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FATORES QUE AFETAM A ROTATIVIDADE E EVASÃO DE TALENTOS NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA – O CASO DOS GESTORES PÚBLICOS.
Maria Martha Mota Evelyn Levy
Fernando Coelho
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Painel 02/001 Sintonia fina no processo de entrada no serviço público: concurso público, estágio probatório e rotatividade
FATORES QUE AFETAM A ROTATIVIDADE E EVASÃO DE
TALENTOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA – O CASO DOS GESTORES PÚBLICOS
Maria Martha Mota
Evelyn Levy Fernando Coelho
RESUMO O desenho do setor público no Brasil mudou radicalmente nos últimos 25 anos. De
acordo com a Constituição de 1988, os concursos públicos para funcionários do
Estado tornaram-se obrigatórios. Quando os principais problemas fiscais foram
superados no início dos anos 2000, um grande número de concursos públicos foi
aberto no nível federal, bem como nos níveis estadual e municipal. O mercado de
trabalho do setor público tornou-se, portanto, muito dinâmico. Milhares de funcionários
públicos foram recrutados para a prestação de serviços, para o Poder Judiciário e para
a gestão de políticas públicas nos últimos dez anos. Há uma percepção clara, no
entanto, que há uma grande rotatividade, especialmente em alguns segmentos deste
mercado. O artigo irá explorar especificamente a rotatividade na carreira de "gestores
públicos", que foi criada em muitos governos estaduais nos últimos 20 anos à luz da
carreira do Governo Federal (EPPGG), datada do final dos anos 1980. Trata-se de
uma carreira de alta burocracia, com o objetivo de modernizar a administração pública
nas atividades de gestão governamental e políticas públicas. Algumas hipóteses serão
testadas sobre as possíveis causas da rotatividade nesta carreira, apoiadas pela
literatura atual sobre o profissionalismo no setor público. Não só a idade, mas uma
lacuna geracional, no sentido de valores e habilidades técnicas poderia explicar em
parte a não retenção desta geração mais jovem. Por outro lado, o ambiente
institucional (Manning, Mukherjee e Gokcekus, 1999) pode desempenhar um papel
importante na permanência e motivação.
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INTRODUÇÃO
A rotatividade é um fenômeno recente e inesperado no setor público no Brasil.
De acordo com a Constituição de 1988, a principal forma de recrutamento no poder
público é por meio de concurso público e a contratação é em regime estatutário, ou
seja, por tempo indeterminado e com estabilidade de permanência no cargo. Em uma
economia em que as taxas de desemprego têm sido tradicionalmente elevadas, vários
brasileiros tentam proteger-se em um emprego para a vida. Acessar uma posição no
setor público implica passar por um processo de seleção muito competitivo, o
comportamento tradicional de recém-chegados, comumente, era permanecer no
cargo até a idade de aposentadoria. Existe, ainda, a possibilidade de mover-se entre
agências, órgãos ou mesmo em outros níveis de governo no âmbito do contrato
original, uma vez que a legislação permite que funcionário público, em circunstâncias
definidas, possa trabalhar em uma organização diferente do que aquela para o qual
ele tenha sido anteriormente contratado.
No entanto, esta tendência tem mudado nos últimos anos. A rotatividade se
tornou muito frequente, de tal forma que uma nova palavra foi criada para designar
aqueles que se deslocam de um processo de seleção para outro: "concurseiros".
Não há dados agregados sobre o assunto, mas há uma percepção geral,
especialmente entre os especialistas de recursos humanos, que em cada processo
de seleção, uma grande quantidade de candidatos aprovados pode deixar a
organização dentro dos primeiros cinco anos. Esta tendência pode variar em números
e taxas de acordo com o nicho profissional específico, neste sentido, movimentos mais
frequentes ocorrem entre especialistas em direito, porque para estes as oportunidades
são mais amplas, considerando a existência de posições abertas no Judiciário, no
Legislativo e no Executivo. Há também um intenso movimento entre aqueles que
realizarão um trabalho mais burocrático, para o qual um diploma universitário é
suficiente para preencher os requisitos do cargo.
Os impactos de altos níveis de rotatividade não são poucos: a Constituição
impõe processos de seleção pública para todos os empregos no setor público, os
processos de recrutamento e seleção tendem a demorar mais tempo do que
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processos semelhantes no setor privado. Além de tudo isso, cada processo de
seleção deve ser aprovado pelas autoridades financeiras no governo, que vão decidir
em cada ocasião de acordo com as circunstâncias, isto significa que uma diminuição
das receitas ou demandas concorrentes afetará as decisões sobre processos
seletivos em diferentes áreas. Em terceiro lugar, é preciso ter em mente que, se o
funcionário público deixa a organização no segundo ou terceiro ano, ele terá sido
treinado em um curso de indução que pode ter sido relativamente longo, portanto,
caro, sem contar o conhecimento ao qual esta pessoa teve contato e que deveria
permanecer na organização. Cornell (2014), em um estudo raro sobre rotatividade no
setor público, descobriu que:
“If high turnover rates are due to individuals’ search for better opportunities, it
will affect the implementation of aid programs through a lack of experience and
shorter time horizons among civil servants” (p. 192)
Este artigo busca analisar a questão da rotatividade (e evasão de talentos) no
setor público no Brasil, examinando o caso de um grupo especial de funcionários
públicos: a carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental
(EPPGG). A segunda parte do artigo explica as principais características desta
carreira e o contexto em que foi criada no âmbito da administração pública no Brasil.
A terceira parte traz um panorama da literatura sobre a rotatividade, a partir da qual
hipóteses e variáveis explicativas foram selecionadas. A quarta parte descreve a
metodologia utilizada no presente estudo. A quinta apresenta os dados coletados em
questionários e entrevistas realizadas com Especialistas que optaram por deixar o
cargo e com gestores seniores. A sexta e última parte apresenta conclusões sobre o
material e sugere novas pesquisas.
