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PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PIRAÍ DO SUL

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EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA VARA CÍVEL DA COMARCA

DE PIRAÍ DO SUL, ESTADO DO PARANÁ.

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, por seu

agente que adiante assina, no uso de suas atribuições legais, com base no incluso Inquérito

Civil nº MPPR-0110.11.000012-9, vem, perante Vossa Excelência, com fundamento nos art.

127, caput, 129, inciso III, art. 37, caput e § 4º, todos da Constituição Federal; art. 25, inciso IV,

alíneas “a” e “b”, da Lei nº. 8.625/93 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público); art. 68,

inciso VI, da Lei Complementar nº. 85/99 (Lei Orgânica do Ministério Público do Paraná); art. 1º

e 5º, da Lei nº. 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública); e Lei nº. 8.429/92 (Lei da Improbidade

Administrativa) propor o presente pedido de provimento jurisdicional de:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO DE DANO AO

PATRIMÔNIO PÚBLICO E IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES POR

ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, em desfavor de:

ANTÔNIO EL ACHKAR, brasileiro, casado, Prefeito do Município

de Piraí do Sul, Estado do Paraná, portador da Cédula de Identidade/RG: 1.083.030-3, inscrito


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no CPF/MF nº. 339.990.669-20, residente e domiciliado na Avenida Manoel Ribas, nº. 884,

centro, neste município e comarca de Piraí do Sul (PR);

JOSÉ CARLOS DIAS NETO e ADVOGADOS ASSOCIADOS,

sociedade de advogados inscrita na Ordem dos Advogados do Brasil/Paraná sob o nº. 572, e

no CNPJ sob o nº. 03.175.509/0001-63, com sede na Rua Juvenal Mesquita, nº. 950, Edifício

Antônio Dias, 1º andar, centro, município e comarca de Bandeirantes/PR; representado por seu

sócio-administrador JOSÉ CARLOS DIAS NETO, brasileiro, casado, advogado, inscrito na

OAB/PR sob o nº. 16.663-A, portador do RG: 1.931.136-8 SSP/PR e inscrito no CPF sob o nº.

021.609.568-99; e

JOSÉ CARLOS DIAS NETO, brasileiro, casado, advogado,

inscrito na OAB/PR sob o nº. 16.663-A, portador do RG: 1.931.136-8 SSP/PR e inscrito no CPF

sob o nº. 021.609.568-99, domiciliado na Rua Juvenal Mesquita, nº. 950, Edifício Antônio Dias,

1º andar, centro, município e comarca de Bandeirantes/PR.

I – DA LEGITIMIDADE ATIVA

Quanto à legitimidade do Ministério Público na promoção de

Ação Civil Pública, trata-se de questão bastante sedimentada na doutrina e na jurisprudência.

Senão vejamos: Súmula nº. 329 (STJ): O Ministério Público tem legitimidade para propor ação

civil pública em defesa do patrimônio público.

Portanto, a matéria não guarda segredos, o que torna

prescindível tecer outros comentários a respeito.


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II – LEGITIMIDADE PASSIVA

Os art. 1º e 2º, da Lei nº. 8.429/92 prelecionam o seguinte:

Art. 1º - Os atos de improbidade praticados por qualquer agente

público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa

incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja

concorrido ou concorra com mais de 50% (cinqüenta por cento) do patrimônio ou da receita

anual, serão punidos na forma desta Lei.

Art. 2º - Reputa-se agente público, para os efeitos desta Lei,

todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,

nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo,

mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Art. 3° - As disposições desta lei são aplicáveis, no que

couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do

ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

Da mesma forma, tem-se que a pessoa jurídica JOSÉ CARLOS

DIAS NETO e ADVOGADOS ASSOCIADOS, bem como seu sócio-administrador JOSÉ

CARLOS DIAS NETO ao contratar de forma irregular com o Município de Piraí do Sul/PR

estão sujeitos às sanções da Lei de Improbidade Administrativa, conforme leitura dos art. 3º e

5º deste diploma legal, que preceitua:


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Art. 3º. As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber,

àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de

improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

Art. 5º. Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou

omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do

dano.

III – RETROSPECTO FÁTICO

A Promotoria de Justiça de Proteção do Patrimônio Público desta

Comarca instaurou o Inquérito Civil autuado sob o nº. MPPR-0110.11.000012-9, que instrui a

presente inicial, visando a apurar possíveis ilícitos praticados em detrimento do patrimônio

público do Município de Piraí do Sul, em razão da contratação de escritórios de advocacia para

a prestação de serviços à Prefeitura Municipal, com inexigibilidade de licitação, as quais teriam

ocorrido com afronta à lei e aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública,

sobretudo o art. 25 da Lei 8666/96 e o art. 37, inciso XXI, da Constituição. Por ocasião da

instauração do Inquérito Civil o objeto da investigação dizia respeito a contratos mantidos com

os escritórios Nei Luis Marques e José Carlos Dias Neto e Associados.

Concluídas as investigações, constatou-se que apesar de ambos

os contratos dizerem respeito a serviços de advocacia, o objeto de cada contrato e os motivos

alegados para a dispensa/inexigibilidade de licitação não são suficientes para caracterizar

conexão. É que, cada uma das contratações possui peculiaridades que indicam conclusões

diversas, inclusive no que tange à legalidade ou ilegalidade dos procedimentos. Assim,

deliberou-se por cindir os objetos do procedimento investigatório.


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Portanto, a presente demanda versa apenas sobre o Contrato nº

027/2010, instrumento pelo qual o Município de Piraí do Sul contratou os serviços do escritório

de advocacia JOSÉ CARLOS DIAS NETO & ADVOGADOS ASSOCIADOS (fls. 108/111),

conforme passaremos a expor.

Por meio do Inquérito Civil autuado sob o nº. MPPR-

0110.11.000012-9 (02 volumes) consta que o Município de Piraí do sul/PR contratou a

sociedade de advogados JOSÉ CARLOS DIAS NETO e ADVOGADOS ASSOCIADOS através

de certame de dispensa de licitação, sem atender para tanto aos requisitos exigidos em lei.

Consta dos autos que a primeira contratação do referido

escritório pela Prefeitura de Piraí do Sul ocorreu pelo processo licitatório Carta Convite nº.

001/2009, com vencimento em 31.12.2009. O contrato foi prorrogado, através do termo aditivo

018/2009, até o período de 02.03.2010. Sobre esse contrato há nos autos em anexo cópia

integral de todo o procedimento licitatório, na modalidade de carta convite, valendo registrar

que nenhum vício formal foi diagnosticado. Assim, no que se refere à contratação do segundo

requerido, através do procedimento nº 001/2009, nada há que se questionar da sua

regularidade.

Porém, a leitura do procedimento revela dados interessantes e

importantes sobre as condições em que a segunda contratação, agora com inexigibilidade de

licitação foi realizada. É que na época da carta convite nº 001/2009 foi invocado como

fundamento principal da contratação a falta de advogados vinculados à Prefeitura, haja vista

que dois dos causídicos que trabalhavam para o ente público obtiveram a aposentadoria

(Jurandir Cecílio Sandrini e Victor Miguel Milléo) e o terceiro foi exonerado (Rolandi Horácio

Dornelles), restando apenas um profissional que acumulava todo o trabalho, conforme deixam

claros os documentos de fls. 354/378 do ICP. Frise-se que a contratação era para a realização

de atividades rotineiras da administração pública, tais como assessoramento ao Prefeito e aos


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Secretários, controle interno dos atos administrativos, defesa do Município em ações judiciais

ativa e passivamente etc.

Assim, visando a suprir essa falta momentânea de profissionais

da advocacia, e até que fosse realizado o devido concurso público para a contratação de

outros advogados para os quadros da Prefeitura, foi realizada a licitação que culminou com a

primeira contração do escritório José Carlos Dias Neto e Associados, o qual teve vigência entre

19/03/2009, com prorrogação até 02/03/2010.

Nesse período, no entanto, que se estendeu por mais de um ano,

a Prefeitura Municipal de Piraí do Sul não iniciou o concurso público para suprir a falta de

advogados, essenciais para o regular andamento da administração municipal, deixando de

cumprir com o dever de contratar os referidos profissionais através da forma

constitucionalmente prevista no art. 37, inc. II, da Magna Carta, sem qualquer justificativa

plausível. Houve, portanto, omissão da administração pública municipal, encabeçada pelo

primeiro requerido Antonio El Achkar, em não promover o concurso público para a contratação

de advogados, mesmo diante da flagrante necessidade desses profissionais, o que foi

reconhecido tanto pelo Sr. Prefeito quanto pelo Secretário de Negócios Jurídicos nos

documentos de fls.354 e 355.

Assim, após o término do contrato nº 018/2009 (fls.537/543),

permanecendo a falta de profissionais da advocacia ligados ao Município para a realização das

tarefas ordinárias desta pasta, e tendo em conta ainda a inviabilidade de se realizar nova

prorrogação do contrato, o Sr. Prefeito Municipal determinou a realização de novo contrato

com o mesmo escritório, agora como inexigibilidade de licitação, da seguinte forma:

Consta, de fl. 44, correspondência mantida entre o sócio

administrador do escritório e o Secretário Municipal de Administração, datada de 25/03/2010,


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onde consta proposta pela sociedade advocatícia no valor de R$ 7.650,00 (sete mil seiscentos

e cinqüenta reais) mensais para continuar a atender o município.

Em 05.04.2010, houve solicitação da Secretaria Municipal de

Negócios Jurídicos para a continuidade da contratação (fl. 39/44) por meio de inexigibilidade

de licitação, considerando a suposta “notória especialização e experiência em prestação de

serviços jurídicos de natureza pública”.

No mesmo dia da solicitação (05.04.2010), houve autorização

para o processo de contratação através da ”dispensa” de licitação (rectius: inexigibilidadde),

pelo prefeito ANTÔNIO EL ACHKAR (fl. 45). Ainda nessa data foi apresentado parecer da

secretaria Municipal de Negócios Jurídicos pela inexigibilidade na contratação de serviços de

advocacia (fl. 46/57).

Às fl. 59/105 encontra-se ofício datado também de 05.04.2010,

de JOSÉ CARLOS DIAS NETO, sócio-administrador da sociedade JOSÉ CARLOS DIAS

NETO e ADVOGADOS ASSOCIADOS, encaminhando a documentação com a finalidade de

instruir a contratação.

Igualmente em 05.04.2010, o prefeito ANTÔNIO EL ACHKAR

ratificou o parecer exarado pela assessoria jurídica do Município e publicou-o no Diário Oficial

local. No mesmo dia (05.04.2010) foi assinado o contrato de prestação de serviços

advocatícios e técnicos de natureza jurídica nº. 027/2010 (fl. 108/113), com término em

31.12.2010.

