excelentÍssima senhora presidente do supremo...
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EXCELENTÍSSIMA SENHORA PRESIDENTE DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
GLEISI HELENA HOFFMANN, brasileira, casada, Senadora da
República, do PT/PR, portador de Cédula de Identidade RG nº 3996866-5
SSP/PR, inscrita no CPF sob nº 676.770.619-15, localizável na Praça dos Três
Poderes, Senado Federal, Ala Teotônio Vilela, gabinete 04; e
VANESSA GRAZZIOTIN, brasileira, casada, Senadora da
República, do PCdoB/AM, portadora de Cédula de Identidade RG nº8/R472659
SESEG/SC, inscrita no CPF sob nº 161.146.202-91, localizável na Praça dos
Três Poderes, Senado Federal, Ala Alexandre Costa, gabinete 03;
vêm, por seu advogado (doc. 1), com fundamento no disposto no inciso LXIX, do
art. 5º, alíneas “d” do inciso I, do art. 102, ambos da Constituição Federal e no
que estabelece a Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009 impetrar o presente
MANDADO DE SEGURANÇA
com pedido de concessão de medida liminar
contra ato ilegal e abusivo praticado pelo Presidente da Mesa Diretora do
Senado Federal, SENADOR JOSÉ RENAN VASCONCELOS CALHEIROS,
brasileiro, casado, advogado, eleito pelo PMDB/AL, portador da CI cujo RG é o
de nº 229.771, emitida pela SSP/AL, inscrito no CPF sob o nº 110.786.854-87,
residente e domiciliado em Maceió - AL e estabelecido na Presidência do Senado
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Federal, localizada no Senado Federal, Praça dos Três Poderes, Brasília – DF,
CEP 70.165-900, indicado, para fins desta impetração, como Autoridade
Coatora, pelas razões de fato e de direito que passam a expor:
1. Da legitimidade para figurar no polo ativo do mandado de segurança
As impetrantes são partes legítimas para figurar no polo ativo do
presente mandado de segurança, por serem parlamentares integrantes do
Senado Federal, a quem está sendo submetida a apreciação da Proposta de
Emenda à Constituição nº 55/2016, com grave violação às normas
constitucionais que disciplinam o processo legislativo de alteração da
Constituição Federal, conforme restará demonstrado nesta petição e com os
documentos que a acompanham, bem como entendimento consagrado pela
jurisprudência dessa egrégia Corte, como se anota no seguinte acórdão do
Mandado de Segurança nº 24.667, cujo Relator foi o Ministro Carlos Velloso,
julgado em 04/12/2003:
“CONSTITUCIONAL. PODER LEGISLATIVO: ATOS: CONTROLE
JUDICIAL. MANDADO DESEGURANÇA. PARLAMENTARES.
I. - O Supremo Tribunal Federal admite a legitimidade do
parlamentar - e somente do parlamentar – para impetrar mandado
de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no
processo de aprovação de lei ou emenda constitucional
incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o
processo legislativo.
II. - Precedentes do STF: MS 20.257/DF, Ministro Moreira Alves
(leading case) (RTJ 99/1031); MS 20.452/DF, Ministro Aldir
Passarinho (RTJ 116/47); MS 21.642/DF, Ministro Celso de Mello
(RDA 191/200); MS 24.645/DF, Ministro Celso de Mello, "D.J." de
15.9.2003; MS 24.593/DF, Ministro Maurício Corrêa, "D.J." de
08.8.2003; MS 24.576/DF, Ministra Ellen Gracie, "D.J." de
12.9.2003; MS 24.356/DF, Ministro Carlos Velloso, "D.J." de
12.9.2003.
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III. - Agravo não provido”. Acórdão publicado no DJE de
23/04/2004)”
2. Da legitimidade para figurar no polo passivo da impetração
O Exmo. presidente do Senado Federal é indicado como
autoridade coatora em virtude de ter praticado os atos lesivos de burla
constitucional e regimental na tramitação da Proposta da Emenda Constitucional
nº 55/2016 aqui atacados, como restará demonstrado pela narrativa dos fatos e
pelo entendimento de direito.
3. Dos fatos
Conforme se pode verificar na tramitação da Proposta de Emenda
à Constituição nº 55, em 26/10/2016, a autoridade coatora, por despacho seu,
submeteu-a a apreciação da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do
Senado Federal.
Naquela comissão, após a realização de audiências e vista
coletiva, o parecer do relator, Senador Eunício de Oliveira foi aprovado por
maioria, vencidos os votos em separado dos Senadores Roberto Requião,
Humberto Costa, Vanessa Grazziotin e Randolphe Rodrigues (docs anexos).
Submetida ao plenário da Casa legislativa, a Proposta de Emenda
à Constituição nº 55/2016 foi votada em primeiro turno no dia 29 de novembro
de 2016. Em seguida, passou a cumprir o interstício entre o primeiro e o segundo
turno de, no mínimo, cinco dias úteis, pela exigência do art. 362, do Regimento
Interno do Senado Federal, sendo submetida, ato contínuo, às 3 (três) sessões
deliberativas ordinárias em segundo turno, nos termos do mesmo diploma
legal regimental que ordena:
“Art. 363. Incluída a proposta em Ordem do Dia, para o segundo
turno, será aberto o prazo de três sessões deliberativas
ordinárias para discussão, quando poderão ser oferecidas
emendas que não envolvam o mérito.” (grifamos)
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Note-se que o regimento interno é de clareza meridiana ao
consignar a necessidade de sessão deliberativa ordinária de discussão de
uma proposta de emenda à Constituição, não comportando exame
dessemelhante do texto.
