fascículo 9: educação fiscal e controle social

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Busca da harmonia entre Estado e cidadãos

Função socioeconômica do tributo

Transferências para Estados e Municípios

Justiça fiscal: fomentadora da justiça social

Acompanhamento e controle dos gastos públicos

Orçamento Público

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

Salvaguardas Econômico-Fiscais

Orçamento Participativo (OP)

Lei de Responsabilidade Social

Educação Fiscal no Brasil e no Ceará

Educação fiscale controle Social

Mauro Benevides FilhoFiscalize seu municípioExerça sua cidadania

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Curso Controle Social das Contas Públicas138

• Dotar os cidadãos contribuintes de conhecimentos básicos sobre fi nanças públicas.• Despertar para a importância dos tributos, e para a qualidade na aplicação dos recursos

públicos.• Disseminar os instrumentos legais e institucionais relacionados à administração fi nanceira

e orçamentária do setor público brasileiro.• Estimular o interesse da sociedade pela educação fi scal.

Objetivos

Se a educação sozinha não transforma a sociedade, sem ela tampouco a sociedade muda” (Paulo Freire).

Busca da harmonia entre Estado e cidadãosAs funções do Estado modifi caram-se bastante com a evolução da

sociedade. Em países em desenvolvimento, até o fi nal do século XIX, o Estado concentrou-se em suas funções básicas, como justiça e seguran-ça. O Estado, assim estabelecido, encontrava-se sob o prisma da teoria do contrato social de Thomas Hobbes (tema abordado no Fascículo 01): “A função do Estado é, sobretudo, promover a segurança e o direito de vida de seus membros, para que todos possam progredir em paz.”

A partir do século XX, várias nações experimentaram um concei-to de Estado mais atuante. Esta evolução da participação do Estado levou a um aumento signifi cativo do gasto público e da necessida-de de recursos para fi nanciá-lo ao longo do tempo. Na literatura tradicional em Finanças Públicas, a Lei de Wagner já detectava um aumento mais do que proporcional do gasto público, em relação ao aumento da renda nos países industrializados.

O advento do processo de industrialização forçou o Estado a am-pliar a oferta de bens e serviços tradicionais, em especial, como con-sequência da rápida e intensa urbanização. Além da justiça e seguran-ça, aumenta a necessidade de ampliação de ruas, praças, saneamento, bombeiros, etc...O crescimento econômico também leva a uma maior demanda por educação e saúde.

Surge, então, o conceito de bem-estar social, e há um deslocamento do patamar de exigências da sociedade em relação ao papel do Estado em prover bens públicos e semipúblicos. Os recursos adicionais tam-bém se elevam a um novo patamar e o Estado cada vez mais precisa de um novo pacto com a sociedade, no que se refere ao aumento dos tributos para fi nanciar os novos gastos.

Necessário observar que o fi nanciamento dos gastos públicos não se dá apenas através do pagamento dos tributos, mas também através de empréstimos a bancos governamentais e multilaterais de crédito e de convênios com outros entes federados (a União, por exemplo).

A Lei de Wagner estabelece: “À medida que cresce o nível de renda em países industrializados, o setor público cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participação relativa do governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimento do país.”

Bem-estar social: pelos princípios do Estado de bem-estar social, o Estado deve prover à sociedade um conjunto de bens e serviços de forma direta, ou indireta, através da regulamentação imposta à sociedade civil. Esses bens e serviços incluem educação, saúde, assistência social, renda mínima, creches, etc...Esses princípios ganharam força durante a Grande Depressão e depois na II Grande Guerra Mundial, como forma de o Estado responder às difi culdades sociais geradas durante os dois momentos históricos.

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Fica então a indagação: Se a sociedade espera cada vez mais uma maior quantidade e uma melhor qualidade na oferta de bens e serviços públicos, por que há uma enorme resistência aos aumentos de tributos? Era de se esperar uma sintonia entre as exigências da sociedade e sua dis-posição a contribuir, mesmo que de forma compulsória, à sua crescente demanda por aqueles bens e serviços que são ofertados pelo Estado.

A questão da resistência da sociedade ao aumento de tributos per-siste, com exceção de momentos transitórios, em que há um grande apelo para a colaboração da sociedade com o Estado. Esta resistência, então, deve ser trabalhada por ambas as partes – Estado e sociedade –, a fi m de encontrar-se um ponto de convergência mais permanente.

Nos países em desenvolvimento, as desigualdades sociais e re-gionais agravam o distanciamento entre as expectativas da socieda-de e o Estado real, ou seja, os bens e serviços ofertados pelo Estado mostram-se muito aquém da dívida social acumulada. Este quadro potencializa o confl ito entre Estado e sociedade, quanto à imposição da carga de tributos que deve prevalecer.

No Brasil, a dívida pública acumulada, contraída até o fi nal da década de 1980 impacta de forma signifi cativa as contas públicas. O pagamento dos encargos da dívida (juros e amortizações) obriga a União a despender recursos que poderiam ser utilizados para inves-timentos sociais e infra-estrutura. Portanto, a restrição orçamentária do Estado em atender às demandas da sociedade fi cou agravada pelo modelo de fi nanciamento escolhido até a década de 1980: o endividamento público. Este quadro contribui para a sensação que o Estado brasileiro muito arrecada, mas pouco retorna em bens e serviços de qualidade para a sociedade.

