fascículo 4: transparência e o controle social na carta maior

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04 Fundamentos constitucionais da transparência e do controle social Fatores limitadores do controle social Licitação para contratação de obra e serviços públicos Riscos e cautelas do administrador público Transparência e Controle Social na Carta Maior Judicael Sudário de Pinho Fiscalize seu município Exerça sua cidadania Universidade Aberta do Nordeste e Ensino a Distância são marcas registradas da Fundação Demócrito Rocha. É proibida a duplicação ou reprodução deste fascículo. Cópia não autorizada é Crime. UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE - ensino a distância ® www.controlesocial.fdr.com.br

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O TCM/CE disponibiliza na íntegra o material de seu curso à distância "Controle Social das Contas Públicas". Aprenda a exercer sua cidadania e fiscalizar o município onde você mora.No quarto fascículo o tema é: "Transparência e o controle social na Carta Maior"

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Fundamentos constitucionais da transparência e do controle social

Fatores limitadores do controle social

Licitação para contratação de obra e serviços públicos

Riscos e cautelas do administrador público

Transparência e ControleSocial na Carta Maior

Judicael Sudário de PinhoFiscalize seu municípioExerça sua cidadania

Universidade Aberta do Nordeste e Ensino a Distância são marcas registradas da Fundação Demócrito Rocha.É proibida a duplicação ou reprodução deste fascículo. Cópia não autorizada é Crime.

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Curso Controle Social das Contas Públicas58

Apresentar os fundamentos constitucionais da transparência e do controle social da função • administrativa do Estado;Discutir sobre a obrigatoriedade e o compromisso constitucional do setor público com os • princípios da administração pública, especialmente o da publicidade;Indicar os meios e modos de escamotear a visibilidade das contas e dos procedimentos • administrativos no setor público, bem como a necessidade de licitação para contratação de obras e serviços públicos;Destacar os riscos e as cautelas que devem ser adotadas pelo administrador público no • exercício de sua atividade estatal.

Objetivos

IntroduçãoO art. 1.º da Constituição Federal de 1988 (CF/88) traduz a nossa

opção por uma república constitucional – ou seja, forma de governo na qual, em igualdade de condições ou sem distinções de qualquer natureza, a investidura no poder e o acesso aos cargos públicos são franqueados a todos os indivíduos que preencham as condições esta-belecidas na própria Constituição ou, de conformidade com ela, em normas infraconstitucionais. O mesmo artigo considera o princípio do Estado Democrático de Direito, um dos fundamentos da Repúbli-ca e um dos princípios estruturantes do Estado brasileiro.

Estado Democrático de Direito é a organização política em que o poder emana do povo, que o exerce diretamente ou por meio de representantes, escolhidos em eleições livres e periódicas, mediante sufrágio universal e voto direto e secreto, para o exercício de man-datos periódicos, conforme proclama a Constituição brasileira.

Considera-se também democrático aquele Estado de Direito que se empenha em assegurar aos seus cidadãos o exercício efetivo não somente dos direitos civis e políticos, mas também e sobretudo dos direitos econômicos, sociais e culturais. Trata-se, pois, de um su-perconceito, do qual se extraem diversos subprincípios, como o da separação de Poderes, o do pluralismo político, o da isonomia, o da legalidade e o da dignidade da pessoa humana.

O Estado Democrático de Direito ostenta, como primado, a cida-dania – participação decisiva do povo na atividade estatal – consubs-tanciada nos chamados direitos políticos, ou seja, os direitos que a ordem jurídica costuma reservar aos cidadãos. Eles são comumente defi nidos como os direitos que dão ao seu possuidor um poder de infl uência na formação da vontade do Estado. E, como norte de atu-ação, esse novo modelo estatal direciona-se indeclinavelmente à con-

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cretização dos direitos fundamentais, contando com a dignidade da pessoa humana como norte para sua jornada.

O Estado Democrático de Direito tem como tarefa a realização do bem comum, que se concretiza por intermédio do atendimento às necessidades do povo, das quais são exemplos, nessa concepção, a segurança, a saúde, a educação, a justiça, a moradia, a alimentação, o lazer e a cultura.

Para cumprir o seu papel de atendimento às demandas da socie-dade, o Estado tem gastos e necessita, consequentemente, de recur-sos, com o que desenvolve uma atividade fi nanceira, destinada a obter dinheiro e aplicá-lo na consecução de seus fi ns. Essa atividade fi nanceira estatal, em uma concepção de Estado Democrático de Di-reito, deve ser objeto de efetivo e permanente controle.

Detentor de todo o poder e destinatário único da gestão da coisa pú-blica o cidadão tem o direito de ver seus recursos aplicados de forma correta, sem qualquer espécie de irregularidade, deturpação ou mal-versação. E somente através de efetivo e permanente controle é que se poderá garantir aos cidadãos que suas aspirações serão transparente-mente cumpridas pelos governantes.