Nada obstante, o presidente do Senado Federal, autoridade ora
impetrada, no dia 08 de dezembro de 2016, de forma atropelada e sem qualquer
convocação prévia, realizou três sessões no mesmo dia, sendo duas delas, a
despeito do que prevê explicitamente o RISF, sessões extraordinárias, para
contar prazo para a PEC 55/2016.
“08/12/2016 - 190ª Sessão Deliberativa Extraordinária 10h30
min
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 55, DE 2016 (nº
241 de 2016, na Câmara dos Deputados) Primeira sessão de
discussão, em segundo turno)
Primeira sessão de discussão, em segundo turno, da Proposta de
Emenda à Constituição nº 55, de 2016 (nº 241/2016, na Câmara
dos Deputados), de iniciativa da Presidência da República, que
altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para
instituir o Novo Regime Fiscal, e dá outras providências (Teto dos
Gastos Públicos).
08/12/2016 - 191ª Sessão Deliberativa Ordinária 14h00min
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 55, DE 2016
(nº 241 de 2016, na Câmara dos Deputados)
(Segunda sessão de discussão, em segundo turno)
Segunda sessão de discussão, em segundo turno, da Proposta de
Emenda à Constituição nº 55, de 2016 (nº 241/2016, na Câmara
dos Deputados), de iniciativa da Presidência da República, que
altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para
instituir o Novo Regime Fiscal, e dá outras providências (Teto dos
Gastos Públicos).
08/12/2016 - 192ª Sessão Deliberativa Extraordinária 16h00min
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(Terceira e última sessão de discussão, em segundo turno)
Terceira e última sessão de discussão, em segundo turno, da
Proposta de Emenda à Constituição nº 55, de 2016 (nº 241/2016,
na Câmara dos Deputados), de iniciativa da Presidência da
República, que altera o Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal, e dá outras
providências (Teto dos Gastos Públicos).”
Formalmente questionado sobre a inclusão de matéria restrita às
sessões deliberativas ordinárias pela Exma. Senadora Vanessa Grazziotin, ora
impetrante, a autoridade indigitada coatora respondeu conferir “interpretação
diversa” ao regimento interno.
“A SRª VANESSA GRAZZIOTIN (Bloco Socialismo e
Democracia/PCdoB - AM. Para uma questão de ordem. Sem
revisão da oradora.)
– Muito obrigada, Sr. Presidente.
Nós temos na Ordem do Dia, hoje, na pauta, o item que trata da
primeira sessão de debates da PEC 55, e fomos convocados hoje
pela manhã, para uma reunião extraordinária.
Então, nós queremos apresentar a V. Exª, Presidente Renan, uma
questão de ordem no seguinte sentido: de fato, havia um calendário
acordado por todas as Lideranças para a tramitação, debate e
votação da PEC 55. Entretanto, nós entendemos que, em
decorrência dos últimos fatos – eu não quero me referir a eles neste
momento, farei isso no momento oportuno –, alguma coisa tem que
ser revista.
Então, nós recorremos ao Regimento Interno, Sr. Presidente, que
diz que uma proposta de emenda à Constituição só pode ser
debatida em sessões ordinárias. É isso o que determina o art.
363 do Regimento, podendo, obviamente, ser incluída em sessão
extraordinária, caso haja unanimidade de todas as Srªs e os Srs.
Senadores. E nós estamos aqui, Sr. Presidente, dizendo que não
vamos aceitar a discussão dessa PEC em sessão extraordinária,
mas somente em sessão ordinária.
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É esse o encaminhamento que nós fazemos a V. Exª neste
momento.
Eu acho que a Senadora Gleisi está trazendo a questão de ordem
por escrito e poderemos encaminhá-la à Mesa, Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. PMDB - AL) – A Senadora
Vanessa Grazziotin formula questão de ordem, apontando a
suposta violação do art. 363 do Regimento Interno do Senado
Federal, por tê-lo como taxativo, no sentido de que a discussão da
proposta de emenda à Constituição deve dar-se exclusivamente
em sessões deliberativas ordinárias.
Em que pese o brilhantismo da argumentação de S. Exª, a
literalidade do dispositivo não constitui a melhor exegese para o
cumprimento dos procedimentos regimentais. A inclusão de PEC
na pauta de sessão extraordinária, em absoluto, não viola o art.
363, posto que não afasta a aplicação do art. 189, conforme
autoriza o art. 372.
O art. 189, por exemplo, estabelece que o Presidente prefixará dia,
horário e Ordem do Dia para a sessão deliberativa ordinária,
dando-os a conhecer previamente ao Senado em sessão ou
através de qualquer meio de comunicação, como manda o
Regimento. Não há nenhuma restrição quanto à natureza da
matéria, portanto a inclusão de PEC em sessão ordinária,
independentemente de calendário especial, como revelam as
PECs 37 e 38, de 2011, casos concretos; a PEC 36, de 2016; e o
primeiro turno da PEC 55, de 2016, entre outros.
Não se ignore tampouco que os acordos de procedimentos
firmados pelos Líderes partidários são comuns para viabilizar a
apreciação de matérias que, mesmo não sendo consensuais no
mérito, revelam-se urgentes e relevantes para o País.
No processo legislativo, é fundamental o cumprimento das etapas
de discussão, sendo irrelevante se em sessão ordinária ou
extraordinária, desde que todos os Senadores, querendo, tenham
a oportunidade de fazê-lo.
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A apreciação da Proposta de Emenda à Constituição nº 55, de
2016, sabemos todos, segue calendário previamente acordado
com os Líderes, respeitado o direito das minorias.
