Ética e Princípios da Administração PúblicaProfessor Edgar Souza Ferreira

E-mail: esf@pjf.mg.gov.br

Estado Democrático de Direito

Estado democrático

Estado de direito

Estado e sociedade

Estado

Para entender como funciona a Administração Pública é preciso entender com funciona (o modo de ser e de atuar do Estado)Os valores do Estado repercutem na configuração dos conceitos e institutos da Administração Pública.A chave para a compreensão da Administração Pública e dos princípios que a governam está no conhecimento dos aspectos fundamentais do Estado, tal como caracterizado pela Constituição do País.

Estado x NaçãoEstado é a entidade político-social juridicamente organizada para executar os objetivos da soberania nacional. O primeiro autor que introduziu o termo Estado, no sentido próximo do atual, foi Maquiavel, na obra “O Príncipe”.

Estado envolve, necessariamente, o aspecto de organização jurídica desse conjunto de pessoas (sociedade).

Nação envolve a existência de vínculos comuns entre os habitantes de determinado local. Embora possuam inegável sentido político, caracterizam-se tais vínculos, principalmente, por relações qualificadas por fatores subjetivos que decorrem das mais diferentes origens (racial, geográficas, religiosas, culturais). Trata-se do conjunto homogêneo de pessoas que se consideram ligadas entre si por vínculos de “sangue”, idioma, religião, cultura, ideias, objetivos. Nação é comunidade que se caracteriza por sentimentos relativamente uniformes

Elementos do EstadoEntre as tentativas de conceituar o que seja Estado, figuram três elementos básicos:1. território: base física do Estado;

É a base física sobre a qual se fixa o povo e se exerce o poder estatal. Cuida-se da esfera territorial de validade da ordem jurídica nacional (KELSEN).

2. povo: associação humana; Conjunto das pessoas dotadas de capacidade jurídica para exercer os direitos políticos assegurados pela organização estatal.

O povo é o titular da soberania (art. 1º, parágrafo único, da CF/88). É aos componentes do povo que se reservam os direitos inerentes à cidadania.

3. governo: comando por parte de autoridade soberana. É o conjunto das funções necessárias à manutenção da ordem jurídica e da administração pública

Estado

A ideia de que todo Estado deva possuir uma Constituição e de que esta deve conter limitações ao poder autoritário e regras de prevalência dos direitos fundamentais desenvolve-se no sentido da consagração de um Estado Democrático de Direito (art. 1.º, caput, da CF/88) e, portanto, de soberania popular.

O parágrafo único do art. 1.º da CF/88 concretiza que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”

Distingue titularidade de exercício do poder: o titular do poder é o povo. Como regra, o exercício desse poder se dá através dos representantes do povo,desempenhando-o de maneira indireta (democracia representativa).

Estado DemocráticoO art. 1º da Constituição de 1988 caracteriza o Estado brasileiro como Estado Democrático de Direito

Adjetivações conjugadas para identificar a feição estatal

O componente democrático traz à mente a ideia de “governo do povo para o povo”.

Habitualmente associado aos aspectos de formação do governo, ao modo pelo qual são escolhidos aqueles que tomas as decisões em nome do povo.

A partir da década de 50 do século XX – preocupação com uma democraciamais completa

Transpõe o limiar da eleição de representantes políticos para expressar-se também no modo de tomada de decisão dos eleitos.

Democracia Administrativa: Valor da democracia também depende do modo pelo qual as decisões são tomadas e executadas.

Importa também a forma como o indivíduo é considerado: súdito ou cidadão.

Também chamada de democracia de funcionamento ou operacional.

Estado de DireitoConcebido a partir do século XIX contra o Estado absolutista tardio

Limitar o Estado: Objetivo de limitar o poder pelo Direito

Garantir os indivíduos contra o arbítrio.

os governantes e autoridades públicas submetem-se ao direito e são objeto de normas jurídicas. Não estão acima ou fora do direito.

Elementos básicos:Sujeição do poder público à Lei e ao Direito (legalidade);

Declaração e garantia dos direitos fundamentais;

Funcionamento de juízos e tribunais protetores dos direitos dos indivíduos;

Criação e execução do direito como ordenamento destinado a justiça e a paz social.

