FACULDADE DE ENSINO SUPERIOR DA PARAÍBA-FESPCURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO

MARCELO LOPES DA NÓBREGA

LEI Nº 9.474, DE 22 DE JULHO DE 1997: A PROTEÇÃO BRASILEIRA AOSREFUGIADOS EM ANÁLISE

CABEDELO-PB2016

MARCELO LOPES DA NÓBREGA

LEI Nº 9.474, DE 22 DE JULHO DE 1997: A PROTEÇÃO BRASILEIRA AOSREFUGIADOS EM ANÁLISE

Trabalho de Conclusão de Curso em forma deArtigo Científico apresentado à Coordenação doCurso de Bacharelado em Direito, pela Faculdadede Ensino Superior da Paraíba – FESP, comorequisito parcial para a obtenção do título deBacharel em Direito.

Área: Direitos Humanos

Orientador: Prof. Ms. Edísio Ferreira de FariasJúnior

CABEDELO-PB2016

MARCELO LOPES DA NÓBREGA

LEI Nº 9.474, DE 22 DE JULHO DE 1997: A PROTEÇÃO BRASILEIRA AOSREFUGIADOS EM ANÁLISE

Artigo Científico apresentado à BancaExaminadora de Artigos Científicos da Faculdadede Ensino Superior da Paraíba – FESP, comoexigência para a obtenção do grau de Bacharel emDireito.

APROVADO EM 20/06/2016

BANCA EXAMINADORA

______________________________________Prof. Ms. Edísio Ferreira de Farias Júnior

ORIENTADOR-FESP

_________________________________Prof. Dr. Antônio Germano Ramalho

MEMBRO-FESP

_____________________________________Prof.ª Dra. Luciana de Albuquerque Cavalcanti Brito

MEMBRO-FESP

TERMO DE RESPONSABILIDADE/DIREITOS AUTORAIS

Eu, MARCELO LOPES DA NÓBREGA, RG nº 2667519 SSP/PB, acadêmico do

Curso de Bacharelado em Direito, autor do Trabalho de Conclusão de Curso –

TCC, intitulado LEI Nº 9.474, DE 22 DE JULHO DE 1997: A PROTEÇÃO

BRASILEIRA AOS REFUGIADOS EM ANÁLISE, orientado pelo professor EDÍSIO

FERREIRA DE FARIAS JÚNIOR, declaro para os devidos fins que o TCC que

apresento atende às normas técnicas e científicas exigidas na elaboração de textos,

indicadas no Manual para Elaboração de Trabalho de Conclusão de Curso da

Fesp Faculdades. As citações e paráfrases dos autores estão indicadas e

apresentam a origem da ideia do autor com as respectivas obras e anos de

publicação. Caso não apresente estas indicações, ou seja, caracterize crime de

plágio, estou ciente das implicações legais decorrentes deste procedimento.

Declaro, ainda, minha inteira responsabilidade sobre o texto apresentado no TCC,

isentando o professor-orientador, a Banca Examinadora e a instituição de

qualquer ocorrência referente à situação de ofensa aos direitos autorais.

Cabedelo, PB, 01 de Junho de 2016

_____________________________________Marcelo Lopes da Nóbrega

Matrícula 2016110102

SUMÁRIO

1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS………………………………………………………….05

2 BREVE INTRODUÇÃO AO CONCEITO DE REFUGIADO………………………..07

3 A SOLICITAÇÃO DE REFÚGIO E O PRINCÍPIO DE NON-REFOULEMENT…..12

4 O ENVOLVIMENTO DO CONARE COM OS SOLICITANTES DE REFÚGIO…..14

5 O RESPEITO AOS DIREITOS HUMANOS NOS PROCESSOS DE REFÚGIO...16

6 OS EFEITOS DA CONDIÇÃO DE REFUGIADO SOBRE A EXPULSÃO E A

EXTRADIÇÃO…………………………………………………………………………...17

7 O RECOMEÇO: A INTEGRAÇÃO SOCIAL DOS REFUGIADOS………………...19

8 O FIM DA CONDIÇÃO DE REFUGIADO…………………………………………….20

9 CONSIDERAÇÕES FINAIS……………………………………………………………20

REFERÊNCIAS…………………………………………………………………………….22

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LEI Nº 9.474, DE 22 DE JULHO DE 1997: A PROTEÇÃO BRASILEIRA AOSREFUGIADOS EM ANÁLISE

MARCELO LOPES DA NÓBREGA*

EDÍSIO FERREIRA DE FARIAS JÚNIOR**

RESUMO

Este estudo teórico visa, através de instrumentos metodológicos de pesquisabibliográfica e documental, ampliar o entendimento acerca da política brasileira pararefugiados, tratando do processo de assimilação histórica de princípios basilares dodireito internacional dos refugiados ao ordenamento jurídico pátrio e dascontribuições legislativas brasileiras ao sistema de proteção às vítimas de migraçõesforçadas. Nesse sentido, enfatiza-se a importância da Lei nº 9.474/1997 e dosconceitos e instrumentos nela ratificados, demonstrando-se a sua importância naefetivação de direitos resguardados constitucionalmente e assinalando-se algumaspropostas de ampliação do seu alcance. Isso é depreendido por meio da atribuiçãode ênfase a três aspectos da referida Lei: a amplitude do conceito de refugiado, aaplicação do princípio de non-refoulement no Brasil e a importância do encontro desoluções duradouras para a questão dos refugiados que buscam resguardo no país.Por fim, acentuam-se posicionamentos relevantes do Estado brasileiro, condizentescom a assunção de compromissos internacionais posteriores de tutela aos direitosdos refugiados.

PALAVRAS-CHAVE: Refúgio no Brasil. Direitos Humanos. Direito Humanitário.Direito dos Refugiados. Non-refoulement.