A DINÂMICA DO MERCADO DE TRABALHO DO SETOR PÚBLICO
A Constituição de 1988 é um marco para a administração pública brasileira,
como mencionado anteriormente, introduziu processos obrigatórios de seleção
pública para os funcionários públicos, e também determinou que a prestação de
serviços fosse descentralizada para governos estaduais e municipais. Novos direitos
também foram introduzidos, assim, ampliando o alcance do Estado. O resultado
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dessas mudanças institucionais pode ser observado na dinâmica do setor público nas
décadas que se seguiram.
O setor público aumentou e mudou radicalmente a sua forma no período
recente. Houve um crescimento de 70,4% do número de funcionários públicos entre
1995 e 2010. Além de uma ampliação da participação percentual do número de
funcionários nos municípios que era de 39,1% em 1995 e passou ser 52,6% em 2010
(Tabela 1). Também é importante ressaltar que o mercado de trabalho como um todo
tem sido muito dinâmico, como pode ser visto na Tabela 2.
ESPECIALISTAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL.
A criação de novas carreiras estratégicas no setor público em vários países,
durante o século XX, está relacionada ao conjunto de reformas e de inovações na
administração pública baseada no modelo burocrático weberiano - impessoal,
meritocrático e formal - que constituiu o grand corps destinado a ajudar e ou tomar
parte nas estruturas de gestão e de consultoria no aparelho de Estado.
No Brasil, apesar da incompletude do modelo burocrático e a permanência de
um nível relativo de patrimonialismo (ou spoil system) quando comparado com os
países da OCDE, as iniciativas incrementais de institucionalização de uma burocracia
sênior no Poder Executivo, especialmente no nível federal pode ser observada desde
a década de 1930.
A partir de meados da década de 1980, na sequência do processo de
democratização do país, surgem discussões sobre uma burocracia com grande
visibilidade para acompanhar a mudança de funções e formas de operação do Estado.
A conquista de direitos políticos e a expansão dos direitos sociais na Constituição de
1988, bem como a expansão e a diversificação do papel da administração pública,
colocaram na agenda a retomada das carreiras estratégicas no Governo Federal,
então alinhadas com a modernização das políticas públicas (formulação,
implementação e avaliação). Dentro deste contexto, a carreira de Especialista em
Políticas Públicas e Gestão Governamental foi criada em 1989. A iniciativa foi baseada
em experiências internacionais - francesa, alemã, inglesa e canadense - de
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profissionalização da burocracia sênior e, no caso brasileiro, com o objetivo de mitigar:
(a) descontinuidade administrativa ante a alternância de poder, (b) o clientelismo na
prestação serviços de consultoria e (c) melhorar a gestão das políticas públicas
(SANTOS; SOUZA, 2012).
Aproximadamente 900 (novecentos) EPPGGs estão alocados em vários
órgãos, agências federais e fundações públicas. O salário inicial para este trabalho
em 2015 é de R$ 15.003,70 (cerca de US$ 4.800) e o salário final é de R$ 21.391,10
(aproximadamente U$S 6.900) (SEGEP, 2015).
A experiência de construção de uma burocracia estável e meritocrática com
habilidade administrativa-organizacional no Governo Federal levou governos
estaduais e municipais a criarem carreira idêntica ou similar, resultando na criação de
EPPGGs em várias unidades da federação. Estudos de Mota et al (2011) e Andrade
(2011) descrevem as carreiras estaduais, com base no modelo de EPPGGs na
administração pública federal. Foram identificados quatorze estados de todas as
regiões do país com carreiras semelhantes, são eles: Minas Gerais, Bahia, Mato
Grosso, Goiás, Ceará, Pernambuco, Rio de Janeiro, São Paulo, entre outros. Por sua
vez, o estudo de Correa, Garcia e Coelho (2014) mostra o surgimento desta carreira
estratégica, nos últimos cinco anos, em vários municípios de médio e grande porte.
Analisando as leis que regem a carreira de EPPGG ou equivalentes no Governo
Federal e nos estados, embora cada uma possua características diferentes de acordo
com os ambientes organizacionais, aproximadamente, (quase) todos compartilham
algumas orientações no que diz respeito à sua concepção e desenho:
• Projetado para executar as atividades de gerenciamento governamental nos
aspectos técnicos relativos à formulação, implementação e avaliação de
políticas públicas, em diferentes graus de complexidade, responsabilidade
e autonomia. No entanto, encontramos variações entre os postos de
trabalho no que diz respeito às atribuições e ocupação de cargos gerenciais
e de assessoramento em escalões superiores da administração pública,
bem como uma gama de atividades de apoio (orçamento, recursos
humanos, suprimentos, etc.);
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• Amplitude da descrição do trabalho, ou seja, exigem formação acadêmica
em nível superior, mas dissociam sua ocupação de uma profissão;
apresentam uma abordagem geral e transversal e explicitam além de
conhecimento técnico, a importância de algumas competências de gestão
comportamental aplicada ao gerenciamento de projetos;
• Carreira com trajetória guiada pela mobilidade entre as diferentes agências
e programas, buscando alinhar, sempre que possível, as preferências
individuais com exigências da estrutura governamental em termos de áreas
prioritárias de cada governo;
• Processos de seleção pública, juntamente com treinamentos de indução
adicionais que muitas vezes representam a etapa final de seleção e são
ministrados por escolas do governo.
Vale ressaltar que muitos desses aspectos que marcam o espectro do trabalho
de EPPGG no Brasil atendem às tendências de gestão de recursos humanos no setor
público ao longo dos últimos 25 anos nos países da OCDE que, por sua vez,
correspondem aos princípios da gestão pública contemporânea, cujo sistema é
aberto, flexível e relacional - ao contrário do sistema tradicional –fechado, funcional e
formal. Neste ponto de vista, as capacidades institucionais na formulação (formulação
de políticas) e implementação (serviço de entrega) de políticas públicas em termos de
uma maior atenção aos resultados, foco no indivíduo e no aumento do padrão de
prestação de contas, destacam a necessidade de mudanças no setor público no
sentido de uma nova governança, incluindo a (re)definição do perfil dos quadros
superiores e sua (re)organização em carreiras estratégicas.
