financiamiento_educativo_brasil

5/11/2018 financiamiento_educativo_brasil - slidepdf.com

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FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL:

SUBSÍDIOS PARA ENTENDERAS REGRAS DO JOGO E FORTALECERA PARTICIPAÇÃO SOCIAL

Iniciativa: Ação Educativa (LOGO)Campanha Nacional pelo Direito à Educação (LOGO)

Apoio: Save the Children Reino Unido (LOGO)ActionAid (LOGO)



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Expediente

Comitê Editorial: Camilla Croso (Ação Educativa) e Denise Carreira (Campanha

Nacional pelo Direito à Educação)

Coordenação e Edição: Camilla Croso (Ação Educativa)

Texto: Marcos Edgar Bassi

Revisão: Carmem Cacciacarro

Agradecimentos: CEDECA-CE , Centro de Cultura Luiz Freire, Daniel Cara, José

Marcelino de Rezende Pinto.

Iniciativa: Ação Educativa e Campanha Nacional pelo Direito à Educação

Apoio: Save the Children Reino Unido

ActionAid



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SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO 7

CAPÍTULO 1 – NOÇÕES DE TRIBUTAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO DERENDA E RIQUEZA 9

Persistentes indicadores de concentração e de má distribuição de renda 9Sistema tributário concentrador de renda 10

CAPÍTULO 2: A LEGISLAÇÃO RELATIVA AO FINANCIAMENTO EMEDUCAÇÃO 16

A vinculação 17 As despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) 17 A receita de impostos e as transferências 18O Salário-Educação 19O gasto em educação do Brasil na comparação internacional 22

CAPÍTULO 3: OS FUNDOS: FUNDEF E FUNDEB 24O Fundef 24O descompromisso da União com o Fundef 27 A repercussão do Fundef 28O Fundeb 29 A evolução da proposta do Fundeb 30 A participação da sociedade civil organizada 34

CAPÍTULO 4- O CUSTO ALUNO QUALIDADE 35

CAPÍTULO 5 – O ORÇAMENTO PÚBLICO: NORMAS GERAIS DEPLANEJAMENTO E EXECUÇÃO 42

O planejamento orçamentário 42

A educação no planejamento orçamentário 43 A execução do orçamento 44O orçamento participativo 44 A Lei de Responsabilidade Fiscal 45Por uma lei de responsabilidade social 45

CAPÍTULO 6: ORÇAMENTO PÚBLICO: NORMAS GERAIS DEFISCALIZAÇÃO 48

Mecanismos de controle 48O Ministério Público 49 A Participação Popular na Constituição Federal 49 Normas sobre a transparência 50

CAPÍTULO 7 – PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL 52O controle social no financiamento da educação 52O controle social no Fundef e no Fundeb 53 Acompanhamento e mobilização da sociedade civil organizada 57

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 59

Tabla con formato



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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ADCT Ato das Disposições Constitucionais TransitóriasCACS Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef CAE Conselho de Alimentação Escolar

CAQ Custo-Aluno-QualidadeCE Conselho de EducaçãoCOFINS Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade SocialCOFINS Contribuições para Financiamento da Seguridade SocialCONED Congresso Nacional e EducaçãoCPI Comissão Parlamentar de InquéritoCPMF Contribuição Provisória sobre Movimentação FinanceiraCSLL Contribuição Social sobre o Lucro LíquidoDIEESE Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-

EconômicosDRU Desvinculação das Receitas da UniãoEC 14 Emenda Constitucional nº 14

FBO Fórum Brasil do OrçamentoFEF Fundo de Estabilização FiscalFGTS Fundo de Garantia por Tempo de ServiçoFMI Fundo Monetário InternacionalFNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da EducaçãoFPE Fundo de Participação dos EstadosFPM Fundo de Participação dos MunicípiosFSE Fundo Social de EmergênciaFundeb Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica de

Valorização dos Profissionais da EducaçãoFundef Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

Fundamental e de Valorização do Magistério

ICMS Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços e sobrePrestações de Serviços de Transporte Interestadual eIntermunicipal e de Comunicação

IE Imposto sobre ExportaçãoII Imposto sobre ImportaçãoINEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Educacionais Anísio

TeixeiraINSS Instituto Nacional de Seguridade SocialIOF Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro ou

Relativas a Títulos ou Valores MobiliáriosIPEA Instituto de Pesquisa Econômica AplicadaIPI Imposto s/ Produtos Industrializados

IPPU Imposto sobre a Propriedade Predial UrbanaIPTU Imposto sobre a Propriedade Territorial UrbanaIPVA Imposto sobre a Propriedade de Veículos AutomotoresIR Imposto sobre a Renda de Proventos de Qualquer Natureza

Pessoa Física e Pessoa JurídicaISSQN Imposto sobre Serviços de Qualquer NaturezaITBI Impostos sobre Transmissão “Inter Vivos” de Bens e de Direitos

Reais sobre Imóveis



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ITCD Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doação deQuaisquer Bens e Direitos

ITR Imposto Territorial RuralLDBN Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (nº 9394/96)LDO Lei de Diretrizes OrçamentáriasLOA Lei Orçamentária AnualLRF Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101)LRS Lei de Responsabilidade SocialMDE Manutenção e Desenvolvimento do EnsinoMEC Ministério da EducaçãoMIEIB Movimento Interfóruns de Educação Infantil do BrasilMP Ministério PúblicoOCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento EconômicoONGs Organizações Não GovernamentaisPASEP Programa de Formação do Patrimônio do Servidor PúblicoPDDE Programa Dinheiro Direto na EscolaPEC Proposta de Emenda ConstitucionalPIB Produto Interno Bruto

PIS Programa de Integração SocialPNAE Programa Nacional de Alimentação EscolarPNATE Programa Nacional de Transporte EscolarPNE Plano Nacional de EducaçãoPPA Plano PlurianualPPP Paridade de Poder AquisitivoQESE Quota Estadual do Salário EducaçãoQFSE Quota Federal do Salário-EducaçãoSE Contribuição Social do Salário-EducaçãoTC Tribunal de Contas



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LISTA DE QUADROS e FIGURAS

QUADRO 1 CATEGORIAS DE TRIBUTOS 11

QUADRO 2 BASE DE INCIDÊNCIA DOS TRIBUTOS 12

QUADRO 3 INCIDÊNCIA DOS TRIBUTOS PARA O CONTRIBUINTE 13

QUADRO 4 RECEITA TRIBUTÁRIA MÉDIA EM % DO PIB(BRASIL 2005 - DEMAIS PAÍSES - 2003 E 2004) 14

QUADRO 5 IMPOSTOS E TRANSFERÊNCIAS - RECURSOS FINANCEIROSPARA A EDUCAÇÃO (CF-1988) 19

QUADRO 6 PRINCIPAIS PROGRAMAS DESENVOLVIDOS PELO FNDE 20

QUADRO 7 GASTO PÚBLICO EDUCAÇÃO: – COMPARAÇÃOINTERNACIONAL DE PAÍSES SELECIONADOS – 2002 22

QUADRO 8 DÍVIDA DA UNIÃO COM O FUNDEF 28

QUADRO 9 PROCESSO DE INCORPORAÇÃO GRADATIVA DEMATRÍCULAS, DE RECURSOS FINANCEIROS DOSIMPOSTOS E DE TRANSFERÊNCIAS E DACOMPLEMENTAÇÃO DA UNIÃO NO FUNDEB 31

QUADRO 10 SINTESE DO CAQ POR ETAPA DA EDUCAÇÃO E SITUAÇÃODA ESCOLA (ENSINO FUNDAMENTAL RURAL/URBANA) 40

QUADROS 11 E 12 SUPERÁVIT PRIMÁRIO X DÍVIDA LÍQUIDA DO SETORPÚBLICO - 2005 46

FIGURA 1 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL – O FUNDEF 26

FIGURA 2 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL – O FUNDEB 32

FIGURA 3 MATRIZ DO CUSTO ALUNO QUALIDADE 38



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APRESENTAÇÃO

“A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho ”. Constituição Federal, Art.205., 1988.

O direito à educação está inscrito na Constituição Federal, promulgada em 1998.Legislações e declarações nacionais e internacionais subseqüentes, como a Lei deDiretrizes e Bases da Educação Nacional promulgada em 1996 e as declarações dasCúpulas internacionais de educação em Jomtien (1990) e Dakar (2000), reafirmam aeducação como um direito humano fundamental de todas e todos.

Ainda que o reconhecimento da educação como direito humano seja condiçãoprimeira e essencial para a efetivação deste direito, a experiência nacional einternacional tem nos mostrado que este reconhecimento sozinho não basta. É nocotidiano de lutas e disputas que a efetivação deste direito está inscrito, mediante a realpriorização que o Estado confere à educação. A experiência também nos mostra que apriorização da educação pelo Estado é muitas vezes fruto de diálogo ou pressão por

parte dos sujeitos da sociedade civil. Trata-se do exercício de uma cidadania ativa naexigência do cumprimento de seus direitos.

Nesta perspectiva elaboramos este caderno sobre financiamento educacional noBrasil, certos de que a priorização da educação no país se reflete nos processos definanciamento, na elaboração de seu orçamento bem como na sua execução. Assimsendo, seu objetivo é contribuir para desvendar algumas regras do financiamento daeducação pública bem como do ciclo orçamentário, disponibilizando ao sujeito socialum conjunto de informações que possa apoiar a ampliação de sua compreensão doassunto. O intuito do caderno é facilitar a ação fiscalizadora e propositiva dos sujeitossociais, seja nos espaços de discussão e definição das políticas educacionais ou deaplicação dos recursos financeiros.

O trabalho focaliza os recursos financeiros destinados à manutenção do ensinopúblico, sua origem e fontes e suas normas de aplicação, bem como as condições deacompanhamento e controle social junto à administração pública. Começa por umareflexão sobre a distribuição da renda e da riqueza no Brasil, o que constitui a baseeconômica sobre a qual se ergue o Estado brasileiro, por meio da tributação, ao obter asreceitas financeiras para a oferta e manutenção de serviços e políticas públicas. Emseguida, aborda extensivamente a legislação relativa ao financiamento educacional,discutindo desde a vinculação orçamentária e as despesas com Manutenção eDesenvolvimento do Ensino até o recém aprovado Fundo de Manutenção eDesenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação(Fundeb). O trabalho dedica um capítulo ao Custo Aluno Qualidade (CAQ), conceitoinscrito em diversas legislações nacionais e que faz a ponte entre a educação dequalidade que queremos e os recursos financeiros necessários para tal. Longe de seruma realidade, o CAQ tem sido bandeira de luta da sociedade civil, levada adiante comforça pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação. Após apresentar os marcoslegais relativos ao financiamento da educação, o trabalho aborda o processo deplanejamento, elaboração e execução do orçamento público e finaliza com uma reflexãosobre a participação e o controle social, eixo fundamental deste caderno.



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É preciso deixar claro que este trabalho não tem a pretensão de esgotar os temasaqui desenvolvidos. A legislação existente sobre o tema, desde a constitucional, écomplexa e extensa, e sempre há modificações. A prática social acabará impondo anecessidade de novos conhecimentos. No entanto, esperamos que este caderno possaservir de base, inspirando e motivando cidadãos e cidadãs a agirem individualmente ecoletivamente na efetivação do direito à educação.



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CAPÍTULO 1 – NOÇÕES DE TRIBUTAÇÃO E DISTRIBUIÇÃO DERENDA E RIQUEZA

Costuma-se discutir o financiamento da educação, e de outras políticas públicas, apartir dos recursos a ele reservados, de modo geral sempre insuficientes diante dasnecessidades e demandas educacionais como as relatadas na introdução. Mas não écostume discutir o assunto no contexto da realidade socioeconômica brasileira e dosistema tributário nacional.

Assim, antes de nos dedicarmos ao entendimento do financiamento da Educação,buscamos saber sobre quem recai a geração de recursos que financiará a escola públicadita gratuita, ou qualquer outra política pública conduzida pelo Estado brasileiro, alémde como se encontra distribuída e concentrada a renda, reveladora das profundas ehistóricas desigualdades sociais e econômicas. Isso irá estabelecer a base em que seobtêm os recursos financeiros públicos arrecadados e utilizados pelo Estado para a suamanutenção administrativa e para a implementação das políticas públicas econômicas esociais.

Persistentes indicadores de concentração e de má distribuição de renda

O Brasil apresenta um dos piores indicadores de concentração e distribuição derenda do mundo. Estatísticas divulgadas pelo DIEESE, no Anuário dos Trabalhadores

2005, informam que os 10% mais ricos da população brasileira concentraram 46,1% darenda do trabalho em 2003, enquanto, no outro extremo, os 10% mais pobres receberammíseros 0,7%.

Estudo de pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)indica uma paulatina redução, em pequenos índices, do grau de concentração edesigualdade desde o final da década de 1980. Segundo o estudo, o Brasil atingiu, em2004, o patamar mais baixo desde então, mas ocupa ainda a 10ª posição mundial nesseindicador. Essa redução se deveu, de um lado, a um pequeno crescimento da renda dos

10% mais pobres da população simultaneamente à queda da renda do 1% mais rico.Explicam este fato a recuperação do mercado de trabalho para os mais pobres, aspolíticas sociais e os programas de transferência direta de renda com os programas debolsas.

Box 1: Expressão da concentração de riqueza no cotidiano:

• O município de São Paulo possui a segunda maior frota de helicópteros,perdendo apenas para Nova York, nos EUA.

• Também no Brasil se realiza o segundo maior número de cirurgias plásticas domundo depois dos EUA.

Mais significativas que os exemplos apresentados no Box 1 são a distribuição e aconcentração da estrutura fundiária. O Anuário Estatístico dos Trabalhadores 2005, jácitado, informa que pouco mais de 58% da área ocupada pelos mais de 3 milhões e meiode imóveis rurais, em 1998, pertencia a cerca de apenas 104.700 grandes propriedadesou, melhor dizendo, latifúndios.



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Contrasta com esse quadro perverso de má distribuição e concentração de renda ofato de o Brasil não ser um país pobre. Ao contrário, no ranking das 30 maioreseconomias em 2005, com base no Produto Interno Bruto, a agência Austin Rating

posiciona o Brasil em 11º lugar, à frente de Rússia, México, Austrália, Holanda, Suécia,entre outros.

Muitos outros indicadores de concentração de renda em vários setores poderiamser apresentados, mas parece-nos que isso é suficiente. O que nos interessa, insistimos, ésobrepor a essa realidade de desigualdade e da injusta distribuição de renda informaçõessobre a forma como são obtidas as receitas públicas, por meio da tributação, pelogoverno e como a carga dessa tributação é distribuída entre os brasileiros.

Sistema tributário concentrador de renda

O sistema tributário é um instrumento importante como política pública deintervenção do Estado na economia e pode ser utilizado para regular o comércio internoe externo, para o desenvolvimento e o crescimento da economia regional e pode afetar aconcentração ou distribuição da renda e da riqueza. A forma como o sistema está

estruturado favorece certos setores da sociedade, normalmente os mais fortes eorganizados política e economicamente, tanto no que se refere à distribuição do peso daarrecadação quanto no direcionamento dos gastos e investimentos públicos.

Desde a metade dos anos 1990, o governo brasileiro tem aumentado a arrecadaçãode tributos e, com isso, elevado progressivamente a carga tributária sobre a sociedade.Durante as décadas de 70 e 80 e início dos anos 90, a carga tributária foi responsávelpor cerca de 25% do PIB. Em 1994, saltou para pouco acima dos 29%. Ultrapassou os35% em 2001 e beirava os 40% do PIB em 2005, aproximando-se do que é arrecadadoem alguns países europeus e superando, em muito, os países latino-americanos. Para umvolume total do PIB estimado em cerca de R$ 1 trilhão e 938 bilhões, a receita tributáriasignifica R$ 754 bilhões. A mídia e estudiosos do tema têm veiculado que esse volume

é muito pesado para a sociedade e a economia brasileiras, incompatível com a baixaqualidade dos serviços oferecidos.

É importante conhecer alguns detalhes dos tributos porque eles incidem sobre avida financeira e econômica da sociedade. Tributo, de um modo genérico, é toda receitapública captada compulsoriamente junto à sociedade, independentemente dadenominação jurídica, que contribui para a formação da receita orçamentária da União,dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Os tributos classificam-se emimpostos, taxas e contribuições de melhoria. Há ainda as contribuições sociais e econômicas. Os tributos incidem diferentemente sobre o contribuinte, sobre a atividadeeconômica e sobre os bens materiais e, por isso, também podem ser qualificados comotributos diretos e indiretos, progressivos e regressivos. De modo geral, os impostos

diretos são progressivos e os indiretos, regressivos. Porém, essas categorias de tributosnão são mutuamente excludentes. A contribuição para o INSS, por exemplo, é umacontribuição direta e regressiva.



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QUADRO 1: CATEGORIAS DE TRIBUTOS

Categoria Definição Exemplos

Imposto

Tributo pago, compulsoriamente, pelaspessoas físicas e jurídicas para atender partedas necessidades de Receita Tributária do

Poder Público (federal, estadual oumunicipal), que não tem uma destinaçãoespecífica e que assegure, de modo geral, ofuncionamento de sua burocracia, oatendimento social à população e osinvestimentos em obras essenciais. É acategoria mais importante de tributo emvolume arrecadado.

Imposto sobre aPropriedade Territoriale Predial Urbana (IPTU

e IPPU);Imposto sobre aCirculação deMercadorias e Serviços(ICMS);Imposto sobreOperações Financeiras(IOF), entre outros.

Taxas

Tarifa pública cobrada em troca dofornecimento de algum serviço ou benefíciopara os contribuintes.

Emissão de passaporte;Taxa de coleta de lixo;Taxa de limpezaurbana;Taxa de iluminaçãopública;

Contribuiçãode melhoria

Tributo passível de ser cobrado pelo PoderPúblico de grupo restrito de cidadãosresidentes em região ou bairro cujos imóveistenham sido valorizados por pavimentação,melhoria urbana ou obra pública.

Contribuiçõessociais eeconômicas

Tributos de competência da União. Osrecursos recolhidos por meio desse tipo detributo são repassados para entidades públicasou privadas incumbidas de geri-los.Destinam-se a três finalidades: (a) sociais,

para cobrir gastos da seguridade social(saúde, assistência e previdência social); (b)de intervenção no domínio econômico, parafomento de certas atividades produtivas; e (c)de interesse das categorias profissionais,destinadas ao custeio das organizaçõesprofissionais e econômicas.

