fls. no tribunal de contas do estado de rondônia proc. n ... · menor preço global, ... tabela de...

Tribunal de Contas do Estado de Rondônia Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva

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Fls. no

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PROCESSO

INTERESSADO

0537/2012 – TCER

PREFEITURA MUNICIPAL DE ARIQUEMES

ASSUNTO Edital de licitação – Pregão eletrônico 18/2012 –

relativo à contratação de empresa especializada

na prestação de serviços de coleta de resíduos

sólidos domiciliares, comerciais e de limpeza

urbana.

RESPONSÁVEL José Márcio Londe Raposo – Prefeito Municipal

Glauco Rodrigo Koserski – Secretário Municipal de

Meio Ambiente

Anderson Rogério F. da Silva – Engenheiro

Ambiental e responsável técnico e pregoeiro

RELATOR Conselheiro Edílson de Sousa Silva

EMENTA

Edital de licitação. Pregão. Fiscalização de atos e

contratos. Preliminar. Deslocamento da competência para

o Pleno. Relevância e controvérsia da matéria. Coleta

de resíduos sólidos e limpeza urbana. Irregularidades

insanáveis. Omissões no edital. Ausência de motivação

concreta. Violação de normas constitucionais e Lei n.

8.666/93. Nulidade.

VOTO

CONSELHEIRO RELATOR EDÍLSON DE SOUSA SILVA

RELATÓRIO

Trata-se de processo de fiscalização de edital de

licitação na modalidade pregão eletrônico n. 18/2012, do tipo

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menor preço global, o qual tinha por objeto a contratação de

serviços de coleta e transporte de resíduos sólidos domiciliares

e comerciais e de limpeza urbana, pelo período de 12 meses,

alçado no valor de R$ 4.193.797,20 (quatro milhões, cento e

noventa e três reais, setecentos e noventa e sete reais, vinte

centavos).

O exame técnico preliminar apontou as seguintes

irregularidades: ausência de identificação do momento e do local

em que o licitante vencedor deverá comprovar a disposição das

instalações necessárias à execução do objeto; ausência de

comprovação da viabilidade econômica da terceirização do

serviço; e ausência de justificativa a respeito do não

parcelamento do objeto. Manifestou-se ao final, pela suspensão

cautelar do certame.

Por meio da Decisão n. 47/2012 – fls. 251/279,

determinei a suspensão cautelar do procedimento licitatório e

estabeleci o prazo de 10 dias para que a administração municipal

comprovasse a adoção das medidas requeridas e retificações

necessárias ao prosseguimento do certame.

O Controle externo, por intermédio da secretaria

ambiental apontou outras falhas: a) definição errônea do objeto

na minuta contratual; b) ausência na minuta contratual da

designação do fiscal do contrato; c) ausência de documentos que

deveriam ter sido apresentados ao TCE/RO junto ao edital; d)

ausência de definição na minuta contratual das localidades a

serem atendidas com a contratação do objeto em razão de não ter

mencionado o Distrito de Bom Futuro; e) ausência de definição

clara da destinação final de resíduos sólidos no Projeto Básico;

f) não disponibilização integral do edital.


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Instado a manifestar-se, o Ministério Público de Contas

acolheu a justificativa de algumas irregularidades, entretanto,

pugnou pela manutenção da suspensão do certame, requerendo a

fixação de prazo para apresentação de justificativas acerca das

impropriedades e pela consignação de recomendação ao Município.

Os responsáveis apresentaram justificativa às fls.

333/343 e 355/379.

A empresa Monte Sião Construções e Locações Ltda

recorreu administrativamente em face da decisão que declarou

vencedora a empresa Coolpeza Serviços, sob o argumento que houve

erros graves de cálculo na composição dos custos, bem como ter

apresentado licença de operação ambiental incompatível com o

objetivo da contratação pela Administração – fls. 374/379.

Às fls. 381, o Ministério Público do Estado, por meio

do Ofício n. 172/2012-3ª PJA/1ª Titularidade, encaminhou cópia

da Portaria n. 85/2012/PJARIQ, referente à instauração do

inquérito civil público n. 2012001010010363, o qual tem por

objetivo apurar possíveis irregularidades ocorridas no processo

licitatório de contratação de empresa especializada na prestação

de serviços de coleta de resíduos sólidos e de limpeza urbana,

no Município de Ariquemes.

A Diretoria do Controle Ambiental fez nova análise

técnica às fls. 396/405 e concluiu pela persistência das

seguintes irregularidades: a) ausência de identificação do

momento e do local em que o licitante vencedor deverá comprovar

que dispõe de instalações necessárias à execução do objeto; b)

ausência da comprovação da viabilidade econômica da

terceirização do serviço de coleta de lixo e limpeza urbana; c)

ausência de justificativa a respeito do não parcelamento do


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objeto; ausência de justificativa da necessidade de contratação

de maneira a evidenciar elementos técnicos que dêem suporte ao

quantitativo licitado; e d) evidenciar que o volume do lixo

recolhido e dos demais critérios de liquidação do serviço para o

pagamento do serviço efetivamente prestado.