O contribuinte, de forma geral, alega que os benefícios recebidos não correspondem ao esforço de sua contribuição. Ele não vislum-bra uma compensação que o convença da verdadeira função socio-econômica do tributo, tema que discutiremos adiante. Outro fator que desestimula a participação da sociedade no fi nanciamento do gasto público é a destinação, às vezes, equivocada do gasto público e a falta de qualidade na aplicação dos recursos, daí a importân-cia do acompanhamento e controle do gasto público, conforme será também abordado mais adiante.

O princípio do benefício recebido, sem dúvida, é o de mais fácil entendimento para o contribuinte. Embora cada contribuinte não identifi que benefícios exatamente proporcionais à sua contribuição, de uma forma agregada justifi ca-se a carga de imposto onerada à sociedade. Vale ressaltar que, na prática, os contribuintes não defi -nem (ou revelam) suas preferências individuais pelos bens e servi-ços públicos, tornando inviável qualquer tentativa de “calibrar” o imposto à efetiva fruição de benefícios para cada contribuinte.

No passado, a emissão de moeda também serviu como mecanismo de fi nanciamento do gasto público. Entretanto, a base tributária, ao longo do tempo, sempre será a fonte de recurso mais adequada e utilizada pelo Estado para fi nanciar seus gastos.

Parte desses serviços são, de fato, serviços fi nanceiros, de pagamento e refi nanciamento dos encargos de uma dívida já contraída, destinados a remunerar os poupadores privados, que investem nos títulos públicos da União, portanto, para uma camada da população já detentora de riqueza acumulada.

Quando se paga o IPTU (Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana), espera-se que os recursos arrecadados pelo município se revertam em serviços e obras na cidade - em benefícios. O IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos), em princípio, deve ter sua arrecadação utilizada na pavimentação e ampliação das vias públicas.


Além disso, nem todos os impostos podem ser associados facil-mente à quantidade ofertada de bens e serviços. Existe outro princí-pio também relevante: o princípio da capacidade contributiva. Este princípio associa-se diretamente a questão da equidade. Indivíduos que recebem uma mesma renda devem ser onerados pela mesma carga de impostos, é a chamada equidade horizontal. O imposto deve ser proporcional a renda recebida.

No caso de indivíduos que recebem rendas diferentes – a equidade vertical – o alcance na adequação da capacidade contributiva é mais complexo. Uma alíquota única não atende a este critério, pois os indi-víduos que ganham mais podem contribuir em uma maior proporção, uma vez que têm suas necessidades individuais atendidas em uma maior escala, do que os mais pobres. Ou de outra forma, pessoas que recebem dois salários mínimos valorizam de forma mais intensa 10% de sua renda do que indivíduos que ganhem dez salários mínimos.

Função socioeconômica do tributoA primeira função do tributo relaciona-se com a obtenção dos re-

cursos públicos, indispensáveis à consecução do principal objetivo do Estado: a efetivação do bem comum. A segunda corresponde à aplicação do montante auferido com a tributação, objetivando aten-der às necessidades dos que convivem em sociedade.

A tributação de pessoas físicas e jurídicas é a forma mais legítima e socialmente justa de fi nanciamento do Estado, conforme demonstrare-mos ao fi nal deste tema. Por ora, basta fazermos referência à competên-cia para a criação e efetiva cobrança dos impostos por parte dos entes tributantes, conforme tabelas 1, 2 e 3, onde se verá ainda que os impostos podem também receber. (Veja classifi cação de tributos na página 142).

Equidade vertical se baseia em igualar o sacrifício da carga tributária entre indivíduos que ganhem uma renda diferenciada. Lógico, que por conta desta subjetividade, a defi nição de alíquotas que atendam este critério torna-se uma difícil tarefa para a Administração Tributária. O Estado deve buscar de forma permanente atender os principais critérios de justiça e equidade. Esta atitude diminui as resistências da sociedade, ao menos pelo lado do sacrifício de contribuição. A questão da cidadania no pagamento do imposto pelos indivíduos fi ca incentivada, na medida que o cidadão sente o empenho do Estado em questões como a equidade tributária.

Tabe

la 1

Impostos Federais

Imposto deImportação (II)

Imposto deExportação

(IE)

Imposto de Renda (Pessoas

Físicae Jurídica) (IR)

Imposto sobre Produtos

Industrializados (IPI)

Imposto sobre

Operações Financeiras

(IOF)

Imposto Territorial Rural (ITR)

Imposto sobreGrandes

Fortunas (IGF)

Indireto Indireto Direto Indireto Indireto Direto Direto

Regressivo Regressivo Progressivo Regressivo Regressivo Progressivo Progressivo

Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado

141

Tabe

la 2

Impostos Estaduais

Imposto Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação de Serviços de Transporte

Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação ICMS

Imposto sobra Propriedade de Veículos Automotores - IPVA

Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e sobre Doações

ITCD

Indireto Direto Direto

Regressivo Progressivo Progressivo

Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado

Tabe

la 3

Impostos Municipais

Imposto sobre Serviços (ISS)Imposto Predial e Territorial Urbano

(IPTU)

Imposto sobre a Transmissão Intervivos de Bens e Imóveis –

(ITBI)

Indireto Direto Direto

Regressivo Progressivo Progressivo

Não Vinculado Não Vinculado Não Vinculado

Transferências para Estados e MunicípiosA questão federativa também ganha importância no Estado

brasileiro. Os serviços ofertados pelo Estado estão sob a respon-sabilidade dos três entes da federação. Em contrapartida, a receita tributária é partilhada entre a União, os Estados e Municípios, de forma prevista na Constituição Federal. O Capítulo I, do Título VI, da Constituição Federal dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional. A seção VI dispõe sobre a repartição das receitas tributárias.

