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ExperiênciasInternacionais

em Planejamento

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Em parceria com o Banco Mundial (BIRD), o governo brasileiro vem realizandoum programa de análise de experiências internacionais em gestão pública, comvistas a reunir subsídios para o aperfeiçoamento do modelo brasileiro de plane-jamento, orçamento e gestão.

Foram realizadas missões a cinco países - Austrália, Suécia, Canadá, Reino Unidoe Alemanha - ao longo de janeiro e fevereiro de 2002. Participaram das visitastécnicos do Ministério do Planejamento e do Ministério da Fazenda. O objetivofoi conhecer as experiências inovadoras em planejamento, orçamento e execu-ção financeira, bem como as dificuldades operacionais decorrentes das mudan-ças implementadas e o arcabouço legal envolvido.

Foi também realizada uma visita técnica à França. Neste caso, o foco foi conhe-cer o modelo de planejamento e ordenamento territorial francês e o suporte queoferece ao planejamento.

Está em marcha uma segunda vertente do programa, voltada para a avaliação.Esta etapa compreende visitas de técnicos brasileiros ao Canadá, Estados Uni-dos, Inglaterra e Holanda, países tidos como referência internacional na im-plantação de sistemas de avaliação de programas governamentais.

Nas páginas seguintes estão resumidos os aspectos mais relevantes dos modelosde gestão pública de seis países: Austrália, Alemanha, Canadá, França, ReinoUnido e Suécia.

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Alemanha

Forma de Governo: República parlamentarista

Território: 356 mil km2

População: 82 milhões de habitantes

PIB: U$ 1.8 trilhão

A República Federal da Alemanha tem como caracte-rística os princípios do federalismo e da autonomiaadministrativa. A União e os 16 estados federais des-frutam de soberania para exercer os poderes legislativo,administrativo e judiciário. Os estados têm grande in-fluência na formação da vontade política ao nível na-cional.

O sistema alemão prevê a distribuição clara das tare-fas e das fontes de receitas entre a União, os estados eos municípios. A União fica com o maior volume deimpostos, pois tem a maior carga de deveres. Há, noentanto, um mecanismo de compensação financeirapara reduzir as disparidades econômicas e sociais en-tre os 16 estados: parte do imposto de circulação demercadorias arrecadado pelos estados financeiramen-te mais fortes é repassada para os mais fracos. Alémdisso, a União oferece subsídios adicionais. O sistemade equalização financeira reduziu de forma significati-va as desigualdades regionais, nivelando a qualidadede vida em todo o país.

O governo central trabalha com planejamento finan-ceiro para períodos de cinco anos. Os objetivos sãoassegurar uma política financeira de médio prazo con-sistente com os objetivos macroeconômicos, permitir areação antecipada a recessões que sejam vislumbradase indicar com antecedência os grandes agregados dosorçamentos.

O plano financeiro é elaborado anualmente pelo Mi-nistério das Finanças e enviado ao Parlamento juntocom o orçamento. As despesas do setor público, quetêm caráter mandatório, são apresentadas em grandesgrupos, por área de atuação do governo. Os investi-mentos do governo são classificados de acordo com aprioridade e o ano, e divididos entre novos e em conti-nuação, com seus respectivos valores.

A preocupação com a consistência dos orçamentos pú-blicos levou o governo a criar na década de 60 o Con-selho de Planejamento Financeiro, integrado pelaUnião, estados, municípios e banco central. Para de-sempenhar sua função, o conselho se vale do Grupo deTrabalho da Estimativa Fiscal, composto por membrosdo Ministério das Finanças, Banco Central, institutosde pesquisa econômica e de estatística, governos esta-duais e municipais.

Cabe ao grupo realizar as estimativas de arrecadaçãode impostos que servirão de base para o cálculo dasreceitas da União, estados, municípios e União Euro-péia. Cada área elabora suas estimativas para os di-versos impostos, que são discutidas no grupo de traba-lho até que se chegue a um acordo aceito por todos. Osresultados são amplamente divulgadas à sociedade eminforme emitido pelo Ministério das Finanças. As pro-jeções são adotadas no planejamento financeiroquinquenal e no orçamento federal.

O processo orçamentário alemão permanece pratica-mente imutável desde a década de 30. De forma geral,o orçamento é orientado apenas pelas necessidadesidentificadas e não por resultados. A alocação de re-cursos é feita segundo categorias de despesa: pessoal,investimentos e gastos administrativos. Não há infor-mação sobre produtos, resultados ou efeitos sociais dosgastos. Ao contrário, todo o processo de elaboraçãodo orçamento, coordenado pelo Ministério das Finan-ças, é focado nos controles formais.