Contribuição Social doSalário-Educação;Contribuição Socialpara o Financiamentoda Seguridade Social

(COFINS);PIS/PASEP;Contribuição sindical;



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QUADRO 2: BASE DE INCIDÊNCIA DOS TRIBUTOS

Base de incidência Tributos Competência

Comércio exterior Imposto sobre Importação – II

Imposto sobre Exportação – IE

União

União

Patrimônio Imposto sobre a Propriedade de VeículosAutomotores – IPVAImposto sobre a Propriedade TerritorialUrbana – IPTUImposto Territorial Rural – ITRImpostos sobre Transmissão “Inter Vivos” deBens e de Direitos Reais sobre Imóveis –ITBIImposto sobre a Transmissão Causa Mortis eDoação de Quaisquer Bens e Direitos -ITCD

Estados

MunicípiosUnião

Municípios

Estados

RendaImposto sobre a Renda de Proventos dequalquer natureza - Pessoa Física e PessoaJurídica – IR Contribuição Social sobre o Lucro Líquido -CSLL

União

União

Consumo demercadorias, bens eserviços

Imposto sobre Operações Relativas àCirculação de Mercadorias e sobrePrestações de Serviços de TransporteInterestadual e Intermunicipal e deComunicação – ICMSImposto sobre Serviços de QualquerNatureza – ISSQN

Contribuições para Financiamento daSeguridade Social – COFINSImposto s/ Produtos Industrializados - IPI

Estados

Municípios

UniãoUnião

Trabalho e salários Instituto Nacional de Seguridade Social –INSSFundo de Garantia por Tempo de Serviço –FGTSSISTEMA S – SENAI, SESI, SENAC,SESC, SEBRAE, SENAR, SENAT Contribuição Social do SALÁRIO-EDUCAÇÃOVárias outras contribuições sociais

União

União

União

UniãoUnião

Transaçõesfinanceiras

Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbioe Seguro – IOFContribuição Provisória sobre MovimentaçãoFinanceira - CPMF

União

União



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QUADRO 3: INCIDÊNCIA DOS TRIBUTOS PARA O CONTRIBUINTE

Categoria Incidência para o contribuinte Exemplos

Diretos Oneram diretamente a propriedade e a renda daspessoas.

IR, IPVA, IPTU

Indiretos O ônus é transferido via consumo, no preço das

mercadorias, bens e serviços.

ICMS, ISSQN,

IPIProgressivos

O ônus é proporcional à riqueza e à renda e ao valorde suas posses (quanto maior a renda, maior aalíquota).

IR, IPVA

Regressivos

O valor ou percentual da alíquota é o mesmo paratodos os contribuintes, o que compromete umamaior parcela dos rendimentos da população derenda mais baixa.

ICMS, INSS

A forma como está estruturado o sistema tributário brasileiro contribui paramanter e até reforçar as desigualdades sociais, pois a maior parcela da arrecadação

provém da combinação de tributos indiretos e regressivos. Indiretos porque estãoembutidos e são repassados nos preços de todas as mercadorias consumidas (nosalimentos, nas roupas, nos produtos de higiene e limpeza) e regressivos porque aalíquota, cujo percentual é igual para todos os contribuintes, consome a maior parcelada renda dos mais pobres. Ao mesmo tempo, a parcela mais rica da população não étaxada progressivamente, à medida que é mais elevada a sua faixa de renda. Ou seja, aalíquota não onera devidamente mais quem ganha mais e possui mais propriedades.

O resultado é um alto grau de regressividade do sistema tributário brasileiro, o queo torna perverso em relação à distribuição do ônus da arrecadação por afetar mais osmais pobres. Dito de outra forma, não há eqüidade na tributação sobre a população. Emuma escala de dez faixas de renda média, expressas em salários mínimos, as famíliasque, no extremo inferior da escala, recebem, em média, até dois salários mínimos têmseus recebimentos tributados em cerca de 28%, quer dizer, de cada R$ 100 recebidos,cerca de R$ 28 são destinados ao pagamento de tributos diretos (IPTU, INSS) eindiretos (ICMS, IPI). No outro extremo, as famílias com ganhos acima de 30 saláriosmínimos destinam, em média, apenas 18% da sua renda ao pagamento de tributos.Desse modo, a população de menor renda acaba, ao final das contas, dispondo de menosrecursos financeiros para destinar ao consumo de bens necessários ao seu bem-estar.

Da receita tributária total arrecadada sob essas características, em 2005, 47%provieram da tributação indireta embutida no consumo de bens e serviços, incluindo osde primeira necessidade. Do restante, 24% provieram da tributação sobre salários, 20%sobre renda, lucros e ganhos de capital, 5% sobre transações financeiras, 3% sobrepatrimônio e propriedade e 1% sobre o comércio internacional.

O efeito perverso desse sistema que contribui para manter as desigualdades sociaisbrasileiras pode ser observado no Quadro 4 abaixo, onde se compara o pesoproporcional da arrecadação dos impostos em relação ao Produto Interno Bruto (PIB).



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QUADRO 4 - RECEITA TRIBUTÁRIA MÉDIA EM % DO PIB(BRASIL 2005 - DEMAIS PAÍSES - 2003 E 2004)

ClassificaçãoPaíses

IndustriaisPaíses em

DesenvolvimentoBrasil

Impostos sobre a Renda, Lucro e Ganhos de Capital 14,47 6,71 7,90

Impostos sobre a Folha de Pagamentos 1,12 0,49 0,58Impostos sobre a Propriedade 2,08 1,05 2,73

Impostos sobre Bens e Serviços 11,47 10,82 18,04

Impostos sobre Trocas Internacionais 0,34 1,32 0,47

Outros Impostos 0,32 0,54 0,55

Impostos 28,55 20,43 30,27Contribuições Sociais 10,76 7,65 8,67

Carga Tributária (Impostos+contribuições sociais) 38,80 27,44 38,94

Quadro transcrito e sintetizado a partir de elaboração de José Roberto R. Afonso e Beatriz BarbosaMeirelles, os quais citam como fontes o GFS 2005. Brasil, estimativa preliminar própria para 2005. Nota: A somatória da coluna Países em Desenvolvimento não é exata. Não obstante, optamos por mantercomo elaborado pelos autores citados.

A carga tributária brasileira beira os 39% do PIB, ligeiramente superior à médiados países industrializados, 38,8%, e bem acima da média dos países emdesenvolvimento. Desse total, o Brasil obtém apenas 7,90% em impostos diretos sobre arenda, o lucro e ganhos de capital, que oneram os mais ricos, enquanto os paísesindustrializados obtêm, em média, uma proporção bem maior, 14,47% desse tipo deimposto. A receita dos impostos indiretos sobre bens e serviços (18,04% do PIB), osquais pesam mais sobre os de menor renda, compensa a menor arrecadação dosimpostos diretos. É um patamar muito superior à arrecadação média dos paísesindustrializados (11,47%) e mesmo à de outros países em desenvolvimento (10,82%).

A comparação dos percentuais de receita dos impostos sobre a propriedadesugere que o sistema tributário brasileiro promove algum tipo de justiça tributária

(2,73%), tendo em vista a concentração de terras mencionada acima. Porém, essepercentual inclui cerca de 1,5% do PIB de receita proveniente da ContribuiçãoProvisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) incidente sobre transaçõesfinanceiras, o que evidentemente não se refere à propriedade fundiária (patrimônio elatifúndios). Conforme a referência original, contudo, trata-se de uma categoria deimposto sobre a propriedade raramente cobrada em outros países. Foi incluída nestacategoria para efeitos de comparabilidade. Ao subtrair-se o percentual da CPMF revela-se como também é reduzida essa taxação em torno de 1,23% do PIB. Completa-se,assim, o quadro que mostra um sistema tributário que contribui para a manutenção dasdesigualdades brasileiras.

Por fim, resta dimensionar a distribuição da arrecadação tributária pelas esferas

de governos. Convém informar que o Brasil dispõe de um sistema de partilhaautomática da receita arrecadada consagrada na Constituição Federal (artigos 157 a 162)que faz com que parte da arrecadação realizada pela União seja transferida aos estados,ao DF e aos municípios e dos estados aos municípios. Sobre esse mecanismo interfereum dispositivo implantado e renovado por Emenda Constitucional desde o GovernoFernando Henrique Cardoso que desvincula e re-centraliza parte da transferência de



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receitas da União. Trata-se da Desvinculação das Receitas da União - DRU, abordadano Capítulo 3.

De acordo com essas regras, o estudo já citado, de José Roberto R. Afonso eBeatriz Barbosa Meirelles, que reuniu dados da arrecadação tributária do exercício de2005, indica que a União foi responsável pela arrecadação direta de 68,4%, o conjuntodos estados por 26% e o conjunto das prefeituras por apenas 5,6%. Porém, com astransferências restam disponíveis 57,6% para a União, 25,2% para os estados e 17,2%para as prefeituras, evidentemente as mais beneficiadas pela partilha. Ainda assim, amaior proporção da arrecadação permanece com a União.

Em valores monetários, de um total de R$ 754,4 bilhões arrecadados pelo PoderPúblico em 2005, ao Governo Federal restou disponível cerca de R$ 434,7 bilhões, aosestados e ao DF, cerca de R$ 190,3 bilhões, e aos municípios, R$ 129,4 bilhões.

Apesar de beneficiados pela partilha, a desigualdade na distribuição da rendatambém se reflete nos municípios, hoje cada vez mais responsáveis pela implementaçãode importantes políticas públicas sociais, como a educação. Estudo sobre a capacidadetributária dos mais de 5.500 municípios brasileiros mostra que menos de 500 delesdispõem de condições econômicas e de receita tributária suficientes para sustentar

programas sociais. Entre estes figuram os municípios das capitais e aqueles com mais de50 mil habitantes, na sua maioria concentrados nas regiões Sul e Sudeste,

Na conclusão desta seção queremos de novo chamar a atenção para a relaçãoperversa entre as profundas marcas da desigualdade social, perceptível no enormecontingente de brasileiros e brasileiras que vivem na miséria e na pobreza, e umaestrutura tributária injusta e mal distribuída, que contribui para perpetuar essasdesigualdades. Concordamos, assim, com Ademar Fogaça Pereira, para quem a cargatributária brasileira “repousa sobre os ombros das classes assalariadas e da classe média,cujo desconto se faz diretamente na fonte, bem como pesa nos bolsos dos menosaquinhoados”. Alterar essa realidade, buscando um sistema tributário menos injusto emais eqüitativo, é, portanto, fundamental para promover uma efetiva distribuição de

renda.



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CAPÍTULO 2 – A LEGISLAÇÃO RELATIVA AO FINANCIAMENTO DAEDUCAÇÃO

Para o exercício do controle social do Estado na educação é preciso tomarconhecimento de um agrupamento de leis constitucionais e complementares queorganizam a educação e asseguram os recursos financeiros para a manutenção e odesenvolvimento do ensino público. São conhecimentos básicos importantes nessa áreae fundamentais para buscarmos a realização do direito à educação nos moldes propostosna legislação educacional e defendidos aqui.

A Constituição Federal de 1988 reserva uma seção específica para a educação,que percorre os artigos de número 205 a 214. Ainda há o artigo nº 60 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), essencial na nossa discussão, noqual se encontram as determinações constitucionais que têm objetivos, prazo e recursospara ocorrer. No final de 1996, o texto original de alguns desses artigos foi alterado pormeio da Emenda Constitucional nº 14 (EC 14), que, entre outras modificações, criou eimplantou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e deValorização do Magistério (Fundef). O Fundef implicou mudanças importantes natrajetória dos recursos financeiros educacionais focalizando o atendimento ao nível de

Ensino Fundamental. Novas e importantes alterações neste agrupamento de artigosforam promovidas no final de 2006 com a Emenda Constitucional nº 53 (EC 53), quecriou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorizaçãodos Profissionais da Educação (Fundeb). O Fundeb, em substituição ao Fundef,expandiu a cobertura do atendimento para toda a Educação Básica, alcançando aEducação Infantil, o próprio Ensino Fundamental, o Ensino Médio e as modalidades deensino correspondentes a estes níveis de ensino. Esses fundos serão tratados no próximocapítulo, junto com o artigo 60 do ADCT. Abaixo, apresentamos os artigos que dizemrespeito ao financiamento da educação.

• Artigo 211: trata da organização dos sistemas de ensino e das competênciaseducacionais dos níveis de governo. A EC 14 redefiniu as competências poucoevidentes até então. A União é responsável pela organização do sistema federal

de ensino, pelo financiamento das instituições de ensino públicas federais e peloexercício da função redistributiva e supletiva, devendo prestar assistência técnicae financeira aos outros níveis de governo, de modo a garantir .. Aos municípioscompete a responsabilidade pela oferta do ensino fundamental e de educaçãoinfantil, em creches e pré-escolas. Aos Estados e ao DF a oferta também doensino fundamental e do ensino médio. A EC 53 acrescentou parágrafo quedetermina que a educação básica deve atende com prioridade o ensino regular. Oartigo também se refere ao estabelecimento de regime de colaboração entre ostrês níveis de governo, quando da organização dos seus sistemas de ensino, algoque pouco progrediu. A esse respeito, a EC 53 acrescentou parágrafo único aoartigo 23 que estabelece que leis complementares devem fixar normas parafavorecer a cooperação.

• Artigo 212: trata da destinação de recursos financeiros por meio da vinculaçãode um percentual mínimo da receita dos impostos. A União deve vincular pelomenos 18% da sua receita de impostos à manutenção e ao desenvolvimento doensino, e os estados, o DF e os municípios 25%, no mínimo, da sua receita deimpostos e das transferências de impostos. O primeiro parágrafo deste artigodetermina que a parcela da arrecadação de impostos transferida da União paraestados, DF e municípios e dos estados para seus municípios deve ser subtraída



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antes do cálculo da vinculação. Outro parágrafo ressalta que a distribuição dareceita vinculada deve ter como prioridade o ensino fundamental obrigatório.Outro informa que programas suplementares de alimentação e de assistência àsaúde devem ser mantidos com recursos de outras fontes que não o da receita deimpostos. O último parágrafo determina a Contribuição Social do Salário-Educação como fonte adicional e importante de financiamento. Alteraçãointroduzida pela EC 53 determina a aplicação de seus recursos para toda aeducação básica pública que até então era destinada exclusivamente ao ensinofundamental público.

Nesse artigo se encontram conceitos essenciais, que merecem explicação pelaimportância que representam para o exercício do controle social do Estado em qualquernível de governo, e que devem ser preservados: a vinculação e as despesas com

manutenção e desenvolvimento do ensino ou, simplesmente, despesas com MDE.Cabem também alguns esclarecimentos sobre as fontes de receita dos impostos e das transferências e sobre a contribuição social do salário-educação.

A vinculação

A vinculação de recursos financeiros públicos destinados ao ensino não é umconceito novo. Ela foi institucionalizada pela primeira vez na Constituição de 1934como um dos resultados das lutas dos pioneiros pelo direito à educação já naquelemomento. De lá para cá, a vinculação foi subtraída nos períodos ditatoriais ereintroduzida nas constituições dos períodos democráticos. Devemos o atual formato àslutas político-sociais do final dos anos 1970 e início dos 80 pelo fim da ditadura militare pela redemocratização.

Desde 1994, porém, encontra-se em vigência um dispositivo de política fiscal,implantado por sucessivas Emendas Constitucionais (números 1, 10, 17 e 42), que anulaparcialmente cerca de 20% das transferências automáticas – cujas receitas, conforme aConstituição, pertencem aos estados, DF e municípios –, e das vinculaçõesconstitucionais da receita dos impostos da União. Inicialmente, o dispositivo foi

denominado Fundo Social de Emergência (FSE), depois Fundo de Estabilização Fiscal(FEF) e, finalmente, Desvinculação das Receitas da União (DRU), que vem sendoconstantemente prorrogado, com vigência, agora, até 2007. O argumento legal utilizadoé o do saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal (leia-se redução da dívida) eda estabilização econômica (leia-se controle da inflação), cujos recursos serão aplicadosno custeio de várias ações sociais e programas compensatórios da União, incluindo aprópria complementação federal ao Fundef.

O impacto na educação, no caso dos impostos transferidos aos estados emunicípios, é a redução de recursos para as suas redes de ensino, uma vez que o volumedas transferências automáticas, sobre o qual incide a vinculação, também foi reduzido.No caso da vinculação da União, é a redução de recursos para o seu sistema de ensino.Segundo estimativa para o ano de 2005, somente na esfera federal a educação perdeu

R$ 3,93 bilhões. Uma evidente prática de subordinação da política educacional àpolítica econômica, o que alguns educadores têm chamado de golpe na educação.

As despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE)

A vinculação não teria qualquer efeito prático se não se definisse o campo estritode sua aplicação na educação. A esse respeito, a Lei de Diretrizes e Bases da EducaçãoNacional (LDB, Lei n° nº 9394/96) cuidou de estabelecer o que são e o que não são os



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itens de despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) nos artigos70 e 71. Essa definição é fundamental para se evitar que haja desvios no uso dosrecursos vinculados, pois, caso contrário, podem cobrir despesas com calçamento deruas em frente ou próximo às escolas, salários de funcionários de outros setores inclusosna folha de pagamentos do pessoal da educação, formação profissional de pessoaladministrativo não vinculado ao ensino etc.

Não se enquadram em despesas com MDE a alimentação escolar (merenda),porque é um programa suplementar (art. 71, IV), e a aquisição de uniformes, porque nãoé uma despesa estritamente educacional e nem encontra respaldo nos incisos dos artigosreferidos. Ao contrário, cabem despesas com o “kit escolar” e com o transporte escolar,pois se enquadram em “aquisição de material didático-escolar e manutenção deprogramas de transporte escolar” (art. 70, VIII). Resta a polêmica inclusão das despesascom aposentadorias em MDE, mantidas indevidamente em função da omissão da leinesse item e pela complacência dos Tribunais de Contas em aceitá-las nas prestações decontas dos governos.

A receita de impostos e as transferências

A vinculação é aplicada sobre a receita dos impostos e das transferências que

compõem os orçamentos dos três níveis de governos, assegurando e protegendo, assim,o envio da quase totalidade dos recursos financeiros utilizados no ensino público. OQuadro 5, a seguir, sintetiza os impostos por competência de arrecadação, o sistema detransferências de receita e a incidência dos percentuais de vinculação.

Do total arrecadado com o Imposto de Renda (IR) e com o Imposto sobreProdutos Industrializados (IPI), a União destina 21,5% para o Fundo de Participação dosEstados (FPE) e 22,5% para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), cujasreceitas são transferidas aos estados, ao DF e aos municípios. Outros 3%, que nãoconstam no Quadro 5 porque não sofrem a incidência da vinculação, vão para aplicaçãoem programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste eCentro-Oeste. A diferença, 53%, fica nos cofres da União. Quanto à arrecadação doImposto Territorial Rural (ITR), a União devolve 50% ao município onde ela foi obtida.Uma mudança na legislação, em 2005, possibilita que os 50% remanescentes, até entãopertencentes à União, também sigam, por meio de convênio, para o município. A Uniãoainda transfere toda a arrecadação do IPI Exportação para os estados (75%) e para osmunicípios (25%), do Imposto sobre a Renda dos servidores estaduais e municipais, e oImposto sobre Operações Financeiras (IOF) incidente sobre as transações com ouro –30% para os estados e 70% para os municípios.