1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

A Lei nº 9.474, de 22 de julho de 1997, é resultado da aprovação do Projeto

de Lei nº 1.936, de 1996 (renomeado, no Senado, Projeto de Lei nº 16, de 1997), de

iniciativa do Poder Executivo (Mensagem nº 427, de 1996), e regulamenta,

finalmente, de forma atualizada, no ordenamento jurídico pátrio, a Convenção

Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951, e o Protocolo Relativo ao Estatuto

dos Refugiados, de 1967.

Fruto do compromisso assumido pelo Brasil em face da comunidade

internacional de proteger os direitos humanos e as populações vítimas de migrações

forçadas, a lei brasileira para refugiados reflete o desenvolvimento da temática a

partir de contribuições das Nações Unidas, da sociedade civil e do Estado, sendo

* Graduado em Comércio Exterior, servidor público, aluno concluinte do Curso de Bacharelado emDireito da Fesp Faculdades, semestre 2016.1. e-mail: mnobrega@live.com.** Mestre em Sociologia, Professor da FESP Faculdades, atuou como orientador deste TCC. e-mail:edisioffjr@gmail.com

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considerada hoje uma das que melhor aborda a questão dos refugiados no mundo

(BARRETO, 2010).

A crise humanitária resultante da diáspora atual merece tratamento urgente,

pois afetará diversas gerações. Prova disso é que, no período de 2010 a 2015,

houve um aumento de 2.868% nas solicitações de refúgio recebidas pelo Brasil

(CONARE, 2016). Logo, o debate a respeito da matéria torna-se imprescindível, uma

vez que o devido conhecimento legislativo e o questionamento de dispositivos

normativos existentes constituem elemento basilar de todo sistema democrático.

Com efeito, a democracia não se resume à expressão da vontade da maioria.

Igualmente importante para a sua concretização é o modo pelo qual se constrói a

vontade dos indivíduos, devendo esta ser resultado de um efetivo debate de teses e

ideias formulados a partir da transferência de conhecimento. Assim, constituem

óbice à definição e à consequente expressão da vontade democrática a ineficiência

do alcance universal à informação e aos demais direitos fundamentais.

Nesse sentido, o objetivo deste artigo consiste em estimular o aludido debate,

analisando, em linhas gerais, a política brasileira para os refugiados e,

especificamente, o conteúdo da Lei nº 9.474/1997, incluindo o processo histórico de

construção da referida norma legal. A partir de então, direcionaremos nosso olhar

para a necessidade de atualização, no Brasil, da sistemática normativa concernente

à matéria e, particularmente, ao Projeto de Lei nº 2516/2015, hodiernamente em

trâmite no Congresso Nacional. Dessa forma, buscaremos demonstrar o

enquadramento do sistema brasileiro de proteção às vítimas internacionais de

deslocamentos forçados dentro do amplo sistema de garantias oferecidas a essas

pessoas.

A Lei nº 9.474/1997, objeto principal de nosso estudo, é dividida em oito

Títulos, os quais examinaremos, quando necessário, individualmente e, ao final,

holisticamente. O Título I trata dos aspectos caracterizadores da condição de

refugiado; o Título II discorre sobre o ingresso no território nacional e sobre o pedido

de refúgio; o Título III versa sobre o Comitê Nacional para os Refugiados

(CONARE); o Título IV aborda o processo de refúgio; o Título V expõe os efeitos do

reconhecimento da condição de refugiado sobre os institutos da extradição e da

expulsão; o Título VI ocupa-se da cessação e da perda da condição de refugiado; o

Título VII refere-se a soluções duráveis para os refugiados; e o Título VIII relata as

disposições finais.

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2 BREVE INTRODUÇÃO AO CONCEITO DE REFUGIADO

Preliminarmente, faz-se necessário apontar, de maneira sintética, as

diferenças existentes, na sistemática jurídica brasileira, entre os institutos do asilo

político e do refúgio. Nessa perspectiva, ensina Ramos (2011, p. 41):

O asilo é instituto mais estreito, voltado à perseguição política, não gerandodireito ao solicitante, que fica à mercê dos humores governamentais e dapolítica das relações internacionais. (…) Por outro lado, o refúgio é maisamplo, gera direitos ao solicitante de refúgio, inclusive direito de ingresso noterritório nacional e direito de um julgamento adequado no CONARE.Justamente por isso, a decisão equivocada de concessão ou denegaçãopode ser mais facilmente combatida perante os órgãos nacionais einternacionais de direitos humanos.

Essa distinção eflui do envolvimento histórico do Brasil com a proteção

internacional aos refugiados. Já em 1947, o país assinou o documento de

constituição da Organização Internacional para os Refugiados (OIR), uma agência,

criada no âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU), dedicada à proteção

de populações deslocadas forçosamente.

Em 1961, o Brasil reafirmou seu compromisso com a matéria ao promulgar,

através do Decreto nº 50.215, a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de

1951, e, em 1972, quando promulgou, através do Decreto nº 70.946, o Protocolo

Relativo ao Estatuto dos Refugiados, de 1967. A efetiva aplicação desses

instrumentos no país, todavia, foi limitada, nas décadas seguintes, por obstáculos de

ordem político-ideológica (MORÊZ, 2009).

A Convenção de 1951 expressa, eu seu artigo 1º, a possibilidade de aplicação

de reservas temporal e geográfica ao conceito de refugiado. Assim, considerar-se-

iam refugiados apenas os indivíduos vítimas de perseguição na Europa, em período

anterior a 1º de janeiro de 1951. O governo brasileiro manifestou adesão às aludidas

reservas na promulgação do Decreto nº 50.215/61. Quando da ratificação, em 1972,

do Protocolo de 1967 – o qual aboliu ambas as condicionantes –, o Brasil aceitou

levantar a exceção temporal, mas manteve a restrição geográfica.