Em consequência, esse controle deve ser concebido também de forma extremamente abrangente, a fi m de se coadunar com as no-ções basilares do novo modelo estatal contemporâneo, o Estado De-mocrático de Direito.

Fundamentos constitucionais da transparência e do controle social

Princípio da transparência administrativaAs regras e os princípios são duas espécies de normas, e, portan-

to, a distinção entre regras e princípios não passa de uma distinção entre duas espécies de normas. Vários são os critérios sugeridos pela doutrina constitucional para se fazer essa distinção: o grau de abstração, o grau de determinabilidade na aplicação ao caso concre-to, o caráter de fundamentalidade no sistema das fontes de direito, a ‘proximidade’ da ideia de direito, a natureza normogenética, etc.

Qualquer que seja o critério utilizado, interessa-nos, sobretudo, a ideia de que os princípios são qualitativamente distintos das outras ca-tegorias normativas, as chamadas regras jurídicas. Para J. J. Gomes Ca-notilho, essas diferenças qualitativas se traduzem, fundamentalmente, nos seguintes aspectos:

(1) os princípios são normas jurídicas impositivas de uma optimi-zação, compatíveis com vários graus de concretização, consoante os condicionalismos fáticos e jurídicos; as regras são normas que

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prescrevem imperativamente uma exigência (impõem, permitem ou proíbem) que é ou não cumprida (nos termos de Dworkin: applica-ble in all-or-nothing fashion); a convivência dos princípios é confl itual (Zagrebelsky); a convivência das regras é antinômica. Os princípios coexistem; as regras antinômicas excluem-se;

(2) consequentemente, os princípios, ao constituírem exigências de optimização, permitem o balanceamento de valores e interesses (não obedecem, como as regras, à ‘lógica do tudo ou nada’), consoante o seu peso e a ponderação de outros princípios eventualmente confl i-tuantes; as regras não deixam espaço para qualquer outra solução, pois se uma regra vale (tem validade) deve cumprir-se na exacta me-dida das suas prescrições, nem mais nem menos;

(3) em caso de confl ito entre princípios, estes podem ser objecto de ponderação, de harmonização, pois eles contêm apenas ‘exigências’ ou ‘standards’ que, em ‘primeira linha’ (prima facie), devem ser rea-lizados; as regras contêm ‘fi xações normativas’ defi nitivas, sendo in-sustentável a validade simultânea de regras contraditórias;

(4) os princípios suscitam problemas de validade e peso (importân-cia, ponderação, valia); as regras colocam apenas questões de va-lidade (se elas não são correctas devem ser alteradas). (In Direito Constitucional, pp. 173/174).

É exatamente em razão da importância de que se reveste o con-ceito de princípios que, nos últimos tempos, tem-se salientado bas-tante a distinção entre normas jurídicas que são formuladas como regras e aquelas que assumem a forma de um princípio.

As primeiras possuem a estrutura lógica que tradicionalmente se atri-bui às normas de direito, com a descrição (ou ‘tipifi cação’) de um fato, ao que se acrescenta a sua qualifi cação prescritiva, amparada em uma sanção (ou na ausência dela, no caso da qualifi cação como ‘fato permitido’).

Já os princípios não se reportam a um fato específi co, que se pos-sa precisar com facilidade a sua ocorrência, extraindo a consequência normativamente prevista. Eles devem ser entendidos como indicado-res de opção pelo favorecimento de determinado valor, a ser levada em conta na apreciação jurídica de uma infi nidade de fatos e situações possíveis, juntamente com tantas outras opções dessas, outros princí-pios igualmente adotados, que em determinado caso concreto podem-se confl itar uns com os outros, quando já não são mesmo in abstracto confl ituantes entre si.

De acordo com Canotilho, princípios estruturantes, subprincí-pios e regras formam a Constituição, mantendo diferentes graus de concretização. É essa diferença que determina a distinção entre os princípios fundamentais estruturantes, os constitucionais gerais, os constitucionais especiais e as regras, em escala decrescente: o princípio constitucional especial representa a densifi cação ou con-

Subprincípios: Princípios constitucionais gerais e princípios constitucionais especiais, de forma escalonada e progressiva.

Os princípios são igualmente dotados de validade positiva e de um modo geral estabelecidos na Constituição

Princípios fundamentais estruturantes: Do Estado de Direito, princípio democrático, princípio federativo.

Princípios constitucionais gerais: Da isonomia, dignidade da pessoa humana

Princípios constitucionais especiais: Da isonomia entre os sexo.

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cretização (ainda que em nível extremamente abstrato) do princípio fundamental geral; o princípio fundamental geral como subprincí-pio concretiza o princípio fundamental estruturante (opções políti-cas fundamentais, base do ordenamento jurídico).