Através do 1º Termo Aditivo, em 22.12.2010 o contrato foi

prorrogado até 02.03.2011 (fl. 118/119).


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Em seu pedido encaminhado ao Prefeito Municipal Antonio El

Achkar, visando à contratação direta do referido escritório de advocacia, com inexigibilidade de

licitação, o Secretário Municipal de Negócios Jurídicos afirmou (fls. 039 a 040 do ICP):

“Neste primeiro ano de gestão desta administração, a frente

da Secretaria Municipal de Negócios Jurídicos, detectou-se

que há uma demanda de inúmeros processos em trâmite em

que este município figura tanto no pólo passivo quanto ativo.

Sendo impossível que, dentro de uma estrutura logística,

apenas, um advogado possa conduzi-los.

Apenas para ilustrar no final do ano de 2009 além de todos

os processos em andamento, foram ajuizadas inúmeras

novas execuções fiscais e os prazos estão em diversas

diligências a serem cumpridas pelo departamento jurídico.”

E mais à frente, conclui o Sr. Secretário Municipal:

“Diante do acúmulo de serviço retro explanado, da necessidade

de uma assessoria técnica especializada em especial na

prestação de serviços jurídicos de direito público municipal, esta

Secretaria Municipal de Negócios Jurídicos requer seja

autorizado efetuar a continuidade de se ter esse respaldo e apoio

técnico e jurídico com a contratação de sociedade de advogados

regularmente constituída, com notória especialização e

experiência em prestação de serviços jurídicos de natureza

pública para Municípios brasileiros, com o escopo de tutelar os

interesses do Município de Piraí do Sul, em especial na


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assessoria administrativa e preventiva ao Poder Executivo

Municipal.” (grifamos)

No despacho de fl. 45 do ICP o Prefeito Municipal Antonio El

Achkar acolhe o parecer do Secretário de Negócios Jurídicos e determina a contratação de

sociedade de advogados para a prestação de serviços jurídicos de assessoria administrativa e

preventiva ao Poder Executivo Municipal, bem como para o patrocínio de ações onde o

Município de Piraí do Sul figure como autor ou réu.

Com base nessa autorização, o Secretário Municipal de

Negócios Jurídicos emitiu o Parecer nº 216/2010, de fls. 46/57 do ICP, recomendando a

contratação da Sociedade de Advogados José Carlos Dias Neto & Advogados Associados,

com inexigibilidade de licitação, mantendo-se assim contrato já existente, sob o fundamento de

que “nos últimos doze meses a sociedade de advogados José Carlos Dias Neto & Advogados

Associados prestou serviços de notória especialização e excelência a este Município,

atendendo com presteza e eficiência todas as demandas que lhe forem submetidas, e que

referida sociedade de advogados possui notória especialização em direito público”.

Na mesma data, 05.04.2010, o responsável pela sociedade de

advogados encaminhou toda a documentação necessária, conforme fls. 59/105 do ICP, sendo

ratificada a “dispensa” (rectius: inexigibilidade) de licitação pelo Prefeito Municipal por meio do

Termo de fl. 106 do ICP, no qual se fez constar o valor mensal da contratação, fixado em R$

7.650,00 (sete mil seiscentos e cinqüenta reais), totalizando o valor global de R$ 68.850,00

(sessenta e oito mil oitocentos e cinqüenta reais).

Consta dos autos em anexo, ainda, o Contrato nº 027/2010,

datado igualmente de 05 de abril de 2010, firmado entre a Prefeitura Municipal e a referida

Sociedade de Advogados, onde em sua Clausula 1ª consta o seguinte:


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“Clausula 1ª: Constitui objeto do presente contrato a

prestação pela CONTRATADA ao CONTRATANTE, de serviços advocatícios e técnicos

de natureza jurídica a ser exercido pelos profissionais da CONRATADA, sem

exclusividade e sem vínculo empregatício, para tutelar os interesses do Município de

Piraí do Sul, em especial na assessoria administrativa e preventiva ao Poder Executivo

Municipal, patrocínio de ação onde o município figure como autor ou réu,

acompanhamento de processos perante o Tribunal de Contas do Estado do Paraná,

também, com o escopo de patrocínio nos autos nº 026/2010 de Ação de Nulidade

cumulada com Pedido de Antecipação de Tutela proposta por Câmara Municipal – Piraí

do Sul em face deste Município.”

Importa deixar claro, assim, que este contrato firmado por meio

de inexigibilidade de licitação visava assim à prestação de serviços corriqueiros de advocacia,

concernentes ao dia-a-dia da administração municipal, sem qualquer traço de singularidade ou

especialidade.

Resta claro, ainda, que a administração utilizou-se do argumento

de que o referido escritório tinha a notória especialização exigida pela Lei 8666/93 pois já vinha

prestando serviços advocatícios para a Prefeitura, ou seja, utilizou-se do anterior contrato

como justificativa para manter a contratação, agora sob bases ilegais.

Feitas essas observações, passa-se à análise dos diplomas

legislativos aplicáveis à espécie.

IV – FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

No presente caso é gritante que a contratação de prestação de

serviços de advocacia realizadas pelo Município de Piraí do Sul, através do Contrato nº


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027/2010 (fl. 108/112 do IC anexo) vai contra os princípios elementares que devem pautar a

Administração Pública, em especial o art. 37 da Constituição da República e as disposições

tocantes à lei de Licitações. Esse tipo de prestação de serviços jurídicos deve levar em

consideração a possibilidade de contratação de serviços de advocacia quando há no ente

público Procuradoria Jurídica, bem como a compatibilidade da contratação de serviços de

advocacia com o instituto da licitação, uma vez que, no caso concreto, a contratação poderia

ser levada a efeito, desde que através do devido procedimento licitatório.

Inicialmente cumpre tecer alguns comentários acerca da

desnecessidade das contratações levadas a efeito pelo Município, sem o certame licitatório,

referente aos serviços de advocacia, uma vez que há na Administração local uma Procuradoria

Jurídica própria. A lei Complementar Municipal nº 001/2009, que trata de reforma

administrativa no Município dispões expressamente:

Art. 9º. O assessoramento do prefeito será feito pelos seguintes

órgãos:

a) – Secretaria Municipal de Negócios Jurídicos:

À Secretaria Municipal de Negócios Jurídicos competirá a

coordenação de todo o serviço técnico jurídico do Município

e entre este: a representação e defesa judicial e extrajudicial

dos interesses do município, em qualquer foro ou instância,

além de outras atividades jurídicas delegadas pelo Prefeito.

Compete-a, ainda, o assessoramento às unidades do município

em assuntos de natureza jurídica; a preparação de contratos,

convênios e acordos, nos quais o município seja parte; a

instauração de sindicâncias e de processos administrativos,

quando assim determinado pelo Prefeito; enfim, o exercício de

todas as atividades concernentes ao assessoramento jurídico e à


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emissão de pareceres sobre funções que lhe forem submetidos,

com possibilidade de delegação. (destaquei).

Ou seja, a legislação municipal prevê a existência de órgão para

exercer as atividades de Procuradoria, nesse caso, exercidas pelo Secretário Municipal de

Negócios Jurídicos. Os serviços prestados por outros profissionais, além do Secretário,

deveriam ocorrer por agentes providos em cargos através de concurso público ou, na hipótese

de impossibilidade de sua realização, da contratação através de procedimento que possibilite a

concorrência entre profissionais do Direito, com objetivo certo, bem como por lapso temporal

razoável à prestação do serviço, contudo com tempo determinado.

Nesse sentido, são a lições de LEONARDO SILVA LIMA

FERNANDES: “Pela leitura do texto da Constituição, observa-se que o constituinte quis atribuir

a um órgão específico (no caso da União, à AGU e, no caso dos Estados, às Procuradorias

Estaduais) a exclusividade na representação judicial e consultoria jurídica dos entes

federativos ali relacionados, quais sejam, União e Estados-membros.

Interpretando esse dispositivo, o Supremo Tribunal Federal já havia decidido que:

‘[...] Nele contém-se norma que, revestida de eficácia vinculante, cogente para as unidades

federadas locais, não permite conferir a terceiros – senão aos próprios Procuradores do Estado

e do Distrito Federal, selecionados em concurso público de provas e títulos – o exercício

intransferível e indisponível das funções de representação estatal [...]’ (Adin-MC 881-1/ES,

Acórdão, Rel. Celso de Melo, DJ 25.04.1997).

Sendo assim, qualquer contratação de advogados privados para patrocinar causas repetitivas

e comuns de interesse da União ou dos Estados-membros, mesmo que se respeitando o

procedimento licitatório, poderia ser taxada de inconstitucional na ordem vigente” 1.

1 LEONARDO SILVA LIMA FERNANDES, O Estado e a Contratação de Serviços Advocatícios, in: Revista IOB de Direito Administrativo nº 23, novembro de 2007, p. 29. (In consulta ao CAOP – MPPR).


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Considerando o Princípio da Simetria na Federação, as mesmas

regras constitucionais incidentes para a União e Estados-membros se estendem para os

Municípios que têm Procuradoria Jurídica própria. Nesse aspecto, analisando os motivos que

ensejaram a celebração do contrato com sociedade de advocacia JOSÉ CARLOS DIAS NETO

e ADVOGADOS ASSOCIADOS, verifica-se que não havia motivos para a contratação direta.

A primeira contratação ocorreu pelo processo licitatório Carta

Convite nº. 001/2009, com vencimento em 31.12.2009. O contrato foi prorrogado, através do

termo aditivo 018/2009, até o período de 02.03.2010. O Motivo para este contrato foi a

ausência de profissionais da advocacia nos quadros da Prefeitura, após a aposentadoria de

dois deles e a exoneração do terceiro, de maneira que se mantivesse o serviço até que fosse

realizado o devido concurso público para provimento dessas vagas. Porém, durante todo o

tempo de vigência do contrato nenhuma providência foi tomada pelo Sr, Prefeito Municipal

para a realização do concurso público.

Em 05.04.2010, houve solicitação da Secretaria Municipal de

Negócios Jurídicos para continuidade da contratação, com a justificativa de que haveria no

Município uma demanda excessiva de processos em trâmite, além da necessidade de

pareceres jurídicos por parte do Executivo quanto aos projetos de lei de sua autoria. Ora, isso

já havia sido diagnosticado mais de uma no antes!

Assim, argumentando que todo o trabalho jurídico da

Administração era realizado por um único profissional, ou seja, o Secretário de Negócios

Jurídicos, a pasta solicitou nova contratação da referida sociedade de advogados (fl. 39/44),

através de procedimento de “dispensa” de licitação (inexigibilidade).

Com efeito, é razoável que tais argumentos fossem invocados na

primeira contratação no início de 2009, eis que há notícia de que os profissionais concursados


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da área jurídica do Município já estavam aposentados. No entanto, a Administração Municipal

teve um ano e três meses para prover tais cargos através de concurso público e não o fez.