As principais transferências federais constitucionais para Estados e Municípios estão estabelecidas no Art.159. Trata-se do Fundo de Participação do Estado (FPE) e o Fundo de Participação dos Municí-pios (FPM). A base destes fundos é formada por dois impostos fede-rais: o Imposto de Renda e o IPI. O FPE recebe 21,5% destes dois im-postos, que são distribuídos mensalmente para os Estados membros. O FPM recebe 23,5%, sendo 22,5% distribuídos para os municípios a cada mês e 1% no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano. Ainda são aplicados 3% dos dois impostos (IPI e IR) nos Fundos de Desenvolvimento Regionais em programas de fi nanciamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

Os Estados repassam aos municípios 25% da receita do ICMS. No Estado do Ceará, o valor adicionado fi scal obtido por cada município tem peso de 75% no índice de repasse; os demais 25% são assim distri-buídos: 18% pelo índice municipal de qualidade educacional, 5% pelo índice municipal de qualidade da saúde, e 2% pelo índice de qualidade

Tributo é gênero, conceito social, que tem como espécies: impostos, taxas e contribuições.

O critério de repasse é defi nido pela Lei N° 12.612/96, alterada pela Lei N° 14.023/2007, que defi nem o índice de participação de cada município.


municipal do meio ambiente. Repassa-se ainda 50% do IPVA aos mu-nicípios onde são registrados o emplacamento dos veículos.

Outras transferências legais foram criadas por Emendas Constitu-cionais, a fi m de garantir recursos mínimos para Saúde e Educação. É o caso Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profi ssionais da Educação (FUNDEB).

Os Estados são obrigados a aplicar no FUNDEB, no mínimo, 20% das seguintes receitas: dos impostos estaduais (ICMS, IPVA e ITCD); do Fundo de Participação dos Estados (FPE); da parcela do IPI exportação (10%) transferida aos Estados; e dos recursos prove-nientes da Desoneração das Exportações .

Nos municípios, a aplicação mínima também é de 20% sobre as seguintes receitas: Fundo de Participação dos Municípios (FPM); parcela pertencente aos municípios do ITR federal (50%); parcela pertencente aos municípios do ICMS estadual (25%), e parcela per-tencente aos municípios do IPVA estadual (50%). A União comple-mentará os recursos do FUNDEB, caso o valor por aluno não alcan-ce o mínimo defi nido nacionalmente.

Foi implantado também um fundo semelhante para a saúde. Nos Estados, são reservados 12% sobre os três impostos estaduais (ICMS, IPVA e ITCD), sobre o Imposto de Renda pago pelo Estado aos seus funcionários; sobre o FPE e sobre 10% do IPI federal sobre exportação que é transferido ao Estado. Nos municípios são reservados 15% sobre os três impostos municipais (IPTU, ITBI e ISS), sobre o IR pago pelos municípios aos seus funcionários; sobre os 50% do ITR, 25% do ICMS e 50% do IPVA recebidos pelos municípios; sobre o FPM; sobre 25% do IPI federal transferidos aos Estados e recebidos pelos municípios.

Justiça fiscal: fomentadora da justiça socialUm sistema tributário fundamentado na justiça fi scal, no contexto

da justiça social, tem entre suas características a clareza e a objetivi-dade. A delimitação de competências entre os entes tributantes fi cou a cargo da CF/88. A atribuição de criar tributos compete à legislação infraconstitucional, sendo o princípio da legalidade o parâmetro in-dispensável para a criação e a cobrança das espécies de tributo (im-postos, taxas e contribuições) enumeradas pela Constituição.

A carga tributária, em 2008, representou 36,5% do PIB (Produ-to Interno Bruto), segundo o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (instituição particular, sediada em São Paulo, que realiza estudos acerca da tributação).

Além de ser excessiva, a carga tributária suportada pelos brasileiros não atende às necessidades mínimas em matéria de serviços públicos. Isto se deve, em grande parte, à falta de controle social dos gastos pú-

Classifi cação de Tributos1. Direto ou indireto: Quando o ônus do pagamento recai sobre quem efetivamente recolhe o tributo – IR e IPVA são diretos. Caso haja distinção entre quem recolhe o tributo e quem arca com o ônus do valor cobrado (no caso dos impostos sobre o consumo, não existe coincidência entre quem paga – o empresário – e quem suporta a carga – o consumidor), é indireto. 2. Progressivo ou regressivo: Progressivo é o tributo que proporciona maior oneração a quem possui maior capacidade de contribuição. Isso quer dizer que o Imposto de Renda e o IPTU são exemplos de tributos progressivos, pois, em tese, cobram mais de quem tem mais poder de contribuir. Ao contrário, regressivo é o tributo que cobra proporcionalmente mais de quem possui menor capacidade contributiva. Exemplo de regressividade são os impostos que incidem sobre o consumo.3. Vinculado ou não vinculado: Vinculado requer uma contrapartida por parte do ente tributante ao valor cobrado do contribuinte - as taxas são exemplos singulares de tributo vinculado, assim como as contribuições. Não vinculados, por natureza, são os impostos, que não requerem contraprestação por parte do ente tributante para fazer face à sua arrecadação.

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blicos, em todos os níveis estatais. De maneira geral, o gasto público é inefi ciente, seja pelo custo das obras e serviços, seja pela falta de com-promisso com a aplicação produtiva dos recursos públicos. Assim é que o excesso de cobrança de tributos estimula práticas lesivas à socie-dade, como a sonegação fi scal e o crescimento da economia informal.