Os estados partilham com os seus municípios 25% da arrecadação do ICMS e50% do IPVA.

Esse processo produz uma substancial descentralização de recursos, que, aofinal, favorece os municípios. A esse respeito, mostramos, no capítulo anterior, oquanto, percentual e financeiramente, esse nível de governo é beneficiado, processo esse

parcialmente mitigado pelo dispositivo desvinculador da DRU.



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QUADRO 5 - IMPOSTOS E TRANSFERÊNCIAS - RECURSOSFINANCEIROS PARA A EDUCAÇÃO (CF-1988)

Impostos federais(vinculação 18%)

Impostos estaduais(vinculação 25%)

Impostos municipais(vinculação 25%)

Impostos próprios

I.R. (53%)I. P. I. (53%)

I. O. FI. T. R. (50%)Imp. sobre importaçãoImp. sobre exportaçãoImp. s/ grandes fortunas

Transferências da União

F. P. E. (21,5%)

I.P.I. Exportação (75%)IRRF servidores estaduaisI.O.F. – ouro (30%)

Impostos própriosI. C. M. S. (75%)I. P. V. A. (50%)

I. T. C. D.

Transferências da União

F. P. M. (22,5%)

I. P. I. Exportação (25%)IRRF servidores municipaisI.O.F. - Ouro (70%)I. T. R. (50%)

Transferências do estadoI. C. M. S. (25%)I. P. V. A. (50%)

Impostos própriosI. P. T. U.I. S. S.I. T. B. I.

Elaborado por João Monlevade. Readaptado por Marcos E. Bassi.

Apenas para reforçar o entendimento do parágrafo primeiro do artigo 212 citadoacima, a vinculação só deve ser aplicada depois de realizadas as transferências, deforma a evitar a dupla contabilização; quer dizer, tanto o governo federal quanto osgovernos estaduais só devem aplicar a vinculação sobre a sua receita de impostos depoisque subtraírem a parcela da receita que deve ser transferida.

O salário-educação

O salário-educação (SE) é uma contribuição social cobrada das empresas pelaaplicação da alíquota de 2,5% sobre o valor da folha de pagamentos de seusfuncionários.

O SE foi instituído em 1964 e sofreu várias alterações desde então. As maisrecentes acompanharam as alterações que criaram o Fundeb. A principal alteração fazcom que os recursos arrecadados sejam destinados a toda a educação básica pública.Antes disso, eram aplicados exclusivamente no ensino fundamental público. Alegislação também impede o uso do SE para o pagamento de pessoal e para aalimentação escolar, com algumas ressalvas.

A sistemática de distribuição implantada no final de 2003 não foi alterada OInstituto Nacional de Seguridade Social (INSS), órgão arrecadador, deduz 1% domontante a título de taxa administrativa. O Fundo Nacional de Desenvolvimento daEducação (FNDE), autarquia federal criada em 1968 e ligada ao Ministério da Educação(MEC), faz a gestão de parte dos recursos e distribui 90% do montante arrecadado emcada estado em duas quotas: um terço constitui a Quota Federal e dois terços, a QuotaEstadual e Municipal. Esta última quota é então redistribuída automaticamente em favordas Secretarias de Educação estaduais e municipais, proporcionalmente ao número de



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alunos matriculados nas respectivas redes de ensino, recenseados anualmente peloCenso Escolar. O repasse direto aos Municípios atendeu a uma antiga reivindicação dosmunicípios, que até então se submetiam aos critérios estabelecidos pelos governosestaduais, os quais recebiam integralmente os dois terços devolvidos. Porém, o GovernoFederal aproveitou a oportunidade para deduzir 10% da arrecadação sob o argumento dautilização para a universalização da educação básica que, junto com a Quota Federal,são geridos pelo FNDE.

O FNDE ainda conta com recursos adicionais de Contribuições Sociais, dasLoterias e Concursos de Prognósticos e até mesmo da DRU para financiar os váriosprogramas que desenvolve. Em sua página na Internet (www.fnde.gov.br) podem-seacessar informações sobre todos os programas oferecidos e, também, obter extratoatualizado dos programas e seus recursos enviados aos governos estaduais e municipais.Dentre os programas mais importantes figuram:

QUADRO 6: PRINCIPAIS PROGRAMAS DESENVOLVIDOS PELO FNDE

Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) – assistência financeira, em carátersuplementar, às escolas públicas do ensino fundamental da rede pública e às escolas de

educação especial de entidades filantrópicas ou por elas mantidas.

Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) – transferência de recursosfinanceiros a estados e municípios destinados à alimentação escolar (merenda).Atualmente, o valor per capita repassado é de R$ 0,22 por aluno de creches públicas efilantrópicas, de R$ 0,22 por estudante do ensino fundamental e da pré-escola e de R$0,44 para os alunos das escolas indígenas e localizadas em comunidades quilombolas.

Brasil Alfabetizado – recursos para capacitação de alfabetizadores por meio deparcerias com estados, municípios, empresas privadas, universidades, organizações nãogovernamentais e instituições civis para a alfabetização de pessoas com 15 anos oumais.

Apoio ao Atendimento à Educação de Jovens e Adultos (Fazendo Escola/PEJA) –programa desenvolvido em conjunto com os governos estaduais e municipais, por meiode assistência financeira suplementar para aquisição de livro didático, contrataçãotemporária de professores, quando necessária a ampliação do quadro, formaçãocontinuada de docentes e aquisição de gêneros alimentícios.

Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate) – transferência derecursos financeiros, em caráter suplementar, a estados e municípios, para o transporteescolar de alunos do ensino fundamental público residentes na área rural.

Nem sempre o valor desses repasses é suficiente para cobrir o alcance local dealguns dos programas, o que faz com que muitos estados e municípios destinem umaparcela de seus orçamentos, às vezes muito maior que o valor repassado, seja paraampliar a cobertura do atendimento, seja para melhorar a qualidade dos serviços. Essasituação é evidente para a alimentação e o transporte escolar.

• Artigo 213: permite a destinação de recursos financeiros públicos a escolas dosetor privado, desde que sejam comunitárias, confessionais ou filantrópicas, e



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atendam a algumas condições estabelecidas no artigo. O Poder Público, dianteda falta de vagas no ensino fundamental e médio, pode destinar recursos naforma de bolsas de estudo, mas mesmo recorrendo a esse procedimento éobrigado a investir na expansão de sua rede local.

• Artigo 214; determina a criação de lei complementar estabelecendo o PlanoNacional de Educação (PNE), o qual destacamos a seguir:

Instituído pela Lei n° 10.172, apenas no início de 2001, o PNE foi resultado deintensa disputa política travada entre o Governo Federal, por meio do MEC, e inúmerossetores organizados da sociedade civil (entidades científicas, acadêmicas, sindicais,estudantis, de âmbito nacional e local, parlamentares e algumas administraçõesmunicipais) em torno dos I e II Congresso Nacional e Educação (CONEDs). Nestesencontros, foi elaborada uma proposta de PNE alternativa ao plano governamental. OPNE da sociedade civil, como ficou conhecida a proposta alternativa, iniciou atramitação antes da proposta governamental, o que em tese lhe daria precedência desuas proposições sobre a oficial, mas ao final do processo prevaleceu a maior forçapolítica do governo no Congresso.

O ponto de divergência mais evidente foi o do volume de receitas medido em

percentuais do PIB que o conjunto do governo brasileiro deveria destinar anualmentepara a educação. A proposta governamental propunha 6,5% do PIB. O PNE da

sociedade estipulava 10% do PIB. O PNE aprovado no Congresso chegou a 7%. Porém,ao ser submetido à sansão presidencial, foram vetadas todas as metas que implicavamalguma elevação dos gastos, inclusive a que fixava em 7% do PIB o investimento emeducação. Com esse veto, temos hoje em vigor um PNE sem qualquer referencial deinvestimento. Os vetos não receberam justificativas de mérito educacional, mas aalegação de que contrariavam a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Tomando como referência o PNE aprovado, um relatório sobre o financiamentoda educação, elaborado sob a coordenação do INEP, estimou o volume de recursosnecessários para o cumprimento das metas do Plano até 2011. Dispondo da informaçãode que governo brasileiro havia aplicado em torno de 4,3% do PIB na educação, o

relatório mostra serem necessários gastos anuais gradativos de 2003 até 2011 atéalcançarem 8% do PIB, o que equivaleria a cerca de R$ 150 bilhões. Essa projeçãodemonstra a insuficiência dos recursos atualmente investidos no ensino público demodo geral.

Nesse contexto, vale ressaltar que, no âmbito da União, vem crescendo aarrecadação com base nas contribuições sociais e econômicas, a qual, no entanto, nãocompõe a base de incidência para vinculação de recursos para a educação. Segundo opesquisador José Marcelino de Rezende Pinto, a receita das contribuições, que em 1995representava pouco menos de 8% do PIB, saltou para perto de 15% em 2003. Nomesmo período, os impostos federais – sobre os quais incide a vinculação de verbaspara a educação – permaneceram estabilizados entre 7% e 8% do PIB. Isso coloca emquestão tanto qual é o conjunto de fontes tributárias que podem compor a base de

recursos financeiros para vinculação educacional, quanto o sentido do esforço políticode ampliar a arrecadação por parte da União, que tem se concentrado em ampliar ascontribuições. A rápida evolução da arrecadação a partir das contribuições sociais eeconômicas indica ser possível, havendo vontade política, ampliar a porcentagem doPIB destinada à educação.



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O gasto em educação do Brasil na comparação internacional

A insuficiência dos gastos públicos em educação no Brasil também pode serconstatada numa comparação internacional com alguns países da América Latina e compaíses integrantes da OCDE (Organização para a Cooperação e o DesenvolvimentoEconômico). O Quadro 7 abaixo compara dois tipos de indicadores, o gasto total emeducação como percentual do PIB e os gastos anuais por alunos em instituições

educacionais.

QUADRO 7 – GASTO PÚBLICO EDUCAÇÃO: – COMPARAÇÃOINTERNACIONAL DE PAÍSES SELECIONADOS – 2002

séries

iniciais

séries

finaistotal

(1) (2) (3) (4) (5)

Argentina 4,0 1305 1241 1286 2883 1918

Brasil 4,2 965 842 913 1008 944

Chile 4,2 1766 2110 2070 2094 2085Paraguai 4,5 800 676 747 1168 919

Uruguai 2,6 1038 844 921 544 732

Austrália 5,0 ... 5169 7063 7908 7375

Rep. Tcheca 4,4 2724 2077 3601 3657 3628

França 5,8 4512 5033 7820 9291 8472

Japão 3,6 3691 6117 6607 7274 6952

Coréia do Sul 4,2 2497 3553 5036 6747 5882

México 5,3 1643 1467 1477 2378 1768

Portugal 5,8 4158 4940 6727 7155 6921

Estados Unidos 5,6 7881 8049 8669 9607 9098

Média Países OCDE 5,3 4294 5313 6089 7121 7002

Fontes: Education at a Glance - OCDE - 2005 e Unesco/OCDE citado pelo INEP

PaísesTodos os

Níveis

pré-

escola

Gasto Público Total com Educaç ão

como P ercentual do PIB

Países OCDE

educação

primária

educação s ecundária

Gastos anuais por alunos em insitituições

educacionais (US$ PPP )

Reelaborado e sintetizado por Marcos Edgar Bassi.Comparado com países da América Latina, o gasto total em educação em

percentuais do PIB no Brasil em 2002 foi superior aos do Uruguai e da Argentina esemelhante ao do Chile. Em relação aos países da OCDE, o percentual de gasto totalbrasileiro só é superior ao do Japão e semelhante ao da Coréia do Sul e da RepúblicaTcheca. Quando, porém, se comparam os gastos por aluno / ano em valores em PPP(Paridade de Poder Aquisitivo), o qual leva em conta as diferenças de custo de vida, osindicadores brasileiros só não são menores que os do Paraguai. Gastamos por alunomenos da metade do que o Chile e menos do que a Argentina, com o mesmo percentualde gasto total em relação ao PIB. Comparados aos de países integrantes da OCDE, sejaindividualmente, seja na média, os padrões brasileiros são bem inferiores. Os maispróximos são os do México, cujos gastos por aluno são quase o dobro dos brasileiros.

No Capítulo 4 o assunto será retomado na discussão do Custo Aluno Qualidade.As reflexões sobre os gastos educacionais no Brasil ganharam relevância com o

Fundef e permanecem intensas com o atual Fundeb. As alterações na Constituiçãomencionadas acima estão todas associadas à introdução desses dispositivos, detalhadosno artigo 60 do ADCT. O Fundef implicou importantes repercussões para o ensinofundamental, em particular, e para a organização do ensino brasileiro em geral. OFundeb, por seu lado, estende esses efeitos para toda a educação básica, cuja definição



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do desenho se desenrolou por quase todo o primeiro mandato do Governo Lula. Tal é aimportância desse assunto que dedicamos o capítulo seguinte para tratar especialmentedo artigo 60, no qual têm sido estabelecidas as regras de funcionamento e de vigênciados fundos para a educação pública.



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CAPÍTULO 3 – OS FUNDOS: FUNDEF E FUNDEB

O financiamento da educação básica pública brasileira estará sendo regulado, emcada estado da federação, de 2007 até 2020, pelo Fundo de Manutenção eDesenvolvimento da Educação Básica de Valorização dos Profissionais da Educação(Fundeb), criado pela Emenda Constitucional nº 53 (EC 53), em 19 de dezembro de2006. O Fundeb terá como função principal uma operação contábil que reúne em um

único fundo grande parte da vinculação da receita dos impostos que os Estados, o DF eos Municípios destinam à manutenção do ensino público, conforme definido no artigo212 da Constituição Federal. Na operação seguinte os recursos do fundo, somadas auma complementação financeira da União, serão redistribuídos automaticamente embenefício de toda a educação básica e suas modalidades.

Antes do Fundeb, entre 1997 e 2006, esteve em vigor,o Fundo de Manutenção eDesenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef),criado pelo o governo de Fernando Henrique Cardoso, por meio da EmendaConstitucional n° 14 (EC 14), em 12 de setembro de 1996, e regulamentado pela nº Lei9.424/96. O Fundef realizou operações contábeis semelhantes as que estão incluídas noFundeb, com as diferenças de que recolhia um volume inferior de recursos e oredistribuía apenas em benefício do ensino fundamental público, etapa intermediária da

educação básica. A prioridade a esta etapa foi assegurada pelo estabelecimento de umaseqüência de subvinculações aplicada aos recursos, como será destacado abaixo.

Cada uma das Emendas Constitucionais, por sua vez, alterou a redação de certosartigos da Constituição Federal de 1988 e, especialmente, a do artigo 60 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), reorientando a trajetória davinculação da receita de impostos para a educação, conforme previsto no artigo 212. Otexto original desse artigo determinava que o Poder Público (as três esferas de governo)deveria, por um período de dez anos a partir de 1989, aplicar pelo menos 50% dosrecursos gerados pela vinculação na universalização do ensino fundamental e naerradicação do analfabetismo, ficando o restante para outros serviços educacionais.Antes de completar o período estabelecido, o dispositivo foi alterado, a universalizaçãodo ensino fundamental ainda estava longe de ser alcançada e muita menos a erradicaçãodo analfabetismo. Atribuiu-se parte da responsabilidade pelo fracasso desses objetivos anão aplicação pela União da sua parcela de recursos.

O Fundef

A redação do artigo 60 do ADCT dada pelo Fundef reforçou, por um novoperíodo de dez anos, a partir de 1997, a prioridade à universalização do ensinofundamental, ao lado da remuneração condigna do magistério desse nível de ensino emlugar da erradicação do analfabetismo. Remeteu uma dose maior da responsabilidadepor esses objetivos diretamente aos Estados, ao DF e aos Municípios, ao elevar omontante de recursos a ser gasto com o ensino fundamental em relação ao que o textooriginal previa e ao estabelecer uma seqüência de subvinculações dos recursosvinculados para assegurar a sua devida aplicação (Figura 1). Um dos objetivos doFundef fez com que os gastos com o ensino fundamental ocorressem com maiseqüidade entre a rede estadual e as municipais, ao redistribuir os recursos retidos naforma de um valor per capita por aluno matriculado.



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Subvinculação de recursos para o ensino fundamental

A prioridade ao ensino fundamental é assegurada pela subvinculação de 60%, nomínimo, da parcela resultante da vinculação de 25% da receita de impostos etransferências que os Estados, o DF e os Municípios devem destinar anualmente àsdespesas com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). A parcela restante da

receita vinculada fica disponível para ser aplicada nos outros níveis e modalidades deensino de exclusiva responsabilidade daquelas esferas de governo, conformeestabelecido no artigo 211 da Constituição.

Subvinculação de recursos para o Fundef

A maior eqüidade no gasto por aluno entre a rede estadual e as municipais éalcançada pela retenção contábil automática no Fundef em cada Estado de 60% dareceita vinculada a despesas com MDE, especificamente dos impostos cuja receita étransferida da União aos Estados e aos Municípios (o Fundo de Participação dosEstados - FPE, o Fundo de Participação dos Municípios – FPM, a Lei Complementar87/96 – Lei Kandir, e parcela do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI Exp.) edo Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS - arrecadado pelos

Estados e partilhado com os Municípios. Os recursos de cada Fundo são redistribuídosàs redes estaduais e municipais, no âmbito de cada estado, proporcionalmente aonúmero de alunos matriculados no ensino fundamental regular (1ª a 8ª séries),recenseado pelo Censo Escolar do ano anterior. Essa redistribuição é feita com base emum valor mínimo por aluno que resulta da divisão da soma dos recursos retidos em cadafundo pelo total das matrículas de 1a a 8a série em cada Estado. O valor aluno foi sendoespecificado de acordo com algumas modalidades, com per capita ligeiramentediferentes. Em 2005, o valor aluno foi diferenciado para matrículas de 1ª a 4ª, de 5ª a 8ª,urbana e rural, e de educação especial do ensino fundamental.

Subvinculação de receitas do Fundef para remuneração docente

Da receita recebida do Fundef de acordo com a matrícula existente na rede, o

Governo Estadual ou Municipal deve destinar pelo menos 60% à remuneração dosdocentes do ensino fundamental. O montante restante deve ser gasto exclusivamente emitens de despesas desse mesmo nível de ensino, obedecendo às regras de aplicação em MDE estabelecidas nos artigos 70 e 71 da LDB. Nada impede que seja destinada adespesas com a educação de jovens e adultos.

A legislação do Fundef reservou à União o cumprimento da função supletiva eredistributiva definida no artigo 211 da Constituição, por meio da complementaçãofinanceira dos fundos estaduais, cujo valor por aluno não alcançassem um valor mínimodefinido nacionalmente. Esse valor mínimo, conforme o cálculo legal, não poderia serinferior ao resultado da divisão da previsão da receita total de todos os Fundos estaduaispelo total das matrículas no ensino fundamental de 1ª a 8ª do ano anterior em toda arede pública. Para cumprir a complementação a União poderia dispor de um montante

equivalente a 30% de sua verba vinculada.Outro dispositivo importante para assegurar a aplicação dos recursos do Fundef

foi a determinação de criação em cada nível de governo de Conselhos deAcompanhamento e Controle Social (CACS), composto por representantes da Secretariade Educação, de professores, diretores, servidores e de pais e responsáveis pelos alunosdo ensino fundamental, com a atribuição de fiscalizar a utilização dessa receita.