Teve tempo hábil, na pior das hipóteses, caso justificativa para a falta de concurso houvesse,

para a contratação de profissionais através da devida concorrência licitatória.

É evidente que a inexigibilidade de licitação tinha um único

propósito: a contratação direta de JOSÉ CARLOS DIAS NETO e ADVOGADOS

ASSOCIADOS sem a possibilidade de concorrência. Tanto é que, na mesma data da

solicitação da Secretaria de Negócios Jurídicos, ou seja, em 05 de abril de 2010, protocolado

às 16h00min (fl. 39), quase no final do dia, houve autorização para o processo de contratação

através da dispensa de licitação, pelo Prefeito ANTÔNIO EL ACHKAR (fl. 45).

Nessa mesma data foi apresentado parecer da Secretaria

Municipal de Negócios Jurídicos opinando pela dispensa na contratação de serviços de

advocacia (fl. 46/57); também foi juntado ofício de JOSÉ CARLOS DIAS NETO, sócio-

administrador da sociedade JOSÉ CARLOS DIAS NETO e ADVOGADOS ASSOCIADOS,

encaminhando a documentação com finalidade de instruir a contratação (fl. 59/105); houve

ainda a ratificação pelo prefeito ANTÔNIO EL ACHKAR do parecer exarado pela assessoria

jurídica do Município e publicação no Diário Oficial local.

Mais ainda, no mesmo dia (05.04.2010) foi assinado o contrato

de prestação de serviços advocatícios e técnicos de natureza jurídica nº. 027/2010 (fl.

108/113), com término em 31.12.2010.

É gritante, portanto, o objetivo fraudulento perpetrado pelo

prefeito municipal na qualidade de agente público, bem como da sociedade de advogados,

através de seu sócio-administrador, eis que a inexigibilidade do certame licitatório, que deveria

ocorrer com cautela, analisando-se a possibilidade e necessidade, ocorreu em poucas horas,


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em um único dia. Dessa situação conclui-se que ambos os requeridos, tanto o prefeito

ANTÔNIO EL ACHKAR como JOSÉ CARLOS DIAS NETO e ADVOGADOS ASSOCIADOS,

através de seu representante legal JOSÉ CARLOS DIAS NETO agiram com a intenção de

burlar possível concorrência pública, uma vez que é notório que a contratação já havia sido

acertada anteriormente aos trâmites da dispensa. E isso era algo certo, tanto que não foi

realizado o concurso público que, mais de um ano antes, já tinham como necessário.

O Administrativista LEONARDO SILVA LIMA FERNANDES,

fazendo referência a decisão do Supremo Tribunal Federal2, se posiciona de forma mais

branda ao tratar do assunto, afirmando que é possível a contratação de serviços de advocacia

ou assessoria jurídica, desde que para atender situações excepcionais3. No entanto, no

presente caso, não se observa situação excepcional alguma, senão a intenção de dar

continuidade à contratação, agora de forma irregular, de um mesmo profissional e sua

sociedade que já vinham prestando seus serviços à Administração Municipal (e recebendo

para isso). Pois quando ocorreu o procedimento sem exigência de licitação para a contratação

de JOSÉ CARLOS DIAS NETO e ADVOGADOS ASSOCIADOS já havia se passado mais de

02 (dois) anos do início da gestão de ANTÔNIO EL ACHKAR, sem que se procedesse à

realização de concurso público ou, ao menos, à abertura de concorrência licitatória para a

contratação de advogado. Ou seja, sem que se demonstrasse interesse no correto provimento

dos cargos jurídicos existentes no quadro de servidores.

Nem se argumente que tais contratações ocorreram de forma

urgente, eis que é óbvio que houve tempo suficiente para se seguir os trâmites legais de um

correto provimento de cargo de advogado. É nesse aspecto que JOEL DE MENEZES

NIEBUHR aponta:

2 STF, Reclamação 3766/SP, Relator Joaquim Barbosa, DJ 2/9/2005. 3 LEONARDO SILVA LIMA FERNANDES, O Estado e a Contratação de Serviços Advocatícios, in: Revista IOB de Direito Administrativo nº 23, novembro de 2007, p. 30.


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“Então, para o deslinde da problemática relativa à contratação de

serviços jurídicos, deve-se, inicialmente, apartar as entidades que possuem corpo jurídico

próprio das que não o possuem. Por ordem:

Se há corpo jurídico próprio, somente é lícito contratar serviços

jurídicos de terceiros em casos excepcionais, verdadeiramente singulares, que fogem do

padrão normal das causas e assuntos tratados ordinariamente por seus procuradores. A

contratação de novos advogados estranhos ao corpo jurídico da entidade pressupõe o

reconhecimento da incapacidade ou inadequação dos presentes para aportar aos fins visados

pela Administração Pública. Se os mesmos fossem capazes ou adequados para prestarem o

serviço, seria um disparate fazer com que a Administração Pública arcasse com os custos da

contratação de novos profissionais.

(...)

Cumpre observar, ainda, a possibilidade de contratar advogados

estranhos ao quadro da entidade, mesmo para situações ordinárias, desde que se configure a

insuficiência para atender a demanda existente. Ou seja, nas hipóteses de sobrecarga, que

compromete a qualidade do serviço prestado, é forçoso reconhecer justificativa para a

contratação de novos advogados. Melhor seria que se criassem novas vagas e se procedesse

a concurso público. Entretanto, isso depende de lei, e o fato é que os reclames públicos não se

dispõem a esperá-la. Nessas hipóteses, não tem cabimento sequer cogitar de inexigibilidade

de licitação pública, porquanto o objeto do serviço não é singular. Tais contratos devem ser

precedidos de licitação pública ou realizados por tempo determinado, para atender

situações de excepcional interesse público, com fulcro no inciso IX do artigo 37 da

Constituição Federal e legislação ordinária que toca à espécie. Ademais, também há a

possibilidade de que os advogados da Administração sejam interessados e, pois, envolvidos,

em demanda judicial contra ela, como, por exemplo, ocorre em disputas trabalhistas. Nesses

casos, a contratação de terceiros é perfeitamente lícita, devendo em tudo ser regida pela Lei

nº. 8.666/93 e, em regra, precedida de licitação.


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Noutro delta, no tocante às entidades administrativas que não

dispõem de corpo jurídico próprio, dado que os respectivos cargos não foram criados por lei,

não se deve objetar a contratação de terceiros para a prestação de serviços jurídicos. Como

não há quem represente os interesses dessas entidades, é imperativo que elas contratem

terceiros, estranhos aos seus quadros, sob pena de prejuízos ao interesse público.” (grifou-se

e destacou-se) 4.

Nenhuma das situações descritas pelo autor se observa no

contrato de prestação de serviços advocatícios e técnicos de natureza jurídica nº. 027/2010.

Portanto, em regra, os serviços jurídicos de JOSÉ CARLOS DIAS NETO e ADVOGADOS

ASSOCIADOS contratados pela Administração local através do prefeito ANTÔNIO EL

ACHKAR poderiam ser desenvolvidos por sua própria Procuradoria, pois não houve situações

excepcionais, justificadas, mais especificamente ainda de serviços de natureza singular, para

ocorrer a contratação de terceiro dispensando-se o processo licitatório.

Por outro lado, o contrato firmado entre o Município e JOSÉ

CARLOS DIAS NETO e ADVOGADOS ASSOCIADOS, parece estar sendo usada como forma

de contornar ato de investidura no serviço público, considerando que a sociedade, através de

seu sócio-administrador JOSÉ CARLOS DIAS NETO presta serviços ao Município de Piraí do

Sul/PR desde o início de 2009.

Por isso é necessário verificar que, sendo o caso de contratos de

prestação de serviços, não podem estar presentes os elementos que caracterizam relação

funcional, já que ocorrendo isso haverá ofensa ao artigo 37, II, da Constituição Federal. Pois é

preciso distinguir bem a possibilidade da contratação de prestação de serviços de um ato de

investidura de servidor público. 4 JOEL DE MENEZES NIEBUHR, Dispensa e Inexigibilidade de Licitação Pública, São Paulo: Ed. Dialética, 2003, p. 198-200. In consulta ao CAOP – MPPR.


18

Primeiramente o contrato de prestação de serviços não admite

vínculo de subordinação entre o contratado e agentes públicos, pois se isso ocorrer,

caracteriza-se relação de trabalho e, então, por imposição constitucional, é necessário o

anterior sucesso em concurso público. Em que pese o contrato (27/2010) conter cláusula de

não exclusividade e sem vínculos empregatícios, na tutela dos interesses da municipalidade,

não é o que demonstra o período em que a mesma sociedade de advogados é contratada

diretamente pelo Município. Ou seja, desde que a atual gestão do prefeito ANTÔNIO EL

ACHKAR tomou posse (há mais de dois anos e meio), o mesmo profissional realiza os

serviços jurídicos da municipalidade.

Somente no último contrato que se tem notícia entre os réus, de

nº 095/2011, firmado em 07/06/2011, também com inexigibilidade de licitação, é que se teve a

cautela de especificar o objeto dos serviços a serem prestados. Frise-se que este último

contrato, constante de fls. 321/325, foi firmado para que fossem tomadas providências

administrativas e judiciais visando ao aumento do índice do Município de Piraí do Sul no Fundo

de Participação dos Municípios, que teve sensível queda no último ano. Este contrato, todavia,

em que pese demonstrar estreita ligação entre a administração pública municipal e o escritório

de advocacia requerido, a princípio não traz ilegalidades flagrantes, razão pela qual se deixou

de incluí-lo no objeto da presente demanda, conforme despacho ministerial de fl. 595.

Em que pese isto, é certo que uma nova contratação do segundo

requerido, mais uma vez com inexigibilidade de licitação, mostra o estreito relacionamento

entre os réus, que certamente ultrapassa as raias do interesse público.

Voltando ao contrato nº 018/2009 aqui analisado, importa

mostrar que o serviço a ser desempenhado pelo contratado deveria ser determinado, preciso,


19

delimitado, o não ocorre no contrato 27/2010. Pois se não houver a determinação do serviço,

haverá obviamente a necessidade de que alguém ordene qual a tarefa a ser executada, ainda

mais em um período superior a 02 (dois) anos, com o objetivo de atuar em “inúmeras

demandas”. Nesta hipótese, é imprescindível subordinação, o que caracteriza uma relação

funcional ou empregatícia, não mais um contrato de prestação de serviços, o que exigiria,

então, a prévia aprovação em concurso público.