A sonegação fi scal retrata a maneira pela qual parte da sociedade tenta fugir dos tentáculos do Estado, no que diz respeito à tributa-ção. Todavia, representa um peso para a sociedade, na medida em que a demanda por serviços públicos é pressionada tanto pelos que pagam tributos, quanto por quem procura eximir-se de sua respon-sabilidade de fi nanciar o Estado.

Cabe ressaltar que não é possível viver em sociedade sem a con-trapartida da provisão de recursos para a fi nalidade precípua do Estado: a realização do bem comum, por meio da elevação do nível de bem-estar da coletividade. O interesse público – razão de ser da instituição do Estado – deve prevalecer sobre o interesse particular.

Como resultado, temos o incremento da economia informal, com as repercussões negativas inerentes à vida à margem da legislação. Basta lembrar que os trabalhadores contratados pelas empresas que atuam informalmente não contam com o registro do contrato de tra-balho, acarretando uma série de prejuízos, tanto ao que vende sua força de trabalho, quanto ao sistema de seguridade social (saúde, previdência e assistência social).

A tributação pode – e deve – ser usada como instrumento de dis-tribuição de renda. Uma vez que a cobrança recaia preferencialmente sobre o patrimônio e a renda, pode-se tornar mais justa a carga tribu-tária. Ao contrário, quando se prioriza a tributação sobre o consumo, proporcionalmente cobra-se mais de quem tem menos renda.

Por outro lado, os gastos públicos em programas de renda mínima e de qualifi cação profi ssional tornam ativa a participação dos entes políti-cos no processo de diminuição das desigualdades sociais. Assim, pode-se comprovar a utilização da tributação como instrumento de distribuição de renda, conforme já comentado no primeiro tópico deste fascículo.

Em épocas de instabilidade econômico-fi nanceira, o Estado pode ser o indutor do desenvolvimento, por meio do estímulo aos gastos e ao acréscimo no montante dos investimentos. Dessa forma, cons-tata-se a relevância da tributação como forma de fi nanciar o Estado, a fi m de que a vida em sociedade seja aprimorada.

Além disso, a competição entre as empresas torna-se injusta, contri-buindo para o caos nas relações sociais de produção, em prejuízo de toda a sociedade. Por tudo isso, quem mais sofre as consequências de tais prá-ticas é a cidadania, um dos pilares da vida produtiva em comunidade.

Espécies de tributo: São espécies de tributo os impostos, as taxas, a contribuição de melhoria, o empréstimo compulsório e as contribuições sociais. O Sistema Tributário Nacional confi gura-se nos artigos 145 a 162 do texto constitucional, onde constam os princípios de direito tributário e as normas gerais que defi nem todo o arcabouço jurídico da tributação.

Cidadania é bem mais do que o conjunto de direitos e deveres inerentes à sociedade democrática. Todas as atitudes que lesem os interesses coletivos e a busca do bem comum devem ser repudiadas e tratadas como anomalias, que requerem cura e aplicação efetiva do arcabouço jurídico.


Acompanhamento e controle dos gastos públicos A sociedade necessita cada vez mais conhecer melhor a estrutura

das contas públicas, a fi m de melhor acompanhar e controlar os gas-tos públicos, e compreender a leitura dos diversos relatórios de re-ceitas e despesas públicas colocados à sua disposição. Faremos uma explanação sucinta de como se estrutura a despesa pública.

Os gastos públicos podem ser classifi cados sob três óticas princi-pais: da fi nalidade do gasto; da natureza do dispêndio, e do agente encarregado da execução do gasto.1. Finalidade do gasto: Os gastos são normalmente classifi cados

em funções, programas e subprogramas, dependendo do grau de agregação adotado. A seguir a descrição de cada item da clas-sifi cação quanto à fi nalidade.Função: Representa o maior nível de agregação das diversas áreas da despesa do setor público. Exemplo: saneamento.Subfunção: Agrega as ações de acordo com sua natureza básica, em relação ao objeto do gasto e de acordo com o seu conteúdo e produto. Independentemente de sua relação institucional, as subfunções poderão constar em funções diferentes. Exemplo: sa-neamento básico urbano.Programa: Abaixo da função, os programas designam os objetivos gerais da ação governamental (de cada uma de suas áreas de atu-ação). Os programas são defi nidos de acordo com a estrutura de cada nível de governo, de maneira a adequar a solução dos proble-mas identifi cados, e podem ser caracterizados por projetos e/ou atividades. Ex.: saneamento para comunidade de baixa renda.Subprograma: Defi ne os objetivos parciais identifi cáveis dentro do programa, correspondendo a um conjunto de operações afi ns.Unidades Orçamentárias: Secretaria, superintendência, fundo, em-presa, fundação ou autarquia; são responsáveis pela implemen-tação das atividades orçamentárias.

2. Natureza do gasto: Costuma-se identifi car quatro principais ca-tegorias econômicas de despesas: Custeio, Investimento, Trans-ferências e Inversões Financeiras (aplicações em empresas públi-cas, por exemplo).

3. Agente encarregado da execução do gasto: As entidades gover-namentais agrupam-se em dois tipos básicos: a) A Administração Direta ou Central (serviços integrados na estrutura administrativa da Governadoria do Estado e das Secretarias); e b) A administra-ção Indireta ou Descentralizada (entidades dotadas de personali-dade jurídica própria e organizadas sob a forma de Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista).

A tabela 4 apresenta a classifi cação orçamentária das despesas públicas.

145

Tabe

la 4

Classificação Orçamentária das Despesas Públicas

Órgão(O)

Unidade Orçamentária(UO)

Função(F)

Subfunção(SF)

Programa(P)

Projeto ou Atividade ou Operações Especiais

QUEM FARÁ? O QUE OBJETIVA? O QUE SERÁ FEITO?