Em face da sensibilidade da matéria, os Líderes deliberaram que
haveria a adequada discussão da matéria sem qualquer ressalva
quanto à natureza das sessões. Assim, ocorreu, no primeiro turno,
circunstância superada pelo tempo, tendo em vista que a questão
de ordem, veiculando dúvidas sobre a interpretação regimental,
deve ser suscitada imediatamente, durante a sessão, sob pena de
preclusão, art. 403, Senador Roberto Requião.
A inclusão da PEC 55, de 2016, em sessão extraordinária, Srs.
Senadores, Srªs Senadoras, apenas assegura o cumprimento da
meta temporal de conclusão da matéria, o dia 13 de dezembro,
como todos sabem, acordado com os Líderes no dia 19 de outubro,
divulgado publicamente e ratificado pelos Líderes e membros dos
partidos políticos presentes na reunião de Líderes no dia 16 de
novembro, que aprovou o rol de matérias que seriam apreciadas
até o fim desta Sessão Legislativa, igualmente público.”
A interpretação dada ao Regimento Interno foi questionada pelos
senadores presentes à sessão, nos seguintes termos:
“A SRª GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PR. Pela ordem. Sem revisão da oradora.) –
Obrigada, Sr. Presidente.
Na forma do art. 405 do Regimento Interno, eu recorro ao Plenário
da decisão de V. Exª e queria ponderar com V. Exª que o art. 189
não se aplica à matéria que estamos em verificação, porque essa
matéria é uma proposição sujeita a disposições especiais,
conforme o Título IX do Regimento Interno. Portanto, não se aplica
o 189 e o 363 é claro em dizer que não pode contar – não pode
contar – para discussão da matéria sessão extraordinária.
Portanto, recorro, na forma do art. 405, de sua decisão ao Plenário
da Casa.
..........................................................................................
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O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. PMDB - AL) – Eu peço aos
Senadores...
O SR. HUMBERTO COSTA (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PE) – Com o apoio da Liderança do PT.
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. PMDB - AL)
– Eu peço aos Senadores e às Senadoras...
O SR. MARCELO CRIVELLA (Bloco Moderador/PRB - RJ) – Sr.
Presidente.
A SRª VANESSA GRAZZIOTIN (Bloco Socialismo e
Democracia/PCdoB - AM)
– Com o nosso apoio também.”
............................................................................................
A SRª VANESSA GRAZZIOTIN (Bloco Socialismo e
Democracia/PCdoB - AM) – Eu quero aqui repetir as palavras do
Senador Humberto Costa, que iniciou dizendo que fazia um apelo
político a V. Exª, até muito maior do que o apelo regimental: vamos
debater esta matéria de acordo com o que determina o Regimento.
Eu acho, Sr. Presidente, que nós estamos no limite. A partir de
agora, não dá mais. Se não for possível... E nós entendemos que
isso é possível. Quem sabe até sem prejudicar o calendário dos
senhores? Mas, se não for possível, Sr. Presidente, nós vamos ter
que ter uma atitude, no meu entendimento, desculpe-me, muito
mais rígida, porque parece que agora tudo pode – parece que
agora tudo pode.
Nós estamos pedindo do lado político uma negociação para
discutirmos a matéria...”
Ao colocar a questão de ordem que visava fazer cumprir o
regimento em votação, o presidente do Senado afirmou tratar-se de um “acordo
de líderes”, sendo repelido por líderes partidários presentes, que afirmaram ter
concordado com um calendário para discussão e votação, não com a inclusão
da matéria em sessão que não tem, regimentalmente, essa atribuição.
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A natureza das sessões extraordinárias no âmbito do Senado
Federal relaciona-se com o debate de matérias de urgência, podendo ser
convocadas pelo presidente da Casa sempre em acordo com as lideranças (art.
154, § 3º, do RISF), o que, como já infirmado, não ocorrera. Tudo quando posto
joga por terra qualquer narrativa que pondere a aplicação do art. 412, do RISF.
Isso porque o acordo de lideranças tem expressa previsão regimental de não
prescindir da unanimidade dos líderes :
“Art. 412. A legitimidade na elaboração de norma legal é
assegurada pela observância rigorosa das disposições
regimentais, mediante os seguintes princípios básicos:
...............................................................................
III – impossibilidade de prevalência sobre norma regimental de
acordo de lideranças ou decisão de Plenário, exceto quando
tomada por unanimidade mediante voto nominal, resguardado o
quorum mínimo de três quintos dos votos dos membros da Casa;”
In casu não houve acordo unânime de lideranças, como se pode
perfeitamente verificar do debate feito no plenário do Senado por ocasião da
190ª Sessão Deliberativa Extraordinária. Houve, isso sim, flagrante
descumprimento ao devido processo legislativo e a dispositivos constitucionais,
como será adiante demonstrado.
Ato contínuo, a autoridade impetrada, ao encerrar a votação da
questão de ordem IMPEDIU a discussão da PEC 55/2016 afirmando que já havia
chamado o segundo item da pauta, o que também é contraditado pelas notas
taquigráficas da sessão. Há apenas uma menção, não anúncio, do item que se
referiria à matéria seguinte. Tudo feito de forma completa e propositadamente
açodada, quando deveria, a rigor, o presidente anunciar o início da discussão
do segundo turno da PEC 55/2016. Ao deixar de fazê-lo e impedir que a
Senadora Gleisi Hoffmann se manifestasse incorreu, desnecessariamente, em
grave violação ao seu direito parlamentar ao devido processo legislativo:
“O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. PMDB - AL) – Nós vamos
encerrar a votação e proclamar o resultado.