Por outro lado o serviço deveria ser temporário, ao contrário do

que demonstra a insistência em novas contratações sem licitação, bem como os termos

aditivos dos contratos firmados ao longo dos últimos três anos. Portanto, para contratação de

prestação de serviços, o objeto deve ser temporário e determinado, uma vez que não pode

ocorrer subordinação entre o contratado e os agentes públicos, a fim de que não se caracterize

relação de trabalho e ocorra infração ao disposto no artigo 37, II, da Constituição da República.

É cristalinamente possível a contração de prestação de serviços

jurídicos, quando o profissional é contratado para fazer certo e determinado parecer ou propor

determinada ação ou defesa judicial ou administrativa, desde que disponha de formação

qualificada e singular na área. Mas não é possível a contratação para o profissional ficar à

disposição da Administração Municipal para qualquer tarefa jurídica que aparecer, conforme se

pode perceber pela interpretação das cláusulas do contrato firmado em 05.04.2010 (fl.

108/113).

Feitas essas observações iniciais, cumpre ressaltar a ilegalidade

cometida na celebração do contrato através de procedimento de inexigibilidade de licitação

(27/2010), a fim de dar ensejo à responsabilização e conseqüentes sanções ao prefeito

ANTÔNIO EL ACHKAR, à empresa JOSÉ CARLOS DIAS NETO e ADVOGADOS

ASSOCIADOS, bem como ao seu sócio-administrador JOSÉ CARLOS DIAS NETO.


20

DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS ATINENTES À LICITAÇÃO

E DA LEI N.º 8.666/93:

A licitação é, nada mais, nada menos, do que um processo de

seleção onde a Administração oferta iguais oportunidades aos eventuais interessados em

contratar com ela, com a finalidade de obter propostas mais vantajosas, sempre tendo em vista

o interesse público e a impessoalidade. A contratação direta, por seu turno, embora isenta de

algumas formalidades, não exclui a realização de um procedimento, que é mais simplificado e

restrito.

Sustenta o renomado MARÇAL JUSTEN FILHO, que “os casos

de dispensa de licitação envolvem, na verdade, um procedimento especial e simplificado para

seleção do contrato mais vantajoso para a Administração Pública. Há uma série ordenada de

atos, colimando selecionar a melhor proposta e o contratante mais adequado. ‘Ausência de

licitação’ não significa desnecessidade de observar formalidades prévias (tais como verificação

da necessidade e conveniência da contratação, disponibilidade de recursos etc.). Devem ser

observados os princípios fundamentais da atividade administrativa, buscando selecionar a

melhor contratação possível, segundo os princípios da licitação (...) Em suma, os casos de

ausência de licitação não se destinam a selecionar qualquer proposta. Nem autorizam

contratação desastrosa ou desvantajosa. Deve-se respeitar o princípio da isonomia, o que não

significa inviabilidade de decisões discricionárias.”5

O administrador público não pode simplesmente ignorar os

princípios que norteiam os procedimentos licitatórios ou de dispensa ou inexigibilidade de

5 Justen Filho, Marçal Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 7ª ed. Pág. 295/297. São Paulo: Dialética,2000.


21

licitação, que constituem exceção, para beneficiar apaniguados, uma vez que o fim precípuo

da licitação é a obtenção de negócios mais vantajosos para a Administração e assegurar

obediência aos princípios da isonomia e da indisponibilidade do interesse público.

A Constituição Cidadã de 1988 determina que a administração

pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios da legalidade (na lei estão o

fundamento e o limite das ações da administração), impessoalidade (segundo o qual devem

ser evitados quaisquer favoritismos ou discriminações impertinentes), moralidade (que exige

do administrador comportamento escorreito e honesto), publicidade (impondo que os atos e

termos emanados do Poder Público sejam efetivamente expostos ao conhecimento de

quaisquer interessados) e eficiência (a atuação dos agentes públicos deve ser sempre

direcionada à efetivação de benefícios à coletividade), ou seja, dada sua importância, a

licitação foi recepcionada pelo mandamento constitucional vigente:

Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,

ao seguinte:

(...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as

obras, serviços, compras e alienações serão contratados

mediante processo de licitação pública que assegure igualdade

de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que

estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições

efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá

as exigências de qualificação técnica e econômica

indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.


22

Infere-se, pois, que o procedimento licitatório é preceito

constitucional de caráter indeclinável para o gestor público, admitindo-se apenas as ressalvas

disciplinadas pelo ordenamento jurídico. A regra mãe nos contratos da Administração Pública é

a realização da competição, sendo que os casos de dispensa e inexigibilidade devem ser

interpretados de forma restritiva.

Como se vê, a licitação se reveste de duplo contorno: propicia a

realização de um vantajoso ajuste para a Administração e assegura aos administrados a

oportunidade de contratar com os entes públicos, incorporando, em sua estrutura, o princípio

de indisponibilidade do interesse público (art. 37, XXI, CF).

Também no plano constitucional, o art. 22, inciso XXVII,

estabelece que é competência privativa da União legislar sobre “normas gerais de licitação e

contratação, em todas as modalidades, para a administração pública direta, autárquicas e

fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37,

XXI, (...)”.

No patamar infraconstitucional, a Lei n.º 8.666/93 (que é a citada

norma geral) estabelece as normas gerais sobre licitações e contratos administrativos

pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações

no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art.

1.º), e dispõe em seu art. 2.º, caput:

Art. 2° - As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras,

alienações, concessões, permissões e locações da

Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão

necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as

hipóteses previstas nesta lei.


23

E, conquanto a inexigibilidade e a dispensa de licitação sejam

exceções, também estão adstritas aos mandamentos legais, eis que a norma visa à garantia do

interesse público, não se traduzindo em possibilidade legal do administrador efetuar

contratações diretas impróprias ou prejudiciais ao ente que governa.

Objetiva-se, também, através da realização das pesquisas de

mercado (dispensáveis somente quando se tratar de situações emergenciais ou calamitosas, o

que não é o caso), além da situação mais vantajosa para o Poder Público, dispensar aos

administrados um tratamento igualitário e acautelar o princípio da moralidade administrativa,

“na medida em que, por tal via, forceja-se por empecer conluios entre agentes administradores

e terceiros”.6 Senão veja:

Art. 3º - A licitação destina-se a garantir a observância do

princípio constitucional da isonomia e a selecionar a

proposta mais vantajosa para a Administração e será

processada e julgada em conformidade com os princípios

básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da

igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da

vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento

objetivo e dos que lhes são correlatos.

Com efeito, a legislação pátria aclamou a licitação como regra

para contratação de particulares pela Administração direta ou indireta. Daí se extrai que, em

se tratando de contratos administrativos, a inexigibilidade e a dispensa devem ser exceção e,

como tal, se destinam tão-somente aos restritos casos autorizados e previstos na Lei.

MARÇAL JUSTEN FILHO explica:


24

“A supremacia do interesse público fundamenta a exigência,

como regra geral, de licitação para contratações da Administração Pública. No entanto,

existem hipóteses em que a licitação formal seria impossível ou frustraria a própria

consecução dos interesses públicos. (...) Por isso, autoriza-se a Administração a adotar um

outro procedimento, em que formalidades são suprimidas ou substituídas por outras. Essa

flexibilidade não foi adornada de discricionariedade. O próprio legislador determinou as

hipóteses em que se aplicam os procedimentos licitatórios simplificados. Por igual, definiu os

casos de não-incidência do regime formal de licitação. A contratação direta não significa

inaplicação dos princípios básicos que orientam a atuação administrativa. Nem se

caracteriza uma livre atuação administrativa. O administrador está obrigado a seguir um

procedimento administrativo determinado, destinado a assegurar (ainda nesses casos) a

prevalência dos princípios jurídicos fundamentais. Permanece o dever de realizar a melhor

contratação possível, dando tratamento igualitário a todos os possíveis contratantes.

Portanto, a contratação direta não significa eliminação de dois

postulados consagrados a propósito da licitação. O primeiro é a existência de um

procedimento administrativo. O segundo é a prevalência dos princípios da supremacia e

indisponibilidade do interesse público.”7

A Administração Pública não pode, em nenhum momento,

afastar-se dos princípios constitucionais (principalmente os da legalidade, isonomia,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) e infraconstitucionais (em especial

aqueles elencados na Lei n.º 8.666/93) que devem, obrigatoriamente, reger sua atuação, quer

por questão de moralidade, quer por questão de legalidade, sob pena de emergirem nulos os

atos e contratos dela decorrentes.

7 FILHO, Marçal Justen, Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 9ª Ed., São Paulo: Ed. Dialética, 2002, p. 280. o8


25

Ademais, a licitação deriva do princípio da indisponibilidade

do interesse público, o qual se traduz numa verdadeira condicionante à liberdade da

Administração Pública na eleição do contratante, uma vez que esta deverá, obrigatoriamente,

contratar com aquele cuja proposta melhor atenda ao interesse público.

Isto também se aplica aos casos de dispensa e

inexigibilidade de licitação, pois a supremacia e indisponibilidade do interesse público

jamais poderão ser postergadas pelo administrador público. Ao contrário, ele deve ter

como finalidade primordial a consecução dos interesses da comunidade, que devem

prevalecer sobre os interesses particulares e eventualmente escusos.

A contratação de serviços de advocacia é plenamente compatível

com o instituto da licitação, ou seja, a dispensa/inexigibilidade do procedimento licitatório pelo

simples fato de se tratar de serviços de advocacia, independente de qualquer outra

consideração, configura a to de improbidade administrativa que causa lesão ao patrimônio

público (art. 10, VIII da Lei 8.429/92).

A contratação de serviços jurídicos, por si só, não é suficiente

para caracterizar inexigibilidade de licitação. É que o artigo 13 da Lei nº. 8.666/93 não pode ser

interpretado isoladamente, pois o ordenamento jurídico não é composto de compartimentos

estanques, mas constitui um sistema harmônico e hierarquizado de regras e princípios, no qual

a Constituição está no degrau mais elevado, direcionando a interpretação das normas

infraconstitucionais, de forma que se deve lançar mão da interpretação sistemática, pois o

sentido de cada norma somente pode ser obtido analisando-a no contexto deste sistema. Por

isso, deve-se levar em conta o artigo 25, II, do mesmo Diploma Legal, o qual requer para a

caracterização da inexigibilidade de licitação na contratação de serviços técnicos

especializados que exista singularidade do serviço e notória especialização do contratado.


26

Com relação ao processo nº. 698/2010, que levou à contratação

direta do escritório de advocacia com a assinatura do contrato nº. 027/2010 (fl. 108/113), o

parecer pela dispensa de licitação foi embasado equivocadamente no art. 25, inciso II, §1º da

Lei 8.666/93, trancrito in verbis:

Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de

competição, em especial:

(...)

II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art.

13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização,

vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;

(...)

§ 1º Considera-se de notória especialização o profissional ou

empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior,

estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros

requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e

indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.

Contudo, não há no procedimento licitatório em questão (fls.