Orçamento PúblicoO Orçamento Público é um instrumento legal em que são previs-

tas as receitas e fi xadas as despesas de um determinado ente político para o exercício fi nanceiro. Do ponto de vista político, corresponde ao contrato formulado anualmente entre governo e sociedade so-bre as ações a serem implementadas pelo Poder Público. A Lei Nº 4.320/64 estabelece os princípios básicos do Orçamento Público.a) Unidade: cada esfera de governo deve possuir apenas um orça-

mento, fundamentado em uma política orçamentária e estrutu-rado uniformemente.

b) Universalidade: a lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas – nenhuma instituição pública deve fi car fora do orçamento;

c) Equilíbrio: receitas e despesas de um período devem ser iguais.d) Anualidade: estabelece um período de tempo limitado para esti-

mativa da receita e fi xação da despesa. O orçamento deve compre-ender o período de um exercício, que corresponde ao ano fi scal.

e) Publicidade: é obrigação do Poder Executivo dar publicidade ao orçamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) defi ne os pra-zos para publicação do relatório bimestral resumido da execução orçamentária e de relatório quadrimestral de gestão fi scal.

f) Clareza: o Orçamento deve ser sufi cientemente claro e compre-ensível para qualquer indivíduo.

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)A Lei Complementar 101, conhecida como Lei de Responsabili-

dade Fiscal (LRF), estabeleceu a responsabilidade na gestão fi scal que pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Busca-se o cumprimento de metas de resultados entre recei-tas e despesas e a obediência a limites e condições. Abrange o Poder Executivo, o Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público.

A LRF reservou aos sistemas de controle público interno, exter-no e ministério público a responsabilidade de fi scalizar as normas da própria Lei (Art. 59). Ao sistema de controle interno a LRF, se-gundo Art. 54, estabeleceu a co-responsabilidade pelo Relatório de Gestão Fiscal (RGF). Ou seja, o órgão de controle interno é respon-

O orçamento é uma peça política essencial na consecução das prioridades da comunidade, que pode fazer diferença na construção de um modelo de desenvolvimento social sustentável. Para isso é primordial que seus elaboradores e operadores saibam eleger essas prioridades e efetivamente executá-las.

A promulgação da Lei regulamentou o dispositivo constitucional (art. 163, I, CRFB) acerca da necessidade de lei complementar para dispor sobre as fi nanças públicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal.


sável pela assinatura do RGF. Essa fi scalização deve dar ênfase aos seguintes aspectos:• Cumprimento de metas da Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO).• Cumprimento dos limites de gastos do poder legislativo municipal. • Limites e condições para realização de operações de crédito e

inscrição em restos a pagar:• Providências tomadas para retornar aos limites máximos estatuí-

dos pela LRF em matéria de gastos e dívida pública.• Destinação dos recursos obtidos com a alienação de bens públicos.

A LRF tem a transparência como um dos princípios basilares, considerando que há limitações do poder jurisdicional dos Tribu-nais de Contas e do sistema de controle interno.

Para facilitar sua implementação, colocamos aqui os instrumen-tos que existem na LRF e exemplos de iniciativas positivas que já estão sendo adotadas por alguns Tribunais de Contas do Brasil e por órgão do sistema de controle interno, sendo:• Divulgação das informações de forma ampla, diversifi cada e em

versões simplifi cadas, com linguagem mais acesível.• Despesa registrada em regime de competência (este tópico já era

previsto na Lei 4.320/64).• Incentivo à participação popular; realização de audiência pública

para apresentação do relatório de gestão fi scal dos três poderes e Ministério Público.

• Disponibilização das contas no Poder Legislativo.• Receitas e despesas da Previdência devem ser contabilizadas em

contas separadas.• Solicitação do Balanço Social.

Salvaguardas Econômico-FiscaisOs governos tradicionalmente burocráticos continuam concentrando-

se sobre as entradas (os recursos) e não sobre as saídas (os resultados).Adotadas principalmente pela via do Poder Legislativo e pelos

mais diferentes motivos, as salvaguardas econômico-fi scais existen-tes se voltam para a imposição de limites na capacidade de tributar e de gastar dos governantes e para a imposição de penas para al-guns desvios comprovados no seu comportamento.

Das normas que impõem limites de atuação do agente público, ou que defi nam parâmetros de comportamento, as mais importan-tes são as que regem: (I) a distribuição das obrigações entre os três níveis de Governo; (II) a capacidade de tributar de cada ente fede-rado; (III) a participação de cada um na arrecadação de recursos públicos; (IV) os percentuais mínimos dos orçamentos a serem em-

LDO: introduzida pela Constituição de 1988, prevê diretrizes para o orçamento do ano seguinte, em termos de metas e prioridades para a Administração Pública, além de linhas gerais para elaboração, estrutura e execução do próprio orçamento.

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pregados em áreas selecionadas (saúde e educação); (V) a tributação com fi ns específi cos; (VI) os percentuais máximos das despesas que podem ser alocadas ao pagamento de pessoal e (VII) os limites para o endividamento público.

Além disso, para minimizar os riscos de descontinuidade admi-nistrativa, a LDO defi ne, ano a ano, as linhas da programação a ser elaborada, e a LRF estabelece todo um conjunto de normas a serem observadas principalmente na execução do orçamento do último ano de cada mandato de Governo.