Estado e SociedadeO modo pelo qual se configuram as relações entre o Estado e a Sociedade repercute na Administração Pública e no Direito Administrativo

Estado absolutista – sec. XVIII – o estado controlava toda a vida socialOpressiva e profunda intromissão na vida dos indivíduos

Estado liberal – sec. XIX – distanciamento do Estado em relação à vida social, econômica e religiosa dos indivíduos

Independência da sociedade às injunções do Estado

Ausência de atuação inclusive na economia e em nível social

Estado moderno – 2ª metade do sec. XX – passou a ter atuação de profundas consequências no âmbito econômico e social

Diante da atuação estatal na economia e no setor social, a máquina estatal cresceu em quantidade e complexidade

Diminuição da distância entre a sociedade e o Estado

Administração PúblicaFormulação clássica da separação de poderes

Executivo

Legislativo

Judiciário

Atribui-se a atividade administrativa a um grupo de órgãos inseridos no Poder Executivo

Em razão do estado de direito este grupo de órgõas deveria ter sua atuação norteada por regras jurídicas

Quanto mais ampliada forem as funções do Estado maiores as atividades da Administração

Diante de sua importância na consecução e na garantia de direitos para a coletividade recebe grande tratamento da Constituição

Preocupação em modernizá-la para que:tenha eficiência

Atue sem corrupção

Não desperdice recursos públicos

Respeite o indivíduo tratando-o como cidadão

Administração Pública

Aspecto funcional: significa um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas de cúpula no exercício de funções de governo, que organizam a realização das finalidades públicas postas por tais instituições e que produzam serviços, bens e utilidades para a população.

Ex.: ensino público, calçamento de ruas, coleta de lixo, saúde, etc...

Aspecto organizacional: representa o conjunto de órgãos e entes estatais que produzem serviços, bens e utilidades para a população

Ex.: secretárias, subsecretarias, departamentos, supervisões, etc...

Administração, legislação e jurisdição

Princípio das Separação dos poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário

Núcleo de atividades típicas de possibilita caracterizá-losAdministração – atividade típica do Poder Executivo

Legislação – atividade típica do Poder Legislativo

Jurisdição – atividade típica do Poder Judiciário.

Função Legislativa

consiste, principalmente:na edição de normas gerais e abstratas, que inovem a ordem jurídica: as leis em sentido material;

na fiscalização e controle dos atos praticados no exercício da função executiva.

Função Executiva

atuação nos fins diretamente inerentes à administração do Estado (em sentido amplo), incluindo a economia, a arrecadação e a defesa. Possui três missões básicas:

intervenção

Fomento

serviço público

Função Judiciária

tem por escopo, basicamente, a aplicação ou a revisão da aplicação das normas jurídicas aos casos concretos, em caráter definitivo (garantia do monopólio judicial da última palavra), com o objetivo de compor litígios ou, pelo menos, de evitar que se propaguem.

Administração e Governo

Governo – tomada de decisões fundamentais à vida da coletividadeFunção primordialmente política

Fixação de diretrizes da vida em coletividade

Administração – realização tarefas cotidianas consistentes na movimentação da máquina estatal e na prestação de serviços.

Função primordialmente técnica

Execução das diretrizes fixadas pelo Governo

Administração e Constituição

Expansão da atividade administrativa no âmbito social e econômico pautou a necessidade de inserção nas Constituições da regulamentação do agir estatalConstituição da República Federativa do Brasil

Título III “da Administração Pública” com quatro seções, sendo uma dedicada aos servidores públicos

Além do capítulo há normas espalhadas no texto constitucional como por exemplo “Dos direitos e deveres individuais e coletivos”

Direito de receber informações dos órgãos públicos (art. 5º, XXXIII)

Direito de petição e de obter certidões (art. 5º, XXXIV)

Fiscalização contábil, financeira e orçamentária dos Tribunais de Contas sobre a Administração (arts. 70-75)

Concessões e permissões de serviços públicos (art. 175, p.u.)

Arrola no caput do art. 37 alguns dos seus princípios

Administração no estado federalBrasil é um república federativa formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal (art. 1º, CR/1988)Cada nível de Administração é dotado de estrutura administrativa própria e de atividade administrativa própria, independentes entre si.

União – ente político corresponde à Administração Federal – encabeçadas pelo Presidente da RepúblicaEstado-membro – ente político corresponde à Administração Estadual, encabeçados pelos Governadores de EstadoDistrito Federal – ente político correspondente à Administração do Distrito Federal, encabeçado pelo Governador do Distrito FederalMunicípios – ente político correspondente à Administração municipal, encabeçados pelos Prefeitos

Cada um dos entes políticos é dotado de estrutura administrativa própria, independente das demais. Destacando-se as seguintes características

AutoadministraçãoAutolegislação

Órgãos Públicos

Ou órgãos administrativos são unidades de atuação que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar uma atribuição predeterminada.

