experiências de planejamento como ferramenta da governança para o desenvolvimento local
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EXPERIÊNCIAS DE PLANEJAMENTO COMO FERRAMENTA DA
GOVERNANÇA PARA O DESENVOLVIMENTO LOCAL
Arturo Jordán1
PLANEJAMENTO, GOVERNANÇA E DESENVOLVIMENTO LOCAL: TRÊS
TEMAS INTERCONECTADOS
No Brasil observa-se a partir da segunda metade da década de noventa a implementação
dos chamados programas de desenvolvimento local, abrindo novas perspectivas para
inúmeros municípios de pequeno porte, marcados por situações de elevada pobreza e
baixo, ou mesmo quase nulo, dinamismo econômico.
Os programas de desenvolvimento local que começaram a serem implementados neste
período não nasceram de decisões no âmbito das políticas públicas, embora alguns deles
tenham a sua origem em instituições financeiras federais, como os patrocinados pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e pelo Banco do Nordeste.
Outros resultaram de parcerias entre fundações e institutos do Terceiro Setor e ainda,
mais recentemente, observa-se uma iniciativa governamental abrangendo todo o Estado
de Santa Catarina, na Região Sul do país.
Verificam-se também iniciativas do Governo Federal para redirecionar, integrar e
melhorar suas ações em direção ao nível local. Ao mesmo tempo, os enfoques
microrregionais e multissetoriais passam a influenciar diversos programas, tanto no
âmbito governamental, quanto nas agendas de fundações nacionais e internacionais.
Independente da origem, dos atores envolvidos e também da dimensão de cada um
destes programas, destacam-se como traços comuns o enfoque em territórios, e não mais
em cidades de forma isolada, e a abordagem crescentemente multissetorial, abrangendo
iniciativas no campo dos setores sociais básicos, como saúde, educação e assistência
social e, principalmente, estratégias de geração de trabalho e renda a partir da
identificação e o fortalecimento de cadeias produtivas microrregionais. Ganham espaço
neste terreno estratégias de fortalecimento do capital social e de articulação com o poder
público municipal, desafiado a desempenhar um novo papel de agente do
desenvolvimento de seu município no contexto de uma microrregião.
Contudo, o tema do desenvolvimento local ainda não se tornou parte integrante das
políticas públicas. No nível federal, há uma experiência bastante recente do Ministério
do Desenvolvimento Agrário. Também o Ministério do Turismo, o Ministério da
Integração Nacional e o Ministério da Pesca e Aquicultura projetam algumas ações na
perspectiva do desenvolvimento territorial. Apesar do avanço que isso significa, trata-se
ainda de experiências isoladas do governo federal, não incorporando outras políticas.
1 Arturo Jordán é formado em Ciências Econômicas, Sociologia e Filosofia, com especializações de
mercado em Planejamento e Avaliação, Desenvolvimento Local / Regional e Desenvolvimento
Institucional. Associado do IADH GESPAR, Diretor da GP MASTER, Consultor do PNUD, da Fundação
KELLOGG, da FUNDAJ e de outras Instituições e Entidades.
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Some-se a isto o fato de que as políticas públicas em geral são organizadas de forma
fragmentada e estanque, dificultando sobremaneira estratégias que apontam para o
enfrentamento de questões de um ponto de vista mais integrado, como é o caso dos
programas de desenvolvimento local. Com isso, o trabalho de articular e influenciar
políticas públicas torna-se muito mais complexa e, freqüentemente, infrutífera.
Por fim, é preciso considerar que a ausência de políticas públicas robustas com enfoque
em desenvolvimento local representa um enorme obstáculo para a sustentabilidade
desses processos, em especial os necessários ganhos de escala. Em um país com
dimensão continental como o Brasil e com profundas desigualdades inter e intra-
regionais é indispensável contar com modelos de desenvolvimento capazes de atender
às diferentes microrregiões. Não se trata apenas de avaliar se é possível ampliar a
abrangência no lugar onde se realiza, mas de ver as possibilidades de realizar este tipo
de experiência com níveis de escala superiores, inclusive com perspectiva nacional.
Pode-se afirmar que até o momento no Brasil, as experiências de desenvolvimento local
não superaram a fase de projetos demonstrativos, com elevados investimentos e
resultados importantes, porém, localizados e sem força para dinamizar o território como
um todo.
Por outra parte, na perspectiva do processo democrático de distribuição de poder e na
redefinição do Estado e a busca de uma cidadania participativa, conhecer e analisar a
cultura política da governança e identificar os atores e os processos de tomada de
decisões em uma sociedade democrática torna-se uma necessidade premente.
Nesse contexto, o planejamento se oferece como uma ferramenta adequada para facilitar
a boa governança, em particular em processos de desenvolvimento local / regional que,
pela pluralidade de atores, entre outros fatores, exige um conhecimento acurado do
território e a escolha de uma estratégia a ser aplicada que comporte e aglutine a
multiplicidade dos processos e dimensões do desenvolvimento.
A estratégia de desenvolvimento local escolhida deve conduzir a uma nova forma de
gestão público-privada, a partir do local, onde não apenas o poder governamental local,
mas diferentes atores desempenham o papel de produtores e articuladores de políticas
públicas, desde o desenho até a implementação e acompanhamento das ações.
Busca-se, em essência, um desenvolvimento integrado e sustentável dos territórios a
partir de um novo desenvolvimento institucional, que integre o Estado e a Sociedade na
busca de respostas às necessidades dos cidadãos, que tratem a coisa pública não como
responsabilidade de um ou de outra, mas como objeto de planejamento e ação conjunta
de responsabilidade mútua.