CAUSAS DA ROTATIVIDADE
• A literatura sobre a rotatividade apresenta variáveis explicativas que podem
ser agrupadas em sete categorias:
• 1. Pagamento e perspectivas de carreira no longo prazo (promoções,
remuneração por desempenho, etc);
• 2. Condições de trabalho;
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• 3. Aspectos de gestão;
• 4. Conteúdo e impacto do trabalho;
• 5. As características do trabalho;
• 6. Relação com nomeações políticas;
• 7. Idade / geração.
Conforme a teoria de dois fatores de Herzberg, os três primeiros elementos -
as perspectivas de remuneração e de carreira no longo prazo, condições de trabalho
e alguns dos aspectos de gestão relacionados às condições físicas do ambiente de
trabalho - são considerados elementos que o autor chama de "fatores de higiene". O
conteúdo e impacto do trabalho, as características de autonomia e os desafios são
elementos classificados por Herzberg como “fatores motivadores” e explicam a
satisfação no trabalho (Shields, 2007):
“Intrinsic rewards, such as the challenge and diversity of the job itself, can be
powerful motivators, particularly where professionals and knowledge workers
are concerned” (Shields, 2007, p.72)
REMUNERAÇÃO E PERSPECTIVAS DE CARREIRA NO LONGO PRAZO
Altas demandas de trabalho, em períodos de crescimento econômico, levam a
maiores oportunidades de emprego e salários mais elevados. Há uma tendência geral
para altos níveis de rotatividade, que podem ter expressões diferentes de acordo com
características dos diversos nichos que compõem o mercado de trabalho. No Brasil,
entre 2003 e 2011, a demissão voluntária, em geral, triplicou por causa do crescimento
econômico, de acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
De acordo com a literatura analisada (Diógenes, 2012; Klein, Galvão, e
Ferreira, 2012; Yiu e Saner, 2014), a remuneração é uma variável explicativa
estratégica da rotatividade. Yiu e Saner (2014) e também Brito (2011) salientam que
o salário não pode ser isolado de outros fatores que são levados em consideração
nas decisões sobre a rotatividade. No entanto, nada é mencionado sobre as
disparidades de remuneração para trabalhos similares no mercado de trabalho, o que
provavelmente terão impactos diferentes: pequenas diferenças não podem incentivar
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rotatividade, ao passo que as diferenças mais elevadas irão estimulá-la. No Brasil, as
diferenças significativas nos salários podem ocorrer dentro do setor público, para
cargos similares uma diferença de 100% em alguns casos - tendo em vista que os
níveis de remuneração são determinados, entre outras razões, pelos recursos
disponíveis para a folha de pagamento nos diferentes setores e em diferentes
localidades.
Planos de carreira de longo prazo - promoções e aumento de oportunidades -
também são considerados uma importante variável (Manning et al, 2000).
CONDIÇÕES DE TRABALHO
O ambiente físico e as condições materiais são mencionadas como causas
para a rotatividade, curiosamente citadas em dois estudos relacionados à rotatividade
no setor de saúde (Flinkman, 2014; Medeiros et al, 2010). Precariedade dos contratos
de trabalho também tem um impacto negativo sobre a retenção dos trabalhadores
(Medeiros et al, 2010). Esgotamento devido ao excesso de trabalho também são
mencionados (Flinkman, 2014).
ASPECTOS DE GESTÃO
O papel dos gestores, sua liderança e tutoria são frequentemente mencionados
como variáveis importantes para explicar a retenção e satisfação no trabalho
(Flinkman de 2014; Manning et al, 2000; Yiu e Saner, 2014).
O "forte senso de missão" (Manning et al, 2000), trabalhar por resultados,
autonomia e desafios (Schields, 2011) dão um senso de propósito e contribuem para
a motivação.
Oportunidades para o desenvolvimento pessoal e treinamento são citados
como condutores de satisfação com o trabalho (Klein, Galvão, e Ferreira, 2012; Yiu e
Saner, 2014).
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Um clima ético e confiável também tem sido associado ao comprometimento e
satisfação, evitando assim a rotatividade (Omar e Zaini, 2014), no mesmo sentido, a
boa reputação da organização (Manning et al, 2000) também pode influenciar o
compromisso e desempenho.
CONTEÚDO E IMPACTO DO TRABALHO
Conteúdo do trabalho e seu impacto na sociedade são variáveis importantes
entre os Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental, de acordo com
as pesquisas de Brito (2012) e Klein, Galvão, e Ferreira (2012).
AS CARACTERÍSTICAS DO TRABALHO
O trabalho é considerado mais atraente se as atribuições estão de acordo com
a descrição do cargo e competências profissionais (Brito, 2011).
Relação com nomeações políticas
A administração pública no Brasil está se movendo lentamente para um modelo
burocrático weberiano. Como Diógenes (2012) aponta, a ocupação de postos
estratégicos e gerenciais por nomeados políticos é altamente desmotivante e também
poderia estimular a rotatividade para as áreas onde predomina a meritocracia.
IDADE E GERAÇÃO
Parece haver uma forte característica da geração mais jovem: a rotatividade
voluntária entre eles, no mercado de trabalho mais amplo brasileiro, é três vezes
superior à média, de acordo com o IPEA. A pesquisa de Brito (2011) também
descobriu que um terço dos EPPGGs que entram tende a deixar a organização antes
de seu quinto aniversário de trabalho e, mais tarde, 63% destina-se a fazê-lo. A
interpretação atual é a busca de variedade de experiências profissionais.