O plano financeiro dá a direção orçamentária e integraos objetivos de política econômica. Entretanto, existemdeficiências, pois o orçamento tem maior peso relativoque o planejamento financeiro. Na prática, o que vemocorrendo nos últimos anos é o orçamento orientando oplano financeiro e não o contrário, como seria desejável.

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O orçamento é basicamente incremental. A alocaçãodos recursos toma por base os gastos realizados noexercício anterior. As opções e prioridades passadastendem a permanecer praticamente inalteradas ao lon-go do tempo, o que não induz à melhoria da eficiênciados gastos. Como não é possível quantificar os resulta-dos obtidos, não há como proceder a qualquer tipo deavaliação de desempenho.

A resistência do governo a inovações administrativas,financeiras e orçamentárias se deve a três fatores: atradição administrativa orientada mais para aspectoslegais que para modelos gerenciais; a estrutura legalalemã em matéria financeira e orçamentária, definidaao nível federal, mas que tem de ser seguida obriga-toriamente por estados e municípios; e o crescimento eco-nômico do país, que permitiu ao governo resolver os pro-blemas fiscais com elevação de receitas tributárias.

No entanto, o processo de integração à ComunidadeEconômica Européia trouxe novos elementos capazesde rever o processo orçamentário alemão. O principaldele é o limite de déficit nominal do setor público de3% do PIB. A exigência vem levando à discussão sobrea possibilidade de instituição de uma lei para obrigarestados e municípios a cumprirem metas fiscais, pois ogoverno federal não tem mecanismos coercitivos sobreas demais esferas de governo. Entretanto, a alternativanão tem respaldo na tradição política e institucionalalemã, baseada na autonomia dos estados e no sistemaparlamentarista.

Ao mesmo tempo, há intenso questionamento sobre osistema de equalização financeira por parte dos esta-dos mais desenvolvidos. Se por um lado o mecanismocolaborou para o desenvolvimento da infra-estruturaeconômico-social básica em todo o país, por outro nãotem contribuído para estimular melhor desempenho fis-cal dos estados economicamente mais fracos. A deci-são sobre essas questões tende a passar pela negocia-ção política entre o governo federal, os estados e osmunicípios, tendo como principal instância o Conse-lho de Planejamento Financeiro.

A preocupação central da administração federal ale-mã é a redução de custos, traduzida no esforço de con-tenção de pessoal, terceirização e otimização de pro-cessos administrativos. Não há um modelo de gestãovoltado para a obtenção de resultados nem para a in-trodução de inovações na máquina administrativa. No

entanto, alguns estados estão introduzindo mudançasgerenciais voltadas não só para a redução de custos, mastambém ao atendimento das demandas da sociedade.

É o caso da cidade-estado de Berlim, onde o governoestá implementando novos conceitos e procedimentospara dar maior transparência, eficiência e eficácia naprestação de serviços públicos. Entre eles, estão o or-çamento por produtos e resultados, a adoção de centrode custos e o controle orientado para resultados. Osprincípios básicos do novo modelo são rentabilidade,competitividade, orientação para o cidadão, transpa-rência de custos e integração dos funcionários, que seresumem em melhoria da qualidade do gasto público.

O sistema de custos implantado em Berlim é um dosinstrumentos mais importantes do seu modelo de ges-tão. O sistema registra os custos dos bens e serviçosoferecidos pelas unidades administrativas de diversasagências governamentais. A partir daí, é montado umcatálogo de custos, que permite à administração co-nhecer e comparar os custos das diversas agências pres-tadoras de serviços nos 12 distritos da cidade-estado,melhorar os processos produtivos e aperfeiçoar aalocação de recursos no orçamento.

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A Austrália começou a implantar, a partir de 1997, novomodelo de gestão das finanças públicas com o objetivode melhorar a situação fiscal do país no médio e longoprazo. Diante de déficits primários de até 4% do PIBentre 1975 e 1995 e do aumento contínuo da dívidapública, o governo australiano decidiu promover umareforma profunda nos gastos públicos e adotar o mo-delo de gestão orientado para resultados. Como con-seqüência, o país passou a gerar superávits primáriosa partir do exercício financeiro de 1999/2000 e reduzira dívida em relação ao PIB a partir de 2000/2001.

