de Abastecimento de Água (1978),

Esgoto (1978), Resíduos Sólidos (1975), Habitacional (1976), Acer-

vo Histórico Arquitetônico (1976), Atividade Terciária (1978), Hor-

tifrutigranjeira (1978) e Industrial (1976). Esses projetos contavam

com a definição de diretrizes para o desenvolvimento da GSP de

forma compatível com o planejamento metropolitano.

- Sistema Cartográfico Metropolitano- SCM, e Sistema

de informação técnica para o planejamento metropolitano-

SIPLAM (1977);

Criação do campo funcional da Emplasa por Decreto

Estadual 10.951, artigo 90 de 13/12/1977. Sistematização de

informações sobre o uso e a ocupação do solo na Grande

São Paulo, tendo em vista a atualização periódica da infra-

estrutura de informações básicas que subsidiam projetos

relativos à Região.

- Plano Diretor de Mineração- PDM (1978): Estrutura

Institucional e Gestão Governamental;

Plano cujo objetivo básico era criar condições para o

desenvolvimento da atividade mineira integrada ao Planeja-


mento Metropolitano. Visava principalmente garantir o su-

primento de matéria para construção civil e minimizar os

impactos próprios da atividade. A concepção desse trabalho,

pioneiro no país, foi composta por três etapas distintas: diag-

nóstico de todo o universo da mineração no estado, classi-

ficação dos distintos níveis de restrição e da incidência no

uso do solo, e diretrizes expressas em mapa de zoneamento

da atividade. Esse instrumento foi possibilitado a partir da

criação do Imposto Único sobre Minerais (IUM) em 1964.

Porém com a extinção desse imposto na Constituição 88, as-

sociado a políticas de restrição de aporte orçamentário em

iniciativas de baixo retorno financeiro, resultaram no esvazia-

mento desse programa (EMPLASA, 1979; POLETTO, 2006).

- Ações complementares à política metropolitana de

usos do solo, programa piloto em áreas da bacia do

Guarapiranga (1978, 1986);

Definição de diretrizes de política ambiental para a

área da bacia do Guarapiranga. Concretização da proteção

aos mananciais, mediante o controle e fiscalização da apli-

cação da legislação, compreendendo: atividades de análise

e controle por via técnico - jurídica - administrativa dos pro-

cessos que instruíam as solicitações de licenciamentos nas

áreas de proteção, em termos das Leis Estaduais nºs 898/75,

1.172/76 e Decreto Estadual nº 9.714/77; estudo e pesquisa

para a verificação da efetividade das medidas legais na pre-

servação da qualidade das águas dos mananciais protegidos.

- Políticas e Diretrizes de Ordenamento do Uso e

Ocupação do Solo (1979);

* Plano de abrangência global elaborado a partir de pro-

dução setorial anterior. Documento selecionado (ver análise

em subcapítulo).


- Cinturão Verde na GSP (1980);

Documento estudou medidas que induzissem a uma

expansão urbana direcionada segundo os interesses metro-

politanos e aquelas que estimulassem a ocupação por usos

hortifrutigrangeiros, visando consolidar áreas típicas de um

Cinturão Verde, além de possibilidades de uso para lazer

de áreas atualmente ocupadas por recursos naturais, cuja

preservação se enquadra nos conceitos gerais de promoção

ambiental- represas, florestas naturais e reflorestamentos.

Estudou também medidas para se proceder à Revisão do Zo-

neamento Industrial, em função das proposições do Cintu-

rão Verde. Os objetivos específicos do trabalho foram: Iden-

tificar e garantir áreas de preservação ambiental que incluem

áreas de matas e reflorestamento; Preservar e incentivar a

produção hortifrutigrangeira e pecuária da RMSP, em fun-

ção do abastecimento metropolitano e inter-regional; Definir

mecanismos que viabilizem o desenvolvimento da produção

rural (Emplasa, 1980).

- Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado -

PMDI II, Revisão e Atualização (1982);

* Documento selecionado (ver análise em subcapítulo).

- Consolidação dos Planos Diretores de Drenagem e Usos

Hídricos (1982);

Plano Setorial detalhando as diretrizes para a drena-

gem de águas pluviais na região, priorizando as ações pre-

ventivas de inundações, principalmente nas áreas de várze-

as ocupadas. Sintetização do conjunto de dados disponíveis

sobre os usos da água, coleta obtida junto às entidades se-

toriais.


- Rede Metropolitana de Ônibus e Plano Metropolitano de

Transporte- PMT (1980, 1982);

Implantação de sistema de transporte público metropoli-

tano. Plano apresentava como objetivo de equalização da mo-

bilidade metropolitana.

- Rede Metropolitana de Trólebus (1983);

Subsidiar a integração física no sistema na sub-região

sudoeste, integrando o sistema de trólebus, ônibus e trem

nessa fração da cidade.

- Diretrizes para o estabelecimento de uma política

relativa ao meio ambiente e ao espaço construído macro

metropolitano (1983);

O documento apresentou como objetivo principal o De-

senvolvimento Metropolitano e Proteção dos Mananciais. Pes-

quisa de classificação tipológica e caracterização ambiental do

quadro de recursos naturais da RMSP.

- Recursos Hídricos (1984);

Relatório de controle das enchentes no Tietê e nos Ma-

nanciais, criação de condições para atividade compatível, após

desastres causados na RMSP com as chuvas de 1983.

Como podemos notar, ao longo desse período produziu-

-se um volumoso conjunto de pesquisas, estudos e diagnósti-

cos que ampliou grandemente o conhecimento sobre a Região

Metropolitana de São Paulo. Entre os produtos lançados pela

Emplasa neste momento, distinguiremos para análise em sub-

capítulos apenas dois, aqui considerados como mais relevan-

tes: Políticas e Diretrizes de Ordenamento do Uso e Ocupação

do Solo, de 1979, e a revisão do PMDI II, de 1982.


Políticas e Diretrizes de Ordenamento do Uso e Ocupação

do Solo (1979)

Ao analisarmos as Diretrizes de Uso e Ocupação do Solo

(EMPLASA, 1979) podemos destacar três objetivos principais:

adensar o espaço já urbanizado, restringir a ocupação das

áreas de expansão de borda e promover as áreas de proteção.

Primeiramente, o plano considera como território urbanizado

um grande núcleo a ser adensado. Esse território conurbado

estende-se de Suzano a Itapevi, no sentido leste-oeste, e de

Guarulhos a São Bernardo do Campo, no sentido norte-sul. Em

segundo lugar, como território de expansão restrita e de corre-

ção do modelo de ocupação, o documento assinala as áreas

próximas às represas ao sul, e alguns municípios isolados a

norte e a leste. Em terceiro lugar, as áreas restantes, ou seja,

todo o anel localizado no entorno da área urbanizada, foram

consideradas pelas diretrizes como áreas de proteção dos re-

cursos naturais e áreas de promoção do uso agrícola.

Essas diretrizes avançaram no sentido de induzir uma

expansão urbana direcionada, segundo os interesses metropo-

litanos, e estimular a criação de um cinturão verde, além de

promover as funções de lazer e agrícola adequadas à preserva-

ção do meio.

Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado -

PMDI-II (1982)

Ao analisarmos o segundo documento destacado para o

período, o PMDI-II, isto é, a revisão de 1982, é interessante no-

tar que, embora desde 1976, após a criação da Emplasa – Em-

presa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo – e

do Spam – Sistema de Planejamento e Administração Metro-

politana, estes órgãos tenham sido incumbidos da revisão do

PMDI, pois os dados do Censo de 1970 já estavam disponíveis,

bem como as bases cartográficas realizadas pelo Gegran entre

1971 e 1975, esta revisão não chegou a qualquer resultado, e o


documento de 1970 acabou prevalecendo até 1982 como plano

global da Região.

Já na década de 1980, com o incentivo trazido pelo Go-

verno Federal, por meio do Decreto nº 85.916, de 15/04/1981,

que vinculava os investimentos nas regiões metropolitanas

às diretrizes contidas em seus respectivos planos, impulsio-

nou novamente a Emplasa à revisão do plano. Sendo assim,

a partir da justificativa de um novo panorama de crescimento

apresentado na Região Metropolitana de São Paulo, foi produ-

zida a revisão do PMDI II. Após um largo diagnóstico e análise

das perspectivas de crescimento com o marco do ano 1990,

o documento apresenta diretrizes ambientais, socioeconômi-

cas, habitacionais e de mobilidade. Porém, constatamos que

muitas dessas propostas podem ser consideradas genéricas

ou abstratas, carecendo de uma passagem da escala geral para

uma escala mais próxima à implantação: municipal ou setorial.

O plano tampouco estabeleceu prioridades para a alocação de

recursos, nem mesmo indicou instrumentos para a sua opera-

bilidade, dificultando assim a sua realização.

Foi possível constatar que neste documento o limite de

expansão respeitou as mesmas demarcações anteriores pro-

postas pelas Diretrizes de Uso do Solo. Sendo assim, o cres-

cimento estava limitado à área conurbada e aos núcleos isola-

dos já consolidados. Como diretrizes ambientais, o documento

demarca as zonas de proteção dos mananciais, ao norte e ao

sul, e indica a necessidade de plano detalhado para o manejo

dessas áreas. No panorama socioeconômico, o plano prevê a

desconcentração e descentralização industrial caracterizadas

no período, porém não define diretrizes para a sua ocupação.

O PMDI-II, no âmbito das políticas habitacionais, priori-

zava diretrizes que minimizassem e orientassem os impactos

do crescimento urbano. Ao definir este aspecto, o plano aponta

áreas para a concentração e implantação de conjuntos habita-

cionais, áreas essas junto às bordas do perímetro de expansão

da metrópole, como: Socorro, Diadema, Mauá, Guarulhos, Bu-

tantã, Vila Formosa, Itaquera e São Miguel Paulista. Podemos


notar que a localização para implantação dos conjuntos habi-

tacionais nas zonas periféricas não foi justificada de maneira

rigorosa: “A população foi distribuída por setores, de forma a

reconstituir, em círculos concêntricos, a tendência histórica da

expansão da metrópole” (EMPLASA, 1982, p. 65).

Vale ressaltar que, embora o PMDI-II tenha tido sua ver-

são preliminar aprovada pelo Codegran, sua versão final nunca

foi aprovada, sequer apreciada, devido à iminente mudança de

governo no ano de 1983. Posteriormente veremos que essa ver-

são incompleta do PMDI-II permaneceu como oficial por mais

de dez anos, revelando a falta de priorização de políticas públi-

cas no âmbito metropolitano.

Nessa versão revisada do PMDI II, previam-se diretrizes

para as deformações ocorridas nas áreas de Proteção dos Ma-

nanciais, a problemática crescente das favelas, articulação com

entidades setoriais e a esfera municipal. O Plano teve respaldo

por meio da ação do CNDU – Conselho Nacional de Desenvol-

vimento Urbano do Ministério do Interior e da promulgação

do Decreto nº 85.916/81, que lhe atribuíram funções de coorde-

nação entre entidades setoriais e entre níveis de governo atu-

antes na região metropolitana. No entanto, não encontramos

no documento um quadro de medidas que tornem possíveis

a concretização das proposições. Não no sentido da exigência

de chegar a um dimensionamento de recursos, mas ao me-

nos um quadro que indicasse os mecanismos administrativos

e legais que assegurassem sua implantação de acordo com as

diretrizes adotadas. No próprio documento encontramos o re-

lato desse problema:

Dificuldades que ainda persistem quanto à obtenção de informações

censitárias e dos orçamentos pelos três níveis de governo, o eleva-

do grau de incerteza que permeia, hoje, a definição de rumos mais

categóricos de política econômica em nível nacional, a ausência de

um registro mais sistemático dos programas de investimento na Re-

gião Metropolitana, a fase de definição em que ainda se encontram

políticas setoriais fortemente estruturadoras da Região, tudo isso,

sobe colocar problemas metodológicos e operacionais de grande


magnitude para a preparação do plano, fazem com que uma parte

não significante das proposições nele contidas tenha ainda caráter

exploratório, merecendo elaborações e tratamentos mais avançados

posteriormente (EMPLASA, 1982, p. 8).

Nesta conjuntura, a Emplasa, com o tempo, perdeu gran-

de parte de suas funções, sustentando-se como um órgão de

consulta e apoio informativo, responsável pelo Sistema Carto-

gráfico Metropolitano. Os planos de gestão de serviços metro-

politanos elaborados pela Emplasa não foram realizados, suas

consequências foram insatisfatórias, por falta de estrutura para

fiscalização e pelo desprezível nível de articulações com os mu-

nicípios. As ações previstas e planejadas ficaram restritas aos

instrumentos legais, ou seja, não saíram do papel (BRAGA,

1999; COELHO; DANTAS, 2010).

Porém, nesse período de intervenções tecnocráticas,

consolidaram-se itens importantes para a estruturação da me-

trópole paulistana, como seu uso e ocupação do solo, a for-

malização das centralidades secundárias, terciárias e logísticas,

polaridades econômicas, interesses imobiliários, periferização,

favelização e ocupação irregular e precária nas áreas de ma-

nanciais. Segundo Villaça (2001), tudo isso foi provocado prin-

cipalmente pela difusão do automóvel, propiciando um cresci-

mento difuso e uma nova modalidade de mobilidade territorial.