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A Geração Y (nascidos entre 1982 e 2000), de acordo com um estudo
australiano McCrindle (2003), é muito mais relacional do que as gerações anteriores:
pares e redes (também tratado por Yiu e Saner, 2014) tem um papel central na sua
tomada de decisão. Eles acreditam menos em Ciência e Tecnologia como fizeram
seus pais e os baby boomers, portanto, mais inclinados ao relativismo, em um sentido
pós-moderno. De acordo com McCrindle:
“…they are looking for more than just continuing the consumerism experiment.
Indeed when deciding to accept a job, salary ranks sixth in order of importance
after training, management style, work flexibility, staff activities, and non-
financial rewards.The young people of this generation do not live to work- but
rather they work to live salary.
…The young people of this generation do not live to work- but rather they work
to live. A job merely provides the income to do what they want to do. They are
on a search for fun, for quality friendships, for a fulfilling purpose, and for spiritual
meaning (1 in 3 claim to regularly take part in a religious service of some sort).
There are more voices than ever trying to win over a cause-seeking generation.
Whether it is environmentalism, social ssues, human rights, or volunteering,
young people are getting increasingly involved.
…This generation wants guidance in the form of a navigator, not a street
directory.
... However most Gen Y’s are unsure of where they are now, let alone where
they are going, and so they are seeking specific direction from someone who
knows them, their situation, and has even travelled that way themselves. They
are looking for real life role models and mentors who not only know the way, but
also go the way, and can show the way.”
Se as características da Geração Y australiana se aplicam aos pares
brasileiros, ainda não é claro, mas há uma distância de expectativas e valores em
comparação com a geração anterior de funcionários públicos para os que estão
entrando.
METODOLOGIA
Esta pesquisa se caracteriza como um estudo exploratório e descritivo. Para
compreender o motivo da evasão dos EPPGGs foram identificadas pessoas que nos
últimos anos tenham deixado a carreira na esfera estadual. A amostra não é
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probabilística, em decorrência da dificuldade de localizar os indivíduos que deixaram
a carreira e que hoje estão espalhados no mercado de trabalho, seja no setor público
ou privado.
Por meio de questionário, foi possível sistematizar algumas informações e
relacioná-las com a literatura. O questionário (Anexo I) tentou recolher dados sobre o
período de entrada, sobre os motivos para desistir e percepções do novo emprego,
para isolar as características da posição anterior.
Um segundo fluxo de informações foi obtido por meio de entrevistas
semiestruturadas com os gerentes seniores (Anexo II) que no decorrer de suas
carreiras lideraram equipes com EPPGGs ou até mesmo coordenaram a inserção
destes profissionais na estrutura de governo. Neste contexto, o presente estudo é uma
inovação em relação aos estudos anteriores, onde são também consideradas as
percepções de funcionários governamentais de alto calibre em relação aos EPPGGs,
listados no Anexo III.
ESPECIALISTAS EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL: FATORES QUE AFETAM A ROTATIVIDADE E EVASÃO DE TALENTOS
Neste tópico serão apresentados os dados obtidos por meio de entrevistas
realizadas com gestores seniores e com um grupo de profissionais que optou por
deixar a carreira de Especialistas.
Neste tópico serão apresentados os dados obtidos por meio de entrevistas
realizadas com gestores seniores e com um grupo de profissionais que optou por
deixar a carreira de Especialistas.
A PERSPECTIVA DOS GERENTES SENIORES
Sete gerentes seniores, do Rio de Janeiro, São Paulo e do Governo Federal
concordaram em dar entrevistas curtas sobre os EPPGGs.
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Em relação às remunerações, a maioria dos entrevistados avalia que o valor
recebido pelos Especialistas é adequado, especialmente se comparados aos demais
funcionários públicos. Dois deles pensam que o salário é pouco atraente se for
considerada toda a escala de pagamento a ser auferido durante a carreira. Eles
reconheceram, porém, que o Governo Federal e o Judiciário pagam melhores salários,
e de fato, eles mencionaram que alguns Especialistas deixaram o trabalho para obter
uma melhor oportunidade nessas organizações. Do ponto de vista destes gerentes
seniores, é pouco provável que os EPPGGs saiam para uma posição no setor privado,
mesmo com oferta de salários mais elevados, em grande medida em virtude da
estabilidade no cargo. No entanto, a oferta de melhores salários no setor público é a
principal razão para rotatividade de EPPGGs.
A EXPECTATIVA DO GOVERNO E DA ATRATIVIDADE DA CARREIRA NO LONGO PRAZO
Os gerentes seniores que foram entrevistados tinham expectativas claras sobre
os Especialistas e sobre o que seria o gerenciamento de projetos, implementação de
políticas e monitoramento e avaliação de resultados. Alguns deles também
mencionaram que esperavam dos Especialistas, perfis generalistas não ligados a uma
organização particular, para contribuir com uma abordagem global para o trabalho e
apoiar a integração governamental. Mas essas expectativas não foram
correspondidas, por um lado, para outros gestores, para quem profissionais menos
qualificados atenderiam melhor as necessidades atuais.
Por outro lado, as expectativas não foram necessariamente cumpridas pelos
próprios Especialistas, que muitas vezes se recusam a trabalhar em postos
relacionados a questões corporativas (RH, Compras, etc.) e querem apenas se
concentrar em lugares relacionados com o desenho de políticas públicas. Alguns
entrevistados também mencionaram que os EPPGGs muitas vezes se recusam a
fazer atividades mais "práticas". Esta percepção indica que alguns gerentes seniores
esperavam que os Especialistas fossem mais operacionais, a percepção não é
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partilhada por outros gerentes seniores, para quem o governo não entendia o papel
do Especialista.
Alocação também pode ser um fator de descontentamento: enquanto os
gerentes seniores precisam alocar os Especialistas de acordo com a necessidade de
uma ou outra organização, os EPPGGs gostariam de escolher o local de atuação, e
de preferência, de acordo com a sua experiência e formação profissional. Eles
também preferem ser alocados em locais onde os pares já estejam trabalhando, em
certo sentido, confirmando o apontamento de Saner (2014) sobre a importância das
redes sociais para esta geração.