Não caracterizar como refugiados as vítimas de perseguição fora do espaço

geográfico europeu era congruente com a política do sangrento regime de exceção

instaurado no país a partir de 1964, uma vez que visava impedir a entrada e

permanência, em território nacional, de exilados de países vizinhos. Nesse sentido:

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Ainda que o Brasil tenha ratificado e recepcionado as principais convençõesinternacionais sobre o tema do refúgio, só se verificou uma relativa à políticade recepção de refugiados a partir de 1977, ano em que o ACNUR, por meiode acordo com o governo brasileiro, instalou um escritório na cidade do Riode Janeiro. O interesse do ACNUR em se instalar no Brasil se deu pelainstabilidade política vivida pela América Latina, que estava envolta emregimes políticos ditatoriais, de violência generalizada e de maciça violaçãodos Direitos Humanos (BARBOSA; SAGRADO DA HORA, 2007 apudHAYDU, 2011. p. 133)

A instalação, no Brasil, de um escritório ad hoc do Alto Comissariado das

Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) concretizou uma guinada fundamental,

conquanto tímida, na salvaguarda dos direitos dos refugiados que chegavam ao

país. Nesse período, o trabalho da ONU foi fortalecido pela atuação de

representantes da sociedade civil. Com efeito, destaca-se que:

Durante esse período de uma atuação bastante restrita do ACNUR, elecontou com o apoio de vários outros órgãos de atuação interna, engajadosna temática de Direitos Humanos para a proteção dos refugiados. Dentreesses fundamentais parceiros pode-se destacar as Cáritas Arquidiocesanado Rio de Janeiro e de São Paulo; a Comissão Pontifícia Justiça e Paz(comumente denominada Comissão Justiça e Paz), que trabalhava em prolda legalização do tratamento humanitário que a Igreja Católica dava aosrefugiados, bem como a todos os temas de Direitos Humanos, e o Centro deReferência para Refugiados, que cuidava da recepção, encaminhamento eassistência social às pessoas que buscavam asilo e refúgio (JUBILUT, 2007apud HAYDU, 2011, p. 134)

A atuação oficial do ACNUR na proteção aos refugiados no Brasil teve início,

efetivamente, em 1982, com o reconhecimento da referida agência, pelo governo

brasileiro, como órgão da ONU responsável pela matéria (JUBILUT, 2012). A

questão da reserva geográfica, contudo, persistia como verdadeiro óbice ao

acolhimento de refugiados no país.

Em parecer de 1986, o Ministério das Relações Exteriores sustentou a

necessidade de urgente denúncia da cláusula de reserva geográfica pelo Brasil,

acertadamente condenando o seu anacronismo e a sua obsolescência. Nesse

mesmo ano, membros de aproximadamente 50 famílias iranianas que professavam

a fé bahá’i foram reassentadas no país. Como a reserva geográfica impedia o

enquadramento dessas pessoas como refugiadas, foi necessário encontrar uma

solução alternativa. Nessa perspectiva:

A missão brasileira do ACNUR negociou ativamente com o governo doentão Presidente Sarney, que acabou por conceder o estatuto jurídico de

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asilados aos integrantes destas famílias. A acolhida brasileira fez com que hoje existam 300 famílias iranianas da fé Bahá’i vivendo no Brasil(ALMEIDA, 2001 apud RAMOS, 2011, p. 27)

A Constituição de 1988 empenhou-se em enaltecer o viés democrático do

Brasil, consagrando em suas linhas importantes dispositivos de proteção aos direitos

humanos. Esse intento, finalmente, foi incorporado à legislação pátria para os

refugiados quando, em 1989, levantou-se, através do Decreto nº 98.602, a reserva

geográfica da Convenção de 1951.

Com isso, o Brasil adotou, integralmente, a definição de refugiado expressa

na Convenção de 1951, combinada com as alterações contidas no Protocolo de

1967, caracterizando como tal qualquer pessoa que, em razão de ser vítima de

determinados tipos de perseguição, não possa ou não queira retornar ao país do

qual seja nacional e onde resida habitualmente (RAMOS, 2011).

Essa definição permanece em vigor no país. Todavia, com a edição da lei nº

9.474/1997, ela foi expandida através da incorporação, pelo ordenamento jurídico

pátrio, do conceito de refugiado defendido pela Declaração de Cartagena, de 1984,

a qual enquadrou como refugiados, além daqueles assim qualificados pela

Convenção de 1951 e pelo Protocolo de 1967, os migrantes forçados vítimas de

grave violação aos direitos humanos, independentemente da ocorrência de

perseguição. Nessa perspectiva:

A Declaração de Cartagena é importante porque lança elementos capazesde reconhecer a complementaridade existente entre os três ramos deproteção internacional da pessoa humana, à luz de uma visão integral econvergente do direito humanitário, dos direitos humanos e do direito dosrefugiados, tanto normativa, como interpretativa e operativamente. (…) OEstado brasileiro captou o Espírito de Cartagena (LEÃO, 2011, p. 79)

O “Espírito de Cartagena” havia refletido uma expansão conceitual na

necessidade de proteção aos direitos humanos amplamente considerados, o que

teve como reflexo a reavaliação do conceito de refugiado. Essa ponderação teve

como um de seus marcos preambulares a Convenção da Organização de Unidade

Africana (OUA) que Rege os Aspectos Específicos dos Problemas dos Refugiados

em África, de 19691.

1 Art. 1º […] 2 – O termo refugiado aplica-se também a qualquer pessoa que, devido a umaagressão, ocupação externa, dominação estrangeira ou a acontecimentos que perturbemgravemente a ordem pública numa parte ou na totalidade do seu país de origem ou do país deque tem nacionalidade, seja obrigada a deixar o lugar da residência habitual para procurar refúgionoutro lugar fora do seu país de origem ou de nacionalidade (OUA, 1969).

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Isto é, a Convenção da OUA foi inovadora ao retirar a perspectiva

eurocêntrica do conceito de refugiado, aplicando-o à realidade do continente

africano. Similarmente, quinze anos depois, a Convenção de Cartagena tomou como

referencial a turbulência sociopolítica que afligia a América Central e as

consequentes violações aos direitos humanos para identificar pessoas desvalidas

que necessitavam de especial proteção na região.