A estratégia de desenvolvimento local se completa na consideração do território como
apropriado para o desenvolvimento comunitário e produtivo, de caráter endógeno e em
ambiências de concertação e de compartilhamento de responsabilidades, que exige o
desenvolvimento de novas institucionalidades, onde a mobilização para a organização
social, a articulação para a gestão participativa, o protagonismo, a endogenia, o
empreendedorismo e a identidade cultural sejam permanentemente buscados e
concretamente construídos.
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Estes são os elementos básicos que devem ser considerados no planejamento estratégico
dos territórios. A clareza destes conceitos e a adequação dos métodos de abordagem do
planejamento à estratégia de intervenção nos territórios se constituirão em referências
teóricas e metodológicas primordiais para a concepção e montagem de planos que
possam ser implementados com sucesso nos territórios apoiados.
O presente trabalho se propõe a contribuir para o debate sobre o planejamento e o
desenvolvimento local no Brasil, trazendo experiências de três programas de
desenvolvimento local implementados no Brasil: Banco do Nordeste / PNUD
(1993/1999); Programa de Desenvolvimento Local do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social do BNDES (2000/2002); e Projeto Meu Lugar,
iniciado em 2003.
A IMPORTÂNCIA E O PAPEL DO PLANEJAMENTO... BEM FEITO.
Ageu Barros nos recorda algumas das falácias do Planejamento2. Citamos algumas mais
significativas em relação aos temas que estamos tratando aqui.
“Plano Estratégico é algo que se faz num hotel”.
“Planejar é prever o futuro e isso é impossível”.
“Planejamento é nada, Execução é tudo”.
“Um bom plano gerará resultados automaticamente”.
A respeito dessas falácias e desfazendo os mal entendidos, ele comenta: “O
Planejamento é um processo, não um evento. Não tem hora para começar e certamente
não tem hora para terminar... Por outra parte, o planejamento, na realidade, visa criar
visões e cenários de trabalho com grande probabilidade de ocorrência”.
Quanto à importância do Planejamento, insiste em que considerar que o Planejamento é
nada e a Execução é tudo, seria o mesmo que dizer, no contexto de uma maratona, que a
cabeça é nada e as pernas são tudo.
Ainda, concede que “sem acompanhamento, análise, aprendizado e ajustes, nenhum
plano gera resultados”.
O conceito de Planejamento
O Planejamento é um processo contínuo e permanente de pensamento sobre o futuro,
desenvolvido para estabelecer estados futuros desejados (planejamento dos fins) e
avaliar cursos de ação alternativos (planejamento dos meios).
A atividade de planejar surge da necessidade de modificar fatos e eventos que não nos
satisfazem suficientemente ou nos prejudicam. Os fatos da realidade são, ao mesmo
tempo, fatos sociais, políticos e econômicos. São eventos complexos que se
desenvolvem na realidade como resultado da atividade humana. A atividade de planejar,
portanto, visa modificar os fatos, intervir nos eventos, para assim satisfazer
necessidades e desejos humanos.
2 AGEU BARROS, Planejamento Estratégico e Financeiro, Editora Ciência Moderna, São Paulo.
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Mas, por outra parte, nada se faz sem esforço. As noções de satisfação e custo estão
intimamente ligadas à transformação dos fatos e eventos. Defrontamo-nos, assim, com a
necessidade de optar e, conseqüentemente com a necessidade de planejar para optar
melhor, de modo a que possamos decidir para modificar os fatos e eventos e torná-los,
com o menor custo relativo possível (menor dispêndio relativo de recursos), mais aptos
a proporcionar benefício (maior satisfação de necessidades e desejos humanos).
Os responsáveis pelo planejamento devem levar em consideração:
Na elaboração do Plano é necessário buscar alternativas que possibilitem a obtenção
de resultados satisfatórios e, dentre elas, optar por aquelas alternativas que melhor
compensem o esforço (custo) a ser desenvolvido para a obtenção de tais resultados
(melhor relação benefício/custo).
Na elaboração do Plano devemos procurar soluções duradouras, percorrendo
caminhos consistentes, soluções e caminhos permanentemente revistos e analisados,
de modo a não considerar acabado o plano quando impresso e formalizado como
produto, mas fazendo do Plano um contínuo processo de mudança e transformação
da própria realidade.
Na elaboração do Plano, a concepção e estabelecimento do Marco Lógico é o
referencial para o planejamento de todas as ações necessárias ao desenvolvimento e
implementação do Plano.
Estas três considerações contêm, implícita ou explicitamente, a definição (“o que é”) e a
finalidade (“para que serve”) do Plano.
A Gestão de Mudança Planejada
Bernardo Blejmar3 alerta: “É necessário identificar as distinções entre mudança
espontânea social e organizacional e mudança planejada”.
Entendemos que a mudança planejada se caracteriza pela intencionalidade dos atores,
pela existência de uma metodologia de intervenção e pela acumulação de poder para
concretizá-la e sustentá-la.
Diante de um diagnóstico de situação, se impõem profundas rupturas macro e micro
sociais que restituam a equidade e construam cidadania. A tarefa de liderança será,
assim, a de promover essas rupturas, essas mudanças.
Portanto, esses gerentes sociais e líderes teriam que ser capazes de olhar as organizações
através de um prisma com múltiplas faces. Serão negociadores capazes de desenhar
estratégias flexíveis que ao mesmo tempo em que identificam os fatos, podem adaptar-
se à mudança. Eles reconhecerão a importância do conhecimento e da informação, mas
também da sensibilidade e do cuidado de si mesmos e de aqueles com quem trabalham.
Daí a idéia de metodologias de mudanças que integrem diferentes perspectivas:
3 BLEJMAR, Bernardo, Liderazgo y Desarrollo Sustentable, Ed. Manantial, Buenos Aires.
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a) Estruturais: Porque será necessário revisar e mudar organogramas, processos,
sistemas.
b) Políticas: Verificar e operar sobre grupos de interesse, alianças, parcerias.
c) De recursos humanos: Identificando perfis pessoais dos atores, suas competências e
âmbitos de atuação.
d) Culturais: Apreendendo os valores, crenças e até mitos da organização, da
comunidade.