Além disso, alguns dos entrevistados indicaram que pode haver conflito entre
Especialistas e nomeados políticos na delimitação da responsabilidade de cada um
na definição de escopo e estratégia de políticas públicas.
Autonomia e orientação para resultados são considerados importantes motores
de motivação (Schields, 2007), especialmente com a geração Y. A maioria dos
entrevistados concordou que os gestores dos Especialistas não foram capazes de
definir os resultados esperados. Um dos gerentes seniores afirmou que o próprio
governo tem sido incapaz de definir metas e resultados a serem cumpridos.
Alguns dos gerentes seniores mencionaram que quanto mais os especialistas
são desafiados maior é a sua satisfação.
Treinamento e desenvolvimento é uma questão que também provoca conflito.
Em alguns casos, treinamento e desenvolvimento são oferecidos, não
necessariamente com uma forte vinculação ao trabalho atual dos profissionais. Em
outros casos, é inexistente. Não parecem existir políticas claras nesta área.
A relação com os gestores pode variar, de acordo com os gerentes seniores
consultados. Os gerentes dos Especialistas capazes de configurar as atribuições de
acordo com as habilidades dos profissionais são bem-sucedidos na criação de um
relacionamento produtivo. E podem surgir dificuldades com os funcionários mais
velhos, que não têm sido capazes de adquirir novas competências no domínio das
políticas públicas e Tecnologia de Comunicação e Informação.
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A PERSPECTIVA DOS ESPECIALISTAS
Possíveis fatores que causam a rotatividade entre EPPGG foram rastreados
por meio da pesquisa com indivíduos que optaram por deixar a carreira e buscar
outras oportunidades e entrevistas com gerentes seniores. A fim de reforçar ainda
mais a evidência empírica, pesquisas semelhantes foram tomadas em consideração
e serão mencionadas abaixo:
• Brito (2011) em pesquisa sobre os Especialistas no Rio de Janeiro;
• Klein, Galvão e Ferreira (2012) pesquisa sobre os Especialistas na Bahia, no
Governo Federal, em Minas Gerais, no Rio de Janeiro e em São Paulo,
especificamente sobre a questão da rotatividade;
• Oliveira, Ckagnazaroff e Silveira (2011) pesquisa sobre Especialistas em
Minas Gerais.
REMUNERAÇÃO E INCENTIVOS ECONÔMICOS
Embora não seja um fator determinante na atração de profissionais para o
cargo de EPPGG, para os entrevistados, a remuneração foi o motivo mais importante
para rotatividade (68% dos entrevistados declararam que saíram por causa do salário
e 78% disseram que a remuneração é melhor no trabalho atual). O mesmo resultado
foi apresentado nas pesquisas lideradas por Klein et al (2012) e Oliveira et al (2011).
Klein et al (2012) apontaram na pesquisa que quanto menor o salário maior a
predisposição para deixar o trabalho.
Por outro lado, poucos entrevistados mencionaram outros incentivos
econômicos, tais como progressão (57%), estabilidade (43%) e flexibilidade de
trabalho, licenças e feriados (10%) como fortes razões para candidatar-se ao trabalho.
CONDIÇÕES DE TRABALHO
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Apenas alguns respondentes indicaram que as condições de trabalho tiveram
algum impacto sobre a decisão de deixar o cargo. No levantamento alguns
entrevistados mencionaram que houve pouco ou nenhum trabalho a ser feito.
Conteúdo do trabalho e impacto na sociedade foi escolhido como o principal
fator de atração para o trabalho (78%) no presente estudo e também por Brito (2011).
ASPECTOS DE GESTÃO
O segundo fator citado como mais atrativo na carreira foi a oportunidade de
desenvolvimento pessoal e treinamento (73%). Os dados de Brito (2011) informam
que este foi o terceiro fator mais importante de atração para trabalhar como EPPGG.
Klein et al (2012) também identificaram este ponto como um fator importante que
contribui para a satisfação no trabalho, enquanto Oliveira et al (2011) constataram que
a ausência de oportunidades para completar os cursos de graduação um fator para o
aumento da propensão a rotatividade. De acordo com os gerentes seniores
entrevistados esta é uma questão que causa conflito com os EPPGGs, que têm
grandes expectativas neste assunto, alguns deles admitiram não haver qualquer
política sobre esta matéria.
A falta de clareza das missões e dos resultados a serem alcançados foram
citados por 63% dos entrevistados como fator que conduz a rotatividade. Oliveira et al
(2011) descobriram que combinar a demanda por desempenho individual com a
estratégia da organização foi uma importante alavanca de retenção. Para os gestores
entrevistados, muitas vezes, os gestores diretos não foram capazes de definir
resultados a serem obtidos.
Ausência de desafios e não inclusão em projetos relevantes foi uma das fortes
razões para a rotatividade (63%). Entre os mesmos entrevistados 78% afirmaram que
os desafios são mais estimulantes no presente trabalho. A falta de autonomia foi outra
forte razão para a rotatividade para 57% dos entrevistados, enquanto o
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empoderamento foi sugerido por um dos entrevistados como necessário para
aumentar a motivação.
Ambiente institucional inadequado (antiético) não parece ser uma forte razão
para a rotatividade, por ter havido apenas 31% de referência a ele.
Alocação e mobilidade não foram incluídas como fatores para a rotatividade.
No entanto, é uma questão importante para os EPPGGs, tendo em vista que eles são
esperados para trabalhar em qualquer departamento dentro do governo.
Aparentemente, tem sido difícil encontrar uma estratégia adequada que satisfaça os
interesses de ambos os lados. Em uma extremidade, EPPGGs gostariam que a
alocação fosse baseada em sua experiência profissional anterior e a presença de
outro especialista na organização ou equipe. Na outra extremidade, os gerentes
seniores gostariam de movê-los de acordo com as prioridades governamentais. Os
gerentes seniores frequentemente se referem a este problema, também mencionado
por Oliveira et al (2011) como fator que leva a rotatividade.