A reforma teve como princípios fundamentais:

• avaliação da pertinência dos programas executa-dos pelo governo, com indicação de agências e pro-gramas que deveriam ser suprimidos;

• definição clara dos objetivos dos programas e dosresultados desejados;

• desenvolvimento de sistema para mensurar quanti-dade e qualidade dos resultados para o público-alvo;

• responsabilização rigorosa e sistema de avaliaçãode desempenho para assegurar efetividade, efici-ência, transparência e controle social;

• separação do papel de formulação de políticas dopapel de prestação de serviços à comunidade;

• abertura dos serviços prestados pelo governo à com-petição por operadores do setor privado.

O modelo australiano de administração pública con-templa dois níveis. Os ministérios, com estrutura bas-tante enxuta, são responsáveis apenas pela formulaçãodas políticas setoriais. Cabe aos ministros elaborar osportfólios, com os resultados que se pretende alcançarem cada uma das 19 áreas de atuação do governo. Porexemplo, o Departamento da Família e Serviços Co-munitários tem três resultados a serem alcançados: fa-

Austrália

mílias fortalecidas, comunidades fortalecidas e parti-cipação econômica e social.

As agências, que concentram a grande maioria dos ser-vidores públicos, ficam com a responsabilidade pelaexecução dos portfólios e pela busca dos resultados.Ao todo, são 133 agências, responsáveis pela consecu-ção de 173 resultados. Os ministérios celebram con-tratos de gestão com as agências, que têm total auto-nomia na execução das ações.

Na prática, o governo contrata os serviços das agênci-as para que elas produzam os resultados desejados. Asagências, por sua vez, cobram um preço por esses ser-viços. Tanto que existe comparação entre os preços fi-xados pelas agências e pela iniciativa privada para ummesmo serviço. As agências têm contas individualiza-das e recebem recursos do Tesouro Nacional a cada 15dias para o desempenho de suas funções.

O orçamento federal, com previsão de gastos para trêsanos, passou a ser estruturado em resultados e produ-tos a partir do exercício 1999-2000. Para cada resulta-do é consignada uma dotação orçamentária genérica,distribuída entre itens departamentais e itens adminis-trados. O orçamento traz em anexo informações quan-titativas e qualitativas sobre os produtos fornecidos,que servirão de base para a avaliação de desempenhodas agências ao final de cada exercício.

Os diretores-gerais das agências são responsáveis pelapriorização de atividades, direcionamento da estrutu-ra organizacional para a produção de bens e serviços eidentificação de áreas onde a terceirização é necessá-ria. Cabe às agências planejar os aspectos relativos aopreço, à qualidade e à quantidade dos produtos quevão fornecer. Anualmente, as agências elaboram rela-tórios de desempenho, o que permite à sociedade jul-gar a qualidade dos serviços.

Forma de Governo: Monarquia parlamentarista

Território: 7,6 milhões de km²


PIB: US$ 370 bilhões

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O gerenciamento do desempenho das agências tem pa-pel preponderante no modelo australiano. O ministrode cada área é responsável em garantir que seu portfólioapresente os resultados perseguidos que se coadunemcom as prioridades do governo. Os resultados são apre-sentados de forma genérica e não podem sermensurados diretamente. Assim, para cada resultadosão apontados de dois a seis indicadores, que, combi-nados, permitem a avaliação da efetividade da ação degoverno.

O governo estabeleceu um ciclo de melhoria do desem-penho, que permite identificar áreas cruciais de atua-ção e promover o processo contínuo de revisão das açõesgovernamentais. O ciclo tem quatro fases:

• revisão das ações governamentais, para avaliar seo governo central deve prestar o serviço, repassa-lo a outra unidade governamental, privatizar ouinterromper;

• análise dos custos de prestação do serviço e suaefetividade, para avaliar qual a maneira mais efi-ciente de o governo estar envolvido com a ação;

• implementação de melhorias para tornar mais efi-cientes as ações governamentais;

• revisão e avaliação, para aferir se as estratégiasde melhoria funcionaram bem.

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Canadá

O Canadá é formado por províncias dotadas de extre-ma autonomia. O governo central atua principalmentecomo arrecadador e distribuidor de recursos para asprovíncias, que executam a maioria das políticas pú-blicas e têm grande influência na discussão dos planose orçamentos federais.

Diante da ineficiência das políticas tradicionais de buscade crescimento econômico e redução do déficit público, ogoverno central decidiu fazer uma reforma do Estado,baseado na integração entre planejamento, orçamento efinanças. Adotado a partir de 1995, o Sistema deGerenciamento de Gastos (Expenditure ManagementSystem) tem permitido ao governo melhorar a qualidadedos serviços oferecidos aos canadenses, mantendo asmetas fiscais definidas para cada exercício. As preocupa-ções básicas são o saneamento das finanças públicas, abusca pela melhoria na qualidade dos serviços e a defini-ção de prioridades para a ação governamental.