O princípio da transparência administrativa, ligado à ideia-base de Estado Democrático de Direito, para sua identifi cação, faz exata-mente esse percurso. O princípio da transparência administrativa é inerência do princípio democrático (princípio fundamental estrutu-rante) e resulta como o valor impresso e o fi m expresso pelos princí-pios da publicidade, da motivação e da participação popular, como princípios constitucionais especiais ou subprincípios que a concreti-zam, uma vez que todos (isolada ou cumulativamente) apontam para a visibilidade da atuação administrativa e inspiram a produção de re-gras como o direito de petição (CF/88, art. 5.º, inciso XXXIV, alínea a), o direito de certidão (CF/88, art. 5.º, inciso XXXIV, alínea b) e o direito à informação (CF/88, art. 5.º, inciso XXXIII), tidos como mecanismos constitucionais essenciais no controle jurisdicional da transparência, legalidade, moralidade e probidade na gestão da coisa pública.

A transparência administrativa é um dos alicerces do Estado Democrático de Direito e da moderna Administração Pública pelo acesso à informação e pela participação na gestão da coisa pública, com sensível diminuição dos espaços reservados ao caráter sigiloso da atividade administrativa, ponto de partida para os nichos da ine-fi ciência, do arbítrio e da imunidade do poder.

Conquista expressiva da transparência administrativa é o refor-ço dos níveis e canais de vigilância sobre a juridicidade da atuação administrativa e sobre a preservação e satisfação do interesse públi-co em todas as facetas da atividade administrativa.

Tal fato vai além da expressão da publicidade no ordenamento jurídi-co administrativo brasileiro (CF/88, art. 37), que é subprincípio do prin-cípio da transparência administrativa, identifi cado como embasamento de outros subprincípios ou instrumentos convergentes, além da própria publicidade, que são a motivação e a participação popular.

A motivação é exigida e valorizada pela publicidade e a participa-ção popular, mais aberta a um espectro amplo de interesses diretos e indiretos, difusos e coletivos, com infl uência e responsabilidade no processo de tomada de decisões administrativas.

O controle socialO controle social constitui o direito público subjetivo do cida-

dão de fi scalizar a função administrativa do Estado. Aquele que realiza o controle, faz juízo de valor, e, por meio desse juízo de valor, constata se um ato é constitucional ou inconstitucional, legal ou ilegal, regular ou irregular.

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Para Hely Lopes Meirelles, “controle em tema de Administra-ção Pública é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”. Controle é, pois, o ato de vigiar, vistoriar, inspecionar, examinar, guiar, fi scalizar, restringir, conter algo, velar por algo ou a seu respeito, inquirir e colher informações.

Características específi cas de quem faz o controle de algo: pes-soalidade, parcialidade, subjetividade e exercício de um direito sub-jetivo ou de um dever de ofício.

Características específi cas do controle: parcialidade, pessoalida-de, subjetividade de quem controla. Não se confunde com julga-mento, que se caracteriza especifi camente pela imparcialidade, pela impessoalidade e pela objetividade de quem julga.

Quem realiza o controle não poderá aplicar nenhuma sanção porque apenas exerce um direito ou um dever, e não um poder.

Assim é a orientação da Súmula N.º 473, do Supremo Tribunal Federal: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se origi-nam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportu-nidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

O resultado do controle social de um ato administrativo é a possibili-dade ou não de sua revogação (por inconveniência ou inoportunidade) ou a obrigação de sua invalidação (por ilegalidade ou ilegitimidade) pela Administração, mediante julgamento administrativo.

O cidadão tem a faculdade ou não de controlar, de exercer um direito público subjetivo, enquanto a Administração tem o dever de exercer o seu poder político de julgar a controvérsia que lhe foi colocada.

O Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas ou di-retamente, faz o controle institucional externo da função administra-tiva do Estado com a fi nalidade de verifi car se os atos decorrentes do exercício dessa função são oportunos ou convenientes e se estão conformes os requisitos e as fi nalidades da lei.

Ao constatar alguma ilegitimidade, por meio do controle, o Poder Legislativo poderá exigir providências do órgão competente para a ex-tinção do ato, encaminhar ao Ministério Público para as devidas pro-vidências ou, ainda, por meio de seus órgãos competentes, em outra função, na de julgador, sustar o ato com fundamento nos arts. 49, inciso V, e 71, §1º da CF/88, respeitados o devido processo legal e a ampla defesa (art. 5º, inciso LV), sem qualquer impedimento de que a parte interessada recorra ao Poder Judiciário, com fundamento no princípio da inafastabilidade da jurisdição (CF/88, art. 5.º, inciso XXXV).