O papel dos gestores, sua liderança e tutoria também foram avaliados na
pesquisa. Apenas 36% dos entrevistados disseram que a relação com os seus
gestores foi uma forte razão para deixar o trabalho, e 42% sentiram o mesmo em
relação aos gestores seniores.
As características e a descrição do trabalho eram fatores relevantes de atração
para os entrevistados (78%) e a incompatibilidade da descrição com as atividades foi
uma forte razão para a rotatividade para 37%.
Os gerentes seniores também mencionaram que muitas vezes os EPPGGs se
recusaram a trabalhar em questões corporativas (RH, compras, etc.), preferindo
atividades relacionadas a políticas públicas, em especial aqueles que tiveram uma
qualificação anterior. Além disso, foi mencionado que os EPPGGs não estariam
inclinados a atividades práticas ou mais simples, em algumas circunstâncias, os
gestores preferem funcionários menos qualificados para a equipe. Alguns
entrevistados afirmaram que as atividades mais relevantes seriam dadas a equipes
terceirizadas e ou para nomeados políticos ao invés de serem destinadas aos
EPPGGs.
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RELAÇÃO DE ESPECIALISTAS COM NOMEAÇÕES POLÍTICAS
Alguns gerentes seniores também indicaram que a relação dos Especialistas
com nomeações políticas é controversa. Oliveira et al (2011) também descobriram
que melhores condições de trabalho para os nomeados políticos, em comparação com
os Especialistas é um fator para a rotatividade.
IDADE E GERAÇÃO
A amostra de entrevistados deste estudo é distribuída, no que diz respeito às
gerações, como segue:
• 11% são os Baby Boomers (nascidos entre 1946 e 1964);
• 57% são da geração X (nascidos entre 1965 e 1981);
• 32% são da geração Y (nascidos entre 1982 e 2000).
Cada um deles tinha de responder como se sentia sobre a busca por maiores
desafios e a falta de perspectivas de carreira como motivadores da rotatividade. Entre
os Baby Boomers nenhum foi à procura de maiores desafios e perspectivas de
carreira. Entretanto, entre a geração X, 81% estavam em busca de desafios maiores
e 72% para melhores perspectivas de carreira. E entre a geração Y, 50% estavam em
busca de desafios maiores e 83% para melhores perspectivas de carreira.
CONCLUSÕES
Estudando os fatores de rotatividade e evasão de talentos entre os EPPGGs
no Brasil os autores observam quatro camadas de causalidade.
Em primeiro lugar, uma grande variedade de oportunidades para essas
pessoas, em um mercado de trabalho altamente dinâmico, de um lado, e as condições
rígidas da administração pública para oferecer melhores salários estimulam a
rotatividade, de outro. Ao mesmo tempo, os gestores parecem não estar cientes das
dimensões de custo/benefício da rotatividade dos EPPGGs.
19
Este estudo não identificou a taxa de rotatividade de EPPGGs nos governos
estaduais e no Governo Federal. No entanto, em um caso, um terço dos contratados
como EPPGG em 2009 já deixou o trabalho. Não está claro se a rotatividade tem sido
analisada como inevitável - e até certo ponto positiva - ou como um resultado
indesejado que gerentes não sabem lidar.
Uma segunda camada, que explica a rotatividade e evasão de talentos pode
ser rastreada em torno da "inadequação das competências". Isto fica claro quando
observadas as características de gestão organizacional, de um lado, e as
características geracionais, por outro. A “inadequação das competências” tem sido
mencionada como um fator importante que contribui para a rotatividade:
“Skill mismatch is one of the main challenges faced by economies. Empirical
evidence shows that, in far too many cases, workers are not well-matched with
their current jobs. Some are over-skilled for their current jobs – they are capable
of handling more complex tasks and their skills are underused – while others
are under-skilled for their current jobs – they lack the skills normally needed for
their job.
…Skills mismatch on the job can be a temporary phenomenon: sometimes, for
example, the demand for skills takes time to adjust to the fact that there is a
larger pool of highly skilled workers available. At the same time, the mismatch
between workers’ skills and their tasks at work can also adversely affect
economic and social outcomes. Over-skilling can be a problem because it may
lead to skills loss and a waste of the resources that were used to acquire these
skills. In addition, over-skilled workers earn less than workers who are well-
matched to their jobs and tend to be less satisfied at work. This situation
generates more employee turnover, which is likely to affect a firm’s productivity”
(http://skills.oecd.org/hotissues/skillsmismatch.html).
No caso dos EPPGGs, a criação deste cargo foi uma resposta à necessidade
de alterar a administração pública no sentido de uma nova governança baseada nas
capacidades institucionais de formulação e implementação de políticas públicas para
com foco em resultados, no indivíduo e no aumento do padrão de prestação de contas.
No entanto, a pesquisa e as entrevistas mostraram que uma gestão baseada em
resultados ainda é uma realidade muito distante. Reforçando este ponto, a Tabela 4
(dados de uma auditoria na realizada em áreas de Gestão de Recursos Humanos de
todas as organizações públicas federais) mostra que apenas 6% das organizações
20
públicas tem uma cultura considerável de resultados, apenas 12% têm algum tipo de
reconhecimento pessoal para o desempenho, enquanto que 8% têm boas avaliações
de desempenho.
A segunda dimensão de "inadequação das competências" pode ser expressa
pelas características da Geração Y, essas características podem ser vistas como
consequências de um novo ambiente de aprendizagem em que se desenvolveram –
voluntariamente ou não - estas novas competências. Embora a maioria dos
entrevistados não estivesse falando estritamente sobre a geração Y, eles reagiram de
acordo com esses aspectos (formação, estilo de gestão, flexibilidade de trabalho,
atividades de pessoal, desafios e autonomia). Estilos de gestão e organização do
trabalho que parecem, portanto, não coincidir com as competências desta geração.