(Procede-se à apuração.)
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O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. PMDB - AL) – Votaram
SIM, 48 Senadores; e NÃO,12. Nenhuma abstenção.
Está mantida a decisão do Presidente da Mesa e esta sessão é a
primeira de discussão da PEC 55 em segundo turno.
Item 2 da pauta.
A SRª GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PR) – Para discutir, Sr. Presidente. Para discutir
a PEC 55.
O SR. MARCELO CRIVELLA (Bloco Moderador/PRB - RJ) – Sr.
Presidente, vamos para o Item 2, Sr. Presidente.
A SRª GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PR) – Para discutir. Para discutir em segundo
turno, Sr. Presidente. Eu gostaria da palavra para discutir a PEC 55
em segundo turno.
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. PMDB - AL) – Eu já chamei
o Item 2.
V. Exª terá.
A SRª GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PR) – Sr. Presidente, eu estava com o microfone
levantado. Por favor, se V. Exª quiser atropelar o Regimento e
colocar para contar, tudo bem. Agora tem que deixar nós
discutirmos. Eu gostaria de discutir a PEC 55.
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. PMDB - AL) – Depois de
anunciar o segundo item da pauta...
A SRª GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PR) – Não, Sr. Presidente, o senhor não
anunciou.”
O SR. MARCELO CRIVELLA (Bloco Moderador/PRB - RJ) –
Anunciou.
A SRª GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PR) – Não foi lido. O senhor não leu.
O SR. MARCELO CRIVELLA (Bloco Moderador/PRB - RJ) –
Anunciou, anunciou...
Anunciou sim. Eu ouvi...
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O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. PMDB - AL) – Item 2 da
pauta.
A SRª GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PR) – O senhor não leu, Sr. Presidente.
O SR. MARCELO CRIVELLA (Bloco Moderador/PRB - RJ) –
Anunciou, anunciou sim. Vamos em frente, Sr. Presidente.
A SRª GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PR) – Sr. Presidente, o senhor não leu.
O SR. MARCELO CRIVELLA (Bloco Moderador/PRB - RJ) –
Anunciou, anunciou sim. Anunciou, eu ouvi.
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. PMDB - AL) – Item 2 da
pauta.
A SRª GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PR) – Sr.Presidente, isso não pode acontecer. O
que é isso? Eu estava com o microfone levantado aqui.
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. PMDB - AL) – Item 2 da
pauta.
A SRª GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PR) – Eu estava com o microfone levantado, Sr.
Presidente.
O SR. MARCELO CRIVELLA (Bloco Moderador/PRB - RJ) – Sr.
Presidente, eu queria fazer um apelo...
A SRª GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PR) – Por favor, Sr. Presidente, eu quero apelar
a V. Exª. Eu quero discutir a PEC 55.
Já não basta ser em votação extraordinária, e V. Exª não vai dar a
palavra?
O SR. MARCELO CRIVELLA (Bloco Moderador/PRB - RJ) –
Depois do Item 2.
O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. PMDB - AL) – Projeto de
Lei do Senado nº 204.
A SRª GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistência
Democrática/PT - PR) – Inaudível. (Fora do microfone.)
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O SR. PRESIDENTE (Renan Calheiros. PMDB - AL) – Projeto de
lei do Senado nº 204....”
A situação fora de tal gravidade que após incluir uma Proposta de
Emenda à Constituição em sessão extraordinária, o Exmo. Presidente do
Senado impediu que ela fosse discutida, cassando a palavra dos parlamentares
que se dispunham a exercer seu dever, configurando o segundo ato de
ilegalidade que nulifica as sessões de debate da PEC 55/2016, por flagrante
desrespeito ao devido processo legislativo.
No mesmo dia 08 de dezembro a autoridade ora apontada como
coatora, incluiu a PEC 55/2016 na 191ª Sessão Deliberativa Ordinária, ocorrida
às 14h00min e na 192ª Sessão Deliberativa Extraordinária, ocorrida às
16h35min, reiterando a ilegalidade já cometida anteriormente naquela mesma
manhã.
Importa consignar, que o desrespeito ao devido processo
legislativo na discussão da PEC 55/2016, não pode ser justificado em razão da
circunstância do Senado não ter realizado sessões ordinárias nos dias 6 e 7 do
corrente mês de dezembro de 2016, tendo em vista a decisão da Mesa Diretora
da Senado em aguardar o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal a
respeito da Decisão Liminar concedida pelo Exmo Senhor Ministro Marco
Aurélio, nos autos da ADPF nº 402, datada de 05/12/2016, decisão esta que veio
a ser parcialmente referendada para que S. Excia. o Senador Renan Calheiros
fique impossibilitado de eventualmente ter de exercer interinamente a função de
Presidente da República.
A Autoridade Coatora não só podia, como deveria ter previsto a
realização das sessões ordinárias.
Mas além deste aspecto, NADA JUSTIFICA O ILEGAL E ABUSIVO
ATO DE IMPOSSIBILITAR QUE A MATÉRIA LEGISLATIVA POSTA EM
DISCUSSÃO, FOSSE EFETIVAMENTE DISCUTIDA!
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4. Do Direito
Essa colenda Corte sempre entendeu que há legitimidade para a
impetração de mandado de segurança por parlamentar destinado a coibir ato
ilegal praticado durante a tramitação de processo legislativo, em respeito ao
direito líquido e certo de participar de um devido processo legislativo
constitucional (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04).