O Estimates (Estimativas), instrumento plurianual deplanejamento, elaborado anualmente, abrange todasas despesas governamentais ao longo de três anos,explicitando objetivos, linhas de negócio, previsão dedespesa e os resultados esperados para cada área.Trásainda informações sobre os recursos humanos, princi-pais projetos, custo líquido e desempenho no últimociclo orçamentário de cada programa. Já o orçamentoaloca recursos para um exercício financeiro.

Os Planos e Orçamentos são mandatórios. Por isso,são elaborados com alto grau de prudência econservadorismo. As metas estabelecidas devem serobrigatoriamente perseguidas por todos os órgãos doPoder Executivo.

A elaboração dos Planos e Orçamentos envolve amplanegociação entre Executivo e Legislativo. O ciclo degestão começa com a realização de estimativa de re-

cursos e previsão global de despesas pelo gabinete doPrimeiro Ministro, o Departamento de Finanças e aSecretaria do Conselho do Tesouro. Nesta primeira fase,há intensa participação das agências e departamentos,responsáveis pela preparação do Relatório de Planeja-mento e Prioridades e do Ralatório de Performance,que integram o Estimates. A alocação dos recursos éfacilitada pela inexistência de vinculações de receitasno Canadá.

Os programas já existentes, chamados estatutários, sãosubmetidos à análise para se avaliar se devem ou nãoser mantidos, pois no sistema canadense os programastêm vigência por tempo indeterminado. Novos progra-mas só são incluídos no Estimates se houver sobra derecursos e depois de passar por processo de análise decusto/benefício.

Como o sistema de governo é parlamentarista, oLegislativo tem papel que supera a atuação do Execu-tivo, na medida em que o Parlamento, o primeiro-mi-nistro e o gabinete são os principais atores no processodecisório. Os Planos e Orçamentos que chegam ao Par-lamento são fruto do consenso, evitando a inclusão dedemandas específicas que não respeitem a propostacomo um todo.

Característica marcante do modelo canadense é a par-ticipação popular no processo. O público pode influ-enciar e apresentar propostas de gasto e estratégiasorçamentárias diretamente ao ministro das Finanças edemais ministros ou através das comissões do parla-mento. Além disso, a população discute intensamenteos relatórios de desempenho elaborados anualmente.

O planejamento setorial tem função relevante. Planose políticas setoriais são traçados a longo prazo, comgrandes objetivos a serem alcançados. O planejamen-to da ação de governo toma por base a organização: os


Território: 9,9 milhões de km²



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recursos são consignados às agências e departamen-tos, que pactuam metas de desempenho para cada exer-cício financeiro com os órgãos centrais.

A preocupação básica é com os resultados, não tanto comos meios para se atingi-los. Na prática, significa que ofoco não é o que se gasta, mas os resultados obtidos como gasto. Em conseqüência, as organizações contam comflexibilidade na execução do orçamento.

Os gerentes de linha, responsáveis pelas ações e metasde cada área, têm boa dose de autonomia para gerirseus programas. Cada gerente administra os recursosnecessários à condução de suas tarefas, podendo fazeros remanejamentos que achar convenientes, até por-que o grau de detalhamento das ações não é elevado.

A execução financeira é extremamente simplificada.Como o orçamento é impositivo, a programação finan-ceira para o ano toma por base o próprio orçamento.Não existe qualquer contingenciamento nemcronograma de desembolso ou de pagamento. Aprova-do o orçamento, os recursos são colocados à disposi-ção dos órgãos públicos, pois a premissa é de que adespesa não será executada toda num mesmo mês.

A contabilização das receitas e despesas é realizadapor meio da execução do orçamento, sem a necessida-de de realização de demonstrativos contábeis. Daí, aapuração do resultado fiscal é a própria execução or-çamentária. No modelo canadense, o cálculo do resul-tado primário toma por base a despesa liquidada, ouseja, no momento em que foi assumida a obrigação pelogoverno, e não pela ótica de caixa, quando há o saquena conta única do Tesouro, como ocorre no Brasil.

O modelo de gerenciamento canadense pode ser assimresumido:

• execução das ações e administração dos recursoshumanos pelos departamentos de forma descentra-lizada;

• valorização e formação do servidor público: car-reira estruturada e programas de qualificação cons-tantes;

• não existem mecanismos de monitoramento on-line;

• sistemas de informação restritos a cada departa-mento;

• autonomia e responsabilização do gerente de linha;

• controle social: os resultados alcançados são apre-sentados através de relatórios de performance am-plamente discutidos pela sociedade.