O Ministério Público de Contas, no parecer de fls.

410/414 pugnou para que fossem tomadas as providências de modo a

sanar todas as irregularidades indicadas pela manifestação

técnica do Controle Externo Ambiental.

O Município de Ariquemes apresentou defesa às fls.

428/466.

O Controle Externo apresentou parecer às fls. 469/480,

ocasião em que opinou pela declaração de ilegalidade do Edital

de Pregão Eletrônico n. 18/2012, sem pronúncia de nulidade; pela

fixação de determinação no sentido de que a Administração vigie

permanentemente, pelo fiel cumprimento das exigências previstas

no projeto básico em especial no que se refere à metodologia de

execução dos serviços, utilização de veículos e equipamentos,

instalações, mão de obra, fiscalização, controle de eficiência

dos serviços, incluindo-se o acordo de níveis de serviços, com

tabela de indicadores; e pela advertência aos responsáveis de

que o descumprimento de determinação fixada por este egrégio

Tribunal implica na incidência de multa severa.

O Ministério Público de Contas manifestou-se às fls.

495/501 pela ilegalidade do edital, haja vista a subsistência de

fragilidades que comprometeram fatalmente a competitividade da

licitação, tendo em vista que os serviços foram licitados com

prazo exíguo para instalação da contratada, lote único sem

fundamentação técnica que demonstrasse a vantajosidade do modelo


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adotado, alijando da disputa de empresas menores e que

eventualmente estivessem interessadas na prestação de parte dos

serviços, e, por fim, sem justificativa dos quantitativos de

mão-de-obra e veículos contabilizados na composição de custos.

É o relatório.

A Prefeitura Municipal de Ariquemes deflagrou Processo

Licitatório n. 1711/SEMA/2012 na modalidade Pregão Eletrônico n.

018/SEMPOG/2012, tipo menor preço global, cujo objeto é a

contratação de empresa especializada para prestação de serviços

de coleta e transporte de resíduos sólidos domiciliares,

comerciais, e serviços de limpeza urbana – fls. 153/171.

I – Preliminar: competência para julgamento

O Regimento Interno e a LC n. 154/96 não prevê

expressamente a competência das câmaras para julgamento dos atos

administrativos decorrentes da fiscalização de atos e contratos.

Contudo, este egrégio Tribunal de Contas firmou a

competência das Câmaras para apreciação e julgamento dos atos

referentes aos editais de licitação.

No caso dos autos, foram apontadas irregularidades no

edital de pregão eletrônico n. 018/SEMPOG/2012 pelo Corpo

Instrutivo Técnico e pelo Ministério Público de Contas, o qual

tem por objeto a prestação de serviço de coleta de resíduos

sólidos domiciliares e comerciais e limpeza urbana no Município

de Ariquemes.

Como se sabe, a matéria é complexa e recentemente foi

apreciada por este egrégio Tribunal Pleno, por ocasião do


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julgamento dos autos n. 2440/2010, referente ao Município de

Porto Velho.

Desta forma, diante da relevância e controvérsia

lançada sobre a matéria, entendo que a competência neste caso

deverá ser avocada para o Tribunal Pleno, em caráter

excepcional, a fim de que seja firmado o entendimento no âmbito

deste egrégio Tribunal, consoante preceitua o parágrafo único do

art. 122, do Regimento Interno.

II – Do mérito

Em síntese, os Relatórios Técnicos e o Ministério

Público de Contas destacam as seguintes irregularidades no

Edital de Licitação:

Descumprimento do art. 37, XXI da CF e art. 3° da Lei n.

8.666/93, pela omissão no projeto básico e termo de

referência da indicação do momento e do local exato em que

o licitante vencedor deve comprovar que dispõe de

instalações necessárias ao regular adimplemento do objeto

da licitação, como pátio, escritório, sala de atendimento

de seu pessoal, equipamentos e sistemas.

Descumprimento do art. 55, § 1, da Lei n. 8.666/93 pela

definição errônea na minuta contratual do objeto a ser

contratado.

Descumprimento do art. 67 da Lei n. 8.666/93, por não

constar na minuta contratual a designação de fiscal da

contratante.

Descumprimento ao art. 39 da LC n. 154/96, por não

apresentar devidamente documentação necessária ao Edital

objeto do processo para análise.


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Descumprimento do art. 55 da Lei n. 8.666/93, por não

definir claramente na minuta contratual as localidades a

serem atendidas com a contratação do objeto do presente

edital.

Descumprimento ao inciso IX do art. 6° da Lei n. 8.666/93,

por não definir claramente a destinação final de resíduos

sólidos no Projeto Básico.