A decadência dos centros antigos, intensificada nesse

período, está ligada ao abandono desses centros pelas cama-

das de média e alta renda. Até então, o crescimento provocado

pelas ferrovias eras descontínuo e fortemente nucleado, e os

subcentros se desenvolviam próximos às estações. Com as ro-

dovias, o crescimento passou a ser mais rarefeito. Isso se deve

às diferenças de acessibilidade oferecidas pelas duas formas

distintas de mobilidade. A primeira oferece uma acessibilidade

pontual, nas estações; na rodovia, a acessibilidade se dá em

qualquer ponto (VILLAÇA, 2001, p. 70).

As classes altas romperam totalmente com o centro, por

volta da década de 1970. Os bairros da alta burguesia paulis-


tana ficaram cada vez mais isolados no quadrante sudoeste,

definindo uma tendência que veremos até hoje, dos pioneiros

Campos Elíseos, Higienópolis e Avenida Paulista até tendên-

cias mais atuais, como Berrini, Vila Nova Conceição e Morum-

bi. Estes deslocamentos e isolamentos estão intrinsecamente

ligados à busca da elite por uma imagem idealizada de uma

nova forma urbana e um novo estilo de vida.

Nesse período, também se consolidou o modelo centro-

-periferia, apesar de igualmente ser um processo iniciado no fi-

nal do período anterior. Vale ressaltar a herança e consequência

histórica, tanto na estruturação da metrópole quanto no legado

institucional, das políticas administrativas e socioeconômicas

que marcaram o contexto de planejamento centralista do Regi-

me Militar:

Este modelo político hierárquico e simétrico acabou sendo combi-

nado com a aplicação mal sucedida do modelo dominante de pla-

nejamento territorial no período, inspirado na teoria dos pólos de

desenvolvimento, no qual o centro mais dinâmico das RM (no caso,

as capitais) acabou adquirindo preponderância nas decisões e na ab-

sorção de investimentos. Não por acaso, os prefeitos das capitais

assumiram o papel de verdadeiros crupiês do jogo metropolitano na-

quele período acentuando o modelo centro-periferia (SCHASBERG;

LOPES, 2011, p. 221).

Como vimos, segundo Villaça (2001), a expansão ur-

bana é atraída mais fortemente pelo maior volume de trá-

fego, sendo assim, a Via Dutra atraiu mais urbanizações e

indústria, embora a rodovia Castelo Branco tenha apresenta-

do características técnicas melhores. Isso se dá por fatores

exteriores ao espaço urbano, como o setor de localização

regional na macrometrópole ou vetor de crescimento, que

pode ser simplificado pelo modelo de Hoyt, e por teorias

mais recentes da economia urbana, conforme estudado na

primeira parte deste trabalho. Deste modo, as vias de trans-

porte regional são o mais poderoso elemento na atração da

expansão urbana.


Além das áreas de crescimento periférico em formato

de imensos conjuntos habitacionais, como vimos, patroci-

nados pelo Estado, de acordo com Taschner e Veras (1990),

nessa época a quantidade de pobres começou a crescer na

zona sul de São Paulo, e o fenômeno da favelização, a apa-

recer em terras invadidas. Isso ocorreu em virtude da região

estar mais próxima aos subempregos oferecidos nos bair-

ros de alta renda, ou seja, na borda da região sudoeste. O

subemprego, ao contrário do emprego formal dos centros

urbanos, oferece oportunidades para todos os membros das

famílias de baixa renda ou até aos miseráveis. O fato é que

a grande maioria das camadas pobres ainda habita as peri-

ferias afastadas.

Desta maneira, de acordo com Villaça (2001), a con-

cepção da localização dos bairros das classes dominantes

no Brasil pode ser considerada tão importante quanto à loca-

lização das zonas produtiva. Este conceito é essencial para a

compreensão da estruturação da metrópole como um todo,

pois interfere inclusive na localização do centro principal. Já

previa Hoyt (1939), em seus modelos, o desenvolvimento

residencial das elites segundo um eixo. Segundo Villaça, o

rastro deixado pelas elites nesse movimento, afastando-

-se do centro em um único sentido, permite a essa classe

aproveitar-se também dos investimentos feitos nos bairros

anteriores, que se reciclam e são ocupados, concentrando-

-se e segregando-se a essa fração de cidade marcada por um

rastro histórico em direção ao centro:

A razão para isso está na teia de inter-relações espaciais que se de-

senvolve (recordemos que estamos analisando uma estrutura) acen-

tuando cada vez mais uma “amarração” entre os diversos bairros

(os da burguesia, no caso) e outros elementos vitais definidores

dos deslocamentos espaciais, especialmente os locais de compras,

serviços e empregos, como os centros principais e os subcentros

(Avenida Paulista, Avenida Faria, Marginal do Rio Pinheiros), e todos

os locais de emprego, comércio e serviços (shoppings, escola das

crianças, médicos, bufês, restaurantes, dentistas, salões de beleza,


clubes, etc.) que definirão os deslocamentos espaciais dessas clas-

ses. Abandonar a área de maior segregação significa ficar longe “de

tudo”, ficar ‘fora de mão’. Abandonar a direção radial significa piorar

a acessibilidade (VILLAÇA, 2001, p. 203).

Até o período anterior, as grandes vias regionais só atra-

íam a expansão urbana dos bairros das camadas de baixa ren-

da. Com a difusão do automóvel e das vias expressas, algumas

vias, a partir deste período, também passaram a atrair bairros

de alta renda. Esse é o caso da Rodovia Castelo Branco, tendo

como marco a construção do nó viário entre as marginais co-

nhecido como “Cebolão”. Esses bairros se instalaram em loca-

lidades periféricas, no quadrante sudoeste. No entanto, esse

território não se encontrava anteriormente ocupado pelas ca-

madas de baixa renda ou por indústrias. Desta maneira, mui-

tas vezes as rodovias foram implantadas em função de tornar

acessíveis esses determinados bairros, antes de propriamente

terem uma importância regional.

Sendo assim, até período recente não havia casos de

transbordamento municipal de bairros de alta renda. Esse pro-

cesso ocorreu nos últimos vinte anos, com os bairros de alta

renda de São Paulo sobre o município de Cotia (Granja Viana)

e Barueri (Alphaville). Estes bairros, e um novo deslocamento

da elite, foram possibilitados pelo ideal de “Cidade Nova”, de

formato jardim e horizontal, totalmente dominada pelo auto-

móvel, ou seja, o ideal de uma nova forma de morar, mais “se-

gura”, consentida pelo baixo preço da terra rural localizada no

vetor de expansão da elite, o quadrante sudoeste. Notamos que

novamente as elites foram atraídas a deslocarem-se no mesmo

eixo, desta vez, pelos atrativos naturais e pelo afastamento dos

bairros de camadas baixas, ocasionando a construção de novos

polos, também exclusivos. Ressaltamos, porém, que apesar do

processo de suburbanização das classes de mais alta renda, a

maioria dessas classes ainda ocupa posições centrais.

Segundo Pacheco (1998) e Asquino (2010), a partir de

1970, processos de desconcentração industrial conduzidos em


São Paulo fortaleceram o recorte regional na escala da macro-

metrópole, aquele que supera os limites da região metropolita-

na. Esses processos estão relacionados a alterações no modelo

produtivo e de distribuição industrial, à conformação de um

novo espaço territorial multipolar com um incremento de fluxo

periferia-periferia e ao processo de globalização econômica.

A rede da macrometrópole paulista pode ser entendi-

da como o território correspondente ao entorno de 150 km

da capital, reunindo as Regiões Metropolitanas de São Paulo,

Campinas e Baixada Santista, e as aglomerações urbanas de

Sorocaba, Jundiaí e São José dos Campos. Esse território ma-

crometropolitano passou a assumir importantes relações eco-

nômicas e funcionais com a metrópole. Porém, conforme vere-

mos mais adiante, apenas recentemente esse recorte passou a

ser incluído, e até priorizado, em diretrizes do planejamento de

infraestruturas de circulação e de transporte.

De tal modo, a partir da década de 1980, o crescimento

da metrópole passa a se concentrar apenas nos municípios pe-

riféricos, apontado para uma diminuição da taxa geométrica

de crescimento do todo, a dualidade entre esse território peri-

férico muito pobre e muito rico é assim descrita por Maricato

(2011, p. 2):

Contrapondo-se a uma visão dualista e esquemática desse processo

de urbanização concentrado, um bem-sucedido esforço intelectual,

do qual participaram inúmeros pesquisadores brasileiros, logrou

avançar na explicação que contemplasse a totalidade do processo

social, econômico, político e cultural, como uma unidade contradi-

tória, que seria produto de um processo ”desigual e combinado”, ou

do “desenvolvimento moderno do atraso” ou ainda da “moderniza-

ção conservadora”. Baseados nos principais intérpretes da socieda-

de brasileira – Caio Prado, Sergio Buarque de Holanda, Raimundo

Faoro, Celso Furtado, Francisco de Oliveira, Roberto Schwarz, Flo-

restan Fernandes, entre outros –, urbanistas, geógrafos, sociólogos,

advogados, engenheiros, engajados na transformação do ambiente

construído, incorporaram o território a essa abordagem, analisando

a produção da cidade e, em especial, a funcionalidade da cidade in-

formal, ilegal ou periférica para o processo de acumulação de capital


nos países não hegemônicos. A questão da renda imobiliária, que é

central nos processos gerais de urbanização capitalista, ganha aspec-

tos particulares e uma centralidade absoluta no universo periférico.

No próximo período, veremos como culmina essa gri-

tante realidade metropolitana, aliada ao processo mundial de

conscientização democrática e ambiental.

106


PMDI 1970

Fonte: GEGRAN, 1970.

Ilustração 22- São Paulo: PMDI 1970

107


PMDI 1970

Fonte: GEGRAN, 1970.

Ilustração 23- São Paulo: PMDI 1970

108PARTE II METRÓPOLE DE SÃO PAULO | 7 Redemocratização e limites ambientalistas (1985- 2001)

7 REDEMOCRATIZAÇÃO E LIMITES AMBIENTALISTAS (1985-2001)

O quarto período de 1985 a 2001 caracterizou-se por uma

mudança democrática, pela inserção do Brasil na economia

mundial, por novas limitações ao direito de propriedade, de

acordo com a Constituição de 1988, por possibilidades de par-

cerias público-privadas, pela participação popular e pelo diá-

logo público-público entre o Governo Federal e os Municípios.

O processo de formação, fortalecimento e unificação da nação

foi esquecido em benefício de políticas de favorecimento muni-

cipalista, às metrópoles, colocando a capital de São Paulo em

evidência como representante do país na economia mundial:

Como resposta ao centralismo que caracterizou o período de exceção

anterior, a partir de então ganhou força uma postura constituciona-

lista estadual com franco apelo municipalista, mas que, somada às

dificuldades e limitações da gestão metropolitana na época, resultou

em um tratamento muito tímido e genérico da questão metropolitana

na Constituição Federal de 1988 (SCHASBERG; LOPES, 2011, p. 222).

Esse período da estruturação da metrópole, que teve iní-

cio no final na década de 80, foi caracterizado pelo esvaziamen-

to da atividade industrial, a constituição de complexos pólos de

concentração de comércio, serviços, industriais e logísticos e

a inserção do país no contexto da globalização (ver ilustração

24 – Estruturação Metropolitana em 2002).

Foi assim, na última década do século XX, que na metró-

pole de São Paulo a participação da expansão urbana no se-

tor em direção a Santos caiu ainda mais e aumentou no setor

para o Rio de Janeiro. No entanto, o setor em direção a Santos

continua sendo o segundo mais populoso. Ressaltamos que,

o processo de motorização no país vem afetando a direção da

expansão urbana sobretudo ao longo das rodovias, em detri-

mento do crescimento ao longo das ferrovias. Eis um exemplo

de como a inserção do Brasil na economia mundial afetou o

espaço urbano da metrópole (Villaça, 2001).


O setor ferroviário em direção ao Rio tem sido o setor

de maior população da área metropolitana, a zona leste, tendo

aproximadamente 22% da população total. Como vimos, essa

região foi caracterizada historicamente pelo assentamento de

camadas populares. Esse setor, que detém pouquíssimas in-

dústrias, é eminentemente residencial de camadas de baixa

renda. Destacamos assim a tendência da metrópole de crescer

em direção às cidades com as quais mantém maiores fluxos de

tráfego. Além disso, essas zonas, próximas às linhas de trem,

não eram de interesse da elite. A população de baixa renda pro-

curava aí, não só proximidade às zonas industriais, mas princi-

palmente, acesso ao centro, maior concentração de empregos

e subempregos.

Ressaltamos que a influência das ferrovias continua

grande, não somente no que tange as direções e amplitude de

expansão da mancha urbana, mas principalmente no que diz

respeito à distribuição territorial das camadas sociais. Como

exemplos, temos os subcentros – Osasco, Lapa, Penha, San-

to André, São Caetano e Mogi das Cruzes – que surgiram em

função de estações ferroviárias. Quase todos esses subcentros

são eminentemente populares. De acordo com Villaça (2001),

a decorrência da topografia de caráter acidentado em direção a

Campinas é a única explicação para a pouca expansão no setor,

principalmente porque ele é favorecido há décadas tanto pela

ferrovia como pela rodovia.