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UNIÃO

GOVERNO ESTADUAL

GOVERNOS MUNICIPAIS

do Estado

ICMS/IPVA/IPI Exp

FIGURA 1 – Financiamento da Educação no Brasil - FUNDEF

Financiamento de programas federais

desenvolvidos pelo FNDE.Financiamento de programas municipais

de ensino fundamental

Governo Estadual recebe receita do

FUNDEF proporcional à manutenção

de matrículas do EnsinoFundamental regular

FUNDEF Constituído pela somatória

das receitas do governo estadual edos governos municipais retidas pela

subvinculação em cada Estado.

FPM/ITR/IOFOuro/Lei Kandir

Vinculação de 25%, no mínimo, da receita dos impostos para despesas

com a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino.

Subvinculação para a remuneração docente - 60%, ao menos, para a

remuneração dos docentes do Ens. Fundamental

Quota Federal da Contribuição-Social do Salário Educação

Equivalente a 30%, no mínimo,- Erradicação do analfabetismo;

- Manutenção e Desenvolvimento do Ens.

Fundamental;- Complementação dos fundos estaduais(FUNDEF).

da União

Restantes 70%:- financiamento das instituições de ensino

públicas federais;

- função redistributiva e supletiva;- assistência técnica e financeira aos Estados,ao Distrito Federal e aos Municípios.

ICMS / IPVA / ITCD / IRRF Servidores

De 1996 até 2006, após Emenda Constitucional nº 14

Impostos próprios

I.Exp. / I.Imp./ I. Renda / IPI / IOF / ITR

vinculação de 18%, no mínimo, para despesas com a Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino.


Financiamento de programas federaisdesenvolvidos pelo FNDE.

Restante para despesas de MDE do Ens. Funfamental

Impostos próprios Transferência de ImpostosIPTU / ISSQN / ITBI

IRRF Servidores

Restante dos valores não subvinculados destinado a Educação Infantil

(creche e pré-escola).

Subvinculação para a remuneração docente - 60%, ao menos, para aremuneração dos docentes do Ens. Fundamental

FUNDEF Constituído pela somatória

das receitas do governo estadual edos governos municipais retidas pela

subvinculação em cada Estado.

Governos Municipais recebem

receitas do FUNDEF proporcional à

manutenção de matrículas do Ensino

Fundamental regular

Subvinculação para o Ens.Fundamental - 60%, pelo

menos, dos valores resultantes

da vinculação de 25% dareceita do IPTU, do ISSQN, do

IRRF Serv., do IPVA, do ITR edo IOF Ouro.

Subvinculação para o FUNDEF -60% dos valores resultantes da

vinculação de 25% da receita do

ICMS, do FPM, do IPI Exp. e da Lei

Kandir (Lei Complementar 87/96)

são retidos no Fundef.

Vinculação de 25%, no mínimo, da receita dos impostos para despesas

com a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino.

Restante para despesas de MDE do Ens. Funfamental

Subvinculação para o EnsinoFundamental - 60%, pelo

menos, dos valores resultantes

da vinculação de 25% dareceita do IPVA, do ITCD, do

IRRF Servidores e do IOF Ouro.

Subvinculação para o FUNDEF -60% dos valores resultantes da

vinculação de 25% da receita do

ICMS, do FPE, do IPI Exp. e da LeiKandir (Lei Complementar 87/96)

são retidos no Fundef.



desenvolvidos pelo FNDE.Financiamento de programas estaduais

de ensino fundamental

Restante dos valores não subvinculados destinado ao Ensino Médio.

FPE / IPI Exp. / Lei Kandir / IOF Ouro

Impostos próprios Transferência de Impostos da União



27

O descompromisso da União com o Fundef

Algumas posturas da União foram caracterizando o seu descompromisso com oensino fundamental. A primeira demonstração de descompromisso foi dada logo nomomento da sanção da Lei 9.424, quando o então Presidente aplicou três vetos (nãoapreciados pelo Congresso Nacional) à lei. Dois deles tiveram como efeito a redução dovolume de recursos financeiros provenientes da receita da União. Um impediu a

inclusão das matrículas do ensino fundamental supletivo (educação de jovens e adultos)na fórmula de distribuição das receitas do Fundo. Caso não fosse vetada, essamodalidade teria um estímulo importante para sua expansão nas regiões brasileiras maispobres, porém exigiria maior aporte de recursos por parte da União. Esse vetoprejudicou assim substancialmente essa modalidade de ensino. Outro veto possibilitouque a União pudesse utilizar a quota federal do salário-educação para fins decomplementação dos fundos estaduais, evitando usar recursos de sua própria vinculaçãoconstitucional.

Ao entrar em vigor o Fundef, a União demonstrou de outra forma o seudescompromisso, omitindo-se de cumprir sua função supletiva e redistributiva, nãocomplementando os fundos estaduais conforme determina a Lei. Desde o primeiro ano,em lugar de cumprir a lei, a União estipulou um valor mínimo por aluno de acordo com

recursos orçamentários sempre muito inferiores aos que resultariam da aplicação dafórmula disposta na lei do Fundef. Conseqüentemente, veio diminuindo anualmente ovalor da complementação e o número de fundos estaduais a serem complementados.

No segundo ano de vigência, por exemplo, quando foi decretado um valormínimo por aluno igual ao do ano anterior, mas inferior ao valor legal (Quadro 8), omontante total da complementação da União somou R$ 580 milhões, beneficiando oitofundos estaduais (Pará, Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco ePiauí). Em 2005, o valor da complementação reduziu-se para R$ 395 milhõesatendendo, conseqüentemente, apenas quatro fundos estaduais (Pará, Alagoas,Maranhão e Piauí). A previsão para 2006 era ainda pior, o de atender apenas a doisfundos (Pará e Maranhão) com R$ 369 milhões. Ao final da vigência do Fundef, aUnião acumulará uma dívida superior a R$ 25 bilhões com os fundos estaduais e com oensino fundamental das regiões mais pobres do País. Tudo indica que ela não seráquitada. A complementação da União tem significado apenas entre 1% e 3% dasomatória dos fundos estaduais.

A omissão da União contribuiu para prolongar as disparidades econômicas entreos estados e as regiões, ao deixar de cumprir uma das suas principais funções comogoverno central, que é a de atuar na diminuição das profundas desigualdadeseconômicas brasileiras.



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QUADRO 8 - DÍVIDA DA UNIÃO COM O FUNDEF

ANOValor

DecretoPresidencial

Valor LegalComplementação da

UniãoComplementaçãoprevista em Lei Dívida da União Estados atendidos

1998 R$315,00 R$418,56 R$ 486.656.300 R$ 1.971.322.800 R$ 1.484.666.500Pará, Bahia, Ceará, Piauí,

Pernambuco e Maranhão.

1999 R$315,00 R$418,56 R$ 579.989.000 R$ 1.852.827.000 R$ 1.272.838.000Pará, Piauí, Bahia, Ceará, Alagoas,Maranhão, Paraíba e Pernambuco.

2000 R$333,00 R$455,23 R$ 485.455.000 R$ 1.988.498.000 R$ 1.503.043.000Pará, Bahia, Ceará, Maranhão e

Piauí.

2001 R$363,00 R$522,13 R$ 391.558.200 R$ 2.310.316.600 R$ 1.918.758.400 Pará, Bahia, Maranhão e Piauí.



2004 R$537,71 R$864,00 R$ 485.000.000 R$ 5.043.887.900 R$ 4.558.887.900Pará, Bahia, Maranhão, Piauí,

Alagoas e Ceará.

2005 R$627,26 R$954,42 R$ 395.300.000 R$ 5.017.037.700 R$ 4.621.737.700 Pará, Maranhão, Piauí a Alagoas.

Total - - R$ 3.506.558.500 R$ 25.387.790.000 R$ 21.881.231.500

FONTE: As informações referentes aos anos de 1998 a 2002 foram extraídas da Nota Técnica nº 3, do Estudo Técnico nº 46 ,ambos de 2002, e do Estudo nº 12, de 2006 , elaborados pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira, órgão da

CÂMARA DOS DEPUTADOS. A Nota Técnica e os Estudos foram obtidos no endereço eletrônicohttp://www.camara.gov.br , acessados em 16/10/2006. Os valores da Complementação da União de 1998 a 2003 são os efetivados. Para os anos de 2004 a 2006 são estimados,conforme consta no Estudo nº 12/2006 referido.NOTAS:(1) Foram omitidas as diferenciações nos valores por aluno ocorridas a partir de 2000 (1ª a 4ª, 5ª a 8ª e Ed. Especial) e a partirde 2005 (ens. fundamental urbano e rural).(2) Apesar de constar em Nota Técnica da CÂMARA DOS DEPUTADOS os dados não são oficiais, são apenas o resultadode um exercício para se prever a ordem de grandeza da complementação da União, caso fosse adotado o valor médio previstona fórmula prevista na Lei 9.424/96.

A repercussão do Fundef

O Fundef foi concebido e implementado com a promessa de melhorar a

eqüidade no gasto por aluno com o ensino fundamental e, por decorrência, elevar ossalários do magistério do ensino público nos estados mais pobres do País e melhorar aqualidade do ensino. De fato, até então, havia profundas disparidades nos gastos poraluno realizados pelas redes de ensino. Em um mesmo município, por exemplo, asescolas da rede estadual e da rede municipal de ensino fundamental, às vezesfisicamente próximas, funcionavam em condições muito díspares, cuja pior situação eravivida pela rede municipal. O ensino fundamental, desse modo, era oferecido em



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extremas desigualdades de condições. Além disso, os estados das Regiões Sul eSudeste, de modo geral, gastavam bem mais por aluno que os das Regiões Norte eNordeste. Conseqüentemente, os salários do magistério reproduziam essas disparidades.

Já no primeiro ano de funcionamento, o Fundef promoveu uma imediata esubstancial transferência de recursos financeiros dos governos estaduais aos municipais,na maioria dos estados da Região Nordeste, onde o ensino fundamental se encontrava

concentrado nas redes municipais desde a década de 1980. O oposto ocorreu em estadosdas Regiões Sul e Sudeste, onde a rede estadual concentrava a matrícula. Num primeiromomento, os municípios transferiram recursos financeiros aos estados. Mas, em poucosanos, um intenso e simultâneo processo de municipalização do ensino fundamentalinduzido pelo Fundef reverteu essa direção fazendo com que também alguns estadospassassem a transferir receita aos municípios.

A municipalização foi acompanhada da expansão das matrículas. Estatísticas doCenso Escolar mostravam que a rede estadual ofertava 59,3% do total das matrículaspúblicas do ensino fundamental no País, e as redes municipais, 40,7%, em 1997. Essaproporção havia se invertido, em 2005, as redes estaduais detinham 40,3% e as redesmunicipais, 59,7%. A expansão da oferta de matrículas, por seu lado, quaseuniversalizou o atendimento às crianças e adolescentes na faixa etária dos 7 aos 14 anos

de idade, chegando a cerca de 97% em 1999.A transferência de recursos atenuou as disparidades entre as redes estaduais e

municipais de ensino dentro de um mesmo estado e melhorou a eqüidade no gasto poraluno, uma vez que passou a enviar um mesmo valor per capita por matrícula emqualquer das redes. A conseqüente melhora na remuneração do magistério ficou restritaaos municípios nordestinos. Contudo, pouco se alterou a eqüidade do gasto por alunoentre os Estados, em decorrência da omissão da União em cumprir a legislação sobre acomplementação financeira.

Por outro lado, o Fundef também mostrou seus limites e suas repercussõesnegativas, muitos dos quais provocados pela omissão financeira do Governo Federal. Aampliação do atendimento, por exemplo, ocorreu com prejuízo da qualidade já precária

do ensino. Os indicadores de desempenho do Sistema Nacional de Avaliação daEducação Básica obtidos no período mostraram sucessivas quedas no desempenho dosalunos. A prioridade ao ensino fundamental repercutiu negativamente na contenção daexpansão da educação infantil, do ensino médio e da educação de jovens e adultos. Ouseja, a elevação do percentual de subvinculação para dar conta da prioridade reduziu,conseqüentemente, o volume de recursos para os outros níveis, o que, de modo geral,desmotivou os governos a investir na sua oferta. A prioridade, desse modo, pode serinterpretada como um prejuízo ao atendimento dos direitos educacionais, ou seja, aprioridade de um nível de ensino implicou o prejuízo da oferta dos outros,contradizendo a definição de direitos educacionais estabelecida no artigo 208 daConstituição Federal.

O FundebO Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de

Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) foi apresentado pela bancada doPartido dos Trabalhadores no Congresso Nacional como uma Proposta de EmendaConstitucional (PEC) alternativa ao Fundef, em 1999. A proposta viria a ser encampadapela gestão petista no Governo Federal, a partir de 2003.



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Desde o início, a PEC do Fundeb sustentou-se na crítica à focalização dofinanciamento presente no Fundef em apenas uma das etapas da educação básica, oensino fundamental, em detrimento da educação infantil, do ensino médio e da educaçãode jovens e adultos, e no descompromisso da União, cuja pífia participação financeira,como visto, pouco alterou o quadro das profundas desigualdades regionais e dos baixospadrões salariais do magistério.

Um motivo decisivo para a revisão do modelo de financiamento foi oencerramento da vigência do Fundef em 2006. Caso nenhum mecanismo semelhante aesse fosse implantado, os recursos financeiros subvinculados retomariam a trajetóriaanterior a 1996. Tal situação seria prejudicial aos municípios, uma vez que esse nível degoverno, motivado pelo adicional de receita, assumiu desde então a maior parcela deresponsabilidade pela oferta do ensino fundamental.

A evolução da proposta do Fundeb

A proposta inicial do Fundeb propunha a captura e depósito em fundos únicosestaduais de todos os recursos resultantes da vinculação da receita de impostos dos trêsníveis de governo, redistribuindo-os em favor da educação básica pública,contemplando todas as suas etapas e modalidades. Da receita proveniente do Fundeb,

80% deveriam ser aplicados na valorização do magistério da educação básica.Desde que foi retomada pelo Governo Lula, a proposta do Fundeb sofreu várias

modificações. Numa primeira etapa de reelaboração, a proposta foi discutida com váriasinstituições públicas e organizações da sociedade civil do setor educacional, de forma aatingir uma formulação de maior consenso possível antes de iniciar a tramitação noCongresso Nacional. A proposta altera alguns artigos da seção sobre educação e,principalmente o artigo 60 (ADCT) . Ficou evidente nessa etapa de discussões que sema introdução de recursos financeiros substanciais provenientes do Governo Federal oFundeb não alteraria o panorama da educação básica.

A pressão social pelo maior compromisso financeiro efetivo da União reveloudesde o início um forte tensionamento entre os Ministérios da Educação e da Fazenda.

Isso se deve à área econômica do Governo Federal dar continuidade, até com maiorrigor, ao modelo de ajuste e contenção fiscal iniciados na gestão anterior, modelo que secontrapõe à elevação dos gastos nas áreas sociais.

A redação então enviada pelo Governo Federal para tramitação no CongressoNacional propôs o Fundeb com validade de 14 anos, voltado “à manutenção edesenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna do magistério”.Mantém a idéia de fundos estaduais, mas em lugar da utilização da receita total davinculação, subvincula 20% da receita dos impostos transferida aos governos estaduaise municipais e também deixa de fora os impostos arrecadados pelas prefeituras: oImposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto Sobre Serviços de QualquerNatureza (ISSQN) e o Imposto Sobre Transferência de Bens Imóveis (ITBI). Assim,farão parte do Fundeb 20% da receita dos impostos que compunham o Fundef,

acrescido de 20% também da receita do Imposto Sobre a Propriedade de VeículosAutomotores (IPVA), do Imposto Sobre Transmissão de Bens e Direitos Causa Mortis(ITCD) e do Imposto Territorial Rural (ITR), conforme mostra a Figura 2, à frente..

O Congresso Nacional promoveu mais algumas alterações na PEC. Aincorporação dos recursos financeiros e das matrículas nos Fundos estaduais ocorrerágradativamente nos primeiros três anos de funcionamento do Fundeb, conforme mostrao Quadro 9 abaixo. No primeiro ano, por exemplo, o Fundeb nascerá com a mesma base



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financeira e de matrículas movimentadas pelo Fundef, incorporará 1/3 das matrículas deeducação infantil, do ensino médio, da educação de jovens e adultos e das modalidadescorrespondentes e receberá mais 1,66% da receita dos impostos que sustentavam oFundef e 6,66% da receita de outros três impostos. Nos dois anos seguintes proporçõessemelhantes de recursos e de matrículas serão acrescidas. Um ponto importante edecisivo é a participação financeira da União, irrisória no Fundef devido aodescumprimento da lei por parte do Governo Federal. No Fundeb, em cada ano datransição, a União deverá complementar, com volume crescente de recursos, os Fundoscujos valores por aluno estiverem abaixo de um valor mínimo por aluno definidonacionalmente. A partir do quarto ano, a União deverá acrescentar o equivalente a 10%da soma total dos Fundos. O MEC estima que o Fundeb movimentará um volumesuperior a R$ 55 bilhões e alcançará mais de 48 milhões de alunos matriculados naeducação básica pública no terceiro ano de funcionamento. Em comparação, o Fundef movimentou R$ 35,5 bilhões e alcançou cerca de 30 milhões de alunos em 2006.

QUADRO 9 – Processo de incorporação gradativa de matrículas, de recursosfinanceiros dos impostos e de transferências e da complementação da União noFundeb

Contribuição dos Estados, do DF edos Municípios

ANOProporção

dasmatrículas FPE, FPM, ICMS,

IPI Exp. e Lei KandirITCD, IPVA,

ITR (Quota federal)

Complementaçãoda União

1º 1/3 16,66% 6,66% R$ 2,0 bilhões

2º 2/3 18,33% 13,33% R$ 3,0 bilhões

3º 3/3 20% 20% R$ 4,5 bilhões

4º - 10% da soma dosfundos estaduaisFonte: MEC

O valor anual mínimo por aluno do Fundeb será fixado pelo valor que resultar dadivisão da somatória dos recursos depositados nos fundos estaduais mais acomplementação financeira da União pela somatória das matrículas de educação básicarecenseadas na rede pública de ensino. Não entram os recursos do salário-educação queobedecerão outra forma de distribuição. O importante na formulação é a incorporaçãodos recursos federais na conta, diferentemente do Fundef em que o cálculo do valormínimo nacional por aluno era feito apenas com os recursos dos fundos estaduais.Somente depois disso a União providenciava a complementação, sujeitando o Fundef àssuas disponibilidades orçamentárias e à política fiscal vigente. Como vimos, no períodode vigência do Fundef,o valor foi fixado por decreto presidencial sempre abaixo do quedeveria ser o valor mínimo nacional de forma a contemplar o que a União se dispunha acontribuir.