Trata-se de ver na gestão da mudança qual o papel da estratégia, do mapeamento da
situação, da comunicação, das experiências piloto e de outros dispositivos de
intervenção de atores.
O desenho de uma estratégia implica em escolhas, a saber, a orientação a seguir e o
destino a alcançar, um caminho a percorrer dentre os possíveis e, com base nestas
definições, construir uma agenda de prioridades. Porém não se trata apenas de escolhas;
a estratégia implica em renúncias, que abrange destinos que não se buscarão, temas que
não entrarão na agenda e caminhos que não serão percorridos. Sublinhamos este outro
lado da escolha, a renúncia, porque se torna relativamente fácil escolher o desejado, mas
constitui uma dificuldade organizacional assumir renúncias. A carência da identificação
da renúncia às vezes aparece como um obstáculo que retorna na implementação da
estratégia.
O valor agregado que traz a escolha é a possibilidade de focar, isto é, alinhar toda a
energia e recursos da organização em uma direção acordada entre seus membros, ali
onde o consenso total não existe, na medida em que negaria o especificamente subjetivo
das organizações: a singularidade e diferenças de seus membros. O escolhido e o
renunciado sempre são situacionais, isto é, ocorre hoje porque amanhã podem se
inverter os termos se a leitura e interpretação do contexto muda.
No planejamento estratégico trata-se de revisar os pontos fortes e as fraquezas da
organização e as ameaças e oportunidades do ambiente. È uma experiência de forte
participação do conjunto.
O planejamento operativo “desce” ao concreto, balizado na visão que estabelece o
planejamento estratégico.
Assim, trata-se de provocar uma atitude de mudança, conhecer e discutir uma
metodologia de planejamento estratégico e fornecer técnicas e ferramentas para a sua
implementação.
EXPERIÊNCIAS RECENTES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL NO BRASIL E
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
O autor destas linhas e vários dos atuais consultores e associados do Instituto de
Desenvolvimento Humano – IADH se envolveram em várias experiências de
Desenvolvimento Local, em que a contribuição do planejamento como processo, seus
produtos e os instrumentos utilizados permitiram excelentes avanços e resultados na
estratégia de desenvolvimento de territórios.
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O foco destas considerações se centra em um conjunto de três programas de
desenvolvimento local, em que, como foi dito, gestores e consultores do IADH se
envolveram no passado recente:
Projeto Banco do Nordeste / PNUD, desenvolvido de 1993 a 1999, em 50 áreas,
totalizando 204 municípios da Região Nordeste do Brasil;
Programa de Desenvolvimento Local do BNDES, de 2000 a 2003, em 17
territórios, envolvendo 61 municípios, das regiões Norte, Nordeste e Sul do Brasil;
Projeto Meu Lugar, do Governo do Estado de Santa Catarina, iniciado em 2003,
envolvendo todas as 30 regiões do Estado e seus 293 municípios.
O Quadro a seguir permite visualizar as principais características das experiências
selecionadas.
EXPERIÊNCIAS SELECIONADAS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL NO
BRASIL
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS
EXPERIÊNCIAS
PERÍODO
ÁREA DE
ABRANGÊNCIA
PRINCIPAIS
FINANCIADORES
ASPECTOS
METODOLÓGICOS
BANCO DO
NORDESTE / PNUD
1993/1999
50 Áreas
204 Municípios
Nordeste do Brasil
População: 12 Milhões
BANCO DO
NORDESTE
- Capacitação
- Crédito Financeiro
- Metodologia para
Gestão Participativa
BNDES / PNUD
2000/2003
17 Territórios
61 Municípios
Brasil
População: 04 Milhões
BNDES
- Capacitação
- Metodologia para
Gestão Participativa
- Projetos Produtivos
MEU LUGAR
SANTA CATARINA
2003/Atual
As 30 Regiões de SC
293 Municípios
População: 5,6 Milhões
ESTADO DE
SANTA
CATARINA
- Planejamento Regional
Participativo
- Gestão Regional
Participativa
Projeto Banco do Nordeste / PNUD
Em 1993, por iniciativa do Banco do Nordeste na busca de descentralizar e
democratizar sua ação creditícia surge o Projeto de Cooperação Banco do Nordeste /
PNUD, inicialmente focado na capacitação de organizações de pequenos produtores no
meio rural. No contexto da realidade do Nordeste do Brasil, de grande exclusão social
aliada a políticas públicas clientelistas e compensatórias, houve a necessidade de se
desenvolver métodos e processos inovadores que contemplassem as várias dimensões
do desenvolvimento no âmbito local, com ênfase no capital humano e social e como
forma de gerar novas relações entre o Estado e a Sociedade. A sistematização paulatina
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desses métodos e processos pedagógicos, a partir de avaliações permanentes dos
resultados e dificuldades enfrentadas, deu origem à Metodologia GESPAR – Gestão
Participativa para o Desenvolvimento Local, que tem como eixo a capacitação de
agentes produtivos (desenvolvimento produtivo), de prefeituras e órgãos de apoio ao
desenvolvimento (desenvolvimento institucional) e de comunidades locais
(desenvolvimento comunitário), buscando a articulação / parceria com instituições
governamentais e privadas para construção do desenvolvimento com equidade4.
O Projeto trabalhou em 50 áreas (contemplando 204 municípios) do Nordeste do Brasil.