Esses dois instrumentos, aliados à crescente noção de convergência entre os

direitos humanos internacionais, o direito internacional humanitário e o direito

internacional dos refugiados, os quais estão enraizados na Constituição de 1988 e

na Convenção Americana de Direitos Humanos, ratificada pelo Brasil em 1992,

permitiram a acolhida de refugiados em termos mais amplos do que os da

Convenção de 1951. Com efeito, registra-se que:

A eliminação da cláusula da reserva geográfica, contudo, não resultou emaumento expressivo de solicitantes de asilo no Brasil. Cenário que sómudaria com a vinda, entre os anos de 1992 e 1994, de cerca de 1.200angolanos que fugiram de seu país de origem após o final das eleições queali ocorreram. A grande maioria desses indivíduos não estava fugindo deseu país por motivos de perseguição individual, mas sim por conta dosconflitos e da violência generalizada. Desta forma, não estavam de acordocom a definição clássica de refúgio, tal como contida na Convenção de 1951(…) Mesmo assim, foram reconhecidos como tal, já que o governo brasileiroaplicou uma definição mais ampla do conceito de refugiado, inspirada naDeclaração de Cartagena, de 1984 (HAYDU, 2011, p. 136)

A lei nº 9.474/1997, significativamente adotou conceituação inspirada na

Declaração de Cartagena. Embora a expansão teórica não constasse do Projeto de

Lei original, a interlocução com a sociedade civil e com o ACNUR possibilitou que

ela fosse incluída na redação final do aludido instrumento normativo, o que

representou um avanço expressivo para a defesa desses indivíduos no país.

Assim, além da definição clássica de refugiado, vigora no Brasil a definição

constante do artigo 1º, inciso III, da Lei nº 9.474/1997, que caracteriza como tal todo

indivíduo que “devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é

obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país”. Não

obstante, o artigo 3º da menciona Lei apresenta ressalvas. Nesse sentido:

Art. 3º Não se beneficiarão da condição de refugiado os indivíduos que:I — já desfrutem de proteção ou assistência por parte de organismo ouinstituição das Nações Unidas que não o Alto Comissariado das NaçõesUnidas para os Refugiados – ACNUR;II — sejam residentes no território nacional e tenham direitos e obrigaçõesrelacionados com a condição de nacional brasileiro;

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III — tenham cometido crime contra a paz, crime de guerra, crime contra ahumanidade, crime hediondo, participado de atos terroristas ou tráfico dedrogas;IV — sejam considerados culpados de atos contrários aos fins e princípiosdas Nações Unidas (BRASIL, 1997).

O inciso II “faz referência indireta aos portugueses com estatuto de igualdade

de direitos civis e políticos nos termos do artigo 12, inciso I, da Constituição”

(BARRETO, 2010, p. 158). Por seu turno, a inclusão de “crime hediondo” e “tráfico

de drogas” no inciso III ocorreu durante o trâmite do PL nº 1.936, de 1996, que

originou a Lei nº 9.474/1997, uma vez que esses crimes eram – e continuam a ser –

preocupações de destaque na esfera nacional.

A referida Lei legitima, ainda, o instituto da reunião familiar, permitindo a

extensão da qualificação como refugiado aos dependentes do solicitante, desde que

a sua condição seja reconhecida pelo Estado brasileiro. Após a revogação da

Resolução Normativa nº 4, do CONARE, esse instituto passou a ser regulado pela

Resolução Normativa nº 16 do referido órgão, a qual, em seu artigo 1º, reputa aptos

à reunião familiar “cônjuge ou companheira (a); ascendentes; descendentes; demais

integrantes do grupo familiar que dependam economicamente do refugiado”

(CONARE, 2013).

Outrossim, o Título I da Lei nº 9.474/1997 consagra a sujeição dos refugiados

a instrumentos legais aos quais o Brasil expresse ou venha a expressar

aquiescência, tanto no plano interno quanto no plano externo. Essa ressalva se

demonstra importante em razão do caráter notavelmente fluido do cenário político

internacional, o qual frequentemente exige respostas articuladas dos Estados a

situações emergenciais. Ademais, o Título ora em análise dispõe sobre o

reconhecimento do acesso dos refugiados a direitos e a sua submissão a deveres

impostos aos estrangeiros no país, os quais estão relacionados, em parte, na Lei nº

6.815/1980.

3 A SOLICITAÇÃO DE REFÚGIO E O PRINCÍPIO DE NON-REFOULEMENT

O Título II da Lei nº 9.474/1997, em sua essência, dispõe sobre o tratamento

dispensado pelas autoridades migratórias aos solicitantes de refúgio e estabelece

que nem mesmo a entrada irregular no país representa óbice à solicitação de refúgio

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ou motivo de constrangimento para o solicitante, o que evidencia uma harmonização

13com o princípio fundamental da dignidade, sacramentado pela República

Federativa do Brasil no inciso II, do artigo 1º, da Constituição de 1988.

Ademais, reafirma, como alicerce da política brasileira para refugiados, o

princípio do non-refoulement, dispositivo central da proteção internacional às

pessoas vítimas de migrações forçadas, prescrito no artigo 33 da Convenção

Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 19512. Por sua vez, a Convenção de Viena

sobre o Direito dos Tratados, de 1969, promulgada pelo Brasil através do Decreto nº

7.030, de 2009, estabelece, em seu artigo 53, a nulidade de tratados que conflitem

com norma imperativa do direito internacional3.