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UNIÃO

GOVERNO ESTADUAL

1º2º3º

GOVERNOS MUNICIPAIS

Impostos próprios

1º2º3º

18,33% 13,33%

ICMS, FPE, IPIexp, Lei 87/96

IPVA, ITCD

FIGURA 2 – Financiamento da educação no Brasil – O FUNDEB

Restante em despesas de MDE da Ed. Básica.

Governo Estadual recebe receita

do FUNDEB proporcional àmanutenção de matrículas das

etapas e modalidades da EducaçãoBásica.

Ano

16,66%18,33%

20%

6,66%

Transferência de Impostos da União

FPE / IPI Exp. / Lei Kandir / IOF Ouro

FPM/ITR/IOFOuro/Lei Kandir

Governo Municipal recebe receita

do FUNDEB proporcional àmanutenção de matrículas das

etapas e modalidades da EducaçãoBásica.

Subvinculação de 60%, ao menos, para

pagamento dos profissionais do magistérioda Educação Básica em efetivo exercício.

Subvinculação de 60%, ao menos, para

pagamento dos profissionais do magistérioda Educação Básica em efetivo exercício.

FUNDEB Constituído pelasomatória das receitas do governo

estadual e dos governos municipaisretidas em cada Estado.


Financiamento de programasmunicipais de educação básica

dos Estados

Os percentuais davinculação da receita doFPM, ITR, ICMS, IPVA,

IPI Exp. e Lei Kandir nãoretidos no FUNDEB

devem ser destinados àEducação Básica.

Impostos próprios

13,33%20%

20% 20%

De 2007 até 2020, após Emenda Constitucional nº 53

IPTU / ISSQN / ITBI /

IRRF Servidores

Transferência de Impostos

ICMS, IPI exp,FPM, Lei 87/96

IPVA,ITR (quota federal)

16,66% 6,66%

Restantes 70%:

- financiamento das instituições de

ensino públicas federais;

- função redistributiva e supletiva;

- assistência técnica e financeira aos

Estados, ao Distrito Federal e aos

Municípios.

Vinculação de 25%, nomínimo, da receita do

IPTU, do ISSQN, do IRRFServidores e do IOF Ouro

aplicados em despesas deMDE da Educação Básica.

Subvinculação de impostos municipaispara o FUNDEB

Ano

Impostos própriosICMS / IPVA / ITCD /

IRRF Servidores


Vinculação de 18%, no mínimo, para despesas com a Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino.

1º ano = R$ 2 bilhões

2º ano = R$ 3 bilhões

3º ano = R$ 4,5 bilhões

4º ano = 10% do total dos

fundos estaduais


desenvolvidos pelo FNDE.

I.Exp. / I.Imp./ I. Renda / IPI / IOF / ITR

Até 30% dos valores

resultantes da Vinculaçãode 18% destinados à

complementação aos

fundos estaduais

(FUNDEB).

Complementação da União

Os percentuais davinculação da receita doFPE, ICMS, IPVA, ITCD,IPI Exp. e Lei Kandir não

retidos no FUNDEBdevem ser destinados à

Educação Básica.

Vinculação de 25%, nomínimo, da receita do

IRRF Servidores e do IOFOuro aplicados em

despesas de MDE daEducação Básica.

Quota Estadual e Municipal da

Contribuição-Social do SalárioEducação

Quota Estadual e Municipal daContribuição-Social do Salário

EducaçãoICMS/IPVA/IPI Expda União

Restante em despesas de MDE da Ed. Básica.

FUNDEB Constituído pela

somatória das receitas do governoestadual e dos governos municipais

retidas em cada Estado.


Financiamento de programasestaduais de educação básica

Subvinculação de impostos estaduaispara o FUNDEB



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A expectativa do MEC é de que, ao final desse período inicial de incorporaçãogradativa de recursos e matrículas do Fundeb, o valor mínimo alcance cerca de R$1.200 por aluno ano, beneficiando cerca de 10 fundos estaduais. Valor superior,portanto, ao praticado no último ano do Fundef, em 2006, quando o valor mínimo foifixado em R$ 682,60 para as primeiras séries do ensino fundamental urbano e

beneficiou apenas 2 fundos estaduais.No caso dos salários, pelos menos 60% da receita que as redes de ensino

receberem deverão ser aplicadas na remuneração dos profissionais do magistério daeducação básica, o que inclui o salário de outros funcionários da escola, além do saláriodos docentes.

A EC 53 remeteu para lei específica a regulamentação dos alguns dispositivosdo Fundeb, cuja competência de elaboração é do Poder Legislativo. No entanto, o PoderExecutivo utilizou-se de dispositivo constitucional que lhe permite legislar em situaçõesde “relevância e urgência” (art. 62 da Constituição Federal de 1988) e emitiu a MedidaProvisória nº 339, em 28 de dezembro de 2006. Assim, regulamentou o artigo 60(ADCT) e os dispositivos apontados pela EC 53 que, de qualquer forma, é submetida ao

Congresso Nacional.Os recursos recolhidos pelo Fundeb terão de contemplar as seguintes etapas e

modalidades da educação básica:

1. Creche;

2. Pré-escola;

3. Séries iniciais do ensino fundamental urbano;

4. Séries iniciais do ensino fundamental rural;

5. Séries finais do ensino fundamental urbano;

6. Séries finais do ensino fundamental rural;

7. Ensino fundamental em tempo integral;8. Ensino médio urbano;

9. Ensino médio rural;

10. Ensino médio em tempo integral;

11. Ensino médio integrado à educação profissional;

12. Educação especial;

13. Educação indígena e quilombola;

14. Educação de jovens e adultos com avaliação no processo; e

15. Educação de jovens e adultos integrada à educação profissional de nível

médio, com avaliação no processo.A MP 339 define as séries inicias do ensino fundamental urbano como o fator de

referência a partir do qual se estabelece o peso relativo das outras etapas e modalidades.Estas terão seu peso fixado entre um intervalo que variará entre setenta centésimos (0,7)e um inteiro e trinta centésimo (1,30) do fator de referência. A educação de jovens eadultos está limitada a receber até 10% dos recursos dos Fundos. Afora esta limitação,os recursos recebidos do Fundeb poderão ser aplicados indistintamente pelas redes de



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ensino nas etapas e modalidades de educação básica sob sua competência, conformeestabelecido no artigo 211 da Constituição. Outro dispositivo introduzido é apossibilidade da União destinar até 10% da sua complementação em programasvoltados à melhoria da qualidade da educação básica. A definição de todos essesaspectos é atribuição de uma Junta de Acompanhamento dos Fundos, constituída porum representante do MEC, um representante do Conselho Nacional de Secretários deEstado da Educação (CONSED) e um representante da União Nacional dos DirigentesMunicipais de Educação (UNDIME).

A MP 339 também estabeleceu prazo de um ano, a partir da sua publicação, paraque o Poder Público fixe piso salarial profissional nacional para os profissionais domagistério da educação básica.

A participação da sociedade civil organizada

Por fim, digna de menção é a intensa mobilização social em favor daimplantação do Fundeb que teve várias iniciativas. Cumpre destacar a pressão exercidapela articulação FUNDEB pra Valer , a qual conseguiu fazer com que as creches fossemincluídas na proposta de Fundeb durante a tramitação na Câmara Federal, deixadas defora do texto inicial da PEC apresentado pelo MEC, contradizendo a concepção e

amplitude da educação básica. A articulação também logrou outras conquistas, tal comoa manutenção da menção ao Custo Aluno Qualidade.

É o caso também da definição do piso salarial profissional nacional. A propostade um piso é defendida há alguns anos pelas entidades representativas da categoria deprofissionais do magistério e esteve presente em propostas como a do Pacto pelaValorização do Magistério, firmado pelo Fórum Permanente do Magistério da EducaçãoBásica, em 1994. É uma bandeira defendida pela Confederação Nacional dosTrabalhadores em Educação (CNTE) e por muitas organizações não governamentaisligadas à educação.

São alguns exemplos que demonstram a força da sociedade civil organizada naparticipação popular e no controle social do Estado.



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CAPÍTULO 4 – O CUSTO ALUNO QUALIDADE

Na temática do financiamento da educação, o aspecto que mais tem chamado aatenção nos últimos anos, motivo de intensas discussões e polêmicas políticas, é amensuração dos custos educacionais necessários para assegurar padrões mínimos dequalidade de ensino para todos e todas que freqüentam a escola pública brasileira. Essasdisputas têm feito a legislação educacional avançar lentamente, mas, apesar disso, na

prática, as alterações não são implementadas. Não custa lembrar que o registro em lei,embora não seja suficiente, é o primeiro requisito para um direito se consolidar.

As discussões sobre o financiamento da educação não podem deixar de tentarresponder a uma questão essencial: quanto custa um ensino público de qualidade? Aresposta envolve o levantamento e a quantificação monetária dos itens que contribuempara a realização do processo de ensino–aprendizagem que ocorre nas escolas: osinsumos educacionais e seus custos correspondentes.

A resposta a essa questão do ponto de vista financeiro passa por tentar traduzir oensino de qualidade em um índice de custos que represente o pleno atendimento dosdireitos educacionais, uma síntese que combine três conceitos-chave no ensino: o aluno,porque é em seu benefício que se organiza toda a estrutura do sistema educacional; o

custo, porque cada um dos recursos ou dos insumos necessários para viabilizar oprocesso de ensino–aprendizagem tem um valor econômico que precisa ser despendidopelo sistema educacional; e a qualidade, porque não basta mais ver o processo deensino–aprendizagem apenas por medidas quantitativas de matrícula, aprovação,reprovação ou desempenho. Ao lado da mensuração desses indicadores, é precisovalorizar e investir naqueles fatores que são decisivos na qualidade do processoeducacional. Só assim se pode entender o direito à educação cumprido em suaintegralidade, ou seja, ou o ensino é oferecido com padrões mínimos de qualidade ouentão não se pode falar em direito à educação atendido.

No setor público, a discussão dos custos educacionais é de natureza bemdiferente da que ocorre no setor privado. Neste, os custos são regidos pela busca dolucro, e o valor das mensalidades escolares segue as regras de oferta e de demanda do

mercado. No setor público, os custos educacionais devem se submeter à realização dosdireitos e da cidadania, em que, como vimos, todos os cidadãos e cidadãs,independentemente de idade, gênero, opção sexual, raça/etnia, renda, ou se comdeficiência, residentes na zona urbana ou rural, enfim, todos os brasileiros e brasileiras,em suas diferenças, têm o direto a receber, em condições de igualdade, um ensino dequalidade assegurado pelo Estado em qualquer lugar do Brasil. Essas condições dequalidade educacional têm de ser oferecidas em todas as etapas, níveis e modalidades,desde a educação infantil, em creche e pré-escola, até o ensino superior, passando pelosníveis de ensino fundamental e médio, pela educação de jovens e adultos e pelo ensinoprofissionalizante.

Tratar a questão dos custos educacionais de qualidade em relação ao aluno ébuscar uma unidade de medida que seja comparável e quantifique o esforço público

necessário para o enfrentamento dos problemas educacionais. O aluno e a aluna sãocidadãos que tem direito à educação de qualidade. São a eles que se destinam, emúltima instância, todos os recursos mobilizados pela educação e que justificam aconstrução de um sistema educacional. Assim, o levantamento e a soma dos custos detodos os recursos necessários para a manutenção e expansão do sistema dividido peloalunado existente resultaria num indicador do custo aluno/ano com padrões mínimos dequalidade.



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A legislação educacional demonstra uma evolução no tema desde o final dosanos 1980. O texto original da Constituição Federal de 1988, artigo 206, inciso VII, fazmenção apenas ao princípio da garantia do padrão de qualidade.

Somente com o conjunto das reformas legais, constitucionais e complementares,realizadas em 1996 é que haverá novos contornos para os custos educacionaisassociados à qualidade do ensino. A EC 14, ao alterar o artigo 60 do ADCT, criar o

Fundef e referir-se ao valor por aluno mínimo nacional, introduz também o parágrafoquarto, com a determinação de que a “União, os Estado, o Distrito Federal e osMunicípios ajustarão progressivamente, em um prazo de cinco anos, suas contribuiçõesao Fundo, de forma a garantir um valor por aluno correspondente a um padrãomínimo de qualidade de ensino, definido nacionalmente”.

Com maior precisão, a LDB determina (art. 4º, inciso IX) que “o dever doEstado com a educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de (...)padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos com a variedade e quantidademínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo deensino-aprendizagem”. A LDB retoma os padrões mínimos de oportunidadeseducacionais e de qualidade de ensino (art. 74, caput e parágrafo único) aoresponsabilizar a União pelo “cálculo de um custo mínimo por ano (especificamente

para o ensino fundamental) capaz de assegurar ensino de qualidade (...), considerandoas variações regionais no custo dos insumos e as diversas modalidades do ensino”. Aolado disso, a União, no exercício da ação supletiva e redistributiva, junto com osestados, deve corrigir progressivamente as disparidades de acesso (art. 75).

A Lei 9.424 que regulamentava o funcionamento do Fundef, substituída pelalegislação do Fundeb, em 2006, trazia especificações quanto à diferenciação do custoaluno do ensino fundamental (art. 2º, § 2º) por nível de ensino (1ª a 4ª e 5ª a 8ª) ou tipode estabelecimento (educação especial e ensino rural) e quanto aos critérios de ajuste dovalor mínimo por aluno definido nacionalmente, quais sejam: “I - estabelecimento donúmero mínimo e máximo de alunos em sala de aula; II - capacitação permanente dosprofissionais de educação; III - jornada de trabalho que incorpore os momentosdiferenciados das atividades docentes; IV - complexidade de funcionamento; V -localização e atendimento da clientela; VI - busca do aumento do padrão de qualidadedo ensino” (art. 13).

O Plano Nacional de Educação (Lei 10.172/01), no capítulo sobre financiamentoe gestão, inclui a meta de número 7, sobre o financiamento, muito frágil de se fazercumprir, pois pede apenas para “orientar os orçamentos nas três esferas de governo, demodo a cumprir as vinculações e subvinculações constitucionais, e alocar, no prazo dedois anos, em todos os níveis e modalidades de ensino, valores por aluno, quecorrespondam a padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos nacionalmente”.Essa é um das metas que, além da fragilidade, foi vetada pelo então presidente FernandoHenrique Cardoso, uma vez que contrariava a contenção fiscal predominante.

O Fundeb, criado no Governo Lula, introduz, por sua vez, nova forma de

tratamento do problema da qualidade do ensino sob a abrangência da educação básica,mas desassociada do valor por aluno ano. Uma parcela de até 10% do valor dacomplementação da União aos fundos estaduais, fixada e regulada anualmente por umaJunta de Acompanhamento, será destinada aos fundos estaduais especificamente paraprogramas voltados à melhoria da qualidade do ensino (artigo 7°, da MP 339).

Portanto, em que pesem as sucessivas legislações educacionais se aproximaremprogressivamente da idéia do custo-aluno-qualidade, quase nada foi colocado em



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prática. A ineficácia da lei se deve, em grande medida, à orientação neoliberalimplementada pelo Governo Federal, cuja gestão se empenhou primeiramente emproduzir sucessivos superávits primários, impondo fortes restrições orçamentárias àação pública no setor social. Em lugar de discutir socialmente a qualidade dos custoseducacionais sob o enfoque do custo real por aluno, o Governo Federal tem adotado ogasto por aluno, que nada mais é do que dividir o total das disponibilidadesorçamentárias anuais

Diante das limitações desse modelo de financiamento da educação, insuficiente einadequado para enfrentar os problemas educacionais brasileiros, do modo queentendemos, defendemos a adoção do conceito do Custo-Aluno-Qualidade (CAQ).

O CAQ, vale salientar, foi proposto no início dos anos 1990 pelo FórumPermanente do Magistério da Educação Básica, constituído no âmbito do Plano Decenalde Educação para Todos, no final do Governo Itamar Franco. O governo FernandoHenrique Cardoso, que o sucedeu, impôs outra lógica ao papel do Estado, sustentada,como vimos, no ajuste fiscal. Em lugar das propostas do Fórum, que foi esvaziado peloGoverno, e apesar da evolução da legislação assinalada acima, foi implementado o valorpor aluno definido anualmente por decreto presidencial a partir das disponibilidadesorçamentárias, base de implantação do Fundef.

A Campanha Nacional Pelo Direito à Educação, por conta dos seus esforços paraa implantação de um modelo mais justo de financiamento da educação que faça comque o Estado brasileiro cumpra suas obrigações no tocante aos direitos educacionais,retomou a idéia do CAQ. Na perspectiva da Campanha, a defesa da proposta do CAQ éuma oportunidade para reintroduzir a discussão sobre a definição de um valor poraluno que corresponda a padrões mínimos de qualidade de ensino junto aimplantação do Fundeb, como forma de recuperar a importância do PNE, desfiguradopelos vetos presidenciais nas metas sobre financiamento.

A proposta de CAQ desenhada pela Campanha procurou contemplar aspectosimportantes hoje presentes na educação sem os quais não se poderá falar em ensinopúblico de qualidade. Assim, foi concebida a Matriz do Custo Aluno Qualidade (quadro

a seguir), que incorpora num mesmo desenho o atendimento à educação básica em suasetapas e modalidades, a disponibilidade de insumos relacionados à sua plena realização,recortes de eqüidade e certas dimensões presentes no fazer educacional.



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FIGURA 3: MATRIZ DO CUSTO ALUNO QUALIDADE

Fonte: Campanha Nacional pelo Direito à Educação

Conforme a LDB, a educação básica compreende as etapas da educação

infantil, do ensino fundamental e do ensino médio. A educação infantil, voltada para ascrianças de 0 a 5 anos, contempla as modalidades de creche e pré-escola; o ensinofundamental, ensino obrigatório e hoje com duração de 9 anos, atende crianças eadolescentes de 6 a 14 anos; e o ensino médio está voltado aos adolescentes a partir dos15 anos de idade. A LDB ainda prevê a oferta de ensino nas modalidades de educaçãode jovens e adultos, educação especial, educação indígena, educação profissional eeducação no campo.

Na definição dos insumos, a proposta relaciona quatro categorias: insumos relacionados à infra-estrutura, referentes a um padrão arquitetônico que possibiliteespaços adequados, prazerosos e atrativos para estudo e trabalho de professores,funcionários e alunos; insumos relacionados aos trabalhadores e trabalhadoras daeducação, que abranjam condições satisfatórias de trabalho, salários, plano de carreira, jornada de trabalho e formação inicial e continuada; insumos relacionados à gestãodemocrática, que salientem a participação da comunidade escolar como um dosrequisitos essenciais para a construção e avaliação da qualidade do ensino na escola; einsumos relacionados ao acesso e à permanência, que têm a ver com todos aquelesitens que asseguram o acesso e a permanência das crianças e jovens nas escolas, comotransporte, alimentação, vestuário, material didático.