No período 1993 a 1999, os componentes principais das suas ações foram:
Promover a gestão participativa e o desenvolvimento empresarial das
Organizações de produtores rurais e urbanos, assim como contribuir na formação dos
pequenos empreendedores do setor informal da economia, através de ações de
capacitação conduzidas pelo Projeto e em parceria com Instituições e Entidades de
apoio na Região.
Apoiar o desenvolvimento local em áreas e municípios selecionados, com ações
de capacitação destinadas a facilitar os processos de planejamento integrado e gestão do
desenvolvimento sustentável dessas comunidades.
Contribuir para o fortalecimento da ação de capacitação do Banco do Nordeste,
mediante a transferência de processos metodológicos, assessoria à definição de
estratégias de atuação e ao desenvolvimento de mecanismos de avaliação das ações.
Na experiência do Projeto Banco do Nordeste / PNUD dois instrumentos de
planejamento da Metodologia GESPAR foram destaque no apoio gerencial às
organizações de produtores e nos processos de desenvolvimento local: O Projeto
Conceitual e o Plano de Ação Imediata.
O Projeto Conceitual
A gênese ou origem de qualquer empreendimento está alicerçada na existência de três pressupostos:
a) Disponibilidade de alguns recursos, tais como bens de capital, dinheiro, know-how
(conhecimentos tecnológicos), capacitação, ou então conhecimento de quem os possui.
b) Pré-disposição para o risco: pretende-se empatar tempo e recursos na expectativa de obter
benefícios adicionais compensatórios do custo.
c) Ideia do que se pretende fazer, para quê, por quê , como, quando..., mesmo que esta idéia não
tenha ainda os contornos definidos nem estejam explicitados todos os seus componentes.
É nesta ideia ainda vaga, nebulosa, informe, que está contida a semente do futuro Projeto que levará à
implementação do empreendimento.
Assim, é de vital importância para o futuro desenvolvimento do Projeto explicitar, trabalhar e formalizar
a ideia inicial, analisando-a de todos os ângulos possíveis, não para amarrá-la e contê-la no seu
desabrochar, mas para dirigi-la com segurança e objetividade para a sua futura realização.
O instrumento que nos permite destrinchar e enriquecer a ideia inicial do futuro empreendimento é o
4 A Metodologia GESPAR recebeu, em 1998, como projeto inovador de combate à pobreza, o prêmio do
Programa Gestão Pública e Cidadania, uma parceria da Fundação Ford, Fundação Getúlio Vargas de São
Paulo e BNDES.
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PROJETO CONCEITUAL.
O Projeto Conceitual é, assim, o ponto de partida da elaboração de Projetos, tanto como instrumento
quanto como primeiro produto do processo planejador de empreendimentos.
Como instrumento, o Projeto Conceitual, com suas perguntas e respostas, é a ferramenta que força, abre,
ajusta a ideia ao seu ambiente, questiona preliminarmente a sua viabilidade e instrumentaliza os
processos para o seu desenvolvimento.
Como produto primeiro, o Projeto Conceitual é o insumo básico para a elaboração dos estudos de
viabilidade e dos projetos físicos que permitirão o avanço do Projeto em direção a sua implantação.
A metodologia empregada no Projeto Conceitual consiste em levantar um conjunto de questões,
consideradas clássicas e de bom senso, a respeito da ideia inicial do empreendimento cogitado.
As Perguntas do Projeto Conceitual
O quê? / Para quê? / Por quê? / Como? / Quando? / Onde? / Quem? / Quanto? / Com que meios? / Com
que resultados?
Na aplicação inicial destas questões, não há necessidade de manter a sequência de perguntas, exigindo
respostas caprichadas e completas. Pelo contrário, é conveniente deixar-se levar por uma espécie de
“tempestade cerebral”, Isto é, responder abertamente na ordem em que surgirem as respostas e do modo
como estas sejam explicitadas.
Posteriormente, sim, convirá “arrumar a casa”, exigindo uma melhor explicitação e complemento nas
respostas inicialmente dadas.
A fase do Projeto Conceitual é basicamente criativa e, nas questões que exigem informações, o nível de
conhecimento é o disponível pela experiência acumulada pelos participantes da sua construção. O
Projeto Conceitual busca respostas imediatas e objetos de formulação posterior, deixando para os
estudos de viabilidade e para os projetos básicos e executivos as respostas elaboradas.
Questões e Respostas
As Respostas às Questões do Projeto Conceitual, depois de elaboradas, corresponderão a tópicos básicos
dos Projetos de Viabilidade e Executivo, conforme pode ser visualizado no Quadro Abaixo:
QUESTÕES RESPOSTAS
O quê?
Para quê?
Por quê?
Como?
Quando?
Onde?
Quem?
Quanto?
Com que meios?
Com que resultados?
Caracterização
Objetivos
Justificativas
Processos e Modos
Prazo e Cronograma
Localização
Agentes
Metas
Recursos
Pré-Avaliação
Plano de Ação Imediata – PAI
Consiste em estabelecer um conjunto integrado de Atividades programadas de curto prazo e destinadas a
viabilizar futuras ações.
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“Quem sabe faz a hora, não espera acontecer...” (Geraldo Vandré)
O Plano de Ação Imediata também se serve de algumas das questões do Projeto Conceitual, mas,
diferentemente deste, busca definir ações de curto prazo, mesmo que algumas delas possam ter uma
perspectiva de médio e longo prazo.
AÇÃO
(O QUÊ)
OBJETIVO
(PARA QUÊ)
JUSTIFICATIVA
(POR QUÊ)
PROCEDIMENTOS
(COMO)
RECURSOS
(COM QUE
MEIOS)
PRAZO
(QUANDO)
RESPONSÁVEL
(QUEM)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
O Projeto Conceitual e o Plano de Ação Imediata foram ferramentas de suma
importância na construção de projetos das organizações de produtores e de municípios
iniciando processos de desenvolvimento local, quando ainda não se dispunha de uma
praxe testada e confirmada do “modus faciendi” junto a esses públicos.