Ausência de comprovação da viabilidade econômica da

terceirização do serviço.

A defesa apresentada pelos responsáveis, quanto às

irregularidades discriminadas, aduziu que:

a) a identificação do local de instalação durante o ato

licitatório pode cercear a participação de empresas de outros

Estados ou proporcionar vantagens às empresas localizadas em

Ariquemes;

b) impossibilidade de comprovação de viabilidade

econômica da terceirização do serviço, pois para isso faz-se

necessário considerar que o Município dispõe de infraestrutura e

recursos humanos dimensionados no projeto básico, e

comprovadamente, o Município não dispõe de estrutura para a

execução dos serviços, ainda que parcelados;

c) quanto ao não parcelamento do objeto, a Lei n.

11.445/2007 e Lei n. 12.305/2010 dispõem sobre as atividades que

compõem o serviço público de limpeza urbana e de manejo de

resíduos sólidos, sendo que a opção do Município foi pela

elaboração de um plano de gestão integrada de resíduos, a qual

diminui os custos pelo compartilhamento da mesma estrutura na

prestação dos serviços de limpeza urbana;


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d) no que se refere ao serviço de limpeza urbana nas

vias do Distrito Bom Futuro, argumenta que no Anexo B foi

previsto o serviço de coleta de resíduos sólidos para referido

Distrito e não é possível o serviço de limpeza urbana em razão

da ausência de infraestrutura da localidade;

e) os resíduos sólidos provenientes de coleta

domiciliar e comercial serão destinados ao complexo de

tratamento e disposição final de resíduos já em funcionamento,

enquanto que aqueles provenientes da limpeza urbana poderão ser

destinados para as áreas de recuperação de jazidas exauridas de

cascalho e argila próximas ao Município. Sendo que atualmente,

todos os resíduos são destinados ao Complexo de Tratamento e

Disposição Final localizado na LC 60, Gleba 20, Lote 13 B.

f) a autorização para funcionamento pelo Poder Público

quando da constituição de qualquer empresa em qualquer ramo de

atividade e para o exercício de qualquer atividade econômica é

determinada por meio de alvará de licença para funcionamento,

portanto, desnecessária sua previsão no Edital;

g) a definição errônea na minuta da palavra “especiais”

foi equívoco de digitação e será suprimida;

h) quanto à ausência de designação do fiscal da

contratante, afirma que o apontamento está evidenciado no item

2.3.2 do edital e a comissão de fiscalização da prestação do

serviço é instituída por meio de Decreto, não havendo qualquer

obrigatoriedade de referida informação no edital;

i) não houve ausência de documentos que deveriam ter

sido apresentados no TCE/RO junto ao edital, pois todos estavam

disponibilizados no site do Município;


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j) o Anexo B estabeleceu os locais e a freqüência da

coleta de resíduos sólidos domiciliares e no Anexo C, os locais

e freqüências dos serviços de limpeza urbana, incluindo varrição

de ruas, capinação, pintura de meio fio e roçagem de áreas

verdes;

l) o projeto básico prevê no item 5.1.15, a definição

clara da destinação final dos resíduos sólidos no Projeto

Básico;

m) a disponibilização integral do edital foi feita por

meio do formato .rar na página oficial do Município.

Ao final, requereu o acolhimento das justificativas e o

saneamento das irregularidades apontadas, a fim de que seja

determinado o arquivamento do feito.

Pois bem.

A prestação do serviço público de limpeza urbana

desenvolve-se por meio de uma cadeia de blocos de atividades

distintas: a coleta – que pode ser domiciliar e/ou varrição; o

transporte – remoção do lixo até local apropriado; o tratamento

– que pode ser sanitário ou de caráter seletivo; e a destinação

– local, que pode ser lixão, aterramento sanitário, incineração.

Desta forma, pode-se dizer que a limpeza urbana é

constituída de serviços que podem ser usufruídos diretamente

pelo indivíduo – coleta domiciliar -, e por outros usufruídos

pela coletividade propriamente dita – limpeza de parque,

logradouros, varrição de vias.


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O Município detém a responsabilidade e competência para

organizar a prestação dos serviços públicos de limpeza urbana,

seja diretamente ou por meio de delegação a particulares.

A limpeza urbana é matéria um tanto complexa, pois toda

a coletividade é beneficiada e também o indivíduo, contudo, não

é possível aquilatar a quantidade de lixo produzida por cada

indivíduo e nem mesmo especificá-lo. Com efeito, a prestação do

serviço e sua contraprestação pecuniária serão avaliadas em

função do lixo que é produzido por toda a coletividade.