RECORTES DA EQUIDADE:econômica, gênero, raça/etnia,rural/urbano, regionalidade,necessidades especiais, orientaçãosexual etc.

ETAPAS E MODALIDADES:educação infantil, ensinofundamental, ensino médio,ensino superior, educação de jovens e adultos, educaçãoespecial etc

INSUMOSRELACIONADOS A:

- condições de infra-estrutura

- valorização d@sprofissionais

DIMENSÕES: estética, ambiental,relacionamentos,etc



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Quanto à eqüidade, o CAQ incorpora o reconhecimento e o enfrentamento depráticas discriminatórias e preconceitos que fortalecem desigualdades sociais quedevem ser superadas, como as desigualdades de gênero, raça/etnia, religião, orientaçãosexual e idade. A manutenção dessas práticas impõe barreiras e deixa em desvantagemcertos grupos sociais ao acesso a recursos, oportunidades e conhecimentos.

Por fim, a matriz do CAQ procura contemplar as dimensões estética, ambiental e dos relacionamentos humanos como condições fundamentais para o“desenvolvimento de processos de aprendizagem comprometidos com a formação desujeitos de direitos e de vida plena, (...) que reconheçam e promovam a integralidade doser humano (corporal, psicológica, social, afetiva etc)”.

Por dimensão estética, entende-se a relação do ser humano com a beleza e ossentimentos por ela gerados, o que deveria se traduzir num ambiente educativopromotor de relacionamentos prazerosos, motivadores da criatividade e da sensação depertencimento presentes nas estruturas e espaços físicos da escola.

A dimensão ambiental diz respeito à construção de uma escola e a um processode ensino aprendizagem que promovam uma relação de respeito ao meio ambiente e o

sentimento de pertencimento à natureza.

A dimensão dos relacionamentos humanos trata da promoção de vínculos, deinteração e de reconhecimento e respeito à diversidade humana, o que inclui a gestãodemocrática, os processos participativos do conjunto da comunidade escolar(estudantes, educadores, pais, mães, parentes e demais integrantes da comunidade) edemais situações que promovam maior interação social

Quatro fatores precisam ser cuidadosamente considerados e dimensionados:

• tamanho da escola/creche;• jornada dos alunos e alunas (crianças, no caso da educação infantil);• a relação aluno(a)/turma ou aluno(a)/professor(a);• os salários das e dos profissionais de educação.

A combinação desses fatores, nos termos dos direitos da cidadania e dademocracia, requer a aplicação de um volume de recursos financeiros públicos superiorao que hoje é assegurado pela vinculação constitucional. Recursos que o Estadobrasileiro tem condições de obter e mobilizar, haja vista os esforços despendidos naprodução de superávits primários cada vez mais elevados para finalidadesquestionáveis.

Ao tomar o PNE como objetivo, os princípios orientadores e os fatorescondicionantes da qualidade acima descritos, a Campanha promoveu estudos que

resultaram numa proposta inicial de CAQ para as várias etapas e modalidades daeducação básica, conforme sintetizado no Quadro 10 abaixo:



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QUADRO 10 - Síntese do CAQ por etapa da educação e situação da escola (Ensinofundamental rural/urbana)

Tipo de escola Creche* Pré-escola

EFSériesIniciais

EFSériesFinais

EMédio

Ed. do CampoSéries Iniciais

do EF***

Ed. do CampoSéries Finais

do EF

Tamanho médio (alunos) 120 264 400 600 900 60 100

Jornada diária dos alunos(horas)

10 5 5 5 5 5 5

Média de alunos por turma 12 22 25 30 30 12 25

Custo total (R$ de 2005) 4.139 1.789 1.724 1.697 1.746 2.390 2.201

Custo Total (% do PIB per

capita de 2005)39,3% 17,0% 16,4% 16,1% 16,6% 22,7% 20,9%

Diferenciação entre os níveis

(EF Séries Iniciais = 1,00)

2,40 1,04 1,00 0,98 1,01 1,39 1,28

Participação no total de"Pessoal e Encargos"

79,3% 74,3% 73,5% 73,3% 74,3% 74,9% 72,9%

Custo (Manutenção eDesenvolvimento doEnsino)** (R$ de 2005)

3.783 1.659 1.618 1.591 1.645 1.997 2.048

OBS:*O custo mais elevado da Creche decorre do seu funcionamento em tempo integral (10h) e do número decrianças por adulto/professor ser é inferior a dos outros níveis e modalidades de ensino.** Custo Manutenção e Desenv. do Ensino = Custo Total, excluídos os gastos com alimentação escolar.*** Campo = Escolas de Ensino Fundamental do Campo

O custo aluno de creche, explicado pelo tempo integral de permanência das

crianças e pelo menor número crianças por adulto, embora possa parecer demasiadoelevado, necessita levar em conta o objetivo da extensão da escola de tempo integralpara os outros níveis de ensino. Sobre esse aspecto, a LDB, em 1996, ao tratar da jornada escolar do ensino fundamental com um mínimo de quatro horas de trabalhoefetivo, apontou expressamente para a progressiva ampliação para o tempo integral (art.34, caput e §2°). Posteriormente, o PNE, em 2001, reafirmou a expansão para umaescola de tempo integral na meta nº 18 da educação infantil e na meta n° 21 do ensinofundamental, acrescentando, neste caso, a indicação de uma jornada escolar de pelomenos 7 horas, “com previsão de professores e funcionários em número suficiente, oque certamente elevará os custos educacionais” das demais etapas, aproximando-os docusto aluno creche.

Outro aspecto a ressaltar é que a diferenciação entre os níveis de ensinoapresentada no Quadro procura contemplar uma das dificuldades que a legislação deregulamentação do Fundeb terá de resolver. A saber, a distribuição dos recursosfinanceiros reunidos em um único fundo constituído pelo Fundeb beneficiarádiferenciadamente cada nível e modalidade da educação básica, tendo em vista o seucusto total diferente, a partir do parâmetro 1,00 estabelecido para o ensino fundamentalinicial.



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Uma simulação a respeito dos recursos financeiros públicos totais para aimplantação do CAQ inicial em âmbito nacional, nas condições dos custos presentes noQuadro 10, calculou ser necessário um aporte adicional de 1% do PIB ao que já éaplicado atualmente. Esse aporte seria suficiente apenas para melhorar o atendimentoatualmente existente, sem considerar os novos investimentos necessários para propiciara expansão do ensino com qualidade e o atendimento da demanda.

A elaboração e defesa da incorporação de um indicador de custos educacionaiscomo a proposta de CAQ desenvolvida pela Campanha Nacional Pelo Direito àEducação, junto às alterações que estão para serem implementadas no financiamento daeducação básica brasileira, demonstra o importante papel que instituições da sociedadecivil organizada têm desempenhado na busca de soluções para os problemas brasileiros.É um exemplo de participação e de controle social do Estado difundido e exercido pelasociedade na discussão de um assunto que até bem pouco tempo se restringia ao setoracadêmico e a órgãos da própria burocracia econômica governamental.

Uma vez implementado, o CAQ, ou qualquer outra proposta semelhante de valor poraluno ano associado a um padrão mínimo de qualidade de ensino, entretanto, não

esvazia ou reduz o papel da sociedade civil. Como vimos, a evolução da legislação naespecificação do tema não foi suficiente para assegurar o seu cumprimento,particularmente quanto ao Governo Federal. É preciso, portanto, que mecanismos legaisde responsabilização social das autoridades sejam incorporados ao modelo definanciamento que vier a ser implementado como recursos da sociedade para fazer comque todos os níveis de Governo cumpram o seu papel e assegurem o atendimento dosdireitos educacionais da população brasileira.



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CAPÍTULO 5 – O ORÇAMENTO PÚBLICO: NORMAS GERAIS DEPLANEJAMENTO E EXECUÇÃO

Ao assumir a gestão do Poder Executivo para o qual foi eleito, seja federal,estadual ou municipal, o partido ou coligação política se vê imediatamente às voltascom a transformação da plataforma e das promessas de campanha em planos eprogramas de intervenção na sociedade quantificados em termos orçamentários. O novo

governo, porém, também já se depara, desde o primeiro mês, com a obrigatoriedadelegal de executar o orçamento elaborado pelo governo anterior, caso, é claro, não tenhasido reeleito. Assim, enquanto dá conta da execução orçamentária dos recursos que vãoviabilizar o funcionamento da administração pública no ano corrente sob parâmetrosanteriores, simultaneamente se desdobra para elaborar o planejamento orçamentáriofuturo, de curto e médio prazo, da sua gestão, iniciando um outro ciclo orçamentário.

Por outro lado, a elaboração do orçamento constitui um processo de disputa emque se defrontam diferentes e conflitantes interesses a respeito de que áreas e setores dasociedade serão beneficiários dos recursos públicos. A população, de modo geral, émantida à distância e pouco informada a respeito dessa destinação. A participação e ocontrole social têm muito que avançar nesse assunto, e o primeiro passo é tomarconhecimento das regras gerais de seu funcionamento.

O planejamento orçamentário

O processo de planejamento orçamentário, ciclo orçamentário ou aindaelaboração orçamentária, cumpre um ordenamento legal previsto no artigo 165 daConstituição Federal que se aplica aos três níveis de governo. Compõe-se de três etapasencadeadas, integradas e compatíveis: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de DiretrizesOrçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

A elaboração das três etapas é atribuição do Poder Executivo (Governo Federal,Governo Estadual ou Governo Municipal), que as envia na forma de projetos de leiorçamentária para apreciação do Poder Legislativo (Congresso Nacional, AssembléiaLegislativa ou Câmara Municipal, respectivamente). Antes de enviá-las, o Executivo

tem de realizar audiências públicas, como forma legal de dar alguma transparência eacesso à participação popular. O Poder Legislativo, por seu lado, pode alterá-las antesde devolvê-las à sanção do chefe do Executivo para a sua transformação em Lei.

O PPA é a peça do planejamento orçamentário de médio prazo. Ele registra asgrandes metas, os objetivos e as diretrizes relativos aos novos investimentos eprogramas que o governo eleito pretende realizar nos próximos 4 (quatro) anos. De certaforma, a plataforma política defendida pelo partido ou coligação eleito vai seconcretizar no PPA. Uma particularidade dessa etapa é que ela procura asseguraralguma continuidade nas políticas públicas, uma vez que o governo eleito elabora seuplano de ação no primeiro ano de mandato para os quatro seguintes, o que implica que oúltimo ano do PPA do mandato de um governo deverá ser executado no primeiro ano domandato do governo seguinte. O Poder Executivo tem até o dia 30 de setembro para

remeter o projeto de lei do PPA para o Poder Legislativo, que, por sua vez, tem até aúltima sessão do ano para aprová-lo e devolvê-lo ao Executivo para sancionar (aprovarou não) e transformar em lei. Esta etapa pode ser submetida à consulta popular.

Outra etapa do planejamento orçamentário é a da elaboração da LDO, que deveocorrer anualmente. Essa lei faz o “meio de campo” entre o PPA e a LOA ao destacardo primeiro as prioridades que serão depois transformadas em ações detalhadas equantificadas monetariamente na segunda. Do mesmo modo que o fez para o PPA, o



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Executivo envia a proposta de LDO para apreciação do Legislativo, que a aprova edevolve para sanção e transformação em lei, só que em período diferente do ano. Aproposta de LDO é elaborada ainda nos primeiros meses de cada ano e deve ser enviadaao Legislativo até o dia 1º de abril, que tem de devolvê-la ao Executivo até a últimasessão legislativa no primeiro semestre. Enquanto a LDO não for votada, osparlamentares não poderão entrar em recesso.

A LDO delineia as diretrizes e regras que orientarão a elaboração do orçamento.Nela devem estar indicadas as eventuais alterações nos tributos de arrecadação própria,a política de pessoal quanto a criação de cargos, reestruturação de carreiras, aumentosalarial. A LDO também define e antecipa o limite percentual, ou a margem demanobra, do qual o governante lança mão para executar o orçamento no ano seguintesem necessitar de nova autorização legislativa. Desse modo, o governante poderá lançarmão de créditos suplementares para reforçar programas cujos recursos inicialmentedefinidos se mostrarem insuficientes no decorrer do exercício. A suplementaçãodepende da anulação do saldo orçamentário disponível e não executado em outrosprogramas. A Lei de Responsabilidade Fiscal (assunto tratado mais adiante) tornou maisexigente a elaboração da LDO. Ela deve conter um Anexo de Metas Fiscais e um Anexode Riscos Fiscais. O primeiro se refere às metas de receitas e despesas para o exercício a

que se refere e para os dois futuros como forma de demonstrar a consistência da políticafiscal. O segundo avalia os eventuais riscos que podem afetar as contas públicas e, casoocorram, informa o modo como serão equacionados.

A LOA, também anual, fecha o ciclo de elaboração do orçamento. Nessa peça, ogoverno apresenta uma estimativa de receitas, agrupando-as em diferentes categorias.Fixa as despesas previstas em um numeroso conjunto de quadros e demonstrativos.Deve também ser compatível com as etapas anteriores, contemplando as diretrizes eprioridades indicadas na LDO, retiradas, por sua vez, dentre as metas estabelecidas noPPA. A aprovação e sanção da LOA ocorrem nas mesmas datas estipuladas para o PPA– entrega no Legislativo até o dia 30 de setembro, cuja apreciação deve ocorrer até aúltima sessão do exercício.

Todos os prazos mencionados acima, referentes às distintas etapas do cicloorçamentário, dizem respeito à esfera federal e estão estabelecidos no artigo nº 35 doADCT da Constituição. Os governos estaduais e municipais podem estabelecer prazospróprios, mas com ligeiras alterações seguem as mesmas datas.

A educação no planejamento orçamentário

No que se refere à educação, bem como às outras áreas, o PPA vai registrar osinvestimentos e os novos programas a serem implantados a partir das diretrizes própriasda área. A democratização do acesso e a garantia de permanência, a gestão democráticae a garantia de qualidade social são exemplos de diretrizes educacionais. Dentro de cadauma delas são detalhados os programas específicos, as ações correspondentes, juntocom as metas físicas e os recursos financeiros necessários para cada um dos quatro anos

do plano: número de escolas a serem construídas, reformas a serem realizadas,quantidade prevista de matrículas a serem oferecidas, de professores a serem formadosetc.

Na LDO, a educação vai constar em um de seus anexos, onde se encontramrelacionadas as metas e as prioridades a serem atendidas em cada diretriz. Já a LOAdesce a pormenores e apresenta um demonstrativo com a previsão da receita deimpostos e das demais fontes adicionais de recursos específicos para educação, as



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despesas por diretrizes, programas e ações. A despesa educacional também éclassificada pelo órgão responsável pela sua execução até um nível de detalhamento queé possível identificar uma a uma as ações que serão implementadas. Nesse caso, umaação pode corresponder a uma atividade ou projeto, que ganha uma dotaçãoorçamentária própria, quantificada monetariamente. Uma obra ou reforma específica,por exemplo, aparecerá identificada em uma dotação com a previsão de um certomontante esperado de recursos para a sua execução.

A execução do orçamento

Logo que tem início o exercício para o qual foi elaborado o planejamentoorçamentário, também se inicia a etapa da execução. A execução do orçamentopúblico se refere à realização de despesas públicas, como as compras necessárias aofuncionamento cotidiano do governo ou a contratação de serviços para determinadosfins, seguindo procedimentos peculiares ao setor público. Esses procedimentos, por seulado, vão sendo realizados de acordo com uma programação orçamentária e financeiracontrolada e estabelecida pelo órgão do governo responsável pelo orçamento, atento aocomportamento da receita ao longo do ano.

A realização da despesa pública obedece a vários requisitos legais. O principal

deles é regulado pela Lei das Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/93). Por meio de umcertame licitatório, a Administração realiza sessões públicas nas quais examina e julga,segundo as regras legais estabelecidas em função do tipo e do valor estimado, queasseguram igualdade de condições para todos os concorrentes, as propostas defornecedores para a aquisição de bens (material de consumo; produtos limpeza ehigiene; equipamentos; material didático pedagógico; produtos médicos e remédios)e/ou a contratação de serviços e obras (locações; consultoria técnica, palestrantes,construtoras).

Feito isto, a execução orçamentária segue um fluxo de três estágios sucessivos: oempenho, que se refere ao registro contábil prévio de uma determinada despesa; aliquidação, quando é atestada, pelo servidor, a entrega do produto ou a realização doserviço; e o pagamento, quando a despesa é efetivamente paga na tesouraria.

Outra forma como as despesas podem ocorrer é pelo regime de adiantamento,regulado pela Lei 4320/64. Por esse meio, um numerário é entregue a um servidorpúblico para que este possa realizar despesas de pequeno valor em caráter emergencial.Na educação, esse procedimento tem sido utilizado para disponibilizar para a escola, emnome do diretor ou da diretora, recursos necessários à sua manutenção cotidiana.

O orçamento participativo

Na evolução do orçamento público no Brasil, desde a década de 1980 vem sedesenvolvendo uma inovação democrática de repercussão mundial e marco para ossetores progressistas e para a participação popular no controle social do Estado: oorçamento participativo. Desde então, muitas prefeituras conduzidas por governos

progressistas têm envolvido a população local na discussão e definição de prioridadespara a aplicação de um percentual dos recursos orçamentários específicos para osinvestimentos. Apesar da importância dessa iniciativa para o efetivo desenvolvimentoda democracia na sociedade brasileira e da sua paulatina difusão como mecanismo departicipação popular na gestão administração pública, a experiência necessita seraperfeiçoada. Ela tem se restringido aos governos municipais e, mesmo assim, alcançaum número ainda muito pequeno deles. Não é uma prática institucionalizada e, onde foi



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instalada, a sua permanência depende da vontade política do governo. Outras críticasdestacam o reduzido percentual da parcela de recursos dos investimentosdisponibilizado para a deliberação popular; algumas experiência esvaziam o caráterdeliberativo da participação popular; depende do Poder Público a oferta de cursos deformação e capacitação para que os representantes eleitos pela população possamrealizar uma intervenção qualificada, o que nem sempre acontece.

A Lei de Responsabilidade Fiscal

Em maio de 2000, o governo brasileiro introduziu a Lei de ResponsabilidadeFiscal (LRF - Lei Complementar nº 101), que trouxe maior rigor à gestão das finançaspúblicas. Ela impôs maior rigor no cumprimento do planejamento orçamentário e naintegração das suas três etapas, visando o equilíbrio fiscal entre receitas e despesas e ocontrole do endividamento. A LRF exige também maior transparência da execuçãoorçamentária. Os Tribunais de Contas ficam atentos ao controle externo das novasregras de gestão fiscal estabelecidas, cujo não cumprimento pode responsabilizar atémesmo criminalmente o chefe do Executivo.