Desse modo, a possibilidade de avançar na análise da
constitucionalidade da administração ou organização interna das casas
legislativas tem sido admitida em situações excepcionais, em que há flagrante
desrespeito ao devido processo legislativo ou aos direitos e garantias
fundamentais.
A regularidade do processo legislativo é questão que assume cada
dia maior importância nos debates contemporâneos. A formação democrática da
vontade legislativa, que diz respeito ao núcleo do sistema constitucional há que
ser avaliada sempre em cumprimento das normas postas, sob pena de uma
maioria sujeitar as minorias à sua vontade em detrimento de princípios gerais e
constitucionais e de obediência ao devido processo.
Em reconhecimento ao princípio da supremacia da Constituição
como corolário do estado constitucional e a ampliação do controle judicial de
constitucionalidade que dele decorre consagraram a ideia de que nenhum
assunto, quando suscitado à luz da Constituição, poderá estar previamente
excluído da apreciação judicial. É nesse diapasão que esse Supremo Tribunal
Federal tem entendido que a discricionariedade das medidas políticas não
impede o seu controle judicial, desde que haja violação a direitos assegurados
pela Constituição em vigor.
No caso em tela, ao burlar o procedimento de inclusão para
discussão da PEC 55/2016 nas três sessões deliberativas ordinárias,
conforme estabelece o art. 363 do Regimento Interno do Senado Federal, bem
como ao impedir formalmente a discussão, interditando a fala de senadores
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inscritos, incorreu o Exmo. Presidente do Senado não somente em violação a
dispositivo regimental, mas simultaneamente ao desrespeito à norma
constitucional perfeitamente posta no § 2º do art. 60, quando dispõe:
“Da Emenda à Constituição
Art. 60. .............................................................................
.........................................................................................
§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do
Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada
se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos
membros.” (grifamos)
O texto constitucional prevê um direito parlamentar
subjetivo no processo legislativo, que é a prévia discussão de qualquer proposta
de emenda constitucional. A proposta deverá ser discutida antes de ser votada,
e o destinatário desse comando constitucional são os parlamentares que têm o
direito subjetivo de discuti-la. A violação desse direito parlamentar subjetivo viola
diretamente o que dispõe o art. 60, § 2º, da Constituição Federal e invalida o
processo legislativo constitucional.
José Afonso da Silva, ao se aprofundar sobre as
regras procedimentais do processo legislativo constitucional, asseverou que “o
legislador tem o dever de respeitar os requisitos do processo legislativo para que
se possa produzir uma lei válida. Tem que respeitar, por exemplo, as regras de
iniciativa legislativa (quem pode apresentar o projeto de lei), tem que respeitar o
sistema de discussão e votação estabelecido, regras sobre revisão no
bicameralismo, sobre veto, sanção, promulgação e publicação. Se não forem
cumpridas essas regras procedimentais a lei pode ser inválida, isto é,
inconstitucional, ou poder ser ineficaz (falta de publicação, por exemplo)” (José
Afonso da Silva, Teoria do Conhecimento Constitucional, editora Malheiros, São
Paulo, 2014, pag. 423).
Em linha contínua de argumentação, no que tange ao cerceamento
da palavra a senadores que se dispunham a discutir a matéria, é postura que,
conquanto possa ser corriqueira e tida como da “praxe legislativa”, não pode
subsistir nem ser considerado procedimento menor ou de pouca gravidade,
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máxime em se tratando de debate relevante como uma alteração constitucional
da magnitude que a PEC 55/2016 alcança.
Independentemente da posição que se assuma quanto à
determinada proposta ou projeto em tramitação no parlamento, apresenta-se
ilegal a cassação da palavra de um parlamentar pela autoridade que ocupa a
posição de dirigir os trabalhos. Vetar o direito constitucional de um parlamentar
à palavra e a discutir as matérias que estão sob sua análise atenta contra a
soberania do voto que lhe foi conferido pelos seus eleitores, sendo intrínseco ao
exercício de seu mandato.
Urge, portanto, que se faça uma interpretação sistemática do
Regimento Interno do Senado Federal com princípios constitucionais e com a
jurisprudência já consagrada nessa Suprema Corte, sobretudo no que tange ao
direito de minorias parlamentares.
Outro não foi o entendimento em diversas ocasiões em que,
sustentado na farta jurisprudência do próprio STF, as decisões de Ministros
relatores reconheceram, preliminarmente, a possibilidade de o Tribunal “exercer
o controle da juridicidade da atividade parlamentar”, sempre que, como no caso
presente, esteja “em jogo a interpretação da Lei Maior”, sem que isso implique
eventual invasão de atividades de competência do Poder Legislativo,
diferentemente do que ocorreria diante de questões de natureza interna corporis,
“imunes ao controle jurisdicional em homenagem ao princípio da separação dos
Poderes, independentes e harmônicos entre si”.
À guisa de exemplo, entendeu a Exma Ministra Rosa Weber ao
examinar o Mandados de Segurança nº 32.885, em que se atacava decisão do
Presidente do Senado, que indeferiu as questões de ordem e determinou que se
procedesse à instalação de uma única CPI:
“É disso que se trata. Independentemente das minúcias
regimentais, a questão versa sobre prerrogativa das minorias. Há
que analisar a matéria à luz da Constituição Federal, e não do
Regimento Interno. Não é este que disciplina o direito cujo
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reconhecimento judicial se pleiteia. Indiferente que exista ‘recurso’
de ofício ou que conste formalmente do ato apontado como coator
o deferimento ou indeferimento do pleito da minoria,
consubstanciado no Requerimento nº 302, de 2014; à figura
externa do ato, prevalece a análise das consequências materiais
que ele produz, sob o parâmetro da normatividade decorrente do
art. 58, § 3º, da CF/88.”