O ilustre doutrinador Marçal Justen Filho (Direito

Administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 281), ao

lecionar sobre o assunto, afirma:

“O modelo mais clássico de concessão é aquele em que

nenhum tipo de remuneração é extraída dos cofres

públicos para manutenção do serviço. Nesse caso,

particular aplica verbas privadas e desenvolve o

empreendimento, fazendo jus ao lucro que obtiver ou

arcando com os prejuízos que sofrer. Essa hipótese se

configura tanto quando o particular é autorizado a

perceber remuneração dos usuários do serviço como

quando a exploração empresarial compreende fontes

diversas de percepção de rendimentos. {...} a

contrapartida de assumir o serviço por conta e risco

próprios (pelo concessionário) é a garantia estatal de

alteração da tarifa a qualquer tempo. {...} Um exemplo

facilita a compreensão. Utiliza-se o caso mais

controvertido, nos dias atuais, que se relaciona à

coleta de lixo. Haverá um contrato de prestação de

serviços regidos pela Lei n. 8.666 se a remuneração do

particular for custeada pelos cofres públicos e


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calculada em quantia fixa ou segundo critérios

desvinculados da exploração propriamente dita. Isso se

passa quando se estabelece remuneração calculada sobre

homens-hora ou número de veículos utilizados e assim

por diante. Haverá concessão de serviço público quando

uma parcela significativa da remuneração for

proveniente do pagamento de tarifas pelos usuários e da

comercialização de dejetos e subprodutos. Será

admissível a Administração arcar com parcela dos

encargos, desde que proporcionada à atividade executada

pelo particular. {...} A hipótese de transferência

integral dos encargos para o poder concedente conduz a

questão a uma modalidade de contrato de gestão. Isso

não significa reconhecer a vedação constitucional à sua

adoção, mas afirmar a recondução da hipótese a outra

figura, que não a concessão”. Grifei.

Como se vê, o assunto de prestação do serviço de

limpeza urbana é cercado de peculiaridades, que se não

observadas preliminarmente, poderão conduzir a inúmeras

irregularidades que fulminarão o futuro contrato.

Ou seja, o Edital de Licitação deverá descrever de

forma pormenorizada os serviços que serão prestados na limpeza

urbana, os locais que serão atendidos, a forma precisa de

remuneração, a fiscalização do contrato e prestação de contas,

além de outros indicadores indispensáveis.

No caso, o controle externo e o Ministério Público de

Contas apontaram irregularidades detectadas no edital da

licitação, no projeto básico e na própria minuta do contrato de

prestação de serviço.


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Em análise dos autos, constata-se que efetivamente, não

se constatou no Edital, a identificação do local ou mesmo prazo

para que o licitante vencedor promovesse as instalações

necessárias à execução do objeto licitado.

Sabe-se que qualquer particular que pretenda contratar

com o órgão público deverá estar previamente preparado para a

execução do contrato, por esta razão, o edital deverá

especificar as exigências de uma estrutura administrativa

estabelecida no município em determinado prazo, a fim de que se

possa prestar assistência do serviços prestados.

Contudo, entendo que a irregularidade, neste caso, pode

ser sanável, uma vez que no item 9.0 – Instalações do Projeto

Básico há a previsão, embora não tenha sido fixado prazo para a

implantação das instalações.

No que se refere à viabilidade econômica da

terceirização do serviço de coleta de lixo e limpeza urbana,

efetivamente tal estudo deve ser realizado pelo poder público,

sob pena de ser considerada ilícita a terceirização.

Não se pode utilizar-se da terceirização em

substituição às atividades institucionais do Estado – direitos

sociais - as quais necessariamente devem ser prestadas direta ou

indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e

Municípios.

As atividades-fim são aquelas constitucionalmente

atribuídas aos poderes constituídos e legalmente distribuídas e

cometidas a cargos existentes na estrutura de seus entes

públicos, não passível, portanto, de atribuição a particulares,

salvo quando delegáveis, nos termos das leis n. 8.666/93 e


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8.987/95, ao passo que as atividades-meio são aquelas

instrumentais, acessórias, materiais ou de gestão, concebidas e

perpetradas única e exclusivamente para concretizar as

finalidades institucionais dos órgãos públicos – atividades-fim.

O TCU possui o entendimento no sentido de que somente é

possível a contratação de empresas para a prestação de serviços

a entidades e órgãos da Administração Pública se esses serviços

não estiverem incluídos dentre aqueles especificados como sendo

atribuição de cargos de carreira e que não venham a caracterizar

terceirização de atividade fim do órgão ou entidade

administrativa contratante – Decisão TCU n. 680/95/Pleno.

Referida regra, somente pode ser mitigada em situações

especiais, devidamente justificadas.

O Tribunal de Contas de Minas, em resposta dada à

Consulta de n. 657.277, de relatoria do eminente Conselheiro

Murta Lages, consignou:

“(...) a terceirização só é lícita quando envolve,

apenas, serviços ligados à atividade-meio, tais como:

vigilância, limpeza, conservação, transporte,

informática, copeiragem, recepção, reprografia,

telecomunicação, instalação e manutenção de prédios

públicos”.