O Programa de Desenvolvimento Local do BNDES
O BNDES, no âmbito da sua Área de Desenvolvimento Social, criou no ano 2000 o
Programa de Desenvolvimento Local, com o objetivo de formular e executar ações que,
levando em conta as vocações locais, permitissem a construção ou recuperação do
dinamismo econômico em microrregiões empobrecidas no país, em especial nas
Regiões Norte e Nordeste do Brasil. Para isto, disponibilizou recursos não-
reembolsáveis, provenientes do Fundo Social, para as atividades relativas aos processos
de mobilização, capacitação e identificação de oportunidades de investimentos e
formulação de projetos produtivos nestas microrregiões. Tais projetos, segundo este
Programa, poderiam vir a ser beneficiados com os serviços de créditos disponíveis no
BNDES.
A estratégia adotada pelo BNDES para a execução deste Programa foi a de realizar
parcerias com instituições especializadas que utilizassem diferentes metodologias. A
primeira parceria foi estabelecida, no âmbito da cooperação técnica com o PNUD, com
a equipe responsável pela Metodologia GESPAR, construída a partir da experiência
com o Banco do Nordeste. A equipe responsável pelo assim chamado Projeto BNDES /
PNUD elaborou diversos documentos com o objetivo de difundir os conceitos da
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Metodologia GESPAR, formando multiplicadores nas diversas microrregiões, tendo em
vista dar suporte aos processos de desenvolvimento local.
Este trabalho teve início em meados de 2000, envolvendo 18 microrregiões, com 57
municípios, com um total de 1 milhão de habitantes, de 9 estados do país. Além da
formação do capital humano e capital social, foi dada especial ênfase ao fomento de
atividades econômicas, terreno com poucos resultados alcançados na experiência
anterior do Banco do Nordeste / PNUD.
A Matriz de Marco Lógico foi ferramenta relevante tanto na concepção e construção do
Projeto de Desenvolvimento Local do BNDES como na formulação dos Projetos
apoiados nos vários territórios do país.
Matriz de Marco Lógico
O Marco Lógico do Projeto é um conjunto de elementos inter-relacionados que devem ser concebidos de
forma sistêmica, de modo a servir de referência de todas as ações do Projeto. A sua formulação permitirá
também o monitoramento, a avaliação e o re-direcionamento do Projeto.
Os elementos do Marco Lógico são:
O Resumo de Objetivos:
Fim: Formulação do objetivo geral de desenvolvimento ao qual o Projeto contribuirá;
Propósito: Objetivo ou objetivos concretos do Projeto;
Componentes: Conjunto de resultados produzidos pelo Projeto; e
Atividades: Tarefas que devem ser realizadas para produzir os componentes ou resultados do Projeto.
Os Indicadores, conforme o caso:
Sinalizam o impacto que o Projeto terá em relação ao objetivo de desenvolvimento;
Medem os resultados derivados da execução do Projeto;
Medem o estado de execução de cada um dos componentes do Projeto; e
Medem o esforço/custo e o tempo de execução para cada componente do Projeto.
Os Meios de Verificação:
São fontes de informação que podem ser utilizadas para verificar o alcance do objetivo de
desenvolvimento e a contribuição do Projeto, se os objetivos concretos do Projeto estão sendo
alcançados, se os resultados têm sido produzidos e se o orçamento foi aplicado conforme programado e
em tempo hábil.
Os Pressupostos Externos:
São condições ou circunstâncias externas necessárias para assegurar que o Projeto contribua
significativamente ao objetivo de desenvolvimento e para que os componentes possam ser completados e
alcancem o propósito do Projeto.
Um formato simples de uma Matriz de Marco Lógico é o apresentado a seguir:
RESUMO DE
OBJETIVOS
INDICADORES
MEIOS DE
VERIFICAÇÃO
PRESSUPOSTOS
EXTERNOS
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FIM
Formulação do objetivo
geral de
desenvolvimento ao qual
o Projeto contribuirá
Sinalizam o impacto
que o Projeto terá em
relação ao objetivo de
desenvolvimento
Fontes de informação
que podem ser
utilizadas para
verificar o alcance do
objetivo de
desenvolvimento e a
contribuição do
Projeto
Condições ou
circunstâncias necessárias
para assegurar a
continuidade dos benefícios
gerados pelo Projeto
PROPÓSITO
Objetivo ou objetivos
concretos do Projeto
Medem os resultados
derivados da
execução do Projeto
Fontes que podem ser
consultadas para
verificar se os
objetivos concretos do
Projeto estão sendo
alcançados
Condições ou
circunstâncias necessárias
para assegurar que o
Projeto contribua
significativamente ao
objetivo de
desenvolvimento
COMPONENTES
Conjunto de resultados
produzidos pelo Projeto
São descrições breves
e claras que medem o
estado de execução de
cada um dos
componentes do
Projeto
Fontes de informação
para verificar se os
resultados têm sido
produzidos
Condições ou
circunstâncias necessárias
para que os componentes
alcancem o propósito do
Projeto
ATIVIDADES
Tarefas que devem ser
realizadas para produzir
os componentes ou
resultados do Projeto
Orçamento e
horizonte temporal
para cada
componente do
Projeto
Informação para
verificar se o
orçamento foi
aplicado conforme
programado e em
tempo hábil.
Condições ou
circunstâncias necessárias
para completar os
componentes do Projeto
Mais sobre Indicadores:
Os Indicadores são padrões fixados para o controle, avaliação e acompanhamento dos processos e
produtos / resultados obtidos na execução do planejado; eles permitem monitorar a eficiência, eficácia e
efetividade das ações desenvolvidas em consonância com o alcance dos objetivos propostos.