A crise do modelo de zoneamento idealizado e as mudan-

ças no panorama político nacional e local, nas últimas duas dé-

cadas do século XX, exigiram a retomada da questão do plano

diretor. Assim, a Secretaria de Planejamento, confiada a Jorge

Wilheim, apresentou o projeto de lei para Plano Diretor 1985-

2000, o qual não chegou a ser discutido no legislativo.

O PD-85 propunha a superação de limitações do PDDI,

prevendo a participação da sociedade civil. O planejamento se-

ria a articulação entre agentes públicos e privados no sentido

de produzir e manter a cidade. O Plano referia-se ao município,

porém julgava os problemas metropolitanos como nacionais.


Analisava a dinâmica das áreas urbanizadas contiguas da man-

cha urbana, e, ao tratar da escala nacional, defendia mudanças

políticas que incorporassem o parâmetro social, dimensionan-

do o “débito social”. Destacam-se conceitos inovadores nes-

se documento, como a implantação de Operações Urbanas

– intervenções para reabilitação de áreas urbanas associando

agentes público-privados. Além disso, o plano traz avanços no

entendimento do espaço urbano e da lógica imobiliária, assim

como da resultante iniquidade na distribuição de benefícios,

sendo necessária a recuperação social da valorização imobiliá-

ria produzida pelo próprio processo de urbanização.

No que tange ao tema viário, o PD-85 concebeu uma es-

trutura urbana dividida em anéis concêntricos corresponden-

tes a diferentes estágios da urbanização, em uma retomada do

paradigma da Escola de Chicago: Área Central, Anel Interme-

diário e Anel Periférico, propondo a criação de subcentros e o

preenchimento dos vazios urbanos.

Modificações do regime jurídico também foram aponta-

das pelo plano, como a adoção de novos instrumentos legais

da propriedade urbana. Esses instrumentos foram incluídos

na Constituição de 88, porém foram somente oficializados na

aprovação do Estatuto da Cidade em 2001.

No final de 1985, com a primeira eleição direta na capital

desde 1965, o panorama político paulistano se alterou. Jânio

Quadros, quando eleito, retirou da Câmara o projeto de lei do

Plano Diretor de 1985. E logo depois, aprovou, em 1986, a Lei

Municipal 10.209, criando as Operações Interligadas, que per-

mitiam aos empreendedores obter da Prefeitura o direito de

construir metragens acima das permitidas pelo zoneamento,

oferecendo como contrapartida a construção de moradias po-

pulares.

A administração janista, ao retirar o Plano Diretor de 1985

da Câmara, substitui-o por outro, aprovado por decurso de pra-

zo em 1888. Porém, esse não apresentava a mesma qualidade

técnica, e dispensava o diagnóstico anterior. O plano da gestão

Jânio Quadros utilizava parte das diretrizes do PD-85, principal-


mente aquelas que reforçavam a atuação de parcerias público-

-privadas e a revisão do papel do Estado como provedor do

processo de expansão da cidade.

Afirmam Queiroz Ribeiro, Pochmann e Klink (2011, p. 20):

No Brasil, na década de 90, desmorona o modelo metropolitano tec-

nocrata do regime militar. Após esse período emergiu um cenário

caracterizado pela proliferação de arranjos ad-hoc e a crescente mar-

ginalização da escala estadual no que se refere à organização das

regiões metropolitanas. Tivemos arranjos pontuais como as agên-

cias de desenvolvimento e os consórcios setoriais criados em áreas

como saúde, saneamento e resíduos sólidos, mas todas as soluções

frágeis do ponto de vista do status jurídico.

Com a Constituição de 1988, os planos diretores torna-

ram-se obrigatórios, para cidades com mais de vinte mil habi-

tantes. Durante a administração seguinte, de Luiza Erundina,

com as elites não mais presentes no centro antigo e o proces-

so eminente de degradação dessa área, a Prefeitura Municipal,

que saíra da Praça João Mendes para o Vale do Anhangabaú e

daí para o Parque do Ibirapuera, em um processo reverso vol-

tou para o centro, marcando o início de uma fase de políticas

públicas que se preocupam minimamente com questões de

manutenção urbana (VILLAÇA, 2001).

Tendo o economista Paul Singer como Secretário do Pla-

nejamento e a arquiteta Raquel Rolnik como coordenadora dos

trabalhos, foi elaborado o Plano Diretor de 1991, que incorpo-

rou e criou instrumentos inovadores, tais como as Operações

Urbanas, as Zeis e o Solo Criado, sob uma expectativa redis-

tributiva. Elaborado durante uma administração municipal de-

mocrática, em um quadro de profunda crise econômica, o pla-

no procurou apresentar alternativas de superação à crescente

degradação da qualidade de vida urbana em São Paulo. Sendo

assim, no PD-91 ressurgiu a ideia de implantar o coeficiente

único e o solo criado, e foram introduzidas as ZEIS – Zonas

Especiais de Habitação Social, zonas de proteção ambiental, e

um zoneamento redistributivo, proposto por meio do chamado


“solo criado” (transferência de direitos de desenvolvimento).

Apesar de não ser votado, o PD-91 constitui a base

para as mudanças que ocorrem em uma grande quantidade

de cidades brasileiras e no Estatuto da Cidade em si, poden-

do ser considerado um documento de revolução conceitual.

O Plano estabelece princípios da reforma urbana: a função

social da cidade, o equilíbrio ambiental e os direitos urbanos

elementares para a vida e cidadania para seus habitantes.

Sua não aprovação remete ao desinteresse econômico pelas

questões abordadas no plano, principalmente aos assuntos

referentes à redução das profundas desigualdades sociais

existentes.

Durante esse período, o Estado, por meio da Empla-

sa, apresentou alguns produtos de abrangência metropoli-

tana, porém, assim como no período anterior, a produção

da Emplasa caracterizou-se cada vez mais pela produção do

sistema cartográfico e de banco de dados metropolitano. A

seguir, listamos os principais produtos publicados pela Em-

plasa neste momento:

- Soluções Imediatas para a Destinação de Resíduos

Sólidos (1986);

Solução imediata para a destinação dos Resíduos Sólidos,

trinta e um estudos de implantações de aterro sanitário, con-

cluindo em treze indicações para aproveitamento.

- Políticas e Diretrizes para o Uso do Solo na RMSP-

Planbus (1986);

O documento apresentou três tópicos estabelecidos

como prioritários: adensamento do espaço urbano, garan-

tindo a ocupação de vazios; controle da ocupação e parcela-

mento do solo e proteger as áreas ambientais. Este conjun-

to distinguiu-se dos planos tradicionais porque apresentava,

além da sistematização, a localização espacial de cada dire-


triz geral ou específica articulada nas suas diferentes escalas

de abordagem em mais de 100 plantas do nível local.

- Programa de Preservação dos Bens Culturais

Metropolitano (1986);

Localização e organização dos bens culturais, como: his-

tórico, cultural, rural e urbano da região.

- Planejamento Ambiental (1986);

Estabelecimento da relação entre o Uso e Ocupação do

Solo resultante da parceria Cetesb- Companhia Ambiental

do Estado de São Paulo e Daee- Departamento de Águas e

Energia Elétrica.

- Consolidação dos Plano Diretor de Mineração (PDM)- Estudos

regionais e recuperação de áreas degradadas (1986);

Compatibilização do Plano Diretor de Mineração com

as diretrizes revisadas do planejamento metropolitano.

- Levantamento do sistema viário de caráter regional na

Grande São Paulo (1987);

Levantamento apontando as características e deficiên-

cias, identificação de instrumentos Municipais para atuação na

área do trânsito.

- Organização Regional do Estado de São Paulo (1988);

Criação da SHDU- Secretaria de Habitação e Desenvol-

vimento Urbano, com transferência para esta unidade das

atribuições da SNM; extinção desta Secretaria, e da SH- Se-

cretaria da Habitação, também extinta.


- Projeto ladrão, adequar a metrópole para o próximo

século (1990);

Programa emergencial de controle de enchentes. O es-

tudo aponta a Região Leste, acima do município de Itaqua-

quecetuba, como uma área capaz de influenciar o controle

de enchentes na calha central do Tietê, devido à presença

de índices de urbanização baixos e ao uso da várzea como

amortecedor das enchentes, além do fato de que a área con-

tribui apenas com 30% no pico de cheias da calha central. O

projeto prevê: a criação de áreas verdes, o incentivo à agri-

cultura a jusante dos reservatórios e à piscicultura a mon-

tante e a jusante, a recuperação de áreas degradadas pela

mineração e o controle desta atividade, além da ordenação

da expansão urbana e industrial. Propõe-se que os reserva-

tórios destinados ao abastecimento público devem ser equi-

pados com um extravasor (“ladrão”) capaz de descarregar

as ondas de cheia na escarpa da serra do Mar, impedindo

que elas cheguem ao vale do Tietê.

- Estudo de diagnóstico setorial, para disposição final de

resíduos sólidos e aterros sanitários (1990);

Estudo diagnóstico setorial, elaboração de projetos

executivos para implantação de aterros sanitários.

- Sistema de cadastramento de áreas críticas do município

de São Paulo e da RMSP- inundação, erosão e deslizamento

(1990);

Consiste no levantamento das áreas sujeitas à inunda-

ção, erosão e deslizamento do município, seu mapeamento

e a informatização dos dados. Na primeira fase de trabalho,

foram levantadas as áreas críticas e identificados: as causas

dos problemas, seus efeitos e as medidas a serem tomadas

para minimizá-los ou solucioná-los, além de dados de or-


dem socioeconômica - pessoas atingidas ou desabrigadas,

locais de abrigo etc. Todos estes dados foram padroniza-

dos via preenchimento de uma ficha cadastral. Em seguida,

realizou-se o mapeamento de, aproximadamente, 470 áreas

críticas.

- Plano Diretor de Mineração para a Região Metropolitana

de São Paulo (PDM- RMSP)- (1991);

Destinado a conhecer os condicionantes institucio-

nais, aos quais a mineração está circunscrita, e a desenvol-

ver instrumentos, enquanto política regional, e a aprecia-

ção de empreendimentos mineiros na RMSP. No decorrer

deste trabalho, foram sendo detectadas lacunas quanto à

legislação (particularmente para o âmbito estadual e mu-

nicipal), quanto a instrumentos técnicos e procedimentos

administrativos, que sugeriam projetos a serem desenvol-

vidos. O trabalho apresentou como um dos focos princi-

pais projetos de recuperação de áreas degradadas pela ati-

vidade mineira.

- Organização Regional do Estado de São Paulo (1991);

Criação da STM- Secretaria de Transportes Metropo-

litanos, vinculando EMTU e Mêtro. Redenomiação da SEP-

Secretaria da Economia e Planejamento para SPG- Secreta-

ria de Planejamento e Gestão, passagem das atribuições da

STM para a SPG.

- Plano Metropolitano da Grande São Paulo- PMGSP

1994/2010 (1994);

* Após mais de vinte anos da elaboração do PMDI, sur-

ge esse plano de abrangência global. Documento seleciona-

do (Ver análise em subcapítulo).


- Projeto de lei sobre regionalização do estado de São

Paulo e instituição de regiões metropolitanas (1995);

Este projeto analisa questões jurídicas e administrativas

da Região Metropolitana de São Paulo, oriundas da Lei Com-

plementar nº 94, de 1974, que não se enquadram no modelo

de gestão, previsto na Constituição Estadual de 1989, propon-

do diálogo da Secretaria de Transportes Metropolitanos, com

as estruturas dos Conselho Deliberativo da Grande São Pau-

lo (Codegran), Conselho Consultivo Metropolitano de Desen-

volvimento Integrado da Grande São Paulo (Consulti) e Fun-

do Metropolitano de Financiamento e Investimento (Fumefi).

Com o objetivo de promover, ao público em geral, a democra-

tização de informações de cunho jurídico-institucional, me-

diante o acesso às principais normas incidentes nas regiões

metropolitanas paulistas. O Sistema de Informações Jurídicas-

Sijur, além das legislações federal e estadual, disponibiliza as

principais normas jurídicas dos 39 municípios que integram a

Região Metropolitana de São Paulo, trabalho esse fruto de uma

parceria celebrada entre a Emplasa e essas municipalidades, as

quais vêm colaborando na realização e na constante atualiza-

ção deste produto.

- Rodoanel de São Paulo (1997);

* (Ver análise em subcapítulo).

- Programa Emergencial de Controle de Enchentes (1997);

O trabalho visou à obtenção de um diagnóstico atualizado

desses problemas, através da realização de um novo levanta-

mento das áreas críticas, pois o último teria sido feito em 1984.

A pesquisa fez o diagnóstico de áreas de inundação, erosão e

deslizamento nos municípios da RMSP, seu mapeamento e ca-

dastramento em um sistema informatizado, com enfoque nas

interferências causadas ao sistema viário local e regional.