Parafraseando o ilustre doutrinador Hely Lopes

Meirelles (Direito Administrativo brasileiro. São Paulo:

Malheiros, 2003, p. 321), classifica os serviços públicos como

próprios e impróprios. Os próprios decorrem do exercício das

atividades típicas do Estado, portanto, indelegáveis, por

exemplo, poder de polícia, definição de políticas públicas, etc.


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Os impróprios são os serviços de interesse comum, pois embora

relevantes, podem ser prestados diretamente pelo Estado, ou

indiretamente, mediante concessão, permissão ou autorização, mas

não por meio de terceirização.

Assim, as atividades-meio podem ser exercidas por meio

de terceirização, cujo regime jurídico administrativo limita-se

à relação entre o Poder Público e a empresa fornecedora de mão-

de-obra, ou seja, a regência dos contratos dar-se-á por meio do

direito administrativo, mas a relação mantida com as pessoas

físicas que desempenham o objeto do contrato será de natureza

trabalhista.

Diante destas considerações, tem-se que o processo de

terceirização de atividades deve levar em conta as atividades

definidas como específicas no quadro de pessoal de cada órgão,

conforme predispõe o princípio da legalidade. Pois, no âmbito da

administração pública, uma atividade, ainda que de natureza

nitidamente acessória, caso tenha suas atribuições elencadas na

lei que instituiu o quadro de pessoal da entidade ou órgão, não

poderá ser preenchida licitamente, mediante terceirização.

Assim, entendo que a viabilidade econômica da

terceirização do serviço de coleta de lixo e limpeza urbana

deveria ter sido concretamente demonstrada pela administração

municipal, pois pelo que pode ser aferido nos autos, o Município

de Ariquemes possuía uma estrutura, ainda que precária, para a

prestação do serviço de limpeza urbana.

Na lição de Lucas Rocha Furtado (Curso de Licitações e

Contratos Administrativo, 3. ed. Belo Horizonte: Editora Fórum,

2010, p. 365):


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“Constatando-se que os serviços a serem terceirizados

correspondem a tarefas permanentes, contínuas,

inerentes e indispensáveis à atividade-fim da

Administração, ainda que seja realizada licitação, a

contratação é tida por ilegal, importando em violação

do dever de realizar concurso público”.

E ainda, o ilustre administrativista, Marçal Justen

Filho (Comentários à Lei de Licitações e Contratos

Administrativos, p. 21) assegura:

“Não cabe, ao contrário do que o texto literal induz, a

aplicação do regime da Lei n. 8.666/93 à contratação de

todos os “serviços” de terceiros. Somente quando se

tratar de serviços esporádicos ou temporários,

desenvolvidos por exceção, incidirá tal regime”.

Segundo consta na justificativa do Projeto Básico –

fls. 4/5 – o Município conta com 30 vagas de garis em seu quadro

e a existência de caminhões – portanto, deveria pelo menos ter

sido realizado um estudo técnico-financeiro da viabilidade da

aquisição de bens e equipamentos faltantes em detrimento do

contrato anual avaliado em R$ 4.193.797,20 (quatro milhões,

cento e noventa e três reais, setecentos e noventa e sete reais,

vinte centavos).

Ademais, a terceirização é tida como forma excepcional

de contratar com o poder público.

Neste aspecto, o parecer técnico de fl. 251-A/279 bem

ponderou que “a simples alusão a dificuldade de ordem

operacional, não basta à demonstração de que não se teria

alternativa diversa da terceirização para oferecer o serviço de


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coleta de lixo e limpeza urbana, mesmo porque se trata de

prestação vinculada à área fim, cuja incumbência, em regra, cabe

ao próprio Poder Público, especialmente no caso de ente que

detém em seu quadro de pessoal efetivo servidores com

atribuições de gari (agente de serviço) – inclusive, neste

momento encontra-se em andamento concurso público com oferta de

vagas, também, para o cargo de agente de serviços, aliás,

fazendo soar estranha a ressalva de que esses mesmos postos

serão extintos, conforme menção contida no texto reproduzido

acima – bem como dispõe de alguns veículos e equipamentos

adquiridos, certamente, com mesma finalidade (realizar a coleta

de lixo”.

Desta forma, entendo que a justificativa apresentada

pelo Município de Ariquemes para a adoção da terceirização não

pode ser convalidada, pois deveria ter sido aferida por meio de

levantamento técnico e concreto, logo, o edital de licitação

deve ser anulado.

Quanto ao não parcelamento do objeto licitado, entendo

que embora a lei de licitações não especifique expressamente

quais serviços públicos deverão ser divididos para serem

licitados, prevê no § 1°, do art. 23, que:

“Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem

os incisos I a III do artigo anterior serão

determinadas em função dos seguintes limites, tendo em

vista o valor estimado da contratação:

§ 1o. As obras, serviços e compras efetuadas pela

Administração serão divididas em tantas parcelas

quantas se comprovarem técnica e economicamente


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viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor

aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à

ampliação da competitividade sem perda da economia de

escala. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)”.