A LRF estabeleceu vários limites orçamentários e financeiros para a realização de

despesas. Entre as limitações introduzidas, uma que tem importantes reflexos nas áreassociais é a imposição de tetos para as despesas com pessoal. A União não podeultrapassar o limite de 50% da receita corrente líquida em despesas com pessoal,distribuído entre os poderes da seguinte forma: 2,5% para o Legislativo, incluindo oTribunal de Contas; 6% para o Judiciário; 40,9% para o Executivo; e 0,6% para oMinistério Público. Para estados, Distrito Federal e municípios, o limite máximo dedespesas com pessoal é de 60%. No caso dos estados e do Distrito Federal, o limite édistribuído em 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas; 6% para oJudiciário; 49% para o Executivo; e 2% para o Ministério Público. Nos municípios, olimite se distribui em 6% para o Legislativo e 54% para o Executivo.

Em contrapartida, o reflexo dessa limitação pode ser danoso para a oferta deserviços das áreas sociais, pois a expansão desses serviços quase sempre envolve acontratação de grande número de servidores, cuja elevação do valor das despesassalariais poderia ultrapassar o limite estabelecido. A limitação tem contribuído para aterceirização e a privatização de serviços necessários ao funcionamento dos governos,como transporte, limpeza, segurança, manutenção.

Na educação, a terceirização tem ocorrido, por exemplo, na contratação deempresas para a alimentação escolar, e tem afetado, até mesmo, a formação deprofessores e o currículo, pois muitas prefeituras têm adquirido questionáveis sistemasde apostilagem para seus alunos, em vez de estruturarem equipes pedagógicasdestinadas à formação, sem falar nas dificuldades de implantar planos de carreiras emelhorias salariais. É abandono de qualquer perspectiva de melhoria da qualidade doensino por meio de um professorado bem capacitado. Mais do que isso, esse tipo de

limitação trazida pela LRF constitui-se em forte obstáculo para fazer cumprir aobrigação do Estado no atendimento dos direitos educacionais estabelecidos naConstituição.

Por uma lei de responsabilidade social

Esse efeito constrangedor dos gastos públicos é o aspecto mais criticado da LRF.Lei que foi concebida e implantada em um contexto de reforma e forte ajuste fiscal



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acordados com o Fundo Monetário Internacional (FMI) em 1998 para equilibrar oendividamento interno e externo do setor público brasileiro e retomar o seu pagamento.Um dos itens do acordo foi a geração anual de superávit primário, que é o montanteeconomizado pelo governo federal, pelos estados e municípios no seu conjunto, após opagamento das despesas, não computados os gastos com os juros da dívida.

Como o Brasil não possui condições de pagar uma dívida tão elevada tem de

contrair sempre novos empréstimos para fazer a rolagem (empurrar para o futuro naexpectativa de um eventual acerto). O superávit primário foi a medida imposta parapagar apenas os juros dos novos empréstimos utilizados na rolagem e na expectativa deredução da dívida externa. Porém, desde então, o montante da dívida e os juros quedeveriam ser pagos não têm parado de crescer, devido ao modelo econômico seguidopelo governo brasileiro. Mesmo assim, o governo vem cumprindo sucessivos superávitsprimários, em taxas anuais cada vez mais elevadas que o próprio patamar estabelecido.Em 2005, a taxa estabelecida foi de 4,25 do PIB, e o governo realizou 4,84%, cujo valorde R$ 93,5 bilhões sequer foi suficiente para quitar os R$ 157,1 bilhões dos juros dadívida. A propósito, esse esforço, realizado em pouco tempo, ultrapassou o percentualde 4,3% do gasto total público na educação, realizado pelas três esferas de governo. Emdecorrência dessa política, o esforço quase nulo para o endividamento tem provocado

queda no valor do gasto público na área social, na medida em que a sangria de recursosmobilizados para pagar parte dos juros da dívida é subtraída das políticas públicas.

É nesse contexto que se encaixa a LRF. Ao colocar uma camisa de força no setorpúblico sob o argumento do equilíbrio orçamentário das contas públicas e impor limitesem alguns de seus itens de despesas, contribui diretamente para a geração do superávitprimário.

Pode-se constatar a evolução dos superávits primários e da dívida externa nosgráficos abaixo, tanto em percentuais do PIB quanto em valores monetários desde 2000.O montante total da dívida do setor público já ultrapassou R$ 1 trilhão, e os superávitsprimários conseguiram, no máximo, estabilizar a dívida pública pouco acima dos 51%do PIB nos dois últimos anos, patamares mais elevados do que no início do período.

QUADROS 11 E 12 – SUPERÁVIT PRIMÁRIO X DÍVIDA LÍQUIDA DOSETOR PÚBLICO - 2005

Elaboração: Marcos Edgar BassiFonte: Fórum Brasil do Orçamento (FBO)

Esses dados e as principais críticas a essa política são apresentados pelo FórumBrasil do Orçamento - FBO (endereço eletrônico http://www.forumfbo.org.br), que sedefine como uma “articulação de entidades da sociedade civil, apartidária, queacompanha os processos de elaboração, execução e avaliação do orçamento público da

Superávit primário x Dívida líquida do setos público 2000 -

2005

0

10

20

30

40

50

60

70

2000 2001 2002 2003 2004 2005

% d o P I B

Dívida líquida Superávit primário

Superávito primário x Dívida líquida do setor público (em R$

milhões)

0

200000

400000

600000

800000

1000000

1200000

2000 2001 2002 2003 2004 2005

R $ m i l h õ e s

Dívida líquida Superávit primário



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União e trabalha pela defesa, ampliação e garantia da aplicação dos recursos públicosnas políticas sociais, considerando os significados das escolhas políticas e determinamseu resultado e o impacto sobre as políticas sociais”.

O FBO defende duas medidas importantes: a auditoria da dívida e a superação daLRF por uma Lei de Responsabilidade Social (LRS).

A auditoria da dívida revelaria o surgimento da dívida, seus responsáveis, oquanto já foi pago e o quanto se deve ainda, onde foram aplicados os recursosemprestados, quais os benefícios trazidos para o Brasil, quem foi beneficiado. ACampanha Auditoria Cidadã (www.divida-auditoriacidada.org.br) tem articulado amobilização para a realização da auditoria da dívida externa.

A proposta de LRS sustenta-se em quatro princípios:

• Pagamento da dívida social – por meio de indicadores de mínimos sociais,correspondentes a prioridade e metas sociais anuais, inscritos nos PPAs e nasLDOs

• Publicização do Estado – articulação do sistema de controle técnico (controleexterno) com o controle social e político em um sistema de monitoramento eavaliação social.

• Empoderamento social – assentado em um sistema de governança social, em que“as populações beneficiadas participam da implementação e execução da LRS”.

• Construção do sistema de governança social – “comitês de monitoramento eavaliação de resultados e conselhos de gestão territorial da LRS”.

É preciso levar em conta que a adoção de uma proposta com essa envergaduranecessita da mobilização e do apoio de muitos setores da sociedade brasileira. O quenão é uma tarefa fácil em função dos interesses que se beneficiam da atual políticaeconômica e fiscal conduzida pelo governo brasileiro.



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CAPÍTULO 6 – ORÇAMENTO PÚBLICO: NORMAS GERAIS DEFISCALIZAÇÃO

Apesar de pouco afeita à participação e ao controle social, a administraçãopública submete-se a um sistema de controle rígido, exercido, de um lado, sobre os seuspróprios atos e, de outro, pelos poderes Legislativo e Judiciário. A Constituição Federaldedica uma seção à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, onde estabelece as

normas do controle interno e externo (artigos 70 a 75). Esse sistema de controle procuraassegurar os princípios de legalidade (os atos administrativos devem estar de acordocom a lei), legitimidade (quando se faz cumprir pela aceitação, pelo reconhecimento enão pela imposição da força) e economicidade (obter o melhor resultado com o menorgasto possível) no uso dos recursos e aplica-se ao orçamento público.

Ao lado do sistema de controle e fiscalização, são previstos dispositivos queprocuram assegurar algum grau de transparência sobre as ações do setor público,realçados em alguns artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Essas normas defiscalização, controle e transparência sobre as ações do setor público também se aplicamao setor educacional.

Mecanismos de controle

Todos os órgãos da administração pública, em qualquer nível de poder, têm deexercer um controle interno sobre sua própria atividade. Esse controle interno também observa princípios de gestão orçamentária, financeira e patrimonial (CF, art. 74). Demodo geral, os órgãos de orçamento e finanças, de administração, negócios jurídicos esetores correlatos em cada departamento são os responsáveis pelo controle interno.

O controle externo é atribuição do Poder Legislativo, auxiliado pelosrespectivos Tribunais de Contas (TCs), de fiscalizar os atos do Poder Executivo nagestão dos recursos orçamentários. Em nível federal atua o Tribunal de Contas da Uniãona avaliação e fiscalização das contas do Governo Federal. Em nível estadual estãoorganizados os Tribunais de Contas Estaduais, responsáveis pela fiscalização dogoverno estadual e dos governos municipais de cada estado. Alguns poucos municípioscontam com um Tribunal de Contas específico, como é o caso do município de São

Paulo.O controle externo legislativo assume as formas política e técnica. As

Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) são uma das formas políticas de controlelegislativo que, em alguns casos, demonstrou eficácia, como a que resultou noimpeachement do presidente Collor.

Os TCs exercem o controle externo estritamente técnico no julgamento dascontas dos gestores público e na orientação dos órgãos de controle interno. AConstituição prevê aos TCs uma função que importa ao controle social ao atribuir-lhes aapuração de denúncias sobre irregularidades e ilegalidades apresentadas por “qualquercidadão, partido político, associação ou sindicato” (artigo 74, § 2°).

Entretanto, essa função técnica aparentemente independente encobre o fato dacomposição desses órgãos de fiscalização, mesmo com cargos vitalícios, provir deindicações políticas do próprio Poder Executivo. Esse fato, que pode assumir a forma desubserviência dos órgãos de fiscalização ao Poder fiscalizado, compromete a supostaindependência e imparcialidade que deveria caracterizar o controle externo técnico.



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Ainda assim, pode ocorrer a hipótese de os Tribunais de Contas emitirempareceres negativos sobre a gestão orçamentária, financeira e patrimonial do Executivo,as quais são julgadas politicamente pelo Poder Legislativo, que as aprova ou não.

A título de exemplo, o Tribunal de Contas da União, em parecer sobre as contasdo Governo Federal de 2005, identificou o não cumprimento, como já ocorrera noexercício anterior, da sua responsabilidade em aplicar 30% da sua vinculação na

complementação dos fundos estaduais e na erradicação do analfabetismo (ADCT, art.60, §6°). Fato que se junta à omissão da União em relação ao financiamento daeducação básica, já destacado, e do descumprimento da Lei do Fundef (ver capítulo 3).

Esses órgãos de fiscalização também têm realizado discussões sobre o tema docontrole social, elaborado e distribuído manuais e guias para orientar a participaçãopopular no papel de fiscalizar a aplicação dos recursos no ensino. O próprio Tribunal deContas da União chegou a promover encontros regionais sobre o tema. No endereçoeletrônico do TCU (www.tcu.gov.br) podem ser obtidas as monografias vencedoras doPrêmio Serzedello Corrêa 2001, cujo tema foi Perspectivas para o controle social e a

transparência da administração pública.

O Ministério Público

Também o Ministério Público (MP), instituição organizada junto à União e aosestados, cumpre um importante papel no controle judicial dos Poderes Executivo,Legislativo e do próprio Judiciário. A Constituição reconhece-o como instituiçãoincumbida da “defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociaise individuais indisponíveis” (art. 127), o que coloca entre as suas funções a de “zelarpelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aosdireitos assegurados (na) Constituição, (podendo promover) as medidas necessárias àsua garantia” (art. 129, inciso II). Para garantir esses direitos, o MP dispõe de algunsinstrumentos jurídicos como o mandato de segurança (art. 5º, LXIX e LXX), o mandato

de injunção (art. 5º, LXXI) e a ação civil pública (art. 129, III). São instrumentos quepodem ser utilizados, não só pelo MP, mas também por partidos políticos, organizaçõessindicais, entidades de classe e pelas próprias esferas de governo, conforme o caso, nadefesa dos direitos coletivos constitucionais.

A participação popular na Constituição Federal

Ao lado desses mecanismos de fiscalização e controle, a Constituição prevê emvários artigos a possibilidade da participação popular:

• Artigo 5°, LXXIII – proposição de ação popular:• Artigo 14, I e artigo 18, §§ 3° e 4° – plebiscito: consulta popular realizada pelo

governo sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional,legislativa ou administrativa. É convocado com anterioridade a ato legislativo ouadministrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenhasido submetido;

• Artigo 14, II – referendo: consulta popular realizada pelo governo sobre umassunto de grande relevância, na qual o povo se manifesta sobre uma lei apósesta estar constituída, podendo ratificá-la ou rejeitá-la;

• Artigo 14, III, artigo 27, § 4° (Estados), artigo 29, XIII (Municípios) e artigo 61,§2° – iniciativa popular: consiste na apresentação de projeto de lei, à Câmarados Deputados, subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído



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pelo menos por cinco estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada umdeles;

• Artigo 10 – participação em colegiados de órgãos públicos;• Artigo 29, XII – cooperação, por meio das associações representativas, no

planejamento municipal;• Artigo 187 – participação na fixação da política agrícola;•

Artigo 194, parágrafo único, VII – participação na gestão administrativa daseguridade social;• Artigo 127, § 7° – participação, por meio de organizações representativas,

no atendimento aos direitos da criança e do adolescente;• Artigo 206, VI – participação, em caráter genérico, na gestão do ensino

público;• Artigo 216, § 1° – colaboração com o Poder Público na promoção e proteção

do patrimônio cultural brasileiro.

Como se pode notar pela lista, a Constituição reserva vários mecanismos paraviabilizar a participação popular no acompanhamento das ações públicas, mas não tempoder de decisão na destinação dos recursos essenciais para o cumprimento dos direitose garantias constitucionais.

Normas sobre a transparência

A Constituição Federal também prevê entre seus artigos alguns dispositivos paraassegurar a transparência na aplicação dos recursos públicos. Alguns desses artigosdisciplinam o acesso à informação:

• Artigo 5° XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informaçõesde seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadasno prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigiloseja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

• Artigo 31, § 3° – as contas dos municípios ficarão, durante sessenta dias,anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o

qual poderá lhes questionar a legitimidade, nos termos da lei.• Artigo 37 § 3° – a lei disciplinará as formas de participação dos usuários na

administração pública direta e indireta, regulando especialmente (inciso II) oacesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre os atos dogoverno.

O acesso à informação é complementado pela determinação de publicidade dosatos administrativos.

• No caso do orçamento, o Poder Executivo deve publicar, até trinta dias apóscada bimestre, um relatório resumido da execução orçamentária (art. 165, § 3°).

• Essa determinação é reforçada e aprofundada pela Lei de ResponsabilidadeFiscal (Lei Complementar n° 101/00), que chega a determinar uma ampla

divulgação, até mesmo “em meios eletrônicos, dos planos, orçamentos e leis dediretrizes orçamentárias, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio, oRelatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório da Gestão Fiscal, eas versões simplificadas desses documentos” (LRF, art. 48).

• O parágrafo único do mesmo artigo relaciona a transparência ao incentivo àparticipação popular e realização de audiências públicas quando da elaboração e



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discussão do ciclo orçamentário, porém não diz como poderia se dar essaparticipação.

De fato, no último dia útil do mês subseqüente a cada bimestre, os relatóriosreferidos são publicados no Diário Oficial ou, quando não houver, em jornal de grandecirculação local, além de serem remetidos aos Tribunais de Contas paraacompanhamento e fiscalização. Os órgãos públicos disponibilizam o acesso tanto às

leis orçamentárias quanto a demonstrativos e balanços de execução orçamentária daadministração em suas páginas eletrônicas oficiais. A dificuldade que acompanha essadivulgação é a linguagem hermética da contabilidade pública, que torna a compreensãodas contas ainda bastante restrita.

Além de todo esse aparato legal, as administrações dispõem de sistemaseletrônicos internos integrados de gestão orçamentária. Constantemente, o sistema éalimentado pela contabilidade com informações sobre as receitas recebidas e asdespesas realizadas. Isso permite a emissão, a qualquer momento, de quadros erelatórios necessários ao controle interno sobre o comportamento e o andamento daexecução do orçamento.

De todo modo, esse aparato legal e complexo do sistema de fiscalização não tem

impedido a corrupção, a malversação, o desvio e a má gestão dos recursos financeirospúblicos, o que justifica, mais do que nunca, a necessidade de se ampliar a presença dasociedade civil organizada e aprimorar as formas de controle social noacompanhamento de todas as etapas da gestão dos recursos públicos pelo Estadobrasileiro.

Convém acrescentar que aprofundar os dispositivos de participação e controlesocial pode servir também de contrapeso a acordos internacionais, como o realizadocom o FMI, implementados pelo governo federal sem qualquer consulta popular. Dessemodo, talvez a sociedade civil, organizada por meio de uma participação social maisampla e efetiva ou mesmo consultada pelos dispositivos já presentes na Constituição,como o plebiscito e o referendo, ressaltaria outras prioridades sociais tão ou maisrelevantes do que o pagamento de uma dívida externa, o qual vem sendo implementado

sem o consentimento explícito dessa mesma sociedade.



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CAPÍTULO 7 – PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL

O Estado brasileiro ainda é pouco fiscalizado pela sociedade civil. Isso tambémse evidencia na área educacional, sobretudo no que se refere ao financiamento daeducação. Segundo o professor Romualdo Portela de Oliveira, setores dominantes daclasse política brasileira são avessos ao controle público social. Essa atitudeconservadora não impediu, na década de 1980, a construção de uma Constituição

Federal cujo mérito foi ampliar significativamente os direitos de cidadania, a ponto deser chamada de “constituição cidadã”.

Para enfrentar essa cultura política avessa ao controle público, Oliveira acreditaserem importantes a difusão do conhecimento da legislação sobre os direitoseducacionais e a ampliação do exercício dos mecanismos legais de fiscalização sobre aaplicação, em particular, do financiamento da educação. Mecanismos que só funcionam,porém, se estiverem submetidos ao controle social. Assim, a difusão de dispositivosdemocratizadores da legislação, como é o propósito deste Caderno, tem de seracompanhada de esforços para difundir uma cultura de fiscalização por parte dasociedade brasileira.

O controle social no financiamento da educaçãoA aplicação dos recursos financeiros na manutenção e desenvolvimento do

ensino público em qualquer nível de governo até há bem pouco tempo não contava comnenhum dispositivo que assegurasse algum tipo de controle pelos seus usuários diretos.Os mecanismos de fiscalização existentes são os mesmos aplicados a toda aadministração pública: controle interno administrativo, controle externo legislativo econtrole judicial, vistos no capítulo anterior.