Embora todas essas salvaguardas tenham como objetivo a melhoria da gestão pública, elas não deixam de causar alguns inconvenientes. Entre estes, o de poderem gerar engessamento dos gastos públicos, o que é ruim por três motivos: implica congelar as grandes prioridades nas políticas públicas; difi culta os ajustes que sejam necessários nas contas públicas, para adequá-los à conjuntura socioeconômica; e não garantem a focalização dos gastos sociais no sentido de erradicar ou ao menos reduzir de forma acentuada as necessidades sociais.

Como o leitor deve ter notado, nenhuma dessas salvaguardas abarca a atuação governamental no sentido de garantir a qualidade e a efetividade do gasto público. Quando se estabelece que o setor público, no caso dos Estados, deve aplicar 12% e 25% de sua Receita Líquida de Impostos, com o gasto com saúde e educação, respecti-vamente, o aspecto econômico-fi nanceiro está garantido. Entretan-to, não há nenhuma garantia de que o serviço de saúde e educação está sendo prestado de forma efetiva, isto é, a sociedade está usu-fruindo de forma satisfatória de forma a manter o seu bem estar.

Orçamento Participativo (OP)A despeito de todo avanço no que diz respeito ao gerenciamento das

contas públicas, notadamente no aspecto institucional legal, há muito que fazer no que se refere ao estabelecimento de mecanismos efetivos que permitam a sociedade aferir com acuidade a efi ciência, a efi cácia e a efetividade da ação governamental.

Esta tripla estratégia para aumentar a efi ciência, efi cácia e efetividade do Estado é mais fácil na teoria do que na prática. A difícil tarefa dos re-formadores seria não só elaborar o tipo acertado de reformas, mas tam-bém combater a oposição dos que têm arraigados interesses adquiridos no Estado antigo. Ajustar o papel à capacidade signifi ca abrir mão de certos papéis, inclusive alguns que benefi ciam grupos poderosos.

Os proponentes de um Estado mais capacitado não tardarão a desco-brir que interessa a muita gente que ele continue fraco. Contudo, o Estado e a sociedade têm no Orçamento Público um mecanismo no qual o gover-no e o povo decidem sobre o que é possível ser feito em prol de todos.

É preciso que todos tomem a consciência de que o processo orçamentário não é e não pode ser algo frio, tecnicista, distante da realidade do cidadão, mas, para benefi ciar todos.

Receita Líquida de Impostos: é a soma da receita de impostos com as transferências constitucionais e legais, subtraídas das transferências repassadas aos entes sub-nacionais (por exemplo, subtrai o repasse do Estado para seus municípios).


Para que esse instrumento legal represente a verdadeira defi nição de prioridades das necessidades sociais e a concretude das políticas públicas é fundamental a participação popular. Desta forma, a prática do Orçamento Participativo (OP) se torna um mecanismo de democra-tização da gestão pública. Nos Estados e Municípios onde o orçamento participativo foi implementado, o Poder Executivo consulta a popula-ção, a partir de reuniões abertas à sociedade, sobre as suas demandas prioritárias e o que se espera seja incluído na Lei Orçamentária Anual.

Entretanto, para que esse instrumento se torne efetivo depende do cumprimento, pelo Poder Público, de duas condições e quatro princípios, como mostra a tabela 5.

Tabe

la 5

CONDIÇÕES PARA A EFETIVIDADE DO OP

1ª Condição 2ª Condição

Produzir e repassar à população as informações de governo necessárias para a tomada de decisão sobre o Orçamento.Na prática isso signifi ca:• Produzir e divulgar informações

necessárias à participação, adequando a linguagem para compreensão da população;

• Capacitar as pessoas envolvidas no OP na matéria orçamentária.

Criar dentro e fora do governo canais institucionais para facilitar e estimular a participação ativa e contínua da população no processo orçamentário.Na prática isso signifi ca:• Defi nir uma regionalização do Município, no

intuito de garantir uma participação ampla e diversifi cada;

• Criar fora do governo instâncias de representação (conselhos, comitês, fóruns, planárias, etc.) que atuem na elaboração e execução do Orçamento;

• Criar dentro do governo procedimentos e institutos (prestação de contas permanente, coordenadorias, superintendências, etc.) destinados a promover a participação nas ações de governo, desde o momento de sua defi nição até o de sua execução.

Com relação aos princípios destaca-se:• Universalidade: a participação, de todo e qualquer cidadão,

como um direito que deve ser assegurado.• Diversidade: abertura da participação no processo do OP a quais-

quer grupos ou indivíduos. A participação tem de ser aberta a todos para possibilitar a representação da diversidade de interesses.

• Transparência: não se limita à simples divulgação de dados. Sig-nifi ca que a pessoa que transmite uma informação, especialmen-te o representante do Poder Público, está empenhada em fazer com que a outra pessoa aprenda, de fato, a sua mensagem.

• Acordo sobre as regras: as regras devem ser negociadas e aceitas por todos, para que o resultado seja o mais justo, criando condições de igualdade entre as pessoas – não se pode produzir situações de igualdade com decisões baseadas em relações desiguais de poder.

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Lei de Responsabilidade SocialA importância de controlar os gastos públicos costuma ser perce-

bida somente depois do ponto crítico em que seu volume já ameaça a saúde da economia e/ou o bolso dos contribuintes. Essa espécie de imprevidência coletiva geralmente cobra um altíssimo preço social.

Controlar os gastos públicos não é apenas conter o seu volume e o custo de fi nanciamento, decorrente de dívidas eventualmente assumidas. É, antes disso, assegurar que estes sejam gastos de qua-lidade, dotados de efi ciência, efi cácia e efetividade.• A efi ciência garante a melhor relação custo-benefício Está basea-

da na relação insumo/produto. Quão efi ciente é a organização na alocação dos insumos para obtenção dos produtos? (Por exemplo, construir uma ponte de qualidade e durabilidade aceitáveis, ao me-nor custo possível).