- PITU 2020 Cenários para a RMSP (1998);

A meta deste plano era fornecer um sistema de trans-

porte para a metrópole de São Paulo. Tendo como objetivos

principais: estender as linhas de metro atuais de 49 km, para

mais de 170 km; estender as atuais linhas ferroviárias su-

burbanas 100 km a partir do comprimento atual, de 30 km;

construir 95 km de trem ligeiro na periferia da cidade; cons-

truir um monotrilho ligando os dois aeroportos para o cen-

tro da cidade e o metro em 15 minutos. Uma das caracterís-

ticas mais importante deste plano é a proposta do Rodoanel.

O documento visualiza o rodoanel como ideal para conter

a expansão da área urbanizada em algum grau. O rodoanel,

no PITU, também aparece para permitir um melhor trans-

porte ao longo da periferia da cidade, e manter os grandes

caminhões fora das ruas principais da cidade (ver análise

Rodoanel).

- Levantamento do quadro ambiental da RMSP (1998);

Estabelecimento da relação entre o Uso e Ocupação do

Solo resultante da parceria Cetesb- Companhia Ambiental do

Estado de São Paulo e Daee- Departamento de Águas e Energia

Elétrica.

- Planta de Valores Genéricos (1986, 1998);

São plantas da zona urbana e/ou zona de expansão da

cidade, onde são apostos, em cada face de quadra da malha

urbana, os valores básicos do metro quadrado dos terrenos

devidamente homogeneizados quanto aos seus diversos atri-

butos, atendendo a critérios técnicos e uniformes para toda a

metrópole. Objetiva a formação dos valores venais dos imóveis,

base de cálculo do IPTU e ITBI - Imposto sobre a Transmissão

de Bens Imóveis.


- Transporte SIM- Sistema Integrado Metropolitano 1998);

Estudo diagnóstico e Plano da EMTU. Criação de Meca-

nismos de Financiamento para garantir a cobertura de custos e

manutenção, melhoria e renovação dos equipamentos e insta-

lações fixas dos sistemas metroviários e ferroviários da RMSP

Plano Metropolitano da Grande São Paulo 1994/2010 -

PMGSP (1993)

No contexto desta produção, destacamos o Plano Metro-

politano da Grande São Paulo 1994/2010, abreviadamente de-

signado PMGSP (EMPLASA, 1993). Este documento, que não

chegou a ser instituído por Lei, foi elaborado na época em que

Jorge Wilheim era diretor da Emplasa, durante o governo de

Luiz Antônio Fleury Filho. A Emplasa, após mais de 10 anos da

revisão do PMDI-II 82, recebeu a incumbência de elaboração

de outro plano de abrangência metropolitana. Ao longo desse

tempo de atuação, o Sistema de Gestão Metropolitano esteve

encarregado de inúmeros estudos e planos parciais, que foram

levados em conta na elaboração deste último documento. Po-

rém, é importante ressaltar que o planejamento da complexi-

dade metropolitana em seu conjunto estava por aí esquecido.

Como conjuntura para a criação do PMGSP 1994/2010,

tinha-se a Constituição de 1988, que dava perspectivas de um

novo formato de gestão, e o enfrentamento de um novo quadro

socioeconômico crítico. É interessante ressaltar que, embora a

construção do Rodoanel já estivesse em pauta, essa infraestru-

tura de extrema importância na reconversão da estruturação da

metrópole, como veremos mais adiante, não aparece significa-

tivamente no plano.

O PMGSP 1994/2010, mesmo que tenha diagnosticado

algumas pendências relevantes para o sistema de planejamen-

to metropolitano, não chegou a contribuir com propostas para

reestruturá-lo. O SPAM – Sistema de Planejamento e Gestão

Metropolitana – instituído em 1973 teve sua estrutura desmon-


tada entre 1984 e 1994, e jamais restituída. O Plano apoiava,

em suas entrelinhas, a consolidação da Gestão por Comitê Ba-

cias, que chegou a acontecer, porém exercendo um papel seto-

rial, nunca globalizante.

Voltando o olhar para o contexto de estruturação metro-

politana, conforme vimos anteriormente, o centro se desloca-

ra no quadrante sudoeste, desde o período pré-metropolitano.

Neste mesmo sentido, já nos anos de 1980, a ideia da região da

Paulista foi substituída por uma área mais pulverizada, o cha-

mado “centro expandido”, espalhando-se da zona da Paulista

à Marginal Pinheiros. Já na década de 90, outra vez os investi-

mentos da elite foram atraídos por uma nova ideia de centrali-

dade, a região da Avenida Engenheiro Luís Carlos Berrini, uma

importante via arterial da cidade de São Paulo, que concentra

em sua extensão e nas imediações sedes de empresas ligadas

ao setor terciário avançado.

A região da Berrini, considerada pólo tecnológico e de

negócio, está inserida no quadrante Sudoeste, pois qualquer

deflexão implicaria menor acessibilidade ou menor aproveita-

mento do deslocamento. A construção da avenida ocorreu na

década de 1970, porém sua implantação consolidou-se somen-

te nos anos de 1990, marcando um “desastre social”. Talvez te-

nha sido esta a primeira vez que um processo de gentrificação

tenha ocorrido de maneira tão incisiva na metrópole de São

Paulo. Esse processo, estudado mundialmente, e que marca

a contemporaneidade, constitui-se no enobrecimento de uma

área, apoiado ou não por políticas públicas que acarretem em

expulsão de camadas de classes inferiores. De tal modo, o

crescimento no vetor sudoeste, que sempre encontrava espa-

ços desocupados propícios à expansão, deparou-se com uma

ocupação de baixa renda, simplesmente imposta, acarretando

na expulsão e a segregação social, com o apoio de políticas

públicas urbanísticas.

Segundo Harvey (2011) e Ferreira (2000), essas novas

centralidades simbólicas impostas pela elite – hoje em dia

temos como “emblema” de São Paulo a Ponte Estaiada –


devem ser criticadas, não somente no que tange à expulsão

das camadas humildes de maneira abrupta para a implan-

tação de novos empreendimentos, mas também quanto à

péssima qualidade urbanística verificada no espaço cons-

truído, e quanto à própria origem desses investimentos do

capitalismo financeiro de caráter inconstante e incerto. Ao

contrário disso, o papel das políticas públicas, de construir

e democratizar a cidade e o espaço urbano, é esquecido. Ve-

jamos, conforme Ferreira (2000, p. 3):

Assim como as políticas de ajuste neoliberal abriram as portas para

a entrada do capital globalizado interessado nas importantes parce-

las de consumidores altamente capitalizados dos países periféricos

(devido ao alto grau de concentração da renda), a desregulação urba-

na favoreceu a ação da articulação “empreendedores imobiliários /

proprietários fundiários / grande capital / poder público”, que viram

nas parcelas abastadas das sociedades periféricas e nas empresas

transnacionais atuantes nesses mercados uma grande oportunidade

de negócios imobiliários. Por isso, repetem-se pelo mundo afora os

exemplos de produção de espaços de alto poder aquisitivo, verdadei-

ras “Ilhas de Primeiro-Mundo” dentro do mar de pobreza das me-

trópoles subdesenvolvidas. Pode-se dizer que a produção do espaço

nas cidades antagônicas da periferia da globalização segue cada vez

mais um parâmetro de segregação social, em que as elites dominan-

tes determinam sua conformação, excluindo abertamente as cama-

das populares...

Sendo assim, as classes de alta renda restritas ao qua-

drante sudoeste, levadas pelo aumento da mobilidade espacial

propiciado pela motorização, segregam a maioria da popula-

ção em zonas inacessíveis. Os principais equipamentos públi-

cos, centros e empregos localizam-se nesse setor, e a isso alia-

-se o fato de um desenho urbano propício ao deslocamento

por meio de automóvel privado e dispendioso reforçou ainda

mais esse modelo de segregação, marcado pela imobilidade

das classes populares em zonas periféricas. Segundo Villaça

(2001, p. 136), “os transportes sempre foram, em qualquer

modo de produção, os maiores modeladores do espaço, tanto

intraurbano como regional”.


Como vimos durante esta pesquisa, o sistema de mo-

bilidade foi e continua sendo fundamental na constituição da

estruturação da metrópole paulistana. O modelo de mobili-

dade, apoiado no uso intensivo do automóvel, desprivilegia

o transporte coletivo nas políticas públicas. Este se encontra

insuficiente e obsoleto. Para sua caracterização, dividiremo-lo

em rede de transporte público de sistema principal e sistema

secundário. Sendo o sistema principal, ou seja, que de fato

estrutura a rede de transporte público, uma rede pequena e

esgotada, que combina a integração de linhas de metrô, trens

urbanos e corredores de veículos sobre pneus, interligando os

principais polos geradores de emprego e centralidades. O sis-

tema secundário da rede de transporte público é formado pelas

linhas de transporte público que conectam todos os demais

fragmentos urbanos, que constituem os elementos integrado-

res do tecido urbano, bairros de uso residencial de classe baixa

e média de tipologia predominantemente horizontal. Esse sis-

tema utiliza o modelo de veículos sobre pneus, sendo também

considerado bastante ineficaz. Na maioria das vezes, essas

linhas de transporte coletivo apresentam caminhos pensados

sem hierarquização de trajeto e trafegam por viário incompatí-

vel com o veículo.

Mesmo hoje em dia, com a popularização do automóvel,

nota-se que o uso por famílias de baixa renda não é diário ou

cotidiano, nem para múltiplos destinos. Sendo assim, trans-

porte público continua sendo o principal meio de locomoção

diária para essas classes.

Rodoanel Mario Covas (1997)

Conforme analisamos nos períodos anteriores, a estru-

turação metropolitana de São Paulo converge, cada vez mais,

para uma estrutura macrometropolitana. Porém, os planos de

caráter rodoviarista apostavam por um planejamento radial.

Essa estruturação radial prevaleceu tanto na estruturação in-

traurbana como em sua conectividade regional. Sendo assim,


São Paulo manteve-se como principal polo de articulação do

sistema viário do Estado de São Paulo e como passagem obri-

gatória em direção ao porto de Santos. Asquino (2010) descre-

ve a evolução dessa solução de transposição da metrópole por

essa intensa circulação no modal rodoviário:

A transposição da metrópole vem sendo estudada na esfera estadual

desde os anos 1950, quando os primeiros projetos de um anel viário

em São Paulo fizeram surgir, nos anos 70, as Avenidas Marginais dos

rios Tietê e Pinheiros. Nos anos 1980, com a saturação destas aveni-

das, optou-se pela utilização do sistema viário intraurbano existente,

com a complementação por novos trechos de vias urbanas de caráter

expresso, presentes nos projetos do Pequeno Anel e do Anel Viário

Metropolitano (ASQUINO, 2010, p. 87).

As benfeitorias e propostas de estruturação intraurbana

tiveram efeito limitado, visto que a demanda existente abriga

fluxos de uma escala maior, a regional. Sendo assim, nos anos

de 1990, iniciaram-se os estudos para uma rodovia perimetral

metropolitana, localizada externamente à mancha urbana da

metrópole, o rodoanel. O primeiro projeto, de 1992, propunha

uma rodovia de porte passando por áreas de mananciais ao

norte e ao sul. O projeto tinha como diretrizes a ocupação do

solo desejada e incentivada, tratando de reestruturar a ocupa-

ção da metrópole ao longo do anel proposto.

O processo de discussão pública e a retomada de aten-

ção às questões de preservação, principalmente após a RIO 92,

levaram a uma considerável revisão, optando, em 1997, pela

proposta do Rodoanel Mario Covas, uma rodovia fechada, con-

tando com o menor número de acessos ao viário metropolitano

existente. O projeto passou a defender a infraestrutura como

uma barreira física, dificultando o avanço contínuo, e inclusive

propondo a desocupação de áreas sobre as Bacias Billings e

Guarapiranga, no trecho sul, e sobre a Serra da Cantareira, ao

norte, sendo essas Áreas delimitadas como de proteção. A par-

tir desse projeto, seria possível reconverter a estrutura macro-

metropolitana modal de radial para anelar.


Conforme citado anteriormente, as políticas de implanta-

ção viária favorecem o modelo espraiado de ocupação da me-

trópole de São Paulo. Porém, também ressaltamos a importân-

cia da intervenção estatal na formação do ambiente urbano por

meio da legislação urbanística, uma vez que as leis de zonea-

mento, por meio dos parâmetros urbanísticos, condicionam a

forma da ocupação, que consequentemente compõe a estrutu-

ração metropolitana.

Aproximaremos por um momento a análise metropolita-

na à escala do território construído. Ao investigarmos a relação

entre o espaço edificado e o traçado da rua, verificamos que,

na metrópole de São Paulo, essa relação entre cheios e vazios

é precária. A metrópole é concebida pela legislação e zonea-

mentos municipais, sendo construída lote a lote, ou seja, a for-

ma estabelecida pelo conjunto está em edifícios avulsos. Estes

edifícios costumam ter uma área construída de projeção no

térreo e estar isolados uns dos outros, de acordo com a legis-

lação de recuos. Nos bairros regulares onde há a verticalização

e adensamento urbano, a tipologia se apresenta em forma de

altas torres isoladas no lote, muitas vezes possibilitadas pelo

remembramento de alguns antigos lotes pequenos.