Assim, os Indicadores são definidos e construídos para medir:
O Impacto do Projeto:
O impacto do Projeto é a contribuição aos Objetivos finalísticos de desenvolvimento, agregando
elementos que reforçam a efetividade e sustentabilidade da comunidade, instituição e/ou organização
beneficiada pelo Projeto.
(Exemplo no futebol: A vitória neste jogo contribui e reforça a possibilidade de que o time se classifique
para a próxima fase do campeonato, e até possa ser campeão...).
A Eficácia do Projeto:
A eficácia do Projeto se mede pelos produtos concretos e/ou resultados quantitativos e qualitativos
obtidos com a execução do Projeto. A avaliação considera a adequação dos propósitos e metas
inicialmente estabelecidos com os produtos/resultados obtidos e, ainda, confirmando ou não o
atendimento das necessidades originais dos beneficiários do Projeto.
(Exemplo no futebol: Fazer gol, defender um pênalti, ganhar o jogo, empatar fora de casa com um dos
bons times do campeonato...).
A Eficiência do Projeto:
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Refere-se aos modos, processos, métodos, técnicas, procedimentos, atividades, tarefas, meios, insumos,
recursos utilizados no Projeto. A avaliação considera a eficiência do Projeto analisando “como” o
Projeto foi desenvolvido, considerando a qualidade, o custo/esforço de realização, o tempo
disponibilizado e sua compatibilidade com os produtos/resultados obtidos.
(Exemplo no futebol: Jogar bem o jogo, com qualidade e entrosamento entre as linhas...).
Os indicadores (os bons indicadores) apresentam algumas características que os tornam adequados ao
que o planejador se propõe quando os constrói:
Indicam:
É a função própria do indicador. Se não indica alguma coisa em relação aos interesses dos planejadores
não tem utilidade. Por outro lado o indicador não atribui causas e circunstâncias nem altera os processos
e resultados; essas serão tarefas dos avaliadores e gestores que, alertados pela sinalização do indicador,
deverão procurar as razões e justificativas para o comportamento das variáveis em jogo e tomar decisões
e providências que alterem a situação apresentada.
Comparam:
- No Tempo (Marco Zero / Marco Atual);
- O Planejado / O Realizado;
- No Espaço e/ou com Grupos de Controle; e
- Qualidades.
Fixos:
Uma vez estabelecido, deverei aplicar o mesmo indicador para medir ao longo do tempo o fenômeno ou
variável que me proponho; a alteração do indicador em novas medições não me permitirá estabelecer
uma comparação válida entre os vários momentos ou marcos monitorados.
“Quanti-Quali”:
Os Indicadores podem ser quantitativos e qualitativos. Os primeiros expressam com maior ênfase a
medição através de números absolutos e/ou relativos, enquanto os segundos estabelecem graus e escalas
de medição (por exemplo, o “Número de participantes num Programa de Capacitação” é um indicador
quantitativo, enquanto o “Índice de Desenvolvimento Humano” de um país é um indicador qualitativo).
Contudo, há uma qualidade presente em qualquer indicador quantitativo e também há a possibilidade de
estabelecer medições quantitativas num indicador qualitativo. Assim, posso agregar qualidade ao
primeiro indicador do exemplo acima se considero o número de participantes capacitados; por sua vez, o
IDH pode ser expresso através de números, como 0,450 para um país e 0,900 para outro, não
significando que o desenvolvimento humano do segundo seja o dobro do primeiro.
Conclui-se que é importante construir e selecionar indicadores “quanti-quali” que manifestem as suas
medições permitindo comparações em escala numérica ou de grau e que agreguem qualidade mais
condizente com os objetivos e resultados esperados.
Claros na sua formulação:
Em perspectivas de ampliação da participação no planejamento e na gestão de determinado Projeto, a
formulação clara dos Indicadores facilita o envolvimento de todos os participantes, que compreendem o
que se espera deles e da organização a que pertencem ao permitir identificar como será medida a
eficiência, a eficácia e a efetividade do Projeto.
Poucos:
O excesso de Indicadores para medir o desempenho de um Projeto ou de uma Organização dificulta a
compreensão do que é relevante e dispersa os esforços de seu alcance, além de complicar, encarecer e
engessar o Sistema de CAA.
Contextualizados:
Cada Projeto e cada organização são únicos e diferentes dos outros. Por conseqüência, os Indicadores
são próprios para cada ente a ser avaliado e não devem ser copiados ou transladados de outros projetos
ou organizações sem critério.
Indicadores contextualizados são indicadores que refletem as características do contexto em que são
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aplicados, mesmo que os objetivos finalísticos e alguns resultados esperados possam ser comuns a vários
projetos. Daí que o avaliador não deverá julgar superficialmente expressões do indicador à primeira vista
favoráveis ou desfavoráveis sem considerar o contexto em que acontecem e os objetivos concretos do
Projeto. Os indicadores se constroem a partir de determinado Marco Lógico, com seus objetivos e
pressupostos externos próprios.
Há várias classificações de tipos de Indicadores, além da distinção entre quantitativos e qualitativos.