A avaliação da ação de governo, realizada anualmentesob a condução do Conselho do Tesouro, tem quatroeixos: foco no cidadão; respeito às instituições demo-cráticas e reforço aos valores éticos e profissionais;alcance de resultados e gasto com responsabilidade. Oprocesso começa com a elaboração dos relatórios deperformances por cada departamento, que, depois deanalisados pela Secretaria do Conselho, são encami-nhados ao Parlamento.

Os relatórios detalham tanto as linhas de negócio e osrecursos previstos/executados, quanto os resultados pre-vistos/alcançados pelo programa e pelo departamento.Os resultados quantitativos e qualitativos servem comosubsídio para definir a alocação de recursos e a revi-sar as prioridades para o exercício subseqüente.

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França

A crise financeira dos anos 80 e as dificuldades de ges-tão pública no curto prazo levaram a França a aban-donar o planejamento de longo prazo das ações de go-vernamentais. Desde 1992, o governo francês não ela-bora os planos qüinqüenais de despesa, que já forammarca registrada da administração pública do país. Oorçamento anual passou a ser o único instrumento doprocesso orçamentário francês, que segue as diretrizesfiscais ditadas pelo Tratado de Maastricht, da Comu-nidade Econômica Européia.

O orçamento é elaborado com base nos moldes tradi-cionais, com créditos por natureza de despesa e porministério, englobando 830 ações. Não há nenhum tra-ço de objetivos e resultados da ação pública, o que nãopermite avaliar o desempenho das políticas públicas.A execução orçamentária tem pequena margem de fle-xibilidade, à exceção do mecanismo que permite a in-corporação automática de restos a pagar de um exercí-cio financeiro no orçamento do ano seguinte.

Diante desse quadro, o governo francês decidiu pro-mover ampla reforma no sistema de planejamento, or-çamento e finanças do país, com a aprovação da LeiOrgânica de 2001, a ser implementada nos próximoscinco anos. A lei tem dois grandes objetivos: 1) orien-tar a gestão pública para resultados e promover aresponsabilização dos gestores por seus atos; 2) au-mentar a transparência dos gastos públicos e ampliara capacidade do Parlamento de influir na alocação derecursos no orçamento.

No novo modelo, o governo passará a trabalhar comprojeções plurianuais de receitas e despesas. O orça-mento será elaborado por programas, com ações, cus-tos, objetivos e resultados esperados com seus respec-tivos indicadores. Os programas serão elaborados pe-los ministérios, expressando os níveis de performanceque pretendem atingir, com base em três critérios: efi-

cácia sócio-econõmica, qualidade dos serviços presta-dos e eficácia e eficiência da gestão.

Os gestores públicos terão maior flexibilidade na exe-cução do orçamento, podendo remanejar recursos en-tre ações do mesmo programa, em função das necessi-dades. Em contrapartida, serão responsáveis pelos re-sultados esperados, que serão avaliados anualmente econsubstanciados no Relatório Anual de Performance.

Apesar da desarticulação do planejamento governamen-tal na década de 90, o governo francês preservou atradição de trabalhar com o planejamento territorialde longo prazo como instrumento para o desenvolvi-mento sustentável do país. Criado nos anos 80, o Con-trato do Plano Estado/Região, uma espécie de planoplurianual de despesas, com vigência de sete anos, éimportante instrumento de ordenamento do territórionacional e de planejamento descentralizado.

Cada contrato estabelece as ações a serem executadas,os recursos disponíveis, os objetivos e as metas a se-rem atingidas em cada região durante período de seteanos. Os recursos para execução das ações provêm dogoverno central, das regiões e de fundos da Comunida-de Européia.

Os contratos não têm valor jurídico, mas possuem gran-de força política em função da sua tradição e do respeitoque adquiriram perante o Parlamento. Já são quatro ge-rações de contratos de Plano Estado/Região - 1984/1988,1989/1993, 1994/1999 e 2000/2007 - resultado de inten-sa negociação entre o governo central, as regiões quepossuem câmaras legislativas e os Fundos da Comunida-de Européia para o Desenvolvimento Regional.