A maioria dos renomados administrativistas defendem que

a Administração estaria obrigada a executar – por seus próprios

agentes – as atividades materiais concernentes a serviço

público, ou então, contratar particulares somente por meio de

concessão ou permissão.

Entretanto, esta visão limitada impediria o Poder

Pública de acordar com terceiros um mero contrato administrativo

de prestação de serviços – como o da coleta de lixo domiciliar,

por exemplo.

Justamente por este motivo, prevalece o entendimento de

que os serviços públicos podem ser prestados diretamente pelo

Poder Público – por intermédio de seus órgãos ou entidades – ou

por meio de concessão ou permissão; as etapas do serviço de

limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos urbanos podem ser

materialmente executadas por terceiro contratado pela

Administração quando esta opta pela prestação direta de tal

serviço público; e o terceiro contratado, nessa circunstância,

por não assumir o serviço em sua totalidade, por sua conta e

risco, não é concessionário e, assim, não se remunera por

tarifas pagas diretamente pelos usuários, mas sim pelos cofres

públicos. Neste entendimento: Consulta do TCE/MG n. 783.098,

Relator Conselheiro Sebastião Helvecio, Tribunal Pleno, Sessão

do dia 17/3/2010.

Da interpretação acima é possível extrair que o

terceiro contratado não pode assumir o serviço em sua

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8883.htm#art23�1


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totalidade, por sua conta e risco, pois não é concessionário e é

remunerado pelos cofres públicos.

Não obstante, o objeto dos contratos de prestação de

serviço de limpeza urbana tem sido alvo de muitas discussões,

pois o ordenamento jurídico não prevê um modelo administrativo

que se amolde e abrace todas as atividades que compõem o serviço

público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos

previstos na Lei n. 11.445/2007 e Lei n. 12.305/2010.

Por este motivo, comumente, o Poder Público tem

celebrado milionários contratos administrativos de serviço de

limpeza urbana, sob diversas formas, como por exemplo, a

concessão, contrato administrativo de prestação de serviço,

parceria público-privado.

Mas, o certo é que dificilmente poderá haver a comunhão

do serviço de coleta e transporte de resíduos sólidos

domiciliares (específicos) e os serviços gerais de limpeza

urbana (inespecíficos). Por outro lado, a coleta e transporte de

resíduos sólidos domiciliares deverá também ser acrescido dos

resíduos sólidos de saúde, os quais devem ter uma atenção ainda

maior por parte do Poder Público.

Ao contrário do sustentado pelo Município de Ariquemes,

o parcelamento dos serviços de limpeza urbana corrobora para uma

melhora na qualidade do serviço, pois aqueles prestados em

grande escala tendem a ser ineficientes.

O Edital de Licitação deve delimitar territorialmente a

área de prestação do serviço público que será objeto do

contrato, sob pena de incorrer em ampliação posterior e ilegal


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do objeto licitado ou deixar de atender localidades que

necessitam do atendimento do serviço.

No caso, verifica-se no Anexo B – fl. 31 – o

atendimento do serviço de coleta de resíduos sólidos

domiciliares ao Distrito de Bom Futuro, entretanto, não há

menção do serviço de limpeza de vias urbanas, sendo certo que

para este serviço não necessariamente exige-se infraestrutura da

localidade, mas sim a manutenção da limpeza urbana.

Na leitura do edital de licitação e do projeto básico,

observa-se a confusão quanto ao local de destinação final dos

resíduos sólidos provenientes de coleta domiciliar e comercial e

daqueles advindos da limpeza urbana.

Os itens 5.1.2 e 5.1.15 – fl. 175/176 –,

respectivamente, dispõem:

“5.1.2 – O transporte será executado pelo próprio

caminhão compactador, com destinação final localizada

no Complexo de Tratamento e Disposição Final de

Resíduos Sólidos de Ariquemes.

5.1.15 – Todos os resíduos coletados deverão ser

transportados pela CONTRATADA para o Complexo de

Tratamento e Disposição Final de Resíduos Sólidos –

CTDR ou em local a ser indicado pela CONTRATANTE.”

Facilmente se constata a indefinição do local de

destinação final dos resíduos coletados, o que não pode ser

evidenciado num edital de licitação.


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O Edital de Licitação deve ser objetivo, ainda mais

quando se trata do local de destinação final e tratamento dos

resíduos sólidos, que depende de licenciamento ambiental,

conforme consignado anteriormente.