Uma classificação compatível com a construção e seleção de Indicadores, a partir de uma Matriz de
Marco Lógico, é a que distingue:
Indicadores de Impacto:
- de Contribuição ao Fim
- de Execução do Projeto (Propósito)
Indicadores de Execução:
- de Eficácia
- de Eficiência
No formato de Marco Lógico acima apresentado os Indicadores formulados seriam alocados conforme
explicitado a seguir:
RESUMO DE OBJETIVOS
INDICADORES
MEIOS DE
VERIFICAÇÃO
PRESSUPOSTOS
EXTERNOS
FIM
INDICADORES DE IMPACTO
DE CONTRIBUIÇÃO
PROPÓSITO
INDICADORES DE IMPACTO
DE EXECUÇÃO
COMPONENTES
INDICADORES DE EFICÁCIA
ATIVIDADES
INDICADORES DE EFICIÊNCIA
Finalmente, também são várias as formas de expressão de Indicadores:
Em valores absolutos (Ex. Nº de participantes capacitados)
Em valores relativos (Ex. % de participantes capacitados em relação ao total de participantes)
Como produto/resultado: (Ex. Plano de Capacitação elaborado)
Taxa (Ex. Taxa de Eficácia da Capacitação)
Índice, geralmente englobando vários indicadores (Ex. IDH, que se constrói a partir de outros
indicadores e variáveis: PIB per capita, longevidade e educação).
Coeficiente, que relaciona variáveis de conjuntos disjuntos (Ex. Coeficientes de Eficiência da
Capacitação: Custo por aluno, Nº de Alunos x Professor, etc.)
A Matriz de Marco Lógico orientou desde o começo todas as ações planejadas nas
organizações e territórios apoiados, servindo de base para o monitoramento dessas ações
e avaliação dos processos e resultados obtidos.
O Projeto Meu Lugar
O Projeto Meu Lugar, fruto da cooperação técnica entre o PNUD e o Governo do
Estado de Santa Catarina, foi concebido a partir da necessidade de dotar a política de
regionalização administrativa e descentralização do processo de desenvolvimento - que
vem sendo implementada desde janeiro de 2003 pelo governo catarinense - de
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tecnologias e estratégias administrativas adequadas para promoção do desenvolvimento
territorial catarinense.
O Projeto definiu como ação prioritária a elaboração de planos de desenvolvimento,
construídos a partir da concertação dos interesses locais, para os diversos níveis
territoriais existentes no Estado. Desta forma, foram implementadas ações visando
construir planos de desenvolvimento para cada uma das 30 regiões catarinenses e
projetos que viabilizassem a implementação desses planos.
Esperavam-se como resultados:
a) O fortalecimento das identidades locais, destacando o sentido de pertencimento
e o sentido da mudança dos atores sociais das regiões apoiadas.
b) A formação de capital humano, como principal ativo em um processo de
desenvolvimento local e sustentável.
c) A organização e gestão social, transformando os talentos humanos e potências
locais em capital social.
d) A cultura tradicional de planejamento do desenvolvimento transformada, pelo
envolvimento dos atores e agentes locais na construção e elaboração dos planos
e projetos dos seus territórios.
O Plano de Desenvolvimento Regional, elaborado de modo participativo pelos atores
relevantes de cada uma das 30 regiões do estado de Santa Catarina ainda é definidor das
ações implementadas e serve de referência para os novos cenários que se busca
construir nas regiões do estado.
Plano de Desenvolvimento Regional
Com a governança do território estabelecida, o Conselho de Desenvolvimento Regional (ou equivalente)
terá a incumbência de preparar, acompanhar e avaliar o Plano de Desenvolvimento Regional.
O Plano deverá conter, como mínimo:
A descrição da visão estratégica do território, incluindo os cenários futuros desejáveis;
Os objetivos e sua justificativa a partir da análise situacional;
As metas específicas a serem alcançadas;
As ações concretas para serem atingidos objetivos e metas;
A estratégia de implementação das ações;
Os procedimentos de controle, monitoramento e avaliação do Plano.
Um Roteiro recomendado do Plano de Desenvolvimento Local poderá ser:
APRESENTAÇÃO
1. CONTEXTUALIZAÇÃO
(Deve conter também o Histórico)
2. JUSTIFICATIVA
(Com base na Situação Atual, incluindo elementos de Estudos Básicos do território, Diagnóstico e
Prognóstico)
3. MARCO LÓGICO
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(Objetivos Gerais e Específicos / Metas / Produtos / Resultados Esperados)
4. ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO
(Estratégias/Linhas de Ação)
5. PROGRAMAS E PROJETOS
(Incluir Atividades e Cronograma)
6. ARRANJO INSTITUCIONAL
(Incluir parcerias, convênios previstos, etc.)
7. INVESTIMENTO E FINANCIAMENTO
(Incluir Quadro de Usos e Fontes, explicitando os Recursos necessários e as Fontes de financiamento)
8. VIABILIDADE E IMPACTO DO PLANO
(Trazer indicadores quantitativos e qualitativos de viabilidade econômico-financeira, social, ambiental e
técnica, encerrando com os Beneficiários e o Impacto de Contribuição ao Objetivo Geral e de Execução
do Plano, conforme Objetivos Específicos).
ANEXOS
Obs. O Documento principal deverá ser enxuto, colocando em Anexo Tabelas, Quadros, informações de
Diagnóstico, detalhamentos, estudos de mercado mais pormenorizados, documentação jurídica, etc.
O Plano de Desenvolvimento Regional cumpriu um papel não apenas no planejamento
de modo participativo das ações a serem realizadas nas regiões, mas especialmente na
mobilização e visão de território ampliado de atores que ainda visualizavam apenas “seu
próprio quintal” (seu negócio, organização ou município).
O PLANEJAMENTO COMO UM MECANISMO FACILITADOR DA
GOVERNANÇA
À luz das experiências vividas nos programas referidos podemos detectar alguns
mecanismos facilitadores do estabelecimento de processos e estruturas de governança
nos territórios.
São alguns:
A Formação de Lideranças. Mesmo sendo a partir de diferentes metodologias e
abordagens, é necessário atuar diretamente na formação de agentes de
desenvolvimento endógenos comprometidos com a causa do desenvolvimento
do território. São novos atores, que devem interagir e pressionar em diversas
instâncias ao poder público local com agendas coletivas, e que também devem
participar na nova governança que surge.