Assim, para que uma norma seja considerada imperativa no Direito

Internacional geral, faz-se necessário que ela seja “aceita e reconhecida pela

comunidade internacional” e “como norma da qual nenhuma derrogação é

permitida”. Devido ao cenário atual do direito internacional dos direitos humanos, do

direito internacional humanitário e do direito internacional dos refugiados,

considerável parte da doutrina considera que:

Nesse contexto, a única conclusão possível é a de se considerar o princípiodo non-refoulement como norma de jus cogens, imperativa econsuetudinária, que não pode ser derrogada, a vincular os Estados, aindano sistema Westfaliano, no trato com os indivíduos em busca de abrigo. Viade consequência, estão aqueles proibidos de violarem a norma, sobqualquer circunstância. Nesse sentido, é uma das maiores garantias deproteção do indivíduo (GARCIA; MOREIRA, 2015, p. 260)

A legislação brasileira, portanto, ao conferir a devida importância ao princípio

do non-refoulement, está em consonância com a perspectiva de maior amparo aos

indivíduos e à sua dignidade. A dimensão dessa tutela torna-se ainda mais notável

quando se observa que ela é aplicável aos casos de pessoas cuja solicitação de

refúgio ainda não tenha sido terminantemente analisada, desde que elas não

2 Art. 33 – Nenhum dos Estados Contratantes expulsará ou rechaçará, de maneira alguma, umrefugiado para as fronteiras dos territórios em que a sua vida ou a sua liberdade seja ameaçadaem virtude da sua raça, da sua religião, da sua nacionalidade, do grupo social a que pertence oudas suas opiniões políticas (ONU, 1951).

3 Art. 53 – É nulo um tratado que, no momento de sua conclusão, conflite com uma normaimperativa de Direito internacional geral. Para os fins da presente Convenção, uma normaimperativa de Direito Internacional geral é uma norma aceita e reconhecida pela comunidadeinternacional dos Estados como um todo, como norma da qual nenhuma derrogação é permitida eque só pode ser modificada por norma ulterior de Direito Internacional geral da mesma natureza(ONU, 1969).

14

representem perigo à segurança do Brasil (conforme disposição do parágrafo 2º, do

artigo 7º, da Lei nº 9.474/1997).

A questão do non-refoulement se tornou paradigmática quando considerada

diante da chegada ao Brasil de milhares de haitianos vítimas do sismo que atingiu o

seu país de origem, em 2010, o qual “deixou um rastro de devastação: 222.570

homens, mulheres e crianças morreram, por volta de 300.572 foram feridos, e

estima-se que 3,5 milhões de pessoas foram de alguma forma afetadas” (GODOY,

2011, p. 45).

Por um lado, devolver esses indivíduos ao seu local de origem poderia

representar devolvê-los a uma situação de risco; por outro, acolhê-los como

refugiados não encontrava respaldo na definição da Convenção de 1951 ou na Lei

brasileira regulamentadora da matéria, uma vez que a vulnerabilidade a que eles

haviam sido expostos decorria de um desastre natural. Decidiu o CONARE que a

questão “deveria ser pensada no marco de outro cenário, para além da Convenção

de 1951 e da Lei de refúgio brasileira” (GODOY, 2011, p. 62). Assim, nesses casos,

tem-se concedido o chamado visto humanitário. Nessa perspectiva:

O que comumente se chama de visto humanitário é, na verdade, um vistode permanência outorgado pelo Conselho Nacional de Imigração (CNIg) doMinistério do Trabalho e Emprego. Tal visto pode ser concedido aoestrangeiro solicitante de refúgio em necessidade de proteção humanitáriaque não se inclui nos critérios estabelecidos pela lei brasileira de refúgio. Oscasos de solicitantes de refúgio são analisados pelo CONARE do Ministérioda Justiça. (…) Quando um pedido de refúgio é negado, mas subsistempreocupações humanitárias, o CONARE pode encaminhar o caso para oCNIg (GODOY, 2011, p. 63)

O Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE), a quem compete,

prioritariamente, verificar o enquadramento à legislação brasileira das solicitações de

refúgio, consiste em um órgão colegiado, vinculado ao Ministério da Justiça e

Cidadania, cuja criação teve especial importância pois “representou a plena

assunção, pelo Estado brasileiro, de todo o procedimento de análise da solicitação

de refúgio, bem como da política de proteção e apoio aos que forem considerados

refugiados” (RAMOS, 2011, p. 30).

4 O ENVOLVIMENTO DO CONARE COM OS SOLICITANTES DE REFÚGIO

Criado pelo artigo 11 da Lei nº 9.474/1997, o CONARE tem suas atribuições

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definidas no artigo 12 da referida Lei, a saber: analisar os pedidos de refúgio,

declarando, em primeira instância, o reconhecimento, cessação e a perda da

condição de refugiado; agir como orquestrador das ações necessárias à efetiva

salvaguarda dos direitos dos refugiados; e aprovar instruções normativas

necessárias à correta e integral aplicação da Lei nº 9.474/1997.

No sentido de realizar plenamente as suas atribuições, as decisões do

CONARE são tomadas por consenso, observando-se o quórum mínimo, para a

realização de reuniões plenárias, de metade mais um de seus membros, os quais

são designados pelo Presidente da República e compostos da forma prescrita no

artigo 14, da Lei nº 9.474/19974.

Importante ressaltar que no CONARE participam membros do governo, da

sociedade civil e da Organização das Nações Unidas, uma vez que o §1º do referido

artigo 14 atribui ao ACNUR o caráter de membro convidado, com direito a voz, mas

sem direito a voto, nas reuniões do órgão, enaltecendo o caráter democrático e

inclusivo de suas deliberações.

Das decisões do CONARE, cabe recurso de revisão ao Ministro da Justiça.