A "inadequação das competências" também pode estar relacionada aos fatores
de Herzberg sobre as características do trabalho, que se tornam ainda mais
importantes para os profissionais e trabalhadores do conhecimento (Shields, 2007).
A terceira camada explica que a rotatividade parece ser a fragmentação dos
processos de gestão de recursos humanos: parece não haver alinhamento entre os
incentivos financeiros de avaliação, competências, seleção, curso indutor e
desempenho. O processo de gestão dos EPPGGs não é coerente e, muito
provavelmente, uma política está obstruindo a outra.
Finalmente, o estudo também identificou o clientelismo como um fator que
contribui para a evasão de talentos e rotatividade. Consequentemente, uma quarta
camada de causalidade reside na dinâmica da política e da administração pública.
Contribuições recentes reforçam a necessidade de uma burocracia capaz de
responder ao aumento da importância do papel do Estado.
“New theoretical perspectives have alerted us to the underlying reasons for
state’s increasing importance. Historic changes in the character of the economy
have increased the salience of the state’s role, making it more difficult at the
same time.
The vision of bureaucratic capacity as one of the keys to effective state
involvement that was established in analysis of 20th Century developmental
states stands fully intact. So does the key role of state-society ties. Beyond
21
these reassuring general continuities, new theories and a new historical context
impose severe demands institutional change.(Evans, 2008)
Aucoin (2011), no entanto, nota que em quatro países diferentes, com fortes
tradições do modelo de Westminster:
“changes in mass media and communications, increased transparency,
expanded audit, increased competition in the political marketplace, and political
polarization in the electorate. These pressures raise the risk to impartial public
administration and management performance to the extent that governments
integrate governance and campaigning, allow political staff to be a separate
force in governance, politicize top public service posts, and expect public
servants to be promiscuously partisan”.
Esses autores enfatizam, portanto, que a capacidade do Estado se tornou ainda
mais relevante, embora as novas tendências na política e na sociedade e as relações
do Estado ameacem a existência de uma burocracia imparcial. No Brasil, muito
provavelmente, velhas e novas forças estão prejudicando o desempenho completo de
uma burocracia altamente qualificada.
Os autores do presente estudo entendem que este é um estudo exploratório e
que os fatores aqui identificados devem ser examinados também em casos de
sucesso e retenção dos Especialistas.
Por outro lado, o presente estudo abriu possibilidades de uma nova agenda de
pesquisa sobre temas como processos de seleção, cursos de gestão de desempenho
e a sua coesão no caso de EPPGG.
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25
QUADROS, TABELAS E GRÁFICOS
Tabela 1: Ocupação no Setor Público 1995 - 2010
Ocupação no Setor Público
1995 2002 2010
Nº de funcionários públicos
5.515.594 6.998.140 9.399.738
Federal (%) 15.6 11.5 10.1
Estadual (%) 45.3 41.5 37.3
Municipal (%) 39.1 47.0 52.6
Fonte: IPEA/DIEST “Ocupação no setor público brasileiro: tendências recentes e questões em aberto”
Tabela 2: Mercado de Trabalho no Brasil
Setor
2003 2010 Var(%) 2003 - 2010
Part(%) 2003
Part(%) 2010
Administração Pública
7.221.733 9.399.738 30.2 25.2 21.8
Federal 727.547 947.936 30.3 2.5 2.2
Estadual 2.946.374 3.508.835 19.1 10.3 8.1
Municipal 3.547.812 4.942.967 39.3 12.4 11.5
Empresas Estatais 738.424 823.341 11.5 2.6 1.9
Setor Privado 20.734.028 32.887.395 58.6 72.3 76.3
Empresas Privadas
18.489.218 30.012.389 62.3 64.4 69.6
ONGs 2.244.810 2.875.006 28.1 7.8 6.7
Total 28.694.185 43.110.474 50.2 100.0 100.0
Fonte: RAIS/Ministério do Trabalho em: IPEA/DIEST (2011) “Ocupação no setor público brasileiro:
tendências recentes e questões em aberto”
26
Tabela 3: Algumas informações sobre os EPPGGs nos governos estaduais brasileiros
Estado Ano de criação da carreira
Acre (AC) 2006
Bahia (BA) 1993
Ceará 2005
Distrito Federal (DF) 2010
Espírito Santo (ES) 2007
Goiás (GO) 2001
Mato Grosso (MT) 2000
Minas Gerais (MG) 1986
Pernambuco (PE) 2008
Rio de Janeiro (RJ) 2008
São Paulo (SP) 2008
Fonte: Mota et alli (2011) e Coelho (2014) com base em dados publicados.
Tabela 4: Capacidade de gestão baseada em resultados na Administração Federal
Fonte: Tribunal de Contas da União, 2014.
27
Mapa 1: Carreiras de EPPGGs nos estados brasileiros
Fonte: Elaborados pelos autores.
28
ANEXO I
Questionário Pesquisa sobre Rotatividade de Gestores
Caro (a) respondente, A carreira de “gestores”, considerada de importância estratégica para o avanço da Gestão Pública em nosso país, tem sido implantada em vários estados, depois de ter sido criada em nível federal. Três pesquisadores - Evelyn Levy, Fernando Coelho e Maria Martha Mota – estão dando início a um programa de pesquisa sobre sua inserção em suas respectivas administrações, conquistas e obstáculos à plena realização de seus objetivos. A primeira pesquisa a ser desenvolvida por essa equipe consiste no levantamento de informações sobre as carreiras existentes e a rotatividade de profissionais no cargo. Para tanto gostaríamos, se possível, da colaboração dos egressos da carreira para que nos expliquem as razões de abandono do cargo. Agradecemos antecipadamente por sua resposta. Atenciosamente, Evelyn Levy, Fernando Coelho e Maria Martha Mota. E-mail para contato: [email protected]
* Campos obrigatórios Informações Pessoais 1. Nome Completo * 2. Data de nascimento * Formação 3. Graduação * 4. Pós Graduação 5. Mestrado 6. Doutorado Carreira de Gestor 7. Ano em que ingressou na carreira * 8. Ano que abandonou a carreira * 9. Estado em que atuou como Gestor Público *(marque apenas uma opção) Acre
29
Alagoas Amapá Amazonas Bahia Ceará Distrito Federal Espírito Santo Goiás Maranhão Mato Grosso Mato Grosso do Sul Minas Gerais Para Paraíba Paraná Pernambuco Piauí Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondônia Roraima Santa Catarina São Paulo Sergipe Tocantins 10. Razões que o levaram a prestar o concurso para a carreira de gestores/especialistas em gestão governamental * Marque apenas uma opção por linha (razão forte / razão fraca).