Ainda seguindo a análise metropolitana numa escala lo-

cal, para Lynch (1960, p. 2), legibilidade urbana é a “facilida-

de com que cada uma das partes [da cidade] pode ser reco-

nhecida e organizada em um padrão coerente”. A leitura que

temos do território de São Paulo é fragmentada. Cada bairro,

fragmento de bairro ou conjunto de bairros foi gerado a partir

de uma gleba que passou por um processo de urbanização e

loteamento. Essas urbanizações, regulares ou irregulares, não

foram pensadas de forma articulada, tampouco suas edifica-

ções foram construídas de maneira a estabelecer um conjunto.

O sistema viário não foi estruturado de maneira hierárquica.

Tudo foi construído como uma imensa montagem de peças de

loteamentos e urbanizações, cada uma sendo um conjunto de

lotes ligados a um sistema viário de porte local, cada lote com

seu pequeno edifício, respeitando gabaritos e recuos mínimos.


Deste modo, com a característica de ser espraiado, o território

não apresenta mobilidade e acessibilidade.

Durante a década de 1980, quando o investimento em ha-

bitação social foi quase nulo, a taxa de crescimento da população

moradora de favelas triplicou em relação à população urbana em

seu conjunto (MARICATO, 2011). Nos anos de 1990, a taxa du-

plicou: perto de 12% da população morava em favelas. Somando

as moradias ilegais ou irregulares, encontramos quase 40% dos

domicílios em São Paulo. Afirma Pasternak (2002, p. 6):

O crescimento do município de São Paulo, na década de 90, con-

tinuava periférico; o que mudou foi o tipo de padrão: se antes este

crescimento se dava pela tríade lote irregular- casa própria- auto-

construção, nos anos 90 há fortes indicações que o crescimento se

deu sobretudo por favelização.

Neste período, os interesses imobiliários fizeram com que

o espraiamento e as novas urbanizações fossem favorecidos

em detrimento do adensamento das áreas centrais. Assim, a

ocupação das áreas do centro expandido vem decrescendo. A

gentrificação, como fenômeno de esvaziamento das áreas pró-

ximas à infraestrutura, vem ocorrendo, ocasionada pelas forças

do interesse imobiliário. A ocupação acelerada ocorre em forma

de espraiamento, que leva a suposição de que o custo da infraes-

trutura territorial é mais caro do que a população que a demanda

pode alcançar (MEYER; GROSTEIN; BIDERMAN, 2004).

Constatamos que a metrópole de São Paulo tem uma or-

ganização interna muito mais complexa do que uma simples

descrição de centro e periferia. Há concentrações de classe mé-

dia na zona norte em bairros como Santana, Cantareira, Jardim

São Paulo e Tremembé, na zona leste em bairros como Alto da

Moóca e Tatuapé. Contudo, a alta burguesia não está presen-

te nesses bairros, concentra-se num único setor, no quadrante

sudoeste, em bairros como Jardins, Pacaembu, Higienópolis,

Alto de Pinheiros, Itaim e Morumbi.

No final da década de 1990, com a ascensão de políticas

democráticas participativas e ambientalistas em contexto inter-


nacional, novos avanços político-administrativos surgiram na

metrópole de São Paulo, como a criação do Comitê de Bacias e

o Consórcio entre Municípios do ABC. Como veremos a seguir,

esses órgãos foram criados nesta época, porém somente tive-

ram alguma consolidação posteriormente.

126


PMGSP 1994 / 2010

Fonte: EMPLASA, 1993.

Ilustração 24- São Paulo: PMGSP 1994/2010

0 Km4

Rod. Raposo Tavares (1964)

127


Rod. Régis Bittencourt (1957)

Rod. Pres. Dutra (1951)

Rod. Fernão Dias(1953)

Rod. Anhanguera(1963)

Rod. Anchieta (1955)

0 10 Km 20 Km

Rod. Imigrantes (1974)

Rod. Pres. Castelo Branco(1968)

Rod. Ayrton Senna (1982)

Osasco

São Caetano

Santo AndréDiadema

Guarulhos

Mogi das Cruzes

Cotia

Rod. Bandeirantes(1978)

Barueri

Taboão da Serra

Jandira

Crapicuiba

0 Km4


Rodovias (ano de implantação)

Represas

Área de proteção dos mananciais

RMSP





Rodoanel Mario Covas (2002/2010)

Rodoanel (em projeto/implantação)


Ilustração 25- São Paulo: estruturação metropolitana em 2012

128PARTE II METRÓPOLE DE SÃO PAULO | 8 Estatuto da Cidade e PAC 2 (2001-2012)

8 ESTATUTO DA CIDADE E PAC 2: POSSIBILIDADES DE UMA NOVA ESTRUTURAÇÃO METROPOLITANA? (2001-2012)

Estatuto da Cidade (2001)

Ao longo desta pesquisa, foi possível observar como ins-

trumentos políticos e de governança metropolitana estiveram

ao longo do tempo interagindo como agentes na formação e

estruturação da metrópole. Em 2001, o Estatuto da Cidade ins-

tituído pela Lei Federal nº 10.257 veio coroar um longo proces-

so de mobilização da sociedade civil em torno do Fórum Nacio-

nal de Reforma Urbana, estabelecendo um marco na tentativa

de promover o direito à cidade, afirmando a função social da

propriedade e criando instrumentos a partir dos quais o plane-

jamento territorial deveria apoiar a implementação de outras

agendas sociais.

Segundo pesquisas realizadas depois do Estatuto da Ci-

dade (SCHASBERG; LOPES, 2011), embora a Lei estenda os cri-

térios de obrigatoriedade dos Planos Diretores para quaisquer

municípios que componham regiões metropolitanas, a temáti-

ca metropolitana que aparece, tanto no Estatuto como nos Pla-

nos Diretores subsequentes, tende a ser tratada em segundo

plano. A prioridade dos Planos Diretores ainda restringe-se ao

território municipal. Sendo assim, entende-se que o Estatuto

foi insuficiente e comedido ao tratar a questão metropolitana.

A supracitada pesquisa analisou 92 Planos Diretores Mu-

nicipais no Estado de São Paulo. Destes, 53 municípios são in-

tegrantes de regiões metropolitanas, de São Paulo, Campinas

ou Baixada Santista. A gestão de Consórcios Públicos incidiu

em apenas em 15,2% dos planos analisados, enquanto que di-

retrizes para a integração metropolitana aparecem em apenas

38% dos planos. Salientamos que o tema metropolitano che-

gou a ser tratado em capítulo exclusivo do Estatuto da Cidade,

porém não foi levado a cabo. Apresentava o seguinte conteúdo:


Estabelecimento de meio integrado de organização administrativa

das funções públicas de interesse comum; cooperação na escolha

de prioridades, considerando o interesse comum como prevalente

sobre o local; planejamento conjunto das funções de interesse co-

mum, incluído o uso do patrimônio público; execução conjunta das

funções públicas de interesse comum, mediante rateio de custos

proporcionalmente à arrecadação tributária de cada Município; es-

tabelecimento de sistema integrado de alocação de recursos e de

prestação de contas (SCHASBERG; LOPES, 2011, p. 225).

A seguir, mapeamos a trajetória da Emplasa no período

presente. Assim como no período anterior, encontramos um

órgão voltado cada vez mais para as atividades de cartografia e

banco de dados. Nota-se em 2011 o surgimento de uma nova

Secretaria Estadual de Desenvolvimento Metropolitano, porém,

ainda sem força produtiva.

- Complexo Metropolitano Expandido (2001);

Definição da macrometrópole que abrange a Região Me-

tropolitana de São Paulo, a Área Metropolitana de Campinas, e

o Aglomerado Urbano de São José dos Campos.

- Recuperação Ambiental de Áreas degradadas (2001);

Parcerias estabelecidas da relação entre Cetesb- Compa-

nhia Ambiental do Estado de São Paulo e Daee- Departamento

de Águas e Energia Elétrica.

- SIGPLAM- Sistema de informações geográficas para o

desenvolvimento metropolitano e Mapeamento de Uso e

Ocupação do solo da RMSP (2003);

São objetivos do Siplam: dotar a Região Metropolitana

de São Paulo de uma base estatística confiável e atual que sir-

va de real suporte às atividades de planejamento relativas a

estes territórios; construir e manter um conjunto de indica-


dores sócio-econômicos referentes à região, obtidos a partir

do estoque de informações armazenadas e constantemente

atualizadas, subsidiando estudos e projetos desenvolvidos na

Emplasa; e publicar anualmente anuários estatísticos, com os

principais dados e indicadores mais freqüentemente utilizados.

Relatórios periódicos sobre caracterização do uso e ocupação

do solo, permitindo a atualização do conhecimento da estru-

tura urbana, bem como identificação de áreas para programas

de investimentos sociais e de oportunidades locacionais para

investimentos privados.

- Elaboração de insumos técnicos para PPA 2004/ 2007 (2003);

Previu a elaboração de um “Plano Metropolitano de

Ações e Programas Integrados”, onde deveria constar a articu-

lação das diretrizes estabelecidas em todos os planos setoriais

relacionados com a RMSP e a adoção um novo instrumento de

gestão a chamada ZIM – Zonas de Interesse Metropolitanos.

Paralelamente ao enfraquecimento da gestão metropo-

litana, em 2002, a prefeita Marta Suplicy encontrou um am-

biente político mais favorável na Câmara que o apresentado em

1985 à gestão de Luiza Erundina. Além disso, o panorama Pós-

-Estatuto da Cidade favoreceu a tomada de decisões. O Plano

Diretor Estratégico de São Paulo de 2002, com base no PD91,

adotou um discurso contemporâneo, incorporou instrumentos

do Estatuto da Cidade, mas não conseguiu estabelecer uma

conjuntura de forças para a redução das desigualdades no mu-

nicípio, e, muito menos, na metrópole.

No PDE 2002, foram definidas propostas que ainda são

válidas, como: urbanizar e regularizar as áreas periféricas, re-

verter o esvaziamento do centro, reestruturar as antigas áreas

ferroviárias e zonas industriais, preservar as áreas de proteção

ambiental, aumentar a permeabilidade do solo e implantar um

sistema de transporte público integrado e eficiente estruturado

por meio de corredores de ônibus. Mais um importante pon-


to a ser destacado diz respeito à criação dos CEUs (Centros

Educacionais Unificados), equipamentos de médio ou grande

porte pensados com o intuito de qualificar as áreas periféricas

e possivelmente incentivar a concepção e estruturação de cen-

tros de bairro.

Outro grande avanço do PDE 2002 diz respeito à estru-

turação das Operações Urbanas. Embora a primeira Operação

Urbana tenha surgido na gestão do prefeito Paulo Maluf, ape-

nas no governo de Marta Suplicy essas operações passaram a

propiciar o desenvolvimento de uma região. O dinheiro pago

pela venda do solo criado, a outorga onerosa, é investido na

própria região. O recurso deveria ser atribuído a investimentos

em habitação social, transporte público e sistema de áreas ver-

des. No entanto, a partir da gestão seguinte, dos prefeitos José

Serra e Gilberto Kassab, as operações limitaram-se a recolher

o investimento e transferir para obras prioritariamente viárias.

A gestão municipal atualmente vigente, Serra-Kassab, prati-

camente paralisou a implementação do PDE. Além disso, cedeu à

pressão de interesses dos investidores para a abertura desmedida

de operações urbanas, que conforme dito anteriormente, não atri-

buíram maior sentido ao espaço urbano, priorizando o aspecto

mercadológico. São essas Operações Urbanas: Butantã – Vila So-

nia, Ceagesp – Vila Leopoldina, Santana – Vila Maria – Campo de

Marte, Tamanduateí, Barra Funda, Jacú-Pêssego.

Muitas dessas áreas foram pensadas como espaços

estratégicos no PDE 2002. Havia uma intenção, ou seja, um

propósito de reconversão. O novo polo no Butantã, de caráter

universitário, deveria atender o campus. Na Vila Leopoldina,

formar-se-ia um pólo tecnológico, com a saída do Ceagesp. E

em Santana, a centralidade abraçaria a nova estação de trem

de alta velocidade com conexão ao Rio de Janeiro, criando um

importante polo de mobilidade. No entanto, na gestão Serra-

-Kassab, esses planos não avançaram no sentido urbanístico.

Não foram criadas leis, decretos, nem agências de fomento.

Apenas utilizou-se o viés capitalista de reprodução de recursos

de investidores, especialmente os estrangeiros.


Além de aclarar como essas Operações Urbanas foram

tratadas na gestão posterior, vale a pena destacar a Operação

Urbana Nova Luz, criada pelo governo Serra-Kassab. Essa Ope-

ração vem sendo criticada por importantes movimentos so-

ciais contra a gentrificação, nacionais e internacionais, no que

diz respeito ao seu formato e, principalmente, à maneira como

vem sendo implantada (ROLNIK, 2011). A região da Luz é uma

área de características sociais delicadas, conhecida pelo gueto

de dependentes químicos e moradores de rua, que está sendo

reestruturada pela prefeitura sem apoio de nenhum projeto so-

cial de relevância. O esvaziamento foi caracterizado pela força

da polícia e a demolição desmedida de edifícios, formando ta-

bula rasa com o propósito de construção de mais um fragmen-

to de cidade global. Se a própria prefeitura desqualifica a área,

apelidando-a como cracolândia, qual seria o papel da Gestão

Pública?

