evolução e desafios da política brasileira de ciência e tecnologia o papel reservado às...

Evolução e desafios da política brasileira de ciência e tecnologia

O papel reservado às empresas

Eduardo B. Viotti Centro de Desenvolvimento Sustentável (CDS), Universidade de

Brasília (UnB)

Seminário Internacional sobre Avaliação de Políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação, Rio de Janeiro, Brasil, 3 a 5 de Dezembro de 2007, CGEE.

Estrutura da apresentação

1. Evolução da política brasileira de C&T

1ª Fase: Em busca do desenvolvimento via crescimento (~1950-1980) (industrialização extensiva)2ª Fase: Em busca do desenvolvimento via eficiência (~1980-2000)3ª Fase: Em busca de um novo tipo de desenvolvimento (~2000 em diante) (via inovação?)

2. Algumas evidências de resultados das políticas

3. Desafios para a constituição de uma efetiva política de inovação

4. Contribuições da avaliação para o enfrentamento dos desafios atuais

1. Evolução da política brasileira de C&T

1ª Fase: Em busca do desenvolvimento via crescimento (~1950 – 1980) (Industrialização extensiva)

Industrialização via substituição de importações

(Proteção à indústria nascente, apoio estatal ao investimento privado nacional e estrangeiro, empresas públicas…)

(Inspirada na teoria do desenvolvimento formulada pela CEPAL.)

(A industrialização era vista como uma forma de transferir tecnologias, relações sociais e instituições modernas para economias atrasadas. Portanto, a industrialização seria a via para o desenvolvimento.)

1ª Fase: Via crescimento (Industrialização) (~1950 – 1980)

Política de C&T implícita no modelo de desenvolvimento

- Promoção da industrialização extensiva (i.e., absorção da capacidade de produção de bens manufaturados).

- Políticos, gestores de política e economistas em geral compartilhavam a crença ingênua de que a industrialização (i.e, a assimilação de capacidade de produção) iria trazer naturalmente a “industrialização” do processo de mudança técnica (i.e., o desenvolvimento de capacidade de inovação).


Política de C&T explícita

- Promoção de pesquisa e desenvolvimento (P&D) (criação e fortalecimento de universidades e instituições de pesquisa, assim como formação de recursos humanos para P&D).

- Política de C&T ofertista (desarticulada da política industrial)

- Inspirada pelo Modelo Linear de inovação (“science-push”)


Conseqüências

- Os processos de industrialização e de crescimento econômico foram bem sucedidos.

- O Brasil foi considerado um “milagre econômico” durante os anos 1970, de forma similar àquela em que nos dias de hoje são consideradas a China e a Índia.

- No entanto, a dinâmica do crescimento foi perdida a partir do final da década de 1970.

- A oferta de conhecimentos parece não haver encontrado sua demanda.

- A esperada “industrialização” do processo de mudança técnica foi essencialmente um fracasso.

- A competitividade internacional da indústria brasileira permaneceu muito baixa.


- A pobreza e a desigualdade permaneceram muito elevadas.

- Esgotou-se o dinamismo econômico do crescimento baseado na substituição de importações e enfraqueceu-se a capacidade de o Estado implementar políticas de desenvolvimento.

2ª Fase: Em busca do desenvolvimento via eficiência (~1980 - 2000)

Liberalização

(Privatização, desregulamentação, redução ou remoção de subsídios e de barreiras tarifárias e não-tarifárias ao comércio internacional, atração de investimento direto estrangeiro…)

(Inspirada no Consenso de Washington)

Política de C&T implícita no modelo de desenvolvimento

- Expectativa de que a liberalização dos mercados e a elevação das pressões competitivas compeliriam as empresas a inovar.

- Expectativa de que abertura do mercado doméstico para produtos, serviços e capitais estrangeiros contribuiria para a elevação da intensidade e da velocidade do processo de transferência de tecnologias para o país.

2ª Fase: Via eficiência (~1980 - 2000)

Política de C&T explícita

- Promoção das atividades de P&D, acompanhada de contido ou relutante apoio a instituições de pesquisa e ensino públicas.

- Expansão e consolidação da pós-graduação.