• A efi cácia assegura que o objetivo do gasto seja atingido, ou seja, as metas sejam alcançadas, comparando os resultados obtidos com os previstos. (Por exemplo, a meta de construção de dois hospitais regionais e sua efetiva construção dentro do prazo previsto).

• A efetividade diz respeito ao público-alvo benefi ciado pelo gasto. O valor efetivo das ações governamentais deve ser medido com base nos resultados qualitativos, ou seja, nos impactos socioeconômicos produzidos. Deve-se avaliar os impactos gerados para a sociedade, verifi cando se foram ou não satisfeitas as suas necessidades. (Por exemplo, uma ponte que melhora as condições de vida e/ou de tra-balho de uma determinada comunidade, dentre todas a mais neces-sitada no momento da decisão de investimento). Desde a Constituição de 1988 até a LRF, as normas e as estruturas

de controle têm aumentado e se sofi sticado. Os desafi os em pauta são: 1) um melhor aproveitamento desses avanços no nível federal, somando-os a outros obtidos em alguns estados e municípios; e 2) o desenvolvimento de amplos e sistemáticos esforços para que nas esferas subnacionais os controles também se tornem realidade, pro-movendo assim uma nova relação Estado-sociedade civil, revestida de uma necessária cultura da vigilância sobre as fi nanças públicas.

É importante que a sociedade compreenda a necessidade da evo-lução do caráter participativo do cidadão visando atingir paulatina-mente, a consciência necessária para o exercício do controle social sobre as decisões que o afetam.

Salutar é caminhar na direção da propositura de uma Lei de Res-ponsabilidade Social (LRS) que vise ao controle dos gastos públicos gerais e à destinação dos recursos imprescindíveis ao desenvolvimen-to, na justa medida da equidade social e da crescente melhoria da qua-lidade de vida geral.

Refl itaQuantos brasileiros sabem de quanto é o orçamento do município onde reside? Quantos sabem que o valor pago de juros, por mês, pelo governo federal, sobre a dívida mobiliária, corresponde a vários anos desse orçamento municipal? Quantos brasileiros sabem que desde a LRF foi promulgada, em 2000, os números das contas públicas devem estar plena e regularmente disponíveis, inclusive on line? Quantos têm disposição para se envolver em práticas preventivas contra o abuso na lida com o dinheiro público?

A sociedade civil brasileira deve buscar compreender as necessidades reais do País, expressas prioritariamente pelas necessidades sociais em face das necessidades econômicas, ambientais e de integração com o ethos mundial - ética mundial de preservação da vida humana sobre a terra, assegurando um mundo habitável para futuras gerações. Concentra-se em três problemas mais urgentes: crise social; crise do sistema de trabalho e crise ecológica.Assim, o desenvolvimento do País seria integrado e repousaria sobre o controle social das ações públicas.


A LRS reveste-se de larga importância por ser o elemento de di-reito formal que regulariza o modus operandi do controle social sobre as ações do poder público, com grande responsabilidade de evitar os descasos decorrentes do assistencialismo indevido, do clientelismo condenável, do protecionismo indesejável, das injustiças sociais e de controlar a corrupção, conduzindo, assim, a democracia brasileira ao ápice da justiça social, em razão da efetiva participação da sociedade nas decisões que a afetam. Conforme Rudá Ricci (2004) afi rma.

[…] Trata-se de uma elaboração estratégica que procura esboçar um projeto geral de controle democrático sobre o Estado brasileiro a partir da sociedade covil. Pode, inclusive, sustentar uma ação mais ambiciosa, fi liada ao desenho institucional que movimentos sociais inscreveram na Constituição de 1988, denominada por alguns de “participacionismo” ou, mais recentemente, de governança social. […].

Educação Fiscal no Brasil e no CearáO cidadão, cada vez mais, busca compreender a interligação en-

tre Estado e sociedade, formando conceitos e ampliando conheci-mentos para compatibilizar suas expectativas e necessidades com os serviços públicos prestados. A compreensão da função socioeco-nômica dos tributos e a prática do controle social são pontos funda-mentais para estabelecer uma relação harmoniosa entre ambos.

A educação fi scal surge como proposta de despertar, na sociedade, a refl exão e uma ação participativa. É educação para a cidadania, vol-tada para a percepção do contexto social no qual o cidadão está inse-rido e para o fornecimento de subsídios para uma atuação consistente e de contribuição para a melhoria das condições sociais vigentes.

O cerne da questão debatida em educação fi scal é o papel do ci-dadão na gestão dos recursos públicos, ou seja, o controle social que os membros da sociedade devem exercer em seu cotidiano.

Grande parte da população não sabe que paga tributos, desco-nhecendo sua contribuição para o fi nanciamento dos serviços pú-blicos – ou seja, não sabe que a escola ou hospital é fruto dos tribu-tos pagos por ela. Assim, o debate sobre esse tema contribui para o exercício da cidadania, pois o sistema tributário de um país impacta na efetivação da justiça social e no bem-estar de sua população.

A educação fi scal vem surgindo no cenário nacional desde a déca-da de 1960 em iniciativas isoladas e temporárias. No entanto, em 1996, em Fortaleza, durante a reunião do Conselho de Política Fazendária (CONFAZ), surgiu a ideia de desenvolver um programa de educação fi scal permanente nas escolas brasileiras. O objetivo era despertar nos jovens a refl exão sobre tributos e cidadania.