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Formas de controleO controle sobre a função administrativa do Estado abrange duas

espécies: 1) controle institucional; e 2) controle social.

Controle institucionalÉ aquele realizado pelos órgãos do Estado sobre seus próprios

atos ou atividades, ou pelos de quem lhes faça as vezes, ou seja, os atos jurídicos de um particular no exercício privado de função pú-blica, como os dos cartórios de registros.

O controle institucional é espécie do gênero controle que pode ser subdividido em duas subespécies: a) controle institucional inter-no; e b) controle institucional externo.

O controle institucional interno é uma autofi scalização voltada para os seguintes objetivos: preparar a prestação de contas e o controle ex-terno, social e institucional; fi scalizar as atividades dos agentes públicos hierarquicamente inferiores; fornecer informações à administração su-perior; garantir a legalidade, efi ciência, economicidade na aplicação dos recursos públicos; identifi car erros e fraudes; preservar a integridade do patrimônio público; acompanhar a execução do plano plurianual, do or-çamento público e demais planos e metas da Administração Pública.

Os sistemas de controle institucional interno são as corregedorias, como as do Ministério Público, das Polícias Civil e Militar, do Poder Ju-diciário e as auditorias e os conselhos fi scais previstos em lei, nos casos das fundações, autarquias, empresas públicas, institutos, entre outros.

A Constituição Federal de 1988, no art. 31, §1º determina que a fi sca-lização, através do sistema de controle interno do Poder Executivo mu-nicipal, será exercida na forma da lei. A Constituição refere-se apenas ao sistema de controle interno do Executivo municipal, não impondo a criação de sistema de controle interno das Câmaras Municipais, as quais serão controladas apenas externamente com o auxílio dos Tribunais ou dos Conselhos de Contas (CF/88, art. 31).

As Constituições Estaduais e a Lei Orgânica do Distrito Federal determinarão, atendidos os princí-pios da Constituição Federal, a forma de controle institucional interno dessas Unidades da Federação (CF/88, arts. 25 e 32).

O controle institucional interno da União está pre-visto nos arts. 70 e 74 da CF/88. O sistema de controle institucional interno da União deverá ser mantido, de forma integrada, pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Os territórios federais contarão com o sistema de controle institucional interno se e na forma que a lei dis-puser (CF/88, art. 33).

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Um sistema efi ciente de controle institucional interno da ativida-de administrativa do Estado é muito importante para a transparên-cia dos atos e efi ciência administrativa, promove o profi ssionalis-mo nas relações internas da Administração, garante a igualdade na prestação dos serviços públicos, combate o tráfi co de infl uências, o clientelismo político, contribuindo de forma decisiva com a partici-pação popular e o controle social.

O controle institucional externo é realizado por órgão estatal estranho àqueles que foram responsáveis pela emissão do ato a ser controlado.

Os sistemas de controle institucional externo são, por exemplo, os de competência das Ouvidorias, do Ministério Público ou dos Poderes Legislativos, auxiliados pelos Tribunais de Contas, casos em que a fi scalização não depende da vontade política das autori-dades a serem fi scalizadas.

As autoridades fi scalizadoras, ante denúncia, representação ou notícia de eventual irregularidade, não poderão deixar de fazer a fi s-calização, sob pena de incorrerem em prevaricação, uma vez que têm o poder-dever de zelar pelo patrimônio público, entendido este não somente como os bens passíveis de valoração econômica, mas englo-bando, também, outros insuscetíveis de serem valorados enquanto tal, embora merecedores da mesma proteção, às vezes até maior, da sociedade e dos agentes públicos, como, por exemplo, o meio am-biente e o patrimônio artístico, arquitetônico, histórico e cultural.

O art. 31 da CF/88 determina que a fi scalização dos Municípios ocorra por meio de sistemas de controle institucional interno e ex-terno, sendo este último exercido pelo Poder Legislativo, com o au-xílio do Tribunal de Contas.

Os Estados terão o seu controle institucional externo realizado pelas respectivas Assembleias Legislativas, com o auxílio dos res-pectivos Tribunais de Contas, na forma defi nida pelas Constituições Estaduais, levando-se em consideração os princípios estabelecidos pela Constituição Federal.

Para a União, a forma de controle institucional externo está defi -nida nos arts. 70 a 75 da CF/88, valendo a previsão de que o contro-le externo será exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU).

Do exame dos dispositivos constitucionais pertinentes, verifi ca-se que a competência principal para realizar o controle institucional externo das atividades da Administração Pública foi atribuída ao Poder Legislativo, em todas as esferas da Federação, o qual é auxi-liado, no exercício dessa função, pelo Tribunal de Contas.