- Educação, especialmente educação fundamental, vista como uma espécie de panacéia universal.

- Fortalecimento do regime de propriedade intelectual (internalização do TRIPS).

- Promoção de empreendedorismo e de incubadoras.

- Introdução da “inovação” no discurso da política, mas essa era vista mais como uma conseqüência do correto conjunto de incentivos e punições proporcionados pela liberalização do mercado.

- O Modelo Linear manteve forte influência.


Conseqüências

- A formação de recursos humanos de alto nível – mestres e doutores, assim como a produção científica, expandiram-se a taxas muito elevadas.

- Houve elevação da eficiência e produtividade de certos setores industriais baseada principalmente em estratégias defensivas, na utilização de insumos importados e na adoção de novas técnicas de gestão e controle de qualidade.

- A pressão competitiva, a abertura, e o fortalecimento da propriedade intelectual demonstraram-se incapazes de efetivamente estimular o desenvolvimento de uma dinâmica significativa de inovação nas empresas.

- O crescimento agregado e o desenvolvimento tecnológico do país foram pouco significativos.


- Ocorreu uma especialização regressiva na pauta de exportações: os produtos intensivos em recursos naturais e em mão-de-obra voltaram a ganhar participação na pauta.

- Os níveis de pobreza e desigualdade não sofreram redução significativa e permaneceram muito elevados. (Isso ocorreu apesar da forte expectativa dos defensores da agenda liberal de que o contrário é que deveria acontecer com a remoção da intervenção estatal típica do período de substituição de importações, que se supunha ser uma das principais razões da persistência dos elevados níveis de pobreza e desigualdade).

- Desilusão com as promessas do Consenso de Washington relativamente difundida entre a população.

3ª Fase: Em busca de um novo tipo de desenvolvimento (~2000 em diante) (via inovação?)

Paradigma de políticas misto ou indefinido

(Muitos dos fundamentos das políticas inspiradas pela agenda característica da fase anterior permanecem. Iniciam-se experimentos na direção do fortalecimento de determinadas políticas públicas que não se alinham inteiramente com aquela agenda. Políticas sociais e compensatórias vêm sendo fortalecidas.)

Política implícita de C&T no modelo de desenvolvimento

- Ainda não é possível discernir a emergência de características específicas de uma nova política implícita de C&T.

3ª Fase: Um novo tipo (~2000 em diante) (via inovação?)

Políticas explícitas de C&T

- Uma das características marcantes das atuais políticas de C&T nacional e estaduais é o experimentalismo, o lançamento de uma miríade de diferentes programas e instrumentos ainda que sem estratégias, prioridades e coordenação muito efetivas.

- Parte desse experimentalismo pode ser atribuída ao fato de as velhas práticas de políticas terem se tornado obsoletas ou proibidas e de não haver emergido um novo paradigma de políticas adequado aos tempos de globalização e OMC.

- Parece crescer a consciência de que a crença na emergência de forte processo de inovação nas empresas, como resultado natural do processo de abertura, fortalecimento da propriedade intelectual e ampliação dos investimentos estrangeiros, também foi ingênua. Assim como o foi a crença semelhante existente no período de substituição de importações.


- Como conseqüência de tal consciência, a adoção de políticas ativas para promover a inovação assume crescente importância no debate sobre as políticas econômicas, industriais e de C&T.

A abordagem associada ao Modelo Sistêmico está sendo absorvida por analistas e formuladores ou executores de política.

(Entre outras medidas, a nova “Lei de Inovação” autoriza a participação minoritária do governo federal no capital de empresas privadas de propósito específico que visem o desenvolvimento de inovações; assim como a concessão de recursos financeiros, sob a forma de subvenção econômica, financiamento ou participação acionária, visando o desenvolvimento de produtos e processos inovadores.)


(A chamada “Lei do Bem” autoriza, por exemplo, a concessão de subvenções econômicas a empresas que contratarem pesquisadores, titulados como mestres ou doutores, para a realização de atividades de P&D e inovação tecnológica.)

(Essas são medidas de política cuja inspiração rompe com o paradigma do Modelo Linear.)