Quanto à ausência da exigência de alvará de

funcionamento na sede do Município da licitante para a execução

dos serviços, esclareço que se trata de licenciamento ambiental

previsto como instrumento da Lei de Política Nacional do Meio

Ambiente – Lei n. 6.938/81, regulamentada pela Resolução do

CONAMA n. 237/91.

Além disso, a Constituição Federal dispõe no art. 225,

§ 1°, inciso IV, que:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e

essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao

Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e

preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito,

incumbe ao Poder Público:

{...}

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra

ou atividade potencialmente causadora de significativa

degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto

ambiental, a que se dará publicidade; (Regulamento)

Sabe-se que a inadequada prestação do serviço de

limpeza urbana e de gestão de resíduos sólidos assume

consequências de imensuráveis proporções socioambientais,

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11105.htm


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levando autoridades públicas a buscarem soluções, conforme foi

amplamente discutido na Conferência das Nações Unidas sobre

Desenvolvimento Sustentável, a Rio+20.

O legislador, ao criar a Lei Federal 12.305/10, teve

por objetivo minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos

gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde

humana e à qualidade ambiental.

A propósito:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR.

ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO. EXIGÊNCIA

DE DUPLO LICENCIAMENTO AMBIENTAL. INEXISTÊNCIA DE

INSCRIÇÃO VÁLIDA PERANTE ÓRGÃO MUNICIPAL DE DEFESA

AMBIENTAL. LEI Nº 8.408/99 DO MUNICÍPIO DE

FORTALEZA/CE. INABILITAÇÃO ESCORREITA. INEXISTÊNCIA DE

DIREITO LÍQUIDO E CERTO DA EMPRESA LICITANTE.

PRECEDENTE. PROVIMENTO DO RECURSO. 1 - Caso em que foi

deferida liminar em mandado de segurança a autorizar a

participação de empresa no Pregão Eletrônico nº

19/2010, promovido pelo Instituto Federal de Educação,

Ciência e Tecnologia do Ceará - IFCE, independentemente

de licença junto à SEMAN - Secretaria do Meio Ambiente

e Controle Urbano e certificado da EMLURB/CE - Empresa

Municipal de Limpeza e Urbanização de Fortaleza/CE. 2 -

Considerando-se o objeto licitado - coleta e destinação

final de resíduos sólidos -, é dever-poder da

Administração Pública exigir dos candidatos no certame

estarem regularmente inscritos nos órgãos competentes

de proteção ao meio-ambiente. {...} 4 - Não há violação

a direito líquido e certo da LIMPTUDO SERVIÇOS DE

LIMPEZA E CONSERVAÇÃO Ltda., pois o IFCE está obrigado,


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por força da referida norma, a exigir também a Licença

de Operação (LO) expedida pela SEMAM - Secretaria do

Meio Ambiente e Controle Urbano de Fortaleza/CE,

exigência esta com presunção de constitucionalidade.

Tampouco há restrição de competividade, porquanto a

exigência legal pressupõe-se de conhecimento para todos

os concorrentes, presunção intrínseca e fundamental do

ordenamento jurídico positivo. {...} Agravo de

instrumento provido. (TRF 5ª R.; AGTR 113320; Proc.

0002371-72.2011.4.05.0000; CE; Primeira Turma; Rel.

Des. Fed. José Maria Lucena; Julg. 21/07/2011; DEJF

29/07/2011; Pág. 78).

Com efeito, considerando que nem todas as atividades

exigem o licenciamento ambiental, e que no caso, notoriamente o

serviço de limpeza urbana para ser executado depende desta

licença, o Edital de Licitação deveria necessariamente prever

como requisito de qualificação técnica, a licença prévia, de

instalação e operação ambiental.

O Edital de Licitação previu no item 11.0 –

FISCALIZAÇÃO, dispondo da seguinte forma:

“11.1. – A fiscalização do cumprimento do Contrato

caberá a CONTRATANTE, que exercerá controle em relação

à quantidade e a qualidade dos serviços executados, a

fim de possibilitarem a aplicação das penalidades

previstas, quando desatendidas as disposições a elas

relativas”.

O Município de Ariquemes omitiu-se na designação e

especificação da secretária ou órgão que seria responsável pela

fiscalização inicial do Contrato, bem como não dispôs de prazo e


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nem previu a constituição de Comissão de Fiscalização e

Prestação de Contas pelo gestor municipal.

O referido requisito é condição inafastável para a

regularidade do Edital de Licitação, pois num caso recentemente

julgado por egrégia Corte de Contas - autos n. 2440/2010 – a não

observância da referida cláusula contratual pelas partes

contratantes, acarretou uma cadeia de irregularidades praticadas

pelo poder público e pela própria Concessionária, sendo que o

maior prejudicado é a coletividade que passa a ser atendida de

forma ineficiente, com total mitigação ao princípio da

supremacia do interesse público.