Ex.: secretaria municipal de educação: órgão público municipal formado por um conjunto de servidores e meios materiais destinados a colocar em prática as atribuições do Município no tocante ao ensino.

Órgão – vem da anatomia, onde cada parte do corpo humano realiza uma função específica

Parte de um todo

Princípio da divisão das atividades

Atribuições de cada órgão recebe o nome de competência.

No desempenho das atividades inerentes à sua competência o órgão atua em nome da pessoa jurídica de que faz parte.

Servidores PúblicosAs atividades da Administração, seus poderes, atos, a gestão de seus bens se operacionalizam pelo trabalho dos servidores públicos, ou seja, pelas pessoas que mantém vínculo de trabalho com a Administração.

Cabe aos servidores, primordialmente, fazer a Administração andar.

Expressões comuns:Agentes públicos – todos aqueles que mantém vínculo de trabalho com entes estatais de qualquer poder. A partir de 1988, com a CR, tende-se a utilizar a expressão “servidores públicos”.

Agentes políticos – designa, em primeiro lugar, os eleitos por sufrágio universal, detentores de mandato (Presidente, Governadores, Senadores, Deputados, Prefeitos e Vereadores). Em segundo lugar os auxiliares imediatos dos chefes dos Executivos (ministros, secretários), ocupantes de cargos em comissão

Servidores públicos – todas as pessoas físicas que trabalham nos entes estatais.

Funcionários públicos - antes da constituição de 1988 designava pessoas legalmente investidas em cargos públicos

Empregados públicos – aqueles contratados com base na CLT

Tipos de vínculos: funções, cargos e empregos

Para atuar em nome da Administração – necessário um título legal – de regra, representado por um ato de nomeação, por contrato ou por designação.

Função pública – exercício de atividades da competência da Administração, em nome desta e de acordo com a finalidade desta, ou seja, para atender ao interesse público.

Para o desempenho de uma função pública pode ser atribuído um cargo público

Cargo público - é o conjunto de atribuições e responsabilidades, criados por lei, em número determinado, com nome certo e remuneração especificada.

Emprego público – é a função pública exercida com base num contrato regido pela CLT

Ex.: empregados de sociedade de economia mista (BB) e empresas públicos (CEF)

Forma de acesso

Condições e modos pelos quais são propiciados aos cidadãos oportunidades de exercer cargos, funções e empregos públicos.

Art. 37, CRFB/1988Inc. I – aos brasileiros e estrangeiros que preencherem os requisitos

Inc. II – a investidura em cargo ou empego público depende de aprovaçãoprévia em concurso público de provas ou provas e títulos, salvo o cargo em comissão.

Atende aos princípios da igualdade e da moralidade

Cargos Públicos

Conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor, criado por lei, em número certo, com denominação própria, remunerado pelos cofres públicos

Cargo de provimento efetivo – preenchido com pressuposto de continuidade e permanência de seu ocupante

Cargo de provimento em comissão – preenchido com o pressuposto da temporariedade, ocupado por pessoa que desfruta da confiança daquele que nomeia ou propõe a nomeação.

São criados por lei, em número certo e a própria lei indica a forma de provimento e a autoridade competente para nomear (ex.: “livre provimento em comissão”)

Princípios da Administração PúblicaPrincípios são fórmulas nas quais estão contidos os pensamentos diretores do ordenamento, de uma disciplina legal ou de um instituto jurídico (Karl Larenz)

Enunciações normativas de valor genérico que condicionam e orientam a compreensão do ordenamento jurídico par ausa aplicação e integração e para a elaboração de novas normas (Miguel Reale)

Os princípios auxiliam na compreensão e consolidação de seus institutos.

Constituição de 1988 encontram-se mencionados explicitamente como princípios:

Legalidade

Impessoalidade

Moralidade

Publicidade

Eficiência

Princípio da legalidadeDecorrência do Estado Democrático de Direito

Mediante a submissão da Administração à Lei, o poder torna-se objetivadoObedecer à Administração era o mesmo que obedecer à Lei, não à vontade instável da autoridade.

Sentido de garantia, certeza jurídica e limitação do poder.

A administração deve sujeitar-se às normas legais

04 significados (Eisenmann)A Administração pode realizar todos os atos e medidas que não sejam contrários à Lei

A Administração só pode editar atos ou medidas que uma norma autorize;

Somente são permitidos atos cujo conteúdo seja conforme a um esquema abstrato fixado por norma legislativa

A Administração só pode realizar atos ou medida que a lei ordena fazer.