Ao Ministério Público foram atribuídas amplas atividades de fi s-calização pela Constituição, expressas no art. 129, defi nidas como funções institucionais, das quais se destacam: controlar externa-

A fi scalização da função administrativa do Distrito Federal será exercida pela Câmara Legislativa, por aplicação combinada do art. 32 com o art. 31, ambos da CF/88, uma vez que a Câmara Legislativa tem, simultaneamente, as competências das Câmaras Municipais e das Assembleias Legislativas. Os territórios federais serão controlados externamente pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU).

Fco Fontenele

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mente a atividade policial, promover o inquérito civil e a ação civil pública, zelar pelo efetivo respeito aos Poderes Públicos, promover a garantia dos serviços públicos de relevância. Constitui-se, pois, o Ministério Público em órgão estatal que faz controle institucional externo da atividade administrativa do Estado.

A Administração direta faz o controle da Administração indireta. Fará, pois, o controle institucional externo das atividades dessas insti-tuições. Se o Poder Legislativo, o Ministério Público ou o cidadão fi ze-rem o controle dos atos dessas entidades já fi scalizadas externamente pela Administração direta, estarão fazendo o controle do controle.

Controle socialO controle social é realizado por um particular, por pessoa es-

tranha ao Estado, individualmente, em grupo ou por meio de en-tidades juridicamente constituídas, sendo que, nesse caso, não há necessidade de serem estranhas ao Estado, mas pelo menos de uma parte de seus membros ser eleita pela sociedade.

Exemplos de pessoas jurídicas de caráter público: os conselhos de saúde e a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Exemplo de entidades de caráter privado que podem fazer o controle social: as organizações não governamentais constituídas há mais de um ano, desde que tal fi nalidade conste de seus atos constitutivos.

“Todo poder emana do povo, que exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Essa é a prescrição do art 1.º, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988. Este poder se desdobra em dois: o poder político de participar das decisões referentes à formação dos atos normativos do Estado, e o direito público subjetivo de fazer controle da execução das decisões políticas, tanto as constituídas diretamente pelo povo como as constituídas por meio dos representantes eleitos. O poder político é a participação popular. O direito de controle das atividades do Estado é o controle social. A participação popular e o contro-le social são formas de exercício da soberania popular.

O controle social tem por fi nalidade verifi car se as decisões to-madas no âmbito estatal estão sendo executadas na conformidade com o que foi decidido e se as atividades estatais estão sendo reali-zadas de acordo com os parâmetros estabelecidos pela Constituição e pelas normas infraconstitucionais.

A Constituição Federal de 1988, no art. 31, §3º, embora se refi ra apenas aos Municípios, estatui que as contas municipais fi carão à dis-posição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, durante 60 dias, anualmente, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade.

A Lei Complementar N.º 101/2000 reservou uma seção com o ob-jetivo de garantir a transparência, o controle e a fi scalização da gestão fi scal do Estado, cujas normas estão dispostas nos arts. 48 a 59, consti-

Administração indireta: autarquias, fundações, empresas públicas e outras entidades que criou ou ajudou a criar, como os consórcios, ou que recebam dinheiro público, na forma da lei.

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tuindo-se, quanto à transparência das contas públicas, em norma mais ampla do que o próprio art. 31, §3º da CF/88, uma vez que estabelece o seguinte: “As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo fi ca-rão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legisla-tivo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade”.

O art. 74, §2º da CF/88 garante o direito de qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato de apresentar denúncias de eventuais irregularidades ou ilegalidades relativas às contas da União ao Tribunal de Contas, direito este que, por analogia, é conce-dido também com relação às contas dos Municípios e dos Estados.

Princípio da PublicidadeA publicidade administrativa proíbe atos secretos ou sigilosos na

Administração Pública, a não ser em relação às informações que colo-quem em risco a segurança do Estado e da sociedade, cujo rol conste de lei e mesmo assim por prazo determinado. Tal proibição se constitui em instrumento do princípio da transparência administrativa.

Em seu art. 37, a Constituição impõe a obrigação de divulgação ofi cial dos atos da Administração pública. A obrigação de publicidade dos atos administrativos abrange atos de efeito externo ou interno. O que é per-mitido é distinção de formas de cumprimento do dever de publicidade: publicação (atos externos) e comunicação ou notifi cação (atos internos), salvo, quanto a esta última, disposição normativa em contrário.

A publicidade é imperativo de efi cácia do ato administrativo e se constitui em exigência impeditiva do exercício clandestino e arbi-trário das atividades administrativas custeadas pelos recursos pú-blicos vinculadas à satisfação do bem comum, oferecendo grandes vantagens à atuação administrativa nas suas mais variadas áreas.