38/119) qualquer justificativa que atenda aos quesitos exigidos em lei. Senão vejamos:

A sociedade de advogados não demonstrou no

procedimento qualquer notória especialização ou outro requisito técnico que justificasse

sua contratação direta, ou seja, não há notória especialização do escritório JOSÉ CARLOS

DIAS NETO e ADVOGADOS ASSOCIADOS. O único argumento é o fato de ter prestado

serviços anteriores à municipalidade, ou seja, a própria administração pública criou o fato

anterior para justificar a notória especialização.


27

Por outro lado, também não ficou esclarecido o requisito da

inviabilidade de competição, eis que o contrato firmado é superficial e a sociedade de

advogados se obrigou a prestar os serviços jurídicos “para tutelar os interesses do Município

de Piraí do Sul, em especial na assessoria administrativa e preventiva ao poder Executivo

Municipal, patrocínio de ação onde o município figure como autor ou réu, acompanhamento de

processos perante o tribunal de Contas do Estado do Paraná, também, com o escopo de

patrocínio jurídico nos autos nº. 026/2010 de Ação de Nulidade cumulada com Pedido de

Antecipação de Tutela proposta por Câmara Municipal – Piraí do Sul em face deste Município”

(fl. 108, cláusula 1ª). Tais serviços advocatícios podem ser prestados por qualquer profissional

legalmente habilitado, seja atuante em escritório contratado por meio de licitação, seja após

regular aprovação em concurso público. Não há, evidentemente, necessidade de que este

profissional possua um aprimoramento técnico que supere o conhecimento médio daqueles

que atuam na seara da advocacia.

A contratação, portanto, foi para serviços advocatícios genéricos,

e não especializados!

Com o devido respeito ao posicionamento da secretaria jurídica

municipal, mas a cláusula primeira do contrato demonstra que havia realmente a

possibilidade de competição, eis que o teor da obrigação tomada pela sociedade nada mais

é do que a atividade advocatícia rotineira. Nesse aspecto, não se pode dar credibilidade ao

entendimento de que qualquer serviço de advocacia tem natureza singular e que a notória

especialização tem como critério o perfil da profissão da advocacia, sendo impossível de ser

aferido em processo licitatório, tornando inviável a competição. Caso assim o fosse, inviável

também seria o concurso público para carreiras jurídicas, especialmente de Procuradores do

Estado ou Municípios, pois o concurso público também não seria apto para medir o trabalho

intelectual desses profissionais, não haveria parâmetros de comparação entre os profissionais

do Direito, na medida em que o trabalho de cada um seria especial.


28

Data vênia, subsume-se que tal procedimento de dispensa de

licitação considerou como notória especialização da sociedade de advogados o simples fato de

esta já ter prestado serviços jurídicos ao Município no decorrer de 2009. Mesmo assim, a

confiança nos advogados que compõem a sociedade não poderia ser invocada como causa de

impossibilidade de competição, eis que, pelo Princípio da Impessoalidade, os atos e ações da

Administração Pública são imputáveis ao órgão ou à entidade que os realiza e não à pessoa

do agente público que os determina. Dessa forma, a confiança exigida para a prestação de

serviços de advocacia – bem como para qualquer serviço – não é a confiança pessoal do

administrador, pois o serviço não é prestado para ele, mas para a Administração Pública e,

indiretamente, para toda a sociedade.

Assim, é certo que nem todos os serviços de advocacia são

singulares e nem todos os advogados possuem notória especialização em todos os ramos do

Direito, em nada se diferenciando de outras profissões técnicas. Portanto, a contratação de

serviços de advocacia que não sejam singulares ou que os contratados não detenham notória

especialização, não podem ser realizadas diretamente, pois em tais hipóteses é perfeitamente

possível a competição.

Novamente ressaltando a necessidade dos requisitos de

singularidade do serviço e notória especialização do contrato para caracterizar a inexigibilidade

de licitação em contratações de serviços de advocacia, trazemos os seguintes excertos da

lição do mestre CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO:

“Parece-nos certo que, para compor-se a inexigibilidade

concernente aos serviços arrolados no art. 13, cumpre tratar-se de serviço cuja singularidade

seja relevante para a Administração (e que o contratado possua notória especialização). Se

assim não fosse, inexistiria razão para a lei haver mencionado ‘de natureza singular’, logo após

a referência feita aos serviços arrolados no art. 13.


29

Se o serviço pretendido for banal, corriqueiro, singelo e, por isso,

irrelevante que seja prestado por ‘A’ ou ‘B’, não haveria razão alguma para postergar-se o

instituto da licitação. Pois é claro que a singularidade só terá ressonância para o tema na

medida em que seja necessária, isto é, em que por força dela caiba esperar melhor satisfação

do interesse administrativo a ser provido.

Veja-se: o patrocínio de uma causa em juízo está arrolado entre

os serviços técnico-especializados previstos no art. 13. Entretanto, para mover simples

executivos fiscais a Administração não terá necessidade alguma de contratar – e diretamente –

um profissional de notória especialização. Seria um absurdo que o fizesse. Assim também,

haverá perícias, avaliações ou projetos de tal modo singelos e às vezes até mesmo

padronizados que, ou não haveria espaço para ingresso de componente pessoal do autor, ou

manifestar-se-ia em aspectos irrelevantes e por isso incapazes de interferir no resultado do

serviço.

(...)

Assim, o entendimento correto perante a primeira questão

suscitável pelo art. 25, II, é o de que para configurar-se a hipótese de ‘inexigibilidade’ de

licitação não basta que se esteja perante um dos serviços arrolados no art. 13. É preciso,

além disso, que, tendo natureza singular, a singularidade nele reconhecível seja

necessária para o bom atendimento do interesse administrativo posto em causa. Donde,

é preciso que seu desempenho demande uma qualificação incomum.”.

Portanto, não restam dúvidas de que a contratação através da

inexigibilidade dos serviços jurídicos deve sujeitar-se às mesmas regras dos demais casos de

serviços técnicos de natureza singular, isto é, através de concorrência entre os interessados.

Nesse sentido há manifestação jurisprudencial:


30

“RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATO PARA

REALIZAÇÃO DE SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS, MAS NÃO

SINGULARES. ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA. LICITAÇÃO. DISPENSA.

1. Os serviços descritos no art. 13 da Lei n. 8.666/93, para que sejam

contratados sem licitação, devem ter natureza singular e ser prestados por

profissional notoriamente especializado, cuja escolha está adstrita à

discricionariedade administrativa.

2. Estando comprovado que os serviços jurídicos de que necessita o

ente público são importantes, mas não apresentam singularidade,

porque afetos a ramo do direito bastante disseminado entre os

profissionais da área, e não demonstrada a notoriedade dos

advogados – em relação aos diversos outros, também notórios, e

com a mesma especialidade – que compõem o escritório de

advocacia contratado, decorre ilegal contratação que tenha

prescindido da respectiva licitação.

3. Recurso Especial não-provido.” (grifou-se – STJ, REsp 436869, 2ª

Turma, Relator João Otávio de Noronha, DJU 1/2/2006, p. 477)

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR.

CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ASSESSORIA

JURÍDICA. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO.

INEXIGIBILIDADE. NÃO CABIMENTO. SERVIÇOS PROFISSIONAIS

NÃO ESPECIALIZADOS. ATOS LESIVOS. VÍCIO DE FORMA. ART. 2º

DA LEI Nº 4717/65. ANULAÇÃO DO ATO E CONDENAÇÃO DOS

BENEFICIÁRIOS. PERDAS E DANOS.

A) A ação popular é ação constitucional de natureza preponderantemente

declaratória negativa de atos ilegais e lesivos, e subsidiariamente

condenatória. Portanto, uma vez demonstrado que a contratação de


31

advogado pelo município de Planaltina do Paraná se deu sem o devido

procedimento licitatório, compete aos beneficiários do ato promoverem o

pagamento das respectivas perdas e danos.

B) Em que pese os serviços de advogado sejam técnicos, não se

pode qualificá-los como especializados se desempenhados sem

qualquer grau de dificuldade e passível de execução por qualquer

outro colega de profissão. Assim, o presente caso não se enquadra

dentre as hipóteses de inexigibilidade de licitação, previstas no artigo

25 da Lei nº. 8.666/93, ante a singeleza da atividade objeto do contrato.

C) ante a ofensa a procedimento formal próprio da espécie, o contrato que

deixa de observar a forma exigida em Lei é considerado ilegal e lesivo nos

termos do artigo 2º da Lei da ação popular (4717/65).

2) apelo a que se nega provimento; sentença mantida ...”

(grifou-se – TJPR, ApCvReex 0412900-4, 5ª Câmara Cível, Relator

Leonel Cunha, DJPR 18/04/2008, p. 46)

“ADMINISTRATIVO - CONTRATAÇÃO DE ADVOGADO - LICITAÇÃO -

DISPENSA - AUSÊNCIA DOS REQUISITOS DE NATUREZA SINGULAR

DO SERVIÇO E NECESSIDADE DE NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO -

IMPOSSIBILIDADE - INAPLICABILIDADE DO ART. 25, II, DA LEI N.

8.666/93 - ATO DE IMPROBIDADE - CONFIGURAÇÃO - ART. 10, VIII,

DA LEI 8.429/92 - PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

1. A higidez do erário municipal enquadra-se na categoria dos interesses

difusos, legitimando o Ministério Público para promover o inquérito civil e

a ação civil pública com o objetivo de defender o patrimônio pertencente a

toda a sociedade. A Constituição Federal (art. 129, inc. III) ampliou a

legitimação ativa do Ministério Público para autorizá-lo a propor Ação Civil

Pública na defesa desses interesses.


32

2. Não há qualquer óbice legal à utilização da ação civil pública como

meio processual para as demandas aforadas com substrato na Lei n.

8.429/92. Além de o rito estabelecido no art. 17 dessa norma ser o mesmo

observado na Lei n. 7.347/85 (a partir da contestação), há perfeita sintonia

entre o objeto tutelado por uma e por outra.

3. A contratação de advogado sem licitação somente se justifica quando

em razão da alta complexidade do serviço a ser executado impõe-se a

escolha de profissional de alto nível e de notória especialização. Não

preenche os requisitos definidos na Lei n. 8.666/93 (art. 25, II, § 2º, e 13) a

contratação de escritório de advocacia para ajuizar simples execuções

fiscais.

4. Na aplicação das sanções inscritas na Lei n. 8.429/92 o juiz deve

louvar-se no princípio da proporcionalidade, ...