Hipótese mais complexa que a que se discute nestes autos, o
presidente do Senado, naquele caso embora formalmente com respaldo em
norma do regimento interno da Casa legislativa, ao indeferir as questões de
ordem e submetê-las a exame da CCJ e, em última instância, do Plenário do
Senado, manifestando-se pela criação de uma única CPI, com objeto ampliado,
acabou por submeter o requerimento para instalação de CPI à vontade da
maioria, o que revelaria o “caráter materialmente constitucional” da controvérsia.
A esse propósito, afirmou a Ministra: “fundada, a pretensão, em potencial afronta
a preceito constitucional assecuratório de direito subjetivo público titularizado por
grupo minoritário integrante do Poder Legislativo, a controvérsia assume, na sua
substância, dimensão eminentemente constitucional”. Justificada estaria,
portanto, o exercício da jurisdição constitucional pelo STF e o mandado de
segurança seria o instrumento hábil para provocar sua atuação, no caso.
Mantendo essa postura, a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal já vem acumulando decisões, em que se afasta o argumento da
prevalência dos atos internos das casas legislativas, reconhecendo o direito
subjetivo dos parlamentares ao devido processo legislativo. O precedente
condutor foi firmado pelo Plenário, no Mandado de Segurança nº 23.831/DF,
publicado no DJ 04/08/06, em que foi relator o Exmo. Ministro Celso de Mello:
“(...)
O CONTROLE JURISDICIONAL DOS ATOS PARLAMENTARES:
POSSIBILIDADE, DESDE QUE HAJA ALEGAÇÃO DE
DESRESPEITO A DIREITOS E/OU GARANTIAS DE ÍNDOLE
CONSTITUCIONAL. - O Poder Judiciário, quando intervém para
assegurar as franquias constitucionais e para garantir a integridade
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e a supremacia da Constituição, desempenha, de maneira
plenamente legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria Carta
da República, ainda que essa atuação institucional se projete na
esfera orgânica do Poder Legislativo. - Não obstante o caráter
político dos atos parlamentares, revela-se legítima a intervenção
jurisdicional, sempre que os corpos legislativos ultrapassem os
limites delineados pela Constituição ou exerçam as suas
atribuições institucionais com ofensa a direitos públicos subjetivos
impregnados de qualificação constitucional e titularizados, ou não,
por membros do Congresso Nacional. Questões políticas. Doutrina.
Precedentes. - A ocorrência de desvios jurídico-constitucionais nos
quais incida uma Comissão Parlamentar de Inquérito justifica,
plenamente, o exercício, pelo Judiciário, da atividade de controle
jurisdicional sobre eventuais abusos legislativos (RTJ 173/805-810,
806), sem que isso caracterize situação de ilegítima interferência
na esfera orgânica de outro Poder da República.”
O nosso sistema democrático, em consonância com a jurisdição
constitucional impõe limites aos excessos da maioria e requer que se modere o
exercício da vontade majoritária. Desse modo, age a Corte Suprema na sua
função de reforçar as normatividade da democracia.
A propósito, importa relembra as sábias palavras do mestre Pedro
Lessa sobre os limites de atuação do Poder Judiciário no controle dos chamados
atos políticos, conceito do qual se extrai a atual jurisprudência sobre a matéria.
Dizia Pedro Lessa:
“Para se furtar à competencia do poder judiciario, não basta que
uma questão offereça aspectos politicos, ou seja susceptivel de
effeitos politicos. É necessario que seja simplesmente, puramente,
meramente politica.
Quaes são as questões exclusivamente politicas? As que se
resolvem com faculdades meramente politicas, por meio de
poderes exclusivamente politicos, isto é, que não têm como termos
correlativos direitos incarnados nas pessôas, singulares ou
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collectivas, sobre que taes poderes se exercem. Quando á funcção
de um poder, executivo ou legislativo, não corresponde, ou, antes,
não se oppõe um direito, de uma pessoa, physica ou moral, que a
acção desse poder interessa, um tal poder pressuppõe
evidentemente o arbitrio da autoridade, em quem reside. É um
poder discricionario, que portanto não póde ser restringido pela
interferencia de outro. Poder meramente politico é um poder
discricionário.”
E um pouco adiante:
“Acabemos, pois, de uma vez com o equivoco, definindo a
verdadeira doutrina americana, que é a nossa. Uma questão póde
ser distinctamente politica, altamente politica, segundo alguns, até
puramente politica, fora dos dominios da justiça, e comtudo, em
revestindo a fórma de um pleito, estar na competencia dos
tribunaes, desde que o acto, executivo ou legislativo, contra o qual
se demande, fira a Constituição, lesando ou negando um direito
nella consagrado. (...). Analogamente, discorrendo também dos
Insular Cases, dizia, ha pouco, outra autoridade, o professor Rowe:
“Estes julgados serviram de realçar com grande clareza a posição
única occupada pela Côrte Suprema. Diversamente de outro
qualquer tribunal, lhe cabe ás vezes resolver questões, que,
suposto juridicas na fórma, são politicas na substancia, e actuam
profundamente sobre a estructura de nossas instituições”. (...)