Contudo, a prática tem mostrado que é mais fácil estabelecer objetivos, justificativas e políticas de C&T inspiradas pela abordagem sistêmica, do que executá-las efetivamente sem deixar que as práticas tradicionais (inspiradas pelo Modelo Linear) acabem por influenciar ou dominar a implementação de políticas.

O Modelo Linear não foi substituído ou deslocado inteiramente.


Algumas outras tendências ou características que merecem atenção

- O interesse de estados e municípios pela inovação como ferramenta de desenvolvimento regional ou local tem crescido de maneira significativa.

- A atenção dedicada pela mídia brasileira a assuntos relacionados a ciência, tecnologia e inovação tem aumentado.

- O novo conceito de Arranjos Produtivos Locais (APL’s), apesar dos usos indevidos ou abusos, é uma nova ferramenta de grande utilidade para análise e intervenção no processo de mudança técnica e inovação. Pode vir a se consolidar como uma das formas de se viabilizar práticas que rompam de maneira efetiva com o paradigma de políticas inspiradas no Modelo Linear e que tornem mais efetiva a abordagem sistêmica.


- A emergência de um segmento específico da política voltado para a promoção da C&T a serviço da inclusão social aparece como uma novidade importante. Apesar de incipiente e de estar mais dedicado à educação, difusão de práticas ou tecnologias e à capacitação em C&T, do que à inovação propriamente dita, sua importância não pode ser desconsiderada.

(É possível criticar o estágio atual de formulação dessa política e questionar sua eficácia como ferramenta de inclusão social. Contudo, sua própria existência coloca a necessidade de ser enfrentado o debate - sempre adiado - sobre quais e quantos são os beneficiados pelos resultados da política de C&T em contraposição à questão da neutralidade da C&T e da liberdade de pesquisa.)

2. Algumas evidências de resultados das políticas

Qual foi a evolução do padrão de vida da população brasileira durante as fases do desenvolvimento brasileiro?

Renda Real Per Capita 1950-2003

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Fonte: Viotti 2006. Notes: Renda real medida como PIB per capita computado (a preços de mercado) em 1990 e convertido para dólares norte -americanos de 1990 convertidos

para PPC (“Geary -Khamis”).

Qual é a relação disso com C&T?

Produtiv idade do T rabalho (EUA = 100) - 1962-2002

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%

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Fonte: Viotti 2006. Notes: Produtividade do trabalho medida em termos de PIB real dividido por pessoa empregada. PIB computado (a preços de mercado) em 1990 e

convertido para dólares norte-americanos de 1990 convertidos para PPP (“Geary -Khamis”).

• Nem o crescimento da renda per capita e da produtividade ocorrido durante a primeira fase, nem a perda posterior desse dinamismo, podem ser atribuídas apenas à política explícita de C&T.

• Contudo, estão certamente relacionados com a evolução dos processos de absorção, aperfeiçoamento e geração de tecnologias ou inovações por parte das empresas produtivas brasileiras.

Seria a baixa produtividade brasileira resultado do fato de a política de C&T não haver sido bem sucedida?

Doutores Titulados no Brasil 1987-2006 Número Total e Proporção em Relação aos EUA (%)

3.1 3.0 3.33.9

4.7 4 .5 4 .7 4 .96 .0

7 .0

8 .59 .3

11 .812 .9

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9.00 0

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(Nº)

Bras il /EUA (% ) B ras il (Nº ) Fontes: NSF/DSRS, "U.S. Doctorates in the 20th Century," <www.nsf.gov/statistics/nsf06319/pdf/nsf06319.pdf>; SRS/NSF, InfoBrief NSF 08 -301, November

2007 <www.nsf.gov/statistics/infbrief/nsf08301/nsf08301.pdf>, e ASCAV/MCT <www.mct.gov.br/index.php/content/view/6629.html>.