A publicidade é dever jurídico dos agentes, entidades e órgãos de qualquer esfera administrativa (federal, estadual, municipal ou distrital) no desempenho de atividade centralizada e descentralizada. E também, com alguma intensidade, das atividades desenvolvidas por delegação (concessão e permissão de serviço público) e parceiros do terceiro setor, nos contratos de gestão e termos de parceria com organizações sociais ou de interesse público (na qualidade de executores de atividades de interesse público, fomentadas com benefícios e recursos ofi ciais).

Além de dever da Administração Pública, a publicidade é direito subjetivo público do cidadão. A transparência administrativa não se conforma apenas com o cumprimento do dever de publicidade admi-nistrativa ou a garantia do direito de acesso.

A publicidade administrativa impõe a estrita vinculação aos deve-res de boa-fé e lealdade, aos vetores eticojurídicos emanados dos prin-

Os órgãos descentralizados são autarquias, fundações públicas, empresas estatais como as sociedades de economia mista, empresas públicas e empresas com participação acionária estatal, na prestação de serviços públicos ou na exploração de atividade econômica.

A Lei Complementar Nº 101 é mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Veja esta lei na íntegra no site do curso.

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cípios da moralidade, da imparcialidade e da impessoalidade e aos próprios fi ns constitucionais da publicidade administrativa. A base deste dever são os valores materiais da legitimidade da atuação estatal como compromisso compatível com o Estado Democrático de Direito.

Sujeita-se também ao dever de veracidade, é dizer, os órgãos e as entidades da Administração Pública têm o dever de difusão públi-ca de informações verídicas, com certeza, segurança e determinação quanto ao seu conteúdo, não se tolerando publicidade mentirosa, tendenciosa, maliciosa ou incompleta.

A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos, além de garantir a transparência das atividades da Ad-ministração, objetiva a democratização do acesso aos serviços públicos, ao controle social e institucional da função administrativa do Estado, à edu-cação cívica e política da comunidade, à prestação de contas e à responsa-bilização dos agentes públicos, como prevê o princípio republicano.

Fatores limitadores do controle social

Clientelismo políticoClientelismo político é a utilização dos órgãos da Administração

Pública com a fi nalidade de prestar serviços para alguns privilegia-dos em detrimento da grande maioria da população. Trata-se de prá-tica inconstitucional, uma vez que ofende os princípios da isonomia (CF/88, art. 5º, caput) e da impessoalidade (CF/88, art. 37, caput).

O clientelismo é porta escancarada para a corrupção política e para inúmeras irregularidades no uso da máquina administrativa pública com fi nalidades perversas. Os prejudicados são a maioria dos cida-dãos e cidadãs que cumprem os seus deveres.

Para combater o clientelismo político, impõe-se:• Desburocratizar a Administração Pública para evitar a venda de

facilidades;• Criar mecanismos de transparência dos atos da Administração

Pública e facilitar a veiculação de informações;• Fornecer informações corretas aos cidadãos, como divulgação

dos serviços públicos existentes, bem como dar acesso a eles;• Bem defi nir critérios democráticos para a utilização dos espaços e

serviços públicos, a fi m de garantir a igualdade de condições ao aces-so, especialmente quando a demanda for maior do que a oferta;

• Prestar serviços com qualidade aos cidadãos, como prioridade da Administração Pública;

• Qualifi car e requalifi car constantemente os servidores públicos, numa demonstração de que eles são servidores da comunidade e não apenas do governante de plantão.

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• Estruturar a máquina administrativa pública, com informatiza-ção, central de informações, telefones exclusivos para reclama-ções e reivindicações, racionalização administrativa, aumento da capacidade da máquina administrativa para prestação dos servi-ços públicos com rapidez e qualidade, eliminando a burocracia.

• Conscientizar e organizar a comunidade, mediante abertura de canais de participação nas decisões, como a discussão do orça-mento público, das prioridades, do planejamento urbano parti-cipativo, com observância das leis de zoneamento, uso e ocupa-ção do solo, posturas, código de obras.

• Realizar audiências públicas de prestação de contas dos atos dos Poderes Executivo e Legislativo.

• Realizar aulas públicas de cidadania.• Realizar cursos de qualifi cação para agentes comunitários sobre

os princípios constitucionais da Administração Pública.• Disponibilizar informações na internet e inclusão informática.• Defi nir políticas públicas integradas de inclusão social.• Realizar debates públicos sobre os problemas da comunidade

nos Legislativos, como prática constante e continuada.• Instituir o ouvidor público, indicado pelas entidades representativas

da comunidade, com estabilidade na função durante determinado pe-ríodo, estrutura própria e poder de receber as reclamações e denúncias da sociedade sobre a qualidade dos serviços e eventuais privilégios.

O tráfi co de infl uênciasO tráfi co de infl uências pode ocorrer nos três Poderes e é feito

à custa do Poder Público para benefi ciar, normalmente, as pessoas mais ricas em detrimento da maioria da população e do interesse público. A imprensa é farta em notícias sobre tráfi co de infl uências nos três Poderes e em todas as esferas de governo.