Como vimos, novos avanços político-administrativos sur-

giram na metrópole de São Paulo, como a criação do Comitê

de Bacias, o Consórcio entre Municípios do ABC, o Consórcio

Intermunicipal da Região Sudoeste da Grande São Paulo. Mes-

mo que alguns desses órgãos tenham sido criados nos anos de

1990, somente tiveram alguma consolidação após o Estatuto

da Cidade.

O Comitê de Bacias, criado em 1998 pela Lei Estadual

de Recursos Hídricos, constitui-se como foro democrático que

tem como objetivo cuidar de todas as questões ligadas aos

usos dos recursos hídricos. O Comitê da Bacia Hidrográfica

do Alto Tietê é constituído por representantes do Estado, dos

34 municípios da Bacia e das entidades da sociedade civil, com

participação paritária. O plenário do Comitê tem 48 membros,

com 16 representantes por segmento. O Comitê tem como

grande desafios a recuperação dos recursos hídricos, a prote-

ção dos mananciais, a redução das inundações e a garantia do

pleno abastecimento de água à população.

A Agência formalizou-se em 2002. No entanto, para qual-

quer instrumento institucional designado, há que se preverem


recursos. Sendo assim, as ações previstas e planejadas ficaram

restritas a formalidades, ou seja, não saíram do papel. Os avan-

ços podem ser considerados muito importantes na área am-

biental, são temas de grande abrangência, porém totalmente

desvinculados de uma política metropolitana mais ampla.

O Consórcio entre Municípios do ABC, como importante

órgão de gestão intermunicipal, foi instituído em 1990, para

atuar como órgão articulador de políticas públicas setoriais.

Em 2005, a Lei Federal nº 11.107 instituiu os Consórcios Pú-

blicos, que ao contrário das limitações do modelo de consór-

cio horizontal anterior, permitiram que os Estados e também a

União pudessem compartilhar com os municípios iniciativas,

ações e recursos para a solução de problemas comuns. Esta

Lei fortaleceu o status institucional do Consórcio, mas isto não

gerou uma agenda metropolitana mais consistente.

Ressaltamos que, muito embora exista a dificuldade efeti-

va de implantação da governança metropolitana, o processo da

estruturação da metrópole, principalmente no que diz respeito

à dinâmica de favelização das cidades brasileiras, não ocorreu

por falta de planos nem de leis. O Estatuto da Terra, de 1964, já

relacionava a reforma agrária à “melhor distribuição de terra” e

à “justiça social”. E a Constituição Federal, desde 1988, prevê

a função social da propriedade e o direito à moradia. Após 10

anos do Estatuto da Cidade, da retórica das leis à prática, o país

ainda vive um grande abismo (OBSERVATÓRIO DAS METRÓ-

POLES, 2012).

Em 2006, a análise integrada dos projetos viários, rodo-

viários e metro-ferroviários realizada no âmbito do PITU 2025

indicou localidades potencialmente favoráveis à formação de

polos metropolitanos. Porém, apenas a plena integração dos

diversos sistemas de transporte público metropolitano: ônibus

municipal, ônibus intermunicipal (EMTU), metrô e CPTM, po-

deria transformar definitivamente o cotidiano caótico da mobi-

lidade intrametropolitana. Além disso, no contexto da mobili-

dade para a macrometrópole, é prevista a inclusão do projeto

do Trem de Alta Velocidade, podendo atender São Paulo, Cam-


pinas, São José dos Campos e até Rio de Janeiro. Na metrópole,

cada trecho seria feito em apenas 30 minutos.

Programa de Aceleração de Crescimento – PAC 2 (2010)

Ressaltaremos aqui o mais importante instrumento cria-

do pelo Governo Federal neste período, o PAC – Programa de

Aceleração de Crescimento. Analisando seus impactos na re-

gião metropolitana de São Paulo, foi possível verificar que são

desvinculados de uma política metropolitana, embora contri-

buam visivelmente, como impulso, na consolidação territorial

dos municípios considerados periféricos.

Em janeiro de 2007, com o objetivo de estimular o cres-

cimento do PIB – Produto Interno Bruto – por meio de mais in-

vestimentos na economia, o PAC – Programa de Aceleração do

Crescimento – fora lançado pelo governo Lula. Nesta primeira

fase, o programa foi estruturado em cinco eixos de investimen-

tos em infraestrutura:

1) Habitação social, saneamento e infraestrutura de trans-

porte (rodovias, hidrovias, ferrovias, portos e aeroportos);

2) Medidas para estimular o crédito e o financiamento;

3) Melhoria do marco regulatório da Área Ambiental;

4) Desoneração tributária;

5) Medidas fiscais de longo prazo.

Essas ações foram realizadas, gradativamente, ao lon-

go do quatriênio 2007-2010. A meta era obter um crescimen-

to do PIB em torno de 5% ao ano pelo contorno dos entraves

para o desenvolvimento e com o resultado do papel “indu-

tor” do setor público, já que cada R$ 1,00 investido pelo

setor público gera R$ 1,50 em investimentos privados. Os

investimentos de R$ 503 bilhões, até 2010, se constituem na

espinha dorsal do programa de aceleração do crescimento

econômico. Esse conjunto de projetos de infraestrutura pú-

blica tinha como um de seus objetivos ajudar a acelerar os


investimentos privados.

Na primeira etapa do programa, a participação do inves-

timento total no PIB passou de 16,4%, em 2006, para 18,4%,

em 2010. Além disso, o Brasil gerou 8,9 milhões de empregos

formais de janeiro de 2007 até junho de 2011.

Em 2010, o governo lançou a segunda fase do Programa

de Aceleração do Crescimento (PAC 2), que incorpora ainda

mais ações nas áreas social e urbana, além de mais recursos

para continuar construindo a infraestrutura logística e energé-

tica para sustentar o crescimento do País. Os investimentos

do PAC 2 estão organizados em seis grandes eixos: Transpor-

tes, Energia, Cidade Melhor, Comunidade Cidadã, Minha Casa

Minha Vida e Água e Luz para Todos. A segunda fase do pro-

grama agrega e consolida as ações da primeira. Nos seis pri-

meiros meses de 2012, R$ 86,4 bilhões já foram direcionados a

obras por todo o Brasil.

Desse total, R$ 35 bilhões correspondem ao Financiamen-

to Habitacional, R$ 24,4 bilhões ao executado pelas estatais,

R$ 13,4 bilhões ao setor privado e R$ 9 bilhões ao Orçamento

Geral da União Fiscal e Seguridade. Os R$ 3 bilhões restantes

são do programa Minha Casa, Minha Vida.

Como vimos, o estado de São Paulo, apesar de ser o es-

tado com mais recursos da União, e, portanto, com mais ofer-

ta de infraestrutura, ainda sofre de problemas sociais crônicos

e relevantes, como é o caso do problema da moradia precá-

ria, em especial no entorno de grandes centros urbanos. Ao

todo, 60,67 km² dos 7.947 km² da região Metropolitana de São

Paulo são ocupados por favelas. Só na Capital estão concen-

trados mais da metade das favelas, totalizando 31,42 km² de

área. Para o estado de São Paulo, na primeira fase, o montante

de investimento foi de R$ 7,3 bilhões. Onde o governo federal

desembolsou R$ 4,92 bilhões, enquanto a contrapartida do go-

verno estadual ficou em R$ 1,82 bilhão e a dos municípios, em

R$ 605 milhões.

As obras de saneamento básico e urbanização incluem

favelas na região metropolitana de São Paulo e na baixada san-


tista. De acordo com o Governo Federal, três milhões de famí-

lias de 58 municípios (27 das regiões Metropolitanas da Capital,

14 da região de Campinas e oito da Baixada Santista, além de

nove cidades com população superior a 150 mil habitantes) es-

tão sendo beneficiadas no estado.

A seguir, apontamos os principais projetos do PAC na

área metropolitana de São Paulo (GOVERNO FEDERAL, 2012):

- Billings-Guarapiranga

Esta região foi contemplada no primeiro pacote de in-

vestimentos do PAC, e continua sendo objeto do PAC 2. Es-

tão previstas a urbanização integrada de Favelas nas Repre-

sas Billings e Guarapiranga, em 45 áreas, com recuperação

ambiental dos mananciais. Implantação de sistema de esgo-

tamento sanitário, elevatórias e coletores-tronco. Construção

de 5.340 habitações e melhorias em 4.343 unidades habitacio-

nais. A meta é beneficiar 44,9 mil famílias nesta região, com

uma previsão de investimento de R$ 873,8 milhões, sendo R$

743,2 milhões provenientes do governo federal. A data previs-

ta para a conclusão global do s trabalhos nos mananciais é o

início de 2013.

- Heliopólis

Urbanização integrada da favela de Heliópolis, com pro-

dução de 1.427 unidades, consolidação geotécnica e recupera-

ção ambiental. O objetivo é atingir 15,6 mil famílias, com inves-

timento de R$ 203 milhões do governo federal. A previsão de

conclusão é final de 2012.

- Paraisópolis

Urbanização integrada da favela de Paraisópolis com

produção de 2.544 unidades habitacionais, construção de

equipamentos comunitários, obras de contenção e recupe-


ração ambiental, beneficiando 22,5 mil famílias. Através de

um montante de investimento de R$ 318,8 milhões. A previ-

são de conclusão global é junho de 2012.

Na região Oeste da Grande São Paulo, composta por 15

municípios, parte deles – Osasco, Barueri, Carapicuiba, Jandira,

Itapevi, Cotia e Santana de Parnaíba – recebe R$ 181,8 milhões

do PAC por meio de termos de cooperação com a Sabesp e as

prefeituras das cidades beneficiadas, que investirão outros R$

31,9 milhões. Com isso, o valor total destinado aos projetos

chega a R$ 213,7 milhões.

Dentre esses municípios, Osasco foi o mais beneficiado

pelo programa. Foram repassados ao município R$ 92,7 mi-

lhões para a urbanização do Colinas D’Oeste/Morro do Socó,

Morro do Sabão (Munhoz Júnior) e Portais (Menk e Campo),

enquanto a prefeitura investiu R$ 15,8 milhões. A maior parte

desse investimento foi destinada ao Morro do Socó, uma das

maiores favelas de Osasco, com investimentos de R$ 45,4 mi-

lhões da União e mais R$ 8 milhões da administração munici-

pal, em um total de R$ 53,5 milhões.

No mesmo cenário está Carapicuiba, um dos municípios

mais pobres do Estado, para onde serão enviados R$ 30,7 milhões,

a serem usados na urbanização da favela do córrego Cadaval.

Em Itapevi, R$ 15,5 milhões foram destinados à urbani-

zação do Areião, a mais populosa favela da cidade. A prefeitu-

ra também firmou dois termos de cooperação para a área de

saneamento básico. Em um deles, receberá R$ 3,9 milhões, e

terá de investir outros R$ 1,7 milhões na ampliação do abaste-

cimento de água. No segundo, capta R$ 3,6 milhões, e investe

outros R$ 1,1 milhão para implantar um sistema de conexão da

rede de esgoto da cidade à estação de tratamento de Barueri.

Em Barueri, são 3 projetos voltados para saneamento básico –

rede de água e esgoto.

Nota-se que o PAC lançado em 2007, ainda em anda-

mento, nos possibilita uma análise sobre a validade do ins-

trumento como fator de produção de espaços qualitativos,


socialmente justos, distribuição de renda e dinamismo eco-

nômicos para setores mais amplos da sociedade (LEITÃO,

2009; FERREIRA, 2012).

Aparentemente, o PAC tem por base estratégias de de-

senvolvimento que visam a recuperar o papel do Estado como

indutor do investimento e condutor da política de infraestrutu-

ra, após duas décadas de estagnação, e assinalou um potencial

para provocar efeitos de elevação de taxas de crescimento. As-

sim, hoje já existe um acúmulo importante de reflexão crítica,

sobretudo nas universidades, sobre impasses e perspectivas

das ações do programa no que tange a sua ação estatal no

campo do desenvolvimento territorial do país, para além da

distribuição dos recursos da União, em três grandes áreas.

Uma importante crítica ao PAC está no seu desenho ur-

bano e na qualidade das intervenções. A pergunta aqui a ser

respondida é se não estamos reproduzindo no desenho as

mesmas desigualdades sociais constituintes da sociedade bra-

sileira:

Ao assumir como mote principal uma perspectiva quantitativa, a pro-

dução de 1 milhão de casas, o Programa Minha Casa Minha Vida

fortalece essa tradição, deixando em segundo plano aspectos de

qualidade arquitetônica e dos impactos urbanos da produção. De

forma geral, a equação entre quantidade e qualidade, que incide so-

bre a constante redução dos custos da construção, é um dos desafios

mais difíceis para a boa arquitetura e o bom urbanismo (FERREIRA,

2012, p. 33).

Nota-se que o PAC lançado em 2007, ainda em andamen-

to, possibilita uma análise sobre a validade do instrumento

como fator de produção de espaços qualitativos, socialmente

justos, distribuição de renda e dinamismo econômicos para se-

tores mais amplos da sociedade.