Dest’arte a interpretação constitucional se afastou da politica tanto
quanto possivel. Este “tanto quanto possivel", rematando e
restringindo as considerações anteriores, bem está mostrando não
se poderem evitar de todo as questões políticas, antes serem
muitas vezes de necessidade absoluta, na competencia de um
tribunal creado para constituir o juiz unico e definitivo, assim
dos seus proprios direitos, como dos do poder legislativo e do
executivo. Por mais que se apurem sutilizas, requintando ficções
e convenções, nunca se poderá conceber que não tope
frequentemente em questões politicas de alta gravidade o
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definidor exclusivo e supremo dos limites entre os tres orgams
da soberania nacional na distribuição constitucional dos
poderes”.
E algumas linhas depois:
“Numa palavra: a violação de garantias constitucionaes, perpetrada
á sobra de funcções politicas, não é imune á acção dos tribunaes.
A estes compete empre verificar se a attribuição politica, invocada
pelo excepcionante, abrange nos seus limites a faculdade
exercida”.
Em substancia:
exercendo attribuições politicas, e tomando resoluções politicas,
movese o poder legislativo num vasto dominio, que tem como
limites um circulo de extenso diametro, que é a Constituição
Federal. Emquanto não transpõe essa peripheria, o Congresso
elabora medidas e normas, que escapam á competencia do
poder judiciario. Desde que ultrapassa a circumferencia, os
seus actos estão sujeitos ao julgamento do poder judiciario,
que, declarando-os inapplicaveis por offensivos a direitos,
lhes tira toda a efficacia juridica.
(Do Poder Judiciario. Livraria Francisco Alves: Rio de Janeiro,
1915, p. 59 e 6366 – redação conforme o original – grifos das
Impetrantes.
É por essa razão, conforme já assinalado, que o Supremo Tribunal
Federal, superando a tese da insindicabilidade de atos tomados na condução do
processo legislativo, tem reconhecido amplamente a legitimidade ativa de
parlamentar para a propositura de mandado de segurança assegurando a defesa
do direito subjetivo ao devido processo legislativo, de que é exemplo o acórdão
no Mandado de Segurança nº 24.667, Relator o Ministro Carlos Velloso, julgado
em 04/12/2003:
“CONSTITUCIONAL. PODER LEGISLATIVO: ATOS: CONTROLE
JUDICIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. PARLAMENTARES.
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I. - O Supremo Tribunal Federal admite a legitimidade do
parlamentar - e somente do parlamentar – para impetrar mandado
de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no
processo de aprovação de lei ou emenda constitucional
incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o
processo legislativo.
II. - Precedentes do STF: MS 20.257/DF, Ministro Moreira Alves
(leading case) (RTJ 99/1031); MS 20.452/DF, Ministro Aldir
Passarinho (RTJ 116/47); MS 21.642/DF, Ministro Celso de Mello
(RDA 191/200); MS 24.645/DF, Ministro Celso de Mello, "D.J." de
15.9.2003; MS 24.593/DF, Ministro Maurício Corrêa, "D.J." de
08.8.2003; MS 24.576/DF, Ministra Ellen Gracie, "D.J." de
12.9.2003; MS 24.356/DF, Ministro Carlos Velloso, "D.J." de
12.9.2003.
III. - Agravo não provido”. Acórdão publicado no DJE de
23/04/2004)”
É que os regimentos internos das casas legislativas são fontes
normativas que decorrem de expressa autorização contida na Constituição
Federal de 1988, nos seus arts. 51, III e 53, XII.
Na lição de Raul Machado Horta:
“A função do regimento é complementar o texto constitucional,
preenchendo os claros que a Constituição confiou ao domínio
material do regimento interno. A posição do regimento, não
obstante a autonomia normativa na matéria que a Constituição lhe
reservou, é secundária e derivada, não podendo dispor contra o
que se encontra consagrado, expressa ou implicitamente, na
norma constitucional superior.”
(Limitações constitucionais dos poderes de investigação. Revista
de Direito Público, São Paulo, v. 5, p. 39, 1968)
Desse modo, a possibilidade de avançar na análise da
constitucionalidade da administração ou organização interna das casas
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legislativas tem sido admitida em situações excepcionais, em que há flagrante
desrespeito ao devido processo legislativo ou aos direitos e garantias
fundamentais.
A regularidade do processo legislativo é questão que assume cada
dia maior importância nos debates contemporâneos. A formação democrática da
vontade legislativa, que diz respeito ao núcleo do sistema constitucional há que
ser avaliada sempre à luz das normas postas, sob pena de uma maioria sujeitar
as minorias à sua vontade em detrimento de princípios gerais e constitucionais
e de obediência ao devido processo.
Em reconhecimento ao princípio da supremacia da Constituição
como corolário do estado constitucional e do adequado controle judicial de
constitucionalidade que dele decorre, consagrou a jurisprudência a ideia de que
nenhum assunto, quando suscitado à luz da Constituição, poderá estar
previamente excluído da apreciação judicial. É nesse diapasão que esse
Supremo Tribunal Federal tem entendido que a discricionariedade das medidas
políticas não impede o seu controle judicial, desde que haja violação a direitos
assegurados pela Constituição em vigor.
Ainda mais aberto ao controle jurisdicional do processo legislativo,
o Ministro Sepúlveda Pertence reiteradamente sustentou que a jurisprudência
acerca da impossibilidade de o Supremo Tribunal Federal examinar matéria
interna corporis não seria aplicável quando em jogo a defesa de direito subjetivo.
Esse ponto de vista do Ministro Sepúlveda Pertence, embora vencido em alguns
julgados, serviu para que o Supremo Tribunal Federal evoluísse a jurisprudência
para admitir o cabimento do mandado de segurança em diversas outras
hipóteses, dentre as quais é exemplo marcante a disciplina dos poderes das
CPIs e do poder dos presidentes das Casas Legislativas para designar, ou não,
membros de comissões.