A Comunidade de Aprendizagem. Outra iniciativa que contribui bastante para
criar ambientes favoráveis à articulação e concertação de diversos atores é a de
estimular uma Comunidade de Aprendizagem. Esta estratégia consiste em
fortalecer a relação de apoio mútuo, solidária, colaborativa e cooperativa entre
instituições, projetos e pessoas através de três fatores fundamentais: a prática
dos projetos; a construção de teorias sobre a ação dos projetos; e o
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fortalecimento das capacidades das pessoas, das organizações, das empresas e os
empreendedores e dos movimentos sociais para enfrentar seus desafios.
A Articulação, o estabelecimento de Alianças interinstitucionais e a Nova
Governança. As novas institucionalidades criadas, assim como as alianças
interinstitucionais, têm um papel fundamental nos processos de desenvolvimento
local. No Projeto Meu Lugar a descentralização administrativa e a integração do
Governo do Estado de Santa Catarina em 30 Secretarias Regionais
possibilitaram a criação de diversas novas ações no Estado. A constituição dos
Conselhos de Desenvolvimento Regional, com a participação de representantes
da pluralidade de atores dos territórios regionais, permitiu discutir e elaborar os
Planos de Desenvolvimento em cada região, assim como as inversões
prioritárias que o Governo estadual deveria realizar.
A influência em Políticas Públicas. Uma estratégia potente no trabalho com
políticas públicas se refere à ocupação pela sociedade civil, e em particular pelas
empresas e empreendedores, de diversos espaços de representação. Com as
possibilidades legais e institucionais abertas pela Constituição Brasileira de
1988, a utilização dos Conselhos das diversas áreas e nos diferentes níveis de
governos, assim como a atuação em fóruns de articulação política da sociedade
civil, vem sendo um caminho importante na promoção da participação ativa de
atores sociais nas instâncias decisórias a respeito da política pública,
democratizando a tomada de decisão sobre a vida coletiva.
A Comunicação. A construção de alianças e parcerias - e a manutenção dessas
relações - passa pela credibilidade que as organizações participantes conseguem
conquistar nos locais onde agem. Neste contexto ganham especial relevância
ferramentas de comunicação que funcionam como instrumentos de expressão de
transparência y “accountability”. Por exemplo, a publicação de relatórios que
contenham declarações financeiras de forma clara e que explicitem os processos
de governança. Também é importante manter canais de comunicação abertos
com a sociedade, parceiros e inversores e financiadores.
Dentre os mecanismos facilitadores do estabelecimento de processos e estruturas de
governança nos territórios, precisamos destacar o que é foco deste artigo: O
Planejamento Conjunto.
O Planejamento do Desenvolvimento Local deve ser entendido como um processo de
programação e tomada de decisão sobre ações que constroem o processo de
desenvolvimento local, com envolvimento de atores sociais e segmentos representativos
da sociedade local. A proposta é a de assegurar participação aos atores em todas as
fases – análise da realidade, definição de prioridades, execução, monitoramento e
avaliação das ações. E também de garantir representatividade social – respeitar,
exprimir a diversidade local e valorizar a organização social.
O Planejamento Participativo se orienta para a construção de um projeto coletivo e a
criação de capacidade local que enfrente os desafios contemporâneos e proposições de
mudança. É a forma de capacitar a comunidade, estimulando a aprendizagem contínua e
criando espaços institucionais de negociação e construção de interesses coletivos.
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Tanto no Projeto Meu Lugar como nos territórios dos projetos apoiados pelo Banco do
Nordeste e pelo BNDES em cooperação com o PNUD, o planejamento participativo foi
fundamental para a mobilização dos atores sociais e para desenvolver a visão de futuro
nas comunidades e organizações de produtores.
As experiências comentadas são experiências que se diferenciam bastante, basicamente
pela origem dos recursos e pela liderança dos processos. Não obstante essas diferenças,
os desafios de articulação, concertação e governança são comuns a todos e implicam em
mudanças de paradigmas na forma como o setor público se organiza, e também no
modo de trabalho das organizações produtivas e comunitárias. Com efeito, se trata de
mudar a forma estanque e fragmentada como os governos trabalham, a partir de
instâncias setoriais, para uma nova forma que sustente estratégias marcadamente
multidisciplinares. Além disso, ainda no plano governamental, existe a necessidade de
articulação dos três entes governamentais – União, Estados e Municípios – tendo em
vista a estrutura federativa do País.
O relacionamento do Estado com as empresas e a sociedade civil em geral é outro
terreno a ser desbravado, onde prevalecem as alianças muito mais operativas do que
estratégicas. É necessário vencer os preconceitos de ambos os lados e também que as
empresas e organizações sociais criem um ambiente de colaboração entre elas.
Enfrentar esse conjunto de desafios não é tarefa fácil. Toda e qualquer agenda de
articulação implica necessariamente em mudar uma cultura histórica no terreno das
inversões públicas e também de atuação da sociedade civil. Mais do que isso, implica
em aprender a trabalhar de forma coletiva e aproveitar as oportunidades que surgem no
meio das estratégias de gerenciamento dos conflitos.
Vale a pena apontar, no meio dos processos de planejamento realizados e dos resultados
positivos alcançados, a fragilidade das experiências (em princípio potentes e
inovadoras) que, mantendo-se centradas e dependentes dos promotores (governo
estadual e bancos, no caso), não resistiram aos processos de mudanças políticas e
administrativas das estruturas gestoras. Se a sociedade civil, e em particular as empresas
e os empreendedores, tivessem um papel protagonista mais forte no processo, com
certeza teriam lutado e contribuiriam para sua continuidade, apesar das mudanças e
peripécias na gestão dos promotores originais.
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