Aparentemente, o PAC tem por base estratégias de desen-

volvimento que visam a recuperar o papel do Estado como indu-

tor do investimento e condutor da política de infraestrutura, após

duas décadas de estagnação. Sendo assim, assinalou um poten-


cial para provocar efeitos de elevação de taxas de crescimento.

Em sua essência, o vasto elenco de medidas institucio-

nais e investimentos previstos pelo programa constitui-se em

uma compilação de ações que já haviam sido previstas por di-

versas pastas ministeriais, empresas estatais, e projetos que

se encontravam paralisados nos órgãos dos governos, o que

já é amplamente questionado por algumas pesquisas (LEITÃO,

2009; FERREIRA, 2012).

Pode-se assegurar que se alcançou um dinamismo eco-

nômico por meio do PAC e da destinação de recursos para po-

pulações em situação precária de moradia e urbanização, em

um montante de investimento expressivo, nunca feito antes na

história do Brasil. Resta-nos a dúvida se o planejamento territo-

rial e urbano está sendo feito com a mesma qualidade com que

se destinam os recursos. Felizmente, podemos, como profis-

sionais da área, finalmente entrar no mérito da qualidade dos

projetos, porque ultrapassamos a fase de ausência de recursos.

Pesquisas recentes (LEITÃO, 2009; FERREIRA, 2012) verificam

uma qualidade de articulação urbana local duvidosa na implan-

tação desses projetos, além do fato de desconsiderarem a arti-

culação de um recorte territorial metropolitano.

Segundo dados do Ministério das Cidades (2004), o Go-

verno Federal tem apontado substanciais investimentos de

recursos na região metropolitana. Porém, esses recursos têm

sido aplicados de forma pontual e espraiada, setorial e frag-

mentada, sem maior diálogo com os instrumentos de plane-

jamento, sobretudo com os Planos Diretores, acarretando em

desperdício. Também verificamos que a pauta das Operações

Urbanas, no município de São Paulo, e a implantação das no-

vas linhas de metrô, do estado de São Paulo, que há tanto tem-

po estavam com o crescimento estagnado, igualmente descon-

sideram uma agenda metropolitana mais ampla.


Metropolitanas

PARTE III CONSIDERAÇÕES FINAIS|

141PARTE III CONSIDERAÇÕES FINAIS | 9 Considerações finais e questões de pesquisa

9 CONSIDERAÇÕES FINAIS E QUESTÕES DE PESQUISA

Em grandes aglomerados urbanos, a governança metro-

politana parte do pressuposto de que o tratamento necessário

a ser dado ao território funcional não corresponde ao território

institucional ou jurídico de governos locais, sendo necessária

essa instância abrangente que abarca questões comuns relati-

vas ao planejamento territorial estratégico, assim como à ges-

tão das infraestruturas e serviços.

Planejamento territorial metropolitano implica uma série

de fatores de estruturação e governança mais abrangentes do

que a ideia da máquina metropolitana de diretrizes de cará-

ter vertical em âmbito totalizante. Além dos fatores implícitos

na dinâmica de estruturação, o território como conjunto está

ligado a distintas realidades particulares pertencentes a frag-

mentos locais. Partindo desse conceito, definido como gloca-

lização primeiramente por Swyngedouw (1992) e Soja (1992),

concluímos que o planejamento territorial metropolitano deve

coordenar a visão voltada “para fora” e “para dentro” simulta-

neamente. “Para fora” seria o aspecto global dos sistemas de

fluxos e de troca de informação e de matéria com outras estru-

turas territoriais organizadas. “Para dentro” seria a organiza-

ção de estruturas fixas territoriais que patrocinam essa troca,

exercendo o papel de suporte.

Como exemplo de impactos globais, temos a implemen-

tação de novas infraestruturas urbanas de grande escala, como

de transporte ou de comunicação. Esses investimentos coor-

denados ao conjunto aumentam a capacidade e a rapidez na

troca de informação e matéria. Na escala local, projetos de re-

conversão, operações urbanas ou de criação de subcentros em

áreas habitacionais estabelecem estruturas territoriais fixas, ou

seja, fragmentos do território bem organizados que são supor-

tes para essas operações. Geralmente conduzidas por agências

públicas com participação do setor privado garantindo o acom-

panhamento ao longo da implantação desses projetos.


De tal modo, o planejamento territorial de áreas metro-

politanas – aquele além das fronteiras municipais – é defendi-

do por esta pesquisa como um conjunto de políticas públicas

sobrepostas em infraestrutura de conexão global e de operação

de estruturação local. Essas políticas são possíveis mediante

diálogos multissetoriais público-público e público-privado em

um ambiente participativo, por meio de uma coordenação por

planos econômicos mais abrangentes. Elas têm por objetivo

qualificar e estruturar o território urbano, em suas distintas

escalas, favorecendo todos os cidadãos, regenerando os re-

cursos naturais e alargando o poder competitivo das cidades.

Uma das principais vantagens do planejamento metropolitano,

e aparentemente desprezada, está em mobilizar os recursos

dentro da própria região. As políticas urbanas devem incentivar

encontros e evitar estratégias de exclusão. Porém como manter

a democracia local?

A ideia de cooperação metropolitana, além de frontei-

ras territoriais, defende alianças entre municípios de maneira

a resolver problemas em comum mais eficientemente. Nesta

pesquisa, conceitos como equilibrada distribuição das aglome-

rações, polaridades, eficiente mobilidade e boa estruturação da

rede de espaços livres abertos foram trazidos principalmente

da economia e da ecologia urbana, que preveem solidariedade,

diálogo e compacidade.

O planejamento metropolitano, ao utilizar instrumentos

estratégicos, abrange questões como o desenvolvimento de

polos socioeconômicos e respostas para políticas habitacio-

nais. Na gestão de infraestruturas, a governança, além de dialo-

gar com os governos locais, articula outras esferas de poderes

de competência variada e segmentada, como as setoriais, que

tangem à infraestrutura sanitária, ao tratamento de resíduos e

ao sistema transporte. Porém observamos que romper a estru-

tura setorial ainda resulta problemático.

Ao investigarmos a estruturação metropolitana, verifica-

mos a estratégia de aumentar a complexidade do sistema sem

que haja maior dispersão. Pode-se conseguir maior grau de


competitividade aumentando a informação organizada dos nú-

cleos atuais, sem que seja necessária a ocupação de mais solo,

fazendo com que o processo de carga energética seja mais efi-

caz. Analisando o planejamento metropolitano da Holanda e

de Barcelona, foi possível observar a importância de favorecer

centros e subcentros locais, beneficiar a estruturação do trans-

porte público de maneira eficiente por todo o território, aliada à

adequada compacidade do solo. Além disso, o meio ambiente

deve combinar outras atividades ao uso de preservação am-

biental, como por exemplo, o uso agrícola ou o lazer ecológico.

A expansão urbana espraiada e a constante necessidade

de mobilidade em meios e longos trajetos fazem com que a

população adote o deslocamento por veículos particulares, que

mesmo apresentando um elevado custo em comparação com

o transporte público, possibilita maior flexibilidade e agilidade.

Essa postura do poder público resulta danosa ao meio ambien-

te, além de ser insustentável por impossibilitar a administração

pública de atingir a demanda e a manutenção necessária para

as vias.

Desta maneira, aproximando-se do estudo de caso: a me-

trópole de São Paulo, foi possível observar o grande salto em

diagnóstico, propostas e investimentos que a cidade precisa

alcançar para admitir-se como conjunto administrativo no que

diz respeito a políticas públicas de planejamento metropoli-

tano. A agenda metropolitana deveria incluir questões como

o equilíbrio do uso e densidade do solo, sistema de espaços

verdes, déficit habitacional, polos de emprego, eficiente mobili-

dade, sistema de drenagem e de tratamento de resíduos incen-

tivados pela cooperação intermunicipal, e equilibrada distribui-

ção de recursos.

Não podemos pensar a metrópole do século XXI com as

ferramentas e os instrumentos do passado. Para que se pos-

sa alcançar o desenvolvimento de maneira totalizante, a des-

centralização das políticas públicas deve ser combinada a me-

canismos eficientes de gestão e planejamento estratégico do

território metropolitano, capazes de equacionar os problemas


decorrentes da fragmentação da metrópole em fronteiras mu-

nicipais. Apesar da importância econômica e demográfica da

metrópole de São Paulo, há nela um vazio institucional e polí-

tico, destacando o fato de não haver um agente político repre-

sentativo. Além disso, a crescente ligação com o Rio de Janeiro,

na escala da macrometrópole, aponta limites constitucionais

estreitos para a gestão em grande escala.

O planejamento na cidade São Paulo, e consecutivamen-

te na área metropolitana, sempre atuou como um importante

instrumento político de apoio à segregação das classes de alta

renda no setor sudoeste da cidade de São Paulo.

A Emplasa – Empresa Metropolitana de Planejamento da

Grande São Paulo – foi criada durante o regime militar, mar-

cando uma época caracterizada por intervenções tecnocráticas

e funcionalistas em que planos ousados e abrangentes foram

criados de maneira centralizadora por um governo nacional au-

toritário. Neste período, adotou-se uma postura que valorizou

o saber técnico. Foi a era dos grandes planos multissetoriais,

dos diagnósticos exaustivos e das empresas de consultoria.

Como vimos, mesmo os planos com elementos de abrangência

global criados para a metrópole de São Paulo, PUB 1968, PMDI

1970, Diretrizes de Uso e Ocupação do Solo 1979, PMDI-II 1982

e PMGSP 1994/2010, tiveram sempre o caráter diagnóstico e

não propositivo como qualidade predominante. As ações pre-

vistas e planejadas para a área metropolitana ficaram restritas

aos instrumentos legais, ou seja, não saíram do papel, for falta

de uma gestão ativa e adequada.

Com a redemocratização, a Emplasa perdeu sua função

como órgão articulador supramunicipal, sustentando-se como

um instrumento de consulta e apoio informativo. A partir da

Constituição de 88, houve o favorecimento por políticas fede-

rais de diálogo municipalistas. Sendo assim, os planos de ges-

tão de serviços metropolitanos desenvolvidos não foram reali-

zados, suas consequências foram insatisfatórias, e o nível de

articulações com os municípios foi desprezado por políticas

federativas.


Em 2001, o Estatuto da Cidade estabeleceu um marco na

tentativa de promover o direito à cidade, afirmando a função

social da propriedade e criando instrumentos a partir dos quais

o planejamento territorial deveria apoiar a implementação de

outras agendas sociais. Em 2007, foi criado outro importante

instrumento pelo Governo Federal, o PAC- Programa de Acele-

ração de Crescimento- e em 2010, o PAC 2, em continuidade ao

programa. Analisando seus impactos na região metropolitana

de São Paulo, foi possível verificar que os mesmos são des-

vinculados de uma política metropolitana, embora contribuam

visivelmente, como impulso, na consolidação territorial dos

municípios considerados periféricos.

Diante do quadro da estrutura metropolitana e dos im-

passes atuais no enfrentamento dos temas expressos nesta

pesquisa, em suas diversas dimensões, ressaltamos que a re-

tomada de uma agenda metropolitana tem sido reivindicada de

maneira diversa e por um conjunto plural de atores.

Concluímos que não que se trata de reeditar a política

metropolitana dos anos de 1970. O governo federal deve reto-

mar seu papel na organização das áreas metropolitanas, para o

que chamamos de diluição das fronteiras metropolitanas. Exis-

te atualmente a ideia de um novo Estatuto Metropolitano, ou a

criação de um novo ente federativo em emenda à Constituição,

ou uma lei complementar, ou ainda um decreto, possibilitan-

do-se, assim, incluir as funções públicas de interesse comum,

definindo as áreas metropolitanas como prioridade para o de-

senvolvimento nacional através de planejamento territorial e

instrumentos estratégicos que permitam mais descentraliza-

ção dos recursos, financiamento de ações metropolitanas e um

plano de diretrizes que subsidie a organização metropolitana.

Reafirmamos a necessidade de cultivar o entendimento

das diversas escalas de planejamento presentes na metrópole,

desde a escala local até a escala da macrometrópole. A par-

tir de uma visão sistêmica, foi possível entender como essas

diferentes escalas estão presentes no impacto de políticas se-

toriais, reestruturações de territórios municipais e operações


locais. É preciso rever o diálogo das políticas públicas, parce-

rias público-público e parcerias público-privada, assim como

o papel da governança metropolitana, superando de maneira

ambiciosa o conceito criado por um governo autoritário, a fim

de incluir democracia e reduzir drasticamente a desigualdade

social no nosso cotidiano metropolitano.

O predomínio setorial na articulação das políticas metro-

politanas tem trazido resultados desastrosos. O problema me-

tropolitano integrado não se resolverá a curto ou médio prazo,

mas é possível apontar cenários; é muito difícil esperar que

as políticas horizontais surjam espontaneamente, e para qual-

quer instrumento institucional designado, há que se preverem

recursos. Finalizamos aqui com mais questões e caminhos de

pesquisa do que com certezas a perseguir.