Outrossim, devido ao princípio da inafastabilidade de jurisdição, insculpido no inciso

XXXV, do artigo 5º, da Constituição da República, é possível recorrer ao Poder

Judiciário para questionar a legalidade das decisões do órgão colegiado. Nesse

sentido, é notório o voto do Ministro Cezar Peluso no “Caso Battisti”:

A condição de refúgio foi, expressamente, reconhecida, no caso, pelaautoridade administrativa, com base nos termos do inciso I. Daí que,ancorando toda sua suposta legalidade nessa específica hipótese normativa(fattispecie abstrata), é preciso, no exercício da atividade de controle dosseus aspectos jurídico-formais à luz dos requisitos de estrita legalidade,verificar se a decisão atendeu, segundo a motivação declarada, ao conjuntodos elementos de fato previstos na norma em que se apoiou (fattispecieconcreta). Em palavras mais simples, cumpre ver se, para justificar aconcessão de refúgio ao extraditando, deveras constam fatos equivocados eprovados, capazes de corresponder à hipótese de “fundados temores deperseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ouopiniões políticas” (Ext. 1085. Rel. Min. Cezar Peluso. Julgamento em16/12/2009. Tribunal Pleno. Publicação: DJe-067. Divulgação 15.04.2010.Publicação 16.04.2010, grifos do autor)

4 Art. 14 […]I - um representante do Ministério da Justiça, que o presidirá;II - um representante do Ministério das Relações Exteriores;III - um representante do Ministério do Trabalho; um representante do Ministério da Saúde;IV - um representante do Ministério da Educação e do Desporto;V - um representante do Departamento de Polícia Federal;VI - um representante de organização não-governamental, que se dedique a atividades de assistênciae proteção de refugiados no País (BRASIL, 1997)

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Esse entendimento está em harmonia com o entendimento do ACNUR, visto

que o reconhecimento e o acolhimento de refugiados não deve se transformar em

ferramenta de proteção a indivíduos foragidos da justiça por autoria de crimes

comuns. Caso contrário, os institutos de proteção internacional às pessoas

verdadeiramente forçadas a migrar estariam expostos ao risco de enfraquecimento,

uma vez que a sua legitimidade seria objeto de questionamento. Nesse sentido:

Deve-se distinguir perseguição de punição pela prática de crimes comuns.As pessoas que fogem de um processo criminal ou da execução de umapena imposta por infrações dessa natureza, em geral, não são refugiadas.Convém relembrar que um refugiado é uma vítima – ou uma vítima potencial– da injustiça e não alguém que foge da justiça. (…) No entanto, a distinçãoacima pode não ser tão clara em certas situações. (…) Em tais casos, tendoem conta as dificuldades óbvias que se apresentam na avaliação das leis deoutro país, as autoridades nacionais serão, com frequência, levadas a tomaruma decisão tendo por referência a sua própria legislação nacional. Alémdisso, pode ser útil o recurso aos princípios enunciados nos diversosinstrumentos internacionais de direitos humanos, em sobretudo os PactosInternacionais de Direitos Humanos, que têm força obrigatória para osEstados Partes e que são os instrumentos aos quais muitos dos EstadosPartes da Convenção de 1951 aderiram (ACNUR, 2011, pp. 15-16, itens 56,57 e 60)

Com efeito, a recomendação do ACNUR demanda circunspecta análise em

decorrência da abrangente proteção à pessoa humana sacramentada no

ordenamento jurídico brasileiro, em especial na Constituição de 1988, e em diversos

tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo país, em especial o

princípio de non-refoulement.

5 O RESPEITO AOS DIREITOS HUMANOS NOS PROCESSOS DE REFÚGIO

O último Título da Lei nº 9.474/1997 dispõe sobre a urgência e a gratuidade

do processo de refúgio, elementos essenciais para o devido atendimento a pessoas

em situação de desvalimento, além de enfatizar a harmonização da Lei nº

4.974/1997 com toda a legislação internacional de direitos humanos pertinente à

questão dos refugiados.

Ademais, o processo de refúgio no Brasil encontra-se delineado no Título IV

da Lei nº 9.474, de 1997, e na Resolução Normativa nº 18 do CONARE. O mais

importante a respeito do trâmite das solicitações de acolhimento subordinadas a

esses instrumentos é o seu caráter sigiloso e a obrigatoriedade de observação dos

17

direitos humanos no decorrer de todo o procedimento.

Dá-se início ao processo com a apresentação do solicitante ao Departamento

de Polícia Federal (DPF), órgão subordinado, assim como o CONARE, ao Ministério

da Justiça e Cidadania. Frequentemente, o estrangeiro não conhece o instituto do

refúgio ou as proteções oferecidas pelo Estado brasileiro a pessoas que possam ser

enquadradas nessa situação. Cabe, portanto, à autoridade competente proceder à

análise dos relatos individualmente, assim como dos meios probatórios

apresentados, se houver.

Nesse sentido, torna-se essencial que os servidores envolvidos no trato com

os solicitantes recebam treinamento adequado para lidar com a diversidade de

situações apresentadas e possuam o discernimento necessário para reconhecer

conjunturas ensejadoras da salvaguarda disponibilizada pelo instituto do refúgio,

demonstrando a sensibilidade necessária às pessoas alcançadas por sua tutela.

O Protocolo de Refúgio, documento que possibilita ao solicitante obter registro

no Cadastro Nacional de Pessoas Físicas e no Ministério do Trabalho e Previdência

Social, é emitido pelo próprio DPF quando do início do processo refúgio, e possui

validade de um ano. Estima-se que nesse período a análise tenha sido concluída,

mas, caso contrário, o Protocolo e os demais documentos a ele vinculados podem

ter sua validade estendida até que uma decisão seja proferida.

Recebida a solicitação, o ACNUR é informado para que possa acompanhá-la

e o DPF encaminha o processo para a Coordenação-Geral de Assuntos para

Refugiados (CGARE), também vinculada ao Ministério da Justiça e Cidadania, para

que seja realizada a instrução que fundamentará a análise do plenário do CONARE.

Em caso de confirmação ou denegação administrativa, será o solicitante notificado

para assinar Termo de Responsabilidade ou, se desejar, impetrar recurso, a

depender do caso.

6 OS EFEITOS DA CONDIÇÃO DE REFUGIADO SOBRE A EXPULSÃO E A

EXTRADIÇÃO

A expulsão e a extradição de estrangeiros do Brasil estão regulamentadas

pelos Títulos VIII e IX, respectivamente, da Lei nº 6.815/1980 (Estatuto do

Estrangeiro). Esta Lei é de aplicação subsidiária à Lei nº 9.474/1997, objeto principal

do presente trabalho, que analisa, em seus artigos 33 a 37, os referidos institutos e

18

os seus efeitos em relação às peculiaridades do refúgio.