A atual geração de contratos é voltada para a melhoriade seis esquemas de serviços coletivos estratégicos para

Forma de Governo: República parlamentarista

Território: 543 mil km²


PIB: US$ 1.3 trilhão

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a estruturação dos territórios nos próximos 20 anos.São eles: pesquisa e o ensino superior; cultura; saúde;informação e comunicação; transporte multimodal debens e pessoas; e energia. A intenção é valorizar o aces-so, a qualidade e a universalização dos serviços públi-cos. O pressuposto é de que o espaço planejado, comserviços de alta qualidade e disponíveis para todos,torna a região capaz de atrair novos empregos e sedesenvolver mais rapidamente. Dessa forma, os contra-tos permitem modular a intervenção do governo centralem função do atendimento das necessidades e da capaci-dade de financiamento das regiões, dentro da lógica deque as regiões mais pobres recebem mais ajuda e entramcom menos contrapartida que as regiões mais ricas.

Apesar da tradição francesa em ordenamento do terri-tório e planejamento do desenvolvimento regional, ain-da persistem problemas:

• pequena participação da sociedade na formulaçãoe acompanhamento da execução do contrato;

• resistências por parte do Ministério da Economiaà plurianualidade de gastos imposta pelos contra-tos;

• longo tempo de negociação, de quase dois anos;

• pouca flexibilidade na execução do gasto devidoao elevado grau de detalhamento da despesa e olongo prazo do contrato;

• necessidade de redução dos itens previstos nos con-tratos, mantendo sua consistência básica;

• dificuldade de expressar uma estratégia macro-re-gional, ou seja, a interdependência entre as regi-ões e suas ligações no plano internacional.

A percepção do governo é que não há uma visão inte-grada do futuro territorial da França que possa orga-nizar melhor a ação pública. Isso se perdeu com o fimdo planejamento nacional e dos planos qüinqüenais.Apesar dos esforços, há fortes desequilíbrios entre asregiões. Paris, por exemplo, concentra 18% da popu-lação, 22% do emprego e 30% do PIB. A intenção, en-tretanto, é reduzir o peso econômico e financeiro dacapital francesa, fortalecendo o desenvolvimento demais seis ou oito grandes metrópoles e permitindo ocontínuo ordenamento do território nos próximos 20anos.

Para apoiar a elaboração dos contratos, o governoconta com o instrumento da prospectiva territorial. ADelegação para o Ordenamento do Território e Atua-ção Regional (DATAR), responsável pela elaboração eacompanhamento dos Contratos de Plano Estado/Re-gião, realiza estudos prospectivos para avaliar as in-certezas, os riscos e as oportunidades para o futurodesenvolvimento sócio-econômico e ambiental das re-giões. Os estudos criam visões estratégicas para cadaregião nos próximos 20 anos, permitindo traçar o ce-nário desejável de desenvolvimento equilibrado do ter-ritório e a inserção das regiões na economia européiae mundial.

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Reino Unido

O Reino Unido operou durante 30 anos com regimeanual de planejamento da despesa, modelo que geravainstabilidades macro-econômicas, não permitia o pla-nejamento de longo prazo e nem viabilizava ogerenciamento efetivo dos recursos públicos.

A partir de 1998, o governo britânico empreendeu amplareforma no seu sistema de planejamento, orçamento e fi-nanças com o objetivo de reduzir custos e melhorar aqualidade dos produtos entregues à sociedade. Os gastospúblicos e as prioridades de atuação do governo passa-ram por revisão profunda, de forma a aliar o planeja-mento das despesas públicas à política fiscal responsá-vel. A orientação passou a ser a busca de resultados.

O modelo britânico tem três instrumentos de planeja-mento e orçamento, voltados para a melhoria do gastopúblico e a definição das metas e prioridades do go-verno. O horizonte temporal dos planos e orçamentosvisa garantir a continuidade das ações de governo epossibilitar o ajuste das despesas ao cenário macro-econômico do país.

Instrumento de planejamento plurianual, o SpendingReview apresenta o plano de despesas do governo paraum horizonte de três anos, com revisões a cada doisanos, abrangendo todos os gastos correntes e os inves-timentos. O documento traz as principais melhorias pre-vistas na qualidade dos serviços públicos, incluindo a re-visão completa dos objetivos e metas do governo na bus-ca do alcance dos seus objetivos. O plano é estruturadopor departamentos e por programas multissetoriais, cri-ados a partir da análise setorial e transversal obedecen-do à orientação estratégica do governo.

O orçamento anual tem duas ferramentas: Pré-Budgete Budget. O primeiro representa a proposta orçamen-tária elaborada pelos departamentos e consolidada peloTesouro Nacional. O segundo traduz-se no Orçamento

a ser submetido e aprovado pelo Parlamento, contendoos ajustes decorrentes da intervenção dos parlamenta-res na alocação de recursos.