Identificação com as atribuições do cargo, importância social do trabalho
Remuneração
Oportunidades de desenvolvimento/capacitação
Oportunidades de progressão
Estabilidade
Flexibilidade de horários, férias e licenças
Ambiente de trabalho 11. Ao ingressar na carreira qual era o plano de permanência? * Marque apenas uma opção por linha (razão forte / razão fraca).
Definitivamente
Mais que cinco anos
Menos que cinco anos
Sem planejamento
12. Razões que o levaram a abandonar a carreira * Marque apenas uma opção por linha (razão forte / razão fraca).
30
Remuneração
Falta de clareza dos resultados que deveriam ser alcançados
Atividades demandadas não condizentes com o cargo
Falta de autonomia para realizar as atividades
Falta de feedback
Perda de identificação com os objetivos da carreira
Alto nível de exigência
Estilo de gestão autoritário
Falta de processos de socialização e acolhimento na entrada
Baixa identidade com a chefia
Baixa identidade com a equipe
Baixa identidade com os dirigentes da organização
Busca de maiores desafios
Ambiente institucional inadequado (ética, cumprimento de leis, etc)
Falta de perspectivas de uma carreira interessante Carreira Atual 13. Organização em que trabalha atualmente * 14. Cargo ou carreira atual 15. Como se sente em seu novo trabalho com relação a * Marque apenas uma opção por linha (razão forte / razão fraca).
Identificação com as atribuições do cargo, importância social do trabalho
Remuneração
Oportunidades de desenvolvimento/capacitação
Oportunidades de progressão
Estabilidade
Flexibilidade de horários, férias e licenças
Ambiente de trabalho
Identidade com a chefia
Identidade com a equipe
Identidade com os dirigentes da organização
Existência de desafios Considerações sobre a Carreira de Gestor 16. Qual o principal fator para desistência/abandono da carreira? 17. Aponte um ou dois principais atrativos, na sua opinião, da carreira de EPPGG? 18. Aponte um ou dois principais fatores de desestímulo, na sua opinião, na carreira de EPPGG? 19. Aponte até três sugestões para a melhoria da retenção na carreira de EPGG da qual você é egresso. Observações adicionais Criamos esse campo para você compartilhar alguma informação adicional com a equipe da pesquisa, caso deseje. 20. Informações adicionais
31
ANEXO II
Entrevista com gestores seniores
A entrevista com os gerentes seniores abordou as seguintes questões:
• Pagamento: Você acha que as perspectivas de remuneração e de carreira são adequadas? Por quê?
• Carreira no longo prazo: Você acredita que a carreira é atraente no longo prazo?
• Expectativa do Governo: O que você considera ser a expectativa para esta carreira? O trabalho/atividade realizado é coerente com a descrição do trabalho?
• Autonomia e orientação para resultados: você acredita que os especialistas tem autonomia suficiente para desenvolver o seu trabalho? Eles são informados quais são os resultados a serem alcançados?
• Treinamento e desenvolvimento: os especialistas tem oportunidades de desenvolvimento adequadas?
• Gerentes: O relacionamento com os gestores é produtivo? Por que? Quando?
32
ANEXO III Gerentes seniores que ofereceram, gentilmente, sua contribuição para esta pesquisa:
• Ana Lucia Amorim – Secretaria de Gestão Pública - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Pública do Brasil.
• Sidney Beraldo – atualmente, Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, ex-secretário de Gestão Pública e ex-secretário de Governo do Estado de São Paulo.
• Marcos Monteiro – atualmente, secretário de Planejamento do Estado de São Paulo.
• Ivani Bassotti – Coordenadora da Unidade Central de Recursos Humanos, Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado de São Paulo.
• Vinicius Coltri - Chefe do Departamento de Modernização do Estado de São Paulo.
• Nayra Karan – Chefe do Departamento de Planejamento da Secretaria de Educação do Estado de São Paulo.
• Paulo Cesar Medeiros – Subsecretário de Carreiras, Remuneração e Desenvolvimento de Pessoas, Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Estado do Rio de Janeiro.
___________________________________________________________________
AUTORIA
Maria Martha Mota – Analista de Informações da Investe São Paulo. Graduada em Gestão de Políticas Públicas (EACH-USP) e mestre em Planejamento e Gestão do Território (UFABC).
Endereço eletrônico: [email protected]
Telefone: (11) 99797-0177 Evelyn Levy – Especialista em Gestão Pública. Consultora do Banco Mundial, do Banco Interamericano de Desenvolvimento, da União Europeia e do Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Administração/CONSAD. Foi diretora de Educação Continuada da ENAP (1995/99), Secretária de Gestão do Ministério do Planejamento (2001/02) e Subsecretária de Gestão e RH do Estado de São Paulo (2003/2006). Foi Professora no curso de Gestão de Políticas Públicas, EACH-USP (2005/07). Endereço eletrônico: [email protected] Fernando Coelho – Professor da EACH-USP no curso de graduação e no programa de mestrado em Gestão de Políticas Públicas da EACH-USP. Doutor e Mestre em Administração Pública pela EAESP-FGV. Integrou o Comitê Científico de Administração Pública da ANPAD entre 2010-2012. Endereço eletrônico: [email protected]