Concernentemente à extradição, o reconhecimento da condição de refugiado

representa óbice à sua efetivação. Da mesma forma, a existência de procedimento

de solicitação de refúgio caracteriza motivo de suspensão de eventual processo de

extradição. Todavia, para que isso ocorra é necessário observar que os fatos

fundamentadores da aludida solicitação sejam os mesmos ensejadores do processo

de extradição.

Quanto à expulsão, esta é possível caso o refugiado represente ameaça à

segurança nacional ou à ordem pública. Entretanto, importa enfatizar que, mesmo

nesses casos, não será possível expelir um indivíduo para território onde ele possa

vir a sofrer risco de perseguição, por força do princípio de non-refoulement, devendo

tais casos ser analisados com a devida cautela.

Adicionalmente, deve-se atentar para a subsidiariedade da Lei nº 6.815/1980,

instrumento normativo consagrado durante a vigência de um Estado de exceção no

Brasil, comprovadamente violador de uma série de direitos humanos hoje

consagrados pelo país. Por conseguinte, eventuais aplicações dos institutos da

expulsão e da extradição, apesar da previsão legal, devem observar,

prioritariamente, valores consagrados na Constituição de 1988 e em tratados de

direitos humanos ratificados pelo Brasil.

O anacronismo verificado no Estatuto do Estrangeiro é, inclusive, objeto de

discussão no Projeto de Lei do Senado nº 288/2013 (renomeado, na Câmara,

Projeto de Lei nº 2516/2015), a exemplo da ênfase originariamente atribuída a

conceitos abstratos, carregados de viés ideológico, tais quais o de “segurança

nacional” e o de “interesses nacionais”5.

O Projeto de Lei nº 2516/2015, por sua vez, objetivando superar o

entendimento acima exposto, celebra a aplicação de princípios basilares do sistema

internacional de proteção aos direitos humanos, como os expressos no artigo 3º do

aludido Projeto de Lei, o qual enaltece a universalidade dos direitos humanos, o

repúdio à discriminação e o acolhimento humanitário.

Relativamente às alterações propostas, destaca-se, por exemplo, a alteração

do rol de condutas aptas a ensejar a expulsão do estrangeiro. Nesse sentido, o

Estatuto do Estrangeiro dispõe que:

5 Lei nº 6.815/1980, art. 2º: Na aplicação desta Lei atender-se-á precipuamente à segurançanacional, à organização institucional, aos interesses políticos, sócio-econômicos e culturais do Brasil,bem assim à defesa do trabalhador nacional.

19

Art. 65. É passível de expulsão o estrangeiro que, de qualquer forma,atentar contra a segurança nacional, a ordem política ou social, atranquilidade ou moralidade pública e a economia popular, ou cujoprocedimento o torne nocivo à conveniência e aos interesses nacionais.Parágrafo único. É passível, também, de expulsão o estrangeiro que:a) praticar fraude a fim de obter a sua entrada ou permanência no Brasil;b) havendo entrado no território nacional com infração à lei, dele não seretirar no prazo que lhe for determinado para fazê-lo, não sendoaconselhável a deportação;c) entregar-se à vadiagem ou à mendicância; oud) desrespeitar proibição especialmente prevista em lei para estrangeiro(BRASIL, 1980).

Por outro lado, o artigo 526 do Projeto de Lei nº 2516/2015, além de reduzir o

número de situações que desencadeiam a expulsão, confere maior gravidade aos

comportamentos hábeis a motivar a aplicação da mencionada penalidade. Dessa

forma, o Projeto reconhece que o referido instituto não pode ser banalizado, uma

vez que sua aplicação pode resultar em consequências excessivamente danosas ao

indivíduo e à sua família.

7 O RECOMEÇO: A INTEGRAÇÃO SOCIAL DOS REFUGIADOS

São três as soluções duráveis, na forma da Lei: a repatriação, a integração

local e o reassentamento. Em relação à repatriação, ressalta-se o seu caráter

voluntário, exceto nas situações em que, cessados os aspectos objetivos que

caracterizam a concessão do refúgio, o estrangeiro não possa recusar a proteção do

Estado de sua nacionalidade. Outrossim, o reassentamento deve,

preferencialmente, ser caracterizado pela voluntariedade, atentando para a

participação de diversos agentes estatais e, quando possível, de ONGs.

A integração local, por sua vez, é tratada de maneira insatisfatória na Lei nº

9.474/1997, uma vez que eles se restringem a discorrer sobre a leniência quando da

apresentação de documentos expedidos nos países de origem dos refugiados e

quanto à realização de trâmites burocráticos específicos.

6 Projeto de Lei nº 2516/2015, art. 52: A expulsão consiste em medida administrativa de retiradacompulsória do migrante do território nacional, conjugada com o impedimento de reingresso por prazodeterminado.

§ 1º Poderá dar causa à expulsão a condenação com sentença transitada em julgado relativaà prática de:

I – crime de genocídio, crime contra a humanidade, crime de guerra ou crime de agressão,nos termos definidos pelo Estatuto de Roma; e

II – crime comum doloso passível de pena privativa de liberdade, consideradas a gravidade eas possibilidades de ressocialização em território nacional.

20

Posteriormente, o Brasil ampliou seu compromisso para o alcance de uma

solução durável, com a assinatura do Documento Final da Cúpula Mundial da ONU,

que diz:

Nos comprometemos a salvaguardar el principio de protección de losrefugiados y a asumir nuestra responsabilidad de resolver su gravesituación, incluso apoyando iniciativas destinadas a eliminar las causas delos desplazamientos de refugiados, lograr el regreso seguro y sostenible deesas poblaciones, encontrar soluciones duraderas para quienes llevenmucho tiempo refugiados y evitar que el desplazamiento de los refugiadosse convierta en fuente de tensión entre Estados. Reafirmamos el principiode solidaridad y distribución de la carga y resolvemos apoyar a las nacionesen la labor de asistencia a las poblaciones de refugiados y a suscomunidades de acogida.7 (ONU, 2005, ítem 133, p. 32)

Esse compromisso se mostra mais abrangente e humanitário, ressaltando a

percepção de que a concessão de refúgio não configura um fim em si, uma vez que

as pessoas beneficiadas por essa proteção demandam oportunidades de um

verdadeiro recomeço, independentemente de continuarem no país de acolhida, de

serem reassentadas ou de retornarem ao seu país de origem.