A programação financeira toma por base o SupplyEstimates, que representa as autorizações concedidaspelo Parlamento aos departamentos para a execuçãoda despesa.

O planejamento setorial tem papel relevante no mode-lo britânico. Os órgãos executores elaboram os Rela-tórios Departamentais, espécie de planos plurianuais,contendo objetivos, metas e distribuição dos recursosdentro de sua área. Os relatórios são a base para oprocesso de gerenciamento dos recursos públicos e paraa avaliação de desempenho dos departamentos.

Os órgãos centrais fazem contratos de gestão com osdepartamentos, os Public Service Agreements - PSAs,que trazem as informações sobre as diretrizes e objeti-vos de cada área, recursos e metas de desempenho eeficácia, relacionando-os com as orientações estraté-gicas do governo. Assim sendo, os gerentes de progra-mas têm não só autonomia para contratação de pesso-al, como também autoridade sobre seu orçamento e suaestrutura. Para auxiliar a tarefa dos departamentos,são elaborados dois documentos:

• Os Service Delivery Agreements - SDAs descre-vem como as prioridades do governo serão entre-gues à sociedade e as mudanças a seremintroduzidas no gerenciamento e na operação dosdepartamentos para facilitar o trabalho.

• Os Departamental Investment Strategies - DISsdetalham a estratégia para o gerenciamento dosinvestimentos de cada departamento.

A participação da iniciativa privada em parceria como poder público é uma das marcas registradas do mo-




PIB: US$ 1.4 trilhão

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delo britânico. O desenvolvimento de Private FinanceInitiatives - PFIs e Public Private Partnerships - PPPsvisa assegurar elevado nível de investimentos no setorpúblico e melhorar a qualidade dos serviços. O inves-timento do setor privado em PFI correspondeu a 17%dos investimentos no setor público nos exercícios fi-nanceiros de 1999-00 a 2001-02. Entretanto, diante dosproblemas surgidos nos últimos anos, o governo estáevoluindo o conceito de parceria e definindo melhornos contratos as responsabilidades dos parceiros pri-vados nos empreendimentos.

O modelo britânico dá ênfase à modernização dos ser-viços públicos para melhorar os resultados oferecidosà sociedade. Para isso, foi criado um programa de mo-dernização, conduzido pelo Office of Public ServicesReform - OPSR (Escritório de Reforma do Serviço Pú-blico), ligado ao ministro do gabinete. O programa estásendo executado em todos os departamentos e agênci-as do governo, envolvendo 470 mil servidores civis doReino Unido.

O treinamento e a capacitação de recursos humanos éponto fundamental do programa da OPSR, que dispõede um órgão nacional voltado para o treinamento ecapacitação de pessoal. Há ênfase na formação de fun-cionários públicos em gerência de projetos e na im-plantação de política de igualdade de oportunidadespara o emprego e o crescimento profissional dentro dosetor público.

O Reino Unido adota o modelo de excelência criadoem 1988 pela Fundação Européia para Gestão da Qua-lidade (EFQM) para garantir a evolução da gestão nosetor público e privado. O modelo é uma matriz de auto-avaliação que conduz ao melhoramento contínuo daqualidade, com oito princípios fundamentais: orienta-ção para resultados, liderança, gestão, envolvimento edesenvolvimento do pessoal, aprendizagem, desenvol-vimento de parcerias e responsabilidade pública.

Para permitir inovação na gestão pública, foi criada aPerfomance and Innovation Unit (PIU), uma pequenaunidade do Gabinete, que visa prover o governo de ca-pacidade para analisar e difundir as principais políti-cas e projetar soluções estratégicas e multissetoriais.Como há ênfase em resultados práticos, a maioria dasrecomendações da PIU se transforma em política degoverno, a ser implementada o mais rápido possível.

A informação sobre o desempenho dos programas dogoverno é pedra angular do compromisso do Reino Uni-do na modernização dos serviços públicos, pois forne-ce as ferramentas para se medir o progresso de umaorganização em direção aos seus objetivos. Assim, ogoverno desenvolveu estrutura de informação que per-mite ajustar os alvos com mais transparência paramelhorar os serviços públicos. O sistema, que serve debase para a avaliação das ações governamentais, foidesenvolvido em conseqüência de recomendação daPIU.

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O governo da Suécia iniciou em 1994 a reforma doprocesso orçamentário com o objetivo de reduzir o dé-ficit público, que chegou a 12% do PIB em 1993, eestancar o crescimento da dívida pública. As mudan-ças buscavam reverter três problemas detectados pelogoverno: a falta de disciplina orçamentária, com contro-le frágil do Executivo sobre o total das despesas; o focoda discussão nas dotações individuais, sem nenhuma vi-são sobre o agregado dos gastos públicos; e o longo pro-cesso para aprovação do orçamento no Parlamento.