Além destas irregularidades, verifiquei outras, como a

ausência de termos objetivos para as qualificações dos veículos

e equipamentos, como por exemplo, “bom estado de conservação”;

ausência de planilha de estimativa de preços unitários.

Ressalto que a consignação de fl. 14: “Obs. 3: Entende-

se por bom estado de conservação quando em perfeitas condições

de funcionamento da mecânica, elétrica, hidráulica, hodômetro,

tacógrafo e pneus, bem como em bom estado de conservação da

lanternagem externa/interna, estofamento e documentação

regularizada”, não retira o caráter subjetivo da avaliação.

Só a título de esclarecimento, cabe à Administração

Pública, antes da realização do certame, a elaboração de uma

planilha de estimativa de preço unitários, com base na pesquisa

de mercado (ou cotação de preços) junto aos fornecedores que

atuam no mercado, de forma a definir com precisão e clareza o

objeto a ser licitado, assim como suas quantidades, sempre que

possível, frente às suas necessidades, considerando o interesse

público perseguido.


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Destaco por fim, que o parâmetro de cálculo utilizado

pelo Município de Ariquemes na metodologia para auditoria de

serviços de limpeza urbana com base nos custos de coleta de

resíduos supera 30% ao valor máximo que poderia ser estimado,

segundo os dados disponíveis acerca da produção de lixo urbano

no Brasil para um município nos padrões de Ariquemes.

Logo, conforme bem enfatizou o Ministério Público de

Contas, a Administração Municipal deverá evidenciar que o lixo

recolhido, além dos demais critérios de liquidação do serviço,

também deve estar consubstanciado em parâmetro para pagamento de

serviços efetivamente prestados, conforme preceitua a Lei n.

4320/64.

Com essas considerações, e diante do fato de que não

vieram aos autos justificativas capazes de afastar as

irregularidades discriminadas pelo Controle Externo e pelo

Ministério Público de Contas, entendo necessária a anulação do

Edital do Pregão Presencial n. 018/2012.

Pelo exposto, em concordância com o parecer do

Ministério Público de Contas e do entendimento Técnico, e nos

termos do art. 38, I, “b” c/c art. 42 da Lei n. 154/96 e art.

61, inciso I, alínea “b” do RITC/RO, apresento a este Egrégio

Tribunal o seguinte voto:

I – Reconhecer, em caráter excepcional, a competência

do Tribunal Pleno de Contas para conhecer e julgar a matéria, a

qual está afeta a questões controvertidas no âmbito do processo

licitatório, nos termos do parágrafo único do art. 122 c/c art.

121, inciso I, alínea “t” do Regimento Interno.


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II – Considerar ilegal o Edital do Pregão Presencial n.

018/SEMPOG/2012, pois destituído de requisitos obrigatórios para

a deflagração do Edital de Licitação e da eventual formalização

do Contrato, consubstanciadas: a) ausência de comprovação

concreta da viabilidade econômica da terceirização do serviço de

coleta de lixo e limpeza urbana; b) ausência de parcelamento do

objeto licitado; c) indefinição do local de destinação final dos

resíduos coletados; d) ausência de designação de fiscal e de

Comissão de Fiscalização e Prestação de Contas do Contrato; e)

ausência de exigência de licença ambiental como qualificação

técnica do licitante; f) ausência de prestação de serviço urbano

no Distrito de Bom Futuro; g) ausência de definição territorial

objetiva no contrato das localidades a serem atendidas pelo

serviço consignado no objeto do Contrato, violadoras dos artigos

37, XXI da Constituição Federal, art. 3° da Lei n. 8.666/93,

art. 3°, inciso III da Lei n. 10.520/02 e art. 23, § 1° da Lei

de Licitações.

III - Fixar o prazo de 15 (quinze) dias para que os

responsáveis José Márcio Londe Raposo (Prefeito Municipal),

Glauco Rodrigo Koserski (Engenheiro Ambiental e responsável

técnico) e Anderson Rogério F. da Silva (Pregoeiro) adote as

medidas necessárias para o exato cumprimento da lei, no sentido

de promover a anulação do Edital do Pregão Presencial n.

018/SEMPOG/2012.

IV – No caso de descumprimento do presente, os

responsáveis estarão sujeitos as sanções previstas no art. 55 da

LC n. 154/96.

V – Recomendar que aos responsáveis que se atendem para

os fundamentos consignados no presente VOTO, a fim de não


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incorrerem em novas irregularidades, bem como terem cautela na

delegação e terceirização dos serviços de limpeza urbana.

VI – Dar ciência da decisão aos responsáveis.

VII – Cumpridas as formalidades legais necessárias,

arquivem-se.

VIII – Expeça-se o necessário.

Sala das Sessões, 13 de dezembro de 2012.

Conselheiro EEddííllssoonn ddee SSoouussaa SSiillvvaa

Relator

fls. no tribunal de contas do estado de rondônia proc. n ... · menor preço global, ... tabela de...

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