147PARTE III CONSIDERAÇÕES FINAIS | 10 Glossário temático

10 GLOSSÁRIO TEMÁTICO

ÁREA METROPOLITANA [1]: “conceito que nasce da contra-

dição entre, de um lado, as cidades enquanto entes físicos e

socioeconômicos e, de outro, as cidades do ponto de vista po-

lítico-administrativo” (VILLAÇA, 2001, p. 49).

ÁREA METROPOLITANA [2]: “áreas onde diversas cidades in-

teragem com grande frequência e intensidade, a partir de uma

interdependência funcional baseada na unidade de infra-estru-

turas urbanas e nas possibilidades que esse fato acarreta para

uma divisão do trabalho bem mais acentuada que em outras

áreas” (SANTOS, 1993, 2002, p. 75).

ÁREA METROPOLITANA [3]: “um grande centro urbano consti-

tuído por várias unidades territoriais autônomas política e admi-

nistrativamente, municípios, imbricadas numa unidade geográ-

fica, econômica e social, demandando políticas de planejamento

e gestão territorial específicas” (BRAGA, 1999, p. 320).

ÁREA METROPOLITANA [4]: “espaços caracterizados pela for-

te densidade de pessoas e concentração de atividades econô-

micas, cujos limites não coincidem com os das jurisdições que

os constituem” (PINTO, 2010, p. 6).

CENTRO: “os centros de nossas metrópoles são áreas complexas

constituídas por várias subáreas, caracterizadas por certa concen-

tração de atividade do setor terciário” (VILLAÇA, 2001, p. 254).

CENTRO > MONOCÊNTRICAS: possuem um único núcleo

principal, embora possam admitir diversos outros núcleos de

menor importância, porém inter-relacionados (PINTO, 2010).

CENTRO > POLICÊNTRICAS OU POLINUCLEARES [1]: com-

põem uma rede urbana de diversos núcleos ou polos de impor-

tância equivalente. Normalmente essa composição é possibili-


tada pelo crescimento de diversas áreas urbanas distintas que

posteriormente se aglomeraram (PINTO, 2010).

CENTRO > POLICÊNTRICAS OU POLINUCLEARES [2]: so-

mam uma fonte de vantagens adicionais às tradicionais eco-

nomias de concentração. Essas vantagens econômicas de rede

são conseguidas mediante a organização da produção no es-

paço-território, os efeitos de massa da rede, e os mecanismos

de retroalimentação incrementam a velocidade, associados à

informação e ao conhecimento (BOIX, 2003).

CONURBAÇÃO: “fusão de áreas urbanas” (VILLAÇA, 2001, p. 49).

CONURBAÇÕES METROPOLITANAS: “as conurbações metro-

politanas são uma única cidade” (VILLAÇA, 2001, p. 52).

DESCONCENTRAÇÃO INDUSTRIAL [1]: tendência organizacio-

nal conhecida por Toyotismo, surgida no século XX, que privilegia

a desconcentração espacial das diferentes etapas de produção,

ou seja, a horizontalização, e a rapidez dos fluxos de produção,

montagem e distribuição, caracterizando assim um novo espaço

industrial (SANTOS; SILVEIRA, 2005; CARLOS, 2001).

DESCONCENTRAÇÃO INDUSTRIAL [2]: espaço caracterizado

pela capacidade organizacional e tecnológica de separar o pro-

cesso produtivo em diferentes localizações ao mesmo tempo

em que reintegra sua unidade por meio de conexões de teleco-

municações (CASTELLS, 2000, p. 412).

DESCONCENTRAÇÃO INDUSTRIAL [3]: “processo de cresci-

mento industrial contínuo das áreas periféricas da Grande São

Paulo, do interior do Estado e de outros estados, que ocorreu

de forma mais intensa do que o crescimento do núcleo indus-

trial da Região e é resultado de transformações internas e exter-

nas das empresas” (EMPLASA, 1994, p. 32).


ESPRAIAMENTO URBANO OU SPRAWL: foi definido por di-

versos autores como o inchaço urbano criado pelo crescimen-

to desordenado das cidades, onde a reprodução do ambiente

urbano em zona predominantemente residencial é estendida e

espalhada por uma área muito maior do que as infraestruturas

podem alcançar.

ESTRUTURAÇÃO METROPOLITANA: “como qualquer fenô-

meno espacial, constitui um acúmulo, ou uma geografização,

de múltiplos fatos sociais que se expressam no território. Esse

acúmulo apresenta uma herança dos processos passados e, ao

mesmo tempo, uma condição para as ações do futuro. Qual-

quer política que se queira implementar nas áreas metropolita-

nas tem de lidar com esse acúmulo territorial” (SCHASBERG;

LOPES, 2011, p. 247).

GENTRIFICAÇÂO: Processo de enobrecimento de uma área,

apoiado ou não por políticas públicas, que acarrete em expul-

são de camadas de baixa renda (MARICATO, 2012).

GLOCALIZAÇÃO [1]: “o processo combinado de globalização e

de reconfiguração territorial local” (SWYNGEDOUW, 1992, p. 61).

GLOCALIZAÇÃO [2]: a cidade global competitiva deve coorde-

nar a visão voltada “para fora” e “para dentro” simultaneamen-

te. “Para fora” seria o aspecto global dos sistemas de fluxos

e de troca de informação e de matéria com outras estruturas

territoriais organizadas. “Para dentro” seria a organização de

estruturas fixas territoriais que favorecem como suporte para

essa troca (SOJA, 1992).

GOVERNANÇA: a gestão pública definida na contemporanei-

dade como dependente da interlocução de parcerias público

privadas. Estaria nessa passagem a distinção entre governos

e governança. O Estado estaria capacitado a implementar po-

líticas públicas em um ambiente participativo e plural, onde


políticas globais abarcam, por exemplo, a participação cívica a

partir de instâncias locais, interesses dos investidores e ações

mitigadoras de impacto ambiental (PINTO, 2010).

GOVERNANÇA METROPOLITANA: “um curso de atividades

desempenhadas por autoridade pública, dirigidas à provisão

de serviços e bens públicos, ou à regulação das atividades pri-

vadas, visando o interesse comum metropolitano. Como po-

lítica de base territorial, sua implementação depende da exis-

tência de autoridade pública competente sobre a mesma base

territorial. Sem autoridade metropolitana competente política,

administrativa e financeira não há gestão metropolitana” (BRA-

GA, 1999, p. 325).

GOVERNANÇA METROPOLITANA > SUPRAMUNICIPAL: con-

ta com uma instituição centralizadora da gestão e planejamen-

to de toda a área metropolitana por meio de autonomia finan-

ceira. Esta estrutura tem legitimidade política direta e diálogo

vertical com os governos locais (LEFÈVRE, 1998).

GOVERNANÇA METROPOLITANA > INTERMUNICIPAL: de

estrutura mais flexível, a legitimidade política pertence aos po-

deres locais, e o dialogo é em forma de cooperação horizontal

ou cruzada (LEFÈVRE, 1998).

MACROMETRÓPOLE PAULISTA: “corresponde ao território

situado em torno de 150 km da capital, reunindo as Regiões

Metropolitanas de São Paulo, Campinas e Baixada Santista, e

as aglomerações urbanas de Sorocaba, Jundiaí e São José dos

Campos” (ASQUINO, 2010, p. 84).

MOBILIDADE [1]: o sistema de mobilidade urbana é um con-

junto complexo composto pelos diversos modos de transporte,

de passageiros e de carga, e a interação deles com as infra-

estruturas de circulação, com o meio urbano, de origem, de

passagem e de destino, e com o meio ambiente (BORN, 2011).


MOBILIDADE [2]: é a capacidade de deslocamento de pessoas

e bens no espaço urbano para a realização das atividades co-

tidianas em tempo considerado ideal, de modo confortável e

seguro (RUEDA, 2002).

MOBILIDADE [3]: compreende todo o que se refere a proble-

mas e soluções de deslocamento de pessoas e bens no espaço

urbano. É o fluxo que permite operar a dinâmica urbana ade-

quadamente (RUEDA, 2002).

MOBILIDADE > HIPERMOBILIDADE: O termo é utilizado para

qualificar como a sociedade, em realidade uma parte restrita da

sociedade, se beneficia de uma capacidade de deslocamento de

longo alcance, anteriormente jamais alcançada (HALBERT, 2010).

REDE: são nós (cidades ou polos) conectados por vínculos so-

cioeconômicos através dos quais se intercambiam fluxos de

distinta natureza, sobre infraestruturas de transporte (de pes-

soas e de bens) e comunicação (de informação) e sustentadas

pela cooperação entre organizações públicas e privadas. Essas

redes podem existir, e serem planejadas, em distintas escalas

espaciais: local, regional, nacional, continental e mundial. Ao

organizar-se, as redes podem concretizar projetos relevantes

que as cidades isoladas não poderiam abordar, ganhando em

coerência aos limites político-administrativos do território, na

medida em que deixam de postular que esses limites constitu-

íam o único perímetro possível de resposta às potencialidades

e aos problemas (BOIX, 2003).

REDE DE SINERGIA OU COMPLEMENTARIDADE: são redes

diferentemente especializadas, sem hierarquia, que compõem

uma rede econômica cruzada de inovação tecnológica de acor-

do com a especialização ou a divisão internacional do trabalho.

Essa rede nunca é aplicável como um modelo total territorial,

porque o modelo hierárquico sempre persistirá como memória.

As redes horizontais podem ser de sinergia, cada núcleo simi-


lar e completo, ou de complementaridade, divisão do trabalho

ou especialidade por núcleo (CAMAGNI, 2005).

SUBCENTRO [1]: “é uma área pequena com alta concentração

diversificada e equilibrada de comércio e serviços” (VILLAÇA,

2001, p. 139).

SUBCENTRO [2]: “consiste numa réplica em tamanho menor

do centro principal, com o qual concorre em parte sem, entre-

tanto, a ele se igualar. Atende aos mesmos requisitos de oti-

mização de acesso apresentados anteriormente para o centro

principal. A diferença é que o subcentro apresenta tais requi-

sitos apenas para uma parte da cidade, e o centro principal

cumpre-os para toda a cidade” (VILLAÇA, 2001, p. 293).

SUBCENTRO [3]: não são considerados subcentros zonas co-

merciais que sejam especializadas ou pouco diversificadas

(VILLAÇA, 2001).

SUSTENTABILIDADE: em um sistema sustentável, cada ele-

mento apresenta mais de uma função (ou relação), diminuindo

assim a possibilidade de desconexão da unidade e a dissipação

energética, que é, sempre que possível, reaproveitada dentro

do próprio ciclo (RUEDA, 2002).

SUSTENTABILIDADE URBANA [2]: estruturação do ciclo ener-

gético, da água, do solo, da reabilitação de edifícios existentes,

a descentralização de funções, a autossuficiência das zonas e a

organização de fluxos (BETTINI, 1998).

SUSTENTABILIDADE URBANA > CAPACIDADE DE CARGA:

capacidade de reação frente a pressões mediantes processos

de autodepuração, absorção e reciclagem de resíduos, recupe-

rando recursos e mantendo intactas capacidades não renová-

veis (BETTINI, 1998).


SUSTENTABILIDADE URBANA > ESTABILIDADE: é a necessária

capacidade antecipadora do planejamento, ou seja, a melhor or-

ganização das variáveis do entorno. A atual configuração urbana

modernista, definida por zonificação, é geradora de instabilidade.

A estabilidade se sustenta em impregnar o território de oportuni-

dades e informação. Os sistemas complexos compreendem maior

número de circuitos reguladores. (RUEDA, 2002).

SUSTENTABILIDADE > (IN)SUSTENTABILIDADE URBANA [1]:

o fenômeno de insustentabilidade ocorre quando se supera a

capacidade de carga de um ambiente. A cidade provoca uma

evolução na natureza de sentido único (BETTINI, 1998).

SUSTENTABILIDADE > (IN)SUSTENTABILIDADE URBANA [2]:

o problema de insustentabilidade urbana está relacionado ao

alto índice dissipativo de energia desse ambiente, ou seja, da

falta de controle administrativo energético, e seu aspecto dege-

nerativo (BETTINI, 1998).

TERRITORIALIDADE AUREOLAR: definida por zonas, limites e

fronteiras, nas quais se exerce o poder (DUPUY, 1996).

TERRITORIALIDADE RETICULAR OU VETORIAL [1]: que está

além das zonificações e das barreiras, dentro das quais se exer-

cem outros poderes (DUPUY, 1996).

TERRITORIALIDADE RETICULAR OU VETORIAL [2]: em uma

estrutura em árvore, o corte de um grafo, significa uma descone-

xão, enquanto na estrutura reticular os mecanismos de transmis-

são são maiores. Dessa maneira, um sistema policêntrico é mais

eficiente que um sistema concêntrico, e um sistema reticular é

mais eficaz que um sistema policêntrico (BOIX, 2003).

TERRITORIALIDADE RETICULAR OU VETORIAL [3]: a vetori-

zação é a participação crescente de uma geografia feita de liga-

ções e trocas a distância. De uma maneira mais generalizada, a


geografia nos mostra que os espaços urbanos não são apenas

a posição dos pontos e sua distância geométrica; com a hi-

permobilidade, os elementos são definidos pelas linhas que os

associam (HALBERT, 2010).

155PARTE III CONSIDERAÇÕES FINAIS | 11 Referências bibliográficas

11 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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