8 O FIM DA CONDIÇÃO DE REFUGIADO

A Lei brasileira nº 9.474/1997 expõe, em seu artigo 38, as condições de

cessação do reconhecimento como refugiado no Brasil, as quais estão relacionadas

à situação do país de nacionalidade ou de residência habitual do refugiado. Assim,

caso tenha cessado a perseguição motivadora da salvaguarda oferecida pelo

governo brasileiro ou caso outro Estado ofereça nova nacionalidade e proteção ao

indivíduo, cessará a condição de refugiado oferecida a ele no Brasil.

A subjetividade relacionada às razões de cessação fazem com que elas

sejam, justificadamente, de esparsa aplicação. Os motivos de perda, por sua vez,

relacionam-se a ações do refugiado objetivamente comprováveis, e independem da

situação em seu país de nacionalidade ou de residência habitual. Todavia, em

7 Comprometemo-nos a salvaguardar o princípio da proteção dos refugiados e a honrar a nossaresponsabilidade de resolver a sua grave situação, o que inclui apoiar iniciativas no sentido deeliminar as causas dos deslocamentos de refugiados, assegurar o regresso seguro e sustentáveldessas populações, encontrar soluções duradouras para aqueles que se encontram em refúgioprolongado e evitar que os movimentos de refugiados se tornem uma fonte de tensões entre osEstados. Reafirmamos o princípio da solidariedade e da distribuição de encargos, e resolvemosapoiar as nações na assistência às populações de refugiados e às comunidades que os acolhem(tradução livre).

21

ambos os casos, como é paradigma da atuação brasileira, continua vedado o non-

refoulement.

9 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Lei nº 9.474, de 22 de julho de 1997, revelou-se como verdadeiro marco da

política nacional de proteção às pessoas refugiadas, em consonância com a ordem

democrática instituída pela Carta Republicana de 1988 e com os instrumentos

internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil. Nessa vertente, tornou-se

parâmetro democrático e humanitário para o reconhecimento e tratamento do

instituto do refúgio.

A partir da edição da referida Lei, o Brasil aprofundou o seu comprometimento

com a questão dos refugiados, liderando iniciativas de salvaguarda a pessoas

vítimas de migrações forçadas. Nesse sentido, a postura legislativa adotada

consubstanciou-se no tratamento conferido aos solicitantes de refúgio oriundos do

Haiti, vítimas do terremoto ocorrido no ano de 2010.

Dados do Comitê Nacional para os Refugiados indicam que, no período de

2010 a 2015, das mais de 80 mil solicitações de refúgio recebidas pelo Brasil, cerca

de 50 mil foram realizadas por indivíduos daquele país (CONARE, 2016). Ocorre

que o fluxo de haitianos para o Brasil evidenciou uma carência normativa no que se

refere à contemplação de vítimas de desastres naturais no conceito de refugiado.

Assim, a despeito dos relevantes avanços instrumentalizados pela Lei nº

9.474/1997, o conceito de refugiado ambiental ainda padece de reconhecimento

formal na legislação interna.

Ademais, as lacunas da Lei nº 9.474/1997, que invocam a sua

complementação pelo Estatuto do Estrangeiro, inibem a concretização do seu

almejado caráter humanista, uma vez que o referido Estatuto, datado de 1980,

mostra-se inadequado em diversos aspectos para tratar da crise humanitária

decorrente do fluxo migratório atual. Nesse sentido, são bem acolhidos os debates

acerca do Projeto de Lei nº 2516/2015, objetivando a substituição do vigente

Estatuto por um instrumento efetivamente voltado à proteção dos direitos humanos.

Por fim, observa-se que a oferta de soluções duradouras para as pessoas que

se encontram em situação de refúgio permanece, no Brasil, sem instrumentos legais

adequados para sua efetiva concretização. Nessa perspectiva, é imprescindível,

22

inclusive, a reavaliação axiológica dos princípios que balizam a matéria, a exemplo

do non-refoulement, tendo em vista que a mera não-devolução dos refugiados a

locais onde corram perigo, sem que lhes sejam oferecidas reais condições de

integração social, poderá resultar na sua submissão a condições de vulnerabilidade

equiparáveis àquelas das quais almejavam escapar.

FEDERAL LAW 9,474, OF JULY 22, 1997: AN ANALYSIS OF THE PROTECTIONOF REFUGEES IN BRAZIL

ABSTRACT

This theoretical study aims, through methodological instruments of bibliographicaland documentary research, to amplify the understanding of the Brazilian policy forrefugees, dealing with the process of historical assimilation of the basic principles ofinternational refugee law by the Brazilian judicial system and also dealing with theBrazilian legislative contributions to the protection system directed at victims offorced migrations. To that end, it is emphasized the importance of Law number9474/1997 and the concepts and instruments ratified by it, demonstrating itsimportance in implementing rights protected constitutionally and offering someproposals to broaden its reach. This is accomplished through the emphasis on threeaspects of the Law in study: the scope of the concept of refugee, the application ofthe non-refoulement principle in Brazil and the importance of achieving durablesolutions for refugees attempting to find solace in the country. Lastly, the paperidentifies relevant perspectives of the Brazilian State compatible with the assumptionof international commitments on refugee rights.

KEYWORDS: Refuge in Brazil. Human rights. Humanitarian Law. Refugee Law. Non-refoulement.

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Orientador: Profº. Dr. Edísio Ferreira de Farias Junior.

Artigo Científico (Graduação em Direito).Faculdades de Ensino Superiorda Paraíba – FESP

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BC/Fesp CDU: 342.7 (043)