O 2º significado é o mais consentâneo com a atuação da Administração Pública, pois pressupõe que esta tenha habilitação legal para adotar atos e medidas, devendo justificar cada uma de suas decisões por uma disposição legal.

Em geral as medidas de repercussão mais forte nos direitos dos cidadãos necessita de maior vinculação da medida administrativa ao conteúdo da norma.

Princípio da ImpessoalidadeIntrincado com os princípios da moralidade e publicidadeA impessoalidade configura-se meio para atuações dentro da moralidade; a publicidade por sua vez dificulta medidas contrárias à moralidade e impessoalidade; a moralidade administrativa, de seu lado, implica observância da impessoalidade e da publicidade.“os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário... Por conseguinte, o administrado não se confronta com funcionário ‘x’ ou ‘y’ que expediu o ato, mas com entidade cuja vontade foi manifestada por ele” (José Afonso da Silva)Hely Lopes Meirelles associou a impessoalidade ao princípio da finalidade, que significa o atendimento do interesse público: “o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros”Celso Antônio Bandeira de Mello impessoalidade “traduz a ideia de que a Administração tem que tratar todos os administrados sem discriminação benéfica ou detrimentosa... O princípio em causa não é senão o próprio princípio da legalidade ou isonomia”.OBSTACULIZAR atuações geradas por simpatias, antipatias, objetivos de vingaça, represálias, nepotismo, favorecimentos diversos. Busca-se que predomine o interesse de toda a coletividade

Princípio da Moralidade AdministrativaDifícil tradução verbal porque talvez se revele impossível enquadrar em um ou dois vocábulos a ampla gama de condutas e práticas desvirtuadorasdas verdadeiras finalidades da Administração Pública.

Hely Lopes Meirelles que sempre incluiu a moralidade entre os princípios da Administração Pública afirma que “ao legal deve se juntar o honesto e o conveniente aos interesses gerais”, e vincula a moralidade administrativa ao conceito de bom administrador.

José Afonso da Silva vê a moralidade como o conjunto de regras de conduta extraídas da disciplina geral da Administração

Sanção da imoralidade administrativaAção popular – anular ato lesivo a moralidade (art. 5º, LXXIII)

Improbidade Administrativa (art. 37, §4º) – Lei 8.429/1992

Princípio da publicidade

Bobbio – democracia é “o governo do poder público em público”

Transparência ou visibilidade – publicidade da atuação administrativa

Constituição – publicidade ampla a reger as atividades da Administração

Princípio da eficiência

Norteia toda a atuação da Admisntração

Vocábulo liga-se a ideia de ação para produzir resultado de modo rápido e preciso.

A administração deve agir de modo rápido e preciso para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da população.

Eficiência contrapõe-se a lentidão, descaso, negligência, omissão

Princípio da preponderância do interesse público sobre o privado

Principio do direito público em geral

Expressão “interesse público” pode ser associada “a bem de toda a coletividade”

Princípio da indisponibilidade do interesse público

É vedado a autoridade administrativa deixar de tomar providências ou retardar providências que são relevantes ao atendimento do interesse público em virtude de qualquer outro motivo

Princípio da proporcionalidade ou razoabilidade

Atribuem sentido de coerência lógica nas decisões e medidas administrativas

Adequação entre meios e fins

Dever de não serem impostas aos indivíduos em geral obrigações, restrições ou sanções em medida superior àquela estritamente necessária ao atendimento do interesse público

Princípio da continuidade

As atividades da administração devem ser ininterruptas para que o atendimento da coletividade não seja prejudicado.

Princípio da presunção de legalidade e veracidade

As decisões da administração são editadas com o pressuposto de que estão conformes as normas legais e de que seu conteúdo é verdadeiro.

Princípio da auto-executoriedade

Os atos e medidas da Administração são colocados em prática, são aplicados pela própria Administração, mediante coação, sem necessidade de consentimento de qualquer outro poder.

Não retardar o atendimento do interesse público

Presunção de legalidade

Princípio da autotutela administrativa

A Administração deve zelar pela legalidade de seus atos e condutas e pela adequação dos mesmos ao interesse público. Constatado que os mesmos contêm ilegalidades, poderá anulá-los por si própria.