Participação de Publicações e Patentes Brasileiras no M undo 1963 / 2006 (% )

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P atente s Publ ic aç ões Fontes: S I (ASCAV/MCT <www.mc t.gov.br/index.php/c ontent/view/5711. html>) e USPTO, “Extended Year Set - Historic Patents By Country , State, and Year”,

November 30, 2007 < www.uspto.gov/web/offices/ac /ido/oeip/taf/c st_utlh.htm>. Notas: Public ações: Partic ipação perc entual do número de artigos publicados em periódicos c ientíficos internac ionais por residentes no Brasil em relaç ão ao

total mundial. Patentes: Partic ipação percentual do número de patentes de invenção conc edidas a residentes no Brasil no total de patentes de invenção conc edidas pelo USPTO (EUA).

Dispêndio Interno Bruto em P&D (% PIB) Países Selec ionados

Fontes: OECD, Main Sc ience and Technology Indicators 2006-2 e MCT (Elaboração Renato Viotti). Nota: 2005 ou ano mais recente.

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Dispêndio Interno Bruto em P&D Financiado pelo G overno (% PIB) Países Selecionados

Fontes: OECD, Main Sc ience and Technology Indicators 2006-2 e MCT (Elaboração Renato Viotti). Nota: 2005 ou ano mais recente.

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Dispêndio Interno Bruto em P&D Financiado pelas Empresas (% PIB) - Países Selecionados

Fontes: OECD, Main Science and Technology Indicators 2006-2 e MCT (Elaboração R. Viotti). Nota: 2005 ou ano mais recente.

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Dispêndio em P&D Interno Percentagem do Faturamento das Empresas Industriais com Atividade

Inovadora, 2000 – Países Selecionados

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Fonte: Viotti et al. (2005)

Resultado das políticas

• A política de C&T foi um sucesso em termos dos principais objetivos que ela buscou de forma direta: oferecer recursos humanos para a pesquisa e conhecimentos científicos.

• A política de C&T foi um fracasso em termos de seu principal objetivo indireto: estimular a ocorrência de um processo significativo de inovação nas empresas (que muitos de seus formuladores e executores esperava viesse a ocorrer naturalmente).

3. Desafios para a constituição de uma efetiva política de inovação

• A política de C&T conseguiu criar uma base significativa de formação de recursos humanos para pesquisa e de produção de conhecimentos científicos.

• Essa é uma conquista muito importante que precisa ser preservada e aperfeiçoada.

• Contudo, seu maior desafio atual é o de efetivamente integrar a empresa ao sistema de C&T, transformar o sistema brasileiro de C&T em um verdadeiro sistema nacional de inovação.

• É preciso reconhecer isso e é preciso fazer com que a política brasileira reflita a consciência dessa realidade.

• É preciso romper com a tradição ofertista, baseada no Modelo Linear, e avançar efetivamente na direção de uma verdadeira política de inovação, informada pelo Modelo Sistêmico.

• Porém, é preciso ir muito além da adaptação da política de C&T a essa necessidade de integrar a empresa.

• É preciso fazer da inovação o motor da nova política de desenvolvimento.

• O primeiro obstáculo a superar é a velha e persistente inconsistência entre as políticas macroeconômicas e o objetivo de estimular a inovação.

• O País parece estar passando por uma oportunidade histórica na qual é possível construir uma convergência de políticas implícitas e explícitas em favor da construção de um novo modelo de desenvolvimento baseado na inovação.

Muitos dos obstáculos estruturais, que impediram a ocorrência dessa convergência no passado, parecem ter sido removidos ou podem ser superados.

Inflação, déficits fiscal e de balanço de pagamentos foram controlados.

Há condições para a redução das taxas de juros e da sobre-valorização da moeda nacional.

O Estado está recuperando sua capacidade de financiar políticas públicas.

Está sendo superada a ideologia ou doutrina econômica paralizante, que supunha desnecessária ou desaconselhável a a existência de políticas de desenvolvimento.

O País já possui uma significativa base científica e de recursos humanos.

• Como visto na primeira seção, já há claros movimentos da política de C&T recente na direção de uma política de inovação.

• Contudo, tais movimentos ainda são insuficientes.

• Será necessário enfrentar o desafio de tornar a política de inovação mais consistente e articulada com as políticas industrial, ambiental, social, educacional, de saúde e defesa.