Ainda assim, a constatação que normalmente se faz é de que a busca deinformações sobre o financiamento da educação nos defronta com uma linguagemhermética, própria da contabilidade pública, que parece querer esconder ou obstruir oacesso ao resultado da aplicação dos recursos financeiros. Desse modo, essa linguagemintricada seria acessível somente a poucos iniciados no assunto.

No entanto, a legislação educacional introduziu, em 1996, dispositivos paraampliar a transparência a respeito do financiamento da educação. Na LDB, a seçãosobre os recursos financeiros, traz dois artigos:

• Art. 72 – as receitas e despesas com manutenção e desenvolvimento do ensinoserão apuradas e publicadas nos balanços do Poder Público, assim como nosrelatórios a que se refere o § 3º do art. 165 da Constituição Federal.

• Art. 73 – os órgãos fiscalizadores examinarão, prioritariamente, na prestação decontas de recursos públicos, o cumprimento do disposto no art. 212 daConstituição Federal, no art. 60 do Ato das Disposições ConstitucionaisTransitórias e na legislação concernente.

O artigo 72 enfatiza a publicização das receitas e despesas realizadas com o ensino,referindo-se à regra constitucional geral que determina ao Poder Executivo a publicaçãode um resumo da execução orçamentária até trinta dias após o encerramento de cadabimestre.

A publicação do demonstrativo de aplicação dos recursos na educação, comoé conhecido no meio educacional, é feita no Diário Oficial ou em jornal de grande



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circulação local, normalmente no último dia útil do mês subseqüente ao trimestre, maisexatamente no último dia útil dos meses de abril, julho, outubro e janeiro.

O que contribui para que a legislação sobre a vinculação seja cumprida é apossibilidade de aplicação de sanções de um nível de governo sobre o outro. Umdispositivo raramente aplicado é a intervenção do nível mais abrangente no menosabrangente de governo. A intervenção federal nos estados pode ocorrer no caso da não

prestação de contas da administração pública, direta e indireta (CF, art. 34, VII, d). Aintervenção dos estados nos municípios (art. 35) ocorre nas situações em que não foremprestadas as contas devidas, na forma da lei (inciso II), ou a vinculação da receitamunicipal não tiver sido aplicada em MDE (inciso III). Outro tipo de sanção, presentena seção sobre educação da Constituição (art. 208, § 2°), prevê a responsabilizaçãodireta da autoridade competente pelo não oferecimento do ensino fundamentalobrigatório, o qual goza da maior proteção legal como direito educacional.

O controle social no Fundef e no Fundeb

O controle social sobre a aplicação dos recursos financeiros, junto aos órgãospúblicos responsáveis pela gestão da política educacional (Ministério e Secretarias

Estaduais e Municipais de Educação), foi introduzido com o Fundef e aprimorado como Fundeb. No mesmo período, também o financiamento da alimentação escolar passou ater um tipo de acompanhamento. Até então, as formas de participação popular e decontrole social existentes, de modo geral, não detinham esta atribuição ou estavamrestritas aos recursos financeiros descentralizados para as escolas públicas.

A legislação federal que instituição o Fundef (EC 14 e Lei nº 9.424/96) tambémdeterminou que a fiscalização pela aplicação dos recursos recebidos pelas Secretarias deEducação fosse fiscalizada por Conselhos de Acompanhamento e Controle Social(CACS), de acordo com regras pré-estabelecidas. A composição do CACS variouligeiramente em quantidade de representantes, conforme o nível de governo ao qualestava associado. Em qualquer dos níveis sempre esteve previsto o acento pararepresentantes do Poder Executivo, dos professores e diretores, dos servidores e dos pais

dos alunos das escolas do ensino fundamental públicas e, onde havia do Conselho deEducação. Entretanto, sua atribuição restringiu-se a acompanhar os recursos após aexecução orçamentária, não tendo presença em qualquer das etapas de elaboração. Ouseja, essa fiscalização ocorria apenas a posteriori, para verificar se os governoscumpriram o que determina a legislação. Ainda assim, a implantação do Fundef abriuuma estreita porta para a participação popular.

A inclusão de um mecanismo de controle social com participação da sociedadecivil não constava do texto inicial da Proposta de Emenda Constitucional do Fundef apresentada pelo Poder Executivo federal. O dispositivo foi incluído durante atramitação no Congresso Nacional, o que ressalta a contribuição dos setores organizadosda sociedade civil no aprimoramento da ação governamental.

A regulamentação da composição dos CACS, no entanto, deteve-se apenas emrelacionar os setores a serem representados, deixando a cada esfera a normatização dasua constituição.. A lei não definiu a forma de seleção dos membros, o que,contraditoriamente, foi um dos aspectos da relativa ineficácia desse dispositivo noacompanhamento e no controle social. Outras atitudes também contribuíram paracomprometer a eficácia dos CACS. Primeiramente, os Governos retardaram ao máximoa sua constituição e início de funcionamento. Ao constituí-los, prefeitos e governadorespuderam se valer da generalidade da Lei 9.424 no que se refere aos critérios mínimos de



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sua composição, de modo que os CACS foram sendo constituídos com pessoas daconfiança do chefe do Executivo. A presidência desses colegiados foi invariavelmenteocupada, salvo raras exceções, pelo secretário ou secretária da educação e, quando não,por alguém ligado ao governo. A isso se junta a morosidade na disponibilização dasinformações necessárias, elaborada em linguagem contábil de difícil entendimento, e odespreparo dos conselheiros para a compreensão das informações. São limitações quenão se esgotam no conhecimento dos dados relativos apenas ao Fundef e requeremalguma informação sobre de finanças e orçamento público, como as que estamosapresentando aqui.

Para que a atribuição de acompanhamento do Conselho ocorresse com algumaefetividade, a legislação regulamentadora exigiu a transparência na aplicação dosrecursos repassados, por meio da disponibilização permanente aos conselheiros dosregistros e demonstrativos contábeis, atualizados mensalmente.

Um outro importante limite do controle social na educação referiu-se aabrangência restrita dos recursos financeiros fiscalizados. É verdade que se trata de umvolume significativo, mas que não alcançou toda a receita vinculada para o ensino,conforme previsto no artigo 212 da Constituição Federal. Como mencionado acima, oMEC estimou que o conjunto dos Conselhos estaduais e municipais de

acompanhamento do Fundef foi responsável pela fiscalização de cerca de R$ 35,5bilhões, em 2006, de um total vinculado de recursos que seguramente ultrapassou os R$60 bilhões.

Mesmo apresentando essas deficiências, a criação desses espaços públicos comparticipação dos usuários na fiscalização de uma parcela importante dos recursosfinanceiros na manutenção do ensino representa uma conquista democrática para agestão da educação. Um Conselho autônomo e bem apoiado pela administração temcondições de verificar processos de compras, pormenores da folha de pagamentos e, atémesmo, ir às escolas para constatar concretamente os itens adquiridos com essa receita.

Uma função importante, entre as atribuições conferidas ao CACS, é oacompanhamento da realização do Censo Escolar, um recenseamento anual de todas as

matrículas nos sistemas de ensino brasileiro realizado pelo Instituto Nacional deEstudos e Pesquisa Educacionais Anísio Teixeira (INEP). Os dados do Censo têm sidoutilizados para o repasse de recursos e desenvolvimento de vários programas federais,como os do FNDE. Muitas fraudes foram cometidas a partir de informações falsas quesuperestimavam o número de matrículas nas redes de ensino.

A partir de 2004, o Governo Federal, sob a nova gestão, passou a valorizar esseespaço público, incumbindo o CACS de acompanhar e fiscalizar a aplicação das receitasrepassadas pelo Governo Federal para manutenção de alguns de programasdesenvolvidos pelo FNDE. São sujeitos a esse acompanhamento o Programa deComplementação ao Atendimento Educacional Especializado às Pessoas Portadoras deDeficiência (PAED), que repassa recursos às instituições que mantêm classes de ensinofundamental destinadas a esse público, o Programa Apoio ao Atendimento à Educação

de Jovens e Adultos (Fazendo escola/PEJA) e o Programa Nacional de Apoio aoTransporte Escolar (PNATE), já mencionados no capítulo 2. Estas novas atribuiçõesque requerem a emissão de parecer ou relatório com aprovação ou não da prestação decontas concedeu aos CACS a possibilidade de adentrar ainda mais a estreita porta deacesso aos dados mais abrangentes sobre a utilização dos recursos da educação.

A legislação do Fundeb (MP 339) trouxe alterações que aperfeiçoam oacompanhamento e o controle social, resultado de reivindicações de conselheiros



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atuantes, de organizações do setor educacional e mesmo de órgãos públicos legalmenteresponsáveis pela fiscalização e controle externo dos atos do Governo. Medidas quepodem possibilitar uma atuação mais eficaz e autônoma dos CACS. Foi elevado onúmero de representantes nos CACS nos três níveis de governo. Em todos eles devehaver a presença de dois representantes dos pais e dois representantes dos estudantes daeducação básica, muito embora nos níveis federal e estadual também haverá um númeromaior de representantes do Poder Executivo. No nível municipal, além da maiorpresença de pais e de estudantes, a representação de diretores e professores ocorreráseparadamente, o que não acontecia na versão anterior do CACS. Nesse nível ainda,comporá o CASC, onde houver, um representante do Conselho Municipal de Educaçãoe, o que não ocorria antes, do Conselho Tutelar. A forma de indicação dosrepresentantes dos professores, diretores, servidores pais de alunos e estudantes deveocorrer por processo seletivo organizado pelos respectivos pares. Isto aponta para alegitimidade e autonomia da representação, mas nada assegura que essa medida nãopossa ser burlada pelos gestores públicos nas localidades em que a sociedade civil nãoseja organizada e atenta.

A ME 339 relaciona algumas condições que são impedidas de integrar os CACS.Cabe ressaltar, entre elas, o impedimento a parentes e cônjuges do chefe do Executivo e

dos Secretários, a funcionários que trabalham na tesouraria ou na contabilidade e sãoresponsáveis pelo controle interno, a pessoas que ocupem cargos de livre nomeação eexoneração. Por fim, está impedido de ocupar a presidência do CACS, cuja eleiçãodever ser realizada por seus pares, o representante do governo gestor dos recursos.

Os CACS passam a ter também a incumbência de supervisionar a elaboração daproposta orçamentária, o que os aproxima do planejamento da política educacional e dásentido concreto ao exercício da fiscalização realizado a posteriori. Poderão, tambémconvocar, o Secretário de Educação para prestar esclarecimentos sobre o fluxo derecursos e a sua execução.

A legislação relaciona outras importantes medidas que, junto com asmencionadas, pretendem assegurar ao CACS um funcionamento efetivo e eficaz nocontrole social dos recursos do Fundeb. Convém ressaltar que o CAS nos Estados eMunicípios irá acompanhar a aplicação da quase totalidade dos recursos financeirosvinculados para o ensino. De acordo com o MEC, no conjunto, o controle social seráexercido sobre cerca de R$ 55,2 bilhões.

Ao lado do CACS, há dois outros Conselhos institucionais no nível do sistema: oConselho de Educação (CE) e o Conselho de Alimentação Escolar (CAE). Porém,apenas um deles, o CAE, de caráter deliberativo, possui atribuições de acompanhamentoe fiscalização de receitas enviadas pelo FNDE, através do Programa Nacional deAlimentação Escolar (PNAE), para a alimentação escolar. Da mesma forma que oCACS, o CAE também tem oportunidade de obter mais informações sobre a política dealimentação escolar desenvolvida pelo governo a que se refere. O fato de o CAE, alémda análise da prestação de contas, ter de fazer a vistoria in loco sobre a qualidade dos

alimentos, as condições das cozinhas nas escolas e a estocagem dos alimentos no órgãocentral, acaba, na prática, fortalecendo o papel de controle social. Esse papel é reforçadoainda pelo fato de a legislação que contém a regulamentação do CAE, reformulada em2003, exigir que os representantes titulares e suplentes do Poder Executivo (1 titular e 1suplente), do Poder Legislativo (1 titular e 1 suplente), dos professores (2 titulares e 2suplentes), indicados pelo seu órgão de classe, dos pais e alunos (2 titulares e 2suplentes), indicados pelos conselhos escolares, associações de pais e mestres ouentidades similares, e de algum outro segmento da sociedade civil (1 titular e 1



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suplente) sejam indicados formalmente por ofício ou ata de assembléia para esse fim, osquais devem ser enviados ao FNDE como comprovantes de sua regularidade legal. Orepresentante do Poder Executivo ou ligado a ele está impedido de ocupar a presidênciado CAE.

O Conselho de Educação é um órgão auxiliar importante, deliberativo enormativo, sobre aspectos da política educacional, mas não acumula atribuições ligadas

aos recursos financeiros, o que enfraquece a atuação como instância de controle social.A seleção dos seus membros, em regra geral, é feita por indicação do Poder Executivo,o que torna incerta qualquer expectativa de atuação autônoma. A MP 339 indicou apossibilidade de integração, no âmbito do município, do CACS ao Conselho Municipalde Educação. É importante ressaltar esta possibilidade que depende da iniciativa evontade do governo, da pressão e mobilização dos conselheiros e das instituiçõeseducacionais, que pode representar o fortalecimento do controle social sobre as váriasfaces da política educacional. Esta possibilidade remete à discussão da integração doCAE, não mencionada na MP, e de uma estrutura que, de alguma forma, aproxime osconselhos e colegiados das unidades escolares àqueles conselhos institucionais.

A primeira vista, a existência de três conselhos institucionais ao lado do PoderExecutivo no setor educacional sugere a vigência do controle público do Estado.

Contudo, com atribuições específicas, sem comunicação ou planejamento conjuntosequer formal, sujeitos à intervenção do chefe do Executivo, esses conselhos acabamrealizando uma atuação fragmentária e desconexa em relação à política educacional.Nenhum dos conselhos separadamente consegue ter uma visão abrangente e conjunta dapolítica educacional.

Os Conselhos e Colegiados das instituídos na maioria das unidades escolares darede pública contam com a participação da direção, professores, funcionários, pais ealunos, com funções deliberativas no seu âmbito. Esses órgãos deliberam sobre parcosrecursos financeiros, mas, quando levados à sério como instâncias de gestãodemocrática, podem decidir sobre questões cruciais para o bom funcionamento dasescolas e a qualidade do ensino. Porém, são poucas as administrações públicas quededicam um tratamento que reconheça e valorize esse papel. Essas características aindanão são a regra em nível nacional. Em muitos municípios não há conselhos escolares.Em muito outros, a referência a eles permanece como mera formalidade legal, o queprovoca o desinteresse dos usuários da escola em participar dessas instâncias de gestãoe, muito menos, a perspectiva de controle social do recursos financeiros educacionais.

Um conselho unificado, mas com câmara específicas de atuação, de caráterdeliberativo em aspectos da gestão da política educacional, de supervisão dofinanciamento da educação, com membros eleitos entre os segmentos da comunidadeeducacional em processos seletivos autônomos a partir dos conselhos e colegiadosescolares poderia significar um passo à frente para assegurar a participação popular,para um efetivo controle social e o empoderamento de representantes da sociedade civilna educação.

Assim, ao lado dos sistemas públicos de controles interno e externo das finançaspúblicas, as alterações mencionadas no controle social dos recursos do financiamento daeducação, inauguradas pelo Fundef e aprofundada com o Fundeb, têm contribuído paraampliar o grau de fiscalização na perspectiva da democratização do Estado. O desafionessas medidas é o aprimoramento e o desenvolvimento da efetiva participação populare do controle social, realizados por milhares de conselhos. O volume de recursosfinanceiros públicos indica a relevância desse papel.



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Acompanhamento e mobilização da sociedade civil organizada

Um outro conjunto de atores sociais exerce um papel importante e decisivo nestetema da participação e do controle social do Estado brasileiro. Trata-se dasOrganizações Não Governamentais (ONGs), de redes, fóruns, movimentos e outrosatores da sociedade civil. Essas redes, compostas não somente de ONGs, são também

integradas por uma multiplicidade e heterogeneidade de atores sociais, comouniversidades, centros de pesquisa, movimentos sociais, associações de classe,entidades profissionais, bem como pesquisadores, militantes e profissionais que atuamindividualmente. São responsáveis pela articulação e construção de estratégias demobilização, pressão política e acompanhamento em torno de temas sociais quecontribuem para a ampliação da cidadania e o cumprimento dos direitos constitucionais.

BOX 2 – ADPF movida pela Campanha

A Campanha Nacional pelo Direito à Educação, desde 2001, atua junto ao MinistérioPúblico para que a União cumpra a Lei do Fundef. Em 2005, protocolou no SupremoTribunal Federal, uma ADPF (Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental) em

função do descumprimento da lei do Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimentodo Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério). A ação, encaminhada pelaCNTE (Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação), integrante do ComitêDiretivo da Campanha, pede que seja declarada inconstitucional a política atual decálculo do valor mínimo por aluno referente ao Fundo, além de abordar a omissão doPoder Executivo no que tange à fixação do "padrão mínimo de qualidade" do ensinofundamental previsto em lei.

BOX 3: Orçamento Público – uma experiência de controle social

O Centro de Cultura Luiz Freire – CCLF atua, há cinco anos, no controle social do orçamento

público. O trabalho consiste em articular organizações da sociedade civil para que estasintervenham, de forma mais qualificada, nas políticas públicas e na sua gestão. A atuação épautada em três diretrizes: a) ampliação do domínio sobre as possibilidades de leituras técnicae política do orçamento público por parte das organizações locais, b) ampliação da articulaçãode atores locais em torno da atuação; e c) formulação de estratégias de diálogo com ospoderes públicos, sobretudo o executivo, Legislativo municipal e Ministério Público. Em quepesem os desafios, esse trabalho tem contribuído para o amadurecimento do regimedemocrático e a garantia dos direitos humanos, em especial o direito à participação política,ao acesso à informação e aos bens e serviços coletivos.

Segundo Sílvio Caccia Bava, estudioso do assunto e membro de uma ONG, asredes de movimentos desempenham o papel de mediação entre a sociedade civil e o

Estado na criação de espaços públicos de participação e controle social do Estado. Asredes, de um lado, politizam o social ao contribuírem para que as demandas cotidianasdas pessoas só possam ser respondidas por políticas públicas e, por outro, socializam apolítica, ao trazerem o indivíduo para a cidadania ativa, na busca da construção coletivade seus direitos. Os objetivos dessa mediação são a democratização da democracia,ainda meramente formal, tirando-a do papel e tornando-a prática cotidiana, e aredistribuição da riqueza.



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No âmbito da Educação, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação, oMovimento Interfóruns de Educação Infantil do Brasil (MIEIB), os Fóruns de Educaçãode Jovens e Adultos, entre outros, são exemplos bem articulados de redes movimentistasque mobilizam um conjunto amplo de atores sociais na busca de alternativas deconstrução de uma nova sociedade.



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Página 3: [1] El iminado Fundación SES 08/ 03/ 2007 4:49 p.m.

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