Veja-se, por exemplo, o voto proferido pelo Ministro Sepúlveda
Pertence no julgamento do MS 21.754, Redator para o acórdão o Ministro
Francisco Rezek, Plenário, DJ 21.2.1997:
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“Senhor Presidente, entendo que esta jurisprudência é correta, e
decorre menos de textos expressos do que de uma experiência
internacional de concretização do princípio da independência e da
harmonia dos Poderes. A ela não tenho dúvida em me alinhar.
Permito-me uma breve consideração, apenas para não me
comprometer com a linha dessa jurisprudência, quando ela, a meu
ver, extravasa ou supera um pouco os limites da sua legitimidade.
Como um critério pragmático, prático, empírico, se repete muito, no
tema, é que, no processo legislativo ou em qualquer deliberação da
Câmara, o que o Judiciário pode apurar são as violações de norma
constitucional, não de norma regimental. Minha ótica, no ponto, é
um pouco diversa. Não me sinto, neste momento, autorizado à
afirmação apodítica de que da violação da norma regimental não
possa surgir jamais uma questão susceptível de solução
jurisdicional. O que me parece essencial é saber, seja qual for a
norma jurídica invocada, se há, em tese, direito subjetivo a
proteger. Se existe, pode a norma de referência ser regimental.
Assim como, pode a violação de norma constitucional não trazer
viabilidade, ao mandado de segurança, se não há direito subjetivo
em jogo: aí, a ofensa à Constituição poderá gerar, sim, a
inconstitucionalidade formal da norma dela decorrente a ser
declarada, porém, em outras vias.” (grifo das Impetrantes)
É conforme exposto, o direito subjetivo das impetrantes ao respeito
ao devido processo legislativo, representado pelo direito de discutirem a matéria
a ser deliberada, em sessões ordinárias, as questões centrais do presente
mandado de segurança, tendo como fundamento, o disposto no § 2º do art. 62,
da Constituição Federal, obstado pelo ato coator da autoridade impetrada.
5. Do periculum in mora
A par da ausência de urgência que justifique tamanha pressa na
alteração constitucional, e sem cumprir os requisitos constitucionais e
regimentais, a PEC 55/2016 teve sua fase de discussão considerada encerrada
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e está incluída na ordem do dia para ser votada em definitivo no dia 13 de
dezembro, terça-feira próxima no plenário do Senado Federal, o que evidencia
o periculum in mora e impõe a necessidade de concessão da medida liminar,
sob pena do perecimento do direito dos senadores ao debate que deveria
anteceder a votação.
6. Do pedido
De tudo quando exposto, as Impetrantes requerem:
a) seja concedida medida liminar, com fundamento no disposto no inciso
III, do art. 7º da Lei nº 12.016/2009, para que seja suspensa a
tramitação da Proposta de Emenda à Constituição nº 55/2016, no
Senado Federal, determinando-se que a autoridade coatora respeite o
direito dos Parlamentares a discutirem a PEC 55/2016, em 3 (três)
sessões deliberativas ordinárias de discussão conforme assegurado
no § 2º do art. 60, da Constituição Federal c/c art. 363 e art.412 do
RISF para, somente após o debate inclui-la na pauta e submetê-la à
apreciação e deliberação do Plenário do Senado Federal, ou até o
julgamento deste Mandado de Segurança;
b) sucessivamente ao item anterior, concessão de ordem liminar para
que, na improvável hipótese de que se considere constitucional e
regimental a discussão da PEC 55 em sessões extraordinárias, seja
determinada a realização de 1 (uma) sessão extraordinária de
discussão, ante a não realização da discussão na 190 ª sessão
extraordinária, de 8 de dezembro de 2016, na qual a autoridade
coatora impediu que a senadora impetrante Gleisi Hoffmann discutisse
a matéria;
c) seja determinada a notificação da autoridade coatora, nos termos do
disposto no inciso I do art. 7º, da Lei nº 12.016/2009, para que possa,
caso queira, prestar suas informações no prazo legal de 10 (dez) dias;
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d) seja determinada a intimação da Advocacia Geral da União, órgão de
representação judicial, para os fins do disposto no inciso II do art. 7º
da Lei nº 12.016/2009;
4. após a apresentação das informações da autoridade coatora, a
intimação do Procurador Geral da República, para que possa emitir seu
parecer, no prazo de até 10 dias, nos termos do disposto no art. 12 da Lei
nº 12.016/2009;
5. O deferimento da ordem de segurança, de forma que sejam
reconhecidos e declarados nulos os atos ilegais praticados na tramitação
da Proposta de Emenda à Constituição nº Constitucional nº 55/2016,
determinando-se que a autoridade coatora respeite o direito dos
Parlamentares a discutirem a PEC 55/2016, em 3 (três) sessões
deliberativas ordinárias de discussão para, somente após o debate inclui-
la na pauta e submetê-la à apreciação e deliberação do Plenário do
Senado Federal, e que sucessivamente seja deferida a segurança para
que seja declarada nula a discussão da PEC 55/2016 na 190ª sessão
extraordinária, na qual a autoridade coatora impediu que a Impetrante
Senadora Gleisi Hoffmann discutisse a matéria;
6.Protesta ainda, pela juntada das demais procurações, na forma dos arts.
104 caput, § 1º do CPC.
Dá-se à presente demanda o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), para
efeitos fiscais.
Termos em que E. Deferimento
Brasília, 12 de dezembro de 2016.
Paulo Machado Guimarães OAB/DF nº 5.358