• Para tudo isso acontecer, as políticas de CT&I precisam deixar o gueto acadêmico (privilegiado no Modelo Linear) e ampliarem suas bases de apoio ou interesse, incorporando outros segmentos da sociedade.

• É fundamental estabelecer processos de definição de agendas de pesquisa que compatibilizem o interesse científico (a competência ou excelência) com sua relevância para o processo de inovação e para as demais políticas.

• Cientístas puros e duros podem ser cooptados para essa nova agenda de pesquisas orientada pelo conceito de “pesquisas estratégicas”, que simultâneamente contribuem para o avanço do conhecimento e levam em consideração possíveis aplicações.

• (Essa é a forma, ensinada por Stokes, de evitar a armadilha da classificação convencional que divide as pesquisas em duas categorias excludentes: pesquisa básica X pesquisa aplicada.)

• No entanto, a política precisa mover-se para muito além dos limites de uma política de P&D, passando a incluir, em especial, ações voltadas para a criação e o fortalecimento da capacidade de empresas e instituições (públicas) absorverem e gerarem inovações.

• (Ações voltadas para a promoção de aperfeiçoamento e adaptação de tecnologias; extensão tecnológica; assistência técnica; demonstração e difusão; redes de produtores, fornecedores e laboratórios; assim como o benchmarking, também precisam ser consideradas como elementos essenciais da política de CT&I.)

• O envolvimento de empresas requer o desenho de uma política específica para as empresas estrangeiras (que ocupam posições estratégicas na liderança dos setores tecnológicos mais dinâmicos da economia brasileira).

4. Quais são as principais contribuições que o processo de avaliação pode dar ao enfrentamento dos desafios atuais?

• O principal desafio identificado anteriormente é muito mais ambicioso do que algo que possa ser simplesmente associado ao aumento da eficiência dos instrumentos de política existentes.

• Por isso, não se deve concentrar a atenção na avaliação de projetos, mas sim em políticas e instituições (inclusive empresas) e em suas relações no âmbito do sistema nacional de inovação.

• A avaliação também deve ser sistêmica.

• Processos de avaliação que buscam avaliar projetos individuais de maneira genérica, reduzindo-os a mínimos denominadores comuns, expressos em indicadores quantitativos, correm o risco de favorecer a adoção de métricas que se tornem mais facilmente reféns de indicadores de excelência (“papers”, por exemplo) e que esquecem a relevância, que pode requerer indicadores diferentes para projetos diferentes.

• Avaliações convencionais de projetos podem acabar dando sinais trocados. Projetos bem avaliados na ótica estreita, podem ser projetos que pouco contribuem para o sistema.

• A visão estreita focada no aumento de resultados (“fins”), dados recursos escassos (“meios”), corre o risco de desconsiderar as economias externas, I.e., as contribuições para o sistema.

• Por outro lado, o processo de avaliação poderá se beneficiar sobremaneira se for inteiramente separado de processos de controle e fiscalização, que podem e devem ser realizados com procedimentos e equipes diferentes dos envolvidos na avaliação de políticas, programas e instituições.

• As instituições de pesquisa estão sendo cada vez mais financiadas por projetos de pesquisadores individuais ou de grupos ou por editais. Tal tendência contribui para a entropia interna e sistêmica das instituições. Essa é mais uma razão da necessidade e importância da avaliação de instituições.

• A ótica da gestão de programas e projetos é importante, mas é preciso fortalecer a avaliação de resultados e, nesse sentido, a empresa – agente por excelência da inovação – deve receber atenção privilegiada de processos de avaliação.

• Por exemplo, é inadiável a incorporação de aspectos referentes às necessidades do mercado de trabalho nos processos de avaliação da pós-graduação, assim como da formação de recursos humanos pelas universidades.

• A avaliação deve ser parte de um processo sistemático e permanente de “police learning”, ou seja, ela deve informar e ter conseqüências para a política e para as instituições, assim como deve envolver seus agentes.

• Nesse sentido, um dos papéis mais importantes que a avaliação poderia prestar para a transformação almejada seria contribuir para a redução dos graus de empirismo, experimentalismo e descoordenação de políticas, instrumentos e programas, que caracterizam as atuais políticas de CT&I nacional e estaduais.

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