A educação fi scal propõe-se a disseminar conhecimentos que embasem o cidadão como agente fi scalizador da aplicação dos recursos públicos: Como se arrecada recursos? Como se investe o dinheiro público? Que mecanismos a sociedade dispõe para controlar o destino de recursose bens públicos?

CONFAZ: entidade que reúne os secretários de Fazenda de todos os estados brasileiros.

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A partir desse momento foi organizado um grupo nacional para discutir Educação Fiscal (GEF) e propor linhas de ação para levar às escolas públicas e privadas essa temática.

O Programa Nacional de Educação Fiscal (PNEF) tem como fi lo-sofi a norteadora os seguintes pressupostos estabelecidos pela ESAF, coordenadora nacional do Programa (2002):• É requisito da cidadania a participação individual na defi nição

da política fi scal e na elaboração das leis para sua execução.• Os serviços públicos somente poderão ser oferecidos à popula-

ção se o governo arrecadar tributos.• Os recursos públicos são geridos pelos representantes do povo,

cabendo ao cidadão votar responsavelmente, acompanhar as ações de seus representantes e cobrar resultados.

• A sociedade tem limitada capacidade de pagar tributos; portan-to, os recursos públicos devem ser aplicados segundo priorida-des estabelecidas em orçamento e com controle de gastos.

• O pagamento voluntário de tributos faz parte do exercício da ci-dadania.O Estado do Ceará teve a primeira experiência de educação fi scal

no ano de 1997, com o Projeto “Cidadão desde Pequeno”, uma ini-ciativa pioneira de servidores da Secretaria da Fazenda, lotados no Núcleo de Execução em Horizonte, região metropolitana de Forta-leza. O projeto consistiu da realização de palestras sobre tributação e cidadania em escolas públicas da cidade e municípios vizinhos ministrada por servidores fazendários.

No entanto, a educação fi scal só se consolidaria de forma sis-tematizada no Ceará a partir da participação do Estado no PNEF, ainda na sua fase de elaboração. O Programa de Educação Fiscal do Ceará (PEF) foi criado na perspectiva de disseminação de informa-ções e conhecimentos para a prática da cidadania.

Assim, a educação fi scal mostra-se como uma importante con-tribuição para a formação cidadã da população brasileira. Nas mais variadas ações executadas pelo PEF Ceará, entre elas palestras, se-minários e cursos, observar-se a reação positiva aos aspectos abor-dados relativos aos direitos e deveres, a atividade arrecadadora do Estado e a consequente necessidade do cidadão exercer o acompa-nhamento da aplicação do dinheiro público.

O PNEF deve estar presente em cinco níveis de abrangência: ensinos fundamental e médio, universidade, servidores públicos e sociedade em geral. Cada Estado deve trabalhar dentro do nível que lhe for mais adequado, como, aliás, é um dos preceitos do programa: a liberdade de atuação, respeitando a fi losofi a da educação fi scal, mas agindo em conformidade com as especifi caçõeslocais e regionais.

Tendo em vista este esforço de parceira em relação à atividade arrecadadora do Estado, no Ceará foi instituído o Programa “Sua Nota Vale Dinheiro”. O programa destina às pessoas físicas e entidades 0,5% do valor das Notas Fiscais recolhidas pela comunidade e entregues à Sefaz. Desta forma, a população tem um incentivo a mais para exigir a Nota Fiscal. O programa passou por uma reformulação recente, consolidada no Decreto N° 29.117, de 8/2/2008, que incluiu as entidades esportivas como potenciais participantes e reduziu o prazo para pagamento pela Sefaz aos participantes, de mensal para quinzenal.

AgradecimentosImportante registrar a valiosa colaboração dos senadores Arge-

miro Torres Neto, Imaculada Maria Vidal da Silva, Kleber Júnior da Silveira, Jurandir Gurgel Gondim Filho, Luiza Ondina Santos Mota e Francisco Reginaldo P. Pinheiro, na elaboração deste fascículo.

ESAF: Escola Superior de Educação Fiscal.

• Mostrou-se que a prática do controle social pas-sa pela apropriação do cidadão de instrumentos que fortaleçam a compreensão de como funcio-na a máquina pública, resultando em uma apro-

ximação com o Estado, compreendendo que este tem como princípio e fi m servir ao bem comum. É essa a missão da educação fi scal: disseminar conhecimento para o exercício da cidadania.

1. Por que a tributação é o mecanismo mais consis-tente e sustentável para fi nanciar os gastos públi-cos e, como conseqüência, as demandas sociais ?

2. Refl ita sobre as vantagens e desvantagens da obrigatoriedade dos gastos mínimos para a educação e a saúde, como um percentual das receitas públicas.

3. Por que na execução do orçamento, mesmo sen-do elaborado com a metodologia do orçamento participativo, algumas vezes não são atendidas às demandas da comunidade?

4. Você acredita que a educação fi scal é um instru-mento capaz de provocar uma mudança de com-portamento da sociedade, no tocante a participação da comunidade na gestão dos recursos públicas?

Referências

Avaliação

Realização Apoio

Síntese

Coordenadora do Curso: Adísia Sá

Coordenadora Editorial: Laurisa Nutting

Coordenadora Pedagógica: Ana Paula Costa Salmin

Fundação Demócrito RochaAv. Aguanambi, 282 - Joaquim Távora

Cep 60.055-402 - Fortaleza - CearáTel.: 3255.6005 - 0800.280.2210

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fascículo 9: educação fiscal e controle social

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