5. Ao decidir pela aplicação isolada ou conjunta das penalidades

estatuídas na Lei 8.492/92, art. 12, I, II e III, o juiz, independentemente da

estima pecuniária, deve estar atento à intensidade da ofensa ...” (grifou-

se,TJSC, ACP 2004.001338-8, Rel. Luiz Cézar Medeiros, j 12/4/2005)[24]

“ADMINISTRATIVO - CONTRATAÇÃO DE ADVOGADO - LICITAÇÃO -

DISPENSA - AUSÊNCIA DOS REQUISITOS DE NATUREZA SINGULAR

DO SERVIÇO E NECESSIDADE DE NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO -

IMPOSSIBILIDADE - INAPLICABILIDADE DO ART. 25, II, DA LEI N.

8.666/93 - ATO DE IMPROBIDADE - CONFIGURAÇÃO - ART. 10, VIII,

DA LEI 8.429/92 - PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

1. A higidez do erário municipal enquadra-se na categoria dos interesses

difusos, legitimando o Ministério Público para promover o inquérito civil e

a ação civil pública com o objetivo de defender o patrimônio pertencente a

toda a sociedade. A Constituição Federal (art. 129, inc. III) ampliou a


33

legitimação ativa do Ministério Público para autorizá-lo a propor Ação Civil

Pública na defesa desses interesses.

2. Não há qualquer óbice legal à utilização da ação civil pública como

meio processual para as demandas aforadas com substrato na Lei n.

8.429/92. Além de o rito estabelecido no art. 17 dessa norma ser o mesmo

observado na Lei n. 7.347/85 (a partir da contestação), há perfeita sintonia

entre o objeto tutelado por uma e por outra.

3. A contratação de advogado sem licitação somente se justifica quando

em razão da alta complexidade do serviço a ser executado impõe-se a

escolha de profissional de alto nível e de notória especialização. Não

preenche os requisitos definidos na Lei n. 8.666/93 (art. 25, II, § 2º, e 13) a

contratação de escritório de advocacia para ajuizar simples execuções

fiscais.

4. Na aplicação das sanções inscritas na Lei n. 8.429/92 o juiz deve

louvar-se no princípio da proporcionalidade, ...

5. Ao decidir pela aplicação isolada ou conjunta das penalidades

estatuídas na Lei 8.492/92, art. 12, I, II e III, o juiz, independentemente da

estima pecuniária, deve estar atento à intensidade da ofensa ...” (grifou-

se,TJSC, ACP 2004.001338-8, Rel. Luiz Cézar Medeiros, j 12/4/2005)

Ademais, findo o contrato supracitado, recentemente o Município

decidiu contratar novamente a sociedade JOSÉ CARLOS DIAS NETO e ADVOGADOS

ASSOCIADOS, agora para serviço que, a princípio, seria singular. Tal fato, a par de

apresentar-se formalmente possível, revela o ânimo dos requeridos em permanecer

vinculados, de tal maneira que, enquanto o primeiro requerido estiver à frente da administração

pública, a segunda requerida, sociedade de advogados, também estará prestando serviços de


34

alguma maneira, e recebendo por isso do erário municipal. Tal contrato, no entanto, não é

objeto do presente Inquérito Civil Público, mas demonstra o vínculo entre os requeridos.

Destarte, no que diz respeito ao contrato objeto da presente

ação, o pleito assumido pela sociedade eram serviços ordinários, rotineiros, sem

excepcionalidades, que não exigiam fossem desempenhados por certa ou determinada pessoa

ou sociedade de advogados específica.

Deve-se concluir, portanto, que não havendo a comprovação da

notória especialização do contratado, a contratação com inexigibilidade de licitação é nula,

conforme assenta a jurisprudência:

“CONTRATO ADMINISTRATIVO – ADVOGADO – SERVIÇO DE

NATUREZA SINGULAR E NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO DO

PROFISSIONAL – DEMONSTRAÇÃO – AUSÊNCIA –

NULIDADE DO CONTRATO – DEVOLUÇÃO DA QUANTIA

RECEBIDA INDEVIDAMENTE – ADMISSIBILIDADE.

Honorários profissionais. Advogado. Prefeitura Municipal.

Contrato de prestação de serviços técnicos especializados.

Notoriedade e prestação dos serviços não demonstradas.

Licitação inexistente. Ilegitimidade da contratação.

Devolução da quantia recebida indevidamente.

Admissibilidade. O valor cobrado resulta de obrigação

assumida pela municipalidade, de contrato de prestação de

serviços, pelo qual a licitação foi dispensada, sem justificação.

Nulo é o contrato porque não respeitadas as formalidades

legais (licitação), de modo que a municipalidade não está

obrigada a cumpri-lo. Recurso oficial acolhido, para julgar


35

improcedente a ação. Remessa de cópias do processo ao

Ministério Público, nos termos do art. 40 do Código de Processo

Penal, para, a seu critério, requerer a instauração de

procedimento de natureza penal pública incondicionada, ante o

contorno de ilícito penal (art. 89 da Lei nº 8.666, de 1993) e para

reaver, aos cofres da municipalidade, os valores pagos em

decorrência do contrato, nulo de pleno direito.”

(grifou-se – 2º TACSP – REO 664.128-00/2, 8ª Câmara, Relator

Renzo Leonardi, DOESP 30/3/2001).

AGRAVO RETIDO. JUÍZO DE PRELIBAÇÃO REALIZADO

ANTES DA MANIFESTAÇÃO PRÉVIA DE UM DOS

REQUERIDOS. ALEGAÇÃO DE NULIDADE. AUSÊNCIA DE

PREJUÍZO. PRINCÍPIO DA INSTRUMENTALIDADE DAS

FORMAS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. Embora

tenha sido recebida a ação civil pública antes da apresentação

da manifestação prévia pelo agravante, tal fato não acarretou

qualquer prejuízo à parte, pois sua defesa prévia foi devidamente

apreciada, bem como tal peça não trouxe qualquer argumento

novo que pudesse implicar no não recebimento da inicial.

APELAÇÕES CÍVEIS 1 E 2. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO

DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE

SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS SEM O DEVIDO PROCEDIMENTO

LICITATÓRIO. INOCORRÊNCIA DE HIPÓTESE DE DISPENSA

OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. ATO DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA CONFIGURADO. RECURSOS

CONHECIDOS E DESPROVIDOS. (MAIORIA) Restou


36

configurada a prática de ato de improbidade administrativa,

vez que houve a contratação de serviços advocatícios sem a

realização do devido procedimento licitatório, sendo que não

se trata de caso de dispensa ou inexigibilidade de licitação,

haja vista a ausência de situação emergencial ou de

comprovada notória especialização. APELAÇÃO CÍVEL 3.

PENALIDADES APLICADAS. RESSARCIMENTO INTEGRAL

DO DANO E MULTA CIVIL. REFORMA PARCIAL DA

SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO

PARCIALMENTE. (MAIORIA) Recurso parcialmente provido

apenas para reconhecer a solidariedade dos requeridos ao

pagamento do ressarcimento integral do dano. (TJPR - 5ª

C.Cível - AC 425894-6 - Arapoti - Rel.: Luiz Mateus de Lima - Por

maioria - J. 12.02.2008)

Isto posto, e caracterizada a ilicitude das contratações feitas sem

licitação, resta saber quais seriam as conseqüências.

Primeiramente há a nulidade do ato de contratação, fulcrada

na expressa disposição do artigo 49, §§ 2º e 4º, da Lei de Licitações.

A segunda é a necessidade de ressarcimento de danos.

Nessa linha de pensamento, calcada no princípio da estrita legalidade e na impossibilidade de

atos administrativos nulos produzirem efeitos, sustenta-se que nas hipóteses de contratos

nulos, ainda que o serviço tenha sido prestado em prol da Administração Pública, estaria

caracterizado o prejuízo ao patrimônio público, pois os pagamentos despendidos pelo Poder


37

Público representariam efeitos de atos nulos que, por tal qualidade, não poderiam obrigar a

Administração Pública89.

Considerando o Princípio da Legalidade, o administrador público

somente pode fazer o que a lei expressamente autorize, de maneira que não pode realizar

pagamentos sem previsão legal, pois tais dispêndios não teriam base jurídica alguma,

constituindo verbas indevidas e caracterizaria prejuízo ao Erário, razão pela qual, anulado o

contrato administrativo, não há razão a sustentar o pagamento dos serviços, pois atos

administrativos nulos não geram efeitos.

Dessa forma, o parágrafo único do artigo 59, da Lei nº. 8.666/93,

apesar de proteger a boa-fé do contratado, expressamente, determina a promoção da

responsabilidade de quem deu causa à nulidade.

Ademais, o artigo 10, VIII, da Lei nº. 8.429/92, caracteriza como

ato de improbidade administrativa que causa dano ao erário frustrar a licitude de processo

licitatório ou dispensá-lo indevidamente, sem consignar qualquer consideração quanto ao

correto cumprimento do contrato que venha a ser firmado, de forma que presume o prejuízo ao

erário tão somente com a frustração ou dispensa indevida da licitação. Encontra-se claro que o

ressarcimento deste dano deve ser arcado tanto pelo administrador público que deu causa à

nulidade, como pelo contratado, desde que não de boa-fé, protegida inclusive pelo parágrafo

único do artigo 59 da Lei nº. 8.666/93.

No caso em tela, a sociedade de advogados, participou do

certame para a dispensa e inexigibilidade da licitação, como bem pode ser observado na

primeira dispensa onde todo o procedimento para a sua contratação foi realizado em único dia,

9 Neste sentido: HUGO NIGRO MAZZILLI, A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo, 7ª ed., São Paulo: Ed. Saraiva, 1995, p. 156-164.


38

ou seja, já estava previamente acertado. Com efeito, o Sr, Prefeito Municipal, Antonio El

Achkar tinha plena ciência de que havia a premente necessidade de realizar concurso público

para a regularização dos quadros de advogados do município, tanto que foi realizado processo

licitatório para a contratação de escritório de advocacia destinado a prestar os serviços desses

profissionais até que fosse realizado o concurso, conforme consta dos documentos de fls. ,

subscritos tanto pelo Prefeito Municipal quanto pelo Secretário de Negócios Jurídicos da

Prefeitura.

Isso significa que, tanto o Prefeito Municipal de Piraí do Sul,

quanto o responsável pela Sociedade de Advogados José Carlos Dias Neto sabiam desde o

ano de 2009 da necessidade de realização de concurso público para os quadros de advogado

do município, bem como que o contrato de prestação de serviços era temporário, destinado a

suprir a situação urgente na qual se encontrava a administração municipal. Não podem assim

alegar boa-fé na segunda contratação, com inexigibilidade de licitação, para desempenhar as

mesas tarefas ordinárias.

Fica a pergunta: se havia necessidade de tamanha urgência

que justificava a contratação sem licitação, porque o primeiro contrato foi feito mediante

procedimento licitatório?

O que há é evidente ilegalidade e má fé. Assim:

“... quem gastar em desacordo com a lei, há de fazê-lo por sua

conta, risco e perigos. Pois impugnada a despesa, a quantia gasta irregularmente terá de

retornar ao Erário Público”10.