A reforma teve como eixo central a fixação de metas deequilíbrio financeiro e tetos de gastos públicos, o queimplicou em grandes mudanças no processo de delibe-ração sobre o orçamento. O governo passou a traba-lhar com visão de longo prazo mais abrangente e trans-parente e promoveu-se uma revisão do aparato que en-volve o processo orçamentário.

Desde então, o governo sueco passou a trabalhar comprogramação orçamentária trienal, elaborada em duasetapas. Na primeira fase, o Executivo define:

• objetivos da política fiscal, com nível de superávit/déficit do setor público;

• nível máximo de gasto total do governo central;

• distribuição do gasto por 27 áreas de despesa, comfixação de tetos ligeiramente acima das estimativasdas diferentes áreas, para ter margem orçamentária.

A proposta inicial é então encaminhada ao Parlamento,que promove ampla discussão sobre os limites de gastopara as 27 áreas de despesa. O partidos de oposição par-ticipam ativamente do debate, apresentando propostasalternativas para os limites setoriais. A sociedade tam-bém participa, oferecendo sugestões de mudanças atra-vés dos grupos de pressão no Parlamento. O Legislativopode fazer remanejamentos entre as diferentes áreas, des-de que mantenha o teto global dos gastos públicos.

Suécia

Aprovados os limites setoriais, as áreas de despesa pas-sam a detalhar os recursos orçamentários para cadauma das 270 agências administrativas do governo sue-co, que dispõem de três tipos de dotações: gastos comcusteio, transferências a terceiros e investimentos. Nessemomento, também se inicia a negociação em torno dasCartas de Instrução, espécie de contratos firmados en-tre os ministérios e as agências, explicitando os pro-gramas, objetivos, resultados e produtos a serem entre-gues por cada uma delas. Concluída a segunda fase, aproposta orçamentária é novamente encaminhada aoexame do Parlamento.

As agências têm grande autonomia e flexibilidade nouso de sua dotações, pois o sistema foi elaborado como intuito de promover a efetiva prática de gestão finan-ceira e não existe vinculação de receitas a despesas.Como as dotações são plurianuais, as agências podemusar recursos não utilizados em um exercício no anoseguinte ou mesmo antecipar despesas de recursos pro-gramadas para o próximo exercício.

O diretor-geral da agência, com mandato de seis anos, éescolhido pelo primeiro-ministro e o ministro setorial en-tre pessoas de reconhecida competência do setor públicoou privado. Ele é responsável pelo recrutamento, aperfei-çoamento e demissão de seus funcionários, bem como pelodesenvolvimento da política salarial. O pressuposto é aresponsabilização do gerente/diretor, que deve responderpelo quê faz e não como faz. Ao invés de controlar osinsumos, o foco passa a ser os produtos e resultados.

O sistema sueco prevê a liberação automática dos re-cursos previstos no orçamento para as agências à ra-zão de 1/12 por mês. Existe uma conta única do gover-no no Banco Central, mas as agências possuem contasvirtuais com as suas disponibilidades financeiras. Dia-riamente, o saldo da conta única é zerado e há negocia-ção com os bancos para garantir a liquidez do mercado.





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O processo orçamentário sueco tem alto nível de trans-parência. O governo prepara relatórios impressos so-bre as atividades desenvolvidas, além de incluí-los naInternet. O cidadão tem livre acesso aos órgãos públi-cos para obter qualquer dado ou informação. Além dis-so, o Parlamento promove auditorias regulares sobreas atividades do Executivo, utilizando auditores eleitose servidores civis.

O sistema sueco de avaliação de desempenho está emprocesso de maturação. Cada agência elabora anual-mente relatórios financeiro e de desempenho, sendo queeste último cobre os três anos fiscais anteriores. Entre-tanto, existem críticas no sentido de que os relatóriossão muito volumosos (mais de 100 páginas), apresen-tam baixa qualidade de informação sobre os resulta-dos alcançados e não produzem impactos nos proces-sos de planejamento e orçamento.

Os relatórios passam por auditoria do National AuditOffice, uma espécie de Secretaria Federal de Controleda Suécia, que vem fazendo propostas para o aperfei-çoamento do processo de avaliação.

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Elaboração:Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos - SPI

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Colaboração:Frederico Reis Araújo

Rossana Oliveira Alves

Projeto Gráfico:Ednaldo Lopes da Mata

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