Ética do Servidor Público

Ética - Definições

Ética vem do grego "ethos" e significa morada. Heidegger da ao "ethos" o significado de "morada do ser".CAMARGO define a ética, de acordo com Sertillanges: "Ciência do que o homem deve ser em função daquilo que ele é". (CAMARGO, Marculino. Fundamentos de ética geral e profissional. 2. Ed. Petrópolis: Vozes, 2001)

O agir depende do ser. O giz deve escrever. É de sua natureza escrever. O sol deve brilhar. Ele deve assim fazer, pois está na sua natureza brilhar. "...em cada ser há um conjunto de energias para produzir determinadas ações, acarretando como conseqüência certos deveres: o dever do giz é ser e agir como giz; o dever do sol é ser e agir como sol; ao contrário, o único mal do giz é não ser e não agir como giz, o único mal do sol é não ser e não agir como sol.A única obrigação do ser humano é ser e agir como ser humano. O único mal do homem é não agir como homem.

A ética deve ser eminentemente positiva e não proibitiva. Por exemplo, é mais importante respeitar a vida do que não matar.

A ética antecede a qualquer lei ou código de conduta. Pode-se dizer que "...a ética é a ciência que tem por objeto a finalidade da vida humana e os meios para que isto seja alcançado". A ética é o "caminho para a busca do aperfeiçoamento humano".

Segundo HOUAISS, a palavra ética é um substantivo feminino que foi incorporado à língua portuguesa no século XV e tem significados diferentes:

Ética é parte da filosofia responsável pela investigação dos princípios que motivam, distorcem, disciplinam ou orientam o comportamento humano, refletindo especialmente a respeito da essência das normas, valores, prescrições e exortações presentes em qualquer realidade social.

Por extensão, ética é o conjunto de regras e preceitos de ordem valorativa e moral de um indivíduo, de um grupo social ou de uma sociedade (ética profissional, ética psicanalítica, ética na universidade).

Já o substantivo feminino eticidade significa qualidade ou caráter do que é condizente com a moral.

Segundo Antônio Lopes de Sá:"a Ética tem sido entendida como a ciência da conduta humana perante o ser e seus semelhantes. Envolve, pois, os estudos de aprovação ou desaprovação da ação dos homens e a consideração de valor como equivalente de uma medição do que é real e voluntarioso no campo das ações virtuosas. Encara a virtude como prática do bem e esta como promotora da felicidade dos seres, quer individualmente, quer coletivamente, mas também avalia os desempenhos humanos em relação às normas comportamentais pertinentes. Analisa a vontade e o desempenho virtuoso do ser em face de suas intenções e atuações, quer relativos à própria pessoa, quer em face da comunidade em que se insere".

SÁ, Antônio Lopes de. Ética Profissional. 4. ed. rev. e ampl. São Paulo: Atlas, 2001. p.15

Necessidade de praticá-la...

Talvez por isso é que Álvaro Valls tenha dito que “A ética é aquilo que todo mundo sabe o que é, mas que não é fácil de explicar quando alguém pergunta”.

O importante, não é conceituar ética; é vivê -la com intensidade. Não é, em absoluto, se consagrar diante de um conceito que está no fundo d’alma; é, sim, resgatar os sentimentos mais profundos, colocando-os a serviço da humanidade.

A ética, então, é muito mais que uma investigação daquilo que é bom; ética é, além da investigação, uma oportunidade para se encontrar a paz social, a organização da sociedade e a aproximação da felicidade. Há mais além da investigação do que é bom, e só o ser humano pode alcançar...

Ética, Moral e Direito

Nesta comparação, é preciso dizer que:a ética é uma ciência técnica, responsável pelo estudo dos julgamentos que o homem faz quando se depara com uma conduta humana suscetível de ser analisada sob o aspecto do bem ou do mal. Pode-se dizer que a ética é uma investigação geral sobre aquilo que é bom, com o objetivo de aperfeiçoar o ser humano.

Moral, por sua vez, é uma consciência individual de cada ser humano, depois que ele viveu e absorveu as coisas a seu modo.

A relação do Direito com a moral existe fortemente porque o Direito surge pela sistematização da lei, e a lei, por sua vez, surge justamente pela concretização normativa de um costume, que é um princípio moral aceito pela sociedade.

Ética, Moral e Direito

É possível, então, dizer que:a ética é um princípio, e a moral são aspectos de condutas específicas;

a ética é permanente, porque é universal, e a moral é temporal, porque é cultural;

a ética é teórica, e a moral é prática, daí porque a moral é o objeto da ética;

a ética se refere mais à questão dos costumes e tradições de uma sociedade como um todo; a moral se refere mais à questão da consciência individual.

O Direito também tem muito a ver com a moral e com a ética, porque codifica tais costumes em leis.