Para combater o tráfi co de infl uências, as propostas são prati-camente as mesmas indicadas para combate ao clientelismo e ao assistencialismo políticos. Acrescente-se a promoção da cidadania ativa e participativa, a educação de forma geral, especialmente a educação e a cultura da politização, da organização, do interesse público, do civismo, a exigência de transparência da Administração Pública e a luta pela aplicação da Constituição e pelo respeito ao Estado Democrático de Direito.

Difi culdades de acesso efetivo ao Poder JudiciárioApesar dos avanços, as ações judiciais para a defesa do patrimô-

nio público ou para a garantia do direito às informações de inte-resse coletivo promovidas individualmente por cidadãos são raras.

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Quem tem promovido essas ações, até por dever de ofício, é o Mi-nistério Público.

São muitos os fatores que limitam o acesso ao Poder Judiciário:• Medo real ou fantasioso de sofrer represálias por parte da Administra-

ção Pública no caso de promoção de ações judiciais em face desta.• Falta de controle social das atividades do Poder Judiciário, o

não-cumprimento dos prazos.• Questão cultural que faz distanciar a comunidade dos juízes;• Grande parcela da comunidade acredita que o Judiciário existe

para atender os interesses da elite e não os dos pobres.• Custas e despesas judiciais, a linguagem jurídica, a burocracia, a

morosidade, os rituais desnecessários, o distanciamento, a falta de informatização, os espaços pouco funcionais e suntuosos, a distân-cia da periferia, as férias forenses, a falta de funcionamento à noite, nos feriados e em fi nais de semana, a difi culdade de ser ouvido pelo juiz, os julgamentos diferenciados para casos semelhantes.

Difi culdades de acesso às informações públicasTais difi culdades existem em decorrência da falta de cultura cí-

vica tanto da sociedade quanto dos servidores públicos, os quais, no geral, não gostam de dar informações, agindo como se todas as atividades da Administração Pública fossem segredos de Estado.

Falta de cultura participativa e de fi scalizaçãoA maioria da sociedade acredita que para os cidadãos fi scaliza-

rem os atos da Administração Pública é necessário serem do contra. É dizer: a fi scalização é vista mais como um espírito de vingança do que como um direito de cidadania.

Licitação para contratação de obrae serviços públicos

Licitação é um procedimento administrativo, de observância obrigatória pelas entidades governamentais, em que, observada a igualdade entre os participantes, deve ser selecionada a melhor pro-posta dentre as apresentadas pelos interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, uma vez preenchi-dos os requisitos mínimos necessários ao bom cumprimento das obrigações a que eles se propõem.

Licitação traz a ideia de disputa isonômica ao fi m da qual será se-lecionada a proposta mais vantajosa aos interesses da Administração com vistas à celebração de um contrato administrativo, entre ela e o particular vencedor do certame, para a realização de obras, serviços, concessões, permissões, compras, alienações ou locações.

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Curso Controle Social das Contas Públicas70

A regra geral em nosso ordenamento, determinada pela própria CF/88, é a obrigatoriedade de licitação previamente à celebração de contrato administrativo que vise à realização de obra, à prestação de serviço, a compras, a alienações, a concessões e a permissões.

Há, entretanto, determinadas hipóteses em que, legitimamente, celebram-se tais contratos sem a realização de licitação. Essencial-mente, há duas situações distintas em que tal se verifi ca: a impossi-bilidade de licitação ou sua dispensa.

A inexigibilidade de licitação se verifi ca sempre que houver im-possibilidade jurídica de competição. A Lei N.º 8.666/93 cuida das hi-póteses de impossibilidade jurídica de licitação no seu art. 25, o qual reúne situações descritas genericamente como de inviabilidade de competição, exemplifi cativamente arroladas em seus três incisos.

Sempre que inexistir viabilidade de competição, poderá efetivar-se a contratação direta, ainda que não se confi gurem situações expressa-mente constantes do elenco do art. 25. Em tais circunstâncias, ocorre o que a Lei denominou inexigibilidade de licitação.

Fala-se, genericamente, em dispensa de licitação para abranger todas as hipóteses em que, embora exista viabilidade jurídica de competição, a Lei autoriza a celebração direta do contrato ou mes-mo determina a não realização do procedimento licitatório. A Lei N.º 8.666/93, no seu art. 24, defi ne as hipóteses em que a licitação é dis-pensável. Trata-se de lista taxativa, é dizer, não existe nenhuma outra hipótese de dispensa de licitação.