10 SÉRGIO FERRAZ e LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, Posição das Cortes de Contas no Controle dos Contratos, in: Dispensa e Inexigibilidade de Licitação, 3ª ed., São Paulo, Malheiros, 1994, p. 93


39

Portanto, realizada uma contratação direta por inexigibilidade

ou dispensa de licitação, quando esta era exigível, o contrato é nulo e seu cumprimento

gera prejuízo ao Erário, que deve ser ressarcido tanto por quem deu causa à contratação

direta, como do contratado que participou fraudulentamente no procedimento.

A terceira conseqüência do contrato eivado de nulidade é a

caracterização dos atos de improbidade administrativa previstos no artigo 10, caput e

inciso VIII, e, no artigo 11, caput e inciso I, da Lei nº. 8.429/92, cometidos pelos responsáveis

pela contratação direta:

Nesse aspecto é a jurisprudência:

“APELAÇÕES CÍVEIS 1 E 2. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS

ADVOCATÍCIOS SEM O DEVIDO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO.

INOCORRÊNCIA DE HIPÓTESE DE DISPENSA OU

INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. ATO DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA CONFIGURADO. RECURSOS CONHECIDOS E

DESPROVIDOS.

Restou configurada a prática de ato de improbidade administrativa, vez

que houve a contratação de serviços advocatícios sem a realização do

devido procedimento licitatório, sendo que não se trata de caso de

dispensa ou inexigibilidade de licitação, haja vista a ausência de

situação emergencial ou de comprovada notória especialização. (...)”

(TJPR, AC 425894-6, 5ª Câmara Cível, Relator Luiz Mateus de Lima, j.

12/2/2008).


40

“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE ADVOGADO

POR NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO. ART. 25 DA LEI N.º 8.666/93.

INOBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO DE FORMALIZAÇÃO DA

DISPENSA. ART. 26 DA LEI DE LICITAÇÕES. OFENSA AO

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. FIXAÇÃO DAS SANÇÕES.

PROPORCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO DE

CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE MULTA.

1 - Mostrando-se incontroverso que o Presidente da Câmara Municipal

promoveu a contratação de advogado por notória especialização (art.

25, inc. II, da Lei n.º 8.666/93), sem que fosse observado o

indispensável processo de inexigibilidade (art. 26) - a qual, por não se

confundir com a dispensabilidade, independe do fato de ser reduzido o

valor do objeto -, resta configurada a prática de improbidade

administrativa por violação ao princípio da legalidade.

2 - Nos termos do parágrafo único do art. 12 da Lei n.º 8.429/92, a

fixação das sanções deve observar a extensão da lesão causada e o

proveito patrimonial do agente, revelando-se desproporcionais no caso

concreto as penas disciplinares (perda da função pública e suspensão

dos direitos políticos), as proibitivas de contratação e vedatórias de

recebimento de benefícios fiscais, já que o ato ilegal provocou danos à

moralidade administrativa, mas não diretamente ao erário.

3 - Recurso parcialmente provido.” (TJMG, AC 1.0188.03.016148-

6/001, 8ª Câmara Cível, Relator Edgard Penna Amorim, DJMG

01/11/2006)

“AÇÃO CIVIL PUBLICA. CONTRATO ADMINISTRATIVO.

INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO DE


41

SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS, DE NATUREZA

SINGULAR. IMPOSSÍVEL AFASTAR LICITAÇÃO EM CASO DE

SERVIÇO QUE POSSA SER INDISTINTAMENTE PRESTADO POR

DIVERSOS PROFISSIONAIS. REGRA DEVE SER SEMPRE A DE

REALIZAÇÃO DE CERTAME LICITATÓRIO, DE FORMA A ATENDER

O INTERESSE PÚBLICO. NULIDADE DE CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS, CONFORME ARTS. 26, 60 E 61 DA LEI Nº

8.666/93. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

Dispensa imprópria de licitação, em caso que não corresponde às

hipóteses de inexigibilidade de certame, por ausência de serviço

singular. Art. 10, III, da Lei nº 8.429/93. Sanção de ressarcimento ao

erário, com correção monetária e juros de mora. Afastamento de

sanções em obediência ao princípio da proporcionalidade. Recurso

parcialmente provido” (grifou-se - TJSP, APL-Rev 680.204.5/0, Ac.

2636593, 6ª Câmara de Direito Público, Relator Carlos Eduardo Pachi,

DJESP 10/9/2008);

“APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE RESPONSABILIDADE CIVIL

CUMULADA COM PENALIDADES POLÍTICAS - DISPENSA DE

LICITAÇÃO - AUSÊNCIA DE PRÉVIA JUSTIFICAÇÃO - VALOR

ÍNFIMO NÃO CARACTERIZADO - DESNECESSIDADE DE

CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAL DE NOTÓRIA

ESPECIALIZAÇÃO - VINCULAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

ESTRITA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INTELIGÊNCIA DO

ARTIGO 10, I E XI DA LEI 8429/92 - IMPOSIÇÃO DA PENA

PREVISTA NO ARTIGO 12, II, DA MESMA LEI - RECURSO NÃO

PROVIDO - DECISÃO UNÂNIME. - NÃO HÁ POSSIBILIDADE DE

DISPENSA DE LICITAÇÃO QUANDO NÃO CARACTERIZADO O


42

VALOR ÍNFIMO OU QUANDO É DESNECESSÁRIA A

CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAL DE NOTÓRIA

ESPECIALIZAÇÃO. E SE FOSSE CASO DE DISPENSA DO

PROCEDIMENTO LICITATÓRIO, DEVERIA A MESMA SER

PRECEDIDA DE ADEQUADA JUSTIFICAÇÃO.” (TJPR, AC

111921300, Acórdão nº. 10075, 6ª Câmara Cível, Relator Antônio

Lopes de Noronha, j. 4/12/2002).

O processo nº 698/2010 (fl. 38 e ss) não visava a serviços

excepcionais, do prisma da Procuradoria Jurídica do Município, que desse ensejo à

contratação de terceiros, bem como não eram singulares a ponto de inviabilizar a competição,

pois no caso em exame seria indiferente que tivessem sido prestados por outro profissional da

área. Resta a conclusão pela ilicitude do contrato firmado entre a sociedade JOSÉ CARLOS

DIAS NETO e ADVOGADOS ASSOCIADOS, através de seu sócio-administrador JOSÉ

CARLOS DIAS NETO, e o Município de Piraí do Sul/PR, através do prefeito ANTÔNIO EL

ACHKAR.

Portanto, em razão da ilicitude das contratações diretas,

caracterizou-se a nulidade dos contratos, o dano ao patrimônio público, a prática de atos de

improbidade administrativa previstos no artigo 10, caput e inciso VIII, e, artigo 11, caput e inciso

I, da Lei nº. 8.429/92, bem como o crime previsto no artigo 89 da Lei nº. 8.666/93.

Não é por outro motivo que a omissão estampada nos autos

constitui, inclusive, crime:

Art. 89 - Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em

lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à

inexigibilidade:


43

Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa.

Parágrafo único. Na mesma pena incorre aquele que, tendo

comprovadamente concorrido para a consumação da ilegalidade,

beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para celebrar

contrato com o Poder Público.

É evidente também o desrespeito aos Princípios basilares que

regem a Administração Pública, alicerces do Estado Democrático de Direito, que impõem aos

agentes públicos a completa submissão às leis. Infere-se, portanto, que administrar um ente

público é nada mais nada menos do que realizar atos que atendam o interesse público assim

caracterizado em lei, fazendo-o na conformidade dos meios e formas estabelecidos na

legislação. Os requeridos agiram em total arrepio aos ditames da Lei de Licitações, além da

própria Constituição Federal.

Os contratos administrativos levados a cabo pelo Município de

Piraí do Sul/PR caracterizam ainda ofensa aos princípios da moralidade e impessoalidade.

Para JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO 11:

“O princípio da moralidade impõe que o administrador público não

dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua

conduta. Deve não só averiguar os critérios de conveniência,

oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é

honesto do que é desonesto. Acrescentamos que tal forma de conduta

deve existir não somente nas relações entre a Administração e os

administrados em geral, como também internamente, ou seja, na

relação entre a Administração e os agentes públicos que a integram”

11 CARVALHO FILHO, José dos Santos; Manual de Direito Administrativo; 21ª ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Júris, 2009, p. 20.


44

Não há como desconsiderar que, in casu, a moralidade

administraria foi arranhada. Esta obriga os gestores do interesse público e demais agentes

públicos ou terceiros que venham a relacionar-se com a Administração Pública a somente

praticar atos que carreguem o indispensável elemento moral e segundo a ordem ética

harmonizada com o interesse público e social e, obviamente, com a lei. Portanto, estando

configurada a improbidade administrativa perpetrada pelos requeridos, estes estão sujeitos às

sanções da Lei nº. 8.429/92. É o que decorre da exegese dos art. 1º e 3º, da referida Lei

Federal:

Art. 1° - Os atos de improbidade praticados por qualquer agente

público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de

empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o

erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da

receita anual, serão punidos na forma desta lei.

[...]

Art. 3° - As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber,

àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de

improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

Não se pode ter como corretas ou éticas as condutas descritas

acima, vale dizer, não há nenhuma correlação entre as ilícitas atitudes dos requeridos e a

preservação ou consecução do interesse público.

A respeito:

“(...) não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do


45

próprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado ato

contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do

ser humano, à boa fé, ao trabalho, à ética das instituições. A moralidade exige

proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade

e os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e

os encargos impostos à maioria dos cidadãos.”12

Usar o cargo para desviar dinheiro público, dispensar licitação

fora das hipóteses legais e omitir-se gravemente no exercício de suas funções causa aversão a

qualquer cidadão, ferindo o conceito de probidade e honestidade, os bons costumes, as regras

de boa administração, os princípios de justiça e equidade, e a idéia comum de decoro.

Ao optarem por proceder desta forma, os requeridos agiram em

total desconformidade com a exigência moral e social de probidade ao tratar da coisa pública:

“O princípio da moralidade impõe que o administrador público

não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve não só

averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também

distinguir o que é honesto do que é desonesto. Acrescentamos que tal forma de conduta deve

existir não somente nas relações entre a Administração e os administrados em geral, como

também internamente, ou seja, na relação entre a Administração e os agentes públicos que a

integram.”13

Ao tecer comentários a respeito dos deveres dos administradores

públicos, o insigne jurista JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO obtempera: 12 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991, p. 111.


46

“É o primeiro e talvez o mais importante dos deveres do

administrador público. Sua atuação deve, em qualquer hipótese, pautar-se pelos princípios da

honestidade e moralidade, quer em face dos administrados, quer em face da própria

Administração.