Riscos e cautelas do administrador públicoO administrador público, no exercício da atividade estatal, corre

apenas um risco: o de, por vontade própria, descumprir os mandamen-tos constitucionais e legais atinentes à sua função. Há se se registrar que o administrador público não tem vontade própria. A sua vontade somente pode ser a da Constituição e a das Leis. Nessas condições, e a título de cautela no desenvolver de sua atividade, deve criar a consci-ência da obrigatoriedade da Constituição e das Leis e de acordo com as suas prescrições pautar a sua conduta de administrador.

Conheça a íntegra desta lei no site do curso www.controlesocial.fdr.com.br.

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Caso realEm março de 2007, o jornal O POVO veiculou a notícia de que durante nove anos,

a World Security Sistemas Limitada (WSS) emplacou veículos novos junto ao Detran. Estimava-se que 1,08 milhão de veículos foram emplacados naquele período. Porém, em janeiro daquele ano, o TCE determinou o fi m do contrato com a empresa e que o pro-cedimento só poderia ser feito no órgão público, pelo comprador ou por despachante e sem mediação da empresa. A WSS foi descredenciada do Detran. O então superinten-dente do órgão disse que não houve sindicância interna para apurar irregularidades ou prejuízos na arrecadação com emplacamento. Dois anos antes, houve denúncia de que a WSS lesara o erário estadual em R$ 180 mil mensais, mas nada foi provado e deputados retiraram a delação, justifi cando equívoco. Disse ainda que, no Brasil, só o Banco Central e três empresas particulares paulistas realizam trabalhos para o Detran, confeccionando cédulas da carteira de habilitação.

Na matéria, o representante legal da WSS afi rmou que a empresa fazia 70% dos em-placamentos de veículos novos. “Nunca houve erro, falsifi cação. O Estado foi quem perdeu. Abro a contabilidade para qualquer auditoria”. Segundo ele, o faturamento da empresa era de R$ 200 mil, por mês cerca de 3 mil emplacamentos. Dos R$ 62,49 de taxa cobrados, 10% eram destinados para a Federação Nacional de Distribuidores de Veícu-los Automotores (Fenabrav).

Ele sustentou ainda que o Detran recebia 100% das taxas públicas e que a arreca-dação da empresa destinava-se à Fundação Siloe, que atendia a 120 pessoas carentes e poderia ser fechada.”

À luz dos conhecimentos atinentes à transparência administrativa, emita parecer circunstanciado sobre a decisão do TCE do Ceará.1. Analise a interação entre os controles estatal e social da Administração Pública e

posicione os Tribunais de Contas como elo de ligação entre essas vertentes do con-trole externo das contas públicas.

2. Analise a ação fi scalizadora exercida pelos Tribunais de Contas e o grau de efetivida-de das suas atuações sob a ótica dos preceitos constitucionais atualmente vigentes.

3. Os instrumentos de apuração de denúncias e representações pelos Tribunais de Contas constituem meios realmente efi cazes de provocação do controle estatal pela participação popular? Justifi que convenientemente sua resposta.

4. Os conselhos gestores das políticas públicas e os instrumentos de controle disponíveis na internet podem dar efetividade ao princípio da publicidade administrativa? Justifi -que convenientemente sua resposta.

5. Os instrumentos eletrônicos que são utilizados como meio de promoção da partici-pação popular e do controle social individual dos cidadãos sobre os atos da Admi-nistração Pública causam prejuízos à participação política exercida coletivamente pela sociedade? Justifi que convenientemente sua resposta.

6. Há diferença entre controle social e participação popular? Em caso positivo, qual?7. Há alguma vinculação entre controle social e dominação? Em caso positivo, qual?

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Destacaram-se os conceitos de transparência • administrativa e de controle social da admi-nistração pública, assim como os mecanismos constitucionais e legais de materialização e efetivação desses dois instrumentos de parti-cipação popular e de exercício da cidadania, sobretudo no que diz respeito ao controle so-cial da função administrativa do Estado.

A sociedade civil controlando as atividades do • Estado é o grande sonho daqueles que lutam pela cidadania ativa. Nos conceitos básicos, aqui desenvolvidos, foram demonstradas as possibilidades dos instrumentos adequados à fi scalização da Administração Pública por seus destinatários.

1. Quais são os fundamentos constitucionais do Es-tado Democrático de Direito no Brasil e quais de-les se relacionam com o controle social da função administrativa do Estado?

2. Pode-se afi rmar corretamente que o nepotismo é uma das formas de ofensa do princípio da impes-soalidade na Administração Pública? Por quê?

Referências

Avaliação

Realização Apoio

Síntese

Coordenadora do Curso: Adísia Sá

Coordenadora Editorial: Laurisa Nutting

Coordenadora Pedagógica: Ana Paula Costa Salmin

Fundação Demócrito RochaAv. Aguanambi, 282 - Joaquim Távora

Cep 60.055-402 - Fortaleza - CearáTel.: 3255.6005 - 0800.280.2210

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