Não deve cometer favorecimento nem nepotismo, cabendo-lhe

optar sempre pelo que melhor servir à Administração. O administrador probo há de escolher,

por exemplo, o particular que melhores condições oferece para contratação; ou o indivíduo que

maior mérito tiver para exercer a função pública. Enfim, deverá ser honesto, conceito extraído

do cidadão médio.

A improbidade acarreta vários efeitos para o administrador. Além

de ter suspensos seus direitos políticos, submete-se à perda da função pública, à

indisponibilidade de seus bens e à obrigação de ressarcir o erário público pelos danos que

cometeu, sem contar a ação penal que terá de responder. Tais efeitos estão expressos no art.

37, §4.º, da Constituição.”14

Restou também patenteado no caso vertente que, tendo sido

escolhida de antemão a sociedade que iria contratar com a Administração, sem qualquer

prévia cotação de preços, houve violação aos princípios da impessoalidade e publicidade,

uma vez que o procedimento de inexigibilidade foi especialmente direcionado para

proporcionar vantagens a JOSÉ CARLOS DIAS NETO & ADVOGADOS ASSOCIADOS, em

detrimento da Administração e, por conseguinte, do interesse público.

A propósito, o eminente jurista JOSÉ DOS SANTOS

CARVALHO FILHO leciona: 13 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, Lúmen Juris, 2000, 11ª ed. Revista, ampliada e atualizada, p. 15/16


47

“Princípio da Impessoalidade

(...)

O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a

Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação

jurídica. Nesse ponto representa uma faceta do princípio da isonomia. Por outro lado, para que

haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o

interesse público, e não para o privado, vedando-se, em consequência, sejam favorecidos

alguns indivíduos em detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de

outros.15

Os requeridos atuaram com a finalidade única de lograr a sua

ilícita locupletação pessoal, divorciados das determinações legais e constitucionais, que

regulavam a hipótese. É esse o magistério dos professores MARCELO ALEXANDRINO e

VICENTE PAULO16, instrutores da Escola da Administração Fazendária do Ministério da

Fazenda (ESAF):

“[...] toda atuação da Administração deve visar ao interesse

público, deve ter como finalidade a satisfação do interesse público. A impessoalidade da

atuação administrativa impede, portanto, que o ato administrativo seja praticado visando a

interesses do agente ou de terceiros, devendo ater-se à vontade da lei, comando geral e

abstrato em essência. Dessa forma ele impede perseguições ou favorecimentos,

discriminações benéficas ou prejudiciais aos administrados. Qualquer ato praticado com

objetivo diverso da satisfação do interesse público será nulo por desvio de finalidade”

14 Ob. cit., p. 15. 15 Obra já cita16 ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente; Direito Administrativo Descomplicado; 17ª Ed, São Paulo: Método, 2009; p. 200.


48

Nesse conceito, encontram-se inseridos tanto o requerido

ANTÔNIO EL ACHKAR, atuando na qualidade de Prefeito Municipal de Piraí do Sul,

autorizando a contratação ilegal de serviços de advocacia, da sociedade JOSÉ CARLOS DIAS

NETO e ADVOGADOS ASSOCIADOS, beneficiária da contratação ilegal, bem como de seu

sócio-administrador, que teve participação decisiva na aludida ilicitude, o qual, além de ser

beneficiário direto de práticas ímprobas, contribui de forma evidente no acerto para a

contratação da sociedade da qual faz parte.

V – SANÇÕES

No caso, os requeridos, sob a máscara de contratação de

serviços jurídicos através de ilegais procedimentos de dispensa e inexigibilidade de licitação,

causaram prejuízo ao erário, bem como se locupletando ilicitamente em prejuízo ao bem

público.

Dessa feita, vê-se, conforme já exposto, que em seu atuar incorreu

o requerido ANTÔNIO EL ACHKAR nos termos do art. 10, incisos I e VIII, e art. 11, incisos I e V da

Lei de Improbidade Administrativa, na medida em que autorizou as dispensas de licitação sem

observar as formalidades legais, facilitando a incorporação ao patrimônio particular da sociedade de

advogados JOSÉ CARLOS DIAS NETO e ADVOGADOS ASSOCIADOS, através de seu sócio

administrador JOSÉ CARLOS DIAS NETO, além de proceder de forma a burlar os princípios da

Administração Pública.

Quanto à sociedade de advogados JOSÉ CARLOS DIAS NETO e

ADVOGADOS ASSOCIADOS, através de seu sócio administrador JOSÉ CARLOS DIAS NETO

praticaram atos de improbidade administrativa prevista nos art. 9 e 10 da Lei de Improbidade, na


49

medida em que auferiram vantagem econômica ao celebrar contrato ilegal, bem como contribuíram

para burlar o certame licitatório.

No que se refere ao elemento subjetivo das condutas, é certo

que agiram de má-fé, visando à contratação manifestamente ilegal e imoral, com o intuito de

locupletarem-se do erário. Isso fica evidente ao se observar que já por ocasião do

procedimento licitatório nº 001/2009, ambos os requeridos tinham a ciência de que os serviços

de advocacia deveriam ser temporários, subsistindo apenas por período determinado, até que

a administração concluísse o concurso público para o restabelecimento de seus quadros de

Procuradores Municipais, cumprindo o que dispõe o art. 37 da Carta Magna. No entanto,

mesmo após a prorrogação daquele contrato, que passou a viger por um ano e três meses,

utilizaram do expediente ilegal acima descrito para manter o vínculo da sociedade de

advogados com a Prefeitura, e conseqüentemente os pagamentos mensais, mesmo que para

isso fosse necessário fazer tábula rasa da Constituição da República, solapando a ordem

jurídica através de uma contratação sem licitação, em claro desrespeito ao art. 25 da lei

8666/93.

Restando sopesada de forma contundente a prática de atos de

improbidade administrativa cometidos, merecem, dessa forma, condenação nas sanções do

art. 12, incisos I, II e III, todos da Lei nº. 8429/92, as quais deverão ser aplicadas mediante

critérios de razoabilidade e proporcionalidade.

No mais, quanto aos critérios de proporcionalidade, deve ser

levado em conta por este r. Juízo a gravidade da infração cometida, o benefício auferido em

prejuízo da coletividade, a ofensa à dignidade da função pública e mormente por tratar-se de

prática envolvendo agentes políticos, os quais, por definição, ocupam os mais altos escalões

do Poder Público, incumbindo-lhes, assim, maior responsabilidade e zelo na administração

pública.


50

Cabe consignar, ainda, que, na aplicação das sanções previstas

na Lei de Improbidade Administrativa, o Magistrado não pode perder de vista que a incidência

das penas tem um caráter pedagógico, devendo ser capaz de configurar um fator inibidor da

perpetuação dos atos de improbidade administrativa.

Daí, como conseqüência dessa ilação, decorre a imprescindibilidade

da punição dos agentes ímprobos, bem como daqueles que se locupletam indevidamente em

deterioração do bem público, em especial por considerar que a sociedade anseia por gestores

públicos efetivamente preocupados em promover o bem comum e a salvaguarda do interesse

social.

Com efeito, esta é a hipótese da presente demanda. No caso aqui

guerreado, observou-se uma total renitência de todos os requeridos em se portar de acordo com os

preceitos legais e os mais elementares e inarredáveis princípios do direito administrativo, devendo,

dessa forma, ser punidos pelos seus atos, até mesmo para servir de exemplo, impedindo que outros

se animem e passem a trilhar idêntico caminho, utilizando-se deste tipo de prática nociva à

administração pública.

VI – PEDIDOS FINAIS

Diante de todo o exposto e por tudo mais que dos autos consta, o

Ministério Público do Estado do Paraná requer:

1 – Seja a presente registrada e autuada (juntamente com os

documentos que a acompanham – (04 (quatro) volumes do Inquérito Civil n.º MPPR-

0110.11.000012-9) e recebida como AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO DE DANO


51

AO PATRIMÔNIO PÚBLICO E IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES POR ATOS DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA, notificando-se previamente os requeridos para se manifestar sobre a

inicial antes do seu recebimento (art. 17 § § 7º e 8º da Lei n.º 8.429/92), processando-se o

presente feito, sob o rito ordinário.

2 – A citação dos requeridos para que ofereçam resposta à

presente ação, com as cautelas dos artigos 285 e 172, § 2º, do Código de Processo Civil, sob

pena de revelia.

3 – A notificação do Município de Piraí do Sul (PR) para integrar

a lide (17, § 3º, da Lei n° 8.429/92 c/c art. 6º, § 3º da Lei n° 4.717/65).

4 – A produção de todas as provas permitidas, especialmente

documentais, periciais, testemunhais, cujo rol será oportunamente apresentado e os

depoimentos pessoais dos requeridos na audiência de instrução e julgamento, sob pena de

confissão.

5 – Seja certificado pelos Cartórios Cível e Criminal desta

Comarca sobre eventuais inquéritos policiais, ações ou condenações por improbidade e de

antecedentes criminais dos requeridos.

6 – Seja oficiado à Vara de Execuções Penais de Ponta Grossa,

à Justiça Federal de Ponta Grossa e ao Instituto de Identificação do Paraná, para que

forneçam certidões de antecedentes criminais dos requeridos.

7 – Finalmente, seja julgada procedente a presente demanda, a

fim de que:


52

7.1 – sejam condenados o requerido ANTÔNIO EL ACHKAR, a

sociedade de advogados JOSÉ CARLOS DIAS NETO e AVOGADOS ASSOCIADOS, bem

como seu sócio-administrador JOSÉ CARLOS DIAS NETO de forma solidária no montante

pago em razão do contrato nº 027/2010.

7.2 – sejam condenados os requeridos, nas sanções do artigo 12,

incisos II e III, da Lei de Improbidade Administrativa, por terem cometido os atos ímprobos

supramencionados, os quais subsumem-se nas figuras descritas nos artigos 10 e 11, da Lei

8.429/92;

8 – Sejam os requeridos condenados ao ônus de sucumbência e

demais cominações legais.

9 – Sejam enviadas cópias desta lide ao Tribunal de Contas do

Estado do Paraná e à Câmara Municipal de Piraí do Sul (PR) para ciência e a tomada de

providências que entenderem necessárias.

VII – VALOR DA CAUSA

Dá-se à causa o valor de R$ 86.063,00 (oitenta e seis mil e

sessenta e três reais).

Piraí do Sul, 06 de fevereiro de 2011.

ANTONIO JULIANO SOUZA ALBANEZ

PROMOTOR DE JUSTIÇA


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DOCUMENTOS ANEXOS:

AUTOS DE ICP Nº MPPR-0110.11.000012-9

excelentÍssimo senhor doutor juiz de direito da vara cÍvel da comarca ... · assim, após o...

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